ANNO XVI � N. 1 GENNAIO-FEBBRAIO 1964

RASSEGNA

DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pubblicazione di servizio

ARTI GRAFICHE MllllLO � ROMA

Con questo numero la Rassegna dell'Avvocatura dello
Stato assume, dopo sedici anni, una nuova veste, cui si
accompagna una riorganizzazione redazionale con la costituzione
di un corpo di redattori, composto di colleghi,
a ciascuno dei quali � affidata la cura di una rubrica.

Questa specifica assunzione di responsabilit� ha,
ovviamente, solo lo scopo di permettere il pi� agevole
conseguimento dei fini propri , della Rassegna che restano
pur sempre quelli indicati fin dal primo numero:
la Rassegna, cio�, vuol continuare ad essere, sopratutto,
un razionale strumento per il perfezionamento tecnico
dell'organizzazione istituzionale e per la migliore preparazione
professionale degli avvocati dello Stato. Perci�
l'affidamento delle rubriche a singoli colleghi non solo
non esclude la collaborazione di tutti gli altri, ma anzi
tende a stimolarla e renderla pi� organica e sistematica.

Il bilancio di questi sedici anni, che costituiscono la
prima fase, prevalentemente sperimentale, pu� considerarsi
positivo; spesso, infatti, nella difesa degli interessi
fondamentali della Amministrazione dello Stato (che sono
poi gli interessi di tutti i cittadini) sia in sede giurisdizionale
sia qualche volta anche in altra sede, la possibilit�
di far conoscere le nostre tesi ha concorso, in
misura notevole, a far conseguire utili risultati.

Ricordando e confermando l'impegno assunto nel
1948 diamo inizio a questa nuova fase della vita del nostro
periodico, con la certezza che al suo successo tutti
i colleghi si sentiranno personalmente impegnati.

Elenco delle principali annotazioni a sentenze:

La
redazione, La incostituzionalit� del ricorso straordinario pag. 3

F. AGR�, Ancora sulla distinzione tra interesse legittimo e interesse
a ricorrere . � 44
F.
CARUSI, Tutela del diritto del richiedente su titolo intrasferibile
all'ordine di prenditore cartolare inesistente � 60
F. CARUSI, In tema di liquidazione delle indennit� per requisizione
alleate � � 68
F. CARUSI, Sugli effetti della dichiarazione di incostituzionalit�
delle norme sulla composizione delle sezioni specializzate
agrarie )) 79
F. CARUSI,
Sugli effetti della dichiarazione di incostituzionalit�
di decreti di scorporo per l'esecuzione della riforma fondiaria
)) 87
F. CARUSI, In tema di prowedimenti cautelari innominati . )) 97
F. CARUSI, In tema di conflitto di diritti di assegnatari di terre
di riforma )) 100
U.
GARGIULO, In tema di definitivit� del bando di concorso
per conferimento di sedi farmaceutiche . � 121
U.
GARGIULO, Sul termine per ricorrere avverso i decreti prefettizi
emananti nell'esercizio del potere di vigilanza sulle
opere pie . )) 127
U.
GARGIULO, In tema di applicabilit� delle agevolazioni della
l. n. 408 del 1949 ai contratti anteriori alla legge . )) 147
L. CORREALE, Poteri del giudice ordinario di disporre, con
l'annullamento della decisione della Commissione provinciale
in tema di valutazione, la restituzione di somme gi�
pagate )) 167
L.
CORREALE, Limiti dell'impugnativa giudiziaria delle decisioni
delle Commissioni provinciali in tema di valutazione )) 169
G.
GUGLIELMI, Competenza della Commssione Centrale delle
imposte nei giudizi di valutazione )) 185
G.
DEL GRECO, Sul ritardo nel pagamento dei corrispettivi
nell'appalto pubblico, e sulla natura giuridica del decimo
in caso di rescissione )) 193
G. GUGLIELMI, S�lla liceit� del Casin� di Taormina . )) 223
-

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE pag. 3
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE � 22
Sezione terza: GIURISPRUDENZA CIVILE � 58
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA � 116
Sezione quinta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA � 147
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE PUBBLICHE AP�
PALTI E FORNITURE � 188
Sezione settima: GIURISPRUDENZA PENALE � 217

Parte seconda: RASSEGNE� QUESTIONI � CONSULTAZIONI

RASSEGNA DI DOTTRINA pag. 3
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE � 6
CONSULTAZIONI . � 15

Le sezioni della parte prima sono curate, nell'ordine, dagli avvocati:
Michele Savarese, Giorgio Zagari, Franco Carusi, Ugo Gargiulo, Leonida Correale,
Giuseppe del Greco, Antonino Terranova;

le rassegne di dottrina e legislazione dagli avvocati:

Benedetto Saccari e Mario Fanelli.
Coordinamento generale: avvocati
Aristide Salvatori e Ugo Gargiulo.

INDICE ANALITICO-ALFABETICO DELLA GIURISPRUDENZA.

ACQUE PUBBLICHE
�-Sottensione parziale -Presupposti
di legittimit� del provvedimento,
205.

-Sottensione totale e perziale di
utenza -DiscipHna delle due ipotesi,
205.

ALBERGHI

-Regolamenti edilizi comunali
Prescrizione di altezza degli edifici
-Provvedimento di deroga Motivazione
� Comparazione tra
l'interesse albel'ghiero e l'interesse
urbanistico -Necessit�, 119.

APPALTO�

-Appalto di opere delle Ferrovie
dello Stato -Rescissione dell'appalto
-Decimo da pagarsi all'appaltatore
-Calcolo -Riferimento
ai prezzi revisionati, con nota di

G. DEL GRECO, 192.
-Aippalto di opere delle Ferrovie
dello Stato _ Ritardo nei pagamenti
-Responsabilit� della p.a.
-Liquidazione dei danni in via
preventiva e forfettaria, con nota
di G. DEL GRECO, 192.

APPELLO

-Riserva facoltativa di appello contro
sentenza non definitiva -Appello
congiunto a quello contro
la sentenza definitiva, 102.
ARBITRATO

-Deposito del lodo -Ordinanza del
Presidente del Tribunale che ne.
ga l'esecutoriet� _ Ricorribilit� in
Cassazione, 188.
ATTO AMMINISTRATIVO

-Omesso o errato richiamo a norme
di legge -Non � ragione di
illegittimit�, 205.
-Piena conoscenza anteriore alla
notif�.ca -Irricevibilit� del ricorso
giurisdizionale, 209.
AUTORIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

-
Diiniego Le!jione dii interesse
legittimo _ Danno ai sensi dell'art.
2043 e.e. -Insussistenza Domanda
di risal'cimento -Difetto
assoluto di giurisdizione, 32.

CASSAZIONE

-Ricorso per Cassazione -Erronea
indicazione dl norme violate -Irrilevanza
_ Ammissibilit�, 102.
COMPETENZA E GIURISDIZIONE

-Consiglio di Stato -Decisione Ricorso
alle S.U. della Cassazione
-Motivi -Difetto di giurisdizione
-Estremi, 37.

-Consiglio di Stato -Decisione Impugnabilit�
per Cassazione -Difetto
di motivazione -Non deducibtlit�,
38.

-Decisione del Consiglio di Stato Impugnabilit�
per Cassazione
Motivi attinenti alla giurisdizione
Decisione d'inammissibilit� .od
improcedibilit� -Non impugnabilit�
per Cassazione, 38.

~
Impiego pubblico -Diritti patrimoniali
conseguenziali -Controversie
-Giurisdizione ordinaria,

22.
-Impieg0 pubblico _ Controversie -
Restitutio in integrum -Emolu�
menti accessori allo stipendio
Competenza del Consiglio di Stato,
38.

-Impiego pubbilico -Controversie
in dipendenza diretta e immediata
del rapporto di impiego -Giurisdizione
esclusiva del Consiglio
di Stato, 22.

-Ricorso contro la sentenza di appello
e contro quella sulla revocazione
-Indagine preliminare sui
presupposti della 1giurisdizione, 31.

COMUNE
-D1ohiarazione di Comune come lo
�Calit� economicamente depressa ex

1. n. 365 del 1957 -Comuni viciniori
-Interesse, da parte di questi
ultimi, a ricorrere. Ammissibilit�,
con nota di F. AGRO', 44.
CONCESSIONI AMMINISTIRATIVE

-Concessione di servizio pubblico di
ferrovia -Riscatto -Aree espropriate
o acquistate con fondi forniti
dallo Stato a 1forfait -Dev�

luzione
gratuita a favore dello Stato,
140.

i '

iili

INDICE
IX

-Concessioni provvisorie -Inadempimento
del concessionario -Decadenza
-Controversie _ Competenza,
54.

-Sopravvenuta eccessiva onerosit�
della prestazione -Risoluzione -
Inaommissibilit� -Sopravvenuta eccessiva
onerosit� di una sol!\ clausola
-Sua eliminazione -lnamsibilit�,
139.

-Trasporti in concessione -Autolinee
~ Preferenze -Nuova coneessione
-Posizioni dei precedenti
concessionari -Preferenze -Limiti,
136.

CONTENZIOSO TRIBUTARIO

-Registro -Controversie di valutazione
Decisione delle Commissioni
proviuciali -Ricorso alla
Commissione Centrale, con nota di

G. GUGLIELMI, 185.
CONTRATTI . AGRARI
--Norme relative alla composizione
delle sezioni specializzate agrarie
-E}Lfetti della dichiarazione di incostituzionalit�
_ Procedimento civile
-Vizio attinente ai presupposti
processuali -Difetto di costituzione
del giudice -Nullit� insanabi�e
-Rinvio al giudice di I
grado, con nofa di F. CARUSI, 78.

CORTE COSTITUZIONALE

-Decisioni dei giudizi incidentali di
legittimit� costituzionale -Natura
ed eJ!fetti nei giudizi principali ed
� erga omnes �, con nota di F.
CARUSI, 84.

-Giudizi incidentali di legittimit�
costituzionale -Decisione di rigetto
-E:tlfetti, 108.

-pronuncia di illegittimit� costitu-.
zionale -Natura -Efficacia retroattiva
-Sussistenza -Limiti,
con nota d� F. CARUSI, 78.

COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA

-Obbligatoriet� delle norme incostituzionali
prima (dell'efficacia)
della pronuncia della Corte Costituzionale,
con nota di F. CARUSI,
84.

--Previdenza e assistenza -Termine
per la proposizione dei ricorsi
in tema di assegni familiari _ De<'
orrenza dalla data di spedizione
della decisione impugnata -Illegittimit�
costituzionale, � 9.

DEMANIO
-Demanio storico ed artistico -Vin

colo di interesse storico e artistico
-Notifica precedente alla 1.

n. 1089 del 1939 -Rinnovazione Autonomia
rispetto al precedente
vincolo -Presupposti -Accertamento
� Necessit�, 13!!.
-Demanio storico e artistico -Vincolo
di interesse storico e artistico
-Contenuto -Indeterminatezza
-IHegittimit�, 139.

DEPOSITO

-Depositi bancari e cassette di .sicurezza
-Sblocco Istanza di
sblocco -Rigetto -Impugnativa Lesione
di diritti soggettivi -Difetto
di giurisdizione del Consiglio
di Sttao, 57.

-Depositi consolari -Deposito regolare
-Obbligo � di convertire le
somme depositate nella nuova carta
moneta, 72.

-Depositi consolari -Responsabilit�
dello Stato italiano, 72.
EDILIZIA POPOLARE ED ECONOMICA

-Alloggi cooperativi -Assegnazione
-Ricorso di soggetto estraneo
alla cooperativa -Pronunzia della
Commissione -Illegittimit�, 137.

-Commissione di vigilanza -Attribuzioni
di vigilanza e di decisione
-Distinzione .� Pronunzia Motivazione
� Perplessit� -Illegittimit�,
138.

ESECUZIONE FISCALE

-Riscossione delle imposte dirette
-Delegato governativo per la gestione
esattoriale -Diretta riferibilit�
dell'attivit� del delegato al1'
Amministrazione delle Finanze Conseguenza
circa l'onere delle
spese dei giudizi relativi alla riscossione
e circa la legittimazione
a proseguire i giudizi in corso all'atto
della cessazione dell'attivit�
del delegato, 154.
ESPROPRIAZIONE PER P.U.
-Espropriazione ai sensi della 1. 15
gennaio 1885 n. 2892 -Interpellanza
ai sensi dell'art. 23 1. Urbanistica
_ Non necessaria -Sussistenza
del potere espropriativo -Impugnativa
-Competenza del Consiglio
di Stato, 25. �

-
Indennit� -Danno risarcibile per
protrazione ultrabiennale senza titolo
di occupazione di urgenza Destinazione
dell'area a �sede di
opera pubblica prevista nel piano

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

di ricostruz:one -Irrilevanza, 113. GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

-Occupazione in via d'urgenza da -Decisione del Consiglio di Stato
parte della Pubblica Amministrasu
eccezione di illegittimit� costi

zione -Protrazione ultrabiennale tuzionale dichiarata in decisione,
della medesima senza il perfezioanzich�
con separata ordinanza namento
della procedura esproIncensurabilit�
da parte della Cas

prl�tiva -Trasformazione dell'imsazione,
28.
mobile in seguito a :costruzione IMPOSTA DI NEGOZIAZIONE
dell'opera pubblica -Risarcimento -Accertamento dell'Jmposta comple

dei danni -Liquidazione, 113. mentare da parte dell'Ufficio del

-Opere eseguite dallo Stato -ComRegistro
-Previa valutazione dei
pilazione e pubblicazione del protitoli
da parte del Comitato diretgetto
di massima -Non necessativo
Agenti di cambio -Natura
rie, 209. di tale Comitato -Imprescrittibi

-Prefissione del termine per le elit�
del diritto di accertamento delspropriazioni
con decorrenza dall'imposta
prima che sia compiuta
la consegna dei lav�ri _ Illegittidetta
valutazione _ Inapplicabilit�
mit�, 210. della decadenza di cui all'art. 34

-Urgenza ed indifferibilit� non dir.
d. n. 3269 e della prescrizione� di
chiarata ex lege -Necessit� di cui all'art. 16 d.l. n. 1975 del 1938,
specifica dimostrazione, 210. 163.

IMPOSTA DI REGISTRO

FALSO

-Aumenti di capitale per fusione o

-Falso documentale in atto pubbli

concentrazione di aziende -Con

co -Soggetto passivo -Danneg

temporaneit� e strumentalit� delle

giato dal reato -Distinzione, con

operazioni ai fini dei benefici fi

nota di A. TERRANOVA, 217.

scali -Nozione -Fattispecie, 157.

FARMACIE

-C3se di nuova costruzione -Age

-Bando di concorso per sede far

volazioni previste dall'art. 18 dt'll

maceutica -Sospensione del con

la l. n. 498 del 1949 -Contratti

corso -Successivo decreto prefet

di mutuo stipulati, per la �costru

tizio di abrogazione del provvedi

zione di case di abitazione, prima

mento di sospensione -Definiti

dell'entrata in vigore della legge�

vit�, con nota di U. GARGIULO,

ma dopo l'entrata in vigore del

120.
d.1.1. 24 aprile 1946 n. 350 -Ap-
Competenza in materia di concor-�

plicabilit�, con nota di U. GAR

so farma�ceutico -Assegnazione al

GIULO, 147.

medico provinciale, con nota di

-Decisione della Commissione pro

U. GARGIULO, 120.
vinciale in tema di valutazione

-Farmacie comunali -Autorizzazio

Azione giudiziaria -Limiti, con�

ne -Motivazione -Valutazione deL

nota di L. CORREALE, 168.

le ragioni giustificanti la deroga

-Decisioni della Commissione pro

Necessit�, 124.

v~nciale in tema di valutazione GIUDIZIO
CIVILE E PENALE Annullamento da parte del �giu-
Giudice penale di secondo grado dice ordinario -Restituzione delle
-Liquidazione dei danni -Refor-somme pagate in esecuzione della
matio in peius -Inapplicabilit�, decisione annullata -Ammissibicon
nota di A. TERRANOVA, 217. lit� nello stesso giudizio, con nota

-Giudice� penale di secondo grado di L. CORREALE, 161.
-Impossibilit� di liquidazione del -Privilegio fiscale _ Permuta di bedanno
-Rimessione giudice civile, ni dotali .-Pignorabilit� per de

con nota di A. TERRANOVA, 217. bito di imposta, 183.6
GIUOCO D'AZZARDO -Societ� -Concentrazione di azien-
R.D. 31 maggio '1935, n. 1410, code
-Benefici previsti dall'art. 29

stitutivo � dell'Ente turistico alberdella
1. 6 agosto 1954 n. 603 glhiero
per la Libia CE.T.A.L.) -P:i;esupposti -Limiti, 172.
Efficacia discriminante -Esercizio -Societ� -Aumenti di capitale per
di casa da giuoco in Taormina, con fusione di societ� o concentrazione
nota di G. GUGLIELMI, 230. di aziende sociali -Tassa fissa

INDICE
Xl

Presupposti, 157.

-Strumentalit� dell'aumento di capitale
rispetto alla fusione di so
�Ciet� e alla concentrazione di
aziende sociali -Necessit� che la
prova del requisito, ai fini dei benefici
fiscali, risulti dall'atto sottoposto
a registrazione -Insussistenza,
157.

-Trasferimenti immobiliari -Accessioni
-Presunzione ex art. 47
della legge 3269 del 1923 -Prova
contraria, 180.

IMPOSTA DI RICCHEZZA MOBILE

-Societ� ed altri soggetti tassabili
in base a bilancio -Accertamento
induttivo -Condizioni, 175.

IMPOSTA DI SUCCESSIONE

-Fondi rustici -Accertamento automatico
del valore _ Applicabilit�
-Limiti, 167.

IMPOSTE E TASSE

-Controversie giudiziarie -Foro erariale
-Opposizione agli atti ese'
Cutivi -Applicabilit�, 168.
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA
-Cessione di beni -Restituzione degli
stessi beni al venditore contro
restituzione o accredito del relativo
importo -Atto economico autonomamente
imponibile -Limiti,

151.
-Entrate a titolo di capitale non
soggette all'imposta -Nozione, 151.
-Movimento di danaro soggetto all'imposta
-Presupposti e condizioni
-Inesistenza di un aumento
di ricchezza per l'accipiens e concreta
non esercitabilit� del diritto
di rivalsa -Irrilevanza, 151.
-Uso d'atti irregolari ai fini dell'imposta
generale entrata _ Obbligo
di pagamento -Prescrizione,
178.
INVENZIONI INDUSTRIALI
-Brevetti -Medicamenti -Divieti
di lbrevettabilit� Anestetici Rientrano
fra i medicamenti, 108.
ISTRUZIONE PUBBLICA

-
.Maestri elementari -Concorso per
maestro elementare in soprannumero
-Conseguita idoneit� -Annullamento
del concorso _ Bando
di un concorso magistrale per titoli
-Esibizione del certificato della
conseguita idoneit� poi annullata
-Esclusione dal concorso Legittimit�,
136.

-Maestri elementari -Concorso per
maestro elementare in soprannumero
-Conseguita idoneit� _ Annullamento
del concorso -Bando
di un concorso maigistrale per titoli
-Esibizione del certificato della
conseguita i�oneit� poi annullata
-E'sclusione dal concorso Legittimit�,
135.

LEGGE

-Illegittimit� costituzionale di norme
di legge -Eccezione ritenuta
manifestamente infondata -Impugnazione
limitata alla sola questione
di legittimit� costituzionale
-Inammiss~.bilit�, 28.

OPERA PIA�

-Provvedimenti di vigilanza dell'au.
torit� Prefettizia -Ricorso gerarchico
-Termine di 1giorni 15 ~
Inapplicabilit�, con nota di U.
GARGIULO, 126.

OPERE PUBBLICHE

-Direttore dei lavori -Attribuzioni
-Attivit� svolta al di fuori di
tali attribuzioni _ Non impegna la

p.a. committente, 214.
-Zone depresse -Riconoscimento Criteri
e procedimento, con nota
di F. AGRO', 44.
PRESCRIZIONE ESTINTIVA

-Atti interruttivi, 102.
PREZZI

-Disciplina dei prezzi Organi
competenti C.l.P. e C.P.P.
Provvedimento di perequazione dei
prezzi -Presupposti, 116. �

-Dis'Ciplina dei prezzi -Provvedimenti
del C.I.P. -Fine di perequazione
-Indagine sui costi _ Omissione
-Illegittimit�, 116.

PROCEDIMENTO CIVILE
-Consulente tecnico -Valutazione

�consulenza -Poteri del giudice di
merito, 102.
-
Provvedimenti di urgenza -Autonoma
impugnabilit� -Esclusione,

�con nota di F. CARUSI, 97.
-Sentenza non definitiva -"Jus superveniens
� -Applicabilit� da parte
del giudice di appello, 102.

PROFITTI DI REGIME

-Profitti avocabili ai sensi deli'art.
5 del d.1.1. n. 134 del 1946 _ Accertamento
-Richiamo alle norme per
l'accertamento dei redditi di ric
�chezza mobile -Limiti, 175.

SARDEGNA
-Regione Sarda -Statuto speciale

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

XII

Piano regolatore generale degli
acquedotti e legge di delega al Governo
ad emanare le relative norme
-Contrasto con lo Statuto della
regione Sarda -Esclusione, 15

SICILIA

-Ragione SLciliana -Conflitto di
attribuzioni -Istruzione pubblica Decisione
dei ricorsi gerarchici degli
insegnanti elementari in materh
di concorsi banditi nelle provincie
siciliane -Competenza del1'
Assessore alla P.I. della Regione
-Esclusione,� 12.

-Regione Siciliana -Maestrl elementari
-Passaggio dei serv1z1
dallo Sbto alla Regione -Non
� ancora intervenuto -Incomp1!tenza
della Regione ad emettere
norme di immediata applicazione
sullo stato giuridico degli insegnanti
elementari, 137.
SPESE GIUDIZIALI

-Distrazione a favore del difensore Omessa
pronuncia sulla distrazione
-Legittimazione all'impugna��
zione del solo difensore, 72.

REGOLAMENTO ED.ILIZIO

-Procedimento -Approvazione della
G.P.A. -E' necessaria -Parere
del Consiglio di Stato -Non � obbligatorio,
125.

-Procedimento -Intervento del solo
Ministro per la Sanit� in sostituzione
del Ministro dell'Interno Legittimit�,
125.

REQUISIZIONE

-Provvedimenti emanati sotto il governo
della repubblica sociale italiana
da organi statuali preesistenti
-Efficacia, 103.

-Requisizioni alleate di immobili Indennit�
-Liquidazione -Criteri,
con nota di F. CARUSI, 68.

-Requisizioni alleate -Procedimento
amministrativo -Azione giudiziaria
-Rapporti -Conseguenze, con
nota di F. CARUSI, 68.

RESPONSABILITA' CIVILE
-Lucro cessante -Decorrenza interessi,
102.

-Responsabilit� della p.a. -Condotta
dolosa del dipendente -Difetto
di sorveglianza da parte degli organi
dell'Amministrazione, con nota
di A TERRANOVA, 217.

-Responsabilit� della p.a. -Respon

sabilit� diretta in caso di colpa o
dolo del funzionario -Rapporto di
occasionalit� necessaria tra atto illecito
e attribuzione del funzionario,
103.

RIOORSO STRAORDINARIO

-T.U. 26 giugno 1924, n. 1054 -art. 34
cvp. 2� e 3� -Illegittimit� costituzionale,
con nota redazionale, 3.

RIFORMA FONDIARIA

-Assegnazione di terre ~ Diritto dell'assegnatario
Controversia tra
due soggetti sulla spettanza di un
terreno quali assegnatari, con nota
di F. CARUSI, 99.

-Controversie tra pretesi asseignatari
dello stesso fondo -Intervento
in giudizio dell'Ente di riforma,
con nota di F. CARUSI, 99.
-Di!ohiarazione di illegittimit� costituzionale
di legigi delegate di
espropriazione -Conseguenze -A

zione di risarcimento -Legittimazione
pa1ssiva, con nota di F. CARUSI,
85.

TASSE E IMPOSTE COMUNALI ,

-Aumento delle aliquote massime
legali -Deliberazioni comunali istitutive
di sovraimposte -Successiva
autorizzazione -Legittimit�, 130.

-Sovraimposte -Deliberazione istitutiva
-Valutazione dei presupposti
-Ri!ferimento a�le esigenze del
bilancio -Illegittimit�, 131.

TITOLI DI CREDITO

-Assegno circolare emesso con la
.clausola di intrasferibilit� .a favore
di soggetto diverso dal richieden

te -Rapporto di emissione -Rapporto
cambiario -Errore di persona
nel pagamento -Responsabilita
�cambiaria della Banca emittente
-Legittimazione del prenditore
e non del richiedente, con nota
di F. CARUSI, 58.

-Vaglia della Banca d'Italia emessi
con la clausola di intrasferibilit�
a favore di prenditori cartolari inesistenti
in commutazione di ordinativi
ministeriali di pa.gamento
falsificati -Riscossione dei medesimi
da parte dei truffatori a mezzo
banchiere giratario per l'incasso
che manc� di identificarli -Esclusione
di responsabilita del medesimo
nei confronti del richiedente,
1con nota di F. CARUSI, 59.

INDICE CRONOLOGICO DELLA GIURISPRUDENZA

CORTE COSTITUZIONALE

(24 gennaio) 1� febbraio 1964 n. 1
(24 gennaio) 1� febbraio 1964 n. 2
(24 gennaio) 1� febbraio 1964 n. 3
(24 gennaio) 1� febbraio 1964 n. 4

GIURISDIZIONI CIVILI

CORTE DI CASSAZIONE
Sez. I 17 maggio 1963 n. 1269
Sez. I 22 maggio 1963 n. 1343
Sez. I 30 luglio 1963 n. 2174
Sez. Un. 5 agosto 1963 n. 2194
Sez. Un. 5 agosto 1963 n. 2195
Sez. I 29 agosto 1963 n. 2392
Sez. Un. 16 settembre 1963 n. 2528
Sez. III 3 ottobre 1963 n. 2620
Sez. II 5 ottobre 1963 n. 2650 .
Sez. Un. 5 ottobre 1963 n. 2661
Sez. I 9 ottobre 1963 n. 2683
Sez. I 14 ottobre 1963 n. 2737
Sez. I 14 ottobre 1963 n. 2744
Sez. I 14 ottobre 1963 n. 2745
Sez. Un. 15 ottobre 1963 n. 2769
Sez. Un. 17 ottobre 1963 n. 2770
Sez. I 17 ottobre 1963 n. 2773
Sez. III 29 ottobre 1963 n. 2854
Sez. I 29 ottobre 1963 n. 2887
Sez. III 29 ottobre 1963 n. 2897 .
Sez. I 25 novembre 1963 n. 3034
Sez. L 29 novembre 1963 n. 3062
Sez. III 30 novembre 1963 n. 3069
Sez. I 6 dicembre 1963 n. 3rll l
Sez. I 14 dicembre 1963 n. 3159
Sez. I 14 dicembre 1963 n. 3166
Sez. I 18 dicembre 1963 n. 3188
Sez. I 20 dicembre 1963 n. 3201
Sez. Un. 30 dicembre 1963 n. 3246

pag. 3
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� 174
� 37

XIV RASSEGNA D�LL'AVVOCATURA .DELLO STATO

TRIBUNALI

Milano, Sez. I 16 maggio 1963
Napoli, Sez. I 28 maggio 1963
Bologna, Sez. I 14 giugno 1963 n. 504
Catania, Sez. I 28 giugno 1963 n. 843

TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE

27 luglio 1963 n. 24
8 novembre 1963 n. 26

LODI ARBITRALI

30 novembre 1963
30 dicembre 1963 n. 64

GIURISDIZIONI AMllfINISTRATIVE

CONSIGLIO DI STATO

Sez. IV 4 ottobre 1963 n. 600
Sez. IV 23 ottobre 1963 n. 620
Sez. IV 30 ottobre 1963 n. 650
Sez. IV 30 ottobre 1963 n. 654
Sez. V 30 marzo 1963 n. 170
Sez. V 27 aprile 1963 n. 541
Sez. V 21 giugno 1963 n. 794
Sez. V 8 luglio 1963 n. 547
Sez. V 25 settembre 1963 n. 773
Sez. VI 15 ottobre 1963 n. 513
Sez. VI 15 ottobre 1963 n. 535

�Sez. VI 16 ottobre 1963 n. 739
Sez. VI 16 ottobre 1963. n. 743
Sez. VI 23 ottobre 1963 n. 619
Sez. VI 30 ottobre 1963 n. 797
Sez. VI 31 ottobre 1963 n. 798

COMMISSIONI TRIBUTARIJ!:

COMMISSIONE CENTRALE

Se:i XI 20 giugno 1962 n. 89695

GIURISDIZIONI PENALI

CORTE DI CASSAZIONE

Sez. III, 5 marzo 1963 (Milano)

PRETURE

Taormina, 19 febbraio 1963 (Guarnaschelli)

)) 178
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180

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pag. 217

pag. 223

SOMMARIO DELLA PARTE SECONDA

RASSEGNA DI DOTTRINA

SATTA, Istituzioni di diritto fallimentare (recensione) . .
RIGHETTI, Per un inquadramento sistematico della responsabilit�
del vettore (recensione) .

RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

Provvedimenti legislativi

Disegni e proposte di legge

Provvedimenti legislativi sottoposti a giudizio di costituzionalit�

CONSULTAZIONI

Indice sistematico delle consultazioni

pag. 3
� 4

))

)) 6

)) 10

)) . 15

PARTE PRIMA

i
i
fil
.

~
~

I w

GIURISPRUDENZA

SEZIONE PRIMA

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
E INTERNAZIONALE

CORTE COSTITUZIONALE, 1� febbraio 1964, n. 1 -Pres. Ambrosini
-Rei. Fragali -Ordine dei Geometri c. Ordine degli
Ingegneri e Collegio degli Architetti e Min. dei Lavori
Pubblici.

Ricorso straordinario -T. u. 26 giugno 1924, n. 1054 -art. 34, cpv. 2� e
3� -Illegittimit� costituzionale.

Il secondo e terzo comma dell'art. 34 del r. d. 26 giugno
1924, n. 1054 sono affetti da illegittimit� costituzionale, in
quanto il procedimento per la proposizione e la risoluzione del
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non assicura
ai controinteressati la possibilit� della tutela giurisdiziQnale
(1).

(1) La incostituzionalit� del ricorso straordinario.
La sentenza, che si annota, � la prima, che abbia esaminato, sebbe�
ne sotto un profilo particolare, che, per il macroscopico contrasto con
la Costituzione, non pu� considerarsi il pi� delicato, la legittimit� costituzionale
del ricorso straordinario al Capo dello Stato, residuo storico
della �giustizia ritenuta� (1) che ci si ostina a mantenere in piedi,
nonostante i gravi inconvenienti e gl'insanabili contrasti cui d� luogo,
a sollievo di qualche ritardatario.

La Rassegna dell'Avvocatura (2) non aveva mancato di richiamare
sul tema l'attenzione degli studiosi fin dall'entrata in vigore della Costituzione
repubblicana, che, sopprimendo il presupposto essenziale della
giustizia ritenuta ed assicurando al cittadino �sempre � la tutela giuri�
sdizionale degl'interessi legittimi (art. 113) e da parte del suo giudicenaturale, ha travolto ineluttabilmente il ricorso straordinario.

Un duro colpo al vetusto istituto, con disappunto dei suoi sostenitori,
, peraltro, l'aveva gi� dato la Corte di Cassazione con le sentenze
8 luglio 1953 e 2 ottobre 1953 (in .questa Rassegna, 1953, pag. 278),
interrompendo bruscamente ed inesorabilmente il cammino intrapreso
per condurre, attraverso l'applicazione del ricorso ex-art. 27, n. 4 t. u.
1054 del 1924, alla affermazione della natura giurisdizionale o para�

(1) Vedasi in proposito l'ordinanza di rimessione della Corte di Cassazione
a Sezioni Unite, pubblicata in calce.
(2) Vedasi 1948, fase. IX, 1 seg.; 1951, 40 seg.; 1953, 7 e 278 seg.;
1961, 53 seg.; 1962, 3 seg., autori ivi citati.

4 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO ;)

,_.@

I
__

(Omissis). -1. -L'ordinanza della Corte di cassazione richiaI.
.
ma soltanto il secondo e il terzo comma dell'art. 34 r.d. 26 giugno .
1924, n. 1054, contenente il testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato. Viceversa, l'Ordine dei geometri chiede, sia nell'atto di
'
costituzione, sia nella memoria, .che sia dichiarato illegittimo
l'art. 34 predetto, e quindi anche il suo primo comma. Questa
Corte deve per� stare ai termini della questione cos� come �

stata proposta dalla Cassazione.
Deve stare a tali termini anche per escludere che possa es-

giurisdizionale del decreto del Capo dello Stato, che decide il ricorso
straordinario.

La sentenza che si annota, ha posto, a nostro avviso, la parola

�'

�fine � all'istituto, che � insanabilmente in contrasto con l'art. 113 Cost.,
e solo una fugace lettura di essa potrebbe far ritenere possibile l'adozione
di rimedi atti a farlo sopravvivere.

E' esatto, infatti, che la Corte ha dichiarato la illegittimit� costituzionale
del secondo e del terzo comma dell'art. 34 r. d. 26 giugno 1924,

n. 1054 solo in quanto, cio�, nelle parti in cui non assicu.rano ai controinteressati
la possibilit� della tutela giurisdizionale; ma la sentenza ha
avuto cura di precisare che solo questo era il thema decidendum. A
proposito della scelta imposta ai cointeressati, infatti, la Corte ha
espressamente affermato che la questione della sua legittimit� costituzionale
� non era stata proposta (per il giudizio a quo era del tutto irrilevante
e, perci�, non poteva essere proposta) e, passando a trattare dei
controinteressati -unica questione rimessa al suo esame e, perci�,
unica questione sulla � quale la Corte poteva e doveva decidere -ha
dichiarato la illegittimit� costituzionale delle norme, perch� hanno
loro negato �financo quel modo di tutela che comunque esse avevano
ritenuto sufficiente per i cointeressati �. L'espressione non ha bisognodi commenti e non � difficile prevedere la sorte delle norme stesse relativamente
ai cointeressati, allorquando alla prima occasione saranno
rimesse al giudizio della Corte costituzionale anche sotto questo profilo.
Ma alla dichiarazione di incostituzionalit�, a nostro avviso, non possonosfuggire i nebulosi s�condo e terzo comma dell'art. 34 neppure con
riguardo all'unico interessato, perch� anche ad esso l'art. 113 Cost. assicura
la tutela giurisdizionale (non para o quasi giurisdizionale) degli
interessi legittimi contro gli atti della P. A. e tale � anche il provvedimento,
che decide il ricorso straordinario.

D'altra parte il principio dell'alternativit�, contrastante con la Costituzione,
� un corollario del principio, fondamentale per una serena
ed obiettiva giustizia, che un giudice non si pronunzi due volte sullo
stesso affare e questo principio sarebbe violato manifestamente se si
ricorresse all'espediente di far assentare dalla Adunanza Generale tutti
i magistrati addetti ad una Sezione, i quali potrebbero, cosi, pronunziarsi,
sfuggendo alla ricusazione, sul ricorso avverso il decreto, che
decide il ricorso straordinario (LANDI, Trasposizione del ricorso straordinario
alla sede giurisdizionale, Giur. it., 1964, VI, 4). Il principio
riguarda il giudice, non.solo i suoi componenti, e la Adunanza Generale
assorbe in s� tutte le Sezioni del Consiglio di Stato.

In queste condizioni riteniamo auspicabile un intervento legislativo,
che sopprima, prima che gli ultimi due commi dell'art. 34 siano dichiarati
costituzionalmente illegittimi nella loro interezza, il ricorso
straordinario, istituto che, nell'attuale ordinamento, potrebbe sopravvivere
solo riducendosi ad un inutile rimedio amministrativo di terzo
grado, spesso dannoso, fra l'altro, perch� in contrasto con il principio

PARTE I, s::::. I, G:URISPRUDBNZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE

sere seguita l'impostazione data alla questione dal Ministero dei
Lavori Pubblici, il quale ha discusso ampiamente se le disposizioni
denunciate contrastano con l'art. 113 della Costituzione, in
quanto in via generale pongono al soggetto leso da un atto amministrativo
definitivo l'alternativa fra il ricorso giurisdizionale
al Consiglio di Stato e quello straordinario al Presidente della
Repubblica. Tale metodo ha indotto l'Ordine dei geometri ad
intratten�rsi sull'argomento, sia pure con brevi cenni; ma il
dubbio proposto dalla Corte di cassazione riguarda soltanto il

della definitivit� degli atti amministrativi e con l'esigenza che, attraverso
la conseguita inoppugnabilit� degli stessi per effetto della decorrenza
del breve termine fissato dalla legge, le situazioni giuridiche amministrative
diventino al pi� presto certe e definite.

L'intervento legislativo -che dia piena attuazione alla sentenza
della Corte Costituzionale -�, a nostro avviso, indispensabile per assicurare
ai cittadini, che abbiano incautamente scelto la via del ricorso
straordinario, quella tutela degli interessi legittimi contro gli atti della
pubblica amministrazione, che solo il ricorso giurisdizionale pu� dare
e che la Costituzione assicura esclusivamente attraverso quest'ultimo,
come si evince in modo inconfutabile dal combinato disposto degli artt.
24, 100, I comma (che enuncia le due distinte funzioni del Consiglio di
Stato, la consultiva e la giurisdizionale), 103, I comma, e 113 della Carta
Costituzionale (3). La legge, perci�, dovrebbe sopprimere il ricorso
straordinario, assegnando un termine perentorio ai ricorrenti per la
trasposizione del ricorso stesso nella sede giurisdizionale. Allo stato,
infatti, essendo stata dichiarata costituzionalmente illegittima, sia purein parte, una norma procedurale, questa deve ritenersi inapplicabile

�n toto, con la conseguenza che nessun ricorso straordinario pu� essere
proposto o deciso, neppure se il provvedimento non riguardi affatto persona,
diversa dal ricorrente, fino a quando il legislatore non abbia
provveduto a sostituire la norma dichiarata incostituzionale. D'altra
parte, la lacuna legislativa, creatasi per effetto della sentenza, che si
annota, non potrebbe essere colmata diversamente, attribuendo, ad
esempio, ai controinteressati �quel modo di tutela� che l'art. 34 aveva
ritenuto � comunque � sufficiente per i cointeressati.

A prescindere dalle considerazioni fatte dianzi sull'assoluta inefficienza
di questo modo di tutela -che la Corte non ha approvato affatto,
espressamente astenendosi dall'esaminare la questione, ad essa non
proposta -non � chi non veda come la posizione del controinteressato
sia del tutto diversa e non raffrontabile con quella del cointeressato.
L'interesse legittimo di questi era stato leso dal provvedimento definitivo,
avverso il quale egli aveva il potere e l'onere di proporre ricorso giurisdizionale
entro il termine perentorio fissato dalla legge. Se non l'ha
f.atto imputet sibi e, almeno sul piano etico, non avr� da dolersi se altri
proponga un rimedio, del quale egli potr� avvalersi e dal quale, comunque,
almeno in via generale ed astratta, pu� prevedersi ch'egli non subir�
danno. L'interesse legittimo del controinteressato, invece, � leso e
per la prima volta dal provvedimento, che decide il ricorso straordinario.
Ora, imporgli l'onere di insorgere contro il ricorso straordinario a
lui notificato e di richiedere espressamente, entro un breve termine
perentorio, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale, con la sanzione,
in caso d'inadempimento, della perdita di quella tutela giurisdi

(3) In questi sensi � la proposta di legge degli onn. ALBERTINI e
altri presentata 1'11 ottobre 1963 (A. C. 568).

6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
precetto, ritenuto implicito in quell'alternativa, in base al quale
la possibilit� di impugnare in Consiglio di Stato la decisione
6 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
precetto, ritenuto implicito in quell'alternativa, in base al quale
la possibilit� di impugnare in Consiglio di Stato la decisione
che accoglie il ricorso straordinario � preclusa a coloro che avevano
un interesse contrario a tale accoglimento.

2. -L'esistenza di questo precetto � stata messa in dubbio
dall'Ordine dei geometri; ma esso risulta dal significato
generalmente attribuito alle disposizioni in esame.
E' per� fondato l'assunto della sua illegittimit� costituzionale.

zionale degl'interessi legittimi, che l'art. 113 assicura in ogni caso, � in

contrasto con la Costituzione. A prescindere dalla legittimit� della im-"

posizione di questo onere, dal suo mancato adempimento (che potrebbe

anc~e ricol~egar~i a f~tto. ~ton imputabdi~e"ttal tertz?t) !lon pu�t mai de-�:?:.

durs1 una rinunzia -imp1ic1 a -a un iri o cos i uz1ona 1men e garan

tito, peraltro, ancora non sorto. Pu� a nostro avviso, dubitarsi, cio�, se ,
sia costituzionalmente legittimo presumere da un comportamento omis-1�

sivo (non ricollegantesi ad un preesistente obbligo di agire) la rinunzia ,
a un diritto; ma � fuor di dubbio che sia contrario alla Costituzione
presumere la rinunzia ad un diritto, che questa garantisce, e; sopra u o, ~ ..

� t tt l�r_,i,�

ad un diritto non ancora sorto. L'art. 113 Cost. assicura sempre contro

gli atti della P. A. la tutela giurisdizionale degli interessi legittimi; per =

il controinteressato il diritto a questa tutela sorge soltanto dopo che il [_~_'.
suo interesse legittimo sia stato leso dal provvedimento, che accoglie i:;
il ricorso straordinario; a questo diritto -si ripete -costituzionalmen-f.~
te garantito egli non pu� rinunziare prima che sorga, essendo esclusa

1�==_:

dall'ordinamento la rinunzia preventiva e, per di pi�, a diritti indisponibili
(4); meno che mai questa rinunzia preventiva pu� essere presunta

o ricollegata alla omissione di un'iniziativa, cui non era tenuto.
D'altra parte -e questo si dice solo per dimostrare l'assurdit� della ~-'
ipotesi da noi formulata -che cosa accadrebbe se il ricorso straordi� W
nario non fosse notificato personalmente a tutti i controinteressati (� ~'
da escludere, infatti, una notifica per pubblici proclami, che non dareb-�i==
be neppure la certezza della conoscenza dell'atto, che minaccia gl'inte-fil
ressi legittimi dei controinteressati) o fosse notificato irritualmente ad ~~
alcuni di essi, senza che ci� risultasse chiaramente dagli atti? potrebbe
il controinteressato trascurato proporre ricorso giurisdizionale pieno ~
senza incorrere nella violazione del principio dell'alternativit�? e quale

sorte avrebbe �1 ricorso proposto a un giudice, che gi� si � pronunziatosulla questione? ~�

La risposta, implicita in queste domande, che possono considerarsi fil
retoriche o scolastiche, induce a ritenere che la unica soluzione della ~�
questione sia quella prospettata da tempo dall'Avvocatura ed auspicata

~~,:::::~:::g:::l:.::~n~::�p::p::,:~:.~::::�:~:~. I

rinunce e le transazioni del lavoratore �, pag. 155-57; D1sTAso, � Un luogo !jl
comune in tema di rinuncia >>, Giur. Cass. Civ. 1948, II, pag. 126; Cass. t;
15 gennaio 1957, n. 79; id. 8 giugno 1957, n. 269; id. 24 ottobre 1961, n. r
2355); essa, che � considerata un sottotipo del potere di disposizione,

ii_,_�,

non � ammessa per i diritti futuri .(Cass. 15 novembre 1954, n. 4233 �, ~

Anp. Napoli 11 ottobre 1956, Rep Foro it., v. Rinuncia, n. 10; nonch� 1~_=,

Bozzi A., voce Rinunzia, N.D.I., vol. XI, pag. 713 e autori citati a nota

10) e, tanto meno, per i diritti indisponibili. �

J:
cwrw:rtrmmtITBffiffwfW.i0rtrMrw1,;nrtrFfmK1Wftlf@JH11wwwwwwewJiillfrrurawrmrrKtt111wffefifr.tw.rrwrr:w*w""mF&

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. 93~rar~~~---.� -~W%f1MmtL=--~��-W"f~

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE '2

Il principio si suole spiegare osservandosi, per un verso,
che la tutela dei controinteressati contro l'istanza proposta
con il ricorso straordinario � assicurata dalla presenza, nel procedimento
instaurato da quel ricorso, dell'organo dell'amministrazione
che ha formato l'atto impugnato, e, per altro verso,
che i controinteressati sono vincolati dalla scelta esercitata
dai cointeressati, fra la via amministrativa e quella giurisdizionale,
. ai sensi delle norme richiamate.

A parte che non sempre nel procedimento � presente la
amministrazione da cui promana l'atto denunciato per l'annullamento,
come si pu� intendere considerando il caso in cui
questo atto non promana dallo stesso Ministro competente per
la decisione, � incontestabile che l'interesse legittimo, cadendo
nella sfera giuridica del singolo, si differenzia da quello della
amministrazione, e deve perci� comportare una possibilit� di
difesa ind�pendente dalle ragioni che pu� esporre l'autorit�
alla quale l'atto si deve imputare; il che � riconosciuto
quando si esige la notifica del ricorso ai controinteressati. Tanto
pi� la posizione di costoro deve ritenersi autonoma nei riguardi
della pubblica amministrazione in quanto nemmeno �
sempre vero che gli uni e l'altra possono dedurre difese
identiche.

Quanto alla scelta spett�nte ai cointeressati fra il ricorso
straordinario � il ricorso al Consiglio di Stato, scelta che la
Corte di cassazione, non avendo proposto la questione della sua
legittimit�, ha ritenuto non contrastante con il dettato dell'art. �3
della Costituzione, essa non potrebbe mai pregiudicare i controinteressati,
la cui posizione soggettiva � del tutto contrapposta
a quella dei cointeressati, e ai quali quindi non possono
non spettare poteri propri. Non accordandoli, le norme predette
hanno negato ai controinteressati financo quel modo di
tutela che comunque esse� avevano ritenuto sufficiente per i
cointeressati.

3. -Deve pertanto ritenersi fondata la questione proposta
dalla Corte di cassazione e deve decidersi in conformit�,
senza che (ex art. 27 1. 11 marzo 1953, n. 87) si possa dichiarare
l'illegittimit� costituzionale dell'intero contenuto delle
norme denunciate, come domanda l'Ordine dei geometri nella
sua memoria, non essendo di ordine conseguenziale la questione
che concerne il ricorrente e i cointeressati.
� Ordinanza di rimessione della Corte di Cassazione a Sezioni
Unite, 4 aprile 1963 -Pres. Torrente -Est. Rossano:

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

FATTO E DIRITTO. -Con atto del 14 gennaio 1960 Tata Nardini, in
nome proprio e come presidente del Consiglio dell'Ordine dei geometri,
proponeva ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale contro
il decreto del Presidente della Repubblica, in data 26 agosto 1959
(cfr. G. U. del 21 novembre 1959), con il ,quale era stato accolto il
riesame straordinario proposto dall'Ordine degli ingegneri di Venezia
e dal Collegio degli ingegneri ed architetti della Provincia di Venezia
contro una circolare del Ministero dei lavori pubblici, in data 5 maggio
1955, circa i limiti dell'attivit� professionale dei geometri. Il Nardini,
con il predetto ricorso giurisdizionale, denunciava la violazione
degli artt. 61 reg. 21 aprile 1941, n. 444, 24 Cost. e 5 legge comunale e
provinciale.

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con decisione del 24 maggio
1961, n. 12, ammesso l'interesse a ricorrere del Nardini, in proprio e
nella qualit�, dichiarava inamissibile il ricorso per i vizi denunciati in
quanto proposto contro la decisione del Presidente della Repubblica che
pronunciava sul ricorso straordinario.

Il Consiglio dell'Ordine dei geometri e il Nardini hanno proposto
ricorso a queste Sezioni Unite per difetto di giurisdizione sotto due distinti
aspetti,

L'Ordine degli ingegneri della Provincia di Venezia e il Collegio degli
ingegneri ed architetti della Provincia di Venezia sostengono che il
ricorso a queste Sezioni Unite sia inammissibile in quanto concerne non
un difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato ma l'nterpretazione
delle norme che disciplinano la impugnabilit� della decisione sul ricorso
straordinario in relazione al ricorso giurisdizionale. L'interpretazione
accolta dalla impugnata decisione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio
di Stato, secondo i resistenti, anche se erronea, sarebbe sottratta al sindacato
di queste Sezioni Unite per disposizione di legge.

E' sufficiente considerare in contrario che la decisione impugnata
ha negato la tutela giurisdizionale dell'interesse legittimo dedotto dai
controinteressati sulla base dell'interpretazione dell'art. 34 r.d. 26 giugno
1924, n. 1054, t. u. delle leggi sul Consiglio di Stato; conseguentemente
il ricorso a queste Sezioni Unite dei controinteressati � ammissibile
a norma dell'art. 362 c.p.c. per motivi attinenti alla giurisdizione,
tra i quali � compreso anche il diniego di tutela giurisdizionale dell'interesse
legittimo.

I ricorrenti, nel primo motivo di ricorso, sostengono che il difetto
di giurisdizione debba senz'altro rilevarsi, in mancanza di una norma di
legge che esplicitamente escluda il ricorso al Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale ai sensi dell'art. 26 t.u. delle leggi sul Consiglio di Stato,
approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054; soltanto per il caso che la
esclusione del ricorso si ritenga fondata su i commi secondo e terzo
dell'art. 34 del predetto t.u. sollevano la questione di legittimit� costituzionale
per violazione dell'art. 113 della Costituzione.

Ma deve considerarsi che la impugnata decisione dell'Adunanza Plenaria
ha negato l'ammissibilit� del ricorso giurisdizionale contro il
decreto del Presidente della Repubblica, che decide sul ricorso in sede
amministrativa, a meno che non siano dedotti vizi di procedimento o
di forma suoi propri (omesso parere del Consiglio di Stato, omessa deliberazione
del Consiglio dei Ministri, omessa menzione di tali adempimenti,
omessa motivazione della difforme deliberazione del Consiglio
dei Ministri su alcuni motivi non presi in esame dal Consiglio di Stato,

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE

incompetenza del Ministro proponente, pronuncia nel merito anzich�
sulla legittimit�, etc.), conformemente ad una interpretazione dei menzionati
commi secondo e terzo dell'art. 34, che risale alla stessa istituzione
del Consiglio di Stato come giudice di legittimit� per la tutela
degli interessi legittimi. Tale interpretazione, se si ha riguardo alla formula
delle disposizioni, si fonda sulla previsione del menzionato secondo
comma, il quale esclude, in generale, l'ammissibilit� del ricorso
giurisdizionale � quando, contro il provvedimento definitivo, siasi presentato
ricorso in sede amministrativa, secondo la legge vigente �; e, in
connessione con la previsione medesima, ha riguardo a quella . del terzo
comma, che disciplina il principio dell'alternativit� � quando il provvedimento
si riferisce direttamente ad altri interessati� senza considerare
il caso di terzi che abbiano interesse opposto al ricorrente ( controinteressati),
giuridicamente qualificato alla conservazione del provvedimento,
e ai quali questo direttamente si riferisca. L'interpretazione medesima
poi storicamente ha origine nella distinzione tra giustizia ritenuta
e giustizia delegata �ed � stata costantemente affermata dal Consiglio di
Stato� in sede giurisdizionale e ritenuta esatta dagli studiosi della materia.
Un mutamento di essa da parte di queste Sezioni Unite, sia pure
per quanto concerne l'ammissibilit� del ricorso da parte dei controinteressati
attuali ricorrenti, lascerebbe dubbi sulla sua esattezza e sullo
stesso mantenimento di una diversa interpretazione, dati il peso degli
argomenti che sono apparsi efficaci fino all'attuale Costituzione e alla
previsione dell'art. 113 della stessa circa la tutela giurisdizionale dei
diritti soggettivi e degli interessi legittimi. Non ravvisandosi pertanto
di compiere un riesame approfondito della questione con riguardo particolare
agli argomenti addotti nella decisione dell'Adunanza Plenaria,
una pronuncia di illegittimit� costituzionale dei su citati commi secondo
e terzo dell'art. 34, per quanto attengono a controinteressati e alle conseguenze
che ne deriverebbero circa la scindibilit� delle posizioni soggettive
degli interessati ricorrenti in relazione ai loro rispettivi interessi
legittimi, avrebbe influenza decisiva sul fondamento del ricorso
per difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato sull'interesse legittimo
che si assume violato; e non � affatto manifestatamente infondato, in
quanto le disposizioni medesime giustificano dubbi sulla previsione di
inammissibilit�, dato il contenuto dell'art. 113 per quanto attiene alla
tutela giurisdizionale degli interessi legittimi e alla ammissibilit� di limiti
della stessa.

CORTE COSTITUZIONALE, 1� febbraio 1964 n. 2 -Pres. Ambro

sini -Rel. Fragali -Porcelli c. Istituto Nazionale Previdenza

Sociale.

Costituzione della Repubblica -Previdenza e assistenza -Termine per

la proposizione dei ricorsi in tema di assegni familiari -Decorren

za dalla data di spedizione della decisione impugnata -Illegitti

mit� costituzionale.

(Cost. artt. 24, 113; t.u. d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, art. 58, 4�

comma).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

E' costituzionalmente illegittima, per contrasto con gli artt.
113 e 24 della Costituzione, la norma di cui all'art. 58, IV
comma d.P.R. 30 maggio 1955 n. 797, che fa decorrere a carico
dell'interessato il termine per proporre il ricorso al Ministero
del Lavoro e l'azione giudiz~aria, non dalla data di recezione
del provvedimento impugnabile, ma dalla data di consegna ali'ufficio
postale della lettera contenente la comunicazione del
provvedimento stesso (1).

(Omissis). -1. -Il Tribunale di Matera ha osservato che
� breve il termine stabilito per la proposizione dell'azione giudiziaria
in materia di assegni familiari. Ma � addivenuto a tale
rilievo soltanto per farne conseguire la maggiore gravit� degli
inconvenienti che produce la norma sancita nel IV comma
dell'art. 5& del t.u., che regola la materia oggetto specifico della
questione di legittimit� costituzionale proposta, secondo la quale
quel termine decorre dalla data della spedizione postale
della lettera di comunicazione delle decisioni amministrative. Infatti,
nel dispositivo, l'ordinanza non fa richiamo al I e al II comma
dello stesso articolo, che fissa quel termine; e nei motivi ammette
che un termine breve potrebbe talora essere necessario,
ad avviso discrezionale del legislatore.

Ritiene perci� la Corte che non possa discutersi in questa
sede della congruit� del termine in esame; del resto, solitamente
giustificata con l'esigenza di rendere rapida la definizione di
controversie, che, come quelle relative agli assegni familiari,
hanno contenuto spiccatamente sociale. E limita quindi il suo
giudizio alla norma che statuisce sulla decorrenza del termine
predetto.

2. -Questa norma non si accorda con l'art. 113 della Costituzione.
A parte che essa deroga senza alcuna giustificazione al sistema
cui � ispirato quello generale delle notificazioni e delle
comunicazioni a mezzo del servizio postale, il quale aderisce al
criterio della recezione, � decisivo osservare che l'altro principio,
quello della spedizione, adottato nella norma denunciata, fa
decorrere il termine per la proposizione dell'azione giudiziaria

(1) Decisione di indubbia esattezza, che pone rimedio ad una palese
anomalia rispetto ai princip� generali in tema di conoscenza del provvedimento
impugnato: art 5, legge comunale e provinciale; art. 36, t.u. 26
giugno 1924, n. 1054, sul Consiglio di Stato; artt. 1 e 3, reg. 17 agosto
1907, n. 642, e disposizioni analoghe per la G.P.A.
L'ordinanza di rimessione 17 gennaio 1963 del Tribunale di Matera
� pubblicata in Gazz. Uff., 6 luglio 1963, n. 180.

PARTE I, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 11

dall'avverarsi di un fatto che si manifesta fuori della sfera giuridica
dell'interessato, e del cui verificarsi questi � in grado di
avere notizia solo se e quando ne riceva comunicazione. Ma la
conoscenza della decisione del Ministro pu� ritardare, a causa
degli impedimenti che possono colpire la sfera dell'ufficio postale,
ed allora il termine per ricorrere al giudice potrebbe in
fatto ridursi o financo restare eliminato, e rimarrebbe condizionata
alla diligenza di quell'ufficio, e comunque al fatto delle persone
addette ad esso, la possibilit� di una reazione giurisd�zionale
del destinatario o di una reazione adeguata.

Questa Corte ha deciso altra volta (sentenza 22 novembre
1962, n. 93) che il diritto di difesa deve essere regolato dalla
legge ordinaria in modo da assicurarne l'effettivit� o da non
renderne l'esercizio estremamente difficile; e la particolare natura
delle controversie relative agli assegni familiari non pu�
essere motivo di pregiudizio all'esplicazione di un diritto garantito
costituzionalmente. Assicura invece questa esplicazione
il principio che fa esaurire nella recezione il procedimento di
notificazione o di comunicazione a mezzo del servizio postale
dell'atto contro cui la parte pu� avere interesse a reclamare.

E' ovviamente di nessun rilievo l'obiettare che, secondo la
prevalente interpretazione del sistema, per il disposto dell'art. 98

r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, richiamato nell'art. 58 del testo
unico sugli assegni familiari, la parte pu� esperire l'azione giudiziaria
dopo che siano trascorsi sessanta giorni dalla presentazione
del ricorso al Ministro, ove entro tale termine il ricorso
non sia stato deciso. Tale facolt� non � data per rendere possibile
quella azione quando la parte abbia ricevuto in ritardo o
non abbia ricevuto la comunicazione della decisione ministeriale,
e quindi quale mezzo di protezione contro il pericolo che l'interessato
decada dall'azione giudiziaria per avere ignorato che
gli � stata spedita la comunicazione predetta. E' data per stimolare
il Ministro all'esame sollecito del ricorso contro la decisione
del comitato; tanto vero che non viene meno il diritto
dell'interessato alla tutela giurisdizionale se egli, confidando nella
fondatezza delle sue �stanze, attendesse il completarsi del
procedimento che ha iniziato (arg. art. 460 cod. proc. civ.).
3. -La norma impugnata deve dichiararsi illegittima anche
per quanto si riferisce alla decorrenza del termine per il ricorso
al Ministro. Infatti la regola che fa iniziare tale termine dalla
consegna all'ufficio postale della lettera con cui si comunica
all'interessato la decisione sfavorevole del comitato speciale �
pure lesiva del diritto alla tutela giurisdizionale, perch� un ir

12 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
regolare funzionamento di quell'ufficio, ove provocasse la deca~
12 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
regolare funzionamento di quell'ufficio, ove provocasse la deca~
denza dal ricorso al Ministro, rendendo immutabile la pronunzia
del comitato, precluderebbe l'azione giudiziaria.

Non � dubbio che, se si applica alla specie il ricordato
art. 98 r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, la parte, come dopo il
decorso di un uguale termine, pu� agire in via giudiziaria ove
il Ministro non si sia pronunziato sul ricorso contro la deliberazione
del comitato, cos� ha facolt� di ricorrere al Ministro
se il comitato non avr� deciso entro sessanta giorni sull'istanza
ad esso proposta. Ma le considerazioni sopra svolte circa le
finalit� della norma che attribuisce quel potere valgono a convincere
che la sua attribuzione non elimina nemmeno il vizio di illegittimit�
della disposizione che fa decorrere dalla data di spedizione
postale anche il termine per il ricorso al Ministro contro la
decisione del comitato speciale. -(Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 24 gennaio 1964 n. 3 -Pres. Ambrosini
-Rel. Castelli Avolio -Regione Siciliana c. Pres. Consiglio
dei Ministri e Ministero P .I.

Sicilia -Regione Siciliana -Conflitto di attribuzioni -Istruzione pub

blica -Decisione dei ricorsi gerarc~ici degli insegnanti elementari

in materia di concorsi banditi nelle provincie siciliane -Compe

tenza dell'Assessore alla P.I. della Regione -Esclusione.

(Statuto regione sic., artt. 14, 17, 20).

Spetta al Ministro della P. I. e non all'Assessore alla P. I.
della Regione Siciliana la competenza a decidere i ricorsi gerarchici
degli insegnanti elementari in materia di concorsi banditi
nelle provincie della Sicilia (1).

(1) La Corte Costituzionale, in accoglimento delle difese svolte dall'Avvocatura,
ha accolto il principio gi� espresso dal Ministero della P.I. con
la circolare 30 novembre 1962, n. 7325, che anche nelle provincie siciliane
la competenza a decidere i ricorsi gerarchici per i concorsi magistrali
spetti agli organi dell'Amministrazione dello Stato e non alla Regione.
La sentenza della stessa Corte Costituzionale 30 dicembre 1958, n. 77,
richiamata nel testo, � pubblicata in Giur. it. 1959, I, 389.

La presente sentenza, trattando ancora della controversa interpretazione
dell'art. 20 dello Statuto siciliano (cfr. DE FINA, Il passaggio delle
funzioni amministrative dello Stato alla Regione Siciliana, Foro it. 1955,
IV, 145) precisa che, affinch� possa esplicarsi in concreto l'attivit� am-

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 13

(Omissis). -La difesa della Regione sostiene che il Presidente
della Guinta regionale o l'Assessore alla P.I. abbiano, in base all'art.
20 dello Statuto, una competenza amministrativa generale
e permanente, che si riferirebbe �non solo alle materie demandate
alla competenza legislativa della Regione, tassativamnte
indicate nello Statuto, ma anche a quelle destinate a rimanere
di pertinenza dello Stato �,

Per sorreggere questa affermazione si richiama, innanzi
tutto, ad un elemento storico, cio� ai precedenti legislativi rappresentati
dal d.l. 18 marzo 1944, n. 91, e dal d.l. lg. 28
dicembre 1944, n. 416, modificato col d.l. lg. 1� febbraio 1945,

n. 50. Con questi decreti fu creato in Sicilia l'Alto Commissariato
il quale, salvo alcune esclusioni, era competente ad esercitare
nell'Isola tutte le attribuzioni delle Amministrazioni centrali.
Soppresso l'Alto Commissariato e entrato in vigore lo
Statuto speciale, � sarebbe inverosimile -scrive la difesa della
Regione -pensare che lo Statuto, norma fondamentale dell'autonomia
siciliana, abbia voluto togliere alla Sicilia ci� che la
Sicilia gi� aveva: sarebbe contraddittorio concludere che lo
Statuto, atto emanato per approfondire e sviluppare il solco
iniziato col d.l. 1944, n. 91, abbia introdotto restrizioni rispetto
alla disciplina preesistente �. Ma questo riferimento e l'illazione
che se ne trae non valgono, perch� � appunto il d.l. del
1944, n. 91 che, nello stabilire, con l'art. 2, le attribuzioni dell'Alto
Commissariato per la Sicilia, espressamente eccettuava,
nell'ultimo comma, la materia riguardante gli impiegati dello
Stato (e non si � mai dubitato che gli insegnanti elementari siano
impiegati dello Stato) e quelli degli enti di diritto pubblico.
E questa esclusione veniva confermata nell'art. 1 del pure invocato
d.l. lg. 28 dicembre 1944, n. 416. Il d.l. lg. 1� febbraio
1945, n. 50, concerne modificazioni riguardanti soltanto
la composizione della Consulta regionale e non contiene alcuna
ministrativa della Regione, nelle materie indicate nell'art. 20, 1� comma,
2� parte dello Statuto, occorrono i due fondamentali requisiti
della attribuzione del potere da parte dello Stato, e delle direttive per
l'esercizio di tale potere. Mancando anche uno solo di tali requisiti, non
pu� attuarsi la previsione astrattamente indicata nello Statuto.

N� pu� parlarsi di esercizio, da parte della Regione, dei poteri amministrativi
non delegati, ma primari, (i poteri, cio�, della prima parte
dell'art. 20, 1� comma, nella materia in cui la Regione ha legislazione
esclusiva), perch� ci� presuppone il trasferimento delle relative attribuzioni,
legislative ed amministrative, dallo Stato alla Regione, e fin tanto
tale trasferimento non abbia luogo, � illegittima ogni ingerenza della
Regione (Corte Cost., 15 luglio 1959, n. 44, Giur. it., 1959, I, 1302).

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

norma che si riferisca alle attribuzioni dell'Alto Commissariato,
mentre col cl.I. 30 giugno 1947, n. 567, che reca norme transitorie
per l'attuazione dello Statuto siciliano, veniva stabilito
che: � fino a quando non sar� attuato completamente il passaggio
degli uffici e del personale dello Stato alla Regione, e
fino a quando non saranno emanate tutte le norme occorrenti
per l'attuazione dello Statuto della Regione siciliana, continuano
ad osservarsi, in quanto applicabili, le disposizioni del r.d.I.
18 marzo 1944 n. 91, e successive aggiunte e modificazioni�,
Si � riportati, quindi, alla eccettuazione espressamente contenuta
nel richiamato precedente decreto.

Bisogna pertanto riandare all'art. 20 dello Statuto speciale
� per accertare se questo, per se stesso, in qualche guisa .,
giustifichi l'attribuzione della materia in esame agli organi della
Regione.

La difesa della Regione sostiene che i suoi organi sarebbero
competenti in base alla disposizione del I comma, II parte,
dell'articolo 20, e che nel caso in esame ricorrerebbe una fattispecie
analoga a quella della Corte con la menzionata sentenza
n. 77 del 1958. Ma va subito osservato che la controversia
decisa con questa sentenza era del tutto particolare. La Corte,
limitando il proprio esame, in relazione al caso da decidere,
alla materia dei trasferimenti e delle assegnazioni provvisorie
di insegnanti elementari disposto dall'Assessore regionale alla
P.I., ebbe a rilevare che il Ministero aveva � sempre� inviato
all'Assessore i relativi atti e che non erano mancate le direttive
della Amministrazione centrale. E concludeva : � Di conseguenza,
si deve dichiarare che la Regione ha operato nella materia
della presente controversia non jure proprio, bens� quale organo
decentrato dell'Amministrazione statale, la quale rimane titolare
di questi poteri fino a quando non passeranno alla Regione
con il procedimento stabilito dall'art. 43 dello Statuto
siciliano o in altra guisa giuridicamente efficace. In tale veste
l'Amministrazione regionale � tenuta a sottostare alle direttive
dell'Amministrazione centrale dello Stato�. In questo modo la
Corte, mentre decideva un caso particolare, chiaramente precisava
il concetto -che va ribadito anche rispetto all'attuale
controversia -eh~, per aversi una competenza decentrata della
Regione in virt� della 2� parte del 1� comma dell'articolo 20
dello Statuto speciale, occorre, come del resto si desume dal
detto articolo, che vi sia l'attribuzione del potere da parte del
competente organo dello Stato -attribuzione sia pure desumibile
da fatti concreti -e che da quello vengano date le diret

PARTE J, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALB E INTERNAZIONALE 15

tive. Diviene una quaestio facti ii modo come tali direttive
siano date.

Nel caso attuale la materia � diversa da quella esaminata
nella ricordata sentenza, trattandosi di proposizione e risoluzione
di ricorsi gerarchici; non sono stati inviati per la decisione
all'organo regionale tutti i ricorsi inoltrati al Ministero
della P.I. (i due, soltanto, trasmessi dal Ministero all'Assore
dopo l'ordinanza del 1961, potrebbero anche essere stati
inviati per errore); mancano del tutto le direttive, le quali non
� escluso che possano essere date anche in questa materia.

Si deve dunque risolvere la presente controversia affermandosi
la competenza del Ministro per la P .I. a decidere i ricorsi
'gerarchici degli insegnanti elementari in materia di concorsi
banditi nelle provincie della Sicilia, e respingersi, di conseguenza,
il ricorso della Regione. (Omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 24 gennaio 1964, n. 4 -Pres. Ambrosini
:: Rel. Cassandra -Regione Sarda c. Presidenza Consiglio
dei Ministri.

Sardegna -Regione Sarda -Statuto speciale -Piano regolatore generale
degli acquedotti e legge di delega al Governo ad emanare le
relative norme -Contrasto con Io Statuto della Regione Sarda Esclusione.

(1. 4 febbraio 1963, n. 129; Statuto regione sarda, artt. 3, 4, 6, 14).
Non contrasta con le disposizioni dello Statuto speciale per
la Regione Sarda la l .. 4 febbraio 1963, n. 129 che detta norme
per la compilazione di un piano regolatore generale degli acquedotti
e delega il Governo ad emanare le relative norme di
attuazione, in quanto essa prevede la normalizzazione del rifornimento
idrico dell'intero territorio nazionale, secondo un piano
che non pu� essere impostato se non con una visione generale
delle necessit� del Paese con riferimento ai mezzi finanziari necessari
a risolvere il problema, con un ordine di preferenza che
pu� essere fissato solo dal legislatore statale (l).

(1) E' la prima volta, a quanto risulta, che la Corte Costituzionale ha
dovuto occuparsi della legittimit� costituzionale, con riferimento alla
autonomia regionale, di una legge contenente l'enunciazione di un � programma
� tecnico-economico, valevole per .l'intero territorio nazionale.
E, nel �leddere l'impugnativa sollevata dalla Regione sarda, la
Corte ha chiaramente precisato la subordinazione dell'autonomia re

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -La questione fondamentale, e che assorbe
tutte le altre sottoposte all'esame della Corte, � questa: se lo
Stato sia, oppure non, competente a emanare leggi che abbiano
per loro contenuto la formulazione di programmi e piani, riguardanti
l'intero territorio statale, comprese in questo le Regioni
a statuto speciale, e relativi all'intera economia del Paese

o a questo o a quel settore di essa.
Posta in questi termini, la questione non pu� non essere
risolta se non positivamente, nel senso, cio�, che � lo Stato ad
avere una competenza siffatta; e non pu� non averla, perch�
soltanto ad esso spetta la tutela degli interessi generali. Detto
diversamente, l'efficacia della legge statale non si arresta, in
questi casi, ai confini della Regione sia a statuto ordinari�, sia
a statuto speciale. La Corte ha gi� affermato questo principio
nella sentenza n. 12 del 1963 proprio con riferimento alla Sardegna.
Esso ha il suo fondamento nell'altro dell'unit� dello Stato,
della quale le autonomie regionali sono un'articolazione, e
trova espressione nel rispetto degli interessi nazionali e delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali, imposto
esplicitamente o implicitamente come limite della potest� legislativa
regionale e sancito per la Sardegna negli artt. 3 e 4
dello Statuto.

gionale -che, gi� di per s�, pu� svolgersi solo nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato e sempre che non contrasti con
l'interesse nazionale o con quello di altre Regioni (art. 117 Cost.) -alle
esigenze pi� ampie di una programmazione a carattere nazionale, pur
non trascurando di porre in evidenza la necessit� del coordinamento con
le esigenze regionali.

Che tale soluzione sia ineccepibile basterebbe a dimostrare gi� solo
l'art. 41, ultimo comma, della Costituzione, il quale prevede, appunto,
� programmi � e controlli opportuni disposti, in base alla legge, perch�,
l'attivit� economica pubblica e privata possa essere coordinata a fini sociali.
Trattasi di una norma valevole per gli Enti pubbl�ci non meno che
per i privati.

Limite formale a tale potere programmatico dello Stato � la riserva
di legge, la quale, peraltro, non va intesa in senso assoluto, come da taluno
si propende a ritenere (Fms, Osservazioni sui limiti dell'impugnativa
costituzionale e sulla riserva di l�gge prevista dall'art. 41 Cast., Giur.
cost., 1958, 25), bens� in senso relativo (PREDIERI, Profili costituzionali, natura
ed effetti dei piani urbanistici nelle opinioni della dottrina e nelle
decisioni giurisprudenziali, Riv. trim. dir. pubbl., 1961, 240; SANTANIELLO,
Gli atti amministrativi generali a contenuto non normativo, Milano, 1963,
171), nel senso, cio�, che il legislatore determina il programma, il
quale viene successivamente attuato mediante uno o pi� atti amministrativi-
piani.

Nella precedente sentenza 24 giugno 1961, n. 35, (Giur. it. 1961, I, 1032, e

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE l�

Che il piano generale degli acquedotti sia un piano ispirato
a un preminente e fondamentale interesse nazionale e che esso
possa essere collegato, entro certi limiti, con le riforme economico-
sociali, delle quali � parola nelle previsioni legislative sopra
ricordate degli statuti speciali, non pare possa essere revocato
in dubbio. Vero � che la difesa della Regione ha tentato di
distinguere tra � programmazione economica � e � pianificazio

ne tecnico-urbanistica � collegata ad una parallela e complementare
programmazione di interventi finanziari, per ammettere
la competenza statale ad emanare soltanto norme che abbiano
ad oggetto la prima, vale a dire la � programmazione economica
�. Ma, a prescindere dalla fondatezza di una distinzione siffatta,
che pu� accettarsi assegnando alla �programmazione economica
� una significazione ampia e generica, tale, cio�, da abbracciare
l'intera economia del Paese al fine di segnare le grandi
linee direttive dello sviluppo economico della collettivit�, non
ritiene la Corte che essa possa essere invocata per giustificare
una dichiarazione di illegittimit� della legge impugnata.

In realt�, un piano generale per gli acquedotti, che si proponga
di assicurare i rifornimenti idrici a tutta la popolazione
della Repubblica, o, come dicono i tecni�i, di �normalizzare�
con riferimento a certi parametri quantitativi e temporali, la

richiami di dottrina ivi indicati) la stessa Corte Costituzionale aveva
chiaramente precisato i limiti e le modalit� del �programma� che, nella
fattispecie allora decisa, era ben pi� settoriale che non il piano degli acquedotti,
e cos� testualmente affermava: � Non basta, dunque, che la
legge determini genericamente i fini che con i detti programmi si vogliono
raggiungere. Occorre la specificazione dei fini, la precisazione dei criteri
da seguire per il raggiungimento di questi fini, l'indicazione dei mezzi, la
determinazione degli organi che sono chiamati ad attuare i programmi o
che sorto stabiliti per esercitare i controlli. Non basta attribuire un potere
in 'vista del raggiungimento dei fini, ma bisogna anche stabilire i
limiti e l'estensione del potere e prevedere gli. effetti che con gli atti,
derivanti da tale potere, si producono. In concreto, talvolta la legge
stessa attraverso le sue disposizioni determiner�, col programma, le finalit�,
fisser� i criteri di attuazione, gli organi, i poteri e le limitazioni dei
poteri degli organi, l'estensione della libert� che pur bisogna lasciare agli
operatori ed ogni altra particolarit� atta a meglio disciplinare il programma,
altra volta sar� pi� opportuno che la legge approvi semplicemente
un programma o piano, separatamente formato nei suoi particolari, ma
discusso con la legge stessa e allegato alla medesima, e quindi di essa
facente parte integrante, salvo a modificare, con. legge, questa legge di
approvazione o il piano allegato, soltanto quando circostanze di tempo o
mutazioni economiche lo richiederanno. L'organo legislativo � in ci� sovrano
e, a seconda dei casi, presceglier� forma e sostanza, salvi per�
sempre i dettami della Carta costituzionale �.

18 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

soddisfazione di un bisogno primario e fondamentale degli abitanti,
non pu� essere impostato� se non secondo una visione generale
delle necessit� del Paese e con riferimento ai mezzi firiaru

ziari necessari a risolvere il problema e alla assegnazione di
codesti mezzi ai vari settori secondo un ordine di preferenze che
non pu� essere fissato se non dal legislatore statale. E d'altra
parte � difficile negare che un piano, il quale si proponga le finalit�
sopra enunciate, non sia riconducibile a quelle modificazioni
delle �infrastrutture� (come usa dire), che sono condizione
e, insieme, parte delle riforme economico-sociali che lo Stato
� tenuto a perseguire secondo gli indiiizzi e col rispetto dei limiti
posti dalla Costituzione.
Ci�, tuttavia, non significa che la competenza statale in questo
campo sia cos� assorbente da limitare ogni altra competenza
regionale fino ad eliminarla affatto. Qualora si affermasse un
principio di questo genere, si correrebbe il rischio di vedere
compromessa l'autonomia regionale e perfino negate la stessa
sua ragione d'essere, che � quella di dare soluzioni appropriate
ai problemi particolari di ciascuna Regione e tutela adeguata ai
relativi interessi.
Occorre perci� che in questo campo il preminente interesse
generale, del quale � portatore lo Stato, si coordini e si concilii
con l'interesse particol�re del quale � portatrice la Regione,
quando dalla impostazione generale del piano si scenda alla sua
La 1. 4 febbraio 1963, n. 129, risponde pienamente a tali limiti ed
a tali modalit�, con la previsione specifica degli organi chiamati ad elaborare
il piano, del suo contenuto analiticamente determinato, delle forme
. di pubblicit�, delle osservazioni ed opposizioni, delle conseguenze
giuridiche vincolanti per i terzi (riserva delle acque incluse nel piano), ed,
infine, delle norme di attuazione del piano stesso, da adottare con la
forma dei decreti legislativi delegati, secondo principi direttivi e termine
perentorio predisposti nella stessa legge, in ottemperanza all'art. 76 della
Costituzione.
Di conseguenza per quanto riguarda le specifiche norme di legge
impugnate la Corte ha dichiarato assorbite le censure di legittimit� costituzionale
mosse dalla Regione, in quanto esse pongono solo i criteri direttivi
del piano regolatore costituendone la premessa necessaria, mandando
all'Esecutivo ed al Legislatore di stabilire, rispettivamente, il contenuto
del piano e le norme per la sua attuazione.
Questa affermazione della Corte sembra particolarmente importante
perch� pone a fuoco, se pure non espressamente, il problema della ammisI,:
.
.[
sibilit� dell'impugnativa costituzionale avverso leggi deleganti non ancora
seguite dalle leggi delegate.
Finora, infatti a partire dalla fondamentale sentenza 24 gennaio 1957,
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n. 3 (Giur. cost. 1957, 11), la Corte aveva ritenuto la propria competenza
a conoscere delle leggi deleganti solo come mezzo per giudicare della
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PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 19

specificazione concreta. Soprattutto in questa fase, che � la fase
di realizzazione del piano generale attraverso piani regionali,
deve intervenire il necessario coordinamento dell'opera statale
con quella regionale, nell'ambito e nel rispetto delle competenze
statutarie delle singole regioni.

E' stata questa, del resto, la via seguita dal legislatore per
la formulazione del piano organico di rinascita della Sardegna,
itJ:revisto dall'art. 13 dello Statuto speciale e per gli interventi
straordinari nell'Italia meridionale e insulare ad opera della
Cassa del Mezzogiorno. Nel primo caso il piano � disposto dal
Comitato dei Ministri. per il Mezzogiorno col concorso della Regione
autonoma della Sardegna, concorso che si realizza mediant�
la partecipazione del Presidente della Giunta regionale
con voto deliberativo alle deliberazioni del Comitato dei Ministri,
e mediante l'intesa tra gli organi tecnici della Regione per
la Cassa per il Mezzogiorno nella fase di predisposizioni del
piano generale e dei programmi annuali e pluriennali nell'ambito
di quello, tutti sottoposti, poi, all'approvazione del Comitato
dei Ministri come sopra integrato (artt. 1, 3 e 4 della I. 11
giugno 1962, n. 588). Nel secondo caso, i programmi particolari
delle opere relative alla Sicilia e alla Sardegna sono predisposti
dalle Amministrazioni delle Regioni d'intesa con la Cassa per il
Mezzogiorno, competente poi ad approvarli, e nell'ambito di un
piano o programma generale predisposto e approvato �lal Co-

validit� delle relative leggi delegate; e cos�, nell'esercizio di tali poteri,
la Corte aveva affermata la sua competenza a sindacare anche la validit�
del procedimento . formale per l'approvazione della legge delegante,
della sussistenza e dell'ampiezza dei principi direttivi, della prefissione
del termine, della sua eventuale proroga, ecc.

Ma non era ancora avvenuto che s'impugnasse una legge delegante
prima ancora che -con l'emanazione del decreto delegato -fosse
concretamente manifestata e resa attualmente operante verso tutti i
cittadini la volont� del legislatore.

Di fronte ad una situazione siffatta � lecito il dubbio sull'ammissibilit�
dell'impugnazione. La legge di delegazione, invero, � legge strumentale,
come fonte del potere del Governo; ed � solo indirettamente o
mediatamente legge materiale (LIGNOLA, La delegazione legislativa, Milano,
1950, 151), anzi, ;pu� dirsi, lo � solo condizionatamente all'effettivo
esercizio della delega da parte del Governo. Se quest'organo lascia scadere
il termine stabilito, la legge delegante, bench� formalmente e sostanzialmente
valida, � � inutiliter data �. Cosicch� il controllo di legittimit�
costituzionale, che � ammesso per le leggi formali recanti disposizioni in
senso materiale (REDENTI, Legittimit� delle leggi e Corte costituzionale,
Milano, 1957, 20) non sembra esercitabile in ipotesi del genere, dove le
conseguenze sostanziali connesse all'esercizio della funzione legislativa
sono addirittura quiescenti e condizionate.

20 li

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

mitato dei Ministri (art. 25, 1. 10 agosto 1950, n. 646). In
virt� di questa legge e delle successive che l'hanno modificata
e integrata (segnatamente quella 29 luglio 1957, n. 634), � stato 'f.1
predisposto e approvato ed � gi� in fase di avanzata attuazione
il � piano di normalizzazione � dei rifornimenti idrici per tutti
i �centri abitati� della Sardegna (come fu ricordato al Senato
durante la discussione della legge impugnata); sulla base del
quale sono state poste a carico totale dello Stato le opere principali
di raccolta e di adduzione delle acque, ivi compresi i serbatoi,
nonch�, per la maggior parte dei centri abitati, quelle di
distribuzione interna e degli impianti e reti di fognatura, che
la legislazione precedente poneva a carico dei Comuni (artt. 5, 1.
10 agosto 1950, n. 646 e 6 1. 29 luglio 1957, n. 634).

N� si pu� dire che la legge impugnata abbia seguito una ra
via diversa, trascurando l'esigenza che l'opera d'intervento statale
si coordini con quella regionale per assicurare che l'attivit�
pianificatrice dello Stato non si compia col sacrificio del

I.
l'autonomia regionale, ma, al contrario, mediante questa e nel
,

rispetto delle competenze della Regione, nell'ambito del quale @
gli Statuti le riconoscono e delimitano. Il piano generale, infatti,
deve essere in primo luogo formulato sentite le Regioni, e, trat'
tandosi appunto di un piano generale, non poteva essere disposto
altrimenti. Pretendere, come sostiene la difesa regionale, ,
che in questa� fase si dovesse procedere d'intesa con la Regione,
,
,,
significherebbe rendere impossibile la definitiva redazione del f;:;

I
"

piano generale, che, necessariamente, deve operare una sintesi ru
delle diverse esigenze locali e fondarsi su criteri unitari. In sem
condo luogo le norme di attuazione del piano che, per la delega
contenuta nell'art. 5, devono essere emanate dal Governo,
entro il termine di tre anni dall'entrata in vigore della legge,
devono tener conto delle competenze delle Regioni, ovviamente
non soltanto di quelle a statuto ordinario, ma altres�, e a mag

gior ragione, di quelle a statuto speciale (nel che, del resto, le
parti concordano), e, per quel che riguarda la Sardegna, di
quanto � gi� stato legittimamente predisposto e compiuto dalla ro
legislazione precedente ed � in via di attuazione nel territorio w

ili

dell'Isola, mediante l'opera concorde dello Stato e della Regione.
l!i!

Da quanto precede risulta chiaro che le questioni sollevate ~'
dalla difesa regionale nei confronti delle� norme contenute ner
gli articoli impugnati della legge devono ri~enersi assorbite. 1r
Quelle norme, infatti, pongono soltanto i criteri direttivi del !~
piano regolatore, ne costituiscono, cio�, la premessa necessa-m

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PARTE I, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E INTERNAZIONALE 21

ria o, come quella dell'art. 3, 2� comma, relativa alla riserva
delle acque ai sensi dell'art. 51 del t.u. 11 dicembre 1933,

n. 1775, lo strumento temporaneo e indispensabile per rendere
possibile a suo tempo la attuazione del piano, e sono pertanto
esplicazione puntuale e legittima dei poteri che, come si � visto,
lo Stato ha in questa materia. -(Omissis).

SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

CORTE DI <;ASSAZIONE, Sez. Un. 5 agosto 1963, n. 2194 -Pres.
Tavolarq -Est. Cannizzaro -P. M. Criscuoli (conf.) -Passeri

c. Finanze. �
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 5 agosto 1963 n. 2195 -Pres.
Tavolaro -Est. Cannizzaro -P. M. Criscuoli (conf.) -Passeri

c. Finanze.
Competenza .e giurisdizione -Impiego pubblico -.Controversie in di

pendenza diretta e immediata del rapporto di impiego -Giuri

sdizione esclusiva del Consiglio di Stato.

Competenza e giurisdizione � Impiego pubblico -Diritti patrimoniali
conseguenziali -Controversie -Giurisdizione ordinaria.

La giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato in materia
di pubblico impiego comprende tutte le controversie derivanti
dal rapporto, non escluse quelle che abbiano per oggetto il pagamento
di stipendi o di altri assegni in dipendenza diretta ed
immediata di esso. (1).

Se sia stato impugnato per illegittimit� l'atto amministra�
tivo (pur se concretamente consistente in un comportamento
negativo o in un rifiuto della p.a., che non abbia corrisposto o
che si sia rifiutata di corrispondere al suo dipendente i com�
pensi dovuti) e se dalla impugnazione sia derivata una pronun�
eia di illegittimit� dell'atto,. sorge, correlativamente all'obbligo
della p.a. di conformarsi alla decisione del. giudice amministra�
tivo la possibilit� per il dipendente di agire in giudizio davanti
all'autorit� giudiziaria ordinaria soltanto al fine di far valere i
pr~pri diritti patrimoniali conseguenziali (2).

(1-2) Le due annotate sentenze del Supremo Collegio confermano l'indirizzo
delle Sezioni Unite nel senso che le questioni di ordine patrimoniale,
strutturalmente e funzionalmente collegate col rapporto di pubblico
impiego rientrano nella competenza del giudice amministrativo, in
ossequio al principio� della restitutio in integrum (cfr. da ultimo, Cass.,
Sez. Un., 6 ottobre 1962, n. 2827, Foro it., 1962, I, 1036; Cass., Sez. Un., 22
gennaio 1957, n. 167, Giur. it. 1957, I, 223).
Per effetto di tale principio � stato esattamente ritenuto che tutte le

PARTE I, SEZ. Il, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 23

(Omissis). -La ricorrente denunzia la violazione dello
art. 30, cpv. t. u. 26 giugno 1924, n. 1054, in relazione all'art.
360 n. 5 c.p.c., per avere il Consiglio di Stato respinto senza
riserve e considerazioni il suo ricorso anche per quel che rifletteva
la domanda specifica, formulata in via subordinata, diretta
ad ottenere il riconoscimento del suo diritto agli� emolumenti
fino alla data di notificazione del provvedimento� ministeriale
impugnato, pur trattandosi di questione attinente a diritti
patrimoniali conseguenziali alla legittimit� o meno del provvedimento
medesimo: questione, che, anche nelle materie deferite
alla giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato, � da
ritenersi compresa fra quelle riservate alla cognizione dell'Autorit�
giudiziaria ordinaria.

La censura � infondata. �L'art. 30 del t.u. sul Consiglio
di Stato 26 giugno n. 1054, dopo aver stabilito che nelle
questioni deferite alla giurisdizione esclusiva del Consiglio medesimo,
questo conosce anche di tutte le questioni relative a
diritti, riserva, � vero, all'Autorit� giudiziaria ordinaria le que

� voci � costituenti la retribuzione dell'impiegato, comprese quelle di carattere
accessorio, trovano collocazione sotto il pi� ampio paradigma
della retribuzione, come erogazione dovuta da parte della p.a. (Cass.,
Sez. Un., 18 luglio 1961, n. 1750, Foro amm., 1961, II, 417; Cass., Sez. Un.,
1� febbraio 1961, ivi, II, 201); e che tali voci non possono essere richieste,
nemmeno a titolo di risarcimento danni, all'a.g.o. (Cass., Sez. Un., 23
febbraio 1956~ n. 512, Foro it., 1956, I, 1319; Cass., Sez. Un., 6 ottobre 1962,

n. 2827, cit.).
Per converso, il Consiglio di Stato pur ammettendo il principio dell'automatismo
della restitutio in integrum, aveva ritenuto fossero da escludere
dalla propria giurisdizione le richieste di indennit� accessorie, come,
ad esempio, il premio di presenza (Ad. PI. 27 febbraio 1954, n. 12, Il Consiglio
di Stato, 1954, I, 107; Sez. IV, 30 dicembre 1958, n. 996, ivi, 1535).

In dottrina, per un riassunto della questione, cfr. TROCCOLI, La "resti�
tutio in integrum" dei pubblici dipendenti ingiustamente licenziati, Foro
amm., 1961, 770).

Coerentemente alle premesse, le Sezioni Unite riaffermano poi, con
la seconda massima, la necessit� di una pronuncia sul merito della pretesa
dell'impiegato, per la successiva proposizione dell'azione risarcitoria,
per la parte in cui questa sia ammessa. L'art. 30 t. u. sul Consiglio
di Stato -e cos� l'art. 5. t.u. sulla G.P.A. -espressamente richiede, infatti,
una pronuncia sulla legittimit� dell'atto amministrativo impugnato dal
pubblico dipendente, pronunc;a che non pu� essere sostituita, neppure
incidenter tantum, da un accertamento del giudice ordinario. Per cui,
allorquando, a causa di decadenza o di preclusioni, il ricorso sia dichia

rato inammissibile o irricevibile, o, qualora, per qualsiasi causa, il giu

dice amministrativo non abbia potuto esaminare la legittimit� dell'atto
impugnato, non pu� dirsi sorto il presupposto per l'esercizio dell'azione

di risarcimento su diritti patrimoniali conseguenziali.

24 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

stioni patrimoniali conseguenziali alla pronunzia di legittimit�

j�.�.

dell'atto o provvedimento impugnato. Ma, a prescindere che, nella
specie, manca del tutto una pronunzia di legittimit� o meno I:-:�
.
.
del provvedimento impugnato, in quanto il Consiglio di Stato
si � limitato a dichiarare inammissibile il ricorso della Passeri
per mancanza d'interesse; a parte, ancora, il rilievo che la doglianza
mossa davanti a queste Sezioni Unite avverso la decisione
del Consiglio di Stato per avere quell'Alto Consesso respinto,
senza riserve e condizioni, il ricorso della Passeri (anche
in relazione alla domanda della stessa diretta a ottenere
in via subordinata il riconoscimento del suo diritto agli emolumenti
fino alla data della notificazione del provvedimento
ministeriale impugnato) non ha il contenuto di motivo meritevole
di considerazione, giacch� ogni diritto ha la sua tutela
indipendentemente dalla riserva che ne possa essere fatta in
una pronunzia avente carattere giurisdizionale, � da Ficordare
come gi� altre volte hanno deciso queste Sezioni Unite, davanti
alle quali le decisioni del Consiglio di Stato possono essere
impugnate soltanto per motivi attinenti alla giurisdizione
(art. 48 t.u. predetto, in relaz. agli artt. 3, 4 e 5 della legge

31 marzo 1877 n. 3761, nonch� in relazione all'art. 111, 2�
comma, della Costituzione della Repubblica), che il ricorso potrebbe
trovare accoglimento soltanto se il Consiglio di Stato
si fosse pronunziato su materia sottrat~a, per legge, alla sua
cognizione sotto ogni aspetto, cio� sotto ogni profilo, sia in
ordine all'oggetto della controversia, sia in ordine alla formazione
del provvedimento impugnato, per quel che concerne la
distribuzione della competenza interna degli organi della giustizia
amministrativa. Ora, nella specie, non si verifica alcuna
delle predette ipotesi perch� la giurisdizione esclusiva del Consiglio
di Stato in materia di pubblico impiego comprende tutte
le controversie derivanti dal rapporto, anche quelle che abbiano
contenuto patrimoniale se, come nel caso in esame, la
pretesa abbia necessariamente per titolo il rapporto medesimo.

Ditalch�, se la controversia abbia per oggetto il pagamento di
stipendi, indennit� o altri assegni, in dipendenza diretta ed immediata
del rapporto, la cognizione spetta sempre al giudiCe
amministrativo, il quale, nelle materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, conosce anche di qualsiasi questione pur
se relativa a diritti. E ancora: se sia stato impugnato per illegittimit�
l'atto amministrativo, pur se concretamente consistente
in un comportamento negativo o in un rifiuto della pubblica
amministrazione (o ente pubblico, in genere); che non

PARTE I, SEZ. Il, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

abbia corrisposto o che si sia rifiutata di corrispondere al suo
dipendente, alla scadenza, i compensi dovuti, e, se dalla impugnazione
sia derivata una pronunzia di illegittimit� dell'atto,
correlativamente all'obbligo della pubblica amministrazione (o
dell'ente) di conformarsi alla decisione del giudice amministrativo,
sorge per il dipendente la possibilit� di agire in giudizio
davanti all'autorit� giudiziaria ordinaria soltanto al fine di fare
valere i propri diritti patrimoniali conseguenziali.

Ma, si ripete, una pronunzia del genere di quelle sopra
specificate, nel caso in esame, manca del tutto, ond'� che per
nessun verso la decisione del Consiglio di Stato merita censura
in questa sede sotto il profilo del difetto di giurisdizione.

(Omi~sis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 16 settembre 1993, n. 2528 -
Pres. Torrente -Est. Giannattasio -P.M. Pepe (conf.) -Consiglio
Istituti Ospedalieri di Milano, Scuotto Antonio ed
altri c. Comune di Napoli, Ministero dei LL.PP. e dell'Interno,
Soc. ICE ed altri.

Espropriazione per p.u. -Espropriazione ai sensi della I. 15 gennaio
1885 n. 2892 -Interpellanza ai sensi dell'art. 23 I. urbanistica Non
necessaria -Sussistenza del potere espropriativo -Impugnativa
-Competenza del Consiglio di Stato.

(1. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 23).
Se ancor prima della disposizione contenuta nell'art. 23
della legge urbanistica e nell'art. 870 e.e. non si poteva disconoscere
il principio generale, in materia di espropriazione per
p.u., secondo cui il potere espropriativo della p.a, ed il conseguente
affievolimento del diritto del proprietario sorge solo
allorch� questi, previamente interpellato, non provveda alle costruzioni
in conformit� dei piani approvati dall'autorit� amministrativa,
tale principio trova tuttavia una deroga nell'art. 13
della legge 15 gennaio 1885 n. 2892 sul risanamento della citt�
di Napoli ed in genere in tutte le leggi per Napoli che prevedono
sempre la procedura di urgenza, che non ~ compatibile
con l'interpellanza. (1).

(1) La sentenza richiamata nel testo � pubblicata in Foro it., 1961, I,
320, con nota redazionale di richiami.
�La decisione confermata del Consiglio di Stat,o 12 febbraio 1960, n. 115,
�
pubblicata in Il Consiglio di Stato, 1960, 168.
In via generale, la posizione del privato al quale non sia stato noti

26 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -I ricorrenti eccepiscono, in sostanza, il di�
26 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -I ricorrenti eccepiscono, in sostanza, il di�
fetto di giurisdizione del Consiglio di Stato, dato che sarebbe
mancato il potere di espropriazione, il quale sorge, giusta lo
art. 23 della legge urbanistica, solo dopo che sia decorso inutilmente
il termine fissato ai proprietari per dichiarare se intendono
procedere, da soli, se proprietari dell'intero comporto
edificatorio, o riuniti in consorzio, all'edificazione dell'area e
alle trasformazioni degli immobili in esso compresi, secondo
speciali prescrizioni.

La questione non � nuova, perch� � gi� venuta all'esame di
questo Supremo Collegio a Sezioni Unite, il quale ha ritenuto
che non trova applicazione la legge urbanistica allorch� si tratti
non di attuazione di piani regolatori, ma di piani di risana

mento edilizio, che si distinguono da� primi per. il diverso specifico
scopo che perseguono, in presenza dei quali il potere di
espropriazione della P. A. sorge immediatamente connesso all'opera.
di risanamento, e, una volta esercitato,� attua il trasferimento
del bene all'espropriante, con la conseguenza che questi
non pu� essere tenuto ad interpellare ai sensi dell'art. 23
legge urbanistica (Cass. 21 gennaio 1960 n. SO).
Invero, se si tiene presente che il piano di risanamento (ed
in particolare quello della citt� di Napoli, la cui legislazione
speciale ebbe inizio a pochi mesi dalla tremenda epidemia di
colera del 1884), in quanto ispirato essenzialmente a fini di
igiene e di sanit�, ha per scopo soprattutto la demolizione di
un quartiere, con l'eliminazione di tutti gli agglomerati insalubri,
e la ricostruzione del quartiere su basi completamente
diverse, e che si ha pertanto una fattispecie totalmente diversa
da quella di una normale espropriazione, non � possibile concepire,
in presenza di un piano di risanamento, un diritto a riedificare
dei proprietari, i cui edifici siano destinati ad essere irrimediabilmente
demoliti, senza possibilit� di ricostruzione, in
quanto destinati ad essere sostituiti da vie, da piazze, da giardini.
Inoltre nel piano di risanamento, a differenza del piano regolatore,
� prevalente l'interesse pubblico, per cui viene attuato
direttamente dall'ente pubblico.
Il problema, semmai, si pone unicamente per i proprietari
ficato l'interpello di cui all'art. 23 della legge urbanistica, � stata configurata
come un vero e proprio diritto soggettivo (cfr. Cass., Sez. Un., 19 otto.
bre 1962, n. 3047, Foro it., 1963, I, 559; id. 20 giugno 1962, n. 1657, Giust.
civ., 1962, 1169; id., 9 dicembre 1960, n. 3212, ivi, 1961, 223; e in dottrina,
SoNARELLI, Espropriazione per l'edificazione dei comparti di p.u. e competenza
giurisdizionale, ivi).

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

dei beni compresi nelle zone attigue all'opera pubblica, e c10e
delle zone, contigue alle vie, alle piazze, ai giardini, ma in proposito
soccorre anzitutto la norma di cui al 3� comma dello
art. 34 del r.d. 8 febbraio 1923 n. 422, per cui; quando i proprietari
si obblighino a dare essi alle zone attigue la prevista nuova
destinazione, l'Amministrazione espropriante pu� rinunciare all'espropriazione,
il che presuppone evidentemente l'esistenza del
potere stesso, potere cui la P.A. pu� solo, nella sua facolt� discrezionale,
rinunciare. Ma soccorre soprattutto, in particolare,
la norma dell'art. 13 della I. 15 gennaio 1885, n. 2892 per il
risanamento della citt� di Napoli, richiamato dall'art. 2 della

I. 12 luglio 1912, n. 783, relativa alla bonifica del Rione San
Giuseppe-Carit�. Secondo il ricordato art. 13, �nel piano di cui
all'art. 1, sar� determinata l'area di zone, laterali alle nuove
strade, che il municipio potr� espropriare per pubblica utilit�
�. E l'art. 2 della I. 783 del 1912, dopo aver dichiarato
di pubblica utilit� le opere necessarie al bonificamento del rione
S. Giuseppe-Carit� della citt� di Napoli, ed aver richiamato
al riguardo la disposizione contenuta nella I. del 1885, afferma
al 3� comma: � Il Comune di Napoli � autorizzato a
concedere l'esecuzione delle opere stesse a trattativa privata
alla Societ� per il risanamento di Napoli�.
Tale possibilit� di concessione, non soggetta a limiti e a
condizioni, non � assolutamente compatibile con il diritto preferenziale
dei proprietari delle zone attigue.

La decisione impugnata del Consiglio di Stato ha fatto,
quindi, esatta applicazione dei principi, allorch� ha rilevato che,
se non potevasi, ancor prima che ci� venisse consacrato legislativamente
nell'art. 23 della legge urbanistica e nell'art. 870
cod. civ., disconoscere il principio generale in materia di espropriazione
per pubblica utilit�, secondo cui il proprietario pu�
sottrarsi all'espropriazione dei beni, obbligandosi a provvedere
alle costruzioni in conformit� dei piani approvati dall'autorit�
amministrativa, tale principio trova tuttavia una deroga nell'art.
13 della I. 15 gennaio 1885 n. 2892 sul risanamento della
citt� di Napoli ed in genere in tutte le leggi per Napoli che
prevedono sempre la procedura d'urgenza, che non � compatibile
con l'interpellanza (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 5 ottobre 1963, n. 2661 -
Pres. Torrente -Est. Favara -P. M. Pepe (conf.) -Ditta Garrone
c. Sanguineti e Ministeri Industria e Commercio, Finanze
e Marina Mercantile.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Legge -Illegittimit� costituzionale di norme di legge -Eccezione ritenuta
manifestamente infondata -Impugnazione limitata alla sola
questione di legittimit� costituzionale -Inammissibilit�.

Giustizia amministrativa -Decisione del Consiglio di Stato su eccezione
di illegittimit� cos~ituzionale dichiarata in decisione, anzich�
con separata ordinanza -Incensurabilit� da parte della Cassazione
( Cost. art 111; 1. 11 marzo 1953 n. 87, artt. 23 e 24).

Ritenuta la manifesta infondatezza della eccezione di illegittimit�
costituzionale di 'Una disposizione di legge, da parte
del giudice inferiore, non � ammissibile, tenute presenti le norme
degli artt. 23 e 24 della l. 11 marzo 1953, n. 87, un'impugnazione
limitata soltanto alla questione di legittimit� costituzionale,
senza che sia, cio�, riproposto anche il giudizio nelle ulteriori
sue questioni di rito e di merito, ai fini della cui decisione
soltanto l'eccezione pu�, sempre in via incidentale, essere
ammessa, in quanto, cio�, si accerti preliminarmente che il giudizio
stesso, cos� devoluto al giudice superiore, non possa da
questo essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimit� costituzionale; col riesame, pertanto,
sia del giudizio sulla rilevanza che di quello relativo alla manifesta
infondatezza della eccezione stessa. (1).

La circostanza che il Consiglio di Stato si pronunci, dichiarandola
infondata, sull'eccezione di illegittimit� costituzionale
di una norma di legge, proposta da una delle parti, nel
corso della stessa decisione, anzich� con separata ordinanza
motivata ai sensi dell'art. 24 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
pu� costituire, al pi�, una violazione di legge d'ordine processuale
che, in s� stessa considerata, non d� luogo a motivo di
ricorso alle Sezioni Unite della Suprema Corte, in quanto i
limiti dei poteri assegnati, anche dall'art. 111 della Costituziow,
ne, alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in ordine alle
decisioni del Consiglio di Stato, riguardano solo l'indagine avente
per oggetto motivi attinenti od inerenti alla giurisdizione,
ma non anche le eventuali violazioni di norme giuridiche in cui
sia eventualmente incorso il Consiglio di Stato nella propria
decisione (2).

(1-2) La decisione delle Sezioni Unite fa esatta applicazione dei principi
generali, sia in tema di riproposizione della eccezione di illegittimit�
costituzionale, sia in tema di impugnazione delle decisioni del Consiglio
di Stato.

Sotto il primo profilo, invero, � da ritenere che anche le eccezioni

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

(Omissis). -Il ricorso, cos� come � proposto, esclusivamente
per quanto attiene al rigetto, da parte del Consiglio di
Stato, dell'eccezione d'illegittimit� costituzionale dell'art. 19 del

r.d. 2 novembre 1939, n. 1741 per asserito contrasto con gli artt.
3, 24, 41 e 42 della Costituzione (per di pi� sollevata, in quella
sede, dagli attuali resistenti e non dagli attuali ricorrenti) e per
difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato, in quanto esso, nel
dichiarare infondata, anzich� manifestamente infondata, l'eccezione
anzidetta d'illegittimit� costituzionale avrebbe ecceduto dai
limiti della propria giurisdizione, � inammissibile.
A sensi, infatti, dell'art. 24 della I. 11 marzo 1953 n. 87
allorquando l'eccezione d'illegittimit� costituzionale viene respinta
per manifesta irrilevanza, od infondatezza, mediante ordinanza
del giudice davanti al quale essa � stata proposta, l'eccezione
stessa pu� essere riproposta all'inizio di ogni grado ulteriore
del processo, nella stessa guisa in cui poteva, ai sensi
dell'art. 23 della stessa I. n. 87 del 1953, essere proposta,
nel corso del giudizio davanti all'autorit� giurisdizionale nei
gradi precedenti e, perci�, solo in via incidentale e, con obbligo
da parte d_el giudice superiore, di rivalutarne dapprima la
rilevanza e, cio�, la necessit� della sua risoluzione per la definizione
del giudizio proposto, e, questa ritenuta, l'eventuale sua

respinte dai giudici diversi dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei
Conti, per i quali, cio�, sia ammesso il sindacato di legittimit� per
violazione di legge o per difetto di motivazione, non possono essere riproposte
che congiuntamente al merito, o a quei capi di merito della
decisione impugnata per i quali l'eccezione assume giuridica �rilevanza�.

Cos� com'� strutturato il nostro processo costituzionale, per vero,
� da escludersi -tranne nelle ipotesi dei conflitti di attribuzione un'impugnativa
di norme legislative fine a se stessa; essa opera sempre,
invece, (o dovrebbe operare), come� strumento per la decisione
della causa di merito.

La riserva non � senza rilievo, di fronte a non impegnanti ordinanze
di rimessi�ne da parte di giudici minori, talvolta anche minimi,
di questioni evidentemente sproporzionate all'economia della causa di
merito. Si potrebbe forse parlare di processo simulato, e di ordinanza
in "fraudem legis", ma ci� esula dai limiti delle presenti osservazioni.

Ammessa, dunque, in via generale la riproponibilit� dell'eccezione respinta
in grado superiore, � peraltro necessario che essa s'accompagni
all'impugnazione degli aspetti di merito della vertenza (cfr. in conformit�,
LAVAGNA, Sulla possibilit� di riproporre in Cassazione le questioni
di legittimit� costituzionale, Foro it., 1961, I, 471; e, per l'impugnabilit�
in via autonoma dell'ordinanza di rigetto dell'eccezione di incostituzionalit�:
C�ss., Sez. Un., 30 giugno 1960, n. 1722, Giur. it., 1962, I, 477,
con nota di ANGELICI).

La questione si sposta, cos�, sotto il secondo profilo, cio� sui limiti

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

manifesta infondatezza, senza che tale suo rinnovato giudizio
abbia il valore ed il contenuto d'una revisione del precedente
apprezzamento del giudice inferiore al riguardo, trattandosi
d'una � renovatio � e non di una vera e propria � revisio prioris
instantiae �. Ritenuta, pertanto, la manifesta infondatezza
della eccezione d'illegittimit� costituzionale d'una disposizione
di legge, da parte del giudice inferiore, non � ammissibile una
impugnazione limitata soltanto alla questione di legittimit� costituzionale,
senza che sia, cio�, riproposto anche il giudizio nelle
ulteriori sue questioni di rito e di merito, ai fini della cui
decisione soltanto l'eccezione pu� essere, sempre in via incidentale,
ammessa, in quanto, cio�, si accerti preliminarmente che
il giudizio stesso, cos� devoluto al giudice superiore, non possa
.da questo essere definito indipendentemente dalla risoluzione
della questione di legittimit� costituzionale, col riesame, pertanto,
sia del giudizio sulla rilevanza, che di quello relativo
alla infondatezza manifesta dell'eccezione stessa. E' questo il
motivo per il quale il legislatore ha disposto, nel ricordato art.
24 della I. n. 87 del 1953, che l'eccezione d'illegittimit� costituzionale
deve dal giudice essere eventualmente respinta per
la sua manifesta irrilevanza, od infondatezza, mediante ord�-

dell'impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato per motivi ine

renti alla giurisdizione (Cost., art. 111).

La Corte Suprema ha ripetutamente affermato, a questo proposito,

che il sindacato sulla giurisdizione del Consiglio di Stato � ammesso

solo quando questo organo abbia invaso la sfera di attribuzione propria

di uno degli altri poteri dello Stato, ovvero abbia invaso la sfera di

attribuzione dell'ordine giudiziario ordinario, o di un organo di giurisdi

zione speciale, ovvero� abbia dichiarato di non poter decidere perch�

la materia non pu� essere oggetto di funzione giurisdizionale, o della

giurisdizione del Consiglio di Stato (Cass., Sez. Un., 30 dicembre 1963,

n. 3246, in questa Rassegna, 1964, 16; Cass., Sez. Un., 28 ottobre 1961, n. 2480,
Foro it., Mass., 1961, 655; Cass., Sez. Un., 18 giugno 1962, n. 1532, ivi,
1962, 462).
In tale prospettiva, esattamente la Corte Suprema ha ritenuto, da
un lato, inammissibile la censura contro il denunciato error in procedendo,
per essere stata la questione decisa nel testo della stessa sen-�
tenza anzich� con separata ordinanza, trattandosi, al pi�, di una mera
violazione <li �egge processuale; e dall'altro inammissibile la censura,
avendo il capo della decisione dichiarata infondata, e non soltanto, manifestamente
infondata, l'eccezione di illegittimit� costituzionale.

A parte il fatto, invero, che la terminologia usata non attribuisce
al giudice un potere che egli istituzionalmente non ha, basta considerare
che l'efficacia del giudicato sull'infondatezza delle questioni non
� riconosciuto nemmeno alle sentenze della Corte Costituzionale, davanti
alla quale possono essere riproposte, sia pure sotto profili diversi, le
relative eccezioni.

. PARTE I, SEZ. Il, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 31

nanza adeguatamente motivata, appunto perch� sul punto non
viene a formarsi giudicato alcuno, cos� da permettere all'eccezione
stessa di essere liberamente riproposta, senza preclusione
di sorta, in ogni grado ulteriore del processo.

La circostanza, poi, che il Consiglio di Stato abbia nella
specie ritenuto di pronunziarsi sull'eccezione proposta da una
delle parti nel corso della stessa sentenza, anzich�, come avrebbe
dovuto, con separata ordinanza motivata, ai sensi dell'art.
24 della ricordata I. 11 marzo 1953, n. 87, pu� costituire,
al pi�, una violazione di legge d'ordine processuale che, in se
stessa considerata, non d� luogo a motivo di ricorso alle Sezioni
Unite della Suprema Corte in quanto, come � noto, i limiti
dei poteri assegnati anche dall'art. 111 della Costituzione
alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in ordine alle decisioni
del Consiglio di Stato, riguardano solo l'indagine avente
per oggetto motivi attinenti od inerenti alla giurisdizione, ma
non anche le eventuali violazioni di norme giuridiche in cui sia
eventualmente incorso il Consiglio di Stato nella propria decisione.

In ogni caso, poi, la pronunzia del Consiglio di Stato sul
punto, anche se contenuta e trasfusa nella sentenza, ha sempre
valore sostanziale d'ordinanza e non. �, comunque, suscettibile
di passare in cosa giudicata, cosicch� non vi pu� essere sconfinamento
giurisdizionale nella competenza riservata alla Corte
Costituzionale per la sola circostanza che il Consiglio di Stato
abbia dichiarato infondata la eccezione, anzich� manifestamente
infondata, come meglio avrebbe dovuto dire, chiaro essendo
che mai una tale pronunzia (sostanzialmente intesa soltanto a
respingere la chiesta remissione della questione al giudizio della
Corte Costituzionale) potrebbe assumere quel valore di giudicato
sulla costituzionalit� che solo pu� essere attribuita, secondo
la Costituzione vigente, alle pronunzie della Corte Costituzionale.
(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE -Sez. Un., 17 ottobre 1963 n. 2770-Pres.
Torrente -Est. Stella Richter -P. M. Pepe (conf.) -Soc. Industria
Pesca c. Min. Difesa-Esercito.

Competenza e giurisdizione -Ricorso contro la sentenza di appello e

contro quella sulla revocazione -Indagine preliminare sui presup

posti della giurisdizione.

(c.p.c., artt. 37, 360).

32 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Autorizzazione amministrativa -Diniego -Lesione di interesse legitti

mo -Danno ai sensi dell'art. 2043 e.e. -Insussi$tenza -Domanda

di risarcimento -Difetto assoluto di giurisdizione.

(C.c., art. 43; 1. 20 marzo 1865 n. 2248, all. E, art. 2).

Investita di ricorso per Cassazione tanto la sentenza pro

nunciata in grado di appello quanto quella che ha deciso sulla

istanza di revocazione della medesima, ove si discuta sul se la

cognizione della controversia appartenga o non all'autorit� giu

diziaria ordinaria, l'indagine della Corte regolatrice sui presup

posti di fatto non pu� essere successiva, rispetto all'esame delle

questioni sulla revocazione, ed eventuale, in relazione alla deci

fiione di esse, ma deve essere effettuata unitariamente, tenendo

conto anche dei motivi dedotti con l'istanza di revocazione (1).

Non pu� esservi danno ingiusto, suscettibile cio� di risar

cimento, ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., se non vi sia la le

sione di un diritto soggettivo, e non esiste un diritto soggettivo

dell'interessato ad ottenere un'autorizzazione amministrativa, che

(1) La sentenza richiamata nella motivazione leggesi in Foro it.,
1960, I, 1103.
Per quanto riguarda il problema della � precedenza� fra decisione
della questione di giurisdizione e decisione sulla revocazione, � da richiamare
Cass., Sez. Un., 4 giugno 1960, n. 1443 (Zoe. cit;), la quale, a
proposito di una decisione del Consiglio di Stato impugnata per motivi
inerenti alla giurisdizione e contemporaneamente per revocazione, stabil�
che il giudizio sulla prima impugnazione poteva proseguire, anche
in pendenza del giudizio sulla revocazione. Infatti, affermarono le Sezioni
Unite, malgrado l'art. 398 c.p.c. disponga (u[t. comma) che h
proposizione della revocazione sospende il termine per proporre il ricorso
per Cassazione ed il procedimento relativo, esso ha scarsissim::t possibilit�
di applicazione per le decisioni del Consiglio di Stato, � perch�
� � mai la Corte Suprema potrebbe giudicare di censure relative al me
� rito delle decisioni stesse, n� il merito potrebbe pregiudicare la pro
� nunzia sulla giurisdizione, salvo le ipotesi, rarissime, che l'istanza in
�revocazione sia diretta proprio contro una decisione o contro il capo

� relativo alla giurisdizione�.

La decisione annotata � un corollario di tale principio, applicata all'ipotesi
che sia gi� pervenuta all'esame della Corte Suprema anche
l'impugnazione della sentenza che ha pronunciato sulla revocazione. In
tal caso, infatti, l'indagine sulla giurisdizione deve precedere quella
sulla revocazione allorch� questa investa solo il merito dell� vertenza,
dato che esso � subordinato alla questione di giurisdizione. Nel caso,
invece, -come quello di specie -in cui la revocazione investa essa
ste~sa la questione di giurisdizione, allora l'esame da parte del Supremo
Collegio dovr� essere unitariamente condotto, trattandosi di questioni
che si condizionano vicendevolmente.

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

rientra nel potere discrezionale .della p.a per la tutela di un
interesse generale (2).

(Omissis). -Deve innanzi tutto disporsi la riunione dei

due ricorsi, proposti dalle stesse parti: l'uno, contro la sentenza

pronunciata in grado di appello, e, l'altro, contro quella che

ha deciso sull'istanza di revocazione.

Infatti la giurisprudenza di questo Supremo Collegio am

mette che le due impugnazioni possano essere contenute in un

unico ricorso (Cass. 4 marzo 1960, n. 405): � opportuno quindi,

che, qualora siano proposte separatamente, i due ricorsi ven

gano riuniti.

Normalmente si presenta .come preliminare l'esame delle

censure alla sentenza che ha pronunciato sulla revocazione,

poich�, se esse fossero accolte e quindi dovesse cassarsi tale

sentenza, resterebbero assorbiti i motivi che investono quella

emessa in grado di appello. Senonch� nella specie la decisione

attiene alla giurisdizione dell'autorit� giudiziaria ordinaria, che

la Corte di merito ha esclusa, e quindi queste Sezioni Unite

(2) La seconda massima � corretta applicazione dei princ�pi generali
circa l'insussistenza di un diritto soggettivo ad ottenere un'autorizzazione
amministrativa, la quale, per sua natura, � atto squisitamente discrezio.
nale a presidio di esigenze di interesse pubblico.

In tal senso cfr. anche SANDULLI, Notazioni in tema di provvedimenti

autorizzativi, Riv. trim. dir. pubbl., 1957, 784 segg. Di questo autore,

peraltro, non pu� condividersi l'ulteriore conclusione secondo cui � sic

� come la potest� autorizzativa impinge nella sfera dei diritti sogget

� tivi (in quanto questi ultimi subiscono una limitazione proprio in

�conseguenza della necessit� dell'autorizzazione), e siccome la potest�

� .stessa pu� esprimersi in un provvedimento di contenuto negativo solo

� in quanto il rifiuto venga pronunciato in funzione dell'interesse pub

� blico a tutela del quale la limitazione venne posta dall'ordinamento,

� l'eventuale diniego dell'autorizzazione in nessun modo correlato con lo

� interesse o comunque posto in essere contra ius, venendo in sostanza

� ad incidere, sacrificandolo, su un diritto soggettivo, d� diritto al tito

� lare di questo di essere ristorato del danno derivatogliene (art. 2043

� Cod. civ.) � (pag. 802).

Contro tale impostazione la giurisdizione � fermissima nel negare
l'azione di risarcimento (cfr. fra le pi� recenti sentenze, Cass., Sez. Un.,
18 giugno 1959, n. 1918, Foro it., 1960, I, 432; Cass., Sez. Un., 28 luglio
1962, n. 2210, Foro it., 1962, I, 1650; Cass., Sez. Un., 16 ottobre 1962,

n. 2998, Foro it., Mass., 1962, 833, riguardante proprio l'azione conseguente
ad una denegata autorizzazione amministrativa, dichiarata illegittima
dagli organi di giustizia amm.va; Cass., Sez. Un., 23 ottobre 1961,
n. 2348, Foro it., 1962, 53; Cass., Sez. Un., 10 agosto 1962, n. 2418, Foro
it., 1963, I, 64). Quest'ultima sentenza (e cfr., in conformit�, anche DE
VALLES, Lesione di interessi legittimi e risarcimento dei danni, Foro it.,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

non possono esimersi dal provvedere in ordine alla giurisdizione,
compiendo le necessarie indagini anche sui presupposti
di fatto, in virt� dei pi� lati poteri ad esse spettanti in tale
materia.

Siffatta indagine non pu� essere successiva, rispetto allo
esame delle questioni sulla revocazione, ed eventuale, in relazione
alla decisione di esse, ma deve essere effettuata unitariamente,
tenendo conto anche dei motivi dedotti con l'istanza di
revocazione.

Posto che si discute se le societ� ricorrenti fossero portatrici
di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, s'impone
la qualificazione della posizione ad esse attribuita dallo
ordinamento giuridico e la valutazione della rilevanza che su
di essa possono avere le prove offerte nel giudizio di revocazione.

Come si � riferito nella precedente espos1z1one, la societ�

S.A.I.P. ,era proprietaria del piroscafo Gualdi, requisito dalla
Marina Militare, affondato nel porto di Palermo per azioni di
guerra. Essa fece l'abbandono della nave, riscuotendo l'indennit�
di perdita.
Successivamente, chiese ed ottenne, ai sensi del d.1.1. 10 agosto
1945 n. 618, modificato dal d. 1. 3 maggio 1948 n. 668, il
trasferimento della propriet� della nave, condizionato dalle
dette norme alla remissione dell'unit� in perfetta efficienza ed

1962, I, 1000) accetta la distinzione delle conseguenze dell'annullamento
di atti illegittimi, distinzione secondo la quale all'affievolimento di un
diritto soggettivo perfetto fa da contraltare l'effetto retroattivo della
pronuncia di annullamento, abilita il suo titolare a richiedere il risarcimento
dei danni; mentre in ogni altro caso, avendo il privato soltanto
un interesse legittimo alla legittimit� dell'azione amministrativa, dall'annullamento
dell'atto invalido non deriva altro effetto che quello della
sua eliminazione.

Per l'eliminazione di ogni distinzione, invece, fra diritti affievoliti

o condizionati e interessi legittimi e la subsunzione dei primi nei secondi,
cfr. il recente tentativo del MIELE, Risarcibilit� dei danni derivati
da ingiusta lesione di interessi legittimi ad opera della P.A. (Foro it.,
463, IV, 23). Teoria confutata, nella sua generalit�, dal MONTESANO (Sulla
riparazione dei sacrifici patrimoniali imposti da atti amministrativi illegittimi,
ivi, 1963, IV, 41), secondo il quale, viceversa, la giustificazione
del risarcimento dovrebbe ricercarsi �non dall'atto illegittimo ma dalla
valida conservazione �.
Il tent�tivo del Miele � stato poi vigorosamente contrastato dal
FOLIGNO (La pretesa responsabilit� della P.A. per la lesione di interessi
legittimi, in questa Rassegna, 1963, 1 segg., e Foro it., 1963, IV, 81, segg.).
Per una esposizione sintetica delle varie teorie, cfr. anche SEPE, In tema
di interessi legittimi e di risarcimento derivante dalla lesione di essi,,

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

in condizioni di navigabilit� nel termine fissato dall'Ammini

strazione.

L'esecuzione dei lavori necessari fu da essa affidata alla so

ciet� Sicilia. Questa, il 30 novembre 1948, chiese alla Capita

neria di porto di Palermo l'autorizzazione ad impi~gare cariche

di dinamite ed ad effettuare il taglio elettrico per pe,netrare nel

lo scafo sommerso. E poich� tale autorizzazione Ii venne dap

prima negata e poi data con molto ritardo, ha proposto, unita

mente alla S.A.I.P., un'azione di risarcimento di danni contro

i Ministeri della Difesa-Marina e della Marina Mercantile.

Tale essendo la situazione di fatto, appare evidente l'esat�
tezza della decisione della Corte di Appello, che ha dichiarato
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per la consi�
derazione che non pu� esservi un danno ingiusto, suscettibile
cio� di risarcimento, ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., se non
vi sia la lesione di un diritto soggettivo, e che non esiste uno
diritto soggettivo dell'interessato ad ottenere un'autorizzazione
amministrativa, che rientra nel potere discrezionale della pubblica
amministrazione per la tutela di un interesse generale.

Le ricorrenti non contestano il principio, seguito costantamente
dalla giurisprudenza, secondo il quale non � risarcibile
il danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo; ma
deducono che, per effetto della concessione di recuperare la

�nave, esse avevano un diritto soggettivo ad effettuare tale recu-

Foro it., 1963, IV, 109, il quale riconosce che �il problema della risar

� cibilit� delle lesioni � di difficile soluzione in via generale � e merita

di essere esaminato attraverso l'analisi delle varie ipotesi, circa l'uso

illegittimo di poteri discrezionali, ovvero il comportamento della P.A.,

� in cui vi siano tratti a cui si addicano giustificazioni privatistiche che

� prevalgano su quelle pubblicistiche �.

A parte talune situazioni particolari in cui pu� veramente riscontrarsi
la presenza di giustificazioni � privatistiche � prevalenti su quelle
pubblicistiche, non pu� negarsi -in questa stessa prospettiva -che
il regime delle autorizzazioni amministrative � ben lontano dall'incidere
minimamente su diritti soggettivi. Bench� si affermi comunemente,
infatti, che l'autorizzazione rimuove solo un limite ad un (altrimenti)
diritto libero di autoesplicarsi, � proprio questo il punto da dimostrare,
_che, cio�, si tratti di un diritto assoluto e primario, pari, ad esempio,
a quello di propriet�, a proposito del quale possa parlarsi di affievolimento.
In realt� cos� non �, perch� i � diritti � soggetti ad autorizzazione
amministrativa non nascono tali, ma tali diventano dopo l'intervenuta
autorizzazione. E, se anche il diniego a provvedere in merito
viene dichiarato. illegittimo da parte del giudice amministrativo, ci si
trova pur sempre di fronte ad un diritto non ancora nato, e come tale
non suscettibile di essere violato, e quindi reintegrato nella forma risar

citoria di cui all'art. 2043 Cod. civ.

36 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

pero e quindi l'Amministrazione doveva garantire l'esercizio del
diritto medesimo.

L'assunto poggia su di un equivoco: alla S.A.I.P. fu data
la possibilit� di riacquistare la propriet� del piroscafo, a condizione
che essa provvedesse, a propria cura e spesa, a recuperarlo.
Questa facolt� non importava che essa potesse compiere
per il recupero qualsiasi operazione, anche la pi� pericolosa,
e cio� che non dovesse sottostare a quelle prescrizioni e
limitazioni che le autorit� competenti ritenessero di dover dettare,
nell'interesse �generale, per esigenza di sicurezza.

Quindi il diritto di riacquistare la propriet� non po-~
teva importare un diritto ad ottenere l'autorizzazione ad effettuare
particolari operazioni di recupero, che presentassero carattere
di pericolosit�.

Si sostiene ancora dalle ricorrenti che non esiste un poIl
~

I 00

tere di autorizzazione per l'uso di cariche di dinamite o per il
taglio elettrico, ma esiste solo un generico potere di vigilanza
e di polizia, attribuito alle Capitanerie di porto. Questa tesi �
in contrasto con il comportamento delle ricorrenti e con l'im!:~
postazione da loro stesse data alla causa. La societ� Sicilia, ,

infatti, ha chiesto l'autorizzazione ed ha poi, unitamente alla ~
S.A.I.P., fondato la domanda di risarcimento sulla mancata o
ritardata autorizzazione. ~ '

Inoltre la tesi � infondata, perch� nei generali poteri di viIffigilanza
e di polizia delle autorit� preposte ai porti rientra neces
�
sariamente quello di impedire il compimento di operazioni che r
possano essere pericolose, e correlativamente di autorizzarlo !i~
quando sia salvaguardata la sicurezza generale. ~

Si deduce ancora che le operazioni di esplosione della dinamite
e di taglio elettrico, in tanto sarebbero state pericolose,
in quanto nella nave si fossero trovati materiali esplosivi o

aggressivi chimici; ora la presenza di un carico di questa spe

cie fu affermata dall'Amministrazione in contrasto con la realt�
risultante dai suoi atti, ed anzi con dolo.
S'innestano cos� le questioni prospettate nel giudizio di
revocazione. m

Si sostiene, infatti, che, dopo la pronuncia� della sentenza
di appello, risult� che il carico della nave non conteneva afj!
f
fatto esplosivo o aggressivi chimici, ma altro materiale, come ebf;
be a dichiarare l'ufficio storico dello Stato Maggiore della Ma~=
(
rina con la sua lettera 12 marzo 1960. E si censura la sentenza r::f:

che ha negato l'idoneit� di tale lettera a costituire un documento
decisivo � trovato dopo la decisione� e che la parte non '
'

l~ '
-'

~-lrl.lfll~-~fJ--:lif���:r1-ftfJf~YIJ-=iff~.Jlr.-~

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PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

aveva potuto produrre in giudizio per causa di forza maggiore

o per fatto dell'avversario, ai sensi dell'art. 395, n. 3, c.p.c.
Ora � di tutta evidenza che la dedotta circostanza dell'inesistenza
di esplosivi e di aggressivi chimici nel carico della nave
non ha alcuna rilevanza ai fini della soluzione della questione
di giurisdizione. Se il privato non ha un diritto soggettivo
ad ottenere un'autorizzazione amministrativa e quindi non
pu� lamentare la lesione di un diritto qualora questa gli sia
negata o data con ritardo, la sua posizione non muta per la
circbstanza che il diniego od il ritardo siano ingiustificati. In
tal caso l'Amministrazione avr� fatto un cattivo.uso del suo potere
discrezionale, incorrendo in un eccesso di potere, ma avr� sempre
leso un interesse legittimo e non un diritto soggettivo. E
l'interessato potr� ottenere tutela avanti al giudice amministrativo,
non avanti al giudice ordinario, al quale � inibito il sindacato
dell'esercizio del potere discrezionale della pubblica
amministrazione.

Invano la difesa delle ricorrenti sostiene che l'autorizzazione,
in tanto era necessaria, in quanto nel carico della nave
esistessero esplosivi o aggressivi chimici, per modo che l'assenza
di tali materiali escludeva il potere di impedire l'uso della
dinamite e del taglio elettrico. Al contrario, l'uso di tali mezzi
richiede in ogni caso la preventiva autorizzazione,� in quanto
�, sia pure eventualmente, pericoloso. Perci� spetta alla Capi~
taneria di porto di accertare e valutare la situazione di specie,
per poi concedere o meno l'autorizzazione o prescrivere opportune
cautele, in modo che la sicurezza generale sia assicurata.

E non � consentito all'autorit� giudiziaria di escludere la
necessit� dell'autorizzazione, in base ad un indagine ~ui presupposti
di fatto della ricorrenza del pericolo, rimessa insindacabilmente
all'autorit� amministrativa. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 30 dicembre 1963, n. 3246
-Pres. Celentano -Est. Ferrati -P. M. Criscuoli (conf.) -
Civitach c. Ospedale Civico di Treviso.

Competenza e giurisdizione -Consiglio di Stato -Decisioni -Ricorso
alle S.U. della Cassazione -Motivi -Difetto di giurisdizione Estremi.
(Cost., art. 111; c.p.c., art. 342).

Competenza e giurisdizione -Decisione del Consiglio di Stato -Impugnabilit�
per Cassazione -Motivi attinenti alla giurisdizione

�'
38 RASSEGNA .DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Decisione d'inammissibilit� od improcedibilit� -Non impugnabilit�
per Cassazione.
Competenza e giurisdizione -Impiego pubblico -Controversie -Restitutio
in integrum -Emolumenti accessori allo stipendio -Competenza
del Consiglio di Stato.
(t.u. 26 giugno 1924 n. 1054, art. 30).
Competenza e giurisdizione -Consiglio di Stato -Decisione -Impugnabilit�
per Cassazione -Difetto di motivazione -Non deducibilit�.
f..
Le decisioni del Consiglio di Stato possono essere impugnate
davanti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione soltanto
per motivi inerenti alla giurisdizione -secondo quanto
dispone l'art. 111 della Costituzione con formula identica a
quella dell'art. 362 cod. proc. civ. e sostanzialmente equivalente
a quella di � difetto assoluto di giurisdizione � dell'art. 48
T. U. 26 giugno 1924 n. 1064 -, quando cio�, con la decisione
impugnata, il Consiglio di Stato abbia invaso la sfera di attribuzione
propria di uno degli altri poteri dello Stato, ovvero
abbia invaso la sfera di attribuzione dell'ordine giudiziario ordinario
o di un organo di giurisdizione speciale, ovvero abbia
dichiarato di non poter decidere perch� la materia non pu�
essere oggetto di funzione giurisdizionale o della giurisdizione
del Consiglio di Stato. Non ricorre, quindi, difetto di giurisdizione
di cui possano conoscere le Sezioni Unite della Cassazione
quando il Consiglio di Stato, senza valicare i limiti sopraesposti,
incorra in � errores in iudicando � per errata applicazione
di norme giuridiche, per vizio logico della motivazione, per
manchevole valutazione delle prove o per violazione di norme
di natura processuale che regolano lo svolgimento del processo.
(1).
(1-2-3) Le Sezioni Unite riconfermano una ferma giurisprudenza sui limiti
dell'impugnabilit� delle decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti
alla giurisdizione.
In questo senso, oltre la sentenza citata nel testo, e gi� richiamata nella
nota dalla sentenza che precede, cfr. Cass. Sez. Un., 24 settembre 1959,
n. 2608, Foro Mass. it., 1959, 493; Cass. Sez. Un., 18 settembre 1959, n. 2592,
Giust. civ., 1959, 1883; Cass. Sez. Un., 2 marzo 1957, n. 741, Giur. cost.,
1957, 1164; Cass. Sez. Un., 2 marzo 1957, n. 745, Foro Mass. it., 1957, 150
(con riferimento a una decisione della Corte dei Conti). In dottrina, cfr. !1
le ampie monografie del TORRENTE, Riv. trim. pubbl., 1954, I, 252; e ivi, 1!'~
1957, 249. 1 11
Alle Sezioni Unite era stato prospettato il dubbio che 'art. 111 de a
i
Costituzione, adottando la formula � per motivi inerenti alla giurisdizione
� avesse attribuito alla Corte Suprema poteri pi� ampi di quelli cori..
feritile dall'art. 84 t.u. sul Consiglio di Stato. Ma � stato agevole repli.. .. . i''.
�
�I

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

La decisione del Consiglio di Stato d'inammissibilit� od

improcedibilit� del -ricorso non � censurabile sotto il profilo

del difetto di giurisdizione, giacch� qualsiasi organo giurisdizio�

nale, in quanto tale, ha la potest� fondamentale di giudicare

delle condizioni formali di ammissibilit� delle istanze che ad

esso vengono proposte. (2).

Il difetto di motivazione (c.p.c. art. 360 n. 5) non � dedu

cibile nei riguardi delle decisioni del Consiglio di Stato, in quan

to lo stesso implica soltanto violazione di una norma di legge,

e si risolve in una censura sul modo con cui in concreto il giudice
.ha esercitato la propria giurisdizione (3).

Per stabilire la giurisdizione _sulle questioni concernenti il

rapporto di impiego pubblico basta che la domanda concerna

diritti che trovino il loro titolo necessario nel rapporto mede

simo, onde non ha rilevanza il fatto che la controversia abbia

contenuto patrimoniale, ovvero si faccia questione intorno a di

ritti soggettivi, poich� � sufficiente, invece, che sussista un col

legamento causale tra il rapporto d'impiego pubblico e la pre

tesa dedotta in giudizio, collegamento che va ravvisato tutte le

volte che il rapporto, considerato nella sua costituzione e nel

suo svolgimento, funziona da momento genetico diretto ed

immediato della pretesa, e si contenda con l'ente pubblico sulla

sussistenza e sull'estensione di diritti immediatamente deri

vanti da quel rapporto che sarebbero stati disconosciuti o lesi

dall'atto amministrativo (4).

care, nella sentenza annotata, che l'art. 111 Cost., riproduce nella lettera

e nella sostanza l'art. 362 c.p.c., e che quindi nessun mutamento � stato

introdotto dalla Costituzione rispetto alla precedente disciplina.

Giova rilevare, peraltro, che le stesse Sezioni Unite, oltre alla casi

stica ipotizzata sulla sentenza annotata, hanno riconosciuto il difetto di

giurisdizione del Consiglio di Stato:

a) allorch� questi sia stato irregolarmente composto. Si � ritenuto,

in tal caso, inesistente la sentenza, e carente di giurisdizione l'organo che

l'ha pronunciata (Cass., Sez., Un., 11 ottobre 1952, n. 3008, Foro it., 1952, I,

1321, con la requisitoria del P. G. EuLA);

b) allorch� questi abbia esercitato la giurisdizione di merito fuori

dei casi espressamente previsti dalla legge.

In tal caso, la Corte Suprema ha ritenuto ammissibile un controllo di

natura contenutistico sulla decisione impugnata, al fine di esaminare se sia

stato rispettato il limite della giurisdizione generale di legittimit� e pre

cisando, peraltro, che la giurisdizione non � limitata al solo giudizio di

diritto in ordine �l provvedimento impugnato, ma pu� ben essere esteso, se

necessario ai fini della decisione, al giudizio di fatto, per rilevarne alla

luce di questi gli eventuali difetti (Cass., Sez., Un., 8 maggio, 1959, n. 1350,

Giust. civ., 1959, 386).

(4) V. le note di richiamo alla sentenza che precede.

40 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -Il sindacato demandato alla Corte di Cassazione
sulle decisioni del Consiglio di Stato � strettamente circoscritto
alle questioni di giurisdizione, poich� esse soltanto sono
deducibili come motivo di ricorso per cassazione ai sensi sia
dell'art. 48 t. u. 26 giugno 1924, n. 1054 sia dell'art. 111 Cost.

E, secondo l'ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale,
l'assoluto difetto di giurisdizione consiste in una forma di errore
in procedendo che implica esorbitanza dai confini tracciati
dalla legge all'attivit� esteriore dell'organo: esso quindi
riguarda anzitutto la determinazione della materia che la legge
assegna all'esame dell'organo, la individuazione delle controversie
di cui esso pu� conoscere e anche il contenuto finale
dell'atto che definisce il procedimento giurisdizionale, atto finale
predeterminato dalla legge a seconda che, in relazione alla
natura della controversia, sia attribuita al Consiglio di Stato ,;/
giurisdizione di semplice legittimit� ovvero anche di merita
(sent. 28 ottobre 1961, n. 2480). In altri termini, sussiste difetto

di giurisdizione quando con la decisione impugnata il Consim
glio di Stato abbia invaso la sfera di attribuzione propria di 1:~:
'

uno degli altri poteri dello Stato ovvero abbia invaso la sfera

di attribuzione dell'ordine giudiziario ordinario o di un organo

di giurisdizione speciale ovvero abbia dichiarato di non poter
decidere perch� la materia non pu� essere oggetto di funzione ~I
giurisdizionale o della giurisdizione del Consiglio di Stato ( sent. I

18 giugno 1962, n. 1532). r9.

!ili

Non ricorre quindi difetto di giurisdizione di cui possano !i�

conoscere le Sezioni Unite della Corte di Cassazione quando il
Consiglio di Stato, senza valicare i limiti sopraesposti, incorra ili
in errores in iudicando per errata applicazione di norme giu'
ridiche, per vizio logico della motivazione, per manchevole va

lutazione delle prove o per violazione di norme di natura processuale
che regolano lo svolgimento del processo.
Erroneamente il ricorrente vuol trarre argomento dalla

diversa formulazione degli artt. 48 t. u. cit. e 111 Cost. per
sostenere che, per effetto della norma costituzionale, il sinda

cato della Corte di Cassazione attualmente � pi� ampio che ~

in passato. Difetto assoluto di giurisdizione e motivi inerenti
alla giurisdizione sono formule sostanzialmente equivalenti, on"
de deve escludersi che il Legislatore costituente abbia inteso
modificare la disciplin� delle impugnazioni delle decisioni del ~'
Consiglio di Stato. Devesi in proposito considerare che il secondo
comma dell'art. 111 Cost. enuncia il principio generale
dell'ammissibilit� del ricorso per cassazione per violazione di

I
l'J,

i:
J

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

legge contro tutte le sentenze degli organi giurisdizionali ordinari
e speciali, mentre il successivo comma limita la portata di
quel principio per le decisioni del Consiglio di Stato e della
Corte dei Conti, consentendo il ricorso per Cassazione contro
di esse per i soli motivi inerenti alla giurisdizione; � stata in
tal modo riprodotta la disposizione dell'art. 362 cod. proc. civ.,
che consente appunto l'impugnazione delle decisioni di un giudice
speciale per motivi attinenti alla giurisdizione del giudice
stesso e cio� soltanto per il motivo previsto nel numero 1 del
precedente art. 360, il che, per un verso, significa che non �
data impugnazione per tutti gli altri motivi elencati nell'art.
360 e, ,:per altro verso, che quello contemplato nel n. 1 ha un
campo di applicazione ben preciso e delimitato.

Ora, quando si rifletta alla materia intorno alla quale � insorta
la contestazione, � facile scorgere l'errore che vizia tutto
il ragionamento del ricorrente.

Si controverte infatti sull'esatta misura della pensione spettante
al Civitach in dipendenza del � rapporto d'impiego intercorso
con le cessate Opere Pie Riunite Ospedale Civile ed Istituto
Esposti di Treviso, assumendosi che a:l ricorrente compete
una diversa e maggiore riliquidazione della pensione stessa per
effetto della rivalutazione delle pensioni dei dipendenti statali
operata con il D.P. 11 gennaio 1956, n. 20: e siccome non v'�
dubbio sulla natura pubblica delle suddette Istituzioni di benef�cienza,
la controversia inerisce ad un rapporto di impiego pubblico,
in ordine al quale il giudice amministrativo ha giurisdizione
esclusiva.

Invero la competenza giurisdizionale esclusiva del giudice
amministrativo si estende a tutte le controversie che derivano
dal rapporto di pubblico impiego sia che esse riguardino l'esistenza
e lo stesso ambito oggettivo dei diritti che nel rapporto
hanno causa, sia che riguardino interessi l~gittimi derivanti immediatamente
dal rapporto stesso : per affermare la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo (Consiglio di Stato o
Giunta Provinciale Amministrativa) nelle questioni concernenti il
rapporto d'impiego pubblico basta che la domanda concerna
diritti che trovino il loro titolo necessario nel rapporto mede-�
simo, onde non ha rilevanza il fatto che la controversia abbia
contenuto patrimoniale ovvero si faccia questione intorno a diritti
soggettivi poich� � sufficiente, invece, che sussista un collegamento
causale tra il rapporto d'impiego pubblico e la pretesa
dedotta in giudizio, collegamento che va ravvisato tutte le
volte .che il rapporto, considerato nella sua costituzione e nel

42 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

suo svolgimento, funziona da momento genetico diretto ed immediato
della pretesa e si contenda con l'ente pubblico sulla
sussistenza e sull'estensione di diritti immediatamente derivanti
da quel rapporto che sarebbero stati disconosciuti o lesi
dall'atto amministrativo (sent. 14 febbraio 1963, n. 327, 6 ottobre
1962, n. 2823).

E' pertanto certo che il ricorrente, ritenendosi leso nei suoi
diritti per l'insufficiente riliquidazione della pensione, non poteva
che rivolgersi al giudice amministrativo ed in effetti lo
stesso Civitach non pone neppure un dubbio che della questione
dovesse essere investita prima la Giunta Provinciale Amministrativa
e poi, in sede di gravame, il Consiglio di Stato.

Ed allora nessun problema di giurisdizione pu� proporsi
in ordine ad una decisione che � stata emessa proprio nel
campo riservato al giudice amministrativo. Tutte le questioni
che il ricorrente solleva riflettono invece il modo di esercizio
della giurisdizione, in ordine al quale la Corte di Cassazione
non pu� esercitare alcun sindacato; il ricorrente in sostanza
si duole che i giudici amministrativi non abbiano esattamente
interpretato il contenuto della sua doglianza in quanto egli
avrebbe fatto principalmente questione di validit� del provvedimento
che lo riguarda sotto il profilo della competenza delio
organo che lo ha adottato, ma ci� non ha rilevanza ai fini della
giurisdizione, postoch� lo scopo perseguito dal ricorrente era
proprio quello di far eliminare un provvedimento che avrebbe
leso i suoi diritti.

E' noto che, mentre alla parte � rimessa la sola deduzione
della situazione di fatto, rientra nella funzione istituzionale
del giudice il problema giuridico della esatta qualificazione del
rapporto nei limiti della obbiettivit� della domanda ed il vizio
di extrapetizione ricorre quando il giudice pronunci oltre i limiti
delle pretese e delle eccezioni fatte valere dalle parti ovvero
su questioni non formanti oggetto del giudizio e non rilevabili
d'ufficio, attribuendo un bene non richiesto o diverso da
quello demandato, onde non ricorre il vizio suddetto quando
il giudice, fermi restando i fatti dedotti dalle parti nelle rispet�
tive domande ed eccezioni, adotti a sostegno della sua decisione
argomenti giuridici diversi da quelli prospettati dalle parti
ovvero dia la prevalenza a quelli dedotti in subordine.

In proposito va considerato che nella specie la controversia
si � polarizzata in entrambi i gradi di giurisdizione sulla
tempestivit� della proposizione della domanda: tanto la Giunta
Provinciale Amministrativa �quanto il Consiglio di Stato han�

PARTE I, SEZ. Il, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

no ritenuto di dover risolvere il problema in senso sfavorevole
al ricorrente, affermando che questi era ormai decaduto dal
diritto di impugnare l'atto amministrativo emesso nei suoi confronti
e siffatta decisione non pu� certo essere impugnata per
motivi inerenti alla giurisdizione, giacch� qualsiasi organo giurisdizionale,
in quanto tale, ha la potest� fondamentale di giudicare
delle condizioni formali di ammissibilit� delle istanze
che ad esso vengono proposte (sent. 14 maggio 1955, n. 1398).

Gli � che la reiezione della domanda in conseguenza di una
pronuncia d'inammissibilit� o di improcedibilit�, anche se possa
essere stata determinata da una inesatta interpretazione della
legge sostanziale o processuale o da una errata valutazione degli
elementi di fatto, non � censurabile sotto il profilo del difetto
di giurisdizione, giacch� quella pronuncia � conseguenza diretta
dell'affermazione, sia pure implicit�, del potere giurisdizionale
dell'organo che l'ha emessa.

Appare quindi evidente come l'impugnata decisione del
Consiglio di Stato sfugga� ad ogni sindacato da parte di questa
Corte, essendosi la stessa limitata a verificare se la controversia,
rientrante indubbiamente nell'ambito della giurisdizione del
giudice adito, fosse stata tempestivamente introdotta.

Le considerazioni sin qui fatte valgono a dimostrare anche
l'infondatezza del secondo motivo, con cui il ricorrente lamenta
mancata motivazione sulla questione fondamentale se cio� il
titolo alla pensione derivasse da un rapporto di impiego che
non poteva permettere alla riliquidazione spettantegli la qualificazione
e tanto meno la considerazione di riliquidazione di pen~
sione interna, come risulta dal verbale della deliberazione 7 giugno
1957 e se tale titolo implicasse comunque un atto autoritativo
delle parti debitrici.

Invero il difetto di motivazione, previsto come motivo di ricorso
per Cassazione dal n. 5 dell'art. 360 cod. proc. civ., non �
deducibile nei riguardi delle decisioni del Consiglio di Stato, in
quanto lo stesso implica soltanto violazione di una norma di �
legge (sent. 20 aprile 1962 n. 812) e si risolve in una censura
sul modo con cui in concreto il giudice ha esercitato la propria
giurisdizione. (Omissis).

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 30 marzo 1963, n. 170 -Pres.
Vozzi -Est. De Marco -Comune di Fucecchio ed altri c.
Comitato dei Ministri per le opere straordinarie per l'Italia
settentrionale e centrale e Comune di Castelfranco di
Sotto.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Comune -Dichiarazione di Comune come localit� economicamente de

pressa ex J. n. 365 del 1957 -Comuni viciniori -Interesse, da parte

di questi ultimi, a ricorrere -Ammissibilit�.

Opere pubbliche -Zone depresse -Riconoscimento -Criteri e proceclimento.

(1. 29 luglio 1957, n. 635, art. 8).
E' titolare di un interesse occasionalmente protetto, e quindi
legittimo, colui che, pur essendo terzo rispetto ad un atto amministrativo
che amplia la sfera dei diritti di una persona fisica

o giuridica, si trovi in una situazione tale da subire danno, ove
l'atto medesimo sia stato emanato in difformit� dall'interesse
pubblico perseguito da una norma di legge. I Comuni limitrofi ad
altro Comune dichiarato localit� economicamente depressa, sono
titolari di un interesse protetto al fine di fare osservare le prescrizioni
della l. n. 635 del 1957, giacch� si trovano in una situazione
tale da subire danno immediato e diretto ove il beneficio
sia stato concesso illegittimamente (1).
Il riconoscimento di localit� economicamente depressa non
pu� essere espresso direttamente ad una parte del territorio comunale,
essendo questa priva di personalit� giuridica, ma deve
essere espresso nei confronti del Comune; tuttavia l'efficacia del
provvedimento pu� essere limitata a quella zona del territorio
comunale che in effetti sia economicamente depressa (2).

(1�2) Ancora sulla distinzione tra interesse legittimo e interesse a ricorrere.

1. -Come risulta dalla decisione sopra trascritta, la Quinta Sezione
del Consiglio di Stato si � trovata di fronte al problema: se i Comuni,
limitrofi ad altro Comune, dichiarato localit� economicamente depressa
ai sensi dell'art. 8 della I. 28 luglio 1957, n. 635, siano portatori di un
interesse legittimo che li abiliti a chiedere l'annullamento del provvedimento
amministrativo di attribuzione della qualifica, adottato a favore
del loro vicino. E tale problema ha risolto affermativamente.
Non si pu� dire che in proposito il Consiglio di Stato abbia detto
troppo poco. Anzi, � da rilevare che forse ha detto troppo, s� da contornare
di un alone di incertezza tutta quanto la motivazione sul punto in que�
!>tione.

In effetti, e per rispondere allo specifico quesito. se l'interesse fatto
valere dai Comuni limitrofi fosse legittimo (gravitante -cio� -nell'orbita
dell'art. 26 del t.u. delle leggi sul Consiglio di Stato), si adducono
tre argomenti diversi, il cui reciproco rapporto -che non � certo
di complementariet� -non � del tutto chiaro. Pi� precisamente:

a) � titolare di un interesse legittimo chi, pur essendo terzo rispetto
ad un atto amministrativo che amplia la sfera dei diritti di altro soggetto,

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

(Omissis). -In via preliminare deve essere poi esam1nata
l'altra eccezione che la stessa Avvocatura dello Stato e la difesa
del Comune di Castelfranco di Sotto hanno sollevato, sostenendo
che il ricorso � inamissibile, in quanto i Comuni ricorrenti non
hanno un interesse legittimo, di cui possono lamentare la lesione,
ma hanno un semplice interesse di fatto, che la legge non ha inteso
prendere in considerazione.

Procedendo, quindi, a tale esame si rileva:

Non pu� dubitarsi che sia titolare di un interesse occasionalmente
protetto e, quindi, legittimo colui che, pur � essendo
terzo rispetto ad un atto amministrativo che amplia la sfera
dei diritti appartenenti ad una persona fisica o giuridica, si
trovi in una situazione tale da subire un danno ove l'atto me

si trovi in situazione tale da subire un danno, ove l'atto sia stato emanato
in difformit� dalla legge;

b) la vicinanza pu� costituire elemento differenziatore fra l'interesse
legittimo e quello semplice. Chi abita vicino ad uno stabilimento
industriale ha un interesse legittimo a veder rispettate le distanze di
legge, per ci� che ha tratto alle esalazioni, rumori, ed in genere immissioni.

e) il mantenimento dello status quo e -di riflesso -delle
rispettive situazioni sul piano delle� possibilit� produttive � un interesse
legittimo. Un incentivo male accordato determina una lesione rilevante
sul piano della legittimit�.

2. -Si esaminino distintamente i tre pilastri logici della parte di
motivazione che qui interessa.
E' chiaro che l'argomento indicato sub a) vale a definire un � interesse
alla legittimit� � dell'atto, ma non un vero e proprio interesse legittimo.
E' vero che ad ogni posizione di interesse legittimo ne soggiace una di
interesse alla legittimit�; ma non � affatto vera la proposizione reciproca
e cio� che ogni interesse alla legittimit� sia perci� solo un interesse
legittimo a' sensi dell'art. 26 del t.u. sul Consiglio di Stato.

La verit� � che quando si parla di interesse legittimo, si definisce
una vera e propria situazione giuridica soggettiva di vantaggio (cos�,

p. es., CASETTA, Diritto soggettivo ed interesse legittimo: problemi della
loro tutela giurisdizionale, Riv. trim. dir. � pubbl., 1952, 611 sgg., spec.
618 sgg. e 623, ed autori ivi citati). Tra l'interesse di fatto e le norme
d'azione che regolano l'operato della pubblica amministrazione deve sussistere
un collegamento giuridico. Si parla qui talvolta di � fissazione dell'interesse
alla legittimit� dell'atto in un soggetto�, ovvero -con maggiore
semplicit� di termini -di protezione occasionale, dove l'aggettivo
non oblitera il sostantivo : occasionale s�, ma pur sempre protezione, e
protezione accordata dalla legge, con la considerazione che essa abbia
del soggetto, portatore di una certa pretesa (cos�, Sez. Un., 14 agosto 1951,
n. 2519).
Va notato che queste ovvie verit� sono sempre state chiarissime agli
occhi del Supremo Consesso Amministrativo. Senza andare tanto lontano,
sar� sufficiente considerare quel che � accaduto quando detentori di
attivit� economiche in regime di oligopolio (o, addirittura, di monopolio

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

desimo sia stato emanato in difformit� dall'interesse pubblico
perseguito da una norma di legge. In tal caso, infatti, l'interesse
del terzo coincide con l'interesse pubblico alla osservanza di detta
norma e, pertanto, trova nella norma stessa una protezione
occasionale o riflessa, differenziandosi dall'interesse generico di
tutti i cittadini al buon andamento della pubblica amministrazione.

Ad individuare poi la particolare situazione da cui deriva
l'esistenza dell'interesse legittimo, nella figura dell'interesse occasionalmente
protetto, spesso si ricorre al criterio della vicinanza.
Cos�, ad esempio, si � sempre ritenuto che chi abita vicino
a un opificio industriale, dal quale sono emesse esalazioni
nocive alla salute, abbia un interesse legittimo di cui possa la-

di fatto) hanno proposto ricorso in sede di legittimit� in tema di autorizzazione
all'esercizio data ad imprese concorrenti: per es. assicurazioni,
sportelli bancari, raffinerie di ol� minerali.

Prima di porsi il problema se le dedotte violazioni di legge fossero
state effettivamente commesse, il Consig�io di Stato ha esaminato la
questione (ritenuta decisiva ai fini della propria giurisdizione) se la situazione
del titolare dell'(asserito) interesse apparisse, nella fattispecie normativa,
come giuridicamente rilevante agli effetti dell'emanazione del
provvedimento, denunciato come lesivo. In altri termini, se il legislatore
si fosse preoccupato di tutelare, ancorch� di riflesso, oppure occasionalmente,
l'interesse dedotto in giudizio, non apparendo sufficiente la pura
e semplice esistenza di una normativa, sia sostantiva che di procedimento,
dettata al fine di regolare l'attivit� dell'Amministrazione.

Cos� si � negato che il titolare� d'una raffineria di oli minerali fosse
portatore di un interesse legittimo, che Io abilitasse ad opporsi ad una
nuova autorizzazione, pur se illegittima (Cons. Stato, V, 24 luglio 1959,
Foro amm., 1959, I, 2, 861, dove viene fatto il �punto in giurisprudenza).
Ma vi ha di pi�: lo stesso si � detto per le Compagnie
cl'assicurazione, pur essendo innegabile che v'ha un pubblico interesse
notevolmente inienso alla prosperit� di questo tipo d'imprese, tale da
rendere pi� che plausibile la configurazione di un collegamento giuridico
tra posizione della singola Compagnia e tutela dell'interesse pubblico
(cos� Cons. Stato, Sez. VI, 17 febbraio 1953, n. 445, Relaz. Avv.ra Stato 1951-55,
I, pag. 81). Ma tant'�: requisito indefettibile perch� un interesse sia considerato
legittimo � -secondo la giurisprudenza costante del Consiglio
di Stato -la considerazione che della posizione del suo titolare abbia
la legge (Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 1958, n. 576). Solo allora l'asserita lesione
sar� giuridicamente rilevante, ed uscir� dal limbo del mero fatto eco:~
nomico (e valga qui -a rovescio -l'esempio delle farmacie, delle
sale cinematografiche, et similia). jii

Sia chiaro che l'argomentazione della Quinta Sezione, in s� e per s�,
non � sbagliata. Ma concerne non la qualificazione dell'interesse come !,,�1
legittimo, bens� l'interesse a ricorrere.

-J

Ed invero, l'indagine sul punto se� il ricorrente dall'ampliamento
della sfera giuridica di altro soggetto risenta un pregiudizio, che possa '-~ ,

I:
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~s~�~�llJ.1.�~,"''r-&va.,.,,.,,,:,.;;,,,:.,R~llJIL,,.,.~===�

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PARTE I, SEZ. Il, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

mentare la lesione, ove l'impianto dell'opificio stesso sia stato
autorizzato a una distanza inferiore a quella stabilita dalla legge.

Nella specie, con il provvedimento impugnato in questa sede,
il Comitato dei Ministri per le Opere Straordinarie nell'Ha�
lia settentrionale e centrale ha dichiarato il Comune �ai Castelfranco
di Sotto localit� economicamente depressa ai sensi
e per gli effetti _di cui all'art. 8 della legge 29 luglio 1957, n. 635.

;Ora non � contestato che i Comuni ricorrenti sono limitrofi
al Comune di Castelfranco di Sotto. Essi, pertanto, si trovano
indubbiamente in una situazione tale da subire un danno immediato
e diretto, qualora il beneficio di cui trattasi sia stato
concesso illegittimamente.

Come � noto, infatti, le nuove industrie che vengono a co

essere riparato dalla decisione di annullamento, si risolve -in realt� -nel
vedere se sussista un vantaggio potenziale derivante al ricorrente medesimo
dalla vittoria giudiziale. Cio� avvia a soluzione il problema del�
l'interesse a ricorrere, ma non l'altro se la lesione sia tale in senso giuridico
od un mero pregiudizio di fatto.

Anzi, c'f! qualche cosa di pi� da osservare. E cio� che l'argomentazione
in parola porta diritto filato a dire che l'interesse � semplice ed il giudizio
� di merito. Ed infatti solo in un giudizio che abbia come � thema decidendi
� un interesse semplice l'indagine preliminare deve essere circoscritta
all'interesse a ricorrere, senza che si passi a vedere che cosa di
sostantivo soggiaccia al presupposto processuale.

3. -Analoghe osservazioni possono muoversi al secondo argomento,
che svolge il criterio della vicinanza. Anche qui si confonde un elemento
processuale con un elemento sostanziale: l'essere vicini all'attivit� molesta
illegalmente autorizzata pu� valere ai fini della legittimazione a ricorrere, in
quanto serve a differenziare la posizione del ricorrente da quella della
generalit� degli individui. Non vale, invece, a creare un nesso giuridico
tra interesse interesse �di fatto e norme di azione, n� a far trovare nella
legge il requisito della protezione dell'interesse.
Si deve soggiungere che la Quinta Sezione del Consiglio di Stato non
ha, forse, avuta la mano troppo felice nello scegliere, il caso dei rumori

o delle esalazioni da stabilimenti industriali. Lasciando da parte quanto
non persuade nel merito dell'argomento, va detto che l'esempio � inap�
propriato perch� in queste ipotesi chi ricorre o � il proprietario contiguo,
in nome dell'interesse legittimo (strumentale rispetto al diritto di propriet�)
a non vedere considerate lecite immissioni nocive sulla base di
provvedimenti illegittimi, oppure -in estrema ipotesi -chi agisce a
tutela della propria integrit� fisica (anche questa diritto soggettivo), che
non pu� essere compromessa da un atto illegittimo (su questo tipo di
interessi legittimi, cfr. per tutti MoRTATI, Istituz. di diritto pubblico, VI
ediz., pag. 55, e gli autori ivi citati a nota 1), spec. CANNADA BARTOLI e
BENVENUTI).
4. -Solo con� rargomento indicato sub e) si dicono cose pertinenti.
Ma, a
nostro avviso, errate.
Gi�, istintivamente, ci si trova nell'imbarazzo quando -senza tor

48 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

stituirsi nella localit� dichiarata economicamente depressa godono
notevoli agevolazioni fiscali. Ci� nonostante,� nelle predette
localit�, che siano in effetti economicamente depresse, stentano
a sorgere nuove industrie, in quanto le agevolazioni fiscali
. spesso non compensano in misura adeguata gli svantaggi derivanti
dalle condizioni ambientali che ostacolano il normale svi

luppo delle attivit� produttive.

E' certo, invece, che se il riconoscimento di localit� econo

micamente depressa viene dato a una zona che tale in realt�

non sia, in contrasto con le finalit� perseguite dalla legge n. 635

del 1957, come si assume nel caso di specie, le nuove industrie

preferiranno impiantarsi in questa zona anzich� nei territori dei

comuni vicini. Per effetto della violazione di tale legge, quindi,

tuose circonlucuzioni -si ienta di esprimere l'oggetto ed il contenuto

di questo preteso interesse legittimo in tema di persistenza dello status

quo ante. Interesse legittimo a... a che? Al mantenimento in istato di

disagio economico del prossimo, cos� da convalidare la massima tanto

manchesteriana, quanto poco cristiana, che la ricchezza di ognuno di

noi � per met� fatta della povert� del nostro vicino?

Ad ogni modo, dando per ammesso che qui una situazione di � non

svantaggio,, (?!) sussista in realt�, che questa situazione sia definibile,

e che si dia una lesione, quanto meno potenziale, di essa, resta da vedere

se la medesima sia giuridica. Si �, infatti, osservato che non bastano le

due serie parallele: interesse di fatto -normativa, per dar luogo al

fenomeno giuridico dell'interesse legittimo. Occorre, invece, che i due

termini siano collegati da un nesso giuridico, costituito dalla rilevanza

attribuita dalla legge alla posizione del terzo: in altre parole dalla pro

tezione che questo terzo trovi nella legge, protezione che -pur se occa

sionale o riflessa -deve in ogni modo essere giuridica.

Occorre, perlanto, esaminare i testi legislativi qui applicabili e vedere

se l'eventualit� di una competizione fra Comune e Comune sia conside

rata in un modo qualsiasi. Mancando questo, � chiaro che si resta nella

t.ona ambigua dell'interesse alla legittimit� e non si assurge all'interesse

legittimo.

Orbene, va detto senz'altro che la possibile situazione di concorrenza

fra Comune e Comune � fuori da ogni previsione del corpus di norme che

partono dalla legge 10�agosto 1950, n. 647, e culminano nella legge 29 lu

glio 1957, n. 635. Qui � solo questione di un dialogo tra il Comune istante

e lo Stato. Rileva unicamente se il Comune chieda fondatamente o infon

datamente e se lo Stato accordi o dinieghi legittimamente o illegittima,

mente. E ci�, senza che sia lasciato il minimo spazio ad opposizioni di

terzi soggetti, che non troverebbero nessuna possibile sistemazione nel

l'e�onomia della legge. Solo il Comune istante potr� ricorrere in sede

di legittimit� avverso l'ingiusto diniego, e soltanto lo Stato potr� procedere

ad annullare d'ufficio il beneficio a torto accordato. Gli eventuali inte

ressi di terzi soggetti restano nell'ambito del mero fatto, dato che la

legge non solo non Ii protegge, ma addirittura li ignora. C'� di pi�. E cio�

che nella specie quella normativa, alla quale si vorrebbe collegare l'inte,

PARTE I, SEZ. Il, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

i comuni vicini vengono a subire un danno immediato e diretto,
consistente nell'arresto o, comunque, nella diminuzione del normale
incremento delle attivit� produttive nell'ambito dei loro
territori, con un conseguente arresto o, comunque, con una diminuzione
del normale incremento delle attivit� produttive nell'ambito
dei loro territori, con un conseguente arresto o diminu:.
zione dell'incremento delle entrate dei rispettivi bilanci.

Da quanto precede consegue che la dedotta eccezione deve
essere disattesa, giacch� l'interesse sostanziale che le Amministrazioni
ricorrenti intendono far valere nel presente giudizio non
pu� non essere qualificato come un interesse legittimo. Consegue
inoltre, che la denunciata lesione di tale interesse non �
eventuale, ma ha il requisito dell'attualit�. Viene, quindi, a ca-

resse dei ricorrenti, non esiste. Le condizioni per l'atto dichiarativo sono
deostruite dalla Sezione sulla base di affermazioni _politiche!

Se mai (e -diciamolo francamente -con uno sforzo d'immagina�
zione giuridica) si volesse trovare in questa intricata materia una situazione
d'interesse legittimo in Comuni terzi, limitrofi e non limitrofi, questa,
se pure in casi ben delimitati, sarebbe � ad adiuvandum � e non � ad
opponendum � quanto al riconoscimento della qualifica nel Comune istante.

In effetti, la legge 29 luglio 1957, n. 635, contiene pi� di un riferimento
alla legge 25 luglio 1952, n. 991 (p. es. all'art. 5,, all'art. 7, etc.), portante
provvedimenti in favore dei territori montani. Ora, per l'art. 1 della
legge del 1925 citata, oltre ai Comuni aventi le caratteristiche di territori
montani, possono essere ammessi ai benefici di legge altri Comuni � anche
non limitrofi� in parit� di condizioni economico-agrarie. Il che -se non
andiamo errati -pu� determinare solidariet� e non certo antagonismo
d'interessi, quanto meno l� dove il riconoscimento di area depressa sia.
conseguenza immediata della qualificazione del territorio come montano.

Ci rendiamo conto che, in linea d'ortodossia giuridica, neanche in
questa ipotesi pu� fondatamente discorrersi di protezione all'interesse di
Comuni terzi, ed in particolare di protezione appropriata ai fini della
legge del 1957: comunque l'argomento colorisce �a contrariis � l'irrilevanza
di una situazione di concorrenza competitiva, che opponga Comune a
Comune.

5. -Sin qui si � visto come, in difetto di un collegamento giuridico
tra normativa e pretesa dei Comuni confinanti a quello di Castelfranco
di Sotto, l'interesse di questi ultimi debba qualificarsi come interesse
semplice, sottratto alla giurisdizione del Consiglio di Stato.
Ma lo sguardo pu� spingersi pi� a fondo. Ed allora � possibile scorgere
come, sotto le ingannevoli apparenze di un sindacato di legittimit�,
la Quinta Sezione del Consiglio di Stato abbia compiuto un giudizio di
merito. Anzi, data la falsa impostazione data alla questione dalla forma
disadatta, in cui essa si presentava (pseudo sindacato di legittimit� su di
un provvedimento amministrativo), qui non si � avuto neppure un giudizio
di merito completo, ma un giudizio di merito a met�, cio� un esame
della controversia condotto unicamente in considerazione delle deduzioni
dei ricorrenti.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dere anche l'ulteriore eccezione d'inammissibilit� del ricorso sollevato
al riguardo dal patrocinio del Comune di Castelfranco di
Sotto.

Superate queste questioni pregiudiziali, per quanto attiene
al merito della controversia si osserva che i ricorrenti deducono,
fra l'altro, che l'atto impugnato � illegittimo per violazione
dell'art. 8 della legge 29 luglio 1957, n. 635, con la quale sono
state emanate disposizioni integrative della legge 10 agosto 1950,

n. 647, per l'esecuzione di opere straordinarie di pubblico interesse
nell'Italia settentrionale e centrale.
Ora questa censura si appalesa fondata.
Ed invero, n� la legge del 1950, n� quella del 1957, come �

ammesso dagli stessi ricorrenti, stabiliscono le condizioni ne-

In realt�, quanto si diceva nel ricorso al Consiglio di Stato costituiva
la denuncia di un contrasto d'interessi fra Comune e Comune, determinatosi
per effetto dell'atto amministrativo di qualificazione di area
depressa: il vantaggio dato a Castelfranco di Sotto pone questo Comune
in una situazione differente e � migliore rispetto a quella delle localit�
limitrofe e gli conferisce maggiori possibilit� di sviluppo industriale; le
nuove attivit� produttive della zona si orienteranno di preferenza su
Castelfranco; l'esenzione dal tributo statale determiner� l'assorbimento
di ogni incremento industriale e commerciale, etc. etc.

Ora, � chiaro che, per potere verificare tutte quante tali proposizioni,
o�correva fare taluni apprezzamenti per i quali la sede giurisdizionale,
in genere, e, peggio che mai, quella limitata al sindacato di pura
legittimit�, era la pi� inappropriata ed incongrua.

In effetti non era possibile giudicare senza avere prima di tutto stabilito
che gli eventi paventati dai ricorrenti si sarebbero effettivamente
avverati, non solo, ma che non avrebbero prodotto altri eventi, per avventura
di gran lunga pi� vantaggiosi per i ricorrenti, di quanto non fossero
nocivi quelli temuti e denunciati al Consiglio di Stato. �

Giacch� la Quinta Sezione ha giudicato come se tutte quante le
attivit� economiche siano del tipo c.d. � primario �, dimenticando l'esistenza
di attivit� � secondarie� e � terziarie� (infrastruttura, servizi, etc.).

Verissimo: le fabbriche andranno a Castelfranco. E poi? Chiaro che
occorrer� una migliore viabilit�, che occorreranno alloggi, che la produzione
agricola, artigiana, di servizi etc. della zona avr� nuovi sbocchi,
che sar� necessaria nuova mano d'opera, che i beni prodotti dovranno
essere commerciati, etc. etc. E' mai possibile che questi nuovi impulsi
economici si esauriscano nella cerchia delle mura del Comune di Castelfranco
e non si estendano ai Comuni limitrofi.? Ed in che misura? E
come si apprezza tutto questo nell'ambito di un giudizio di pura legittimit�?

E' appunto per ragioni di questo genere che il Costituente, nel prevedere
all'art. 127, terzo e quarto comma, della Costituzione, la possibilit� di�
un conflitto di interesse tra Regione e Stato o tra Regione e Regione,
ha accolto -con valore di principio generale -la verit� che il contrasto
d'interesse d� luogo esclusivamente ad una questione di merito.

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

cessarie per la dichiarazione di localit� economicamente depres

sa. Tuttavia, dai lavori preparatori relativi alla prima di tali leggi

effettivamente risulta che per identificare una zona depressa si

deve tener conto degli elementi indicati nel ricorso e specificati

in narrativa.

Nel caso concreto, avuto riguardo a tali elementi, non pu�
ritenersi giustificato il beneficio concesso dal Comune di Castelfranco
di Sotto. Difatti, come hanno posto in rilievo le Amministrazioni
ricorrenti e come del resto risulta dagli atti, nel Comune
di Castelfranco di Sotto -che, in base all'ultimo censimento
ha una popolazione di appena 8.085 abitanti -esistono
ben 60 opifici, di cui 36 calzaturifici con una produzione giornaliera
di L. 6.000/6.500 paia di scarpe. Tali opifici impiegano di-

Si noti bene che, una volta eretto l'argine dell'interesse nazionale e
delle altre Regioni dall'art. 117 Cost. a fronte dell'attivit� legislativa regionale,
si � istituito -in sostanza -un requisito di legittimit� costituzionale
per le leggi regionali: queste saranno legittime in quanto, oltre
tutto il resto, non contrastino all'interesse nazionale o di altre Regioni.
Ma, con tutto questo, il relativo giudizio � di merito: la questione di
legittimit� costituzionale per violazione dell'art. 117 cost., pur configurabile
astrattamente come primaria, si considera come giudicabile solo in sede
di composizione del contrasto di merito, nella sede competente e responsabile
per le decisioni di merito: il Parlamento.

6. -Siamo arrivati al punto di concludere.
E' di pien� evidenza che quando la legge prende in considerazione
la situazione giuridica di soggetti terzi rispetto all'emanazione di un dato
provvedimento amministrativo, ed in tal guisa dispone-una forma di
protezione, pur se occasionale o riflessa, dei loro interessi, essa opera
una scelta ed un giudizio di prevalenza. Per es�mpio, tornando al caso
dianzi cennato delle farmacie, la legge considera prevalente l'interesse
del farmacista che si trovi a meno di cinquecento metri dalla farmacia
di nuova istituzione su quello del nuovo esercente, ed a tale interesse
accorda un certo tipo di protezione, funzionale rispetto alla pubblica
esigenza a che l� legge venga osservata.

In altre parole, J'apprezzamento di merito � fatto dal legislatore,
ed il Giudice di legittimit� � dispensato da ogni esame sull'effettivo prevalere
di un interesse -privato e pubblico -su di un altro; anzi -addirittura
-sulla reale sussistenza della lesione (pu� ben darsi, in certe
circostanze, che una farmacia illegittimamente autorizzata giovi pi� che
non nuoccia all'esercizio viciniore, ma l'argomento sarebbe irrilevante ai
fini del giudizio di legittimit�).

Altro � da dire nel caso in cui la figura del terzo � estranea alla
previsione legislativa, nel caso in cui, cio�, l'asserito interesse �del terzo
a che un certo provvedimento amministrativo non sia emanato non si
trovi in una posizione di collegamento giuridico con i precetti che regolano
l'attivit� della pubblica Amministrazione, s� da riceverne protezione.

Allora, se � vero che giurisdizione � giurisdizione e non controllo di
legittimit�, se � vero che giurisdizione di diritto subiettivo, qual'� appunto

52 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

rettamente 1.700 operai e indirettamente altre numerose persone
che lavorano a domicilio. Inoltre, intorno a queste attivit�
industriali vi sono varie attivit� commerciali, che d�nno occu~
pazione e reddito ad altri lavoratori, cosicch� l'intera mano d'opera
locale pu� ritenersi completamente assorbita.

Ci� posto, di fronte a questi concreti e precisi dati di fatto
che non sono smentiti dalle Amministrazioni resistenti, devesi riconoscere
che sussiste la lamentata violazione di legge.

N� vale sostenere, come sostiene l'Avvocatura dello Stato, che
il provvedimento in contestazione � in ogni caso giustificato
dalle peculiari condizioni in cui si trova una parte del Comune
di Castelfranco di Sotto e precisamente la frazione di Orentano,
che occupa circa la met� del territorio comunale.

Sta di fatto, invero, che lo stesso Comune di Castelfranco
di Sotto richiese il riconoscimento di localit� depressa non per
l'intero territorio comunale, ma limitatamente alla suddetta
frazione.

Senonch� il Comitato dei Ministri, ritenuto che la legge non
consentisse �la possibilit� di operare il riconoscimento di lo-

quella delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, � giurisdizione
di diritto subiettivo, che non pu� -cio� -prescindere dall'accertam�nto
del torto da riparare, con l'eliminazione del provvedimento illegittimo,
e non giurisdizione di diritto obiettivo, che si limiti ad esaminare se sia
stata commessa una violazione della norma, indipendentemente dall'indagine
circa la situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio,
il Giudice di pura legittimit�, al quale il sullodato terzo si rivolga, non
pu� non dichiarare il proprio difetto di giurisdizione.

In caso contrario, ove -cio� -venga creato in sede giurisdizionale
quel collegamento tra la norma e !'(asserito) interesse di fatto, che non
� nella legge, il giudizio dal piano della legittimit� straripa nel merito.
Giacch� � merito lo stabilire se e quali sono quegli interessi di fatto che
assurgano al livello di � pretesa � a fronte di norme dettate unicamente
nei confronti della pubblica Amministrazione, ed � merito identificare
se lesione questi interessi abbiano sub�to dall'inosservanza delle norme
predette. L'esempio fatto nel paragrafo precedente circa il � giudizio di
merito a met� � � abbastanza istruttivo.

Si pu� soggiungere che questo straripamento nel merito della giurisdizione
di legittimit� determina una situazione, quanto meno di arbitrio,
nell'identificazione dei presupposti processuali. I Comuni limitrofi sono
legittimati ed hanno interesse a ricorrere; perch� non le industrie in
situazione di concorrenza, attuale o potenziale, con quelle che profitteranno
dell'esenzione tributaria? Ed, in genere, perch� non i contribuenti dei
Comuni vicini? E quanto vicini? Etc. etc. Risulta, infatti, evidente che,
ove si prescinda da un collegamento giuridico tra situazione di vantaggio
.asserita dal ricorrente e normativa, si pu� pervenire a qualsiasi
soluzione.

FRANCESCO AGRO'

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

calit� economicamente depressa se non con riferimento alla
circoscrizione amministrativa espressamente indicata (comune)�
deliber� di estendere tale riconoscimento a tutto il territorio del
comune, considerando che la depressione economica che investiva
oltre la met� di quel territorio rappresentava uno squilibrio
per l'intera economia comunale che, di fatto, era inferiore per
molti aspetti alla media della provincia di Pisa.

Al riguardo � per� agevole opporre quanto segue :

1) Pu� anche ammettersi che il riconoscimento di localit�
economicamente depressa non possa essere espresso direttamente
ad una parte del territorio comunale, essendo questa priva di
personalit� giuridica e che, quindi, il relativo provvedimento
debba essere emanato nei confronti del Comune. Ci�, pertanto,
non impedisce che l'efficacia di tale provvedimento venga limitata
a quella zona del territorio comunale, che in effetti sia
economicamente depressa. Questa limitazione anzi appare pienamente
conforme alla volont� della legge .

. 2) Come � stato chiarito dall'Avvocatura dello Stato, la
frazione di Orentano � esclusivamente agricola, essendo priva di
ogni altra risorsa economica, perch� lontana dalle strade di grande
comunicazione e tagliata fuori da ogni possibilit� di diretto
e celere contatto con il capoluogo del Comune per la interposizione
della frazione Stappali del Comune di S. Croce sull'Arno e
delle colline boscose delle Cernaie.

Ora, di fronte a questa situazione, � ovvio che il provvedimento
'in esame non pu� raggiungere lo scopo a cui � diretto,
cio� lo scopo di promuovere lo sviluppo economico della frazione
suddetta, giacch� le nuove industrie avranno interesse a
costituirsi nel capoluogo del comune, in quanto oltre a conse.
guire le stesse agevolazioni :fiscali, beneficeranno delle pi� favorevoli
condizioni locali. Di conseguenza lo squilibrio esistente
fra la zona di Orentano e il rimanente territorio del comune
non solo non sar� eliminato, ma con ogni probabilit� diventer�
sempre maggiore. N� per smentire questa logica previsione vale
affermare che, dopo l'emanazione dell'atto impugnato, nella frazione
di Orentano si sono costituite alcune piccole industrie,
giacch�, anche a voler ritenere esatta tale affermazione, devesi
presumere che si tratti di casi eccezionali che non sono destinati
a ripetersi.

3) Con nota del 21 maggio 1961 il Comune di Castelfranco
di Sotto ha fatto presente al Comitato dei Ministri che il Ministero
delle Finanze aveva espresso parere sfavorevole al riconoscimento
della localit� di Orentano come zona economica

54 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mente depressa, in quanto, anzich� tenere conto di questa sola
localit�, aveva preso in esame l'intero territorio comunale.
Appare quindi evidente che con questa nota lo stesso Comune
interessato ha implicitamente ma chiaramente ammesso
che il suo intero territorio, anche avuto riguardo alle particolari
condizioni della zona di Orentano, non poteva essere riconosciuto
come economicamente depresso.
Per le considerazioni che precedono la deliberazione impugnata
deve ravvisarsi in ogni caso illegittima e, quindi, il ricorso
deve essere senz'altro accolto, rimanendo superfluo soffermarsi
sulle altre censure dedotte dai ricorrenti, perch� quella
gi� esaminata, oltre ad essere fondata, ha carattere assorbente
rispetto alle cennate ulteriori censure. -(Omissis).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 15 ottobre 1963, n. 513 -Pres.
D'Avino -Est. Russo -Societ� Maresole c. Ministero Marina
Mercantile.
~.
Concessioni amministrative -Concessioni provvisorie -Inadempimento
del concessionario -Decadenza -Controversie -Competenza.
(cod. nav., art. 38). .
L'occupazione anticipata di un'area demaniale marittima con
contemporanea emissione di atti di sottomissione, d� luogo a una I.
specie di concessione provvisoria, la cui risoluzione per inadempimento
del privato di una delle clausole del contratto (nella
specie versamento del deposito cauzionale) importa una controversia
che sfugge alla competenza del giudice amministrativo
per rientrare in quella del giudice ordinario (1).
(1) Giurisprudenza costante. Con questa sentenza il Consiglio di Stato, �~
nel precisare che la concessione provvisoria assicura al concessionario il
diritto al godimento del bene demaniale e perci� le relative controversie
sono sottratte alla propria competenza, si informa agli esatti criteri -
ormai consolidati -di discriminazione fra giurisdizione ordinaria e amministrativa
in materia di concessioni. Secondo tali criteri rientrano nellffi
la competenza del giudice ordinario soltanto le controversie che abbiano
per oggetto la interpretazione e l'adempimento di clausole relative al re.
golamento convenzionale (concessione-contratto) (nella specie es~minata, :!.!
inadempimento per mancato versamento di cauzione), mentre rientrano .�:
nella competenza del giudice amministrativo le controversie che riguar
�::
dano la interpretazione e l'applicazione dell'atto di concessione, inteso ~
come espressione del potere discrezionale amministrativo. In tal senso cfr. "
Cass. 10 ottobre 1962, n. 2930, Foro it. Mass., 1962, 829'; Cons. Stato, -~
sez. VI, 25 luglio 1959, n. 509, Foro am1n., 1959, I, 1059, con nota; 18 .-;
.. -I:;
-~
"

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

(Omissis). -Passando all'esame di merito del ricorso, il
Collegio deve dichiarare, come si � detto, il proprio difetto di
giurisdizione.

La Societ� ricorrente impugna il provvedimento con il quale
il Ministero della Marina Mercantile ha revocato l'atto di
sottomissione relativo alla concessione provvisoria di un bene
del demanio marittimo per non avere la ricorrente ottemperato
all'obbligo che discendeva dell'articolo 4 dell'atto medesimo,
concernente il pagamento di una somma a ga��anzia dei
canoni per l'uso del ben� demaniale.

Gi� questo Consiglio, in analoga fattispecie, (Sez. VI, 18 aprile
1956, n. 258), ebbe a dichiarare il proprio difetto di giurisdizione
sulla considerazione che, una volta precisate in un atto
contrattuale le clausole di risoluzione di un rapporto, l'averlo
risolto per inadempimento del privato ad una delle clausole del
contratto, importa una controversia che sfugge alla competenza
del giudice amministrativo per rientrare in quella del giudice
ordinario.

La Corte di Cassazione, confermando detta pronuncia
(Sez. Un. 10 ottobre 1962, n. 2930), ha individuato nell'occupazione
anticipata di un'area demaniale marittima con contemporanea
emissione di un atto di sottomissione una specie di

aprile 1956, n. 258, Il Consiglio di Stato, 1956, I, 422. Di recente la Cassa�
zione, con la sentenza n. 1666/63, in questa Rassegna, 1963, 135, ha fatto
esatta applicazione del richiamato criterio di discriminazione delle competenze,
laddove ha affermato che la controversia, avente ad oggetto la
legittimit� dell'imposizione di un canone per la concessione, rientra nella
competenza del giudice amm.vo, in quanto essa investe la maniera con
la quale fa p.a. ha esercitato il potere discrezionale.

Ci� premesso, non pu� condividersi l'orientamento, che talvolta, come
nella specie, il Consiglio di Stato assume allorch� con la decisione definitiva
declina la propria competenza, mentre con l'ordinanza, in via preliminare,
sospende l'esecuzione dell'atto impugnato, ritenendosi cos�, sia
pure ai soli effetti della pronuncia cautelare, implicitamente competente.
Se, infatti, il Consiglio di Stato non ha il potere di decidere il merito
del ricorso per difetto di giurisdizione, non ha neanche il potere di sospendere
l'atto impugnato. E ci� perch�, in sede di giudizio preliminare{
sulla sospensione, il predetto organo giurisdizionale ben pu� delibare
la propria competenza, specie quando, come nel caso deciso, dall'oggetto
essenziale dell� pretesa dedotta in giudizio col ricorso (inadempimento,
da parte del privato, della concessione provvisoria, per mancato versamento
della cauzione) si rilevava, ictu oculi, la lesione di un diritto soggettivo
e non di un interesse legittimo. Codesta osservazione �, peraltro,
conforme alla giurisprudenza dello stesso Consiglio di Stato, il quale ha
affermato il proprio difetto di giurisdizione, se rilevabile ictu oculi in
sede di delibazione sulla domanda di sospensione (Cons. Stato, Sez. V, 19

(.,~

56 R<\.SSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

concessione provvisoria che, pur importando, rispetto a quella !)
definitiva, un pi� ampio potere di revoca, da parte della pub

blica Amministrazione per ragioni di pubblico interesse, tuttavia
assicura ugualmente al concessionario provvisorio nei conIfronti
dell'Amministrazione concedente e nell'ambito del rapporto
contrattuale inerente alla concessione, un diritto al godimento
dello stesso, diritto tutelabile innanzi al giudice ordinario.

Nella specie, invero, come si � detto, con atto di sottomissione
10 aprile 1952, il Ministero della Marina Mercantile, premesso
che la Societ� ricorrente aveva chiesto la concessione
di una zona di arenile, richiedendo altres� che, nelle more della

istruttoria per la concessione richiesta, le fossero assentiti la

I
I
ru
immediata occupazione della �zona e l'immediato inizio dei lavori,
autorizzava l'occupazione stessa, purch� il richiedente sottoscrivesse
l'atto di s�ttomissione. Con tale atto la societ� ricorrente
assumeva diversi obblighi, fra cui (articolo 4) quello
�di versare la somma di L. 500.000 a garanzia dell'osservanza di
tutti gli obblighi assunti con il presente atto, restando l'Ammi

nistrazione marittima facoltizzata ad incamerare,� in tutto o in i!.

parte, il suddetto deposito, senza bisogno di alcun provvedimen

to, dell'autorit� giudiziaria... e restando, altres�, obbligata ad

~11

eseguire i depositi suppletivi, che nel corso della validit� del ::

presente atto fossero ritenuti dall'Amministrazione necessari,

I
I
r. ~
dicembre 1959, n. 1423, Foro it., Rep., voce Giust. amm.va n. 408), ed alla
giurisprudenza della Cassazione, la quale, nel riesaminare la questione,
ha affermato che il Consiglio di Stato, giudice della propria competenza,
nel pronunciarsi sull'istanza di sospensione, pu� riconoscere implicita3
mente o esplicitamente la propria giurisdizione e che, tuttavia, la pronuncia
sulla sospensione non � immediatamente impugnabile con ricorso
per Cassazione (il che per� non pu� essere condiviso, .data la natura giurisdizionale
dell'ordinanza affermata dallo stesso S.C.; v. in tale senso

I'MoRTATI, Sulla impugnabilit� per difetto di giurisdizione delle pronunce '

I M 'di sospensione degli atti amministrativi, Giuris. it., 1950, 1, 3, 80) e non
� quindi proclusa dalla regiudicata il ricorso contro la decisione definitiva
per motivi attinenti alla giurisdizione (Sez. Un., 9 maggio 1949, n. 1110,
Foro amm., 1949, II, l, 135; v. anche VARVESI, Osservazioni sull'incidente ,
di sospensione nei giudizi innanzi al Consiglio di Stato, in questa Rivista '

I .1949, 1; GARGIULO, La sospensione dell'atto amministrativo da parte del
Consiglio di Stato, 126; NIGRO, Sospensione dell'esecutoriet� del provvedimento
impugnato e istanza per regolamento di giurisdizione, Foro amm.

1956, I, 3, 22).
Le premesse osservazioni non hanno solo rilevanza teorica, giacch�

non pu� disconoscersi, da un punto di vista logico e giuridico, la inam

1~:

missibilit� della sospensione di un provvedimento da parte di un giudice
che si riconosce poi incompetente, ed il pregiudizio per l'interesse pubI
blico derivante dalla concessa sospensione che viene poi caducata.

--1m

PARTE I, SEZ. II, GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE

ecc.�, Col provvedimento impugnato l'Amministrazione ha revocato
l'atto di sottomissione non avendo la Societ� � ottemperato
all'ingiunzione di versare un deposito suppletivo di lire

20.000.000 a garanzia del pagamento dei canoni arretrati� (resosi
necessario per il lungo decorso della occupazione provvisoria).
E' evidente che il provvedimento si basa unicamente sull'inadempimento
ad un preciso obbligo che la Societ� si era
assunto con l'atto di sottomissione. Nel rapporto complesso, instaurato
tra l'Amministrazione e il concessionario, con il menzionato
atto di sottomissione, non c'� dubbio che la questione
sollevata col ricorso attiene alla lesione di un diritto soggettivo
e come tale, in base alle considerazioni svolte dalla Cassazione,
e condivise dal Collegio, sottratta alla competenza di questo
Consiglio. (Omissis).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 23 ottobre 1963, n. 619 -Pres.
De Marco -Est. Meregazzi -Soc. Antonelli e Orlandi c. Ministero
Tesoro.

Deposito -Depositi bancari e cassette di sicurezza -Sblocco � Istanza
di sblocco � Rigetto -Impugnativa � Lesione di diritti soggettivi Difetto
di giurisdizione del Consiglio di Stato.

(1. 2 luglio 1952, n. 911, art:t. 1 e segg).
Le controversie che sorgono in materia di sblocco di assegni
bancari vertono su lesione di diritti soggettivi, e pertanto il
Consiglio di Stato difetta di giurisdizione a conoscere della impugnativa
di un provvedimento col quale il Ministero del Tesoro
ha rigettato l'istanza di sblocco sul presupposto che il
'conto corrente sarebbe stato estinto dagli alleati (i).

(1) Massima esatta. Non risultano precedenti; cfr. tuttavia, Cass. Sez.
Un. 3'0 ottobre 1961, n. 2507, le quali hanno affermato la pregiudizialit�,
rispetto alla proposizione dell'azione giudiziaria in materia di sblocco di
depositi bancari, della procedura amm.va disciplinata dagli artt. 1 e segg.
della I. n. 911 del 1952, con la conseguenza che, fino a quando detta prq�
cedura non sia espletata, l'a.g.o. difetta di giurisdizione a conoscere delle
domande degli interessati intesa ad ottenere la disponibilit� delle somme
depositate nei conti correnti bancari.
-

SEZIONE TERZA

GIURISPRUDENZA CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 maggio 1963, n. 1343 -Pres.
Torrente -Est. D'Armiento -P. M. Pisano (conf.) -Sacconi

c. Banco di Santo Spirito.
Titoli di credito -Assegno circolare emesso con la clausola di intrasferibilit�
a favore di soggetto diverso dal richiedente -Rapporto
di emissione -Rapporto cambiario -Erl'ore di persona nel pagamento
-Responsabilit� cambiaria della Banca emittente -Legittimazione
del prenditore e non del richiedente.

(R.D. 21 dicembre 1933, n. 1736, artt. 43, 86).
Il rapporto di emissione di un assegno circolare intrasferibile
si esaurisce con la creazione del titolo avente i caratteri
pattuiti e la consegna dello stesso al richiedente. Distinto �, invece,
il rapporto che intercorre fra emittente e prenditore e dal
quale scaturisce per il primo la responsabilit�, nei confronti del
secondo, per il pagamento malamente eseguito a favore di persona
diversa (1).

TRIBUNALE DI NAPOLI, 28 maggio 1963 -Pres. Mazzacane

Est. Mastrocinque -Ministeri dei Lavori Pubblici e del Te

soro c. Banca d'America e d'Italia.

(1) Conf. Cass. 26 aprile 1954, n. 1276, Banca, borsa e titoli di credito,
1954, II, 184; 18 luglio 1956, n. 2783, Id., 1956, II, 523; 7 ottobre 1958, n. 3133,
Foro it., 1959, I, 73.
Molteplici sono le opinioni dibattute in dottrina e giurisprudenza sulla
natura giuridica del rapporto di emissione dell'assegno circolare: deposito
irregolare, con l'obbligo dell'emittente di restituire la somma ricevuta
al richiedente o ad un terzo da lui indicato (MESSINEO, Assegno circo�
lare e azione ex causa, in Banca, borsa e titoli di credito, 1940, I, 34; FIORENTINO,
Il rapporto fondamentale nell'assegno circolare, Riv. trim. dir. proc.
civ., 1948, 130; Trib. Milano, 2 aprile 1951, Banca, borsa e titoli di credito,
1952, II, 228); mandato (App. Milano, 14 gennaio 1955, Giust. Civ., Mass.
Appello Milano, 1955, 2); compravendita {SALANDRA, Assegno circolare e pagamento,
Dir. e prat. comm., 1939, I, 197); contratto misto di compravendita
e d'opera (PELLIZZI, In tema di rapporto fondamentale nell'assegno circolare,
Banca, borsa e titoli di credito, 1952, II, 228); contratto sui generis
di emissione (DE STIMO, D�ritto cambiario, Milano, 1953, 799).

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

Titoli di credito -Vaglia della Banca d'Italia emessi con la clausola
di intrasferibili.t� a favore cli prenditori cartolari inesistenti
in commutazione di ordinativi ministeriali di pagamento
falsificati -Riscossione dei medesimi da parte clei truffatori a
mezzo banchiere giratario per l'incasso che manc� di identificarli .
-Esclusione cli responsabilit� del medesimo nei confronti del
richiedente.

(r.d. 21 dicembre 1933 n. 1736, artt. 43 e� 92; e.e., artt. 948, 1994
e 2043).
Il richiedente di vaglia bancario intrasferibile a favore di
prenditore cartolare, di cui fu accertata l'inesistenza con giudicato
penale, non ha azione contro il banchiere, che, avendolo
ricevuto per l'incasso dal truffatore del richiedente, sedicente
prenditore, di cui manc� l'identificazione, ne abbia provocato il
pagamento liberatorio e l'estinzione da parte dell'emittente (2).

(Omissis). -Con il primo motivo si denunzia la violazione
e la falsa applicazione degli artt. 43-73-86 R.D. 21 dicembre 1933,

n. 1736; 1176, 1375 cod. civ., in relazione all'art. 360 n. 5 e 3 c.p.c.,
assumendo che la sentenza impugnata non abbia esaminato la
causa sotto il profilo dedotto.
E si argomenta che, se i principi affermati in materia di
responsabilit� della Banca emittente possono valere in caso di
normale assegno circolare, i principi stessi non riguardano e
non possono riguardare l'assegno non trasferibile, posto che
con la emissione di un titolo di tal genere la banca assume lo
obbligo di non pagare a favore di altri che non sia l'intestatario
dell'assegno, sostanzialmente non trasferibile. Conseguentemente
-si conclude -la Banca deve usare una diligenza maggiore
nell'accertatore la identificazione dell'intestatario, e se
commette un errore, deve imputarlo a sua colpa e risponderne
nei confronti del richiedente l'assegno, a titolo di responsabilit�
contrattuale.

(2) Sulla preclusione ex art. 28, c.p.p., v. GUARNERI, Limiti soggettivi ed
oggettivi all'efficacia del giudicato penale nel giudizio civile, Giur. it., 1957, I,
l, 192; v. anche Cass. 14 aprile 1961, n. 801, in Temi napoletana, 1961, I, 551;
Cass. 27 dicembre 1963, n. 3229, Giur. it., Mass. 1963, 1088. Sul concetto di
danno come fatto: DE CuPis, v. Danno, in Enciclopedia del diritto, vol. XI,
Milano, 1962, 623 e gi�, dello stesso A., Il danno, Milano 1946, 5 e segg.;
PETROCELLI, L'antigiuridicit�, Padova 1951, 119 e segg., in particolare 123.
Sul concetto di danno ingiusto v. SACCO, L'ingiustizia di cui all'art. 2043, in
Foro Pad., 1960, I, 1420 e segg.

60 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La censura � infondata.

Come questa Corte regolatrice ha avuto occasione di precisare
ripetutamente (sentt. 26 aprile 1954, n. 1276; 18 luglio 1956,

n. 2783; 7 ottobre 1958, n. 3133), le obbligazioni della banca, una
volta versata la provvista, si riassumono nell'emettere l'assegno
avente le caratteristiche volute dal richiedente, e nel consegnarlo
allo stesso o al prenditore. Con la consegna dell'assegno, la
banca adempie agli obblighi sorgenti dal contratto e, se deve
rispondere verso il richiedente, come tale, per l'inadempimento,
nel caso che l'assegno non sia regolar�, non pu� rispondere per
le successive vicende del titolo, e perci� neanche per l'illegittimo
pagamento.
Una volta esaurita l'azione derivante dal rapporto che diede
causa all'emissione dell' assegno (con l'effettiva emissione e consegna
dello stesso), sorge un nuovo rapporto (cambiario) fra isti

tuto e prenditore, il quale soltanto pu� far valere i suoi diritti @
verso la Banca. ID
Orbene, essendosi perfettamente adeguata a tali principi la f:J

�i.

Corte di merito ed avendone fatta corretta ed esatta applica~
zione, la sentenza non presta il fianco ad alcun giusto rilievo. ~<
.

Dopo avere richiamato puntualmente i detti principi, la CorI.,
te di appello, con impeccabile logica, ha detto che il Sacconi non f
era legittimato a sperimentare l'azione proposta contro la Ban,
ca (per asserito, irregolare pagamento dell'assegno a persona di.

i versa dall'intestatario e malamente identificata), giacch� si era .
limitato a chiedere l'assegno all'ordine del Barbarulo, senza per '

I
II

0-2) Tutela del !li.ritto del richiedente su titolo intrasferibile all'or�
dine di prenditore cartolare inesistente.

Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, qualunque configurazione
giuridica voglia attribuirsi al rapporto di emissione, � certo che,
con la consegna del titolo, creato regolarmente, con le caratteristiche volute
dal richiedente, la banca emittente ha completamente adempiuto agli
obblighi nascenti dal contratto nei confronti dell'altra parte. Restano estranee
al rapporto di emissione, se il richiedente non sia anche prenditore, le
successive vicende del rapporto cambiario. E la ragione di tutto ci� �

quella confermata anche dalla prima sentenza in rassegna: l'emittente non

,
,
ffi

pu� rispondere dell'irregolare pagamento a due persone diverse: al prenditore
legittimato ai sensi dell'art. 43 1. ass. banc. (r.d. 21 dicembre 1933, n.
1736), ovvero al portatore legittimato ex cartula nei casi ordinari, ed in pari
tempo al richiedente, legittimato per la pretesa azione nascente dal contratto
di emissione. La banca � deve rispondere del mancato adempimento
nei confronti di una sola persona, che � il titolare del diritto cambiario �

I(cos� la predetta sentenza), e, se il titolo � intrasferibile, la mancata
identificazione del vero prenditore costituisce elemento impeditivo della sua
liberazione (cfr. PELLIZZI, Banca, borsa e titoli di credito, 1952, 555 e seg.),
ossia la responsabilit� cambiaria permane.

ijr:

~~~

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

nulla figurare nel titolo. Il rapporto cambiario era sorto, perci�,
esclusivamente fra il banco ed il detto Barbarulo, il quale, solo,
poteva chiedere conto all'emittente dell'esatto adempimento dell'obbligazione
portata dal titolo.

La mancanza di legittimazione da parte del richiedente non
intestatario dell'assegno risulta evidente per la distinzione fra
contratto di emissione e contratto cambiario; peraltro trova
conferma nel fatto che la banca pu� e deve rispondere del mancato
adempimento nei confronti di una sola persona che � il titolare
del diritto cambiario.

N� giova opporre che i principi ricordati varrebbero solo
in tema di assegno circolare normale e non pure nella ipotesi
di assegno circolare non trasferibile, come si asserisce dal ricorrente
avrebbe ritenuto questa Suprema Corte con la sentenza
7 ottobre 1958, n. 3133, in quanto il richiamo non risulta esatto.

Nella detta sentenza, invero, che pure concerneva la responsabilit�
per pagamento di assegno circolare non trasferibile a
persona diversa dal prenditore intestatario, questo Collegio
espressamente conferm�, testualmente, riferendosi anche ai precedenti
in materia (costituiti dalle sentenze 26-4-1954 n. 1276 e
18-7-1956, n. 2783), che il rapporto di emissione di un assegno circolare
si esaurisce con l'emissione del titolo, avente i caratteri
pattuiti. e la consegna di esso al richiedente; successivamente
sorge un nuovo rapporto, cambiario, fra la banca e il prendi~
tore, che � autonomo rispetto al primo.

Basta per poco considerare, ora, la fattispecie decisa dal Tribunale di
Napoli con la seconda sentenza in rassegna (conforme ad essa � altra, di
pari data, emessa dallo stesso Tribunale, in causa Ministeri dei Lavori Pubblici
e dd Tesoro contro Banca Nazionale del Lavoro), per accorgersi agevolmente
come nessun conforto rechi l'insegnamento della Corte di Cassazione
alle conclusioni cui � pervenuto quel Giudice di merito. Risultava,
infatti, accertato da giudicato penale che gli ordinativi di pagamento, commutati
in vaglia intrasferibili della Banca d'Italia, erano stati falsamente intestati
al nome di fittizi ed inesistenti creditori dello Stato, mentre sotto
tali falsi nomi i falsari avevano acceso un conto corrente presso la filiale
di Napoli deUa Banca d'America e d'Italia, facendosi accreditare sullo
stesso l'importo dei vaglia, a quella girati per l'incasso, e con tale sistema
avevano consumato la truffa in danno dello Stato.

Peraltro la stessa sentenza in rassegna ha ritenuto acquisito un dato
fondamentale, e cio� che � il richiedente aveva il diritto di rivendicare gli
assegni nei confronti del possessore di mala fede�. Ma, se questa premessa
era esatta (art. 1994 e.e., art. 20, cpv., I. camb. appr. con R.D. 14 dicembre
1933, n. 1669; cfr. FERRI, I titoli di credito, Torino, 1950, 116 e 118), se la
propriet� dei titoli intrasferibili, emessi all'ordine di un terzo prenditore
cartolare inesistente, non era passata nel possessore di mala fede, ma era
rimasta del richiedente, che ebbe a riceverli dall'emittente contro versa

62 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

E solo stabil�, in relazione ai punti controversi:

a) che negli assegni non trasferibili la identificazione del

l'intestatario assume un'importanza speciale, anzi un valore

essenziale, tale cio� da escludere che possa discutersi sulla dili

genza usata dal banchiere, il quale si libera solo se paga bene,

mentre, se cade in errore nell'identificazione, deve pagare una

seconda volta; b) che la responsabilit� della banca, la quale

paghi malamente, non � configurabile come risarcimento del

danno, bensi come inadempimento dell'originaria obbligazione

cambiaria. -(Omissis).

(Omissis). -Gli elementi di fatto posti a base della domanda
spiegata dai Ministeri del Tesoro e dei Lavori pubblici
contro la Banca d'America e d'Italia sono sostanzialmente pacifici
ed emergono dalle sentenze pronunziate contro il funzionario
del Ministero del Tesoro Benedetto Mercurio ed altri correi,
nel procedimento penale contro questi ultimi, in ordine ai
reati di truffa e di falso continuati. Il suddetto funzionario compil�
una serie di falsi mandati di pagamento, a carico del Ministero
dei LL.PP., sul capitolo relativo a lavori per nuove costruzioni
ferroviarie, per il complessivo importo di L. 164.712.300,
a favore della ditta Ing. Biagio Castelli e Mario Lipari. Parte
di tali mandati, commutati in vaglia intrasferibili della Banca
d'Italia, furono riscossi a mezzo stanza di compensazione dalla
Banca d'America e d'Italia, cui erano stati girati per lo incasso

mento delle provviste, non si vede come possa negarsi che, avendo certamente
la Banca emittente -una volta accertata giudizialmente la truffa
e l'inesistenza del rapporto cambiario -l'obbligo di restituire le provviste
al richiedente, che le avesse restituito i titoli (sulla incorporazione dell'obbligazione
unilaterale dell'emittente nel titolo, anche se intrasferibile,

v. BurrARO, in Banca, borsa e titoli di credito, 1950, II, 105), sia stato precisa:~
mente l'operato della Banca girataria per l'incasso, col provocarne colposamente
il pagamento e l'estinzione da parte dell'emittente (cfr. cit. art. 43,
comma secondo, I. ass.), a pregiudicare tale restituzione.
N� sembra lecito sostenere, come fa il Tibunale, che � il diritto al risarcimento
presuppone il correlativo obbligo del responsabile al rispetto
del diritto offeso >>, mentre � non sussiste alcun rapporto giuridico tra richiedente
e banchiere giratario per l'incasso, in cui possa inquadarsi la
violazione di tale diritto di credito�. Qui non si trattava di tutela aquiliana
di un diritto di credito (in senso negativo v., infatti, Cass. 7 luglio 1962, ~::

� n. 1760, Giur. it., Mass. 1962, 636; 6 novembre 1957, n. 4257, Id., 1957, 952. 1~
Per la posizione del problema ed un esame di diritto comparato v. TEDI!SCHI,

!::

La tutela aquiliana del creditore contro i terzi, Riv. dir. civ., 1955, I, 291 e
segg.), ma l'operato della banca, girataria per l'incasso per conto dei posm

l
l
~~

sessori di mala fede, aveva pregiudicato, invece, un diritto assoluto: quello lll
-e�
...
.
.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

dal Mercurio e dal suo complice Giovanni Russo, presentatisi
come gli intestatari dei titoli. Le Amministrazioni attrici chiedono
dra alla convenuta banca la restituzione delle somme corrisposte
in L. 119.592.100, osservando che, essendo stati emessi
i vaglia intrasferibili a favore di un prenditore inesistente, la
perdita patrimoniale subita dallo Stato si � verificata per l'incauto
pagamento da parte del banchiere, cui furono presentati
i vaglia per l'incasso, al Mercurio e al Russo, che non erano i
prenditori dell'assegno. Si precisa al riguardo dalla difesa erariale
che, essendo stati emessi gli assegni a favore di prenditori
fittizi, poich� il Mercurio e il Russo ebbero cura di nascondere
i loro nomi, l'unica obbligazione che si profilava a carico dell'emittente
era quella di restituire la provvista, che non poteva
essere versata ad un creditore cambiario inesistente; e che,
trattandosi peraltro di titoli emessi con la clausola di intrasferibilit�,
il richiedente, in quanto proprietario dei titoli, avrebbe
potuto rivendicarli nei confronti di qualsiasi portatore, che non
poteva essere che di mala fede, in quanto l'assegno intrasferibile
non d� luogo a trasferibilit� del titolo, ma solo della legittimazione
cartolare ad un banchiere, che lo possiede a nome del
prenditore (art. 43 I. assegno bancario), in modo da documentare
all'emittente la mancata estinzione del titolo e abilitarlo
alla restituzione della provvista.

Poich� con l'accettazione dell'assegno per lo incasso il banchiere
ha provocato il pagamento dell'assegno, senza colpa del-

del richiedente sui titoli (cfr. FEDELE, Il problema della responsabilit� del
terzo per pregiudizio del credito, Milano 1954, 105 e seg. ed ivi bibliografia).
Sembra, pertanto, un fuor d'opera sottolineare, come fa la seconda
sentenza in rassegna, la responsabilit� cambiaria del banchiere giratario
per l'incasso ed affermare, segnatamente, che � l'attivit� intermediatrice
della Banca per la riscossione del titolo deve spiegarsi non a favore
di chi, qualificatosi come prenditore dell'assegno, abbia a lei consegnato
e girato il titolo per l'incasso, ma a vantaggio del vero prenditore cartolare,
in virt� del principio della letteralit� dei titoli di credito>>, per
negare, comunque, la legittimazione del richiedente ad agire, se non
ex art. 1189, almeno ex art. 2043 e.e., e certo non in via cambiaria, allegando
la colpa del banchiere per la mancata identificazione dei presentatori
dei titoli e la lesione del proprio diritto sui titoli, cos� come sarebbe
un fuor d'opera fare riferimento all'insegnamento contenuto nella
prima sentenza in rassegna. Nella specie, infatti, l'obbligo dell'emittente
di restituire al richiedente le provviste, a fronte della restituzione dei
titoli, nasceva, appunto, dall'inestistenza, accertata dal giudicato penale,
dei prenditori letterali dei titoli medesimi (trattandosi di nominativi fittizi,
sotto i quali riuscirono a celarsi i falsari, proprio per la negligenza
della Banca, perfezionando, cos�, la truffa in danno dello Stato).

FRANCO CARUSI

64 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

l'emittente, che non era tenuto all'onere di identificare il girante,
ma solo ad accertare la regolarit� formale della girata
per lo incasso ed il banchiere legittimato dall'apparente procura
cartolare (art. 46, 2" cpv., 1. camb.; art. 43, cpv., 1. ass. banc.), il
primo � obbligato a rispondere verso il vero legittimato, secondo
le regole della ripetizione dell'indebito (art. 1189, cpv., cod.
civ.), ovvero secondo le regole del risarcimento del danno per
fatto illecito (art. 2043 e.e.), qualora sia incorso in negligenza
nella identificazione del presentatore.

Le tesi difensive delle Amministrazioni attrici non appaiono
fondate.

Che il Banchiere giratario per l'incasso debba rispondere
del pagamento eseguito .a persona diversa del prenditore, in
luogo dell'emittente, � cosa che non pu� revocarsi in dubbio,

posto che l'art. 43, secondo comma, della legge sull'assegno
bancario, richiamato, insieme ad altre disposizioni, dall'art. 86, I che detta norme particolari sull'assegno circolare, esime esprest
i;amente l'emittente da ogni responsabilit� per il pagamento [~
dell'assegno non trasferibile fatto al prenditore dell'assegno o

al banchiere giratario per l'incasso.

:~;

Ed in realt�, se la legge consente che l'assegno non trasferiI
bile pu� essere girato per l'incasso ad un banchiere, appare .
.
evidente come non possa parlarsi di inadempimento da parte

dell'emittente che paga appunto al giratario, che � legittimato malla riscossione e non �, dunque, creditore apparente. Si deve
aggiungere che la Banca convenuta non pag� l'assegno in base

ad una convenzione di corrispondenza con l'Istituto emittente,

per cui avrebbe agito, nel caso, come mandataria di questo, ma

come girataria per lo incasso, onde � indiscutibile, in ipotesi,

la sua diretta responsabilit�, alla stregua dell'art. 43 della legge

sull'assegno bancario, che anzi deve essere interpretato in senso

pi� rigoroso di quanto le stesse amministrazioni statali pro'
'

spettano.

La disposizione in argomento costituisce, infatti, una norma

speciale in tema di pagamento a creditore apparente regolato

dall'art. 1189 e.e., poich� pi:evede l'ipotesi particolare del

pagamento di un assegno a persona diversa dal prenditore o

II dal banchiere giratario per l'incasso. Stabilendo senz'altro, in
questo caso, la responsabilit� del pagatore nei confronti del vero
creditore, la norma implicitamente esclude la possibilit� di invocare
la buona fede, che comporta, in via generale, per il paga

mento al creditore apparente, la liberazione del creditore, onde
appare addirittura superfluo stabilire se e come l'Istituto ban.
I!~;
:~
J~

lf74ll�mw64fJiL.,.......%".,Al0..,.fa.-,:�.,-~~,..,... ~�

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

cario non abbia provveduto all'onere di identificare il prenditore,
una volta che non abbia soddisfatto l'obbligazione cambiaria,
il cui adempimento � garantito in modo del tutto tranquillante
dalla legge,� per il creditore dell'assegno bancario non
trasferibile. E' evidente, tuttavia, che tale responsabilit� non
ha carattere di illecito extracontrattuale, ma discende direttamente
dall'obbligazione cambiaria assunta.

Per restare nel campo dell'assegno circolare, l'emittente,
che paghi a un creditore apparente, � tenuto a rinnovare il pagamento
al creditore cartolare, non a titolo di colpa, ma per
effetto dell'obbligazione cambiaria assunta con l'emissione de]
titolo e non soddisfatta.

Analogo carattere cambiario ha, poi, l'obbligazione del
banchiere giratario per l'incasso: quest'ultimo, invero, se riscuote
il titolo dall'emittente e paga a persona diversa dal prenditore,
non adempie alla obbligazione assunta con la girata per
l'incasso, che ha l'efficacia del mandato, in quanto l'attivit� intermediatrice
della Banca per la riscossione del titolo deve spiegarsi
non a favore di chi, qualificatosi come prenditore dell'assegno,
abbia a lei consegnato e girato il titolo per l'incasso, ma
a vantaggio del vero prenditore cartolare, in virt� del principio
della letteralit� dei titoli di credito. Cos� identificata la natura
dell'obbligazione a carico del banchiere giratario per l'incasso,
� facile dedurre che le Amministrazioni attrici, in quanto richiedenti
degli assegni circolari e non portatori dei titoli, sono carenti
di legittimazione attiva, in ordine alla pretesa di rimborso
delle somme riscosse dal Mercurio, e art. 1189 cod. civ. E'
principio pacifico in dottrina e giurisprudenza che il rapporto
di emissione si esaurisce con l'emissione del titolo avente i caratteri
pattuiti e con la consegna di esso al richiedente e che
quest'ultimo � estraneo ai successivi rapporti cambiari ed in
particolare che solo il portatore e mai il richiedente pu� far
valere i suoi diritti per il mancato o per l'erroneo pagamento dell'�ssegno
(cfr. Cass. 7 ottobre 1958, n. 3133). N� si deve pervenire
a diversa conclusione per il fatto che il prenditore era
inesistente. Senza che sia necessario approfondire il problema
relativo alla asserita inesistenza del creditore, il che implica la
inesistenza del credito -mentre nella specie, per effetto del
doloso comportamento del funzionario, l'assegno era stato emesso
a favore del medesimo falsificatore con lo pseudonimo con
cui aveva aperto un conto corrente sulla banca girataria -si
pu� riconoscere che, in ogni caso, il richiedente aveva il diritto
di rivendicare gli assegni nei confronti del possessore di

66 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

mala fede, come appunto si sostiene dall'Avvocatura dello
Stato. Ma, una volta che tale revindica non fu esercitata, non

si vede perch� la Banca girataria per l'incasso debba rispondere
del danno che � derivato alle Amministrazioni e che si ricollega
in modo esclusivo e diretto all'emissione e alla consegna degli
assegni al possessore di mala fede e non. al preteso comportamento
colpevole della Banca. Ed infatti, ammesso che il richiedente
non perda il possesso del titolo emesso dal banchiere a
fronte di un ordine erroneo o falso, ovvero che ne rientri in possesso
rivendicandolo dal possessore di mala fede prima del pagamento,
non pu� sostenersi che alcun pregiudizio patrimoniale
sia derivato al richiedente per l'emissione ovvero che tale pregiudizio
sia diverso da quello conseguente al successivo pagamento
del titolo. E' il c�so di tenere presente, invero, che la
emissione di un assegno circolare postula il preventivo versamento
della provvista dal richiedente all'emittente e d� vita
all'obbligazione autonoma e diretta dell'emittente, nei confronti
del portatore, di pagare l'assegno. Non � chi non veda, dunque,

che, negoziandosi il titolo in cambio del denaro, il nocumento
per la richiesta di emissione di un assegno per soddisfare un
credito inesistente coincide con il versamento della provvista
alla Banca e non con il pagamento dell'assegno al portatore,
giacch�, fin dal momento dell'emissione, il richiedente perde
ogni diritto oltre che l'effettiva disponibilit� sulla provvista.

Pur riconoscendosi che al richiedente non potrebbe negarsi in
tutti i casi di mancato trasferimento del titolo _al portatore,
di prescrizione del titolo o di inesistenza del portatore -una

azione di arricchimento verso l'Istituto emittente, non pu� am

mettersi per� che tale azione sorga da un diritto soggettivo del

richiedente in virt� del rapporto di emissione. Si ha conferma,

invece, che, potendosi sperimentare l'azione di arricchimento

solo a condizione che sussista un danno (art. 2041 e.e.), la le

sione del diritto patrimoniale per la richiesta dell'assegno per

un credito inesistente si � definitivamente concretata con� la

richiesta di emissione del titolo e che, per essere ammissibile :~

l'azione nel presupposto che alcun'altra azione spetti al danneg

giato, essa non � posta a presidio del diritto offeso, ma per

mera ragione di equit�. Da questa premessa consegue che la

condotta della Banca, la quale avrebbe omesso di procedere

all'identificazione del cliente con la dovuta circospezione, non

ha inciso nella sfera dei diritti patrimoniali delle Amministra

zioni attrici, gi� compromessi all'epoca della riscossione degli

assegni, ma ha pregiudicato soltanto l'azione di arricchimento

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

nei confronti dell'Istituto emittente, il quale, avendo pagato i
vaglia cambiari, non ha tratto dall'operazione bancaria alcun
illecito arricchimento.

Deriva, altres�, che l'azione di risarcimento nei confronti
del banchiere giratario per l'incasso � inammissibil~, sia perch�
il diritto al risarcimento presuppone il correlativo~obbligo del
responsabile al rispetto del diritto offeso -e non{'sussiste alcun
rapporto giuridico tra richiedente e banchiere giratario per
l'incasso in cui possa inquadrarsi la violazione di tale diritto di
credito -sia perch� dal pregiudizio dell'azione di arricchimento,
che, come si � detto ha carattere sussidiario, presupponendo
la impossibilit� della tutela giuridica del diritto offeso, non pu�
sorgere un'azione di contenuto pi� ampio, qual'� la pretesa ri�
sarcitoria ex art. 2043 e.e. A tale conclusione non osta il
giudicato penale richiamato dalle attrici e dal quale risulta che
il momento consumativo dei reati di truffa commessi in danno
dello Stato coincise con la riscossione degli assegni da parte de

. gli imputati, tramite l'Istituto bancario convenuto, e non con
il conseguimento del possesso dei titoli. L'efficacia da riconoscersi
alla sentenza penale in questione non � quella prevista
dall'art. 27 c.p.p., che si riferisce al rapporto tra la sentenza
penale di condanna e il conseguente giudizio di risarcimento
del danno nei confronti del colpevole o del responsabile civile,
ma quella richiamata dal successivo art. 28, che regola il rapporto
tra giudicato penale e la controversia civile o amministrativa,
in cui il riconoscimento del diritto � strettamente connesso
all'accertamento dei fatti materiali accertati nel giudizio .
penale. Infatti, la banca � chiamata a rispondere del danno sub�to
dallo Stato a titolo del tutto autonomo e diverso dal rapporto
giuridico per il quale i colpevoli sono tenuti a rispondere
del reato.

E' chiaro, quindi, che l'indagine preclusa in questa sede
attiene al meccanismo delle truffe, alle modalit� di realizzazione
del profitto, all'ammontare del danno subito dalle pubbliche
amministrazioni, ma non si estende alle valutazioni di
ordine giuridico effettuate dal giudice in rapporto allo specifico
accertamento della responsabilit� penale del colpevole e
che devono essere compiute con piena libert� dal giudice civile,
con riguardo alla diversa incidenza che i medesimi fatti
materiali, definitivamente accertati in .sede penale, assumono
nel rapporto in contestazione tra soggetti div�rsi. -(Omissis).

68 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 30 luglio 1963 n. 2174 -Pres. .
Torrente -Est. Perrone Capano -P.M. Trotta (conf.) -Min. '

Tesoro c. Forquet. ~J
Requisizione -Requisizioni alleate -Procedimento amministrativo �
Azione giucliziaria -Rapporti -Conseguenze.

(1. 9 gennaio 1951, n. 10, art.t. 1, 2, 4, 5; c.p.c., art. 353).
Requisizione
-Requisizioni alleate cli immobili -Indennit� -Liquidazione
-Criteri.

(1. 9 gennaio 1951, n. 10, artt. 2, 4),
Il procedimento amministrativo prescritto dalla legge 9
gennaio 1951 n. 10 per la liquidazione delle indennit� ivi previste
� obbligatorio e deve precedere l'azione giudiziaria. Esso
costituisce un presupposto processuale� e la sua mancanza non
importa difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ma � solo
circostanza impeditiva del suo esercizio. Epper� il giudice di
appello, che riconosca erronea la declaratoria del primo giudice
di inammissibilit�t. della domanda, perch� accerti l'espletamento
della procedura amministrativa, da quegli ritenuto mancato, non
pu� e non deve applicare l'art. 353 c.p.c. (1).

La liquidazione con criterio equitativo a norma dell'art. 4
della legge n. 10 del 1951 delle indennit� di requisizione in uso
'disposte dalle forze armate alleate deve aver riguardo al reddito
che l'immobile avrebbe prodotto se non fosse stato requisito
(2).

(1�2) In tema di liquidazione delle indennit� per requisizioni al�
leate.

I. -La preoccupazione di riaffermare il carattere di diritto soggettivo
perfetto della pretesa agli indennizzi ex art. 11. 9 gennaio 1951, n. 10 (cfr.
Cass., Sez. Un., 28 novembre 1953, n. 3624 e 19 gennaio 1954, n. 102, Giur. it.,
1955, I, 1, c. 113 e seg., ed ivi nota di richiami; 2 dicembre 1959, n. 3487,
Foro it., Rep. 1959, v. Requisizioni, c. 2087, n. 12; 12 ottobre 1962, n. 2965,
Foro it., Mass., 1962, c. 836, Rep. 1962, v. Requisizioni, c. 2492, n. 17) ha fatto
pervenire la sentenza in rassegna al singolare risultato di restringere
la tutela dello stesso interesse del privato, togliendo a questi un grado
di giurisdizione sul merito.
;L'Avvocatura aveva sostenuto che la Corte di Appello, posto che il
procedimento amministrativo dovesse ritenersi espletato (ma contro l'applicabilit�
alla specie dell'istituto del silenzio-rifiuto v. GUGLIELMI, in questa
Rassegna, 1954, 189), avrebbe dovuto rimettere le parti davanti al primo
giudice, a norma dell'art. 353 c.p.c. La tesi trovava appoggio, peraltro, nella
stessa giurisprudenza delle Sezioni Unite della C.S., secondo cui la potest�
del G.0. di conoscere delle domande di liquidazione delle indennit� previste
dalla 1. n. 10 del 1951 sorge solo � dopo il procedimento amministrativo
� (Sez. Un., 29 giugno 1953, n. 3078, Giur. Compl. Cass. Civ.,

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

(Omissis). -Col primo motivo, nel denunciare la violazione
dell'art. 353 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360 n. 3
dello stesso codice, il ricorrente deduce che il Tribunale, dichiarando
inammissibile la domanda del Forquet per mancato esaurimento
del procedimento amministrativo, avrebbe ritenuto il
proprio difetto di giurisdizione, sicch� la Corte d'appello -la
quale accert�, invece, che il procedimento amministrativo era
stato espletato -non avrebbe dovuto giudicare nel merito, ma
avrebbe dovuto rimettere le parti davanti al primo giudice, a
norma dell'art. 353 del codice di rito.

La censura � infondata.
Il tribunale non dichiar� il proprio difetto di giurisdizione,
n� avrebbe potuto dichiararlo in base alla 1. 9 gennaio 1951

n. 10, la quale ha disciplinato in modo autonomo ed integrale
tutta la materia relativa agli indennizzi per le requisizioni operate
dalle forze armate alleate, o per conto delle stesse, nonch�
per i danni arrecati con azioni non di combattimento. Il procedimento
amministrativo prescritto da tale legge, diretto all'accertamento
ed alla determinazione dell'indennit�, � senza dubbio
obbligatorio, ed ovviamente deve precedere l'azione giudiziaria
(che venga promossa dagli interessati, titolari di diritti sogget"
tivi perfetti), ma esso ha efficacia di mero preliminare al giudizio
davanti al magistrato ordinario, come le Sezioni Unite di
questa Suprema Corte hanno gi� precisato con sentenze 2 di-�
cembre 1959, n. 3487 e 12 ottobre 1962, n. 2965. Esso rappresenta,
cio�, un mero presupposto processuale, che non importa
1953, n. 3041; 8 luglio 1953, n. 2149, n. 2150, n. 2151, n. 2152, Giust. Civ.,
1953, 2392 e segg. e in questa Rassegna, 1954, 189). Ma la sentenza annotata
non ha ritenuto di condividere tale insegnamento, affermando che la
mancanza del procedimento amministrativo previsto dalla I. n. 10 del
1951 si traduce nel difetto di un presupposto processuale e non gi� della
giurisdizione del G.O. Senonch� � agevole obiettare che la nozione dei
presupposti processuali (ZANZUCCHI, Dir. Proc. Civ., vol. I, Milano 1948,
58 e 67 e seg.), o requisiti del processo di merito (ALLORIO, Dir. Proc. Trib.,
Torino, 1953, 326), o condizioni della decisione di merito (JAEGER, Dir. Proc.
Civ., Torino 1943, 98) comprende anche quella di giurisdizione (cfr., fin
da epoca meno recente, Cass. 2 marzo 1934, Riv. Proc. Civ., 1934, II, 170
e seg.; artt. 5 e 187, comma terzo, c.p.c.; ZANZUCCHI, op. cit., 45, 67 e 70;
ALLORIO, op. cit., 330; da ultimo, Cass., Sez. Unite, 22 giugno 1963, n. 1707,
Foro it., 1963, I, c. 1359 e seg., ove si riconosce che il vizio di costituzione
dell'organo giudicante, assimilabile al difetto non assoluto di giurisdizione,
� attiene ai presupposti del processo �; cos� anche Cass. 3 ottobre
1963, n. 2620, in questa Rassegna, 1964, 78-79 ed infine Cass. Sez. Un., 13
gennaio 1964, n. 77, Giur. it., Mass. 1964, 25). Peraltro, posto che: a) diritto
soggettivo ed azione giudiziaria sono concetti autonomi� (cfr. per tutti ZANzuccHI,
op. cit., 47 e seg.); b) � questione di giurisdizione anche quella

70 RASSEGNA� DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ma ne impedisce
solo l'esercizio finch� quel presupposto non siasi avverato. In

sostanza, il giudice ordinario non pu� pronunciare sulla doman~
�
da di liquidazione dell'indennit�, in ordine alla quale � investito
di giurisdizione, finch� non venga espletato il procedimento amministrativo
previsto dalla citata legge. Ove il giudice di primo
grado, ritenendo erroneamente che sia mancato il procedimento
amministratjvo, dichiari inammissibile la domanda, il giudice
di appello, Glie accerti invece l'avvenuto espletamento della procedura
amml.nistrativa, non pu� e non deve applicare l'art. 353
cod. proc. civ., appunto perch� il primo giudice non ha negato
(n� esplicitamente, n� implicitamente) la giurisdizione dell'autorit�
giudiziaria ordinaria. E poich� i casi in-cui la causa pu�
essere rimessa al primo giudice sono soltanto quelli stabiliti
tassativamente dalla legge (articoli 353 e 354 c.p.c.), esattamente,
nella specie, la Corte di Appello, dopo aver rilevato l'errore
in cui era incorso il Tribunale, ha giudicato nel merito, procedendo
alla liquidazione dell'indennit� spettante ai Forquet.

Col secondo motivo si deduce che la Corte di merito, nel
procedere alla liquidazione della indennit�, avrebbe applicato i ,
i principii concernenti il risarcimento di danni da fatto illecito,
anzich� adottare i criteri equitativi prescritti dalla citata legge .
9 gennaio 1951, n. 10.

Anche questa censura � infondata.

E' certo che la liquidazione dell'Indennit� (per le requlSlzioni
disposte dalle forze armate alleate) deve essere improntata
a spirito di equit�, giusta il disposto dell'art. 4 della legge del

dei rapporti del G.O. con la P.A. (artt. 37 e 41 c.p.c.); e) la discrezionalit�
� solo un aspetto della azione amministrativa (sulla contrapposizione
fra attivit� vincolata e attivit� discrezionale della P.A. v. VITTA, Dir.
Amm.vo, Torino, 1954, 322; ALESSI, Dir. Amm.vo, Milano 1949, 269; SANDULLI,
Manuale di dir. amm.vo, Napoli, 1955, 234), dire che l'esistenza e
la consistenza del diritto del privato all'indennit� ex art. 1 L. 9 gennaio
1951, n. 10 non possono essere accertate dal G.O., finch� su di esse non
siasi previamente pronunciata la P.A. a norma degli artt. 4 e 5 della ripetuta
legge, significa riconoscere, precisamente, il temporaneo difetto di
juris dictio del G.O., il quale, se pronunciasse ugualmente, pur in mancanza
del provvedimento amministrativo definitivo di liquidazione, usurperebbe,
senza alcun dubbio, attribuzioni della P.A. (cfr. sul vizio di difetto
di giurisdizione ex art. 360, n. 1, c.p.c. come conseguenza dello
� esercizio da parte del giudice di una potest� riservata dalla legge ad
organi amministrativi... �: CALAMANDREI e FuRNO, voce Cassazione Civile,
Novissimo Digesto Italiano, vol. Il, Torino, 1958, 1071).

II. -Affermando che l'indennizzo di requisizione in uso deve essere determinato
�con riguardo allo stato dei beni ed all'entit� del danno� e

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

1951. Ma non � esatto quanto sostiene il ricorrente, e cio� che
�il COlijl<penso equitativo va commisurato all'utilit� conseguita
dall'autorit� requirente merc� l'uso del bene �, L'indennizzo de�
ve essere determinato, invece, con riguardo allo stato dei beni
ed all'entit� del danno, ossia con riguardo al reddito, che l'immobile
�vrebbe prodotto, se non fosse stato requisito, come si desume
dalle disposizioni dell'art. 2 della predetta legge. Il criterio
equitativo, di cui � cenno nel successivo art. 4, non esclude
che la liquidazione debba farsi � in base ai criteri indicati nello
art. 2 �, come stabilisce lo stesso art. 4 e come precis� il Mini�
stro del Tesoro nella sua relazione al Senato sul disegno di
legge, nella quale fu spiegato che � la liquidazione, pur se effet�
tuata in base a criteri obbiettivamente predeterminati, va sem~
pre improntata a spirito di equit� �. Il criterio equitativo, quindi,
deve incidere sulla valutazione degli elementi che concorrono
a determinare il danno, ma non pu� e non deve prescindere da
codesti elementi, che, ove siano accertati nella loro obiettiva
entit�, devono pur sempre essere posti a base della liquidazione.
Lo stesso Ministero del Tesoro, del resto, con circolare 15 marzo
1951, diretta a tutte le Intendenze di Finanza ed agli uffici tecnici
erariali, ebbe a stabilire che � l'indennit� per la liquidazione
in uso dei terreni agrari va ragguagliata al loro reddito ordinario,
al lordo delle imposte, sovrimposte ed ogni altro contributo
dovuto dal proprietario, riferito ai successivi periodi di
requisizione; e, nelle localit� ove � in uso il sistema dell'affitto,

riconoscendo dovuta, per la requisizione in uso di terreni dati in affitto
al tempo della requisizione stessa, una somma corrispondente ai canoni
contrattuali, la Corte di Cassazione ha finito per trasformare l'indennit�
in vero e proprio risarcimento, in contrasto col suo stesso .insegnamento,
secondo il quale � nessuna indennit� per lucro cessante � prevista nella
legge 9 gennaio 1'951, n. 10 in conseguenza di requisizioni operate in Italia
dalle forze armate alleate� (Cass. 18 ottobre 1957, n. 3935, Foro it., Rep.
1957, v. Requisizioni, c. 215'9, n. 29. Appunto perch� non si tratta di risarcimento
di danni �il credito della indennit� di requisizione � di valuta
fin dall'origine �: Cass. 25 settembre 1953, n. 3075, Foro it., Rep. 1953, v.
Requisizioni, c. 1'942, n. 32). Il richiamo fatto nella sentenza in rassegna
della circolare 15 marzo 1951, n. 100735 del Ministero del Tesoro non sembra
producente, poich� in essa non si fa riferimento al concreto lucro
cessante, ma al reddito obiettivamente ritraibile secondo un criterio tipico
di normalit�. .

Sembra quasi superfluo avvertire, peraltro, che l'indennizzo di requisizione
in uso (art. 1, lett. a, 1. n. 10 del 1951) va distinto da quello
per danni immediati e diretti da requisizioni alleate (art. 1, lett. d, e, per
gli immobili, art. 2, n. 2, legge citata).

FRANCO CARUSI

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

il detto reddito fondiario va determinato in base al fitto ritraibile,
tenendo presenti le disposizioni di legge vigenti-.in ma

teria ȥ.

A tali criteri si � attenuta la Corte di merito, la quale ha
determinato l'indennit� dovuta per i terreni concessi in affitto
al tempo della requisizione in una somma corrispondente al
canone pattuito per i terreni stessi, canone stabilito in natura
(canapa) e risultante dai contratti di affitto e dai listini dei
prezzi all'uopo esibiti, mentre ha liquidato con criteri equitativi
l'indennit� dovuta per il terreno (frutteto) condotto in economia
dai Forquet, in ordine al quale mancavano concreti ed obiettivi
elementi di valutazione.

Cosi giudicando, la Corte di merito si � ispirata ad esatti
criteri giuridici e non � incorsa nelle violazioni di legge denunciate
dal ricorrente. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 agosto 1963, n. 2392 -Pres.
Celentano -Est. Stella Richter -P. M. Cutrupia (concl. parz.
diff.) -Lomani c. Ministero Affari Esteri.

Deposito � Depositi consolari � Responsabilit� dello Stato italiano.

(r.d. 7 giugno 1866, n. 2996, art. 114; r.d. 10 agosto 1890 n. 7087,
art. 2; Tariffa annessa, paragr. 75).
Deposito -Depositi consolari �-Deposito regolare -Obbligo di convertire
le somme depositate nella nuova carta moneta.

(r.d. 7 giugno 1866, n. 2996, artt. 115-116; e.e. artt. 1218, 1766, 1768,
1770, epv.).
Spese giudiziali -Distrazione a favore del difensore -Omessa pronuncia
sulla distrazione -Legittimazione all'impugnazione del solo
difensore.
(e.p.e., artt. 93, 100).

-�~

Lo Stato. Italiano risponde dei depositi eseguiti presso i

consoli all'estero a norma dell'art. 114 del regolamento consolare
7 giugno 1866, n. 2996 (1).

Il regolamento consolare 7 giugno 1866, n. 2996 prevede esclusivamente
depositi regolari. Ci� esclude che il console possa
servirsi delle somme, accreditando al deponente l'equivalente.

(1) Conf. Cass. 15 maggio 1959, n. 1445 Giust. civ., 1959, I, 1240 e
segg. Gli argomenti che si leggono nelle due sentenze non sembrano,

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 'i'3

Il console, in rappresentanza dell'Amministrazione, deve conservare
e restituire le stesse somme nel luogo in cui sono state
depositate, e cio� all'estero, e pu� e deve provvedere, usando
la normale diligenza, a cambiare la carta moneta vecchia nella
nuova, per evitare di conservarne una, che, decorso il tempo stabilito
per la conversione, sia priva di. ogni valore (2).

Soltanto il difensore antistatario ha interesse alla pronuncia
di distrazione delle spese e non anche la parte assistita, la
quale, anzi, pu� eventualmente opporsi alla distrazione. Legittimato
all'impugnazione per l'omessa pronunzia sulla distrazione
�, pertanto, solo il difensore e l'impugnazione proposta

per�, decisivi. La Corte di Cassazione non si � dato carico di spiegare
come si concili il concetto di pubblico servizio statale ( cfr. ZANOBINI,
Corso di diritto amministrativo, vol. V, Milano 1959, 348) con la piena
libert� che i consoli hanno di ricevere � sotto la loro responsabilit� � i
depositi previsti dall'art. 114 del Regolamento d'esecuzione della legge
consolare. N� � esatto affermare che il corrispettivo di quei contratti
vada allo Stato. A norma dell'art. 2 del R.D. 10 agosto 1890, n. 7087, citato
dalla sentenza in rassegna, all'Erario viene devoluta soltanto una percentuale
di tutti i diritti consolari. Che poi, decorso un biennio, i depositi
consolari di somme, valori ed effetti del debito pubblico dello Stato,
non reclamati dagli interessati, debbano essere rimessi, tramite il Ministero
degli Esteri, alla Cassa DD.PP., non esclude che, nella specie, un nuovo
rapporto subentri a quello originario, n� influisce sulla qualificazione giuridica
del primo, ai fini della quale sembra assorbente la citata norma
regolamentare. Per questo l'Avvocatura aveva prospettato la tesi che si
trattasse di un rapporto fiduciario, non riferibile all'Amm.ne. Sulle funzioni
dei consoli v. BALLADORE PALLIERI, Diritto Internazionale pubblico,
Milano, 1948, 334 e segg.; MARESCA, voce Consolare (ordinamento), in Il
Novissimo Digesto !tal., val. IV, Torino 1959, 229 e seg.; BISCOTTINI, voce
Console, Enciclopedia del diritto, val. IX, Milano 1961, 362 e seg. Sulla
questione delle immunit� consolari ed in senso negativo, in linea di mas

sima, v. BALLADORE-PALLIERI, op. cit., 283, ed ivi giurisprudenza.

(2) A proposito della seconda massima � opportuno avvertire che i
depositi consolari non sono � chiusi � ( cfr. art. 1847, cod. civ. 1865), ma
aperti ed �accertati� (art. 115 regol. consolare), attenendo la chiusura
in appositi sacchi od involti suggellati alle modalit� della custodia da parte
del console (art. 116 regol. cit.). L'affermazione della sentenza in rassegna,
che il console, � se non poteva disporre della somma, poteva e doveva,
anzi, provvedere, usando la normale diligenza, a cambiare la moneta
vecchia nella nuova, per evitare di conservarne una, che, decorso il
tempo stabilito per la conversione, sarebbe stata priva di ogni valore�, si
ricollega al principio che il depositario deve restituire la cosa nello stato
in cui la riceve e risponde delle cause estranee, evitabili (sul punto v.
FIORENTINO, Del deposito, in Commentario del codice civile a cura di A.
Scialoja e G. Branca, Libro Quarto, Bologna, 1953, 55 e 68; MAJELLO, Custodia
e deposito, Napoli, 1958, 93 e 98; FUNAIOLI, Il contratto di deposito
in generale, Riv. Dir. Civ., 1960, I, 18 e segg.

74 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

dalla parte � inammissibile, anche quando il difensore abbia
sottoscritto l'atto di impugnazione, ma tale sottoscrizione sia

stata da lui effettuata in veste di difensore (3). ~

(Omissis) . ..,._ Deve preliminarmente disporsi la riunione
del ricorso principale e di quello incidentale, che sono iscritti
sotto distinti numeri di ruolo.

Deve esaminarsi, poi, il ricorso incidentale, che, con il suo
unico motivo, censura la sentenza, per avere ritenuta la legittimazione
passiva del Ministero degli Affari Esteri. L'Amministrazione,
denunciando la� violazione e la falsa applicazione degli
artt. 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119 del regolamento per
l'esecuzione della legge consolare, approvato con R. D. 7 giugno
1866, n. 2996, in relazione all'art. 28 della Costituzione ed
al R.D.L. 5 dicembre 1938, n. 1928, il tutto in relazione agli

IIartt. 100 e 360, n. 1, 3 e 5, cod. proc. civ., sostiene che il deposito
in questione erroneamente � stato considerato riferibile
ad essa. Invero i consoli, quando accettano � sotto la loro re.'
sponsabilit� �, ai sensi dell'art. 114 del detto regolamento, de

positi da parte di connazionali, adempiono una funzione che i>.'

Ifil

non rientra tra quelle proprie dell'Amministrazione degli Este

ri, ma che li riguarda personalmente. Il contratto di deposito, '
per essere riferibile all'Amministrazione, deve essere stipulato
con le rigorose ed inderogabili formalit� stabilite dalla legge e
~
dal regolamento sulla contabilit� generale dello Stato, mentre

il deposito presso il console avviene mediante il rilascio di una ~
semplice ricevuta. In particolare, poi, nella specie, sarebbe sta1=
1
ta omessa ogni formalit� ed i funzionari si sarebbero assunto ~
l'obbligo di trasferire i rubli in Italia, il che era vietato dalle
leggi russe, ovvero di negoziare la conversione dei rubli in lire,
il che era vietato dalle leggi italiane (r.d.l. del 1938 citato e successive
modificazioni).

Il ricorso � infonda.to.

Come questo Supremo Collegio ha gi� avuto occasione di
statuire (sentenza 15 maggio 1959, n. 1445), lo Stato italiano �
responsabile dei depositi eseguiti presso i consoli, a norma
dell'art. 114 del regolamento consolare 7 giugno 1866, n. 2996.
Invero gli articoli 113 e seguenti di tale regolamento prevedono
depositi volontari o n~cessari, la cui differenza consiste sol

(3) In senso conforme v. Cass. 21 marzo 1960, n. 580, Giust. civ., 1960,
I, 2005; v. anche Cass. 23 marzo 1963, n. 721, ivi, 1963, I, 1007
F. C.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

tanto nell'obbligatoriet� di questi ultimi, tutti regolati dalla
stessa disciplina: essi sono accertati mediante verbali di iscri�
zione in apposito registro, in cui sono indicate le monete ed i
valori od oggetti depositati (o ritirati), la provenienza e la
causa del deposito (art. 115); le somme, gli oggetti preziosi o
valori depositati sono cust�diti sotto chiave, dopo essere stati
chiusi e suggellati in appositi sacchi ed involti, con un'etichetta
indicante il numero del deposito, il nome del deponente, la natura
degli oggetti e l'ammontare della somma depositata (art.
116); nel concorso di determinate circostanze, i consoli possono
ordinare la vendita delle merci od effetti depositati (art. 117);
i consoli alla fine di ogni semestre devono inviare al Ministero
degli Affari Esteri un elenco dei depositi eseguiti (art. 119);
inoltre devono spedire al Ministero gli oggetti e valori depositati,
se nel corso di un biennio non ne sia domandata la restituzione
dagli aventi diritto (art. 118).

E' da ricordare poi che, a norma dell'art. 2 della tariffa
consolare approvata con r.d. 10 agosto 1890, n. 7087, i depositi
non sono gratuiti, ma retribuiti con una percentuale del
2% , che si devolve in parte a pro.fitto dello Stato.

Da questa disciplina risulta in modo univoco che i depositi
sono fatti ai consoli a causa e nell'esercizio delle loro funzioni
e che, quindi, il contratto interviene tra il deponente e lo
Stato, il quale risponde della perdita della cosa depositata.
Naturalmente, una qualsiasi colpa o negligenza da parte del
console rende questo responsabile verso lo Stato, oltre che
verso il deponente, ma ci� non esclude la responsabilit� diretta
dello Stato, per conto del quale il console agisce. Questo � il
significato dell'espressione dell'art. 114 � sotto la loro responsabilit�
�, riferita ai consoli. La responsabilit� dei consoli � affermata
anche dall'articolo 113, che riguarda i depositi fatti di
ufficio, il che conferma l'insussistenza di una diversa regolamentazione
dei depositi volontari e di quelli necessari.

Quanto alle forme d.a osservarsi, esse sono quelle indicate
dal regolamento e non altre. Che nella specie siano state osservate,
si deve presumere, dato che il Ministero degli Affari Esteri
ha restituito ai Lomani la valigetta dei preziosi ed ha dichiarato,
con la lettera 1� aprile 1948, di tenere a disposizione i rubli, sia
pure nella misura ridotta di 1.000, per effetto dell'intervenuto
cambio della moneta.

Le promesse, che sarebbero state fatte dai funzionari, di trasferire
i rubli in Italia, convertendoli in lire, non sono state accertate
dai giudici del merito. Comunque, esse non potevano im

76 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

pegnare l'Amministrazione, la quale, in base al contratto di deposito,
� tenuta a restituire le medesime cose depositate, nello
stesso luogo, e cio� a Mosca, non gi� in Italia. Il Ministero, senza
esservi tenuto, ha consegnato la valigetta in Italia e si � interessato
presso il Ministero del Tesoro per ottenere la conversione
dei rubli, ma ci� in via di mera agevolazione, e non per un
obbligo legale.

� Le promesse del personale consolare, se intervenute, devono
essere interpretate nello stesso senso, e cio� quello di adoperarsi,
in quanto possibile, per consentire ai Lomani, non solo di salvare
i loro beni, ma anche di poterli ritirare in Italia.

Il ricorso incidentale deve, pertanto, essere respinto.
I primi sei mezzi del ricorso principale denunciano, sotto vari
aspetti, la violazione degli stessi articoli del regolamento consolare,
degli artt. 1766, 1768, 1770, 1771, 1774, 1782, 1219, 1277,
1278 cod. civ., nonch� dell'art. 7 del d.l. 6 giugno 1956, n. 1476,
per avere la Corte ritenuto che si trattasse di un deposito regolare,
anzich� di un deposito irregolare, che importava l'obbligo
di restituire l'equivalente in lire italiane della somma depositata,
al cambio �el giorno dell'effettuato deposito. Si sostiene che questa
era l'essenza del contratto concluso; che il cambio si sarebbe
dovuto compiere mediante la commutazione in dollari americani,
i quali mantennero fermo il loro valore, rispetto al rublo,
dopo l'emissione dei nuovi rubli; che il Ministero fu posto
in mora con la ripetuta richiesta fatta dai Lomani, prima della
detta operazione monetaria russa; che �la Corte non poteva condannare
il Ministero al pagamento di rubli diversi da quelli depositati,
n� ad eseguire il pagamento in Italia di una somma
di danaro in una moneta estera non avente corso nello Stato
Italiano, emanando, cos�, una pronuncia insuscettibile di esecuzione.
Questo assunto, illustrato con dovizia di particolari, � contrastato
alla radice dalla considerazione che il regolamento consolare
sopra esaminato prevede esclusivamente un deposito regolare,
posto che impone allo Stato, che opera attraverso il console,
di custodire le somme, gli oggetti preziosi ed i valori depositati
sotto chiave, dopo essere stati chiusi e suggellati in appositi
sacchi od involucri. Ci� esclude nel modo pi� certo che
il console possa servirsi delle somme, per poi accreditare al deponente
l'equivalente. Il console, in rappresentanza dell'Amm.ne,
deve conservare e restituire le stesse somme, nel luogo in cui
sono state depositate, e, cio�, nella specie, a Mosca e non in
Italia. L'interessamento del Ministero per l'utilizzo da parte

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PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

della nostra rappresentanza a Mosca della somma in rubli, in

teressamento rimasto infruttuoso per la opposizione del Mi�

nistero del Tesoro (lettera del 23 gennaio 1948), non pu� rite

nersi fatto che in via di graziosa agevolazione, non gi� per un

obbligo legale. Il Ministero, del resto, non ha riconosciuto di

dover effettuare una restituzione in Italia, ma ha dichiarato

solo, nella lettera del 1� aprile 1948, che l'Ambasciata a Mosca

aveva comunicato che la somma si era ridotta a 1.000 rubli,

per effetto del cambio della moneta, il che dimostra che la

somma si trovava ancora a Mosca.

Quindi, esattamente, la Corte d'Appello ha dichiarato che
il Ministero � tenuto alla restituzione dalla eadem res, vale a
dire degli stessi rubli depositati. La circostanza che si siano
convertiti i rubli vecchi nei nuovi non costituisce violazione
del detto principio, poich� l'autorit� consolare, se non poteva
disporre della somma, poteva e doveva anzi provvedere, usan�
do la normale diligenza, a cambiare la moneta vecchia nella
nuova, per evitare di conservarne una, che, decorso il tempo stabilito
per la conversione, sarebbe stata priva di ogni valore.
, Nessun dovere aveva, invece, di effettuare il cambio in dollari,
ed anzi non ne aveva neppure il potere, perch�, ripetesi, doveva

restituire ai deponenti rubli e non altre valute.

La sentenza non ha pronunciato condanna al pagamento

dei rubli, condanna che non era stata neppure richiesta; la

domanda era di declaratoria dell'effettuato deposito e del di

ritto dei Lomani di ricevere l'equivalente della conversione dei

10.000 rubli in lire italiane; la sentenza ha dichiarato che �
stato compiuto il deposito e che, trattandosi di deposito regolare,
i deponenti hanno diritto di ottenere in restituzione 1.000
nuovi rubli, in sostituzione dei vecchi 10.000. La sentenza, cio�,
non � di condanna, ma di mero accertamento, conformemente
alla domanda. Non hanno ragion d'essere, quindi, le censure
sulla inammissibilit� di una condanna a pagare una somma
non avente corso nello Stato e sulla in�seguibilit� della sentenza.
La insussistenza di un obbligo dell'Amm.ne di effettuare la
restituzione in Italia rende ultronea ogni questione sulla pre

tesa mora dell'Amm.ne medesima.

I primi sei motivi del ricorso principale devono, perci�, es

sere respinti.

Con il settimo si lamenta che la Corte non abbia provveduto
sulla domanda di distrazione delle spese a favore dello
avv. Luigi Supino, che ne aveva fatta richiesta. Al riguardo � da
osservare che tale motivo di ricorso doveva essere proposto

].ASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO �STATO

dallo stes~o avvocato Supino e non gi� dai coniugi Lomani, posto
che le contestazioni sulla distrazione fanno divenire parte

del processo il difensore antistatario. Questi soltanto ha interesse
alla pronuncia di distrazione, non la parte assistita, la
quale, anzi, pu� eventualmente opporsi alla distrazione. Quindi,
legittimato all'impugnazione per la omessa pronuncia sulla distrazione
era esclusivamente l'avv. Supino. L'impugnazione proposta
dai Lomani � inammissibile. Vero � che il detto difensore
ha sottoscritto il ricorso, ma tale sottoscrizione � avvenuta�
nella veste, appunto, di difensore, non in proprio, mentre il
ricorso risulta proposto, in tutti i suoi motivi, esclusivamente
dai Lomani. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 3 ottobre 1963 n. 2620 -
Pres. Mastropasqua -Rel. Bartolomei -P. M. Maccarone (d.)Filocamo
c. Calcaterra.

Corte Costituzionale -Pronuncia di illegittimit� costituzionale -Natura
-Efficacia retroattiva -Sussistenza -Limiti.
(Cast., art. 136; 1. cast. 9 febbraio 1948, n. 1, art. 1; I. 11 marzo
1953 n. 87, art. 30, comma terzo).

Contratti agrari -Norme relative alla compos1z1one delle sezioni specializzate
agrarie -Effetti della dichiarazione di incostituzionalit� Procedimento
civile -Vizio attinente ai presupposti processuali Difetto
di costituzione del giudice -Nullit� insanabile -Rinvio
al giudice di I grado.
(Cast., artt. 102, comma 2� e 108, comma 2�; 1. 4 agosto 1948,

n. 1094, art. 7, comma 1� e 2�; 1. 18 agosto 1948, n. 1440, art. 5;
1. 25 giugno 1949 n. 353, art. 6; 1. 3 giugno 1950 n. 392, art. 1 sostitutivo
del testo dell'art. 2 1. 25 giugno 1949, n. 3'53; 1. 2 marzo
1963 n. 320, art. 6; c.p.c., artt. 158, 161, comma 2", 354, 383, comma
3�).
La decisione della Corte Costituzionale, che dichiara l'illegittimit�
.costituzionale di norme di legge od atti aventi forza
di legge, si inquadra nella categoria degli accertamenti costitutivi,
poich� realizza il presupposto cui conseguono ope
constitutionis alcuni effetti risalenti al passato ed assimila

..
bili a quelli dell'annullamento. L'efficacia retroattiva della pro.:.
nuncia non solo opera, necessariamente, nel giudizio in cui incidentalmente
sorge la questione, ma si estende a tutti i giudizi
relativi a fatti o rapporti anteriori a quella decisione, purch�,

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE.

beninteso, non ancora esauriti. Con tale limite il giudice deve

tener conto della pronuncia di illegittimit� costituzionale, sia nel

procedimento di primo grado, che nel procedimento d'impugna

zione, sia relativamente alle questioni prospettate dalle parti, sia

rispetto a quelle rilevabili di ufficio (1).

La accertata illegittimit� costituzionale delle norme sulla

composizione delle Sezioni specializzate in controversie agra

rie si traduce in un vizio del procedimento, rilevabile d'ufficio,

perch� attinente ai presupposti processuali, e cio� nella caren

za della legittimazione del giudice all'esercizio della potestas

decidendi, assimilabile quoad effectus al difetto non assoluto

di giurisdizione ed inquadrabile obiettivamente nella fattispe

cie prevista dall'art. 158 c.p.c. In conseguenza, la causa dev'es

sere rimessa al giudice di primo grado (ossia alla competente

Sezione specializzata per le controversie in materia di contrat

ti agrari, istituita ai sensi della l. 2 marzo 1963, n. 320) in ap

plicazione del principio, secondo cui il rinvio al giudice di primo

grado prescritto dall'ari. 354 c.p.c. con riferimento all'ipotesi con

templata dall'art. 161, secondo comma, stesso codice, va dispo

sto anche nella ipotesi in cui la sentenza di primo grado sia

nulla ai sensi dell'art. 158 per difetto di costituzione del giu

dice, trattandosi appunto di nullit� insanabile (2).

(1) Sull'efficacia delle sentenze della Corte Cost., che dichiarano l'illegittimit�
costituzionale di norme di leggi o di altri atti aventi forza
di legge, cfr. Cass., 16 settembre 1957, n. 3492, Foro it., 1957, I, c. 1607;
16 ottobre 1957, n. 3884, id. Rep. 1957, voce Corte Cost., n. 99; 29 ottobre
�1957, n. 4186, ibid., n. 101; 23 marzo 1959, n. 876, id., Rep. 1959, voce cit.,

n. 49; 22 luglio 1'960, n. 2077, a Sez. Un., id. Rep. 1960, voce cit., nn. 66-68;
30 maggio 1961, n. 1271, id. 1961, I, 1483; 30 maggio 1961, n. 1273,
id., Rep. 1961, voce cit., n. 110; 3 novembre 1961, n. 2565, ibid.,
n. 110 bis; 7 luglio 1962, n. 1749, id., 1963, I, 111 ed infine Sez; Unite, 22
giugno 1963, n. 1707, ibid., 1352 e seg., sulle orme della quale si muovono
le argomentazioni della sentenza in rassegna; v. anche Cons. Stato, Sez.
IV, 27 febbraio 1963, n. 115, Foro it., 1963, III, c. 197 ed Ad. Plen., 10 aprile
1963, n. 8, ibid., III; c. 282, nonch� Cass., 9 ottobre 1963, n. 2683, in questa
Rassegna, .1964, 84.
(2) cfr. Cass., Sez. Un., 22 giugno 1963, n. 1707, in Foro it., 1963, I, c.
1356 e segg.
(1-2) Sugli effetti della dichiarazione di incostituzionalit� delle norme
sulla composizione delle Sezioni specializzate agrarie.

I -Notevole nella sentenza in rassegna il sostanziale riconoscimento
che il giudizio di legittimit� costituzionale ex artt. 1 I. cost. 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 I. 11 marzo 1953, n. 87, non ha per oggetto un'azione di
annullamento della legge, ma si esaurisce in una pronuncia di accertamento,
destinata a produrre effetti pratici nel giudizio a quo e costituente

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -A seguito della pronuncia della illegittimit�
costituzionale delle norme sulla composizione delle Sezioni specializzate
per le controversie in materia di contratti agrari, data
dalla Corte Costituzionale con le sentenze 11 dicembre 1962,

n. 108 e 12 febbraio 1963, n. 2, si pone la questione, rilevabile
di ufficio, perch� attinente ai presupposti processuali, della regolarit�
del rapporto processuale.
La sua decisione importa pregiudizialmente la soluzione dell'altra
questione relativa alla efficacia della pronuncia della Corte
Costituzionale dell'illegittimit� costituzionale di norme od
atti aventi forza di legge, sui rapporti sorti anteriormente ad
essa, ma non ancora esauriti.

solo il presupposto (ossia un fatto), cui conseguono ape constitutionis
eventuali effetti anche erga omnes. Con tale premessa, si comprende anche
che il riconoscimento dell'esigenza, pur avvertita dalla sentenza 22 giugno
1963, n. 1707 delle Sezioni Unite (in Foro it., 1963, I, c. 1356), di cogliere neil'istituto
le � caratteristiche peculiari che lo distinguono nettamente da
istituti tradizionali e non permettono di qualificarlo o di chiarirne la portata
e gli effetti attraverso il riferimento a schemi e concetti elaborati a
proposito di tali istituti� (ivi, c. 1357), debba indurre a sottolineare,
attraverso un maggior approfondimento del problema, l'impropriet� dello
stesso ricorso ai concetti di invalidit� e di annullamento per spiegare la
retroattivit� degli effetti della pronuncia nel giudizio a quo e quella degli
effetti erga omnes ex art. 136 Cost. La prima non � che la logica conseguenza
del fatto che la decisione della Corte Costituzionale � stata appunto
destinata, de jure condito, (cfr. art. 1, 1. cost. n. 1 del 1948), come
riconosce la Corte di Cassazione, a produrre i suoi effetti proprio nel giu�
dizio a quo. La seconda si ritiene conseguenza del disposto degli artt. 136
Cost. e 30, comma terzo, I. 11 marzo 1953, n. 87, senza che con ci� possa
dirsi che da queste norme si tragga addirittura una sanzione di invali�
dit� nei confronti della legge incostituzionale. Non di sanzione contro l'at�
to si tratta, ma di semplice inefficacia delle norme dichiarate incosti
tuzionali nei confronti di tutti i fatti e rapporti non ancora esauriti fino
al giorno successivo a quello della pubblicazione della decisione della Corte
(il limite della retroattivit� sarebbe . costituito dagli � effetti che la
norma incostituzionale abbia irrevocabilmente prodotti, quale � il caso
delle situazioni e dei rapporti divenuti incontrovertibili per il maturarsi
cli termini di prescrizione o di decadenza, o perch� definiti con giudicato,
ecc. �, cos� Cons. Stato, Ad. Plen., 10 aprile 1'963, n. 8, cit., Foro it., 1963,
III, c. 282; v. anche Cass. Sez. Unite, 22 giugno 1963, n. 1707, cit., ibid.,
I, c. 1359, ove si parla di situazioni giuridiche ormai esaurite � ossia consolidate
ed intangibili e come tali insuscettibili di essere rimosse o diversamente
regolate attraverso una situai:ione che prescinda dalla norma
dichiarata incostituzionale: il che pu� verificarsi o per la preclusione nascente
dal giudicato o per effetto di atti amministrativi che abbiano esaurito
i loro effetti, o in dipendenza di atti negoziali o di altri atti o fatti
che siano rilevanti sul piano sostanziale o processuale, nonostante l'inefficacia
di quella norma � ). Se fosse vero che dalla pronuncia di incostituzionalit�
consegua un effetto di annullamento dell'atto legislativo in s�, do

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

La Corte ritiene che la detta pronuncia abbia efficl;l.cia retrattiva
e che essa spieghi i suoi effetti rispetto a rapporti, atti,
fatti anteriori, qualora sia rilevante ai fini della individuazione
del precetto applicabile per la decisione di questioni sostanziali

o processuali, sulle quali il giudice ha il potere-dovere di pronunciare.
E ci� in considerazione che il precetto in contrasto con le
norme della Costituzione o di altre leggi costituzionali � affetto
da un vizio intrinseco, sostanziale e originario -che risale cio�
al momento della entrata in vigore della norma incostituzionale
o del precetto costituzionale violato, a seconda che si tratti di
norma emanata posteriormente od anteriormente a quest'ultimo
-e che tale vizio, per il suo carattere di originariet� e di imvrebbe,
con l'eliminazione di questo, rivivere il diritto abolito, il che non
�, onde la stessa Corte di Cassazione (nella citata sentenza a Sez. Un., 22
giugno 1963, n. 1707) parla di eliminazione di norme e non di atti (Foro it.,
1963, I, c. 1357). Sulla distinzione fra l'effetto proprio della pronuncia nel
giudizio a quo e quello ex art. 136 Cost., conseguente ad una pi� ampia
fattispecie: v. SANDULLI, Natura, funzioni ed effetti delle pronunce della
Corte Costituzionale sulla legittimit� delle leggi, in Riv. trim. dir. pubbl.,
1'959, 40. Sulla duplicit� di funzioni del processo costituzionale v. LIEBMAN,

Contenuto ed efficacia delle decisioni della Corte Costituzionale, Riv. dir.
proc., 1957, 523. Infine, sulla critica della nozione di invalidit� come mera
disformit� dell'atto alla fattispecie legale, v. SCOGNAMIGLIO, Contributo alla
teoria del negozio giuridico, Napoli, 1950, 369 e seg., in particolare v. a
pag. 401. Per una maggiore informazione sulla problematica a cui si �
fatto cenno ci permettiamo di rinviare ai nostri studi: Gli effetti delle
pronunce della Corte Costituzionale ecc., La Corte Costituzionale (Raccolta
di studi a cura dell'Avvocatura dello Stato), Roma 1957, 216 e segg.,
nonch�: Decisioni di rigetto della Corte Costituzionale ed estinzione del
processo d'appello incidentato, in questa Rassegna, 1963, 165 e segg., ed ivi
bibliografia, Si veda anche in questa Rassegna 1964, 87, in nota a Cass. 9
ottobre 1963, n. 2683.

II -Alla regola che i motivi di nullit� si convertono in motivi di gravame
(art. 161, comma primo, c.p.c.) fa riscontro la tassativit� delle ipotesi
di rimessione della causa al giudice di primo grado, in seguito alla
constatazione da parte del giudice d'appello di nullit� della sentenza o
del procedimento (ANDRIOLI, Commento al Codice di Procedura Civile,
vol. Il, Napoli, 1956, 478 e seg.). Da lungo tempo, per�, la giurisprudenza
della Corte di Cassazione ha ammesso una interpretazione estensiva della
ipotesi prevista dal congiunto disposto degli artt. 354, comma primo e 161,
comma secondo, cod. proc. civ. (rimessione al primo giudice per
nullit� della sentenza, per mancata sottoscrizione del giudice), pel rilievo
che � se l'inesistenza della sentenLa per mancanza di sottoscrizione, essendo
da considerar.si quale mancata pronuncia del giudice di primo grado,
rende necessario il ritorno davanti al giudice medesimo, per provocarlo
ad emanare una sentenza idonea ed eseguibile secondo la legge, la
stessa esigenza, ancor pi� imperiosa, si ha allorquando si riconosca che
nel Collegio che si � pronunciato non si identifica l'organo costituito nel
senso voluto dalla legge per l'esercizio del potere giurisdizionale� (Sez.

82 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

manenza, produca la invalidit� della norma in contrasto ed importi
la esclusione della sua obbligatoriet�, tanto pi� che esso
� dedotto in via incidentale dalle parti o � rilevato di ufficio.

Per i rilievi che precedono, la Corte ritiene che la decisione
della Corte Costituzion~le si inquadri nella categoria dei cosi-
detti �accertamenti costitutivi�, poich� realizza il presupposto
cui conseguono ape constitutionis alcuni effetti, i quali sono
assimilabili a quelli dell'annullamento, che opera la eliminazione
degli atti invalidi ex tunc.

Conferma della efficacia retroattiva della pronuncia della
Corte Costituzionale si ricava dalla disposizione dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, la quale, stabilendo
che la questione di illegittimit� costituzionale debba essere sol-

Un., 7 febbraio 1953, n. 313, Foro it., 1953, I, 322; v. anche Cass., 24 giugno
1942, n. 1779, id., Rep., 1942, voce Appello Civile n. 261; 15 marzo 1949,

n. 559, id., Rep. 1949, voce cit., n. 289). Peraltro, il vizio di costituzione delle
Sezioni specializzate agrarie, per l'accertata incostituzionalit� delle norme
sulla loro composizione, � stato dalla C.S. assimilato quoad effectus al .,
..:

difetto non assoluto di giurisdizione (in ordine alla tendenza. della Corte
di Cassazione ad allargare il concetto di vizio di giurisdizione attraendovi
i casi di �irregolare costituzione del giudice v. CALAMANDREI e FURNO, voce
Cassazione Civile, in Novissimo Digesto Italiano, vol. II, Torino 1958, 1071 e
seg.) ed inquadrato nella previsione dell'art. 158 c.p.c., ossia considerato
causa, non gi�. addirittura di inesistenza� della sentenza (che non soggiacerebbe
ad alcuna preclusione e potrebbe essere fatta valere anche
fuori del processo, mediante azione di accertamento negativo o
in sede di opposizione all'esecuzione), ma di nullit� c.d. insanabile,

ossia rilevabile d'ufficio � anche nei giudizi d'impugnazione eventualmente
proposti per altri motivi, purch� i giudizi stessi siano stati tempestivamente
e ritualmente instaurati� (ch�, altrimenti, a differenza dell'ine

sistenza, la nullit� di cui trattasi sarebbe pur sempre sanata dal giudicato:
cfr. Cass., Sez. Un., 22 giugno 1963, n. 1707, Foro it., 1963, I, c. 1360).
A questa giurisprudenza, per l'appunto, si adegua la sentenza in rassegna.
In senso contrario � stato gi� rilevato in dottrina che la partecipazione
ai giudizi in materia di controversie agrarie degli esperti estranei
all'Ordine giudiziario, che la Corte Costituzionale ha ritenuto illegittima,
cagiona un vizio relativo alla costituzione del giudice: � che, pur essen,do
insanabile e rilevabile d'ufficio, pu� esser fatto valere soltanto nei
limiti e con le modalit� dell'appello e del ricorso per cassazione (art. 158,
161 c.p.c.) �: cos� l'ANDRIOLI. (Effetti della incostituzionalit� delle Sezioni
Agrarie, in Giur. Cast. 1962, 1342). Al citato studio si rimanda per un utile '

excursus sulle vicende del contenzioso agrario e per la conoscenza della
portata delle sentenze 20 dicembre 1962, n. 108 e 12 febbraio 1963, n. 5 .
.
della Corte Costituzionale (rispettivamente, in Giur. Cost., 1962, 1451 e .
seg. e Id., 1963, 47 e seg.). Sulla problematica processuale del diritto agra,
.
rio, in generale, si veda CAPPELLETTI, Il problema processuale del diritto
agrario alla luce delle tendenze pianificatrici delle costituzioni moderne,

Riv. dir. proc., 1963, 550 e seg.

'FRANCO CARUSI

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PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

levata, in via incidentale, nel corso di un giudizio, porta a ritenere
che la �eventuale decisione operi per il giudizio in cui �
stata sollevata, ancorch� relativo ad un rapporto precostituito.

La stessa portata di ordine generale e di efficacia erga omnes
della pronuncia di incostituzionalit� importa che i suoi effetti
si verifichino sia rispetto al processo in cui la questione fu
sollevata che in altri processi. N� pu� essere trascurato di considerare
il disposto dell'art. 30, III comma, della I. n. 87 del
1953, il quale vieta tassativamente l'applicazione� delle norme incostituzionali
a partire dal giorno successivo alla pubblicazione
della decisione della Corte Costituzionale ed � applicabile anche
nei giudizi relativi a fatti o rapporti anteriori a quella decisione.

Ritiene, per�, la Corte che il principio della retroattivit�
incontri dei limHi per la interferenza di altre norme nella disciplina
della fattispecie concreta, e che pertanto la pronuncia della
illegittimit� costituzionale non abbia effetto per quelle situazioni
giuridiche ormai esaurite, consolidate ed intangibili, e
cio� o per la preclusione nascente da giudicato civile, o per effetto
di atti amministrativi, che abbiano esaurito i loro effetti, o
in dipendenza di atti negoziali o di altri atti o fatti, che siano
rilevanti sul piano sostanziale o processuale, nonostante la inefficacia
della norma incostituzionale. �

Fuori di questi casi, la pronuncia di incostituzionalit� spieC"
fl. i rnoi effetti rispetto ad atti o fatti o rapporti anche anteriori.

Ci� importa (v. Cass., Sez. Unite, sent. 22 giugno 1963, numero
1707) che il giudice debba tener conto della pronuncia di
illegittimit� costituzionale sia nel procedimento di primo grado,
che nel procedimento di impugnazione, sia relativamente alle
questioni prospettate dalle parti, sia rispetto a quelle rilevanti
d'ufficio, come quella in esame. �

La accertata illegittimit� costituzionale delle norme sulla
composizione delle Sezioni specializzate in controversie agrarie
si traduce, dal punto di vista funzionale, in un vizio del procedimento,
che si concreta nella carenza della legittimazione del
giudice all'esercizio della potestas decidendi, pur nei limiti
fissati dalle norme sulla ripartizione della giurisdizione e della
competenza, assimilabile, quoad effectus, al difetto non assoluto
di giurisdizione e, a parte obiecti, inquadrabile nella
fattispecie prevista dall'art. 158. cod. proc. civ., trattandosi di
inosservanza di norme, che si riferiscono ai requisiti soggettivi
di idoneit�, che deve possedere il giudice per l'esercizio
delle sue funzioni.

84 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Trattasi di nullit� insanabile, che incide sulla sentenza di
primo grado o su quella di appello e si riflette su tutte le statuizioni
di merito, poich� rispetto ad esse non si verificano gli effetti
del giudicato.

Tali principi trovano applicazione anche in tema di regolamento
di competenza, di cui nella specie si tratta, dovendo, anche
in tal caso, questa Corte rilevare la nullit� dipendente dal
difetto dei requisiti soggettivi del giudice.

In conseguenza, la causa dev'essere rimessa al Giudice di
primo grado, in applicazione del principio, pi� volte ribadito
da questa Corte, secondo cui il rinvio al giudice di primo grado,
prescritto dall'art. 354 c.p.c. con riferimento all'ipotesi contemplata
dall'art. 161, secondo comma, stesso codice, va disposto
anche nella ipotesi in cui la sentenza di primo grado sia .<
nulla, ai sensi dell'art. 158, per difetto di costituzfone del giu

dice, trattandosi appunto di nullit� insanabile.

I ~

La dichiarata nullit� della sentenza impugnata preclude a
questa Corte l'esame del regolamento di competenza, poich� la
decisione della questione di competenza, prospettata col regolamento,
spetta ex novo al giudi�e di primo grado cui }a causa
va rinviata.

I,.

Il giudice di rinvio � la Sezione specializzata per le con.
troversie in materia di contratti agrari, ricostituita a norma della '

I
,

I. 2 marzo 1963, n. 320, presso il Tribunale di Palmi. -(Omissis).
I ' .

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 ottobre 1963, n. 2683 -
Pres. Torrente -Est. Stella Richter -P. M. Pedace

(conf.). Ente Colonizzazione Maremma Tosco Laziale c. Ministero
Agricoltura e Foreste c. Ricci.

Corte costituzionale -Decisioni dei giudizi incidentali di legittimit�
costituzionale -Natura ed effetti nei giudizi principali ed �erga
omnes�.
(Cost., art:t. 134, comma primo, 136, comma primo; 1. cost. 9 febbraio
1948 n. 1, art. 1; 1. 11 marzo 1953 n. 87, artt. 23, 27 e 30,
comma 3�).

Costituzione della Repubblica -Obbligatoriet� delle norme incostituzionali
prima (dell'efficacia) della pronuncia della Corte costituzionale
(Cost., arg. art. 136, comma primo).

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

Riforma fondiaria -Dichiarazione di illegittimit� costituzionale di

leggi delegate di espropriazione -Conseguenze -Azione di risar

cimento -. Legittimazione passiva.

(Cost. artt. 76, 77 e 136, comma 1�; 1. 21 ottobre 1950, n. 841,

art. 4; 1. 15 marzo 1956 n. 156; d.P.R. 29 novembre 1952 n. 2717;

1. 11 marzo 1953 n. 87, art. 30, comma 3�; I. 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E, art. 4).
Nei giudizi �ncidentali di legittimit� costituzionale la sentenza
di accoglimento della Corte Costituzionale accerta e dichiara
il contrasto tra la norma ordinaria ed il precetto costituzionale.

La pronuncia opera nel giudizio a quo come una decisione
giurisdizionale e quindi vincola il giudice con l'efficacia di un
giudicato. Qu�sto effetto si produce sia per le sentenze di accoglimento
che per quelle di rigetto. Per le prime l'effetto viene
esteso erga omnes a norma dell'art. 136 Cost., il quale deve essere
interpretato, come indicato dall'art. 30, comma terzo, l.
11 marzo 1953, n. 87, nel senso che dal giorno successivo alla
pubblicazione della sentenza della Corte Costituzicnale la norma
dichiarata incostituzionale non pu� avere pi� applicazione
ai rapporti anteriori, purch� non esauriti (1). �

Sia le autorit� amministrative sia, almeno in via di regola,
i privati sono tenuti ad osservare la norma di legge incostitu

(1) v. Cass., Sez. Un., 22 giugno 1963, n. 1705 e 1706, Foro it., 1963, I,
c. 1366 e seg. -v. anche Cass., 3 ottobre 1963, n, 2620, in questa Rassegna,
1964, 78, ed ivi nota.
Sull'efficacia delle pronuncie di rigetto della Corte Costituzionale v.
Cass., Sez. Un., 22 gennaio 1958, n. 147, Giust. Civ., 1958, I, 1093 e seg. ed
ivi nota di riferimenti; 18 aprile 1962, n. 770, Id., 1962, III, 253. Sulla
mancanza di autonomia dell'oggetto del processo costituzionale incidentale,
ch'� giudicato dalla Corte unicamente nella sua qualit� di premessa
logica per la decisione del caso concreto, v. LIEBMAN, Contenuto
ed efficacia delle decisioni della Corte Costituzionale, Riv, dir. proc., 1957,
521; v. anche Corte Cost., 25 maggio 1957, n. 59, Giur. Cost., 1957, 676 e
segg., ove si sottolinea (683) che la pronuncia della Corte costituisce la
premessa maggiore del sillogismo giudiziale. .

La tesi del LIEBMAN (v. anche ANDRIOLI, Profili processuali del controllo
giurisdizionale delle leggi, Riv. di dir. pubbl., 1950, I, 35 e segg.;
GARBAGNATI, Sull'efficacia delle decisioni della Corte Costituzionale, in
Scritti giuridici in onore di F. Carnelutti, voi. IV, Padova 1950, 196 e
segg., 210) � stata ritenuta dal CARNELUTTI (Una pezza all'art. 136 della
Costituzione?, Riv. dir. proc., 1958, 243) l'unica idonea a superare fondamentali
difficolt� esegetiche e pratiche. Lo JAEGER (Sui limiti di efficacia
delle decisioni della Corte Costituzionale, Riv. dir. proc., 1958, 369, nota
1) ne ha riconosciuto la rigorosit� di impostazione sul piano processua

86 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zionale, finch� non divenga operativa la pronuncia di accoglimento
della Corte Costituzionale (2).

Per effetto della dichiarazione di incostituzionalit� di una
legge delegata di espropriazione per l'attuazione della riforma
fondiaria l'Ente di Riforma e non gi� lo Stato � legittimato a

risponde:re della illegittima espropriazione ed a prescindere
dalla colposit� del suo comportamento va condannato al risarcimento
del danno a favore del privato, consistente, in difetto
di restituzione dell'immobile, nel valore attuale di esso, nonch�
nell'eventuale deprezzamento dei beni contigui non espropriati
ed, infine, nella perdita dei frutti percepiti e percipiendi
con l'ordinaria diligenza dopo la domanda giudiziale (3).

listico (ossia in quanto la pronuncia della Corte Costituzionale sia considerata
come atto di esercizio di funzione giurisdizionale vera e propria),
ammettendo la peculiare diversit� della c.d. pregiudiziale costituzionale
dalle altre proponibili in via autonoma e convenendo che la Corte
'Costituzionale la esamina come semplice premessa logica della controversia
concreta. Questo risultato si coglie con maggiore evidenza (e la
stessa Corte Costituzionale lo ha fatto, con la pronuncia 25 maggio 1957,

n. 59 sopracitata), allorch� il giudizio di costituzionalit� riguardi -delle
leggi-provvedimento, come quelle delegate di espropriazione _per l'attuazione
della riforma fondiaria. Posta � l'inesistenza di destinatari della
norma provvedimento diversi dalle parti del giudizio a quo � (ANDRIOLI,
Note sulle sentenze della Corte Costituzionale in tema di riforma
fondaria, Giur. cast., 1959, 643), apparir� sottolineata l'estraneit� alla
funzione giurisdizionale propria della Corte dell'effetto erga omnes
ex art. 136 Cost. ed anche se a proposito di esso dovr� parlarsi di una
ulteriore funzione indiretta ed eventuale del processo costituzionale, non
per questo l'interprete scrupoloso de lege lata potr� disconoscere (come
ha fatto ad es. il Tribunale di Napoli nella sentenza 7 settembre 1962,
Giur. it., 1963, I, 2, c. 204 e seg.) che quel processo rappresenti naturalmente
una fase del giudizio a quo.
(2) Sulla seconda massima si vedano Cass., Sez. Unite, 22 giugno 1963,
n. 1705 e 1706 citate sub. (1), ove si legge (Foro it., 1963, I, c. 1370) che
� la norma incostituzionale, prima della pronuncia di incostituzionalit�
� obbligatoria e deve essere osservata come legge�. Ma, invece, in senso
contrario, pu� vedersi, delle stesse Sezioni Unite, la sentenza 22 giugno
1963, n. 1707, ove si accoglie (Foro it., 1963, I, c. 1356--1357), la dottrina
dell'EsPosuo (Il controllo giurisdizionale sulla costituzionalit�
delle leggi in Italia, in La Costituzione Italiana, Saggi, Padova 1954,
27'0; v. anche dello stesso A., Illegittimit� costituzionale e abrogazione,
Giur. Cast., 1958, 831), secondo cui la legge incostituzionale sarebbe
nulla e non obbligatoria per i subditi, ma solo esecutoria per le
autorit� esecutive e giurisdizionali, e si parla, tuttavia, di � annullamento
� (per la critica della dottrina dell' ESPOSITO v. PIERANDREI, Corte Costituzionale,
in Enciclopedia del diritto, voi. X, Milano 1962, 972).
(3) Per l'inapplicabilit� dell'istituto della retrocessione v. MORTATI,
Sull'efficacia delle decisioni di accoglimento in materia di riforma fondia

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

(Omissis). -Deve preliminarmente disporsi la riunione del
ricorso principale e di quello incidentale condizionato, che sono
iscritti sotto distinti numeri di ruolo.

Devono esaminarsi, poi, il primo e il secondo motivo del ricorso
principale, intimamente connessi tra loro.

Con il primo, denunciandosi la violazione e la falsa applicazione
degli artt. 136 della Costituzione e 30 della 1. 11 mar-

ria, Giur. Cast;, 1957, 735 e seg.). Interessanti considerazioni sull'inquadramento
della pretesa del proprietario, nei confronti del quale fu emanato
il decreto presidenziale di scorporo oggetto della questione di costituzionalit�
in ANDRIOLI, Note sulle sentenze della Corte Costituzionale in
tema di riforma fondiaria cit., 635 e segg.

(1-3) Sugli effetti della dichiarazione di incostituzionalit� di decreti
di scorporo per l'esecuzione della riforma fondiaria.

I -La sentenza in rassegna, che si adegua a Cass., Sez. Un., 22 giugno
1963, n. 1705 e 1706 sopracitate, bene 'riconferma che la pronuncia
della Corte Costituzionale, come decisione giurisdizionale, opera nel giudizio
a quo. e precisa che potest� della Corte � quella di � accertare il
contrasto tra la norma ordinaria e il precetto costituzionale�, realizzando
cos� � il presupposto cui conseguono in virt� della Costituzione det~rminati
effetti �. Non sembra, per�, esatto attribuire alla pronuncia della
Corte � natura di un annullamento �. In proposito si sono svolte gi�
brevi considerazioni in nota a Cass. 3 ottobre 1963, n. 2620, in questa Rassegna
1964, 79 e segg. Sembra il caso di ribadire il concetto che l'invalidit�,
come negazione del valore giuridico di un atto, � sempre di diritto positivo
e non mera categoria logica. Questo � pacifico in dottrina per l'annullabilit�.
La dottrina amministrativistica fonda sull'attribuzione del potere ex
articoli 26 e 45 I. org. sul Consiglio di Stato la invalidit� dell'atto amministrativo
illegittimo e parla di � illegittimit� legale � per spiegare, in forma
icastica, che l'invalidit� diventa positiva annullabilit� solo in quanto assuma
la veste particolare propria delle tre figure enumerate dal cit. art. 26

T.U. 26 giugno 1924, n. 1054 (cfr. ALESSI, Sistema istituzionale del diritto
amministrativo italiano, Milano 1953, 303). Ora, poich� nessuna sanzione
di invalidit� dell'atto legislativo incostituzionale si trova comminata nel
nostro ordinamento, per stabilire la condizione di quell'atto -non resta
che considerare il potere di cui esso munisce l'organo di controllo (cfr.
PIERANDREI, voce Corte Costituzionale in Enciclopedia del diritto, voi. X,
Milano 1962, 971); e, se questo potere � limitato all'accertamento del
rapporto di conformit� o disformit� dell'atto legislativo alle norme superiori,
da cui deriva la perdita di efficacia delle norme inferiori riconosciute
e dichiarate difformi, non sembra che ci� autorizzi a fare della
giurisdizione costituzionale una giuriSdizione di annullamento degli atti
del Legislatore, quando � chiaro, peraltro, che il processo costituzionale
incidentale ricalca i limiti soggettivi di quello incidentato e non pu� avere
altro obietto che quello ricavato dal processo principale, come una parte
dall'intero (e la conclusione � valida anche per i giudizi in via principale
ex art. 2 I. cost., n. 1 del 1948: cfr. GARGIULO, Gli effetti delle pronunce

RA�SEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zo 1953, n. 87, nonch� degli artt. 73 e 87 della Costituzione,
10, 12 e 15 delle preleggi, in relazione all'art. 360 n. 3 e
5 c.p.c., si lamenta che la Corte di appello abbia attribuito
efficacia retroattiva alla pronuncia della Corte Costituzionale,
che ha dichiarato l'illegittimit� costituzionale del decreto presidenziale
quale avente forza di legge, nella parte in cui ha disposto
lespropriazione dei terreni del Ricci in misura superiore

emesse dalla Corte Costituzionale su questioni di legittimit� costituzionale
sollevate in via principale, La Corte Costituzionale, Raccolta di Studi
a cura dell'Avvocatura dello Stato, Roma, 1957, 264; v. anche SANDULLI,

Sulla discriminazion� delle competenze tra Corte Costituzionale e Alta
Corte per la Regione Siciliana, Foro it., 1956, IV, c. 50 e seg., nota 3). La
retroattivit� delle pronunzie della Corte Costituzionale nei giudizi di cui
trattasi si spiega non gi� come conseguenza dell'annullamento dell'atto
legislativo, ma deriva dal fatto che quelle pronunce sono positivamente
preordinate ad operare nei giudizi incidentati. Essa � fondata, insomma,
sull'art. 1 I. cost., n. 1 del 1948 (cfr. PIERANDREI, voce Corte Costituzionale
cit., Encicl. del Diritto, vol.-x cit., 971). E quella che si voglia attribuire
all'effetto erga omnes ex art. 136 Cost. -sul rilievo che l'inapplicabilit�
della norma dichiarata incostituzionale non pu� non riferirsi anche ai
rapporti sorti anteriormente, poich� � proprio in relazione ad uno di essi
che viene sollevata la questione e la pronuncia di illegittimit� costituzionale
deve spiegare la sua efficacia giurisdizionale -nel tener conto
del dettato dell'art. 30, comma terzo, 1. n. 87 del 1953, come ha fatto la
sentenza in rassegna, non pare possa configurarsi prescindendo dall'autorevole
rilievo che �non si pu� interpretare la Costituzione secondo la
legge ordinaria, ma si deve interpretare quest'ultima secondo la Costituzionale.
Non � la formula della disapplicazione che pu� chiarire il significato
della perdita di efficacia, ma, viceversa, questa formula determina
il valore di quella� (CARNELUTTI, Una pezza all'art. 136 della Costituzione?
Riv. dir. proc., 1958, 241; cfr. JAEGER, Sui limiti di efficacia delle decisioni
della Corte Costituzionale, Ibidem, 371, nota 1: �le norme ordinarie ...
debbono essere interpretate in senso compatibile con i principi di questa
[Costituzione] �, Il rilievo vale anche, ad es., per l'interpretazione dell'art. 22
del Regolamento interno della Corte Costituzionale, che non sempre �
stato inteso in armonia con gli artt. 1 I. cost., n. 1 del 1948 e I. cost., 11
marzo 1953, n. 1). Si ricordi, infine, che il concetto di disapplicazione, come
elaborato dalla dottrina amministrativista, �riguarda soltanto gli
effetti dell'atto e non anche l'atto� (CANNADA-BARTOLI, L'inapplicabilit�
degli atti amministrativi, Milano 1950, 163.

L'art. 136 della Cost., in ogni caso, nel prevedere che la norma in

costituzionale perda efficacia dopo la pubblicazione della decisione della

Corte e la vacatio prevista dall'articolo medesimo, sembra chiaramente

presupporre che, anteriormente alla decisione, la norma stessa abbia pro

dotto degli effetti che vanno rispettati. La sentenza in rassegna ha rico

nosciuto questo limite, parlando ancora una volta (v., infatti, Cass., Sez.

Un., 22 giugno 1963, n. 1707, Foro it., 1963, I, c. 1359) di situazioni esaurite.

Ma pu� dirsi problema tuttora aperto quello di una sicura determina

zione di tale concetto (cfr. PIERANDREI, Corte Costituzionale cit., 973 e seg.

ed ivi bibliografia), alla soluzione del quale la sentenza annotata reca il

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

a quella consentita ai sensi dell'art. 4 della 1. 21 ottobre 1950,

n. 841.
Si sostiene che, se la norma dichiarata costituzionalmente
illegittima cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione
della decisione (art. 136 Costituzione) e non pu� avere
applicazione dalla stessa data (art. 30 della 1. 11 marzo 1953,

n. 87), la pronuncia di illegittimit� costituzionale pu� operare
contributo di una significativa allusione ad � atti e rapporti precostituiti �,
in relazione ai quali si siano determinate �situazioni giuridiche consolidate
ed intangibili e come tali insuscettibili di essere rimosse o diversamente
regolate attraverso una statuizione che prescinda dalla norma
dichiarata incostituzionale�.

II -A proposito degli effetti della dichiarazione di incostituzionalit� di
decreti di scorporo, il Consiglio di Stato (Sez. IV, 22 marzo 1961, n.. 198, in
Il Consiglio di Stato, 1961, I, 487 e seg.) ha affermato che la reintegrazione
in forma specifica costituisce il contenuto di un obbligo giuridico
incombente sugli enti di riforma: l'adempimento di siffatto obbligo sarebbe
affidato alla stessa Amministrazione e, in sostituzione o surrogazione
di essa e nel presupposto della sua inerzia, allo stesso Consiglio

� di Stato, con le modalit� e nei limiti di cui all'art. 27, n. 4 del T.U. 26
giugno 1924, n. 1054. Esattamente la sentenza annotata ha chiarito esplicitamente
il punto relativo alla legittimazione passiva all'azione di risarcimento,
escludendo quella dello Stato ed affermando quella dell'ente di
riforma, poich� � non dalla corresponsione dell'indennit�, ma dalla � illegittima
espropriazione in favore dell'ente consegue l'obbligo della restituzione
del bene o del risarcimento del danno �. Il richiamo del primo
comma dell'art. 4 l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, per fondare l'obbligo
di tale risarcimento, a prescindere da qualsiasi colpa, esclusivamente
sulla illegittimit� del provvedimento di scorporo dichiarata dalla Corte
Costituzionale, non pu�, tuttavia, non lasciare perplessi, se � vero che
qui non si tratta di un atto amministrativo, n� soggettivamente, n� oggettivamente,
ma legislativo (cfr. Cass., Sez. Un., 15 gennaio 1953, n. 107 e
108, Foro it., 1953, I, c. 173) e precisamente di un atto avente forza di
legge e natura politica (GUARINO, Profili costituzionali, ecc., Foro it., 1952,
IV, 82 e 92), al quale, perci�, non pu� applicarsi quella norma, che prevede
la potest� del G.0. di conoscere, in relazione all'oggetto dedotto in
giudizio, degli effetti di � un atto dell'autorit� amministrativa�, che si
assuma lesivo di un diritto subiettivo (cfr. Trib. Rovigo, 20 ottobre 1955,
Foro Pad., 1956, IV, 7; Trib. Locri, 30 luglio 1955, Giur. Compl. Cass. Civ.,
1955, VI, 583; App. Catanzaro, 12 maggio 1955, Foro it., 1956, I, 258).
D'altra parte, se si voglia aver riguardo, invece, all'attivit� amministrativa
posta in essere dall'ente espropriante (sull'appartenenza degli
Enti di Riforma alla P.A. v. Trib. Grosseto, 1 luglio 1954, cit. da ASTUTI,
Giur. Cast., 1958, 691; v. anche, sulla natura pubblicistica di tali enti,
Cass. Sez. Un., 17 maggio 1958, n. 1607, Giur. Cast., 1958, 676), per eseguire
l'ordine, contenuto nel decreto di scorporo, di procedere alla immediata
occupazione dei terreni indicati, ai fini dell'ulteriore attivit� istituzionale
di trasformazione, miglioramento, appoderamento o quotizzazione ed
assegnazione delle terre, sembra difficile considerarla ex post attivit�
illegittima, poich� � in ordine alla validit� dell'atto occorre aver riguardo

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

solo ex nun� e non ex tunc. Si soggiunge che la irretroattivit�
tanto pi� si impone, quando si tratti, come nella specie, non
gi� di una legge-norma, ossia di un comando generale ed astratto,
rispetto al quale la disapplicazione anche per fatti anteriori
alla pronuncia di illegittimit� costituzionale potrebbe affermarsi
in modo analogo a quello proprio del cos� detto ius superveniens,
bens� di una legge-provvedimento, e cio� di un atto il

alle norme vigenti al momento della sua emanazione� (SANDULLI, Manuale
di diritto amministrativo, Napoli 1955, 254) e poich�, si � gi� visto,
nulla autorizza l'interprete fedele del diritto positivo a concepire una
invalidazione successiva, ossia una eliminazione dello stesso atto legi�
stativo, fonte della norma attributiva del potere-dovere di compiere tale�
attivit� (cfr. ROMANO, Osservazioni sulla invalidit� successiva degli atti
amministrativi, in Scritti minori, vol. II, Milano 1950, 337. Per la critica
del concetto di invalidit� successiva introdotto dal ROMANO v. ROMANELLI,
Sulla c.d. invalidit� successiva degli atti amministrativi, in Scritti giuridici
per il centenario della Casa editrice Jovene, Napoli 1954, 381 e
segg.), visto che de jure condito la conseguenza della illegittimit� costituzionale
di quell'atto � soltanto la perdita di efficacia (si vedano le pertinenti
considerazioni dello ScoGNAMIGLIO, Contributo alla teoria del ne�
gozio giuridico, Napoli 1950, 401, ed anche 371 e segg.). Al mome;nto
di disporre e far eseguire l'occupazione (intimazione all'espropriato e formale
presa di possesso) l'ente aveva, certo, il potere di compiere tali atti,
non avendo senso negare il potere ed affermare contemporaneamnte il
dovere di adempiere al precetto legale, n� potendo configurarsi una ca�
ducazione dell'atto, se non a patto di ritenere che quel requisito dovesse
permanere anche dopo la sua emanazione, ossia... quando il pote:re era
stato gi� esercitato, ovvero di riscontrare in esso la mancanza di un
nuovo requisito retroattivamente richiesto (di �esercizio di un potere
viziato per riflesso del vizio di costituzionalit�, che inficia la norma
attributiva� parla il Consiglio di Stato, nella decisione dell'Adunanza
Plenaria 8 aprile 1963, n. 8, riportata, con nota del LA VALLE, in Giur.
it., 1'964, III, 67 e segg., ammettendo, per�, che � la dichiarazione d'illegittimit�,
costituzionale si estende ai fatti interiori, salvo il limite...
degli effetti prodottisi in modo definitivo �. La tesi dell'annotatore della
decisione che � l'attribuzione del potere deve considerarsi, al sopravvenire
della caducazione della norma, come non avvenuta � postula che l'eff�.
cacia della norma poscia dichiarata incostituzionale possa e debba � cancellarsi
dalla scena giuridica�, concezione radicale ed eccessiva, in contrasto
col positivo dettato dell'art. 136 Cost.).

Deve, anzi, soggiungersi che, intervenuta l'assegnazione delle terre
occupate, quegli atti avrebbero ormai esaurito i loro effetti, subentrando
alla fase esecutiva del provvedimento di scorporo quella, distinta e di�
versa (cfr. PACE, Espropri incostituzionali: restituzioni e responsabilit�
civili della Pubblica amministrazione per l'applicazione di leggi illegitti�
me, Giur. Cast., 1962, 1235), della redistribuzione delle terre tra i conta�
dini. Epper�, secondo l'insegnamento delle Sezioni Unite della Corte
di Cassazione, la c.d. retroattivit� della pronuncia di incostituzionalit�
del decreto di scorporo dovrebbe rispettare la legittimit� di una situazione
ormai consolidata �per effetto di atti amministrativi che abbia

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

cui contenuto normativo � costituito da un comando particolare
e concreto, quale il trasferimento della propi"iet� da un soggetto
ad un altro. Si conclude che il decreto legislativo in oggetto
ha cessato di avere efficacia dal giorno s-uc�essivo alla
pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale e, quindi,
solo da tale data deve essere disapplicato dal giudice.

Con il secondo motivo di ricorso si censura la sentenza im

no esaurito i loro effetti� (Cass., Sez. Un., 22 giugno 1963, n. 1707, Foro
it., 1963, I, c. 1359). Per venire, infine, a parlare dell'assegnazione, proprio
il suo carattere di atto distinto dall'esecuzione del provvedimento
di scorporo, avente autonoma e diversa funzione, dovrebbe costituire ulteriore
argomento per dimostrare l'intangibilit� delle situazioni fondate
su quel provvedimento, il quale non pu� essere ridotto, peraltro, ad un
mero componente della fattispecie pr�duttiva dell'acquisto (differito) del
diritto di propriet� in capo al contadino, come si fa da chi (PACE, op. cit.,
1237) ne vorrebbe inficiata la portata, contro lo stesso disposto dell'art. 4

I. n. 2248 all. E, dalla eventuale, tempestiva trascrizione della domanda
giudiziale di restituzione proposta dal proprietario espropriato, dimentico
in tal modo che esso persegue autonome finalit� di interesse pubblico
(stabilimento di equi rapporti sociali e razionale sfruttamento delle terre,
cfr. art. 44 Cost.), che trascendono la mera funzione traslativa del bene
(cfr. ANDRIOLI, Note sull'assegnazione di terre per l'attuazione della riforma
fondiaria, Dir. e Giur., 1955, 7; v. anche Cass., 19 giugno 1957, Foro it., 1957,
I, 1170; Cons. Stato, Sez. V, 25 ottobre 1957, n. 869, Il Consiglio di Stato,
1957, 1279).
Se sono esatti i rilievi svolti anche sub I, la retroattivit� della pronuncia
dichiarativa della incostituzionalit� di un provvedimento di scorporo,
da non confondere con una pro,nuncia di annullamento (perch�, si
ripete, nessun potere del genere il legislatore costituzionale ha attribuito
all'Organo di controllo, cos� come ad es. !"ordinamento ha attribuito al
1Consiglio di Stato, per gli atti amministrativi viziati da incompetenza,
eccesso di potere e violazione di legge, con i ricordati artt. 26 e 45 T.V.
26 giugno 1924, n. 1054), lasciando intatt� la legittimit�' di atti amministrativi
ormai definitivi non potrebbe inficiare la validit� dell'atto di assegnazione
(le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nella gi� ricordata
sentenza 22 giugno 1963, n. 1706, Foro it., 1963, I, c. 1366 e segg., parlano,
ibid., c. 1373, di � perdita della propriet� dei terreni come conseguenza
dell'assegnazione dei terreni ai contadini �), ma dovrebbe comportare unicamente
l'obbligo dell'Ente -e non, certo, dello Stato, trattandosi di
conseguenza di attivit� del primo -di corrispondere al proprietario espropriato
il valore venale del bene al momento dell'assegnazione (al quale proposito
� da avvertire che non manca chi sostiene l'applicazione alla specie
dell'art. 2038 e.e.: cfr. ASTUTI, Memoria difensiva dell'Ente Maremma, in
Giur. Cast., 1958, 692. Per un caso di applicazione di tale norma, v. Cass.,
4 ottobre 1957, n. 3605, Foro it., Rep. 1957, voce Israeliti, c. 1328,� n. 6).

Di un comportamento illecito dell'Ente, nei confronti dell'e~propriato,
potrebbe, insomma, parlarsi soltanto con decorrenza ex nunc dalla
pronuncia della Corte Costituzionale (sulla inammissibilit� del concetto di
un comportamento retroattivamente colposo v. LA VALLE, La rilevanza
nel giudizio amministrativo della incostituzionalit� delle leggi, Giur. it.,

EASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

pugnata per violazione dell'art. 136 della Costituzione, 100 cod.
proc. civ., in relazione agli artt. 8 della I. 12 maggio 1950, n. 230,
18 della I. 21 ottobre 1950 n. 841, alle disposizioni del d. m.
28 giugno 1951 e delle I. 1� marzo 1953, n. 224 e 15 marzo 1956,

n. 156, nonch� per violazione dell'art. 2043, cod. civ., e 4 I. 20
marzo 1865, n. 2248, ali. E, in relazione all'art. 360 n. 3 e 5
cod. proc. civ.
La complessa doglianza riguarda: a) la ritenuta legittimazione
passiva dell'Ente Maremma, mentre legittimato passivo
per tutte le questioni di indennizzo � il Ministero dell'Agricoltura
e Foreste; b) la ritenuta responsabilit� dello stesso ente,
non solo per il pagamento di un indennizzo pari al valore venale
dei terreni espropriati in eccesso, ma anche per il risarci.=:.
mento di tutti gli altri danni subiti dal Ricci, a far tempo dal
giorno dell'occupazione; c) la effettuata condanna al risarcimento
senza il preventivo accertamento della sussistenza della

espropriazione in eccesso e quindi del danno, e senza comunque
la concessione della facolt� alternativa di restituzione dei terreni
in luogo del pagamento del loro valore.

A sostegno di queste censure si sostiene che il provvedimento
espropriativo era pienamente efficace e non meramente
esecutivo fino alla pronuncia di incostituzionalit�; che in conseguenza
non pu� parlarsi di un'occupazione illegittima ab ori

1964, III, 69) e con riguardo alla lesione del diritto, non gi� alla
restituzione del bene, ma al pagamento del suo equivalente economico,
all'atto dell'accennato fenomeno di conversione necessaria (su cui vedasi
cenno in Trib. Bari, 17 marzo 1959, Giur. Cost., 1962, 1236). Queste
notazioni, che non pretendono di esaurire l'arduo problema, sembrano
accordarsi anche con la tesi di chi, parlando di legge incostituzionale
esecutoria, pur se nu,lla e quindi non obbligatoria (ma
come potrebbe una legge essere esecutoria per le Pubbliche Autorit�,
se non fosse anche obbligatoria per i subditi?), afferma coerentemente
che �la legge incostituzionale anche dopo la dichiarazione di illegittimit�
costituzionale conserva ... il carattere di legge esecutoria per
il periodo in cui essa non era stata ancora dichiarata illegittima: e perci�
ne resta esclusa ogni responsabilit� delle Autorit� amministrative o
dello Stato amministratore [o dell'Ente Pubblico] che vi abbia dato esecuzione
� (ESPOSITO, Il controllo giurisdizionale, ecc.; cit., L.a Costituzione
Italiana, Saggi, Padova 1954, 271; nel senso della irresponsabilit� dei pubblici
funzionari e della responsabilit� della P.A. v. PALADIN, Cenni sul sistema
delle responsabilit� civili per l'applicazione di leggi incostituzionali,
Giur. Cost., 1960, 1029 e segg., il quale -ivi, 1032 -prospetta una
�impugnativa degli atti esecutivi della legge incostituzionale� ed una
�chiamata in causa della pubblica amministrazione, che pure poteva non
avere nessuna alternativa di comportamento >>, come � l'indispensabile
espediente � ( ?) per far rispondere � il legislatore � ).

FRANCO CARUSI

PARTE I, SEZ, III, GIURISPRUDENZA CIVILE

gine, n� equipararsi la dichiarazione di illegittimit� costitunale
del decreto legislativo all'annullamento di un decreto prefettizio
di espropriazione; che nessuna responsabilit� � addebitabile
all'ente, ma solo il Ministero dell'Agricoltura e Foreste,
quale organo dello Stato cui spetta di corrispondere l'indennit�
di espropriazione, � tenuto al pagamento dell'indenniz~o e
di altri eventuali danni, a far tempo dalla data di pubblicazione
della sentenza della Corte Costituzionale.

Le questioni prospettate hanno gi� formato oggetto di esame
da parte di questo Supremo Collegio a Sezioni Unite, nelle
cause tra lo stesso Ente Maremma, Settimio Sacchini e la Societ�
� Il solco �, decise il 14 marzo 1963.

La Sezione semplice ritiene di dover seguire gli stessi criteri,
tenendo conto anche della successiva pronuncia delle Sezioni
Unite del 18 aprile 1963, nella causa tra Perrone e il Comune
di Bron, la quale, pur riferendosi ad altro oggetto, concerne
la questione degli effetti della pronuncia di illegittimit�
costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge.

L'art. 136 della Costituzione, secondo il quale la norma dichiarata
incostituzionale cessa di avere efficacia dal giorno
successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale,
deve essere interpretato nel senso indicato dallo
art. 30, comma 3�, della 1. 11 marzo 1953, n. 87, e cio� che da
quel momento la norma non pu� pi� avere applicazione.

Ora che tale disapplicazione non si riferisca solo ai rapporti
futuri, ma anche a quelli passati, si desume dalla legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. La Costituzione non prevedeva
le condizioni e le forme per la proposizione dei giudizi di
legittimit� costituzionale. A ci� ha provveduto appunto la detta
legge costituzionale n. 1 del 1948, la quale con l'art. 1 ha introdotto
il giudizio incidentale di legittimit� costituzionale, attribuendo
carattere pregiudiziale alla relativa questione. Essa,
come � noto, impone al giudice, quando la questione sorga nel
corso di un giudizio e non sia manifestamente infondata, di
rimetterne la decisione alla Corte Costituzionale. E l'art. 23 della
citata 1. 11 marzo 1953, n. 87 aggiunge che il giudizio rimane
sospeso fino alla pronuncia della Corte.

Ci� importa che tale pronuncia opera nel giudizio a quo
come una decisione giurisdizionale e quindi vincola il giudice
con l'efficacia di un giudicato; questo effetto si produce sia
per le pronuncie di accoglimento, sia per quelle di rigetto. Per
le prime l'effetto si produce, non solo all'interno, ma anche all'esterno,
e cio� erga omnes.

i
I

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

.jj

Posto c10, l'inapplicabilit� della norma dichiarata incostituzionale
non pu� non riferirsi anche ai rapporti passati, poich�
� proprio in relazione ad essi che viene sollevata la questione
e che la pronuncia di illegittimit� costituzionale deve
spiegare effetti nel giudizio a quo.� E tali effetti non possono
non avere la stessa portata e la stessa estensione rispetto al
processo in cui la questione fu proposta e rispetto ad ogni altro
processo, dato c;he la dichiarazione di illegittimit� costituzionale
ha valore erga omnes.

Deve indagarsi, ora, quale sia il carattere della detta dichiarazione.
Indubbiamente esso non � abrogativo, in quanto l'abrogazione
� disposta dal legislatore per ragioni di mera opportunit�
e costituisce una manifestazione tipica di discrezionalit�

politica, mentre il fenomeno della perdita di efficacia previsto
dall'art. 136 della Costituzione � ontologicamente diverso, coordinandosi
ad una pronuncia che � di mera legittimit�, giacch�
prescinde da qualsiasi valutazione . politico-discrezionale ed �
impostata sull'accertamento di una causa preesistente di invalidit�
della norma.

Che tale fenomeno non sia assimilabile all'abrogazione �
confermato dalla considerazione che la formula dell'art. 136
della Costituzione � nettamente diversa da quella dell'art. 75,
che prevede l'abrogazione a seguito di referendum popolare,
mentre � conforme a quella dell'art. 77, che riguarda i decreti
legge, non convertiti in legge.

La sentenza di accoglimento della Corte Costituzionale accerta
il contrasto tra la norma ordinaria e il precetto costituzionale
e dichiara tale vizio con efficacia erga omnes. Essa si
inquadra nella categoria dei cos� detti accertamenti costitutivi,
perch� realizza il presupposto, cui conseguono, in virt� della
Costituzione, determinati effetti.

Prima della pronuncia della Corte Costituzionale la norma
non � affetta da nullit� assoluta o inesistenza, perch�, al contrario,
in quanto promana da organi investiti del potere legislativo
ed ha tutti i requisiti che caratterizzano l'essenza della leg'tge,
ha il carattere dell'esecutoriet�, nel senso che sia le autorit�
amministrative, sia, almeno in via di regola, i privati sono tenuti
ad osservarla.

Essa peraltro � affetta da un vizio, che la invalida. Quindi
la pronuncia della Corte Costituzionale, che accerta e dichiara
tale invalidit�, ha la natura di un annullamento. Tale annullamento
non pu� peraltro equipararsi all'annullamento di un
negozio giuridico, che cancella tutti gli effetti gi� prodotti. In

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

vero la nozione generale di inefficacia si distingue in specie particolari,
di modo che non � possibile estendere i principi propri
di una specie ad un'altra. Mentre l'efficacia provvisoria del negozio
viziato � riferibile soltanto alla sfera di autonomia delle
parti che lo posero in essere, quella della norma di legge viziata
� riferibile ad una disciplina di interessi eteronomi e vincolante
in forza dell'ordinamento giuridico.

Da queste premesse consegue che la dichiarazione di illegittimit�
costituzionale � retroattiva, con il limite, peraltro, del
rispetto delle situazioni esaurite. Quando, cio�, in relazione agli
atti e rapporti precostituiti, si erano determinate situazioni
giuridiche consolidate ed intangibili, e come tali insuscettibili
di essere . rimosse o diversamente regolate attraverso una sta~
uizione che prescinda dalla norma dichiarata incostituzionale,
come nel caso in cui si sia formato il giudicato, la retroattivit�
non pu� operare. E non vale distinguere tra legge-norma e
legge-provvedimento, dato che la parziale retroattivit� � suscettibile
di applicazione rispetto a concreti rapporti non esauriti,
e la possibilit� di applicazione deve stabilirsi nei singoli casi.

Altra conseguenza della esecutoriet� della norma precedentemente
alla dichiarazione di incostituzionalit� � quella che non
possa .considerarsi illecito il comportamento dell'amministrazione
o dei privati, imposto dall'obbligo dell'osservanza della
norma medesima, e che quindi non possa configurarsi una responsabilit�
per danni causati da fatto illecito. La disapplicazione
per incostituzionalit� dell'atto legislativo che ha disposto
una espropriazione importa il diritto alla restituzione del bene
espropriato; ma se del bene � stato disposto ai fini pubblici, e
quindi il giudice non pu� ordinare tale restituzione, il privato
ha diritto al risarcimento del danno per la mancata restituzione.
E tale danno consiste nell'equivalente economico del bene, vale
a dire nel valore attuale di esso, nonch� nell'eventuale deprezzamento
dei beni contigui non espropriati, nonch�, infine, nella
perdita del reddito. Quest'ultima, peraltro, deve essere limitata,
fissandosene la decorreni:a dal giorno della domanda : infatti,
non sussistendo una responsabilit� per dolo o per colpa, � appli

. cabile l'art. 1148 cod. civ., secondo cui il possessore di buona
fede risponde dei frutti percepiti dopo la domanda giudiziale
e di quelli che avrebbe potuto percepire dopo tale data, usando
la diligenza di un buon padre di famiglia.

E' da escludere, invece, la risarcibilit� di ogni altro even

tuale danno.

Legittimato passivamente all'azione di risarcimento � lo

96 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ente Maremma, al quale i beni furono trasmessi con il provvedimento
di espropriazione, ente che sarebbe in grado di restituirli
e che, in difetto, deve pagare l'equivalente, con gli accessori.
L'organo dello Stato che corrisponde l'indennit� non �
passivamente legittimato, perch� non dalla corresponsione dell'indennit�,
ma dalla illegittima espropriazione in favore dello
ente consegue l'obbligo della restituzione del bene o del risarcimento
del danno.

Nella specie, in cui il rapporto non si � certamente esaurito,
la retroattivit� della pronuncia di illegittimit� costituzionale
importa che l'Ente Maremma debba risarcire il danno nei
sensi e nei limiti suindicati.

Per le esposte considerazioni, deve essere respinto il primo
mezzo del ricorso, nonch� la censura del secondo sopra indicata
sub a), mentre deve essere accolta quella sub b).

Quanto alla censura sub c), essa. � palesemente infondata.
Invero la sussistenza di un'espropriazione in eccesso costituisce
l'indispensabile presupposto di fatto, in base al quale � stata
ritenuta rilevante la questione di legittimit� costituzionale. Ogni
contestazione in proposito � quindi preclusa.

Quanto alla facolt� dell'Ente di restituire il terreno anzich�
pagarne il valore, basta rilevare che il terreno stesso era
gi� stato trasmesso ai contadini, e cio� aveva avuta la destinazione
di pubblico interesse per la quale era stato espropriato.
Non vi era ragione, quindi, che il giudice prendesse in considerazione
la possibilit� di una restituzione.

Poich� il ricorso principale viene respinto nella parte in
cui censura la ritenuta legittimazione passiva dell'Ente Maremm�,
deve considerarsi assorbito il ricorso incidentale, che � stato
proposto dal Ricci condizionatamente all'accoglimento di
quella censura.

L'accoglimento, sia pure parziale, del secondo motivo del
ricorso principale importa l'assorbimento del terzo motivo dello
stesso ricorso, che concerne la pronuncia sulle spese.

L'accoglimento medesimo importa la cassazione della denunciata
sentenza ed il rinvio della causa ad altro giudice dello
stesso grado per il riesame alla stregua degli enunciati principii
di diritto.

E' opportuno demandare allo stesso giudice di provvedere
anche sulle spese della presente fase del giu�lizio.

Entrambi i ricorrenti hanno diritto alla restituzione dei
depositi. -(Omissis).

.�

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 29 ottobre 1963, n. 2854 -
Pres. Mastropasqua -Est. Forlenza -P. M. Colli (conf.) -
Torrisi c. Fiorentino.

Procedimento civile -Provvedimenti cl'urgenza -Autonoma impugna

bilit� ~ Esclusione.

(c.p.c., artt. 700-702).

J provvedimenti d'urgenza non sono suscettibili di autonoma
impugnazione, poich�, avendo carattere strumentale, rimangono
di necessit� assorbiti dalla decisione della causa di
merito, della quale seguono la sorte (1).

(1) Sulla inoppugnabilit� del provvedimento di reiezione (salva la possibilit�
di proporre nuova istanza al giudice, adducendo nuovi elementi
o nuove prove) v. DINI, I provvedimenti d'urgenza, S. Maria C. V., 1950,
77-78.
Sottolinea che la cessazione della misura cautelare consegue non solo
alla decisione di merito, ma anche alla sentenza che chiuda il processo,
negando il potere del giudice di decidere sul merito, il MONTESANO (Sulla
durata dei provvedimenti d'urgenza, Riv. dir. proc., 1956, II, 8), il quale
avverte, per�, (ibidem) che, nell'ipotesi di sentenza dichiarativa d'incompetenza,
salvo il caso dell'estinzione del processo con la conseguente
inefficacia del provvedimento d'urgenza, spetter� al giudice dichiarato
competente, innanzi al quale il processo prosegue, il potere di revocare

o modificare la gi� ottenuta misura cautelare.
Sulla suscettibilit� di esecuzione forzata dei provvedimenti urgenti v.
REDENTI, Dir. Proc. Civ., voi. III, Milano 1954, 95 e seg.

In tema di provvedimenti cautelari innominati.

Il principio affermato nella sentenza in rassegna si ricollega a precedente
giurisprudenza della Corte di Cassazione, ove si precisa che, se
l'esistenza del diritto � esclusa, il provvedimento d'urgenza viene meno,
se invece l'esistenza del diritto � accertata, il provvedimento d'urgenza
� sostituito dalla decisione di merito (cfr. Cass. 5 agosto 1960, n. 2299, in
Acque, bonifiche e costruzioni, 1960, 361; 1� luglio 1958, n. 2343, Foro Padano,
1958, I, 1134; 21 maggio 1955, n. 1499, Riv. Dir. Proc., 1956, II, 1 e
segg., con nota di MONTESANO, e Giur. it., 1957, I, 1, c. 197 e segg., con
nota di MOSETTO). A questa giurisprudenza fa riscontro l'indirizzo dottrinale,
che, nell'ambito delle misure cautelari, assegna ai provvedimenti
d'urgenza ex art. 700 c.p.c. la funzione strumentale di assicurazione provvisoria
degli effetti della decisione di merito, a cautela del risultato con-�
creto del processo di cognizione ed in attuazione, sul terreno dei fatti,
dello stesso principio realizzato, sul piano del diritto, dai c.d. effetti sostanziali
della domanda -e cio� che la necessit� del processo non torni
a danno di chi ha ragione -e nega che quelle misure possano avere
�funzione alcuna, dopo l'accertamento giurisdizionale, definitivo o non,
sull'esistenza del diritto da cautelarsi, poich� ... un provvedimento, che sia
preordinato a quell'assicurazione, non pu� evidentemente servire (per di
pi�, attraverso una cognizione sommaria) a rimediare al pregiudizio de

98 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -Con il primo mezzo si muove alla sentenza
impugnata la censura di non avere adeguatamente e correttamente
ragionato sulla legittimit� del provvedimento ex art. 700
c.p.c., con cui il Pretore di Taormina av�va sospeso la raccolta
dei frutti che gli acquirenti Torrisi e D'Angelo stavan_o effettuando.
La Corte d'Appello si sarebbe limitata a dire genericamente
che � lasciata al Pretore la facolt� di valutare le ragioni
di opportunit� dei provvedimenti di urgenza, mentre avrebbe
dovuto controllare se nel caso ricorrevano gli estremi per
la concessione del provvedimento.

rivabile da una sentenza gi� pronunciata in seguito ad un processo di
cognizione ordinaria, cio� piena� (MONTESANO, op. cit., 2; ID., I provve�
dimenti d'urgenza nel processo civile, Napoli, 1955, cap. II. Contro la
possibilit� di servirsi del provvedimento ex art. 700 c.p.c. per sosp,en�
dere l'esecuzione di una sentenza v. PERETTI-GRIVA, in Foro Padano, 1950,
I, 93 e seg.; in senso restrittivo v. anche FRONTIERI, Prime applicazioni
del provvedimento cautelare innominato, Giur. it., 1948, IV, c. 89 e segg.).
Una precedente giurisprudenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite
(Ord. 28 aprile 1948, Giur. Compl. Cass. Civ., 1948, II, 79, con nota critica
di CONIGLIO) riteneva applicabile analogicamente, alla materia, l'art. 683

c.p.c. ed insegnava, quindi, che � anche i provvedimenti d'urgenza con�
templati nell'art. 700, quali misure cautelari, non perdono la loro effiI

cacia sino � quando la sentenza che dichiari inesistente il diritto cautelato
non sia passata in giudicato �. Correlativamente, in dottrina non
manca chi (DINI, op. cit., 82), per analogia �l sequestro, ammette la
applicabilit� dell'ultimo comma dell'art. 683 c.p.c. (dichiarazione di inefficacia
del provvedimento d'urgenza con decreto del Giudice, su ricorso
della parte interessata). Contro tale analogia (su cui v. anche CALVOSA,

IRiv. dir. proc., 1949, II, 218) �, invece, altra tesi dottrinale, che ha sottolineato
il carattere speciale della norma in questione (MosETTO, Su alcuni
caratteri dei provvedimenti cautelari d'urgenza, Giur. it., 1957, I. l,

c. 202, il quale, peraltro, si pronuncia, conseguentemente, per la possibilit�
di � revisione � del provvedimento urgente, ossia di riesame da parte del
giudice che lo ha emesso, in caso di mutamento della situazione di fatto
che costituisce il presupposto della cautela; v. anche MONTESANO, Sulla
durata ecc., cit., Riv. dir. proc., 1956, II, 4, che ritiene, invece, applicabile
analogicamente l'art. 708, comma quarto, c.p.c.). Pu�, in conclusione, giustamente
osservarsi che, come esistono argomenti contrari alla tesi della durata
dei provvedimenti interinali urgenti fino al passaggio in giudicato della
decisione di merito, cos� ne esistono altri contro la tesi dell'immediata
inefficacia di quei provvedimenti, al sopraggiungere della decisione di
primo grado. In proposito, si � rilevato che l'eventualit� dell'inconveniente
che, dopo aver tolto �di mezzo il provvedimento cautelare, la sentenza di merito
venga a sua volta riformata, � non solo procrastinata, ma anche sensibilmente
ridotta, ove si ammetta che la perdita di efficacia del provvedimento
segua non gi� � alla semplice emissione del provvedimento principale,
bens� alla sua esecutoriet�, che pu� derivare ex� lege dal giudizio
di appello, oppure essere concessa ponderatamente dal giudice di
primo grado� (MosETro, op. cit., c, 206).
FRANCO CARUSI

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 99

Il mezzo � inattendibile.

Al riguardo importa, innanzi tutto, rilevare che, secondo
ci� che la Suprema Corte ha avuto occasione di affermare
(sent. 1" luglio 1958, n. 2343), i provvedimenti di urgenza in
s� presi non sono suscettibili di un autonomo riesame. Essi,
avendo carattere strumentale, sono vincolati al clir.itto che si
vuol far valere e rimangono, di necessit�, assorbiti:~ dalla decisione
della causa di merito (della quale seguono la sorte), che
l'istante � tenuto ad iniziare nel termine perentorio fissatogli
dal giudice.

D'altro canto, nella fattispecie, per quanto attiene al momento
della concessione e all'esistenza delle condizioni obiettive,
cui l'istituto � condizionato, non � vero che la Corte d'Appello
non si sia di queste occupata.

Ha preso, invece, in esame la. situazione, che allora si era
presentata ed anticipando in certo qual modo il giudizio di
merito ha ritenuto che il provvedimento era stato tempestivo,
dal momento che era stata intrapresa una raccolta di frutti
con modalit� contrastanti con gli accordi fra le parti e con gli
usi locali, ed era perci� sorto nel venditore il .fondato timore
di perdere le garanzie della interdipendenza tra fasi di raccolta
e versamenti degli acconti sul prezzo. (Omissis).

-~1~~\~t;.i:.

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 ottobre 1963, n. 2887 -Pres.
Varallo -Est. Bianchi D'Espinosa -P.M. Pedote (conf.) -Cannone
c. Sezione Speciale per la Riforma Fondiaria in Puglia,
Lucania e Molise.

Riforma fondiaria -Assegnazione di terre -Diritto dell'assegnatario

Controversia tra due soggetti sulla spettanza di un terreno quali

assegnatari.

(1. 12 maggio 1950, n. 230, artt. 17-23; 1. 21 ottobre 1950, n. 841,
art. 21; e.e. art. 1380).
Riforma fondiaria -Controversie tra pretesi assegnatari dello stesso
fondo � -Intervento in giudizio dell'Ente di riforma.
(e.p.e., art. 105).

L'assegnazione delle terre di riforma fondiaria costituisce
uno speciale negozio, per effetto del quale, durante il periodo
trentennale stabilito per l'ammortamento del prezzo, l'assegnatario
� un semplice detentore e pu� vantare solo diritti di carattere
personale. In caso di controversia fra due soggetti assegnatari

100 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO I, ..
dello stesso fondo � preferito, a norma dell'art. 1380 e.e., chi per
primo ne abbia conseguito il godimento (1). ~,
Intervenendo in un giudizio in cui si discute a quale dei due ..
soggetti spettino i diritti dell'assegnatario su un fondo, l'Ente
di riforma fa valere il suo diritto di propriet� sul fondo medesimo,
ossia un diritto relativo all'oggetto dedotto in giudizio e, di
conseguenza, l'intervento ha carattere e natura di intervento principale
e l'interveniente ha la pi� ampia facolt� di proporre, in
modo autonomo, domande ed eccezioni contro i soggetti originari
del processo (2).
(Omissis). -Egualmente infondati sono gli ultimi due motivi
del ricorso, riguardanti la decisione nel merito. La Corte
d'appello ha ritenuto infondata la domanda proposta dal Cannone
contro il Lamanna, per un duplice ordine di motivi :
a) perch� il Lamanna, nel conflitto fra due soggetti che
vantano uno stesso diritto di godimento sulla stessa cosa, doveva
essere preferito, avendo per primo conseguito il godimento
del fondo n. 0120, di cui era mezzadro prima dell'espropriazione
(ed avendo, quindi, il diritto alla preferenza nell'assegnazione);
b) perch� l'assegnazione al Cannone fu, comunque, revocata
dalla Sezione di Riforma Fondiaria.
L'una e l'altra argomentazione (ed ognuna di esse sarebbe
stata sufficiente a giustificare la decisione di rigetto delle domande
del Cannone), sono esatte. Indiscutibile � che il Lamanna
� stato immesso nel godimento del fondo prima del Cannone
(il quale, anzi, non vi � mai stato immesso); onde applicabile
nella specie � l'art. 1380, primo comma, una volta ammesso
che l'Ente di riforma abbia assegnato al Lamanna la quota in
contestazione. E tale dato di fatto, accertato dalla Corte di
merito, non pu� essere riesaminato in sede di legittimit�, come
non pu� essere pi� ridiscussa la questione (anche essa forman(
1-2) In tema di conflitto di diritti di assegnatari di terre di riforma.
Nel caso di specie, al soggetto soccombente nel conflitto, secondo
il criterio privatistico ex art. 1380 e.e., era gi� stata dall'Ente di riforma
revocata l'assegnazione, epper� la decisione appare, praticamente,
esatta. Non sembra, per�, da condividerne la sia pur succinta motivazione,
laddove essa riconosce esatta autosufficienza ad ognuno dei due
argomenti addotti dalla Corte di merito, per giustificare il rigetto della
domanda attrice: a) priorit� del conseguimento del godimento del fondo
da parte del convenuto; b) avvenuta, esplicita revoca dell'assegnazione
all'attore, da parte dell'Ente di riforma, autorizzando, cos�, la
formulazione del principio sopra massimato sub (1). Come � stato
efficasemente dimostrato (ANDRIOLI, Note sull'assegnazione di terre per

101

PARTE I, SEZ, III, GIURISPRUDENZA CIVILE

te oggetto di accertamento di� fatto), se il Lamanna fosse mezzadro
del precedente proprietario, e quindi, avendo in corso un
contratto miglioratario sul fondo, poteva vantare la preferenza..,.
nell'assegnazione, ai sensi dell'art. 21 legge 21 ottobre 1950, �

n. 841.
Del resto, anche a non voler tener conto di tali considerazioni,
il rigetto delle domande del. Cannone rimaneva pienamente
giustificato, per la circostanza che, con deliberazione 10-101957,
l'Ente di riforma, in applicazione dell'art. 18 legge 12-51950,
n. 30, revoc� l':;i.ssegnazione del fondo al Cannone medesi

l'attuazione della riforma fondiaria, Dir. e Giur., 1955, 5 e segg.), sarebbe
semplicistico ed erroneo ridurre l'assegnazione ad un puro
schema privastico, se � incontestabile che essa � un rapporto
�mediante il quale enti e assegnatari realizzano, in comunit� di intenti,
i due fini previsti nell'art. 44 della Costituzione della Repubblica:
razionale sfruttamento del suolo; stabilimento di equi rapporti
sociali � (ANDRIOLI, op. cit., 10; cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 25 ottobre
1957, n. 869, Il Consiglio di Stato, 1957, I, 1279). Per quanto ha
tratto alla facolt� di godimento �del fondo, basta por mente all'obbligo
previsto dall'art. 23 I. 12 maggio 1950, n. 230 (partecipazione ventennale
dell'assegnatario alle Cooperative o ai Consorzi promossi o costituiti
dall'Ente di riforma a fini di assistenza tecnica ed economico-finanziaria)
ed alla sanzione di decadenza dall'assegnazione, dalla stessa
norma sancita a carico degli inadempienti, per comprendere che � nel
periodo ventennale il rapporto corrente tra ente e assegnatario non
differisce dalla concessione d'uso di beni pubblici � (ANDRIOLI, op. cit.,
11), col che � dimostrata anche la inadeguatezza di una configurazione
meramente privatistica della clausola contrattuale prevista dall'art. 18
della legge n. 230 del 1950 (periodo di prova di tre anni sotto condizione
risolutiva espressa). Essa � non integra gli estremi della clausola
risolutiva espressa, di cui all'art. 1456 e.e. e nemmeno si configura
come condizione sospensiva della efficacia del contratto, ma attribuisce
all'Ente il potere di operare gli effetti abrogativi dell'assegnazione
ipso jure, senza bisogno di una dichiarazione giudiziale e, comunque,
produce l'effetto di sottrarre il potere discrezionale dell'Ente al sindacato
del giudice ordinario (Trib. Roma 5 novembre 1954, Riv. dir.
agr., 1955, II, 13). Tale potere discrezionale, in tanto, appunto, sus�
siste, in quanto vi siano fini pubblici da conseguire � (Cons. Stato,
Sez. V, 25 ottobre 1957, n. 869, cit., Il Consiglio di Stato, cit., 1957, I,
1281, ove si avverte che l'assegnazione consta di due atti, � l'uno pubblicistico
e l'altro privatistico �, sia pure contemporanei e contestuali).
Ci� premesso, appare evidente che, in caso di difetto di revoca esplicita
della prima assegnazione, il problema deve essere posto non gi� col
ricorso al criterio privatistico ex art. 1380 cod. civ., ma alla stregua dei
principi valevoli in tema di incompatibilit� di atti amministrativi. A
questo proposito pu� ricordarsi che, mentre nella dottrina amministrativa
si ammette, per il caso di incompatibilit� fra concessioni onerose,
l'applicabilit� del principio della priorit� (cfr. RANELLETTI, Teoria generale
delle autorizzazioni e concessioni amministrative, Parte III, Torino

102 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
mo, s� che, per effetto di tale deliberazione, erano venuti a cessare
anche quei diritti personali di godimento, in base ai quali
l'attore aveva proposto le sue domande. Si tratta, come � chiaro,
~ :-:-:-:-:
.�:�
di un atto amministrativo, fondato su ragioni di merito (l'Ente
ha considerato che il Cannone ha coltivato in modo assolutamente
irrazionale la quota a lui affidata), che perci� il giudice
ordinario non ha facolt� di sindacare. Non essendo stato tale
atto impug.ato, la sua efficacia non pu� essere disconosciuta
nell'attualdgiudizio; onde non hanno fondamento le censure
formulate, contro tale punto della sentenza impugnata, �col quarto
motivo del ricorso. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 30 novembre 1963, n. 3069 -
Pres. Laporta -Est. Salerni -P.M. Cutrupia (conf.) Amm.
Interni c. Petacci-Persichetti.
Prescrizione estintiva -Atti interruttivi.
(c. c., art. 2943).
Cassazione -Ricorso per cassazione -Erronea indicazione norme violate
-Irrilevanza -Ammissibilit�.
(c.p.c., art. 366, n. 4).
Procedimento civile -Consulente tecnico Valutazione consulenza
Poteri del giudice di merito.
(c.p.c., artt. 61, 62, 132, 191, 194-197; Disp. att. c.p.c., art. 118).
Procedimento civile -Sentenza non definitiva -� Jus superveriiens � -
Applicabilit� da parte del giudice di appello.
(c.p.c., art. 345).
Responsabilit� civile -Lucro cessante -Decorrenza interessi.
."j
e.e., art. 2056).
Appello -Riserva facoltativa di appello contro sentenza non definitiva
-Appello� congiunto a quello contro la sentenza clefinitiva.
(c.p.c., art. 340).
1897, 225; RESTA, La revoca degli atti amministrativi, Milano, 1935, 160)
e d� in deroga all'opposto principio della posterit�, valevole per il conflitto
fra atti amministrativi, tale deroga non appare pi� giustificata,
allorch� sia previsto dalla legge un potere discrezionale dell'Ente conce"
dente di operare ipso jure la cessazione del rapporto e tale potere sia
legittimamente esercitato con la revoca implicita del primo provvedimento,
di modo che il successivo atto amministrativo, incompatibile
col primo, si sottragga al sindacato occasionale del G.O. ai fini della
eventuale disapplicazione ex art. 5 1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E (sulla
particolare ipotesi di tale disapplicazione v. CANNADA-BARTOLI, L'inapplicabilit�
degli� atti amministrativi, Milano 1950, 166).
FRANCO CARUSI

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE 103

Responsabilit� civile -R,esponsabilit� della P.A. -Responsabilit� diretta
in caso di colpa o dolo del funzionario -Rapporto di occasionalit�
necessaria tra atto illecito e attribuzione del funzionario.
(Cost., art.. 28; c.c.1 art. 2043; d. lg. 1� gennaio 1956, n. 17, art. 12,
comma secondo).

Requisizione -Provvedimenti emanati sotto. il governo della repubblica
sociale italiana da organi statuali preesistenti -Efficacia.

(d. lg. I. 5 ottobre 1944, n. 249, artt. 1 e 2; d. lg. 1. 4 gennaio 1946,
n. 3, art. 1, comma secondo).
La idoneit� d� un atto ad interrompere la prescrizione va
stabilita con un'indagine di fatto, da compiersi caso per caso
dal giudice di merito, per accertare la effettiva volont� della
parte di far valere tempestivamente il proprio diritto. Ad interrompere
la prescrizione estintiva � sufficiente qualsiasi atto che
manifesti, comunque, contro la presunzione implicita nel decorso
del tempo, la chiara volont� del creditore di sollecitare
il soddisfacimento del suo diritto (1).

L'erronea indicazione nei motivi di ricorso per cassazione
delle norme, che si assumono violate, non costituisce causa di
inammissibilit� del ricorso, quando possa identificarsi, attraverso
il contesto delle ragioni addotte dal ricorrente, il motivo della
censura (2).

Il giudice di merito, che riconosca esatte e condivida le con

(1) cfr. Cass. 8 marzo 1963, n. 559, Giur. it., Mass. 1963, 182, ove
si precisa non essere necessario che l'atto abbia carattere intimatorio
(diffida a pagare), ma sufficiente che esso manifesti �contro la presunzione
di rinuncia, implicita nel decorso del tempo, la chiara volont�
del creditore, diretta a sollecitare il soddisfacimento del suo diritto�;
v. anche Cass. 21 febbraio 1961, n. 392, Foro it., Rep. 1961, voce
Prescrizione in materia civile, n. 35, c. 1916, ove si afferma che l'atto
pu� essere idoneo all'interruzione, anche se non reca indicazioni � sulla
misura e modalit� del credito �; Cass. 9 agosto 1961, n. 1930, Ibidem,
voce cit., n. 30, c. 1915, ove si avverte, invece, che �la semplice, generica
riserva di far valere in separato giudizio un determinato diritto,
contenuta in uno scritto difensivo, non equivale a manifestazione ferma
ed univoca di volont�, diretta a quello scopo: perci� non vale a costituire
in mora il debitore e non spiega alcuna efficacia di atto interruttivo
della prescrizione, ai sensi dell'art. 2943, 4 comma, e.e. �,
(2) Conf. Cass. 19 giugno 1962, n. 1567, Foro it., Mass. 1962, 473 e
Rep. 1962, voce Cassazione in materia civile, n. 213; 20 aprile� 1959,
n. 1174, Giust. civ., Rep. 1959, voce Cassazione civile, n. 103; 29 luglio
1958, n. 2753, id., Rep. 1958, voce cit., n. 112; 20 novembre 1957,
n. 4448, id., Rep. 1957, voce cit. n. 176.

104

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

elusioni del consulente tecnico d'ufficio, non � tenuto ad espri

mere particolari ragioni di tale suo convincimento (3).

Il giudice di primo grado, davanti al quale sia proseguito il
processo, per la decisione di altri capi di domanda, non pu� riesaminare
le questioni gi� decise con sentenza non definitiva,
neppure al fine di applicare al rapporto controverso nuove norme
sopravvenute in corso di causa. Tale potere-dovere spetta al
giudice d'appello, qualora la sentenza non definitiva venga impugnata,
essendo ammissibile ai sensi dell'art. 345 c.p.c. dedurre
in appello la nuova regolamentazione giuridica del rapporto (4 ).

Sulla somma liquidata a titolo di risarcimento di danni per
fatto illecito decorrono di pieno diritto gli interessi compensativi
dal giorno dell'illecito. In particolare, per quanto riguarda
il danno derivato dalla mancata utilizzazione d'un bene (lucro
cessante), la decorrenza degli interessi sulla somma liquidata
per risarcimento va stabilita con riferimento alle singole fra

I
~

(3) Conf. Cass. 13 aprile 1963, n. 939, Giur. it., Mass. 1963, 312; 6 otto~::
bre 1962, n. 2856, Foro it., Mass. 1962, 806 e Rep. 1962, voce Consulente
tecnico, n. 52. Se si discosta dalle conclusioni del consulente
tecnico d'ufficio, il giudice � � tenuto... a spiegare con esauriente e
I

corretta motivazione le ragioni del suo dissenso >>, cos� Cass. 9 novembre
1962, n. 3101, Foro it., Mass. 1962, 872. Ma nelle cause d'ap~
pello, in cui si renda necessaria la rinnovazione della consulenza tecnica,
se il giudice ritenga di uniformarsi al parere del consulente di secondo ,

grado, difforme da quello del consulente di primo grado, egli � non �
tenuto a compiere una previa confutazione degli argomenti e delle
conclusioni di quest'ultimo, del resto implicita nell'accettazione �dei
risultati della nuova consulenza�; Cass. 6 agosto 1962, n. 2390, Foro it.,
Mass. 1962, 687. In ordine all'obbligo della motivazione della decisione,

che, ritenendo convincenti le conclusioni del consulente d'ufficio, disattenda
le diverse risultanze della consulenza di parte, v. Cass., Sez. Unite,
18 febbraio 1963, n. 394, Giur. it., Mass. 1963, 129, ove si stabilisce che
tale obbligo sussiste � soltanto nell'ipotesi che i rilievi di quest'ultima
consulenza fossero tali da condurre, se fondati, ad una diversa soluzione

della causa �.

(4) cfr. Cass. 30 marzo 1963, n. 803, Giur. it., Mass. 1963, 264: �Ai
sensi dell'art. 345 c.p.c. � consentito proporre in appello nuove ecceI

zioni e dedurre l'jus superveniens, inteso questo, non solo come una

nuova regolamentazione giuridica del rapporto dedotto in causa, bens�

�nche come fatto nuovo intervenuto nel corso del giudizio, a condizione
che quest'ultimo caso, quando si verifichi nel corso del giudizio di f:
appello, non importi violazione del divieto di mutamento della domant:
da �; Cass. 15 ottobre 1957, n. 3847, Foro Pad. 1958, I, 558 e Riv.

I .
l

dir. proc., 1959, 157: � lo jus superveniens � di immediata applicazione �
da parte del giudice, ma detta applicazione deve essere coordinata
con i principi relativi alla competenza funzionale tra i diversi gradi
di giurisdizione�. Questa decisione � stata criticata, per ragione di spe

cie, dal Cmcco, Appunti sullo � jus superveniens �, Foro it., -~9~9, I, .

. .

105

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

zioni del reddito, che si sar.ebbe periodicamente maturato, dal
giorno della perdita del bene e fino a quello della liquidazione (5).

1 La norma dell'art. 340 c.p.c., precisando che, quando sia fatta
riserva di appello contro sentenza non definitiva, l'appello deve
essere proposto insieme a quello contro la sentenza che definisce
il giudizio, attua il principio della concentrazione dei gravami.
In virt� di tale principio, qualora appellante sia la medesima
parte che ha fatto la riserva, l'appello contro la sentenza definitiva
e quello contro la non definitiva vanno proposti con il medesimo
atto. Qualora, invece, l'appello sia proposto da parte diversa da
quella che ha fatto la riserva, occorre distinguere il caso che
detta parte abbia impugnato soltanto la sentenza definitiva, da
quello in cui essa abb.ia impugnato anche la sentenza non defin�-

c. 90 e, pi� generalmente, dal PROVINCIALI, Applicazione del � jus superveniens
� dopo sentenza non definitiva, Foro padano, 1958, I, c. 557 e
segg., il quale obietta che il principio della preclusione patisce delle
eccezioni, fra cui � evidente ed intuitiva� � quella del jus superveniens:
� quando sia variata la premessa, perch� � mutata la legge, non vi �
nuova e diversa pronunzia sugli stessi presupposti (il che � vietato),
bens� una nuova decisione ed un nuovo sillogismo, giustificati e resi
doverosi dalla diversit� delle premesse� (c. 558). Contra ed in senso favorevole
all'insegnamento della Cassazione, VELLANI, Sentenza non definitiva
e legge sopravvenuta, Riv. dir. proc., 1959, 157 e segg., il quale,' a
sua volta, osserva che, per quanto concerne la legge nuova, emanata
mentre � in corso un giudizio, � di essa il giudice di quella causa deve
tener conto non in ogni caso, bens� soltanto quando risulti applicabile
ai fatti su cui si contende, anteriori al giudizio; ed � applicabile ai fatti
compiuti soltanto quando sia una legge retroattiva, come per es. una
legge interpretativa. E quindi di jus superveniens non si dovrebbe parlare
a proposito di ogni legge nuova, bens�, appunto, soltanto con riferimento
a quella che retroagisce nel senso sopra precisato� (op. cit., 167168)
e che � quando il legislatore... statuisce... l'applicabilit� della nuova
legge anche� ai fatti su cui si contende, siano o no gi� stati decisi con
sentenza, purch� non ancora passata in giudicato..., le nuove norme
vanno, si, applicate, anche d'ufficio, pur dopo che � stata emanata una
sentenza non definitiva, ma dal giudice che solo pu�, ormai, modificare
tale sentenza, cio� dal giudice dell'impugnazione (se, s'intende, venga
adito)� (op. cit., 168). Ma gi� il CHICCO (op. cit., 90), aveva sottolineato che
� la lex superveniens agisce nel processo solo quando essa o � retroattiva
in senso proprio, oppure colpisce gli effetti in corso di un rapporto
giuridico, che non viene, tuttavia, intaccato direttamente �.
(5) La sentenza in rassegna fa riferimento a Cass. 13 ottobre 1960, n.
2723, Foro it., Rep. 1960, voce Responsabilit� civile, n. 421, c. 2281, ove
si parla di � compenso per il ritardo nel risarcimento �; sulla decorrenza
degli interessi, con riferimento alle singole frazioni di reddito che si sarebbero
maturate periodicamente, v. Cass. 13 settembre 1963, n. 2503,
in Giur. it., Mass. 1963, 848. Si parla di interessi compensativi sulla somma
liquidata a titolo di risarcimento di danni da fatto illecito, con de

106 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA !JELLO STATO
tiva, sulla quale � caduta la riserva. Nel primo caso il riservante
dovr� proporre appello nei confronti della sentenza non definitiva
con atto autonomo,� nel secondo caso dovr� proporlo in via incidentale
(6).
Non pu� escludersi la responsabilit� della P.A. per i danni
arrecati dai suoi dipendenti con abuso di poteri, poich� tale attivit�
(fuori dell'ipotesi in cui il dipendente agisca come semplice
privato, per finalit� meramente egoistiche, nel qual caso l'attivit�
si configura come assolutamente estranea all'ambito delle pubbliche
funzioni) � pur sempre ricollegabile al pubblico servizio,
che il dipendente � chiamato a prestare e deve ritenersi che la
P.A. risponda, sempre in via diretta, in caso di colpa o di dolo
del funzionario, qualora sussista un rapporto di occasionalit�
,necessaria tra l'atto illecito e le incombenze attribuite al fun~
zionario, sicch� queste abbiano reso possibile l'attivit� dannosa
(7).
correnza di pieno diritto dal giorno del commesso illecito, da Cass. 17
dicembre 1962, n. 3383, Giur. it., Mass. 1962, 1129, mentre Cass. 17 novembre
1962, n. 3133, Ibidem, 1048, precisa che �nelle obbligazioni ex
delicto la mora del debitore risale al verificarsi dell'evento dannoso,
con la conseguenza che da questo debbono farsi decorrere gli interessi
dovuti per il ritardo del risarcimento�. In Cass. 30 maggio 1942, n. 1508,
Foro it., Mass. 1942, 361, si parla di interessi compensativi, come sottospecie
di interessi moratori, con riguardo al capoverso dell'articolo
1224 e.e..(cos�, in dottrina, v. MESSINEO, Manuale di dir. civ. e comm., val.
II, p. 2, Milano 1952, 341). La nozione di interes'si compensativi, quale
adottata dal codice civile vigente (art. 1499), prescinde ,invece, dalla
colpa e dalla mora. Essi si distinguerebbero dagli stessi interessi corrispettivi
e sarebbero dovuti anche prima della scadenza dell'obbligazione
(MESSINEO, op. cit., vol. cit., 341).
(6) In argomento cfr. Cass. 19 luglio 1961, n. 1762, Foro it., Rep.
1961, voce Appello civ., n. 14.
La proposizione della riserva salvaguarda il diritto di appello inci.
dentale differito contro sentenza non definitiva, se da altra parte venga
appellata in via principale la sentenza definitiva, anche se il riservante,
appellante incidentale, sia carente di interesse ad impugnare quest'ultima:
Cass. 30 ottobre 1956, n. 4061, Foro it. 1957, I, 804-805.
(7) conf. Cass. 20 aprile 1962, n. 792, in Giur. it., Mass. 1962, 285 : � Alla " Pubblica Amministrazione va riferito ogni atto del dipendente, se comX
piuto nella veste di organo dell'Amministrazione medesima, nell'esplicazione
delle funzioni a lui demandate, quale conseguenza del rapporto
organico che lega il funzionario all'ente. Pertanto, una frattura del rapporto
organico con esclusione di responsabilit� della Pubblica Amministrazione
ha luogo soltanto quando il funzionario agisca come semplice
privato, per finalit� egoistiche, nel qual caso l'attivit� di lui si configura
come assolutamente estranea all'ambito delle pubbliche funzioni. Al di
li.
~ :
I~ . �:
qua di tale limite (attivit� personale), ogni altro atto, anche se illegittimo
e compiuto con abuso di poteri, deve farsi risalire alla Pubblica

PARTE I, SEZ, .III, GIURISPRUDENZA CIVILE

107

Alla sanzione d'inefficacia comminata per i provvedimenti
di requisizione adottati sotto il governo della repubblica sociale
si sottraggono gli atti di requisizione disposti da organi

Amministrazione, dato che � ricollegabile al pubblico servizio, che il dipendente
� chiamato a svolgere �. Ma, se il criterio di tale collegamento,
come esplicitamente afferma la sentenza in rassegna, � costituito dal
rapporto di occasionalit� necessaria tra l'atto illecito e le incombenze
del funzionario, deve dirsi che esso � assolutamente inadeguato e contraddittorio
con la premessa della responsabilit� diretta della P.A., a cui
la Corte di Cassazione � tuttora ancorata (cfr. Cass., Sez. Un., 4 gennaio
1964, n. 3, Giur. it., Mass. 1964, 2). Questa sorta di responsabilit�
non pu� essere in alcun modo conciliata col dolo, anche se generico,
dell'agente, poich� esso spezza sempre il rapporto organico. Bene �
stato osservato, in proposito, che � l'attivit� maliziosa � con~ettualmente
estranea alle attribuzioni dell'organo, cos� come il fine illecito � per definizione
estraneo ai fini della Pubblica Amministrazione� (GUGLIELMI,
L'art. 28 della Costituzione e la responsabilit� dello Stato e degli enti
pubblici, in questa Rassegna, 1949, 171). Il problema si pu� porre, allora,
soltanto nei termini avvertiti dal TORRENTE (La responsabilit� indiretta
della Pubblica amministrazione, in Riv. dir. civ., 1958, I, 285), ossia che
la rottura del rapporto organico non valga ad escludere la possibilit�
di una responsabilit� indiretta della PA. Ma il merito della giurisprudenza
della Corte di Cassazione consiste precisamente nella esclusione
de jure condito di tale altro tipo di responsabilit� per la Pubblica Amministrazione
(cfr. anche Cass., Sez. Unite, 29 maggio 1963, n. 1422, in
Giur. it., Mass. 1963, 490 e, meno di recente, Cass. 13 novembre 1957, n.
4377, Relaz. Avvocatura dello Stato, 1956-1960, vo}. II, Roma 1961, 147;
19 giugno 1958, n. 2109, Foro it., 1959, I, 1732; 23 settembre 1958, numero
3029, Foro it., 1959, I, 406; 31 marzo 1960, n. 708, Relaz. Avvocatura
dello Stato cit., vol. cit., 147. Pur al cospetto della norma di cui al
secondo comma dell'art. 12 D. Lg. 1 gennaio 1956 n. 17, il TORRENTE ritiene
di potere affermare che � in base alle norme ed ai principi vigenti dell'ordinamento
giuridico � sussista accanto alla responsabilit� diretta della
P.A. anche un tipo di responsabilit� indiretta �a titolo di garanzia�
del danneggiato, per la quale funzionerebbe, appunto, il limite costituito
dal legame di occasionalit� necessaria dell'atto con le incombenze del dipendente.
Tale responsabilit� sussidiaria sarebbe sancita dall'art. 28
Cost., mentre la responsabilit� diretta sarebbe sancita dall'art. 113 Cost.:
�una volta identificata nell'art. 113 della Costituzione la norma che sancisce
� la responsabilit� della pubblica amministrazione, l'estensione della
responsabilit� del dipendente alla pubblica amministrazione, affermata
nell'art. 28 della stessa Costituzione, non� ha significato. se non riferendola
all'ipotesi di dolo del dipendente. Esclusa questa ipotesi ,ove si interpretasse
l'estensione della responsabilit� alla sola fattispecie della colpa,
il precetto che sancisce siffatta estensione non costituirebbe che una
duplicazione della regola contenuta nell'art. 113 �. Questo ragionamento
non convince e, comunque, si fonda su una premessa indimostrata.
L'art. 113 Cost. non ha inteso regolare affatto la responsabilit� della
P.A., ma soltanto abrogare le norme che escludevano o limitavano la
sindacabilit� degli atti amministrativi in s.g., riconoscendo tutela giurisdizionale
contro gli atti della P.A. (Cass., Sez. Unite, 31 gennaio 1948,

108 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

della Pubblica Amministrazione preesistenti alla repubblica sociale
italiana, che abbiano continuato in quel periodo a funzionare
secondo le leggi dello Stato (8).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 dicembre 1963, n. 3159 -
Pres. Vistoso -Est. di Majo -P. M. Gentile (conf.) -Imperia!
Chemical Industries Ltd. c. Ministero dell'Industria e
Commercio.

Corte Costituzionale -Giudizi incidentali di legittimit� costituzionale Decisioni
di rigetto -Effetti.
(Cost., art. 134; 1. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, art. 1; 1. 11 marzo
1953, n. 87, artt. 23, 29).

Invenzioni industriali -Brevetti -Medicamenti -Divieti di brevettabilit�
-Anestetici -Rientrano fra i medicamenti.

(r.d. 29 giugno 1939 n. 1127, art:. 14).
Le decisioni della Corte Costituzionale, che dichiarano infondata
la questione di costituzionalit� di una norma di legge

o di atto avente forza di legge, sollevata nel corso di un giudizio
dinanzi ad una autorit� giudiziaria, non implicano un accertamento
assoluto della legittimit� della norma, ma soltanto
relativo alla questione sollevata ed in tali limiti spiegano
n. 157, Giur. compl. Cass. Civ., XXVII, 1948, I, 210; Cons. Stato, Sez. V, 8 ottobre
1948, n. 610, Foro Amm., 1949, I, 2, 135; 12 novembre 1948, n. 732,
Id., 1949, I, 2, 151; 8 ottobre 1949, n. 612, Id., 1949, I, 2, 142 e 151; Sez. V,
30 dicembre. 1949, n. 442, Id., 1950, I, 1, 152; 30 dicembre 1949, n. 452,
Rass. dir. pubbl., 1950, 841; Cass. 27 giugno 1955, n. 1993, Il Consiglio di
Stato, 1955, II, 137). Quella norma concerne, cio�, � il tema specifico dei
poteri e dell'attivit� dell'Autorit� giudiziaria, mentre della responsabilit�
dello Stato e degli enti pubblici, come dei funzionari dagli stessi dipendenti,
si occupa specificamente l'articolo 28 � (Dr CIOMMO, La responsabilit�
civile del dipendente statale e dell'Amministrazione dello Stato, in
questa Rassegna, 1957, 35, ove si citano anche gli Atti Parlamentari, I,
Sottocommissione, seduta 1 ottobre 1946, p. 162; v. anche, sui lavori preparatori,
GUGLIELMI, op. cit., 174-175). La problematica della responsabilit�
degli enti pubblici � stata trattata, di recente, da ALESSI, La responsabilit�
degli enti pubblici, Milano, 1964, studio che sar� recensito nel
prossimo numero di questa Rassegna.
(8) Conf. Cass. 25 ottobre 1960, n. 2897; cfr. Cass. 12 luglio 1951,
n. 1922, Relaz. Avvocatura dello Stato, 1951-1955, vol. II, Roma 1957, 873:
�fatta eccezione per le requisizioni di alloggi disposte a favore di pri�
vati sinistrati o sfollati, sono prive di efficacia giuridica, a norma del
primo comma dell'art. 1 del d.1.l. 4 gennaio 1946, n. 3, tutti gli altri
provvedimenti di requisizione in propriet� o in uso, adottati da organi
istituiti sotto la r.s.i. e non preesistenti ad essa �.
F. C.

PARTE I, SEZ, III, GIURISPRUDENZA CIVILE lO!J

influenza sulla valutazione della medesima questione in altri
giudizi (1).

A norma della legislazione vigente, non possono costituire
oggetto di brevetto i procedimenti per la fabbricazione di medicamenti.
Medicamento � quel farmaco che riesce di giovamento
diretto o indiretto all'uomo, epper� anche l'anestetico non
pu� non essere considerato medicamento (2).

(1) La questione di incostituzionalit� dell'art. 14, comma primo,
r.d. 29 giugno 1939, n. 1127 (secondo il quale non possono costituire
oggetto di brevetto i procedimenti per la fabbricazione dei medicamenti),
per essere questa norma in contrasto con la delega legislativa
conferita al Governo con il r.d.l. 24 febbraio 1939, n. 317, convertito
nella I. 2 giugno 1939, n. 739, era stata gi� sollevata in numerose controversie
fra altre parti e rimessa dalla stessa Corte di Cassazione alla
Corte Costituzionale, che la dichiar� non fondata, con sentenza 26 gennaio
1957 N. 37 (Giur. Cast., 1957, 454 e segg., con nota del MORTATI).
Essendo stata la medesima questione riproposta anche dalla ricorrente
Societ� Imperlai Chemical Industries, la Corte di Cassazione, nella sentenza
in rassegna, l'ha ritenuta infondata, formulando il principio, sopra
massimato, che la questione debba essere risolta nello stesso modo,
se non siano prospettati nuovi profili o addotti argomenti nuovi (cfr.
gi� Cass., Sez. Un., 20 maggio 1959, n. 1522, Giur. Cast., 1959, 1335). Non
si tratta di estensione erga omnes dell'efficacia delle decisioni di rigetto,
poich� tale estensione vale soltanto per le pronunce di accoglimento
(art. 136 Cost.; art. 30 1. 11 marzo 1953 N. 87), e ci� conferma
che il giudizio incidentale di costituzionalit� non si trasforma in un giudizio
sulla validit� della legge in s�; ma si tratta di un precedente giurisprudenziale,
che induce la stessa Corte Costituzionale a dichiarare
man�festamente infondata la questione, che abbia ad oggetto la medesima
norma, se non vi siano ragioni per adottare una diversa pronunzia
(cfr. Corte Cost., Ordinanze 30 ottobre 1956, n. 30 e 31, Giur. Cast.,
1957, 86 e 87). Sull'efficacia vincolante delle decisioni di rigetto nel processo
a quo ed in tutti quelli futuri, che possano insorgere, fra le stesse
parti, in ordine alla medesima controversia di merito, per il principio
relativo al ne bis in idem, cfr. PIERANDREI, Corte Costituzionale, Encicl.
del Diritto, Voi. X, Milano 1962, 978 e segg.; CHIEPPA, Ancora sulla riproponibilit�
di questione di legittimit� costituzionale, ecc., in Giur.
Cast., 1961, 1063; v. anche Cass. Sez. Un., 22 gennaio 1958, N. 147, Giust.
Civ., 1958, I, 1093 e segg.; Cass., Sez. Un., 18 aprile 1962, N. 770, Giust.
Civ., 1962, III, 253, ove si insegna che la decisione della Corte Costituzionale
che dichiari l'infondatezza della questione �si deve ritenere emessa
dal giudice a quo del processo e deve avere la stessa portata di una
sua decisione incidentale sulla questione�.
(2) Sulla brevettabilit� dei procedimenti per la produzione dei medicinali
ed in senso negativo, de jure condito, v. gi� Cass., Sez. Un.,
20 maggio 1959, n. 1522, Giur. Cast., 1959, 1334 e segg. Conformi alla
sentenza in rassegna sono anche le sentenze della Corte di Cassazione,
di pari data e della stessa Sezione, recanti i numeri 3158 e 3160, emesse
su ricorso della societ� Deutsche Gold -u. Silber Scheideanstalt vormals
Roessler, nonch� quella in data 29 novembre 1963, della stessa 1� Sezio

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

110

(Omissis) . .,..-Con il primo mezzo la ricorrente, denunciando
violazione e falsa applicazione .dell'art. 14 r.d. 29 giugno 1939,

n. 1127 e degli artt. 12 e 14 preleggi, in relazione all'art. 360, n. 3,
c.p.c., assume che la Commissione non ha considerato che il
legislatore, introducendo una deroga al principio generale che .
riconosce ad ogni inventore un temporaneo monopolio dello
oggetto della sua invenzione, ha inteso limitare il divieto di
brevettabilit� ai medicamenti veri e propri e ai processi per la
loro produzione, e cio� a tutti i rimedi capaci di ridare la salute
ai sofferenti, di curarne le malattie e di prevenirle; sicch�
sono brevettabili g�i anestetici ed i processi per la loro
produzione, le quali sostanze non possono farsi rientrare tra
i medicinali, perch� non hanno alcun potere curativo.
La censura � infondata.

La ricorrente riconosce nelle sue difese che � esatto il
principio affermato dalla Commissione dei brevetti che � la nozione
di medicamento � inscindibilmente legata ad un effetto
terapeutico�, ma sostiene sostanzialmente che tale effetto non
possa attribuirsi all'anestetico, che a suo avviso sarebbe solo
un mezzo, alla stessa stregua dello strumento chirurgico, insieme
al quale viene di norma usato, rivolto ad abolire la sensibilit�
del paziente, sottoposto ad intervento chirurgico, senza
apportare alcun beneficio al male del paziente stesso.

Ora, su questo punto, esattamente la Commissione ha rilevato
che, se il medicamento � quel farmaco che riesce di giovamento
diretto o indiretto all'uomo, anche l'anestetico non pu�
non essere considerato medicamento. Perch�, e il rilievo � di facile
intuizione, la speciale propriet� dell'anestetico, di abolire la
sensibilit�, specialmente quelfo dolorifica, viene utilizzata a
scopo terapeutico, sia come mezzo diretto, nel caso in cui ne
venga fatto uso per eliminare o attenuare un dolore conseguente
a uno stato morboso, sia come mezzo indiretto, quando ven

ne Civile, recante il n. 3064 ed emessa su ricorso della Societ� Imperia!
Chemical Industries Ltd. In dottrina v., in senso parimenti negativo,
ROTONDI, Sulla brevettabilit� dei procedimenti per la produzione di medicinali,
in Riv. dir. comm. 1952, I, 275 e segg.; REDENTI, In tema di
brevettabilit� dei processi di produzione di medicamenti, Id., 1955, II,
199 e segg., con ampie citazioni; JEMOLO, Interpretazione o distorsione
di norme, Riv. dir. industriale, 1955, II, 120; CALAMANDREI, Sulla brevettabilit�
o meno dei processi di produzione dei medicamenti, in Foro padano,
1956, I, c. 52 e segg.; contra: EuLA, Brevettabilit� dei processi,
ecc., Riv. dir. comm., 1946, I, �27; A.NDRIOLI, L'incostituzionalit� dell'art. 14
della legge 20 giugno 1939, n. 1127, in Scritti giuridici raccolti per il
centenario della casa editrice Jovene, Napoli 1954, 623 e segg.

F. C.

PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE

~a usato, nella terapia chirurgica, per eliminare il dolore cagionato
dall'intervento.

Con il s.econdo mezzo la ricorrente -denunciando violazione
degli artt. 2 n. 3 e 6 n. 4 I. 30 ottobre 1859, n. 3731, in
relazione all'art. 3 r.d.l. 24 febbraio 1939, n. 317 e all'art. 360,

n. 3, c.p.c., e violazione dell'art. 2 r.d. 29 giugno 1939, n. 1127
in contrasto con l'art. 14 stesso r. d., in relazione all'art. 360,
n.
3, c.p.c. -assume che:
a) -contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione,
la questione di illegittimit� costituzionale dell'art. 14 r.d.
29 giugno 1939, n. 1127 � fondata e va, quindi, rimessa alla
Corte Costituzionale. L'art. 16 r.d. 13 settembre 1934, n. 1602,
che riconosceva la brevettabilit� dei processi per la produzione
dei medicamenti, aveva valore di interpretazione autentica
dell'art. 2, n. 3, legge 30 ottobre 1859, n. 3731, che ammetteva in
generale la brevettabilit� dei processi o metodi di produzione
industriale, senza esclusione dei processi di produzione dei
medicamenti; e poich� il legislatore delegante aveva demandato
al Governo di riunire nei tre testi -in cui andava diviso
il testo del 1934 -le rispettive disposizioni della legge del
1934, da mettere in attuazione per prime, �nonch� le disposizioni
delle leggi e dei decreti vigenti, che restano in vigore
� in luogo e vece delle disposizioni da attuarsi in tempi
successivi (art. 3 r.d. I. 24 febbraio 1939, n. 317), il legislatore
delegato, negando la brevettabilit� dei processi per la produzione
dei medicamenti, ha ecceduto dalla delega conferitagli,
perch� ha modificato in senso diametralmente opposto la norma
dell'art. 16 r.d. n. 1602 del 1934, che era stata semplicemente
differita, e cos� ha modificato indebitamente ed arbitrariamente
anche lo stato di diritto e di fatto preesistente secondo
la legge del 1859;
b) contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione,
la norma dell'art. 2 r.d. 29 giugno 1939, n. 1127 � in insanabile
contrasto con la norma del successivo art. 14; l'art. 2, disponendo
che il brevetto concernente un nuovo metodo o processo
industriale si estende anche al prodotto ottenuto, purch�
questo sia brevettabile, si riferisce soltanto ai processi per la
produzione dei medicamenti, ammettendone la brevettabilit�,
perch� il prodotto non brevettabile � solo il medicamento, e
quindi � in contrasto con l'art. 14, che invece nega la brevettabilit�
dei processi per la produzione dei medicamenti. Poich�
tale contrasto comporta una questione di interpretazione, risolubile
con la interpretatio abrogans, come esattamente rilevato

112

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dalla Commissione, va accordata prevalenza alla norma dello
art. 2, che pi� risponde alle esigenze e finalit� dell'argomento.

Anche queste censure non colgono nel segno.

La ricorrente ripropone la questione circa la incostituzionalit�
dell'art. 14 del r.d. 29 giugno 1939, n. 1127, che nel suo
contenuto esorbiterebbe dalla delega legislativa, di cui al r.d.l.
24 febbraio 1939, n. 317.

La questione, come � ben noto, � stata gi� decisa dalla
Corte Costituzionale; che, con sentenza n. 37 del 26 gennaio 1957,
si � pronunciata per la manifesta infondatezza della questione
stessa e, quindi, per la costituzionalit� del divieto della brevettabilit�
dei procedimenti per la produzione dei medicamenti,
sancito nella indicata norma.

Ora, � esatto che le pronunce della Corte Costituzionale,
le quali dichiarino infondata una questione di illegittimit� costituzionale,
non hanno l'efficacia vincolante di quelle che dichiarino
l'illegittimit� costituzionale di una norma, in quanto
dette pronunce non implicano un accertamento assoluto ed immutabile
della legittimit� della norma, ma spiegano influenza
solo sulla valutazione della questione, nel senso che questa deve
essere risolta nello cStesso modo, se non. esistono ragioni per
adottare una soluzione diversa; e che, quindi, se si prospettino
nuovi profili o si adducano argomenti nuovi, eventualmente
desunti da ulteriori svolgimenti dei principi informatori dello
ordinamento giuridico, la questione pu� essere riconosciuta fondata
(sent. 1522 e 1702 del 1959; 770 e 1918 del 1962).

Ma la ricorrente non adduce argomenti diversi� da quelli
gi� vagliati e che hanno determinato l'indirizzo -che qui si
riconferma -secondo cui, a norma della legislazione vigente,
non possono costituire oggetto di brevetto i procedimenti per
la fabbricazione di medicamenti (sent. 763, 1522 e 1702 del
1959; 2073 del 1960).

E' sufficiente qui ricordare che l'art. 2 del R. D. 29 giugno
1939 n. 1127, nello estendere il brevetto di un metodo o
processo al prodotto ottenuto, alla condizione che questo possa
formare oggetto di brevetto, si coordina perfettamente con il
divieto della brevettabilit� dei medicinali.

Non � vero che, esclusa la applicabilit� ai medicamenti, la
norma non potrebbe avere applicazione, poich� pu� ipotizzarsi
il caso di un procedimento nuovo, riferentesi ad un prodotto,
che abbia gi� formato oggetto di privativa; quello di un procedimento,
che dia luogo ad un prodotto avente i caratteri di
modello industriale; quello di un procedimento, che possa por

PARTE I, SEZ, III, GIURISPRUDENZA CIVILE 113

tare a prodotti differenti, alcuno lecito ed altro no, perch� nocivo
alla salute pubblica o contrario al buon costume.

E si deve, perci�, concludere che la disposizione dell'art. 2
della I. n. 1127 del 1939 ha una portata di carattere generale,
perch� si riferisce genericamente ai metodi e processi industriali
e non ai particolari procedimenti per la produzione dei
medicamenti, regolati nel successivo art. 14 della stessa legge,
che ne sancisce la non brevettabilit�.

Il ricorso deve, in conseguenza, essere rigettato. -(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 dicembre 1963, n. 3166 -
Pres. Pece -Est. Pece -P.M. Colonnese (conf.) -Comune
di Palermo c. Portinaio.

Espropriazione per pubblica utilit� -Occupazione in via d'urgenza da
parte della Pubblica Amministrazione -Protrazione ultrabiennale
della medesima senza. il perfezionamento della procedura espropriativa
-Trasformazione dell'immobile in seguito a costruzione
dell'opera pubblica -Risarcimento dei danni -Liquidazione.
CL 25 giugno 1865, n. 2359, art. 73; e.e., artt. 2043, 2056, 2058).

Espropriazione per pubblica utilit� -Indennit� -Danno risarcibile per
protrazione ultrabiennale senza titolo di occupazione d'urgenza Destinazione
dell'area a sede di opera pubblica prevista nel piano
cli Ricostruzione -Irrilevanza.

Cl. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 39; I. 27 ottobre 1951, n. 1402, art. 9).

Il risarci1nento del danno subito dal proprietario di un immobile
occupato dalla pubblica amministrazione e trasformato
in sede stabile di un'opera pubblica, senza che sia intervenuto
successivamente il decreto di espropriazione, � sostitutivo del
diritto alla reintegrazione in forma specifica nella disponibilit�
del bene, attesa la impossibilit� della sua restituzione, epper�
deve essere liquidato con riferimento al valore dell'immobile al
momento della decisione (1).

La determinazione dell'in�l.ennit� di espropriazione, ovvero
quella del risarcimento del danno, sostitutivo della mancata restituzione
dell'immobile, nel caso che esso sia stato trasformato
in sede stabile dell'opera pubblica senza che sia intervenuto il
decreto d'espropriazione, devono aver luogo -ove non sia applicabile
alla specie una eccezionale disposizione di piano regola

(1) Conf. Cass. 19 giugno 1961, n. 1440, Giur. it., 1962, I, 1, 1380, ove
si legge (Ibidem, 1382) che� poich� l'azione di restituzione ha indubbiamente
natura reale, tale deve ritenersi-anche quella (nel caso, sostitutiva ed

114 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tore -senzu tener conto del vincolo co�ituito dalla destinazione ..
prevista nel piano di ricostruzione. La legge regolatrice dei . .

piani di ricostruzione richiama, infatti, l'art. 39 della legge 25 �:::
giugno 1865 n. 2359, che, interpretato in coordinazione col successivo
art. 42, sancisce il principio per cui l'indennit� d'espropriazione
deve essere sottratta ad ogni indebito arricchimento
e ad ogni ingiusto sacrificio da parte del soggetto espropriato (2).

(Omissis). -In quanto alla seconda censura (mancata rilevanza
della incidenza negativa del piano di ricostruzione in
relazione al valore del terreno espropriato), va richiamato che,
per fermo indirizzo di questa Corte Suprema (sent. n. 1644
del 1961, n. 1560 del 1962, n. 206 del 1963) .� vero che, ai fini
del vincolo alla destinazione prevista nel piano di ricostruzione,
quest'ultimo ha l'efficacia di un piano regolatore particolareggiato,
ma che la determinazione della indennit� di espropriazione
non ne resta influenzata.

Tale insensibilit� � giustificata dal richiamo che la legge
regolatrice dei piani di ricostruzione (legge n. 1402 del 1951) fa
all'art. 39 della legge fondamentale del� 25 giugno 1865, n. 2359,
postoch�, a sua volta, l'art. 39 predetto � pacificamente interpretato
(in coordinazione con il successivo art. 42) nel senso

equipollente) di attribuzione dell'indennizzo, per l'identica finalit� a
cui si ispira �. Per cenni critici v. AGOSTINO, in n�ta alla medesima sentenza,
Ibidem, 1381 e seg. Si vedano anche, in senso conforme alla sentenza
in rassegna, Cass. 10 ottobre 1962, n. 2919, Giur. it., Mass. 1962,
984, ove si avverte che il risarcimento sostitutivo della mancata restituzione
dell'immobile (oltre all'indennizzo per il mancato godimento)
� soddisfa ed esaurisce tutti i diritti spettanti a tal titolo al proprietario,
al quale, pertanto, non compete alcun altro compenso per il successivo
trasferimento del diritto di propriet��; 19 maggio 1962, n. 1153,
Foro it., Mass. 1962, 356; 16 maggio 1962, n. 1105, Foro it., 1962, I, 2099;
14 maggio 1962, n. 1002, Foro Amm. 1962, II, 313; 19 giugno 1962,

n. 1560, Giur. Sic., 1962, �454. Sul rapporto fra l'azione risarcitoria del
privato proprietario dell'immobile occupato dalla P.A. senza titolo ed
il potere di quest'ultima di procedere ugualmente a regolare espropriazione
del bene v. Cass. 18 aprile 1962, n. 753, Giur. it., Mass. 1962,
267; 29 maggio 1962, n. 1282, Giust. Civ. 1963, I, 147; 24 gennaio 1962,
n. 118, Giust. Civ., 1962, I, 1542; Sez. Un., 17 maggio 1961, n. 1164,
Foro it., 1961, I, 1699, con ampia nota di richiami; Id., 24 ottobre 1960,
n. 2892, Foro it., 1961, I, 61; Id., 22 luglio 1960, n. 2087, 14 luglio 1960,
n. 1918 e 30 ottobre 1959, n. 3204, Foro it., 1960, I, 1702 e 1703.
(2) Conf. Cass. 10 luglio 1961, n. 1644, Giust. Civ., 1961, I, 1564 e
seg., ove si mette in evidenza che il principio generale � quello del giusto
prezzo e che le ipotesi eccettuative devono essere espressamente
stabilite e sono di stretta interpretazione; Cass. 19 giugno 1962, n. 1560,
Sett. Cass., 1962, 689 e, con la motivazione, Giur. Sic., 1962, 454,
ove si sottolinea il carattere eccezionale delle norme, che sanciscono

PARTE I, SEZ, III, GIURISPRUDENZA CIVILE 115�

che la liquidazione della indennit� di esproprio deve essere sottratta
ad ogni indebito arricchimento e ad ogni ingiusto sacrificio
da parte del soggetto espropriato. Di qui la conseguenza
che, come l'espropriato non pu� avvantaggiarsi dell'aumento
di valore dipendente dall'opera pubblica in vista della quale
egli sub� l'espropriazione, cos� non pu� risentire dello svantaggio
dipendente dal vincolo dettato dalla legge in previsione
del compimento dell'opera pubblica.

�Ora, i principi di cui sopra, vigenti in tema di regolare procedimento
di espropriazione, a maggior ragione devono essere
applicati, come gi� notato altra volta da questa stessa Sezione
(sent. n. 206 del 1963), quando, come nella specie in esame, si
verta in tema di illegittima occupazione del bene (sine titulo) da
parte della pubblica amministrazione.

D'altra parte, quando le leggi di approvazione di determinati
piani regolatori (ad es. il r.d.l. 6 luglio 1931, n. 981, riguardante
il piano regolatore per la citt� di Roma) hanno voluto
che la destinazione dell'area (a piazze o strade di pubblico uso)
incidesse negativamente sul calcolo del valore venale del bene
espropriato, ci� hanno sancito esplicitamente.

Donde la conseguenza che, in mancanza di un espresso disposto
di legge, la determinazione della indennit� di esproprio
e, a maggior ragione e come si � gi� detto, la determinazione del
danno risarcibile, nella ipotesi di occupazione sine titulo, non
restano influenzate negativamente dall'eventuale declassamento
del terreno per effetto del piano di ricostruzione. -(Omissis).

la rilevanza del vincolo di inedificabilit� al fine della determinazione
delle indennit� espropriative, contenute nelle leggi di approvazione di
piani regolatori; Cass. 7 febbraio 1963, n. 206, Giur. it., Mass. 1963,
67; Id., 7 maggio 1963, n. 1124, Ibidem, 382. In argomento, si veda anche
la motivazione della sentenza 3 gennaio 1963 del Tribunale di Firenze,
in Giur. it., 1963, I, 2, 61 e seg. Sulla parallela regola ex art. 42 1. 25 giugno
1865, n. 2359 d'esclusione dal calcolo dell'indennit� espropriativa
dell'aumento di valore che deriverebbe all'immobile espropriato per
effetto dell'esecuzione dell'opera pubblica e sulla applicabilit� di tale
principio (v. art. 38 I. 17 agosto 1942, n. 1150, per quanto riguarda gli
incrementi di valore derivati dalla esecuzione dei piani regolatori) ai
piani di sviluppo delle zone industriali, quando si tratti di espropriazioni
disposte a favore della Pubblica Amministrazione, v. Relazione Avvocatura
dello Stato, 1956-1960, vol. III, Roma 1961, 335-337. In dottrina,
sui piani regolatori, v. PREDIERI, Profili costituzionali, natura ed effetti dei
piani urbanistici nelle opinioni della dottrina e nelle decisioni giurisprudenziali,
in Riv. trim. dir. pubbl., 1961, 224 e segg.; sui piani di ricostruzione
� v. VIGNOCCHI, Piani di ricostruzione, in Studi in onore di A. D. Giannini,
Milano 1962.

F. C.

SEZIONE QUAI<TA

.
.

GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA .�;:

CONSIGLIO DI STATO, 'Sez. IV, 4 ottobre 1963, n. 600 -Pres.
Polistina -Est. Battara -Associazione Veneziana Albergatori
(A.V.A.) c. Comitato Prov. Prezzi e Ente Prov. del Turismo
di Venezia.

Prezzi -Disciplina dei prezzi -Organi competenti -.C.I.P. e C.P.P. Provvedin1ento
di perequazione dei prezzi -Presupposti.

Prezzi -Disciplina dei prezzi -Provvedimento del C.I.P. -Fine di perequazione
-Indagine sui costi -Omissione -Illegittimit�.

(d.l. 19 ottobre 1944, n. 347; d.l. 15 settembre 1947, n. 896).
Il Comitato interministeriale dei prezzi (C.I.P.) pu� effettuare
la perequazione dei prezzi, livellando~ con carattere di generalit�,
� questi ultimi solo se sul territorio nazionale si verifichino
condizioni di mercato relativamente uniformi in ordine
alle merci, servizi e prestazioni considerati, dovendo, in caso
contrario, accompagnare alla determinazione dei prezzi uniformi
o perequati la istituzione di casse di conguaglio, le quali presuppongono
appunto una disparit� di costi tali da esigere un
intervento compensativo a favore di chi pu� offrire merci, servizi
o prestazioni a costi pi� elevati (1). �

E' illegittimo un provvedimento di perequazione dei prezzi
nella materia delle tariffe alberghiere, O"".e esso non sia stato
preceduto da un'indagine sui costi al fine di accertare se esistevano,
e in quale misura, sperequazioni fra le tariffe vigenti nelle
varie provincie (2).

(1-2) La giurisprudenza, che gi� si � pronunciata a proposito di provvedimenti
di perequazione dei prezzi in materia di tariffe alberghiere,
� costante nel senso indicato dalle massime sopra riportate: cfr. Sez. IV,
13 marzo 1963, n. 160, Il Consiglio di Stato, 1963, I, 363, con nota. Due
rilievi occorre per� svolgere: 1) non � esatto affermare che il C.I.P. abbia
l'obbligo di istituire casse di conguaglio nel caso di sensibile disparit�
dei costi, in quanto, come � chiaramente previsto dall'art. 1 del d.l. 15 settembre
1947, n. 896, il predetto Comitat� ha solo un potere discrezionale, il
quale, in relazione all'effettivo dislivello dei costi che ne giustificano
l'esercizfo, non pu� essere sindacato in sede giurisdizionale; 2) non vi �
dubbio poi che per la disciplina dei prezzi provinciali il C.I.P. ha il potere
di impartire direttive (ad es. coordinamento) al C.P.P., tra le quali potrebbero
ben rientrare anche gli atti di indirizzo (da non confondere con gli

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 117

(Omissis). -Sono invece fondati i motivi con i quali i ricorrenti
denunciano la illegittimit� del cos� detto �piano di perequazione
nazionale� delle tariffe alberghiere, l'illegittimit�
della circolare 12 agosto 1962, n. 11001, e delle comunicazioni del
CIP al C.P.P. di Venezia.

La difesa dell'Amministrazione assume che il fatto di aver
per � mera compiacenza verbale � definito � piano di perequazione
nazionale� le direttive di massima impartite dal C.I.P. ai
CC.PP.PP. non pu� costituire motivo di illegittimit� dei provvedimenti
impugnati. Senonch� dagli atti depositati in giudizio,
appare del tutto evidente la natura delle � Istruzioni � impartite
dal Ministro delegato in una materia che la legge riserva alla
competenza specifica dei Comitati Provinciali.

La circolare del 12 agosto 1961, n. 11001, richiamata ripetutamente
dalla nota 9 agosto 1962, a firma del Ministro, e della
nota 10 ottobre 1962, a firma del Segretario del CIP, contiene
al n. 2 disposizioni che hanno natura assolutamente vincolante
e che in quanto tali int�rferiscono illegittimamente nei poteri
che la legge attribuisce ai CC.PP.PP. L'affermazione, infatti, che
�i Comitati Provinciali provvederanno a deliberare le nuove tariffe
entro ii 30 settembre p.v., nel caso di revisione, non superando
i livelli che risultano contenuti nelle tabelle allegate
e riportanti i massimi stabiliti dal piano della perequazione nazionale;
gli eventuali aggiornamenti saranno adottati con cri-.
teri di gradualit��, presuppone l'esercizio di un potere normativo
sull'attivit� dei Comitati provinciali dei prezzi da parte del

ordini), esaminati dalla decisione, in materia di tariffe alberghiere, ed
essi sarebbero stati legittimi se emessi dall'organo competente (e cio�
dal C.P.P., e non dal relativo Presidente, il quale, peraltro, pu� emanare
soltanto norme esecutive delle deliberazioni del Comitato quando ne sia
delegato: d.l. cit., art. 4).

Sull'aspetto della motivazione dei provvedimenti del Comitato, nel
senso che essi devono essere congrua~ente motivati al. fine di consentire
un ampio sindacato di legittimit� -nel quale la Corte Costituzionale ha
riscontrato l'elemento decisivo che rende compatibile la vigente disciplina
dei prezzi con le norme della Costituzione: Corte Cost., 8 luglio 1957,

n. 103, Giur, cost. 1957, 796, -cfr. Sez. IV, 13 marzo 1963, n. 152, Il Consiglio
di Stato, 1963, I, 355, con richiami; Sez. IV, 27 febbraio 1963, n. 101, ivi,
I, 174.
Per la dottrina sul carattere generale dei prezzi cfr. GUICCIARDI, La
natura e specialit� dei provvedimenti-prezzi del C.I.P., Giur. it. 1955, III,
85; ROMANO, Sulla c.d. � generalit�� dei provvedimenti-prezzi del C.I.P.,
Foro amm. 1960, I, 690; Sulla natura dei provvedimenti cfr., oltre la
sentenza n. 103 della Corte cost., GASPARRI, Il sistema costituzionale delle
fonti normative ed i provvedimenti dei comitati dei prezzi, Studi per

A.. GIANNINI, 1961, 609.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CIP che non rientra in quelle � facolt� di impartire ai Comitati
provinciali dei prezzi direttive per il coordinamento e la disci

plina dei prezzi provinciali e locali� (art. 4, comma 2�, d.1.1.

n. 347 del 1944) o nell'attivit� del CIP rivolta all'unificazione o
perequazione dei prezzi (art. 1, d.l. CPS n. 896 del 1947). Questa
Sezione ha gi� avuto occasione al riguardo di affermare che il
CIP �pu� effettuare tale perequazione livellando, e.on carattere
di generalit�, i prezzi, solo se sul territorio nazionale si verifichino
condizioni di mercato relativamente uniformi in ordine alle
merci ed ai servizi e prestazioni consideratj, dovendo, in caso� contrario,
accompagnare alla determinazione dei prezzi uniformi o
perequati l'istituzione di casse di conguaglio, le quali presuppongono
appunto una disparit� di costi tale da esigere un intervento
compensativo a favore di chi pu� offrire merci, servizi
o prestazioni a costi pi� elevati� (Sez. IV, 13 marzo 1963,
n. 160).
,Ma per poter aaottare un provvedimento di livellamento aei
prezzi nella specifica materia delle tariffe alberghiere il CIP
avrebbe dovuto in primo luogo effettuare un'indagine sui costi
al fine di accertare se esistevano ed in quale misura sperequazioni
fra le tariffe vigenti nelle varie province, e quindi esaminare
le possibilit� di una perequazione delle tariffe. Non risulta
che il CIP abbia compiuto una istruttoria del genere e le istruzioni
impartite dal Ministro delegato e dal Segretario del CIP
con le note sopracitate mancano di una qualsiasi motivazione.
Ma il cos� detto � piano di perequazione delle tariffe � � illegittimo
anche sotto un altro profilo. A parte l'incompetenza del
Segretario del CIP ad impartire istruzioni ai CC.PP.PP., in quanto,
come pi� volte � stato affermato dalla giurisprudenza di
questo Consiglio, nessun potere al riguardo gli � conferito dalla
legge, anche il Ministro delegato � carente di potere e non pu�
sostituirsi al Comitato nell'impartire disposizioni vincolanti in
materia di regolamentazione dei prezzi. Soltanto in caso di urgenza,
che per evidenti ragioni non ricorreva nel caso in esame,
al Comitato pu� sostituirsi, ai sensi dell'art. 3 del d.l. CPS numero
896-1947, la Giunta, le cui deliberazioni devono peraltro
essere sottoposte a ratifica del Comitato nella riunione immediatamente
successiva al giorno in cui esse sono prese.
Ne consegue che non avendo mai il CIP deliberato sulla perequazione
nazionale delle tariffe alberghiere i provvedimenti
impugnati sono viziati in radice in quanto viene meno il pre.
supposto
in base al quale essi sono stati adottati. . .
Infatti, dagli atti depositati in giudizio, risulta che la Com-.

I::

, '

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 119

missione consultiva del Comitato provinciale dei prezzi di Venezia
ha esaminato la richiesta d� aumento delle tariffe alberghiere
e dopo un esame ed una discussione sulle varie componenti
dei costi era pervenuta alla proposta, da sottoporre al
CPP, di liberalizzazione delle tariffe per gli alberghi di lusso e
di I categoria e di aumento del 15-20% per le altre categorie.

Di tale proposta, citata nel verbale del 14 novembre 1963,
il C.I.P. di Venezia non ha tenuto alcun conto, senza fornire altra
motivazione plausibile; se non che con nota telegrafica del
9 novembre 1962 il Segretario del CIP aveva richiamato il Comitato
stesso all'osservanza delle istruzioni impartite con lettera
del 10 ottobre e della tabella allegata sui prezzi massimi
e minimi di cui alla circolare n. 11001 del 12 agosto 1961. Lettera
e circolare, giova ripetere, illegittime per quanto � stato
detto pi� sopra.

Dal verbale del 12 dicembre 1962 relativo alla riunione del
Comitato provinciale risulta che il provvedimento n. 115 del 14
novembre 1962 � stato modificato a seguito della lettera n. 13533
del 27 novembre 1962, a firma del Ministero delegato, con la
quale si trasmetteva una nuova tabella dei prezzi massimi e minimi.
Nello stesso verbale � detto � la nuova tariffa consente alcune
maggiorazioni rispetto ai valori massimi stabiliti dal Comitato
Provinciale Prezzi con la deliberazione n. 115 �. Appare
pertanto che anche la seconda deliberazione del CPP di Venezia
� stata adottata unicamente sulla base delle disposizioni
illegittime per quanto gi� si � detto, senza tener alcun conto
delle risultanze delle indagini compiute dalla Commissione consultiva
sulle variazioni intervenute nelle componenti dei costi
alberghieri.

Pertanto anche il motivo del ricorso relativo alla illegittimit�
delle deliberazioni del Comitato Provinciale dei prezzi di
Venezia � fondato. (Omissis).

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 23 ottobre 1963, n. 620 -Pres.
Polistina -Est. Potenza -Piuina Carlo ed altri c. Ministero
LL.PP. e Comune di Genova.

Alberghi -Regolamenti edilizi comunali -Prescrizione di altezza degli

edifici -Provvedimento di deroga -Motivazione -Comparazione tra

l'interesse alberghiero e l'interesse urbanistico -Necessit�.

(r.d.l. 8 novembre 1938, n. 1908, art. 1).

120 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

I.,.

Il provvedimento, che ai sensi dell'art. 1 del r.d.l. 8 novem,
bre 1938, n. 1908 il Ministro dei LL.PP. emana di concerto col .�
Ministro per il Turismo e lo Spettacolo (e talvolta per le opere
soggette a vincolo paesistico, di concerto anche col Ministro della
P.l.), deve essere sorretto, in relazione al suo contenuto derogativo
alla disciplina generale urbanistzca (e talvolta paesistica),
da un'attenta valutazione sia degli interessi concreti che
s'intendono conseguire sia degli interessi che vengono sacrificati:
in particolare deve essere preceduto da una adeguata valutazione
comparativa, confrontando le utilit� che si intendono
conseguire nel quadro delle particolari esigenze turistiche lo-!
cali e le prescrizioni di altezza dettate nel'interesse urbanistico
(anche se non imposte in correlazione all'ampiezza delle strade o
delle piazze o ai distacchi fra gli edifici) che si derogano (1).

(1) Non risultano precedenti. La massima, pur prescindendo dalla sua
applicazione al caso deciso, appare esatta e conforme alla ratio legis cui
si � ispirata la deroga disposta dalFart. 1 r.d.l. 8 novembre 1938, n. 1908.
I

Non vi � dubbio, infatti, che se determinate prescrizioni sono, in via
generale, disposte per la tutela dell'interesse urbanistico o per la tutela
dell'interesse paesistico, esse possono essere derogate per soddisfare il

particolare interesse alberghiero insieme con le esigenze turistiche, ove
all'intenso flusso turistico non risponda una sufficiei;i.te ricettivit� locale, ~
ma a condizione che l'interesse generale e l'interesse particolare vengano

adeguatamente valutati in via comparativa in modo da giustificare il

I
~

sacrificio dei primi in funzione della tutela del secondo. ij

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 30 ottobre 1963, n. 650 -Pres. i
D'Avino -Est. Granito -Comune di Bologna c. Prefetto.

Farmacie -Bando di concorso per sede farmaceutica -Sospensione del
concorso -Successivo decreto prefettizio di abrogazione del prov

vedimento di sospensione -Definitivit�.

Farmacie -Competenza in materia di concorso farmaceutico -Assegnazion(
l al medico provinciale.

�1'..

(t.u. 1. san.; reg. 30 settembre 1938, n. 1706; 1. 13marzo1958, n. 296). ~~
<

Ha carattere definitivo il provvedimento col quale il Prefetto

I.
-una volta sospeso il concorso per il conferimento di sedi farmaceutiche
-abbia revocato con effetti ex nunc la precedente !'
sospensione, giacch� egli, nell'intento di assicurare l'immediato
conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti ai sensi dell' arti

colo 105 t.u. l. san. e dell'art. 2 reg. 30 settembre 1938, n. 1706, 0

. '

1 .
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........

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121

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

ha fatto uso dello stesso potere in base al quale il concorso era
stato indetto e poi temporaneamente sospeso: potere riservato
alla competenza specifica ed esclusiva dell'autorit� sanitaria provinciale
(1).

La competenza in materia di concorsi farmaceutici � stata
sottratta, in seguito alla legge 13 marzo 1958 n. 296, al Prefetto
e devoluta al Medico provinciale (2).

(Omissis). -L'Avvocatura dello Stato ha eccepito preliminarmente
che il ricorso � inammissibile, in quanto diretto avverso
un provvedimento non avente carattere definitivo. L'eccezione
va disattesa.

(1-2) In tema di definitivit� del bando di concorso per conferimento di
sedi farmaceutiche.

. Esattamente il Consiglio di Stato ha ritenuto che il provvedimento,
col quale l'autorit� sanitaria provinciale (prima era il Prefetto, ora il
Medico provinciale) -una volta sospeso il concorso per conferimento
-di sedi farmaceutiche -ha revocato (rectius: abrogato) con effetti
ex nunc la precedente sospensione, riattivando cos� la relativa procedura,
� manifestazione del potere alla stessa autorit� conferito, in materia
di concorso, con la conseguenza che quel provvedimento riveste le
stesse caratteristiche proprie degli atti emanati nell'esercizio di tale potere.

Non altrettanto esattamente, per�, il Consiglio di Stato, nell'individuare
codeste caratteristiche, ha qualificato definitivo il provvedimento
che l'autorit� locale emana al fine di indire (sospendere o revocare) il
concorso per il conferimento di sedi farmaceutiche.

Se, .infatti, il bando di concorso, insieme con gli altri atti di competenza
delle autorit� locali, s'inquadra nel sistema armonico delle norme
che disciplinano le varie attribuziqni in materia sanitaria, la conclusione
sulla natura del relativo provvedimento non pu� essere che diversa; e
cio� il provvedimento che indice il bando non � definitivo, specie se interpretato
al lume della nuova disciplina disposta dalla legge di riforma
13 marzo 1958, n. 296. �

Il t.u. 27 luglio 1934, n. 1265 stabilisce, all'art. 1, un rapporto di
dipendenza (gerarchica), per la tutela della sanit� pubblica, tra il Ministro
per l'Interno, i Prefetti ed i Sindaci, ponendo poi alla dipendenza del
Prefetto, che � l'autorit� sanitaria della provincia, il medico provinciale
ed il veterinario provinciale (art. 1, 2� comma), e alle dipendenze del
Sindaco, che � l'autorit� sanitaria del Comune, l'ufficiale sanitario (3J
comma).

Le norme contenute nei successivi articoli (limitando la disamina a
quelli che disciplinano la competenza dei Prefetti) precisano i compiti
di questi ultimi in materia di consorzi del servizio di vigilanza igienica e
di profilassi (artt. 33 e segg.), e per la nomina in seguito a concorso
dell'ufficiale sanitario; per l'assistenza medico-chirurgica e per la nomina
dei sanitari condotti (artt. 55 e segg.); per il servizio farmaceutico (art. 104),

�"'

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

122

Come s1 � esposto nella narrativa, il Prefetto di Bologna, con
decreto del 12 aprile 1958, aveva sospeso l'espletamento dei concorsi
banditi per il conferimento di n. 7 sedi farmaceutiche recentemente
istituite in Bologna, in attesa che la G.P.A. si pronunciasse
in merito alla delibera dell'Amministrazione comunale
di assumere direttamente l'impianto e l'esercizio delle predette
farmacie. Avendo l'autorit� tutoria negato la sua approvazione
alla delibera consiliare, il Prefetto, con l'impugnato decreto del
9 luglio 1959, ha �revocato� il suo precedente provvedimento sul

per l'autorizzazione ad aprire ed esercitare farmacie (art. 105), per i con-~
corsi relativi (artt. 106 e segg.), per il trasferimento di farmacie (art. 109),
per l'assistenza farmaceutica (art. 129); per l'esercizio delle arti ausiliarie
alle professioni sanitarie (art. 140); per l'esercizio della vigilanza sanitaria
sulle attivit� che vi sono soggette (artt. 143 e segg., 158, 161, 185, 193, 194,
199); per la tutela igienica degli abitati (artt. 218 e segg.); per la tutela
igienica dell'alimentazione (artt. 242 e segg.); e per le misure contro la
diffusione delle malattie infettive i(artt. 253 e segg.).

Data la dipendenza gerarchica, stabilita, come si � detto, nell'art. 1
del cit. t.u., tutti i provvedimenti prefettizi, emessi nelle indicate materie,
sono impugnabili con ricorso al Ministro, tranne quando, per varie ragioni,
il legislatore ha dichiarato i provvedimenti espressamente definitivi e
tranne quando, per ragioni contingenti e di carattere locale, il legislatore
stesso ha attribuito la competenza in modo esclusivo all'autorit� inferiore,
dichiarando cos� i provvedimenti implicitamente definitivi. E infatti
le eccezioni, cos� individuate, spesso si rinvengono nelle richiamate norme
che disciplinano la competenza delle autorit� locali. Talvolta il provvedimento
(prefettizio) � stato in via espressa dichiarato definitivo: cos�
ad es, sono definitivi i provvedimenti in materia di consorzi e di nomina
di ufficiali sanitari (art. 37), in materia di assistenza medico-chirurgica e
di nomina del medico condotto (art. 57, 69), per l'apertura, esercizio e
trasferimento di farmacia (artt. 105, 109), per la vigilanza sulle arti ausiliarie
alle professioni sanitarie (art. 141), per la vigilanza sulle attivit�
connesse con la sanit� pubblica (artt. 144, 158, 161, 188, 199); talvolta il
provvedimento � stato ritenuto in modo implicito definitivo: cos� ad
es. i provvedimenti contingibili ed urgenti (t.u. c. e p. art. 20).

Se si escludono l'una e l'altra eccezione, i provvedimenti dell'autorit�
sanitaria locale, in considerazione della rilevata dipendenza gerarchica,
sono, per principio generale, impugnabili con ricorso alla autorit� superiore;
e cio� tutti gli atti del Prefetto (ora del medico provinciale) sono
impugnabili con ricorso al Ministro per l'Interno (ora per la Sanit�).

Rientra in tale categoria l'atto col quale l'autorit� locale bandisce
(ed eventualmente sospende o revoca) il concorso per il conferimento
di sedi farmaceutiche.

Nessuna argomentazione, che sia al di fuori di quelle riferite, pu�
giustificare una conclusione diversa, e quindi qualificare definitivo il
bando di concorso. Priva di consistenza deve ritenersi la motivazione,
per la parte che qui interessa, della annotata decisione,
la quale si riporta e quindi rende propria la pronunzia dell'Adunanza
Plenaria, 6 febbraio 1959, Il Consigli� di Stato, 1959, I, 125.

123

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

riflesso che erano � venute a cessare le ragioni che determinarono
a suo tempo la sospensione dei concorsi �.

E' chiaro che il provvedimento del 1958 non � stato revocato
per vizi di merito originarii, a seguito di una nuova e diversa
valutazione di esigenze e circostanze contemporanee all'emanazione
dell'atto, bens� per sopravvenute ragioni di merito, per mutate
condizioni di fatto che hanno indotto l'Amministrazione a
farne cessare ex nunc l'efficacia. Non v'� stata, cio�, una � revoca
� in senso proprio, ma una mera �abrogazione� dell'atto. E

Tale pronunzia ha affermato che la competenza a indire il bando �
riservata �ll'a�torit� locale, e in tal modo il provvedimento relativo
� stato implicitamente dichiarato definitivo. Non � infatti senza motivo
che il t.u. ed il reg. non qualificano in modo espresso come definitivo
il provvedimento predetto. Il bando, sia� dei concorsi farmaceutici,
sia di quelli aventi per oggetto materie diverse, non sempre � -aggiunge
la decisione -impugnabile in modo autonomo, perch� talvolta � idoneo,
talvolta non � idoneo a ledere, di per s�, in modo diretto e immediato
un interesse altrui, ed � quindi impugnabile indipendentemente dagli altri
atti del concorso; dire perci� che esso era definitivo, poteva far sorgere
l'erronea opinione che fosse sempre impugnabile di per s�.

Ora tale ragionamento, a parte la sua fragilit�, non ha alcuna base
nel diritto positivo. Proprio in relazione al t.u. delle leggi sanitarie deve
affermarsi il contrario, e cio� che talvolta il legislatore ha dichiarato,
in modo espresso, definitivo il bando di concorso; cos� ad esempio il
concorso per ufficiale sanitario (artt. 34 e 36).

Ma, come si � accennato, la esclusione della definitivit� trova conferma
nelle nuove disposizioni contenute nella I. 13 marzo 1958, n. 296,
la quale, all'art. 4, elenca gli organi periferici del Ministero della Sanit�,
indicando il medico provinciale (cui sono state devolute le attribuzioni
del Prefetto: art. 6, 4� comma) e cos� dispone la dipendenza gerarchica
dello stesso rispetto agli organi centrali (nella specie, rispetto al Ministro
della Sanit�). Il lato organizzativo, cos� previsto espressamente dalla
legge sul decentramento burocratico, lascia intendere che, in materia di
bandi di concorsi per l'assegnazione di farmacie, sussiste, tra organi
diversi, una comunanza, anzi una coincidenza di competenza materiale;
e poich� gli organi fanno capo a un'unica direzione e sono su gradi
diversi, tra gli stessi si stabilisce un rapporto gerarchico (cfr., per tutti,
AMORTH, La nozione di gerarchia, 80; S1\NDULLI, Manuale, 123; mentre
sul tema specifico dei poteri, e della posizione giuridica, del medico provinciale,
la dottrina non ha affrontato l'argomento: BIAGI, Gli organi locali
del Ministero della Sanit�, Riv. trim. dir. pubbl. 1959, I, 59.6). Non sussiste,
poi, alcuna ragione che possa far ritenere riservata all'autorit�
locale la competenza a provvedere in materia di concorsi, con la esclusione
.quindi di qualsiasi ingerenza dell'autorit� gerarchicamente superiore
(in senso contrario alla decisione annotata, cfr. Sez. IV, 16 settembre
1955, n. 616, Il Consiglio di Stato, 1955, I, 1028; 4 maggio 1956, n. 471,
ivi, 1956, I, 555).

U. GARGIULO

124 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

non trova, perci�, applicazione nella specie il principio giurispru

--~

-:-:;

denziale (v. Sez. IV, 25 ottobre 1961, n. 472; Sez. V, 21 ottobre 1961 ��:�

n. 551 e 9 maggio 1959, n. 282) secondo cui la definitivit�, esplicita
o implicita, di un atto amministrativo emanato dall'autorit�
governativa locale non si estende al successivo provvedimento
con il quale tale atto venga revocato o annullato di
ufficio, dalla stessa autorit�, nell'esercizio di un potere (autot�tela
della P.A.) diverso da quello in virt� del quale fu emesso
l'atto revocato o annullato.
Revocando ex nunc la sospensione dei concorsi e riattivando
cos� la relativa procedura, il Prefetto -com'� dato rilevare
anche dai � considerando � del decreto impugnato -ha
inteso �assicurare, nell'interesse del servizio, l'immediato conferimento
delle sedi farmaceutiche� vacanti, ai sensi dell'articolo
105 t.u. leggi sanitarie e dell'art. 2 del reg. 30 settembre
1938, n. 1706 (�il concorso � indetto dal Prefetto della provincia
in cui ha o dovr� avere sede la farmacia entro due mesi
dal giorno in cui l'esercizio sia rimasto vacante o da quello
in cui sia stato istituito �); ha fatto uso cio� dello stesso potere
in base al quale erano stati indetti, e poi temporaneamente
sospesi, i concorsi: potere riservato alla competenza specifica
e esclusiva dell'autorit� sanitaria provinciale.

Al decreto impugnato va riconosciuto, pertanto, carattere
definitivo, analogamente a quanto ritenuto dalla consolidata
giurisprudenza di questo Consiglio per i bandi di concorso
indetti �ai sensi delle norme sopra citate e immediatamente
lesivi di interessi legittimi (v. Ad. pl., 6 febbraio 1959, n. 3).

Nel merito, manifestamente fondato risulta il r motivo di
ricorso (incompetenza del Prefetto), essendo ormai iiJs receptum
che, per effetto della legge 13 marzo 1958, n. 296, la competenza
in materia di concorsi farmaceutici � stata sottratta
al Prefetto e devoluta al Medico provinciale (Ad. pl., 27 feb~
braio 1961, n. 7; Sez. IV, 11 dicembre 1962, n. 774). (Omissis). '

;)

CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 30 ottobre 1963, n. 654 -Pres. (:~
De Marco -Est. De Capua -Lari c. Medico prov. di Lucca e
Comune di Viareggio.

Farmacie -Farmacie comunali -Autorizzazione -Motivazione -Valutazione
delle ragioni giustificanti la deroga -Necessit�.
-1'.:

(1. 9 giugno 1947, n. 530, art. 27, t.u. 1. san.).
�.�
' j

I
~

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 125

Il provvedimento di deroga, previsto dall'art. 27 della l. 9
giugno 1947, n. 530, alle norme del t.u. delle leggi sanitarie, deve
essere adeguatamente motivato non solo con riferimento alle
esigenze sanitarie che si intendono soddisfare, ma anche in
ordine alle ragioni che possono consentire l'inosservanza del
procedimento disposto di regola per l'istituzione di nuove sedi
farmaceutiche e che giustificano la preferenza in favore del
Comune tra pi� domande concorrenti e dirette a promuovere
la selezione derivante dal concorso (1).

(1) Giurisprudenza costante: cfr. Sez. IV, 2 dicembre 1960, n. 1004,
Il Consiglio di Stato, 1960, I, 2222, con nota. E' esatto il principio, affermato
dalla decisione, secondo il quale la deroga (il cui provvedimento
rientra or::i nella competenza del medico provinciale) deve essere giustificata
specie con riguardo alle ragioni che possono consentire la inapplicabilit�
delle norme relative al concorso per l'istituzione di nuove
farmacie e quindi autorizzare il Comune a gestire in economia una
farmacia.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 27 aprile 1963, n. 541 -Pres. Gallo
-Est. Laschena -Soc. Effetti Sauze c. Ministeri Lavori
Pubblici e Sanit�.

Regolamento edilizio -Procedimento -Approvazione della G.P.A. -E'
necessaria -Parere del Consiglio di Stato -Non � obbligatorio.

Regolamento edilizio -Procedimento -Intervento del s�lo Ministro

per la Sanit� in sostituzione del Ministro dell'Interno -Legit

timit�.

(1. 17 agosto 1942, n. 1150; 1. 9 giugno 1947, n. 530, artt. 5 e seg,;
1. 13 marzo 1958, n. 296).
I regolamenti edilizi, adottati, secondo l'attuale legge urbanistica
17 agosto 1942, n. 1150, con deliberazione del Consiglio
comunale, devono essere approvati prima dalla G.P.A. in virt�
della l. 9 giugno 1947, n. 530 artt. 5 e seg., e poi dal Ministro dei
Lavori Pubblici di concerto col Minis~ro per l'Interno (ora, in seguito
alla l. 13 marzo 1958, n. 296, di concerto col Ministro per
la Sanit�), previo parere del Consiglio superiore dei LL. PP. e
del Consiglio superiore di Sanit�, senza necessit� del previo

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

126

parere del Consiglio di Stato, il quale peraltro era richiesto dall'art.
102 t.u~ c. e p. del 1934 n. 383 (modificato dalla legge
urbanistica) soltanto prima dell'esercizio del potere repressivo
di annullamento da parte dell'autorit� ministeriale (1).

E' pertanto legittimo un regolamento edilizio che in seguito
all'entrata in vigore della legge urbanistica non sia stato
preceduto dal parere del Consiglio di Stato e che, essendo stato
approvato dal Ministro per la Sanit�, non sia stato riproposto
anche all'approvazione del Ministro per l'Interno, il quale non
esercita un controllo di carattere generale sulla potest� regolamentare
degli Enti locali (2).

(1-2) Le massime, sulle quali non risultano precedenti, interpretano
e descrivono esattamente il procedimento previsto dalle leggi in vigore

tll;,
per l'emanazione dei regolamenti edilizi.

l.
m

'
,
.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 21 giugno 1963 n. 794 -Pres. Lu.
go -Est. Fortini del Giglio -Provincia e Comune di Parma

c. Ministero Interni e Ospedali Riuniti di Parma.
~

Opera Pia -Provvedimenti di vigilanza dell'autorit� Prefettizia -Ri
�'
corso gerarchico -Termine di giorni 15 -Inapplicabilit�.

(1. 17 luglio 1890 n. 6972, art 42; r.d. 30 dicembre 1923 n. 2841,
art. 42; d.l. 22 marzo 1945 n. 173, art. 16; t.u. c. e p. art. 5).
In seguito alla riforma disposta col d.l. 22 marzo 1945 n. 173,
che ha istituito i Comitati provinciali di assistenza e beneficenza
pubblica, il termine di giorni 30, previsto espressamente per
il ricorso gerarchic� (improprio) da proporsi al Ministro per
l'Interno contro i provvedimenti dei Comitati, deve ritenersi
implicitamente esteso al ricorso gerarchico (proprio) che si propone
allo stesso Ministro contro i provvedimenti del Prefetto.
Pertanto � illegittimo il decreto del Ministro che dichiara irricevibile
il ricorso perch� proposto, dopo la scadenza del quindicesimo
giorno e prima che sia decorso il trentesimo giorno,
contro un decreto prefettizio emesso nell'ambito della vigilanza
e ingerenw governativa ai sensi del titolo V l. n. 6972 del 1890

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 127

(nella specie scioglimento del Consiglio di Amministrazione dell'ente
e nomina di un Commissario prefettizio) (1).

(Omissis). -La Provincia e il Comune di Parma sostengono
che il Ministero ha errato nel dichiarare irricevibili i loro ricorsi
gerarchici per inosservanza dell'art. 42 del r.d. 30 dicembre
1923 n. 2841.

Secondo i ricorrenti sarebbe, nella specie, applicabile il
termine normale stabilito dall'art. 5 della 1. com. e prov. 3
marzo 1934, n. 383, in quanto il cit. art. 42 del r.d. del 1923
costituirebbe eccezione alla predetta regola generale soltanto
nei riguardi di quegli atti di controllo adottati dal Prefetto ai
sensi e nei limiti dell'art. 26 del cit. r.d. del 1923 n. 2841, che
sono del tutto diversi dai provvedimenti di sospensione e sciogliment9
delle amministrazioni degli Enti di assistenza e beneficenza.

Questa Sezione non pu� condividere siffatta interpretazione.

Dalla collocazione dell'art. 42 nel complesso delle norme
contenute nel r.d. del 1923 n. 2841, non si desume alcun elemento
per limitarne l'applicazione soltanto ai provvedimenti
ex art. 26. Con la riforma del 1923, in armonia con la nuova
norma dell'art. 113 del r.d. 30_dicembre 1923, n. 2339 modifi

(1)
Sul termine per ricorrere avverso i decreti prefettizi emanati
nell'esercizio del potere di vigilanza sulle opere pie.
La massima non pu� condividersi. Essa non solo appare in contrasto
con la precedente costante giurisprudenza, ma non offre nella sua
motivazione argomenti sicuri e validi per giustificare il diverso orientamento.
La decisione prende le mosse dalla riforma attuata dal d.I. 22
marzo 1945 n. 173, il quale, nell'istituire i Comitati provinciali di assistenza
e beneficenza, cui ha devoluto gran parte delle attribuzioni
della G.P.A. (I. n. 6972, artt. 35 e segg.) e parte delle attribuzioni del
Prefetto, ha previsto un ricorso gerarchico improprio al Ministro per
l'Interno contro gli atti dei Comitati (d.I. n. 173, art. 16; cos� assorbendo
la norma racchiusa nell'art. 42 della I. n. 6972), precisando il termine
in giorni 30 (e non pi� in giorni 15, come �n detta norma era
sancito). Ci� posto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che, siccome si
tratta di un ricorso gerarchico improprio, perch� previsto contro atti
di organi �collegiali, esso non poteva essere ammesso se non per -legge.
Fin qui il ragionamento pu� condividersi. Non si pu� essere d'accordo I
laddove la decisione, dopo aver precisato che i Comitati hanno assorbito
parte della competenza prefettizia, trae la conseguenza che anche
il termine per il ricorso contro gli atti del Prefetto, previsto in giorni I
15 dall'art. 42 r.d. 30 dicembre 1923 n. 2841, � stato modificato in giorni

30. Vero � che in tal caso, trattandosi di ricorso gerarchico proprio,
non era necessaria la espressa previsione legislativa. Vero � del pari
I

128 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

cato dall'art. 328 del t.u. com. prov. del 1915, e per un
principio di maggiore sollecitudine nel disbrigo degli affari,
come avvenne anche per altre materie, si volle ridurre il termine
dei ricorsi gerarchici da trenta a quindici giorni. Non vi
� alcun motivo di ordine sistematico e razionale per ammettere
la dedotta discriminazione che non trova riscontro nella disciplina
della materia, la quale in sede di legge istitutiva o di riforme
generali ha accumunato, ai fini della impugnativa in via
gerarchica, i provvedimenti di controllo sugli organi con i provvedimenti
di controllo sugli atti.

Non � quindi sotto il prospettato profilo che va risolta la
questione.

La giurisprudenza, anche in seguito alla emanazione della
nuova I. com. e prov. del 1934 che all'art. 5 riportava a 30 giorni
il t�rmine in generale per i ricorsi gerarchici (propri e impropri)
ha costantemente affermato che tale regola non fosse
applicabile nelle ipotesi in cui le leggi tassativamente stabiliscano
per tali ricorsi termini diversi.

.Tuttavia con l'emanazione del cl.I.I. 22 marzo 1945 n. 173,
che all'art. 16 stabilisce il termine di 30 giorni (conformandosi
cos� alla norma della I. com. e prov.) per i ricorsi contro i provvedimenti
dell'istituito Comitato provinciale di assistenza e be-

che la norma del cit. art. 16, prevista per il ricorso contro gli atti dei
Comitati, non pu� estendersi al ricorso contro gli atti del Prefetto:
essa, nel sistema della disciplina dei ricorsi gerarchici, ha carattere
eccezionale, e, come tale, non pu� applicarsi n� in via analogica, n� in via
estensiva, al diverso ricorso che in linea generale � ammesso contro gli atti
del Prefetto, per il quale altra norma (r.d. n. 2841, art. 42) prevede un termine
diverso, di 15 giorni. N� l'applicazione estensiva dell'art. 16 pu�
ammettersi per il fatto che i Comitati hanno assorbito alcune attribuzioni
prefettizie: a parte la poco attendibilit� di tale rilievo, non vi �
dubbio che � rimasta ferma la vigilanza governativa (I. n. 6972, artt. 44
e segg.), che viene attuata �on l'intervento del Prefetto, i cui atti pertanto
restano regolati secondo il sistema precedente alla riforma, che
non � incompatibile con la successiva disciplina prevista dal d.I. n. 173.

D'altra� parte, il Consiglio di Stato ha mutato orientamento senza
tener conto della sua precedente giurisprudenza (Sez. IV, 30 gennaio
1'959 n. 129, Il Consiglio di Stato, 1959, I, 44; Sez. V, 14 ottobre 1961

n. 484, ivi, 1961, I, 1618).
Ci� precisato ai fini dell'esatta interpretazione delle richiamate norme,
in tema di termini, ci� che pi� interessa sono la chiarezza e la
uniformit� di indirizzo. Si pu� cos�, in definitiva, anche condividere
l'orientamento attuale del Consiglio di Stato, purch� esso si mantenga
costante; e ci� ai fini della certezza della tutela degli interessi pubblici
e privati.

U. GARGIULO
II

'l'''

.�.�

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 129

neficenza pubblica -al quale sono state deferite anche le funzioni
di tutela gi� spettanti alla G.P.A. sugli atti degli Enti di
assistenza e beneficenza -la questione se ai ricorsi contro i
provvedimenti prefettizi nella soggetta materia sia ancora applicabile
il termine breve di 15 giorni, � rimasta di incerta valutazione
e merita, pertanto, di essere approfondita.

Sembra alla Sezione che il principio affermato dalla giurisprudenza
e che deve qui confermarsi in linea generale, per cui
il termine di 30 giorni valga solo allorch� manchi una disciplina
normativa speciale e diversa, sia applicabile soltanto in quei
casi in cui si tratti veramente di termini speciali (pi� brevi o
pi� lunghi) stabiliti per ricorsi che abbiano una propria e distinta
caratteristica e funzione in rapporto alla materia cui si
riferiscono.

Non vi � dubbio alcuno che, ad esempio, restino fermi il
termine pi� breve di 10 giorni per i ricorsi contro i provvedimenti
dell'autorit� di p.s., o quello di 15 giorni contro alcuni
provvedimenti del Provveditore agli Studi o quello pi� lungo
di 90 giorni contro alcune decisioni dell'Intendenza di Finanza
etc..

Peraltro, l'ordinamento dei controlli sugli organi e sugli
atti, di legittimit� o di merito nel campo degli Enti di assistenza
e beneficenza pubblica, come in quello dei Comuni e delle Provincie,
costituisce un complesso organico ed armonico di norme
in cui i vari ricorsi amministrativi contro detti atti -di
cui completano il meccanismo e la funzione -riguardano
tutte materie omogenee e spesso sono dirette contro provvedimenti
attribuiti alla diversa competenza dell'organo di vigilanza
o di tutela soltanto in base al semplice criterio del valore.

Da ci� discende che la variazione del termine di ricorso
contro una sola categoria di tali controlli anche se sia stata in�
trodotta in occasione di riforme parziali non pu� non ripercuotersi
su tutto il sistema. E deve escludersi che il legislatore abbia
voluto provvedere in modo frammentario senza preoccuparsi di
tener presente tutto l'ordinamento per le rispondenze e correlazioni
che lo formano. Onde � necessario, nella interpretazione
di norme sparse e parziali esaminare in base anche ad argomenti
logici, quale sia stato il pensiero e la tacita volont� del
legislatore rispetto a quella parte del sistema che esso non abbia
espressamente disciplinato.

� La riforma del 1945, come si � detto, nell'istituire il comitato
provinciale di assistenza e beneficenza pubblica, ha stabilito
il termine di giorni 30 per i ricorsi contro i suoi provvedi

I ]

130 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

menti. Nulla ha invece statuito espressamente per i ricorsi con

tro
gli atti di controllo in generale di competenza prefettizia.

La limitazione della espressa previsione ai ricorsi avverso I
i primi provvedimenti si spiega anche per il fatto che il ricorso
gerarchico (improprio) avverso gli atti di un organo collegiale
non pu� essere ammesso se non per legge.

Ma ove si consideri che i provvedimenti del cosiddetto comitato
non sono soltanto quelli gi� attribuiti alla competenza
tutoria della G.P.A., ma parte anche di quelli gi� di spettanza
del Prefetto (art. 3, lett. a) b) e d) della I. 1945, n. 173) ed ove
si tenga presente che tra di essi ve ne sono alcuni che si ravvisano
sicuramente meno rilevanti di altri �di competenza del
Prefetto, come, ad esempio, proprio quelli di soppressione e di
scioglimento delle amministrazioni degli Enti di assistenza e
beneficenza -che richiedono un complesso e non di certo
rapido studio -sarebbe del tutto assurdo ritenere che per
questi ultimi provvedimenti fa legge abbia considerato ancora
fermo il termine breve di 15 giorni.

Sembra invece pi� logico ritenere che il legislatore del 1945
non abbia giudicato necessario fissare con norma espressa il
termine di 30 giorni anche per i ricorsi contro gli atti di controllo
rimasti alla competenza del Prefetto, sul presupposto
che per essi, anche in relazione allo stato della giuridisprudenza
dell'epoca, dovesse applicarsi la regola dell'art. 5 della

I.
com. e prov.
In tale senso questa Sezione ritiene corretta l'interpretazione
delle vigenti disposizioni nella soggetta materia.
E poich� i ricorsi gerarchici della Provincia e del Comune
di Parma furono proposti al Ministero nel termine di giorni
trenta, essi erano ricevibili. Pertanto i ricorsi di detti Enti
innanzi a questo Consiglio devono essere accolti e i decreti ministeriali
impugnati devono essere annullati; e, quindi, il Ministero
dovr� nuovamente pronunciarsi sui ricorsi ad esso proposti.
(Omissis).

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 8 luglio 1963, n. 547 -Pres. Voz

zi ,.
Est. Laschena -Soc. Concessioni e Costruzioni Auto

strade c. Ministero Interni e Comune di S. Benedetto Val

di Sambro.

Tasse e imposte comunali -Aumento delle aliquote massime legali

Deliberazioni comunali istitutive di sovraimposte -Successiva au

torizzazione -Legittimit�.

(1. 6 ottobre 1962, n. 1468, artt. 1 e segg.).
::;
Il:

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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 131

Tasse e imposte comunali -Sovraimposte -Deliberazione istitutiva

Valutazione dei presupposti -Riferimento alle esigenze del bilan

cio -Illegittimit�.

(t.u. c. e p. del 1934, artt. 306 e 332; 1. 2 luglio 1952, n. 703, art. 24;
1. 6 ottobre 1962 n. 1468).
Gli atti deliberativi dei Comuni in materia di~ aumenti di
imposte oltre la tariffa massima diventano esecutivi per effetto
dell'autorizzazione, anche se concessa successivamente, della
Commissione Centrale della Finanza locale e della G. P. A. E'
valida, pertanto, la c.d. autorizzazione successiva ai fini� della
legittimit� (e della esecutoriet�) delle deliberazioni comunali (1).

La deliberazione istitutiva di sovraimposte, incidendo in
modo grave sugli interessi patrimoniali dei contribuenti, deve
essere adottata in base a un ponderato esame della situazione
economico -finanziaria. E' pertanto illegittima la deliberazione
che, nell'istituire la supercontribuzione, faccia generico riferimento
alle esigenze del bilancio, anche se formulate nel senso di
ottenerne il pareggio (2).

(Omissis). -Censure analoghe a quelle dedotte con gli altri
motivi sono state gi� esaminate dalla Sezione con decisione in
pari data, emessa su ricorso proposto dalla stessa Soc. Autostrade
nei confronti del Comune di S. Benedetto Val di Sam

(1) Puntuale applicazione delle norme interpretative contenute nella
I. 6 ottobre 1962, n. 1468. In precedenza la Cassazione si era pronunciata
nel senso della illegittimit� della deliberazione relativa a una tariffa
superiore al massimo e adottata prima dell'autorizzazione, e .nel senso
della invalidit� della c,d. autorizzazione successiva: Cass. 20 febbraio 1961,
n. 370, Foro it., Mass., 1961, 82.
(2) Esatta delimitazione del potere attribuito ai Comuni per imporre
sovrimposte ai sensi degli artt. 306 e 332 t.u. c. e p. del 1934 ed ai sensi
dell'art. 95 t.u. fin. loc. modificato dall'art. 24 l. 2 luglio 1952, n. 703. Non
� infatti sufficiente un generico riferimento alle esigenze del bilancio
per giustificare la imposizione di sovrimposte; n� � sufficiente uno specifico
riferimento alle esigenze di ottenere il pareggio del bilancio. E' invece
necessaria, dato che le richiamate norme delimitano le circostanze (accertate
necessit�, casi eccezionali) nel cui concorso quel potere va esercitato,
una completa valutazione della situazione economico-finanziaria e, se s'intende
conseguire il pareggio, occorre, in particolare, considerare l'entit�
del gettito delle entrate ordinarie, che deve apparire insufficiente per le
esigenze dell'ente e ~iustificare cos� l'adozione della maggiorazione delle
imposte. (Il 5� comma dell'art. 332 t.u. c. e p. -prima della modifica
di cui alla I. 16 settembre 1960 n. 1014, art. 23 -� stato dichiarato illegittimo
dalla Corte Costituzionale con sentenza 30 gennaio 1962 n. 2,
Giuris. Cast., 1962, 15).
�La Cassazione si � occupata dell'impugnabilit� della deliberazione
comunal.'I: istitutiva di tributo speciale, da altro aspetto; e cio� se avverso

132 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

bro avverso la deliberazione istitutiva delle supercontribuzioni
per l'anno 1960, dalla quale il Collegio ritiene di non doversi discostare.

In particolare, si osserva che il secondo motivo, con il quale
viene denunciata la violazione degli artt. 95, ultimo comma, t.u.
14 settembre 1931, n. 1175, e 306 t.u. 3 marzo 1934, n. 383, � infondato.

Nelle more del presente giudizio � entrata in vigore la.1. 6 ottobre
1962, n. 1468, dal titolo � Interpretazione autentica degli articoli
306 e 332 del testo unico della 1. com. e prov. 3 marzo 1934,

n. 383, e successive modificazioni, e dell'art. 95 del t. u. per la
fin. loc. 14 settembre 1931, n. 1175, e successive modificazioni�.
Il dichiarato carattere di interpretazione autentica delle
disposizioni legislative in materia, proprio della citata legge,
ed espressamente ribadito nel testo della medesima, preclude
ogni indagine circa l'effettiva portata della nuova norma. Come
risulta dalla stessa sua formulazione e si desume dai lavori
preparatori (v. relazione sulla proposta di I. n. 3671, presentata
alla Camera dei Deputati il 22 marzo 1962), essa ha
voluto stabilire che �gli atti deliberativi dei Comuni in materia
di aumenti di imposte -oltre la tariffa massima -di

di essa, prima ancora che sia stato compiuto l'accertamento nei confronti
dei singoli contribuenti, sia ammissibile, da parte di costoro, l'impugnativa,
ed il S.C. (Sez. Un. sent. n. 2519/51, in questa Rassegna, 1952, 41, con
nota di A. Cmcco) ha formulato la seguente massima: � La deliberazione
comunale istitutiva di un tributo speciale non ancora accertato nei confronti
dei singoli contribuenti non spiega la sua incidenza su determinati
soggetti dell'obbligazione tributaria, che possano, per ci� solo, ritenersi
lesi in un loro diritto. Non pu�, quindi, parlarsi in tale ipotesi, di diritto
soggettivo, che si ha solo con riferimento a posizioni individuali, assunte
lese non potenzialmente ed eventualmente, ma concretamente, dall'imposizione.
Conseguentemente non � sufficiente invocare la possibilit� astratta
di una lesione, in dipendenza del provvedimento generale amministrativo
che istituisca il tributo, per chiedere davanti al giudice ordinario l'attuazione
di una concreta volont� di legge che si assume esistente a proprio
favore, restandosi sempre nel campo della tutela di un interesse legittimo
ma non gi� di un diritto soggettivo.

� Fino a quando l'imposizione del tributo ha una illimitata latitudine
della sua possibilit� di espansione sui soggetti passivi del tributo, svincolata
da ogni riferibilit� personale, diretta e attuale, non si ha lesione
in atto. In tal caso, l'interesse del cittadino non diventa autonomo con
autonomia di mezzi di tutela, ma rimane conglobato con l'interesse collettivo,
e rimesso pertanto, come interesse generale di tutti e di ciascuno
della regolarit� dell'azione amministrativa, alla tutela dello stesso ente
pubblico.

� In tale situazione manca al cittadino l'interesse qualificato ad agire
e la relativa questione si risolve in questione di giurisdizione �.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 133

ventano esecutivi per effetto dell'autorizzazione, anche se concessa
successivamente, della Commissione Centrale per la Finanza
Locale, delle Giunte Provinciali Amministrative e dei
corrispondenti organi delle Regioni a statuto speciale � e che
� non si fa luogo a restituzione di somme gi� pagate in base
a deliberazioni comunali per le quali sia comunque intervenuta
l'autorizzazione �.

La legge in esame riconosce, quindi, la validit� della c.d.
autorizzazione successiva ai fini della legittimit� (e della esecutoriet�)
delle deliberazioni comunali istitutive delle sovraimposizioni.
E poich�, per il suo carattere interpretativo, ha effetto
retroattivo, � .sicuramente applicabile nel caso in esame.
Consegue che la deliberazione comunale che ha approvato la
tariffa ordinaria e ha istituito le maggiorazioni delle imposte
di consumo, approvata dalla G.P.A. �con autorizzazione alla
applicazione delle supercontribuzioni �, si sottrae alla censura
dedotta sotto tale profilo.

Sul terzo e sul quarto� motivo osserva la Sezione che, ai
sensi dell'art. 95 t.u. n. 1175 del 1931, modificato dall'art. 24
della 1. 2 luglio 1952, n. 703, i Comuni possono essere autorizzati
ad aumentare le tariffe delle imposte di consumo �in caso
di accertata necessit��. Le modalit� e i criteri di applicazione
della norma suddetta sono stabiliti dall'art. 306 t.u. n. 383
del 1934, secondo il quale (sesto comma) la G.P.A., in casi eccezionali,
pu� autorizzare ulteriori aumenti delle tariffe massime
fino al limite del 50%.

L'esercizio di siffatto potere � vincolato a precisi presupposti,
onde non � consentito all'Amministrazione prescindere
dalla considerazione delle particolari circostanze (� accertata
necessit� � ed � eccezionalit� del caso � ), che, sole, giustificano
la sovraimposizione. Ne deriva che non � sufficiente il generico
riferimento alle esigenze del bilancio, che si legge nella
deliberazione comunale in questione. �

Nel corso della discussione orale, la difesa del Comune ha
obiettato che la� censura di difetto di motivazione, dedotta sotto
tale profilo, � inconferente, perch� l'Amministrazione non
si sarebbe avvalsa del potere di cui all'art. 95 t.u. fin. loc. ma �li
quello conferitole dall'art. 332, quinto comma, t.u. c. e p. e successive
modificazioni appunto in relazione all'esigenza di conseguire
il pareggio del bilancio. E il riferimento alla detta esigenza,
contenuto nella deliberazione comunale, costituirebbe
idonea motivazione. .

Si sostiene cio� che la vigente legislazione contempla due

134 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

poteri di maggiorazione delle imposte di consumo: l'uno, previsto
dall'art. 95 t.u. n. 1175 del 1931, ha per oggetto l'aumento
delle tariffe massime, in caso di accertata necessit� e dietro
autorizzazione della G.P.A.; l'altro, contemplato al 5� comma
dell'art. 332 suddetto, concerne i soli Comuni, che non siano
in grado di assicurare il pareggio economico del proprio
bilancio ed ha per oggetto l'aumento delle imposte in genere e,
in ispecie, d.i quelle di consumo.

Ma, anche ammesso che i due poteri siano assolutamente
diversi per le finalit� che si propongono e che il Comune di

S. Benedetto Val di Sambro si sia avvalso del potere di cui
all'art. 332, 5� comma, t.u. 3 marzo 1934, n. 383, il semplice
riferimento alle esigenze di bilancio, ripetendo tautologicamente
le parole della legge, si palesa quale una mera clausola
di stile, insufficiente a giustificare l'esercizio di un potere,
previsto pur sempre, nel sistema della finanza locale, per casi
eccezionali.
In ogni modo, la deliberazione istitutiva delle supercontribuzioni,
che cos� gravemente incide sugli interessi patrimoniali
dei contribuenti, deve essere adottata in base a un ponderato
esame della situazione economico -finanziaria del Comune. E
le necessit� del bilancio, invocate nel provvedimento impugnato,
non potrebbero, a stretto rigore, essere accertate se
non in occasione della formazione e dell'approvazione del bilancio
; il che non � avvenuto nella speci�.

La ricorrente deduce, ulteriormente, che il Comune non ha
tenuto conto delle ripercussioni che sul bilancio avrebbero
avuto le entrate provenienti dall'applicazione della tariffa massima
ordinaria delle imposte di consumo sui materiali da impiegare
nella costruzione dell'autostrada.

Anche tale censura � fondata.
La valutazione della sovraimposizione derivante dal gettito
ordinario delle imposte di consumo costituisce effettivamente
il presupposto delle deliberazioni istitutive delle so.
vraimposizioni. La �necessit�� dell'applicazione delle medesime
�, infatti, determinata proprio dalla insufficienza delle
entrate ordinarie a fare fronte a certe esigenze.
Occorre, pertanto, che il Comune consideri anzitutto l'entit�
del gettito di queste ultime, al fine di stabilire se debba,
tuttavia, ricorrere all'adozione delle maggiorazioni delle imposte.
Le sovraimposizioni, poi, costituendo nel sistema della finanza
locale un rimedio eccezionale, vanno contenute -entro
i limiti massimi stabiliti dalla legge -nella misura indi-

�:

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 135

spensabile ad assicurare il soddisfacimento delle esigenze, in
relazione alle quali sono deliberate.

Nella specie, la maggiorazione della tariffa � stata adottata
�ai fini del pareggio del bilancio �. Dunque, lo stesso Comune,
con tale formula, ha inequivocamente affermato di volere
contenere l'aumento nei limiti occorrenti al ripiano del bilancio.
Ma, a tale fine, avrebbe dovuto, in primo luogo, tenere
conto dell'entit� della sovraimposizione attiva derivante dal gettito
ordinario delle imposte e, poi, se fosse stato tuttavia necessario,
avrebbe potuto procedere alla sovraimposizione nei
limiti suindicati. L'Amministrazione obietta che, in quel momento,
il credito per le imposte ordinarie non era certo, essendo
stata contestata dalla Societ� ricorrente la stessa assoggettabilit�
dei materiali occorrenti per l'esecuzione dei lavori
all'imposta di consumo. Ma l'argomento non ha pregio.

I bilanci comunali sono, infatti, bilanci di competenza e
non di cassa e, pertanto, nella previsione non poteva non tenersi
conto del credito in questione. D'altra parte, il Comune
aveva gi� in deposito il terzo presunto dell'imposta, onde era
in possesso di tutti gli elementi necessari per valutare �l'entit�
della sovraimposizione e le sue ripercussioni sul bilancio.

Il ricorso deve essere, quindi, accolto. (Omissis).

CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 25 settembre 1963, n. 773

. , Pres. Chiofalo -Est. Scotto -Moscatelli c. Ministero In

terni e Opera pia Fondazione � Figlio di Mamma Rosa �.
Istruzione pubblica -Maestri elementari -Concorso per maestro elementare
in soprannumero -Conseguita idoneit� -�Annullamento
del concorso -Bando di un cocorso magistrale per titoli -Esibizione
del certificato della conseguit� idoneit� poi annullata Esclusione
dal concorso ~ Legittimit�.

(1. 17 luglio 1890, n. 6972, art. 46; t.u. c. e p. del 1934, art. 19;
1. 8 marzo 1947, n. 277). �
E' legittimo il provv~dimento col quale il Prefetto, avvalendosi
del potere eccezionale di urgente necessit�, fatto salvo
dalla prima parte dell'art. 46 l. 17 luglio 1890, n. 6972 e
da esercitarsi con funzione surrogatoria non soltanto sugli uffici
pubblici, ma anche sugli enti pubblici che svolgano com~
piti di carattere ausiliario a quelli dello Stato (nella specie
opera pia), abbia nominato un Commissario straordinario per
procedere ad una completa normalizzazione amministrativa e
patrimoniale dell'ente, la cui attivit� era stata paralizzata in

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

136

,seguito alle dimissioni, sebbene non ancora accettate, della,
maggioranza dei componenti del Consiglio di amministrazio

ne (1).

(1) Massima esatta; cfr. per un caso analogo Sez. IV, 30 ottobre 1951,
n. 719. Non vi � dubbio infatti che l'art. 46 I. n. 6972, nel disciplinare uno
speciale procedimento per lo scioglimento delle amministrazioni delle opere
pie, abbia fatto salvi i provvedimenti di urgente necessit�, tra i quali
rientmno appunto quelli previsti dall'art. 19 t.u. c. e p., modificato dalla
I. 8 marzo 1949, n. 277, che attribt1isce all'autorit� prefettizia una funzione
surrogatoria nei riguardi degli enti pubblici che esercitano attivit� ausiliaria
a quella dello Stato e che per circostanze contingenti e imprevedibili
non sono in grado di funzionare (come nel caso di dimissioni della
maggioranza dell'organo deliberante).
Deve peraltro ritenersi che il provvedimento prefettizio, essendo stato
emanato ai sensi della I. n. 277, doveva, come in effetti � stato, conside~
rarsi definitivo.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 16 ottobre 1963, n. 739 -Pres.
Stumpo -Est. Melito -Soc. Turismo e Autolinee Roma
(S.T.E.A.R.) c. Ministero Trasporti.

Concessioni amministrative -Trasporti in concessione -Autolinee Preferenze
-Nuova concessione -Posizioni dei precedenti concessionari
-Preferenze -Limiti.
Cl. 28 settembre 1939, n. 1822, art. 5).

I, diritti di preferenza, ai sensi dell'art. 5, della l. 28 settembre
1939, n. 1822, hanno finalit� conservative, nel senso che essi
intendono, con la conservazione del traffico gi� acquisito, tutelare
le posizioni precostituite dei precedenti concessionari ed
il contenuto economico delle concessioni, ma non nel senso di
favorire un indefinito ampliamento delle sfere concessionali
esistenti (1 ). �

�) Giurisprudenza costante: cfr. Sez. IV 18 maggio 1956, Il Consiglio
di Stato, 1956, I, 578; Sez. IV, 18 maggio 1956, n. 511, ivi, I, 579; Sez. IV,
6 giugno 1956, n. 581, ivi, I, 615.

-:~

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 16 ottobre 1963, n. 743 -Pres.
Stumpo -Est. Daniele -Russo c. Ministero P. I.

Istruzione pubblica -Maestri elementari -Concorso per maestro elementare
in soprannumero -Conseguita idoneit� -Annullamento
del concorso -Bando di un concorso magistrale per titoli -Esibizione
del certificato della conseguita idoneit� poi annullata -Esclus1one
� dal concorso -Legittimit�.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 137

. Regione siciliana -Maestri elementari -Passaggio dei servizi dallo
Stato alla Regione -Non � ancora intervenuto -Incompetenza
della Regione ad emettere norme di immediata applicazione sullo
stato giuridico degli insegnanti elementari.
(Statuto spec. per la Reg. sicil., art. 14, lett. q.; art. 3).

In seguito all'annullamento del concorso a posti di maestri
in soprannumero, nel quale sia stata conseguita la idoneit�, �
legittima la esclusione di un aspirante dal concorso magistrale
per� titoli, in cui sia stato esibito, quale titolo di ammissione, il
certificato della annullata idoneit� (1 ).

Le Regione Siciliana ha competenza legislativa esclusiva in
materia di istruzione elementare; ma il relativo potere non pu�
essere esercitato prima del passaggio delle funzioni dallo Stato
alla Regione. Di conseguenza, le norme emanate dalla Regione in
materia di stato giuridico dei maestri sono legittime solo in
quanto non siano dirette a produrre �immediata modificazione.
della condizione giuridica del personale; esse devono ritenersi
emanate in vista del futuro passaggio delle funzioni e non sono
quindi applicabili immediatamente ai maestri, i quali restano
amministrati dalla Regione, quale organo decentrato dello
Stato (2).

{1-2) La prima massima valuta con esattezza le conseguenze giuridiche
che sono derivate dall'annullamento della 1. reg. sic. 6 maggio 1955,

n. 40 (pronunciato dalla Corte Costituzionale, 8 luglio 1959, n. 44, Giuris.
cast. 1959, 724), in base alla quale il concorso per maestro in soprannumero
era stato espletato.
La seconda massima s'informa al principio gi� affermato dalla Corte
Costituzionale (19 dicembre 1959, n. 63, riv. cit. 1959, 1148), secondo il
quale la Regione Siciliana '11.0n pu� emanare norme relative allo stato giuridico
degli insegnanti elementari prima che, con l'osservanza del procedimento
stabilito dall'art. 43 dello Statuto, gli insegnanti stessi siano passati
dallo Stato alla Regione (cfr. anche Corte Cost. 24 gennaio 1964, n. 3,
retro, 12; Ad plen. 23 giugno 1953, n. 1, Il Consiglio di Stato, 1953, 761).

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 16 ottobre 1963, n. 535 -Pres.
D'Avino -Est. Manzari -Ammendola c. Ministero Lavori
Pubblici.

Edilizia popolare ed economica � Alloggi cooperativi -Assegnazione Ricorso
'di soggetto estraneo alla cooperativa -Pronunzia della
Commissione -Illegittimit�.

138

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Edilizia popolare ed economica -Commissione di vigilanza -Attribu

zioni di vigilanza e di decisione -Distinzione -Pronunzia -Moti

vazione -Perplessit� -Illegittimit�.

(t.u. 28 aprile 1938, n. 1165, artt. 111, 131).
Non � legittimato a ricorrere alla Commissione di vigilanza
per l'edilizia popolare ed economic�, al fine di far dichiarare la
decadenza dell'assegnazione di alloggio cooperativo, chi non sia
socio n� aspirante socio della cooperativa (dovendosi ritenere
estraneo alla cooperativa colui che, in dipendenza dell'avvenuta
locazione di alloggio cooperativo, sia un semplice affittuario) (1).

� La Commissione di vigilanza ha attribuzioni di vigilanza, che
esercita di ufficio a tutela dell'interesse pubblico, ed attribuzioni

decisorie che esercita su ricorso degli interessati: le due funzioni
non si confondono tra di loro, ma devono rimanere distinte
ed autonome, con la conseguenza che deve ritenersi illegittima
la pronunzia nella quale la Commissione non dichiari
espressamente, o quanto meno non � possibile determinare con
assoluta certezza, se essa sia stata emessa ex officio o su ricorso
(2).

(1-2) Su entrambe le massime la giurisprudenza � costante: sulla prima
cfr. Sez. IV, 11 marzo 1959, n. 368, Il Consiglio di Stato, 1959, I, 345 e
giuris. ivi cit.; sulla seconda cfr. Sez. VI, 7 novembre 1962, n. 779, ivi,
1962, I, 1884.

CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 30 ottobre 1963, ri.. 797 Pres.
De Martino Rosaroll -Est. -Valitutti -Amm.ne Orfanotrofi
di Brescia c. Ministero P. I.

.Demanio -Demanio storico e artistico -Vincolo di interesse storico e ru
artistico -Notifica precedente alla 1. n, 1089 del 1939 -Rinnovazione
-Autonomia rispetto al precedente vincolo -Presupposti -Accertamento
-Necessit�.

(1. 1. giugno 1939, n. 1089, art. 21).
'

L'atto di rinnovo, ai sensi dell'art. 21 l. 1� giugno 1939,

n. 1089, di vincolo storico e artistico precedentemente notifi~
i;
cato deve essere motivato con l'indicazione, diretta o per rela.
tionem delle concrete ragioni giustificative del provvedimento. '
Esso � autonomo rispetto al precedente vincolo : la rinnovaziol

ne, infatti, deve essere valutata sulla base delle condizioni di ~

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PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 139

fatto alla data della rinnovazione, e l'atto deve enunciare la
natura dell'interesse particolarmente importante, nonch� il pubblico
interesse alla conservazione del vincolo (1 ).

(1) Giurisprudenza costante: cfr. Sez. VI, 27 gennaio 1960, n. 22, Il
Consiglio di Stato, 1960, I, 93; 25 gennaio 1961, 51, ivi, 1961, I. 127..
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 31 ottobre 1963, n. 798 -Pres.

D'Avino -Est. Valitutti -Amm.ne Orfanotrofi. di Brescia c. Mi

nistro P. I.
Demanio -Demanio storico e artistico -Vincolo di interesse storico e

artistico -Contenuto -Indeterminatezza -Illegittimit�.

(1. 1. giugno 1939, n. 1089, art. 21).
Il potere, attribuito al Ministro della P. I. dall'art. 21 l. 1� giugno
1939, n. 1089, � rivolto a prescrivere distanze, misure ed altre
norme al fine di evitare che sia messa in pericolo l'integrit�
delle cose immobili aventi valore storico e artistico, ne sia danneggiata
la prospettiva e la linea e ne siano alterate le condizioni
di ambiente e di� decoro, imponendo cos� dei vincoli
alla propriet� privata non in considerazione del valore intrinseco
dei beni (c.d. vincolo diretto), ma per la relazione ambientale
che i beni stessi hanno con gli immobili di valore storico
e artistico (c.d. vincolo indiretto). Il relativo provvedimento,
a seconda della natura dell'interesse da tutelare, deve
con precisione determinare il contenuto del vincolo, che � attribuito
alla competenza esclusiva de,l Ministro (1).

E' pertanto illegittima l'imposizione del vincolo quando il
Ministro non abbia specificato gli oneri imposti al proprietario
e ne abbia rimesso la futura determina?,ione al soprintendente
(2).

(1-2) Giurisprudenza costante: cfr. Sez. VI, 14 ottobre 1959, n. 595, Il
Consiglio di Stato, 1959, I, 1385; Sez. VI, 31 maggio 1961, n. 489, ivi, 1961,
I, 1003; Sez. VI, 31 ottobre 1961, n. 811, ivi, 1961, I, 1795; 15 ottobre 1963,

n. 516; 23 ottobre 1963, n. 788.
LODO 30 novembre 1963 (Roma) -Pres. ed Est. Meregazzi -

Soc. it. strade ferrate del Mediterraneo c. Ministero dei

Trasporti e dell'Aviazione civile.
Concessioni amministrative -Sopravvenuta eccessiva onerosit� della
prestazione ~ Risoluzione ~ Inammissibilit� -Sopravvenuta eccessiva
onerosit� di una sola clausola. -Sua eliminazione -Inammissibilit�.

140

R<\SiEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Concessioni amministrative -Concessione di servizio pubblico di ferrovia
-Riscatto -Aree espropriate o acquistate con fondi forniti dallo
Stato a forfait -Devoluzione gratuita a favore dello Stato.

(r.d. 1. 29 luglio 1926, n. 1450; r.d. 9 maggio 1912, n. 1447, art. 186;
e.e. art. 1467).
In tema di concessioni amministrative (nella specie: concessione
di un pubblico servizio di ferrovie) la sopravvenuta eccessiva
onerosit� della prestazione non pu� comportare la risoluzione
della concessione. In nessun caso, comunque, l'eccessiva
onerosit� di una clausola pu� dar luogo alla sua eliminazione,
ma comporterebbe in ogni caso la risoluzione del contratto
nella sua interezza; e pertanto le norme sull'eccessiva onerosit�
non possono essere invocate quando, eseguito� ormai tutto
il contratto, resta da eseguire quella sola parte di esso che si
assume essere divenuta eccessivamente onerosa (1).

In caso di riscatto di una concessione a favore di una industria
privata, avente ad oggetto un servizio pubblico di trasporto
in ferrovia, le aree, che siano state, con fondi forniti dallo.
Stato a forfait, espropriate a favore del concessionario ovvero
da costui acquistate per la costruzione ed il funzionamento della
ferrovia, debbono interamente e gratuitamente essere devolute
allo Stato al momento del riscatto, ai sensi dell'art. 186 t. u.
9 maggio 1912, n. 1447, dovendo le stesse considerarsi pertinenze
della ferrovia, di cui seguono le sorti (2).

(1-2) Non risultano precedenti della Cassazione sulla questione (v.,
tuttavia, in senso contrario lodo 23 giugno 1948, Foro it., 1949, I, 772 con
nota di L. BTAMONTI). La Cassazione invece ha esaminato l'ammissibilit�
della risoluzione per eccessiva operosit� per i contratti di pubblici appalti
e di pubbliche forniture, escludendola (cfr., per gli appalti, Cass. 30
luglio' 1957, n. 3233, Foro it., 1957, I, 738; per le forniture, Cass. 16 luglio
1956, n. 2719, Giust. civ., 1956, I, 2037, con nota di DI SALVO, I contratti di
pubbliche forniture e la risoluzione per eccessiva onerosit�).

Non vi � dubbio poi, che l'eccessiva onerosit� di una sola clausola
non pu� dar luogo alla sua eliminazione, dovendo il contratto considerarsi
ed eseguirsi nella sua interezza. La questione � sorta, nella specie,
in relazione alla clausola contenuta nell'art. 42 della convenzione: � decorsi
venti anni dal giorno dell'apertura dell'intera rete al pubblico servizio,
lo Stato avr� diritto al riscatto della rete stessa: ... b) rilevando il
materiale rotabile al prezzo originario di acquisto sotto deduzione delle
spese occorrenti per renderlo in condizioni normali di manutenzione �. Al
riguardo la difesa della societ� ha sostenuto che il prezzo originario di
acquisto va inteso come valore originario di acquisto, sul quale non dovrebbero
incidere i deprezz�menti conseguenti all'uso; valore che, in linea
di massima, � destinato a diminuire col crescere dell'uso d�lla cosa,
ma che, eccezionalmente, pu� anche aumentare se intervengono cause ec

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 141

(Omissis). -In via subordinata, la Societ� nell'ipotesi dimostratasi
fondata -che fosse esatta l'interpretazione data
dall'Amministrazione alla clausola contenuta nella lettera b) dell'art.
42 della Convenzione, ritiene che nel caso si applicherebbe
l'art. 1467 del e.e., perch�, trattandosi di un contratto ad esecuzione
differita, la prestazione di una delle parti sarebbe divenuta
eccessivamente onerosa per il verificarsi di avvenimenti
straordinari ed imprevedibili.

In linea di principio la stessa difesa della Societ� -la cui
profonda competenza ed esp<;!rienza nel campo del diritto pubblico
� ben nota -si rende conto che ci si trova di fronte ad
una concessione amministrativa, ad un rapporto, cio�, di diritto
pubblico, regolato in gran parte direttamente dalla legge; e
in tale considerazione sarebbe indotta ad escludere che la sopravvenuta
eccessiva onerosit� della prestazione possa comportare
la risoluzione dell'intero contratto.

Il Collegio non pu� che condividere tale esattissima opinione,
nel rilievo che in materia di concessione di pubblici servizi,
tutte le disposizioni di legge e le clausole dei disciplinari sono
intese ad assicurarne comunque l'espletamento anche contro lo
interesse del concessionario ed in qualsiasi evenienza. Applicazione
di tale principio � l'art. 79, r comma, del T.U. 9 maggio 1912,

n. 1447, a mente del quale �i concessionari delle ferrovie pubbliche
debbono provvedere a tutti i casi e sottostare a tutti
gli eventi, cos� ordinari come straordinari, senza potersi esicezionali,
di cui la pi� nota � la svalutazione monetaria. Insomma, secondo
la societ�, si deve considerare quanta moneta, secondo il valore attuale
di essa, occorre per acquistare materiale identico a quello a suo
tempo acquistato dalla :mciet�, unica esigenza da osservare essendo quella
di consegnare materiale in normali condizioni di manutenzione. Se al contrario,
� ha aggiunto la societ�, il prezzo originario di acquisto. dovesse
intendersi, in conformit� alla tesi dell'Amministrazione, come prezzo che
si corrisponde all'atto di acquisto di tUJ;a cosa, potrebbe eccepirsi la non
esecuzione deJ.la clausola di consegna del materiale mobile, �per sopravvenuta
eccessiva onerosit�. La tesi � stata esattamente respinta dal Collegio,
sia perch� una clausola non pu� scindersi dal complessivo contenuto
del contratto, che va interpretato nella sua interezza, sia perch� l'eccessiva
onerosit� presuppone l'attuale esecuzione del� contratto stesso, e
non la risoluzione o la estinzione, che ha luogo in virt� del riscatto.

La seconda massima individua e delimita le conseguenze che discendono
dal riscatto di una concessione di pubblico servizio, ponendone
in rilievo gli effetti devolutivi, in virt� dei quali tutte le aree, espropriate
(salvo restando. il diritto di retrocessione, ove ne ricorrano i presupposti)

o acquistate con fondi forniti dallo Stato a forfait, sono trasferite allo
Stato stesso gratuitamente ai sensi dell'art. 186 t.u. n. 1447 del 1912.

142 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

mere dagli obblighi contratti in forza della loro concessione e
senza acquistare diritto a speciali compensi che non fossero
espressamente pattuiti negli atti di concessione�.

Ritiene, tuttavia, la Societ� che in questo caso il problema
cos� enunciato ha scarsa rilevanza; applicandosi la risoluzione
ad un rapporto continuativo (cio� avente per oggetto prestazioni
di carattere continuativo), nel momento in cui q�esto
viene a cessare, la risoluzione non avrebbe effetto nei riguardi
delle prestazioni gi� adempiute, a norma del 1� comma dello
art. 1458 e.e.

Ma anche con tale impostazione non si supera la preclusione
di principio sopraindicata, perch� sempre si tratta di
una clausola del rapporto concessionale di diritto pubblico,
n� si evita l'obiezione che la risoluzione colpirebbe una sola
clausola del contratto, e non l'intero contratto. Ora n� la dottrina
n� la giurisprudenza ammettono che la risoluzione per
eccessiva onerosit� possa applicarsi ad una sola clausola del
contratto. In altri termini, la eccessiva onerosit� di una clausola
di un contratto non pu� dare luogo alla sua eliminazione,
ma comporterebbe semmai la risoluzione del contratto nella sua
interezza.

L'acuta difesa della Societ� osserva che nel caso sarebbe
l'intero contratto a venir meno nella sola clausola che rimane
da eseguire, poich� -come si � detto -ai sensi dell'art. 1458

e.e. la risoluzione non ha effetto nei confronti delle prestazioni
gi� eseguite, nei contratti ad esecuzione continuata.
E poich� non si nasconde le gravi conseguenze di tale pronuncia,
la difesa della Societ� si affretta a riconoscere che essa
non potrebbe comunque incidere sul potere di riscatto della P.

A. che deriva direttamente dalla legge (art. 188 e seguenti del
t.u. 9 maggio 1912 n. 1447) e non dalla clausola contrattuale ed
� pertanto inderogabile e irrinunciabile perch� conferito istituzionalmente
nel pubblico interesse. Il risultato della soppressione
dell'art. 42 (poich� tutto l'articolo scomparirebbe e non
soltanto la clausola di cui alla lettera b) consisterebbe, come
ritiene la societ�, nell'applicazione delle modalit� di riscatto
previste in via generale dalla legge (art. 190 e segg. del predetto
t.u., il che � inesatto perch�, semmai, si applicherebbe l'art. 188
in relazione all'art. 191, n. 1) in sostituzione di quelle dell'art. 42
della Convenzione che vi avevano derogato. Fermo restando il
potere della P. A. di disporre il riscatto, sarebbero annullate
soltanto le speciali e onerose modalit� previste dalla Convenzione.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 143

Ma anche in presenza di codesta ingegnosa costruzione dogmatica
(che tuttavia, come si � gi� accennato, contrasta con la
richiesta principale della Societ� che vuole il materiale rivalutato
sulla base delle variazioni dell'indice dei prezzi all'ingrosso,
e non al prezzo di stima) il Collegio osserva che nella
specie non si tratterebbe di una delle prestazioni periodiche e
continuative che per eventi straordinari e imprevedibili sarebbe
diventata eccessivamente onerosa, ma della clausola che pone
fine allo stesso rapporto contrattuale e concerne gli effetti
di tale estinzione. Sarebbe una contraddizione in termini, dichiarare
risoluto un contratto, nel momento stesso in cui esso
� gi� estinto in virt� del riscatto.

Inoltre, essendo ormai -in tutto quel che non riguarda
il riscatto -completamente esaurito nelle reciproche prestazioni
il contenuto dell'intero rapporto contrattuale e finito il
suo specifico oggetto, non � possibile isolare la clausola finale
dall'economia contrattuale e non � nemmeno pensabile una sua
eventuale eccessiva onerosit� quando non possa pi� riferirsi
all'equilibrio sinallagmatico che regge ogni rapporto contrattuale
con prestazioni corrispettive, ormai, nella specie, del. tutto
adempiute nel passato. L'onerosit� di una clausola non pu� essere
valutata in senso assoluto, ma soltanto in rapporto a tutte
le prestazioni contrattuali di ambedue le parti; prestazioni che,
nella fattispecie, non sono omogenee, ma sono di diversa natura
e ormai esaurite completamente.

Manca pertanto ogni presupposto per l'applicazione dello
art. 1467 e.e.

In realt� l'applicazione della norma inciderebbe proprio sul
potere della P.A., poich� potrebbe portare all'assurda conseguenza
di riconoscere il diritto della Societ� a non consegnare
allo Stato il materiale rotabile, svuotando cos� di contenuto il
potere di riscatto. Che se poi, secondo la tesi prospettata dalla
Societ�, il potere sussistesse ancora e con esso l'obbligo della
Societ� di consegnare il materiale rotabile, mutandosi soltanto
le modalit� e la misura dell'indennit�, non si avrebbe una
risoluzione della clausola, ma soltanto una sua modificazione
consistente in una reductio ad aequitatem non consentita dall'art.
1467 e tanto meno rientrante nella competenza del Collegio
che, per espresso patto della Convenzione (art. 48 ultimo
comma), deve giudicare soltanto secondo le regole di diritto.

(Omissis).
(Omissis). -La societ� ha sottoposto al Collegio la questione
se le aree a suo tempo acquistate o espropriate, ma ri

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sultate p01 m realt� esuberanti alle necessit� della rete ferroviaria
e pertanto non utilizzate, debbano essere consegnate all'Amministrazione
al momento del riscatto, ovvero debbano rimanere
alla societ�, costituendo -essa ritiene -una sua pro'
priet� privata.

Nel merito occorre in primo luogo osservare che la questione
non concerne -per concorde riconoscimento delle parti i
terreni acquistati dalla societ� per la costruzione delle linee
a rimborso di spesa, intestati in catasto alla societ� con vincolo
di riversibilit� allo Stato; ma riguarda soltanto le aree
espropriate o acquistate per la costruzione di linee con fondi
forniti dallo Stato a forfait (art. 5, 11 e 13 della Convenzione)
per i quali tale vincolo non � iscritto.

Nessun dubbio che l'intera rete ferroviaria, senza distin

zione fra tronchi costruiti a rimborso di spesa e tronchi co

struiti a forfait, � devoluta ipso jure e gratuitamente allo Stato

per effetto del riscatto, ai sensi dell'art. 186 del t.u. 9 mag

gio 1912, n. 1447.

Ma quid per le aree non utilizzate? I'
Anzitutto il Collegio osserva che la circostanza che attualmente
dette aree non siano utilizzate non comporta una presunzione
assoluta della loro inutilizzabilit� nel futuro, poich� non
� detto che diversi criteri _organizzativi e nuove necessit� del
traffico non rendano necessari per le pili varie esigenze quegli

stessi terreni.

Per individuare tali terreni la societ�, mentre in un primo

tempo li ha identificati in quelli contemplati nell'art. 60 della

legge 25 giugno 1865 n. 2359 (e per analogia anche in quelli

acquistati e non espropriati che si trovano nella stessa situa

zione), in un secondo tempo li ha in parte indicati come quelle

frazioni residue dei terreni, di cui il proprietario ha diritto di

chiedere l'espropriazione perch� ridotte dall'espropriazione

dell'area principale in modo tale da non poter pi� avere una

utile destinazione, come previsto dall'art. 23 della stessa legge

del �1865.

Senonch�, nel primo caso non si vede come e perch� possa

sostituirsi al proprietario espropriato nel promuovere la di

chiarazione prefettizia che i beni pi� non servono all'opera

pubblica come previsto nell'ultimo comma della ripetuta legge

del 1865, quando di tale dichiarazione dovrebbe beneficiare non

l'originario proprietario dell'area ma la societ� stessa espro

priante; inoltre � chiaro che la inutilit� deve risultare da una

valutazione tecnico-discrezionale e da un decreto formale della

� PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 145

autorit� governativa e non pu� giuridicamente fondarsi su una
semplice, apodittica opinione della societ�.

Nel secondo caso la societ� non ha dimostrato che alcuna
delle aree, che assume inutilizzate, sia proprio una di quelle di
cui il proprietario ha imposto l'esproprio, non sapendo pi� che
farsene, valendosi della facolt� prevista dall'art. 23 della legge
1865. D'altra parte, anche per queste aree -non comprese
nel primitivo piano per la costruzione della rete -non si pu�
escludere in modo assoluto che non possano servire in futuro
alle necessit� della ferrovia.

Ma siffatte osservazioni marginali non colpiscono ancora
lessenza della questione.

Per l'art. 186 del t.u. 9 maggio 1912, n. 1447, e successive
modificazioni, alla scadenza della concessione -e quindi anche
al momento del riscatto -la societ� �deve consegnare al
Governo in buono stato la Strada ferrata, le opere componenti
la medesima e le sue dipendenze �, tra le quali annovera espressamente
� in generale qualunque altro immobile che non abbia
per destinazione distinta e speciale il servizio dei tn1.sporti �.

Quanto alle aree espropriate in base alla dichiarazione di
pubblica utilit� emessa implicitamente col decreto di concessione,
ai sensi dell'art. 21 del citato t.u. per gli effetti dello
art. 438 (ora 834) del e.e. e delle leggi 25 giugno 1865, n. 2359
e 18 dicembre 1879, n. 5188 sulle espropriazioni, � chiaro che
la societ� non potrebbe mai conservare, dalla data di trasferimento
allo Stato della rete ferroviaria, la propriet� di terreni
a suo tempo espropriati per una causa di pubblico interesse e
da considerarsi pertinenza della ferrovia, di cui seguono le sorti.
Che se poi fosse intervenuto il decreto prefettizio che dichiarasse
che i beni suddetti non pi� servivano all'opera pubblica,
� altrettanto evidente -come si disse -che ne beneficierebbe
l'antico proprietario espropriato, ma non la societ�.

Comunque l'osservazione decisiva � la seguente:

Le aree in questione furono tutte, senza distinzione, acquistate
a forfait con fondi dello Stato, sia quelle espropriate,
sia quelle acquisite dalla societ� con comuni contratti di compravendita.
Se anche le previsioni del piano di costruzione della
rete fossero state formulate con una certa larghezza e conseguentemente
anche i fondi messi a disposizione dallo Stato fossero
serviti a procurare terreni di ampiezza che oggi si pretende
superiore a quelle che poi si manifestarono le reali esigenze
del servizi� ferroviario, in linea di diritto non � dubbio
che tutti gli immobili acquisiti coi fondi dello Stato a forfait

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO ~

146

per il fine pubblico della costruzione d�lle ferrovie debbano i~

i 'blocco trasferirsi gratuitamente allo Stato al momento del ri'

I,
scatto (cos� come sarebbe avvenuto alla scadenza della concessione
per l'art. 186 del t.u.) senza po~sibilit�, sotto il p;of�lo
giuridico, di una prova contraria circa la loro effettiva
destinazione ed utilizzazione. (Omissis).

SEZIONE QUINTA

GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, .17 maggio 1963, n. 1269 -
Pres. Varallo -Est. Favara -P.M. Colli -Ministero Finanze
c. Sinigaglia.

Imposta di registro -Case di nuova costruzione -Agevolazioni previste
dall'art. 18 della legge n. 408 del 1949 -Contratti_di mutuo
stipulati, per la costruzione di case di abitazione, prima dell'entrata
in vigore. della legge ma dopo l'entrata in vigore del d.1.1.
2<,l aprile 1946 n. 350 -Applicabilit�.

Per la ultrattivit� prevista dall'art. 4 del d.l.l. 24 aprile
1946, n. 350, col quale gli edifici costruiti dopo l'entrata in
vigore del decreto medesimo vennero ammessi a godere delle
agevolazioni di qualsiasi natura che avrebbero potuto essere
concesse con successivi provvedimenti, va dichiarata l'applicabilit�
dei benefici previsti dall'art. 18 della legge 2 luglio 1949

n. 408 anche ai contratti di mutuo, per la costruzione di quegli
edifici, stipulati prima dell'entrata in vigore della legge stessa (1).
(Omissis). -Devesi, pertanto, passare all'esame dell'unico
motivo del ricorso principale con cui si censura la sentenza,
denunziando violazione ed errata applicazione degli artt. 18
della 1. 2 luglio 1949, n. 408, delle disposizioni sulla legge in
genere e 4 del d.l. 24 aprile 1946, n. 350 e si sostiene che la
sentenza avrebbe errato nel ritenere applicabili ai contratti di
mutuo in questione, per la ricostruzione di immobili, la maggiore

(1) In tema di applicabilit� delle agevolazioni della L. n. 408 tlel
1949 ai contratti anteriori alla legge.
Con questa sentenza la Cassazione ha ritenuto applicabili le agevolazioni
tributarie previste dall'art. 18 I. 2 luglio 1949 n. 408 ai contratti
di mutuo, relativi ad edifici per uso di abitazione, anche se stipulati

prima dell'entrata in vigore della legge, ma dopo l'entrata �in vigore del

cl.l.l 24 aprile 1946 n. 350. Il ragionamento � stato il seguente: l'applicazione
delle agevolazioni discende non da una retroattivit� della I. n. 408,
bens� da una ultrattivit� dell'art. 4 del d.1.1. n. 350, secondo il quale
�gli edifici (costruiti dopo l'entrata in vigore di tale decreto) saranno
ammessi a godere delle agevolazioni di qualsiasi natura che potranno
essere concesse per le nuove costruzioni con successivi provvedimenti �:
-

148 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

agevolazione prevista dall'art. 18 della legge n. 480 del 1949,
quando questa non era ancora entrata in vigore al momento
della stipulazione del mutuo. Sarebbe, perci�, a parere della
ricorrente Amministrazione, stato violato il principio dell'irretroattivit�
della legge, non giovando il richiamo all'art. 4 del
'd.l. 24 aprile 1946 n. 350, la sua entrata in vigore, cosicch�
potrebbe venire in considerazione solo l'esenzione venticinquennale
dell'imposta fabbricati, di cui all'art. 13 della L.

n. 408 del 1949, al quale soltanto si riferisce l'articolo 23 successivo
nello stabilire la eccezione alla regola della irretroattivit�;
ci� risulterebbe ancora pi� manifesto dal testo modificato, di
cui alla legge n. 1082 del 1954.
Le censure del mezzo sono infondate.

Poich�, infatti, per effetto dell'art. 4 del d.l. 24 aprile
1946, n. 350, le costruzioni di edifici effettuate dopo l'entrata
in vigore del decreto stesso dovevano ritenersi ammesse a go-

In tal modo l'art. 4 sarebbe una norma in bianco (cos� definito dalla

Commissione Centrale, 13 novembre 1957 n. 98072, Riv. giur. ed., 1959, I,

175, con nota di U. GARGIULO), che opera un rinvio ricettizio di tutte le

agevolazioni che norme successive all'entrata in vigore del d.l. n. 350 po

tranno prevedere, rinviando cos�, in particolare, ai benefici concessi alle

costruzioni ad uso di abitazione dalla 1. n. 408 (art. 18).

Codesto ragionamento non pu� condividersi per due decisivi rilievi.

Anzitutto la legge, laddove prevede che gli edifici saranno ammessi a

godere delle agevolazioni di qualsiasi natura, ha inteso, evidentemente,

riferirsi ai benefici dal pagamento di imposte di qualsiasi natura che

colpiscono gli edifici; e la imposta che colpisce l'edificio � l'imposta

fabbricati, con le relative sovraimposte, cio� l'imposta che colpisce l'im

mobile, non l'imposta che inerisce al contratto di mutuo o di trasfe..

rimento dell'immobile. Ci� � confermato dal criterio di collegamento,

che il legislatore ha inteso poi stabilire, tra la norma di rinvio (d. n. 350)

e la norma cui si rinvia (1. n. 408), avendo precisato nella 1. 29 ottobre

1954, n. 1082 che il beneficio (di cui al precedente articolo 13) � esteso

alle costruzioni, ampliamenti, ricostruzioni, la cui esecuzione sia iniziata

dopo l'entrata in vigore del d.1.1. 24 aprile 1946 n. 350. In tal modo, attra

verso la norma di collegamento, l'agevolazione tributaria � stata limitata

al beneficio dell'art. 13, e cio� all'esenzione dall'imposta fabbricati. �

Occorre poi osservare (e cos� veniamo al secondo rilievo) che l'esten

sione del rinvio, intesa dalla Cassazione, anche alle agevolazioni che ine

riscono ai contratti (imposte di registro, ipotecaria) darebbe al citato

art. 4 del d. n. 350 un significato quanto mai ampio e impreciso, che il

legislatore, in materia di benefici fiscali, non ha mai usato. Se infatti si

esaminano le varie norme che prevedono agevolazioni tributarie, esse,

anche in relazione alla loro interpretazione restrittiva, indicano in modo

tassativo l'atto cui si riferiscono e la specie dell'imposta, di cui inten

dono concedere una riduzione o l'esenzione; cos� ad es. r.d. 28 aprile

1938 n. 1165, art. 166: � per le compravendite di case costruite entro il

31 dicembre 1938 la tassa di registro � ridotta ad un quarto della misura

�~

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 149

dere delle agevolazioni di qualsiasi natura che potevano essere
concesse per le nuove costruzioni in virt� di successivi provvedimenti,
alle costruzioni degli anzidetti edifici si deve altres�
ritenere estesa -fra le altre -l'agevolazione di cui all'art. 18
della legge 2 luglio 1949, n. 408, per la quale i contratti di mutuo
stipulati per le costruzioni stesse, alle condizioni IVI previste,
sono assoggettati al pagamento dell'imposta di registro
e di quella ipotecaria ridotte ad un quarto. �

Nella specie, infatti, la Corte di Torino non ha mancato
di accertare, con insindacabile giudizio di merito, che le costruzioni
in parola si riferivano ad un edificio sinistrato per
eventi bellici, in relazione al quale l'attuale resistente non si
era limitato soltanto alla ricostruzione della parte distrutta,
ma aveva, altres�, ampliato l'edificio� stesso, costruendo vari
alloggi in piano sopraelevato, per uso di abitazione non di
lusso.

La Corte ha perci� verificato l'esistenza, in punto di fat

ordinaria �; art. 169: � la tassa di registro sui contratti di appalto...
� ridotta alla met� della misura normale �; I. 9 agosto 1954 n. 640, art. 14:

�gli atti ed i contratti occorrenti per l'attuazione della presente legge
sono esenti dall'imposta di bollo ... �; art. 15 : � sono concessi il beneficio
dell'imposta fissa di registro e quella della riduzione al quarto dell'imposta
ipotecaria per gli acquisti di aree e per i contratti di appalto ... �.

E' infine da rilevare che la ultrattivit�, nel significato inteso dalla
Cassazione, si risolverebbe in una applicazione indefinita dei benefici,
quasi a catena, di cui sarebbe difficile individuare la fine. Infatti l'agevolazione
dovrebbe riguardare anche l'imposta sul contratto di appalto dei
lavori; e poi le imposte relative agli atti di garanzia, e quindi agli atti
di finanziamento; e poi ancora l'imposta sul contratto di acquisto dell'area
edificabile, che, una volta eseguita la costmzione, fa parte dell'edificio
(!"area � stata inspiegabilmente esclusa dal beneficio dalla
Comm.ne Centrale con la citata decisione); e cos� via. Codesta interpretazione
� ben lontana dal significato proprio racchiuso nell'art. 4 e in
generale espresso, come si � visto, nelle norme che prevedono benefici
fiscali.

Non � superfluo rilevare che il principio affermato dal Supremo
Collegio porterebbe, nella sua applicazione pratica, alla seguente situa�
zione abnorme: nel periodo intercorrente tra l'entrata in vigore del d.

n. 350 del 1946 e l'entrata in vigore della 1. n. 408 del 1949, vi possono
essere contratti di mutuo, di trasferimento, di appalto, riguardanti edifici
per uso di abitazione, sui quali legittimamente la p.a. ha applicato
la tassa di registro ordinaria e ne ha richiesto il pagamento, definendo
cos� H rapporto tributario, e contratti della stessa specie, dello stesso
oggetto, sui quali la p.a. ha applicato la tassa e ne ha richiesto il pagamento
che, in seguito all'opposizione del contribuente, non ha avuto
luogo, rendendo cos� ancora controverso il rapporto tributario. Ora, seguendo
il ragionamento della Cassazione, per effetto di una affe~~ta

150 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

to, di tutti gli estremi richiesti dall'art. 4 del d.l. 24 aprile 1946

n. 350, per la applicabilit� delle successive agevolazioni fiscali,
nonch� h sussistenza dei requisiti posti dall'art. 18 della legge
2 .luglh; 1949, n. 408 ed invano, perci�, la ricorrente Amministrazione
contesta gli accertamenti medesimi, insindacabili in
questa sede, perch� correttamente motivati, ed esenti da ogni
errore di diritto.
�In queste circostanze, non � a parlare di una irretroattivit�
della legge fiscale (e, si noti, che uno dei mutui in questione
era del 13 luglio, quando la legge n. 408 era del 2 lu
�glio, anche se entrata successivamente in vigore), quanto di una
applicazione delle agevolazioni da essa previste a costruzioni
eseguite dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 350 del 1946, per
effetto della ultrattivit� stabilita dall'art. 4 del provvedimento
stesso e dell'estensione alle costruzioni stesse d'ogni ulteriore
beneficio di legge fiscale successivamente concesso, di

ultrattivit� del d. n. 350, limitata al periodo sopraccennato, la p.a., in relazione
alla prima categoria di contratti, si troverebbe costretta ad accogliere
istanze di rimborso di imposte, le quali, se �si ha riferimento al
momento della loro applicazione, sono state legittimamente pagate, perch�
non ancora emanata la 1. n. 408 (e ci� ripropone in discussione rapporti
ormai esauriti, superando anche il termine entro il quale il rimborso
va chiesto); mentre, per la seconda categoria di contratti, sol
perch�.� il contribuente ha proposto opposizione all'ingiunzione di pagamento,
che � stato cos� ritardato, la p.a. si troverebbe costretta a revisionare
l'applicazione della imposta in base alle nuove norme della 1.

n. 408, successive alla di;ita di stipulazione dell'atto (e ci�, tra l'altro,
contrasta col principio che tien conto della data dell'atto ai fini dell'applicazione
dell'imposta di registro, che � tassa di atto). E' appena il caso di
aggiungere che la Comm.ne Centrale, con la richiamata decisione, si �
resa conto delle accennate difficolt�, teoriche e pratiche, e le ha risolte,
,in modo sommario, affermando l'ammissibilit� in ogni caso del rimborso
e l'applicazione, ai rapporti controversi, dei benefici della I. n. 408.
La questione verr� pertanto riproposta all'esame del Supremo Collegio,
limitatamente per� a quegli atti che siano stati stipulati prima del

.l'entrata in vigore della 1. n. 408. In ordine ad essi, infatti, si potr� sostenere
che, colpendo l'imposta di registro l'atto, i benefici di cui agli artt.
14, 17, 18, non ancora in vigore quando l'atto fu stipulato, non sono applicabili.

Ove mai l'atto sia stato posto in essere dopo l'entrata in vigore, della

1. n. 408, e la costruzione dell'edificio sia stata iniziata prima di tale entrata
in vigore, la tesi sovraesposta� non appare sostenibile, sia perch� i
benefici degli artt. 14, 17 e 18 erano gi� in vigore, sia perch� l'art. 13 (cui
l'art. 17 rinvia), nel sancire che la costruzione sia iniziata entro Il 31 dicembre
1963, non ha inteso, con certezza, escludere dal beneficio le costruzioni
iniziate prima della sua entrata in vigore.
U. GARGIULO

151

PARTE I, SEZ V, GIUIUSPRUDENZA TRIBUTARIA

cui, se m�i, l'art. 23 della legge n. 408, del 1949, forma un'applicazione
(con lievi varianti nei requisiti temporali) e non lina
i;estrizione, con un'estensione ulteriore a tutte le abitazioni
considerate nell'art. 13, anche se non formanti (come quelle
di specie) unico edificio.

Comunque considerato, perci�, il mezzo in esame � privo
di fondamento e va respinto. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 ottobre 1963, n. 2737
-Pres. Vistoso -Est. Malf�tano -P.M. Gedda (conf.) -Soc.
Borovier Toso c. Finanze Stf!rn

Imposta generale sull'entrata -Movimento di danaro soggetto all'imposta
-Presupposti e condizioni -Inesistenza di un aumento di ricchezza
per l'accipiens e concreta non esercitabilit� del diritto di rivalsa
� -Irrilevanza.

(1. 19 giugno 1940 n. 742, artt. 1 e segg.).
�Imposta generale sull'entrata -Cessione di beni -Restituzione degli
stessi beni al venditore contro restituzione o accredito del relativo
importo -Atto economico autonomamente imponibile -Limiti.

(1. 19 giugno 1940 n. 742, artt. 1, 2).
Imposta generale sull'entrata -Entrate a titolo di capitale non soggette
all'imposta -Nozione.

(1. 19 giugno 1940 n. 762, art. 1, 3" co., lett. a).
E' soggetto all'imposta sull'entrata qualsiasi movimento di
danaro, al lordo, che abbia luogo in collegamento od in occasione
di una cessione di beni o di una prestazione di servizi,
indipendentemente dall'aumento di ricchezza che ne derivi all'accipiens
ed indipendentemente dalla concreta esercitabilit� del
diritto alla rivalsa.

L'accredito all'acquirente dell'importo di merci dallo stesso
restituite al venditore (produttore o commerciante) d� luogo
ad entrata imponibile, quando non avvenga nell'ambito dello
stesso atto economico, non ancora esaurito, che legittim� la
prima consegna delle merci stesse, ma rappresenti l'esecuzione,
da parte di uno dei contraenti, di un atto economico diverso e
distinto (1).

(1-2) Dato il principio per il quale il fatto generatore del diritto alla
percezione dell'ige � l'entrata in danaro, conseguita in corrispondenza della

152 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La disposizione dell'art. 1 lett. a) della legge 19 giugno 1940,

n. 762, che dichiara non soggette all'imposta le somme introitate�
a titolo di capitale, riguarda i corrispettivi riscossi per la vendita
di beni, che siano stati in precedenza acquistati a scopo di inve1stimento,
e cio� i corrispettivi che rappresentino il recupero di
capitali impiegati in un determinato modo (2).
(Omissis). -Con l'unico motivo del ricorso si censura la
sentenza impugnata per aver ritenuto che la societ� Barovier
e Toso fosse obbligata a corrispondere l'imposta generale sull'entrata
sulle somme da essa accreditate ai propri clienti a
seguito della restituzione di oggetti di vetro rotti, fuori moda

o invendibili agli stessi forniti.
Al riguardo si deduce che, in coerenza con il principio I
sancito nella legge istitutiva dell'I.G.E., secondo cui non vi � I"
entrata imponibile se non in corrispondenza d'una cessione '.
di beni o d'una prestazione di servizi, non pu� dar luogo ad
entrata imponibile la restituzione di merci al venditore di-I
pendente dalla risoluzione del contratto di vendita, in quanto r
tale restituzione non costituisce una cessione di beni, ma un �
� facere � dovuto all'annullamento di questa, il quale, se com-Wl

cessione di beni o di servizi ricevuti o da ricevere, indipendentemente dalla

ricorrenza in concreto di un effettivo aumento di ricchezza (cfr. Cass., ,~

n. 13'9/63; 803/59; 474/53; 2994/63; 1884/52; 2059/52), la soluzione adottata
� la conseguenza necessitata di due dati obiettivi. �
L'uno dato dal mancato condizionamento del rapporto giuridico di ~?:
imposta� al rapporto di rivalsa sancito dall'art. 6 della I. 19 giugno 1940 ~::

n. 762; l'altro dato dalla esclusione, per i casi presi in esame, di entrata
ru,=:.:

a titolo di capitale. ~==

Il rapporto di rivalsa �, nell'economia dell'art. 6 citato, concepito lli
come una conseguenza del rapporto di imposta gi� sorto, giacch�, mentre ~
quest'ultimo � collegato al verificarsi dell'entrata, il primo trova il suo ~
antecedente logico e giuridico nel rapporto d'imposta e nel conseguen-~
ziale pagamento del debito. ffi

N� la disciplina legislativa relativa all'imposta entrata contiene di-!fil
sposizione alcuna che, in contrasto con la rilevata natura dei rapporti,

I possa portare a ritenere il contestato condizionamento (cfr. Cass., Sez.
I, n. 765/60; 59�8/62; 803/59). �

Il presupposto della entrata a titolo di capitale � l'acquisto di un 1�==
bene allo scopo di investimento. Tale presupposto, in caso di rivendita, :i
si verifica solo quando, a seguito di quest'ultima, si attua il recupero llji
del capitale prima impiegato. Nulla di tutto ci� nei casi in cui si pone t'
in essere un atto economico uguale e contrario a quello che ebbe a ;:~=
formare materia tassabile. i~==

L'assoluta identit� dell'attivit� economica -retrocessione e cessio-~=~

ne -esclude, infatti, che, per l'inversione della posizione dei soggetti, f,.~,

si possa avere un diverso regime giuridico di una medesima imposta. "'

.. -~~

-~
".,
�=~

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

porta la restituzione da parte del venditore delle somme ricevute
come corrispettivo della cessione, d� luogo non ad
un'entrata in senso tecnico, ma a un semplice movimento di
capitali che secondo la disposizione di cui all'art. 1 della citata
legge non costituisce entrata. La censura � infondata.

Come questa Corte Suprema ha altre volte affermato, la
legge assoggetta all'imposta sull'entrata qualsiasi movimento
di danaro, al lordo, sempre che sia collegato od occasionato
da una cessione di beni o da una prestazione di servizi, ab~
bia, poi, arrecato o non all'accipiens un aumento di ricchezza;
e la circostanza che il diritto alla rivalsa n:on sia o non possa.
essere esercitato non pu� avere alcuna giuridica rilevanza ai
fini dell'insorgenza dell'obbligazione tributaria (v. sent. n. 803
del 1959 e 589 del 1962).

In coerenza con questi principi deve ritenersi che la restituzione
di merci a un produttore o a un commerciante da
parte di colui che le ha acquistate non costituisce un atto che
in ogni caso d� luogo a una entrata imponibile. Invero, ci� si
verifica soltanto nell'ipotesi in cui la restituzione non avvenga
nell'ambito dello stesso atto economico, non ancora esaurito,
che legittim� la prima consegna della merce, ma rappresenti
l'esecuzione, da parte di uno dei contraenti, d'un atto economico
diverso e distinto da quello che dette luogo a tale consegna,
� perch� in tal caso si � in presenza d'un nuovo atto economico
che produce una nuova entrata, la quale giustifica una
nuova � imposizione.

Nella specie, la Corte di merito si � uniformata a questi
principi perch�, accertato con incensurabile apprezzamento di
fatto che la restituzione di merci alla Barovier e Toso, avvenuta
dopo molti anni dalla consegna, non si era verificata nell'ambito
economico che determin� tale consegna il quale aveva
avuto piena e intera esecuzione ma costituiva un nuovo atto
economico, diverso dal primo, per effetto del quale la Barovier
e Toso aveva corrisposto ai restituenti delle somme di
danaro, ha ritenuto che questo movimento di danaro fosse assoggettabile
all'imposta sull'entrata. .

N� pu� sostenersi che, nella specie, non si sarebbe verificata
un'entrata suscettibile d'imposizione, trattandosi di somme
introitate a titolo di capitale e, in quanto tali, non assoggettabili
al tributo per la disposizione di cui all'art. 1 lett. a)
della I. 19 giugno 1940, n. 762, perch� presupposto di questa
norma � che il bene sia stato acquistato allo scopo di investimento
di capitali, sicch� la successiva vendita, con conseguente

154 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
realizzo di danaro, non costituisce un'entrata tassabile, ma sol154
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
realizzo di danaro, non costituisce un'entrata tassabile, ma soltanto
il recupero di un capitale impiegato in un determinato
modo, mentre nel caso in esame si � verificata una retrocessione
di merci con recupero di danaro, cio� un atto identico
alla cessione verso danaro.

Non vale, poi, rilevare che la ricorrente non pu� esercitare
pi� il diritto di rivalsa dell'imposta nei confronti dei
clienti che le restituirono le merci, perch� tale impossibilit�,
come si � affermato innanzi, non ha giuridica rilevanza ai
:l;�ni dell'insorgenza dell'obbligo d'imposta. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 ottobre 1963 n. 2744 -Pres.
Vistoso -Est. Malfitano -P.M. Gentile (conf.) Caravita c.
Finanze Stato.
Esecuzione fiscale -Riscossione delle imposte dirette -Delegato governativo
per la gestione esattoriale -Diretta riferibilit� dell'attivit�
del delegato all'Amministrazione delle Finanze -.conseguenze
circa l'onere delle spese dei giudizi relativi alla riscossione
e circa la legittimazione a proseguire i giudizi in corso all'atto
della cessazione dell'attivit� del delegato.
(r.d. 15 settembre 1923 n. 2090; d.l. C.P.S. 5 ottobre 1947 n. 1233).
Il delegato governativo per la riscossione delle imposte dirette,
a differenza dell'esattore, il quale � un appaltatore che
agisce in nome e per conto proprio, deve ritenersi un rappresentante
dell'Amministrazione dello Stato, ed il rapporto che si
instaura tra questa ed il delegato medesimo deve ritenersi non
diverso da quello, di rappresentanza organica, che sussiste relativamente
agli altri funzionari. Conseguentemente; l'Amministrazione
d,elle Finanze risponde delle spese, cui sia condannato
il delegato nei giudizi relativi alla riscossione, ed alla stessa -
1e non gi� all'esattore successivamente nominato -spetta la
legittimazione a proseguire detti giudizi in sostituzione del delegato
la cui attivit� sia cessata (1).
(1) �Le soluzioni di carattere processuale adottate nella riportata
sentenza sono la conseguenza necessitata della figura giuridica riconosciuta
al delegato per la riscossione nella gestione delle esattorie vacanti.
Investito delle funzioni a norma degli artt. 23 e segg. del reg. approvato
con il r..d. 15 settembre 1~23 n. 2090 e 1 e segg. del d.l. 5 ottobre
1947 il delegato per la� riscossione � legato alla Amministrazione da un
rapporto che, differenziandosi, nella sostanza e nella forma, da quello
dell'esattore, richiama l'istituto della rappresentanza organica. Chiamato

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 155

(Omissis). -Con il primo motivo si censura la sentenza
impugnata per aver respinto la eccezione di inammissibilit�
dell'appello sul rilievo che la cessazione della gestione provvisoria
del delegato governativo di un'esattoria non d� luogo a
successione.

Al riguardo si deduce che il titolare dell'esattoria che succede
al delegato governativo assume � ope legis � le rate di
imposte e di tasse scadute e non riscosse durante l'esercizio
del delegato ed ha, quindi, interesse nel giudizio concernente
la sussistenza del credito di imposta e la nullit� dell'avviso
di mora.�

Si aggiunge che il nuovo titolare dell'esattoria non � un
cessionario di tanti crediti quanti sono quelli da riscuotere,

�ma il titolare del rapporto di esattoria con tutte le conseguenze
che ne derivano e che, cessata la gestione del delegato
governativo, si ripristina automaticamente il rapporto� � ordinario
di riscossione delle imposte al quale � interessato il
nuovo esattore. La Corte di merito, quindi, avrebbe dovuto
ritenere che, nella specie, si versasse nell'ipotesi d1 successione
universale nel processo prevista dall'art. 110 cod. proc.

ad agire non in rappresentanza dell'esattore, ma in mancanza di esso,
� nominato con decreto ministeriale, � passibile di revoca o di sostituzi�ne,
� sottoposto alla � continua vigilanza � del Prefetto e dell'Intendente
di finanza.

E' scelto. nell'ambito dell'Amministrazione Finanziaria, � retribuito in
misura fissa mensile e, per l'attivit� svolta, � tenuto al rendiconto mensile
delle riscossioni e dei versamenti, nonch�, a chiusura dell'anno fornnziario,
al rendiconto della gestione, con l'osservanza, per la parte�� erariale,
delle norme di contabilit� di Stato, da sottoporsi al giudizio della
Corte dei Conti. Non presta cauzione, non risponde del non riscosso per
riscosso e svolge la sua attivit� con le modalit� prescritte dal Ministro
delle Finanze nella normale n. 29 del 1929 (Giustizia Tributaria, 1929, 608)
che, nel ribadire il richiamo alla contabilit� mensile, dispongono in ordine
alla spettanza agli enti impositori delle multe per mora.

Dal che la necessaria catalogazione del delegato fra i rappresentanti
dell'Amm.ne, per conto e nell'interesse diretto della quale svolge la sua
funzione, e la conseguente riferibilit� all'Amm.ne stessa dell'attivit� in
concreto svolta. La qual �cosa, affermata da~la Cassazione romana nel
lontano 1911 nella sentenza Finanze c. Pistolesi, Giur. it. 1911, I, I, 410,
ha trovat� conferma nella sentenza n. 3506 del 1955 della Corte di Cassazione:
riportata� con nota di SCANDALE, Giur. it., 1956, 1, 416 ed � condivisa
dalla dottrina. In particolare BERLIRI, Principi di diritto tributario, 1, 173,
175; LA PORIA, La .riscossione delle impo$te dirette, 341-343; SCANDALE, La
riscossione delle imposte dirette, VIII ed., 85 e segg.; Coc1VERA, Guida alle
imposte dirette, III ed., 141.

156 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

civ. e, conseguentemente, dichiarare inammissibile l'appello
per non avere l'Amministrazione provveduto, nel termine di
legge, alla riassunzione del processo interrotto nei confronti
dell'Esattore.
La censura � infondata.

La Corte di merito ha esattamente respinto la eccezione
di inammissibilit� dell'appello per la mancata riassunzione del
processo nei confronti dell'esattore succeduto al delegato governativo
in quanto, cessata nel corso del processo l'attivit�
di quest'ultimo, legittimata alla prosecuzione del processo, in
sostituzione di lui, era la stessa Amministrazione delle Finanze,
per conto e nell'interesse della quale il delegato agiva.

Invero, dalle varie disposizioni del Regolamento approvato
con il r.d. 15 settembre 1923 n. 2090, concernenti i delegati per
la riscossione delle imposte, si desume che il delegato, a differenza
dell'esattore il quale � un appaltatore che agisce in
nome e per conto proprio, deve ritenersi un rappresentante
dell'Amministrazione dello Stato, incaricato della riscossione
delle imposte, la cui attivit� � ad essa direttamente riferibile.

Le disposizioni, infatti, secondo le quali il delegato pu�
essere revocato dall'incarico in qualsiasi momento, non risponde
del non riscosso per riscosso, non presta cauzione, deve
rendere il conto delle riscossioni e dei versamenti ogni mese
e deve, alla chiusura dell'anno finanziario, rendere il conto
della gestione per la parte erariale, secondo le norme della
contabilit� generale dello Stato, conto che viene poi sottoposto
all'esame della Corte dei Conti, sono chiaramente indicative
dell'affermata figura giuridica del delegato per la riscossione
delle imposte e pongono in evidenza la differenza tra tale
figura e quella dell'esattore.

La figura giuridica di rappresentante dell'Amministrazione
dello Stato, peraltro, � stata gi� riconosciuta al delegato per
la riscossione dei tributi dalla dottrina e da questa Corte
Suprema, la quale nella sentenza n. 3506 del 1955 ha affermato
la responsabilit� dell'Amministrazione delle Finanze per
le spese giudiziali, alle quali sia stato condannato il delegato
nei giudizi relativi alla riscossione, sul presupposto che tra lo
Stato e il delegato alla riscossione dei tributi si instaura un
rapporto di rappresentanza organica, che non � diverso da
quello che sussiste relativamente agli altri funzionari.

Nella specie, quindi, cessata la gestione del delegato nel
corso del giudizio, i poteri conferiti a quest'ultimo venivano
riassorbiti dall'Amministrazione dello Stato delegante e, poi-

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PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

157

ch� questa era costituita in giudizio, nessuna influenza poteva
avere sulla prose�uzione del processo il fatto che la gestione
del delegato era venuta a cessare. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 14 ottobre 1963 n. 2745 -
Pres. Torrente -Est. Caporaso -P.M. Tavolaro (conf.) -Soc.
Manifatture Tessile di Sovico c. Finanze Stato.

Imposta di registro -Societ� -Aumenti di capitale per fusione di
societ� o concentrazione di aziende sociali -Tassa fissa -Presupposti.

O. 6 agosto 1954 n. 603, art. 29).
Imposta di registro -Aumenti di capitale per fusione o concentrazione
di aziende -Contemporaneit� e strumentalit� delle operarazioni
ai fini dei benefici fiscali -Nozione -Fattispecie.

(1. 6 agosto 1954 n. 603, art. 29).
Imposta di registro ~ Strumentalit� dell'aumento di capitale rispetto
alla fusione di societ� o alla concentrazione di aziende sociali Necessit�
che la prova del requisito, ai fini dei benefici fiscali,
risulti dall'atto sottoposto a registrazione -Insussistenza.

(1. 6 agosto 1954 n. 603, art. 29; r.d. 30 dicembre 1923 n. 3269,
art. 8).
Il beneficio della registrazione a tassa fissa delle deliberazioni
di aumento di capitale sociale, adottate in contemplazione
della fusione con altra societ� o di concentrazione di aziende
sociali, � subordinato a due presupposti essenziali: che siano
contemporaneamente deliberati l'aumento di capitale e la fusione
o concentrazione,� che l'aumento di capitale sia in funzione
esclusiva della fusione o concentrazione (1).

{1-3) Nella riportata sentenza l'affermazione per la quale la contemporaneit�
fra aumento di capitale e fusione di societ� possa ricavarsi indifferentemente
dalla deliberazione societaria sulla fusione ovvero dall'atto
conclusivo della fusione stessa, determina qualche perplessit�. Tale affermazione
parte del presupposto che la contemporaneit� fra aumento
di capitale e assorbimento delle due societ� sia stata richiesta dalla legge n.
603 del 1954 al solo scopo di acquisire la certezza del carattere strumentale
dell'aumento di capitale, con la conseguenza che, deliberato l'aumento
stesso, la registrazione beneficiata opera anche se [a fusione
segue a distanza di tempo, e sia fornita la prova della effettiva e reale
sua destinazione.

Ci� � indubbiamente vero, ma, ai fini del trattamento di favore fi�

158 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

La contemporaneit� dell'aumento di capitale e della fusione
di societ� o concentrazione di aziende sociali, richiesta dalla
legge ai fini del beneficio dell'applicabilit� delle tasse fisse di
registro (ed ipotecarie) non va intesa in senso rigorosamente
cronologico e deve �ritenersi sussistente anche se rilevabile rispetto
ad atti che costituiscano antecedente logico e necessario
di quelli conclusivi dell'operazione che il legislatore ha inteso
favorire (E' stata ritenuta sussistente la contemporaneit� per
un aumento di capitale deliberato in concomitanza con la deliberazione
assembleare di fusione anzich� con il contratto relativo
alla fusione medesima) (2).

La prova che l'aumento di capitale sia effettivamente diretto
ed idoneo ad agevolare la fusione di societ�, e ci� ai
fini dei benefici fiscali concessi a tale scopo, pu� essere acqui~
sita, oltre che sulla base degli elementi risultanti dalla deliberazione
sottoposta a registrazione, anche con autonomi mezzi.
'come in ogni ipotesi in cui devesi provare l'esistenza di determinati
presupposti di fatto cui sia subordinata la concessionP
di un beneficio, semprech� la legge non fissi un termine di decadenza
per esibire la documentazione giustificativa (3).

(Omissis). -Contro la sentenza hanno proposto ricorso
sia il contribuente (allegando la regolare bolletta di deposito

n. 713 oltre quella n. 715 che riguarda le spese di giustizia
nelle fasi precedenti), che l'Amministrazione delle Finanze, reciprocamente
contestando la interpretazione che la Corte ha
dato all'art. 29 della legge fiscale 6 agosto 1954 n. 603.
I due ricorsi devono necessariamente essere riuniti e possono
essere trattati contemporaneamente, poich� sia l'uno che
l'altro sono diretti a stabilire quali siano i requisiti obiettivi
"(>er poter fruire della registrazione a tassa fissa delle delibe

scale, lo scopo va armonizzato con la lettera della legge e con la inter

pretazione, che alle singole norme va data secondo l'art. 14 delle dispo

sizioni sulla legge in generale. �

La lettera della legge, infatti, laddove postula il trattamento di favore

per gli atti di fusione e per i contemporanei aumenti di capitali delibe

rati in funzione esclusiva e diretta della fusione, posta in relazione alla

disciplina civilistica dell'istituto della fusione delle societ� e partico

larmente degli atti conclusivi del procedimento di fusione, � indicativa

nel senso che la contemporaneit� debba sussistere con l'atto che attua l�

!'usione e non con quella che la prevede, con manifestazione di volont�

interna di una delle societ�, soggetto della fusione stessa. Il contesto dello�

articolo di legge precisa, che beneficiati sono l'atto di fusione ed il con

temporaneo aumento di capitale ed atto di fusione � auella conclusivo.

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159

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

razioni di aumento di capitale sociale adottate in contemplazione
e per attuare la fusione con altra societ�.

La norma richiamata dalle parti � del seguente tenore:
� gli atti di fusione... sono soggetti all'imposta di registro o
� ipotecaria in misura fissa; l'imposta fissa � applicabile anche
�ai contemporanei aumenti di capitali deliberati per facilitare
�le fusioni e le concentrazioni e in occasione di queste�.

Tale trattamento di favore � dunque subordinato a due
presupposti essenziali:
a) che .siano contemporaneamente deliberatt l'aumento
di capitale e la fusione o concentrazione;
b) che l'aumento di capitale sia in funzione esclusiva
e diretta della fusione.

Secondo la Corte di appello, nella specie, sussisteva il primo
requisito (contemporaneit�), mancava per� l'altro (finalit�):
secondo la societ� ricorrente sussisteva, invece, anche quest'ultimo
requisito, mentre secondo l'Amministrazione Finanziaria
difettava altres��il primo.

La tesi dell'Avvocatura dello Stato � che la contempora-_
neit� deve essere riferita non gi� alla deliberazione societaria,
ma al contratto di fusione, che -come � noto -deve farsi
per atto notarile e che � quello che perfeziona ed opera la
fusione.

Non sembra, per�, che la lettera e lo spirito del citato
art. 29 autorizzino un cos� formalistico e restrittivo concetto
dell'elemento della simultaneit� tra aumento di capitale ed
assorbimento delle due societ�. In fondo, la contemporaneit�
� dalla legge richiesta perch� sia pi� sicura la funzione strumentale
del deliberato aumento di capitale, essendo il benefizio
fiscale concesso proprio ed esclusivamente per favorire le fusioni
di societ� e le concentrazioni di aziende sociali.

E' vero che il nesso di causalit�, che deve intercorrere tra

le due operazioni, deve essere effettivo e deve risultare in ma

niera univoca anche attraverso l'elemento cronologico, ma non

per questo � necessario, perch� sia contemporaneo, che l'au

mento di capitale venga deliberato solo ed esclusivamente in

concomitanza con l'atto terminale e conclusivo del complesso

negozio di fusione. E' sufficiente anche che esso sia deliberato

contemporaneamente al verbale di assemblea societaria con

cui viene decisa la fusione.

La deliberazione assembleare di fusione � difatti l'ante

cedente logico e necessario del successivo contratto di fusione

ed essa � intimamente collegata con questo, sicch� la funzione

160 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

strumentale dell'aumento di capitale rispetto alla fusione �
compiutamente palesata e posta in essere sin dalla deliberazione
societaria, come � avvenuto nella specie.

Ci� � sufficiente per l'applicabilit� del menzionato art. 29,
il quale nel secondo comma, sia pure per stabilire la sfera di
applicazione temporale della legge, prevede e comprende nel
trattamento di favore anche la ipotesi in cui la deliberazione
con l'aumento di capitale sia stata adottata entro l'anno dall'entrata
in vigore della legge e l'atto di fusione sia stato invece
stipulato successivamente. Il che sta a confermare che il
legislatore, nel formulare l'art. 29 della legge del 1954 e nel
porre come condizione del benefizio il requisito della contemporaneit�,
non ha inteso riferirsi rigidamente all'atto formale
conclusivo della procedura di fusione, ma indifferentemente
all'atto iniziale e per� essenziale del medesimo (deliberazione
societaria) od a quello terminale (atto di. fusione).

Poich� la sentenza impugnata � conforme alla interpretazione
come sopra accolta, non pu� ritenersi fondato il ricorso
incidentale condizionato proposto dall'Amministrazione delle
Finanze contro questa parte della sentenza stessa.

Fondata � vicevers~ l'impugnazione della societ�.
Senza dubbio il privilegio � concesso in quanto il nuovo
capitale serva e sia effettivamente destinato ad agevolare la
fusione, come � stato giustamente osservato nella discussione
orale della causa. Ma da ci� non consegue che la prova della
realt� di tale intento, dichiarato nella deliberazione assembleare
di aumento del capitale, come � nella specie, e risultante
anche dalla contemporanea deliberazione di fusione, debba
emergere immediatamente ed esclusivamente dallo stesso
atto che viene presentato alla registrazione e non da altri documenti.
La regola di cui all'art. 8 del r.d. 30 dicembre 1923

n. 3269, invocata dalla denunciata sentenza, vale per la individuazione
del negozio posto in essere, ma qui erano fuori
discussione la natura e la sostanza del negozio voluto, trattandosi
soltanto di controllare la finalit� ossia il motivo specifico
del deliberato aumento di capitale, motivo cui la particolare
norma di legge (art. 29) condiziona e subordina il beneficio
tributario in questione.
Ben poteva l'Ufficio del Registro ritenere non sufficiente la
dichiarazione contenuta nella deliberazione, che cio� l'aumento
di capitale era necessario alla realizzazione della fusione coevamente
deliberata, ma la prova di ci� poteva sempre essere
integrata con autonomi mezzi di prova, come � per ogni ipo

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 161

tesi in cui' devesi provare l'esistenza di un determinato presupposto
di fatto cui sia subordinata la concessione di un
benefizio fiscale, semprech� la legge non fissi un termine di
decadenza per esibire la documentazione giustificativa del benefizio
medesimo (Cass. 27 febbraio 1962 n. 376; 14 luglio 1961

n. 1710).
D'altra parte, la fusione si attua, come si � gi� accennato,
attraverso un procedimento complesso costituito da una serie
di atti e formalit�, sicch� l'accertamento che effettivamente
l'aumento di capitale � diretto ed idoneo ad agevolare la fusione
dell� societ�, deve essere fatto con riferimento ai vari e
diversi atti costituenti il procedimento di fusione; quindi nella
specie -anche con riferimento alla deliberazione della
societ� incorporata, dalla cui situazione debitoria si traeva subito
la ragione e la necessit� dell'aumento di capitale della incorporante.
.

Da notare che, nel caso concreto, le due deliberazioni vennero
presentate assieme all'ufficio :finanziario e registrate una
di seguito all'altra.

Comunque, la prova della potenzialit� dell'aumento di capitale
della societ� R. Cusini ad agevolare la fusione di questa
con la soc. Tosco-Lombarda poteva essere fornita anche con
atti diversi da quello presentato per la registrazione.. Conseguentemente,
il ricorso della Cusini deve essere accolto e la
causa rimessa ad altro giudice per essere decisa sulla base
del principio ora enunciato. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 15 ottobre 1963 n. 2769-Pres.
Torrente -Est. Bianchi D'Espinosa -P.M. Criscuoli (diff.) -
Amm. finanziaria c. Platoni.

Imposta di registro -Decisioni della Commissione provinciale in tema
di valutazione -Annullamento da parte del giudice ordinario Restituzione
delle somme pagate in esecuzione della decisione annullata
-Ammissibilit� nello stesso giudizio.

(r.d.l. 7 agosto 1936, art. 29; r.d. 9 marzo 1942 n. 186, art. 4; I. 20
20 marzo 1865 n. 2248, All. E, art. 2).
Annullata dal giudice ordinario la decisione della Commissione
provinciale delle Imposte in controversia relativa alla determinazione
del valore imponibile del bene trasferito, appartiene
alla competenz� giurisdizionale dello stesso giudice la cognizione
della domanda di restituzione delle maggiori somme

162 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

pagate a titolo di imposta di registro in esecuzione della decisione
annullata (1). �

(Omissis). -L'Amministrazione ricorrente non impugna
la sentenza della Corte d'Appello di Perugia, per quanto riguarda
la pronunzia con cui la Corte stessa annull� la decisione
della Commissione Provinciale delle Imposte, relativa alla
determinazione del valore imponibile degli immobili acquistati
dai fratelli Platani; essa, invece, con i due motivi del ricorso,
censura la sentenza medesima, per avere disposto la restituzione
ai contribuenti delle somme da essi pagate, dopo la decisione
della Commissione, a titolo d'imposta complementare.

(1) Poteri del giudice ordinario di dispo1�re, con l'annullamento
della decisione della Commissione provinciale in tema di valutazione,
la restituzione di somme gi� pagate.

Tornate sull'argomento relativo alla competenza giurisdizionale del

giudice ordinario, adito a norma dell'art. 29 del r.d.l. 7 agosto 1936, n.

1639, a conoscere della domanda di restituzione delle maggiori somme

pagate, in esecuzione della decisione annullata, le Sezioni Unite della Cas

sazione hanno confermato l'orientamento positivo al riguardo assunto con

la sentenza 3265 del 1956, ricordata in motivazione. Le perplessit� che

detto orientamento ebbe a sollevare nel 1956, riportate nella Rel. Avv.

Stato, 1956-60, Vol. II, nn. 122-123-181, non sono state, per�, con la

sentenza annotata, del tutto dissipate. L'art. 2 della legge abolitiva del

contenzioso amministrativo, sul quale � centrata la soluzione adottata,

non esaurisce il campo d'indagine, perch� ragioni di carattere processuale

e sostanziale al tempo stesso, senza intaccare il principio nell'articolo

predetto contenuto, spiegano e giustificano l'opposta soluzione propu

gnata dalla p.a.

II ricorso all'a.g.o. previsto dall'art. 29, 3� comma del r.d.l. 7 agosto
1936, n. 1639, si inserisce nel procedimento amministrativo di accertamento
del valore dei beni trasferiti e, attribuendo all'a.g.o. predetta un
sindacato di mera legittimit� sulla decisione della Comm. Prov., introduce
un iudicium rescindens che verte sulla esistenza, nel caso particolare,
dei due vizi espressamente all'uopo contemplati: difetto di calcolo
e grave ed evidente errore di apprezzamento. Detto giudizio si conclude
con una pronunzia di annullamento, con remissione della controversia
alla medesima Commissione Prov. che, fornita di competenza esclusiva,
procede allo iudicium rescissorium, con conseguente riesame del
. merito. Da ci� derivano due dati obiettivi: l'uno per il quale l'a.g.o. con
l'annullamento della decisione esaurisce i poteri al riguardo conferitile;
l'altro per il quale il procedimento amministrativo di valutazione perdura
con conseguente mancanza, allo stato, di una decisione definitiva che,
nella particolare materia, segna la nascita del diritto soggettivo alla re&
tituzione della maggiore imposta eventualmente pagata. L'art. 4 del d.l.
186 del 1942 tassativamente prescrive che � resasi definitiva la decisione
di secondo grado si far� luogo alla restituzione o alla riscossione delle

imposte o diritti che saranno per risultare pagati in pi� o in meno �.

L. CORREALE
~

'
'
rn

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 163

Ma il ricorso � infondato. Col primo motivo di esso, sostiene
che l'Autorit� giudiziaria ordinaria difetterebbe di giurisdizione
-una volta annullata la decisione della Commissione
-per condannare l'Amministrazione alla restituzione
delle somme pagate. La questione fu gi� risolta da queste Sezioni
Unite (sentenza 26 settembre 1956 n. 3265), in senso contrario
all'assunto dell'Amministrazione ricorrente, n� questa
ultima oggi prospetta argomenti nuovi, tali da indurre a
modificare quel precedente orientamento. Che -come sostiene
l'Amministrazione stessa -la cognizione demandata al giudice
ordinario dall'art. 29 r.d.l. 7 agosto 1936 n. 1639, sia di
mera legittimit�, non vi � dubbio; se con ci� s'intenda che
il giudice, che accerti l'invalidit� della decisione della Commissione
tributariar non ha egli stesso il potere di rivedere nel
merito l'oggetto della controversia, cio� la determinazione del
valore imponibile. Ma tale considerazione non esclude che il
giudice ordinario, in applicazione del principio che, ha competenza
giurisdizionale a conoscere di ogni materia in cui si faccia
questione di diritti soggettivi (art. 2 I. 20 marzo 1865, n. 2248),
possa e debba conoscere delle conseguenze da trarsi dall'annul-�
lamento della decisione invalida, se queste incidono su diritto.
Nella specie, l'imposta complementare, per la maggiore determinazione
del valore, non � dovuta se non a seguito dell'accertamento
rimesso -nel caso di contestazione -alle Commissioni
tributarie. E' evidente perci� che, venuta meno con la
pronuncia di. nullit� di una decisione, la situazione di diritto
in base alla quale si era concretato ed era divenuto esigibile
il debito d'imposta, si verificano le condizioni per la ripetizione
delle somme pagate in esecuzione della decisione annullata.
Poich�, in proposito, era stata formulata dagli attuali
resistenti al giudice di merito una specifica domanda, e si verteva
incontestabilmente in tema di diritti soggettivi, era nei
poteri del giudice il decidere sulla domanda stessa. Il primo
motivo del ricorso va dunque respinto. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 ottobre 1963, n. 2773 -Pres.
Vistosa -Est. Bianchi d'Espinosa -P. M. Caldarera (conf.)
Soc. Ind. Oerlikon Italiana c. Finanze Stato.

Imposta di negoziazione -Accertamento dell'imposta� complementare
da parte dell'Ufficio del Registro -Previa valutazione dei titoli
da parte del Comitato direttivo Agenti di cambio -Natura di tale

164 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Comitato -Imprescrittibilit� del diritto di accertamento dell'im

posta prima che sia compiuta detta valutazione -Inapplicabilit�

della decadenza di cui all'art. 34 r.d. 11. 3269 del 1923 e della pre

scrizione di cui all'art. 16 d.I. n 1975 del 1938.

(r.d.l. n. 1975/1938, artt. 4, 5, 6; cod. civ., art. 2935).
Poich� l'Ufficio del Registro pu� procedere all'accertamento
dell'imposta complementare di negoziazione, dopo quello
provvisorio, soltanto sulla base della valutazione dei titoli effettuata
dal Comitato direttivo degli agenti di cambio, l'accertamento
suddetto non pu� essere soggetto a prescrizione. Tenendo
presente, infatti, la disciplina della imposta di negoziazione
(artt. 4 e 5 r.d.l. 15 dicembre 1938, n. 1975 e art. 1 r.d.l.
25 maggio 1945 n. 301), ora soppressa per effetto� della legge
6 agosto 1954, n. 603, e considerando che il Comitato direttivo
degli agenti di cambio non � organo dell'Amministrazione dello
Stato, ma un collegio al di fuori della struttura della stessa, che
deve procedere secondo un autonomo procedimento, deve negarsi
che la valutazione costituisca atto interno dell'Amministrazione e

"deve, invece, affermarsi che essa, prima che sia compiuta, � un
ostacolo previsto dalla legge stessa che impedisce l'esercizio
del diritto di accertamento e, perci�, l'inizio stesso della prescrizione
del diritto dell'Amministrazione all'accertamento (articolo
2935 e.e.). La imprescrittibilit� del diritto di accertamento
prima della valutazione esclude, di conseguenza, che possano
ritenersi applicabili, per analogia, i singoli termini di de""'
cadenza e di prescrizione di cui, rispettivamente, all'art. 34 r.d.
30 dicembre 1923, n. 3269 (termine di decadenza previsto per
la notificazione delnmposta complementare di registro) ed all'art.
16 del d.l. n. 1975 del 1938 (prescrizione di cinque anni
dell'azione dell'Amministrazione per il conseguimento dell'impo

�sta di negoziazione, decorrente dalla scadenza del termine stabi-~
lito per il pagamento dell'imposta o dal giorno dell'effettuato
pagamento). (1).
(1) Con la sentenza annotata la Corte di Cassazione � tornata sulle
questioni affrontate e risolte con la precedente sentenza 141 del 1963 e,
riprese in esame le particolari norme di legge in relazione sia 'all'istituto
della prescrizione che alla posizione giuridica del Comitato Direttivo
degli agenti di cambio, ha confermato l'indirizzo prima assunto. L'esattezza
di tale indirizzo � fuori dubbio.
Unica limitazione, infatti, posta dalla legge all'attivit� di accertamento
del valore complementare, in materia di imposte di negoziazione,
� la richiesta al Comitato direttivo degli agenti di cambio da prodursi

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 165

(Omissis)..-Infondato � per� del pari il ricorso principale
proposto dalla Societ� Oerlikon, che propone a questa Corte
Suprema la questione, se e quale termine di prescrizione sia
applicabile alla facolt� dell'Amministrazione di accertare l'imposta
complementare di negoziazione sui titoli.

La questione stessa � gi� stata risolta, recentemente, da
questa stessa Corte (sentenza 28 gennaio 1963, n. 141), nel senso
che, poich� l'Ufficio del Registro pu� procedere all'accertamento
dell'imposta, dopo quello provvisorio, soltanto sulla base
della valutazione dei titoli effettuata dal Comitato direttivo
degli agenti di cambio, l'acce~tamento di cui sopra non pu�
essere soggetto a prescrizione: n� la societ� ricorrente prospetta
oggi nuovi e diversi argomenti, tali che possano indurre a
modificare l'orientamento cos� adottato. Secondo la disciplina
della imposta di negoziazione, ora soppressa per effetto della

L. 6 agosto 1954, n. 603, la liquidazione provvisoria dell'imposta
veniva fatta in base al valore dei titoli accertato per l'anno
precedente. L'Ufficio del registro ed il contribuente avevano facolt�
di chiedere, nei primi mesi dell'anno, la valutazione al
Comitato direttivo degli agenti di cambio; dopo la valutazione
da parte del Comitato, l'Ufficio doveva procedere all'accertamento
della imposta, ed a notificare al contribuente tanto il
valore determinato, quanto l'ammontare dell'imposta dovuta
(artt. 4 e 5 r.d.l. 15 dicembre 1938, n. 1975), salva la facolt� di
ricorrere alla Commissione provinciale delle imposte (sezione
speciale) contro la valutazione cos� eseguita (art. 1 d.I. 25 maggio
1945, n. 301).
Secondo la disciplina ora riassunta, quindi, sia l'Ufficio del

entro l'anno successivo a quello di riferimento dell'imposta. La pronun

cia del Comitato direttivo, pertanto, costituisce il presupposto necessario

dell'accertamento e la sua mancanza � un ostacolo posto dalla legge, che

impedisce l'esercizio del diritto e conseguentemente impedisce l'inizio

della prescrizione. Da ci� consegue: a) fra i due termini -produzione

della domanda di valutazione e pronuncia del Comitato con eventuale

decisione della Speciale Comm.ne, alla qua1e la pronuncia stessa pu�

essere impugnata -non � dato inserire alcun terzo termine non

espressamente previsto; b) il ritardo con il quale gli organi predetti

emettono le loro pronunzie non pu� essere ritorto a danno dell'Amm.ne

Il Comitato -nella pronuncia della Corte di Cassazione � detto a chiare

note -non � un organo dello Stato, ma �un Collegio nominato con il

sistema elettivo da parte dell'Assemblea degli agenti di cambio, al quale,

in ragione della particolare competenza dei suoi componenti, la legge

attribuisce funzioni di diritto pubblico�. Esso, perci�, agisce in maniera

del tutto separata e distinta dalla A.mm.ne, con procedimento au

tonomo, sul quale nessuna interferenza l'Amm.ne predetta � abilitata ad

eseguire. ;

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

166

registrn che il contribuente, dopo la liquidazione provvisoria,
avevano facolt� di richiedere la valutazione dei titoli al Comi

tato direttivo degli agenti di cambio. Questo non � affatto organo
della Amministrazione dello Stato, come afferma la societ�
ricorrente, e tanto meno dell'Amministrazione finanziaria;
ma un collegio, nominato col sistema elettivo da parte dell'assemblea
degli agenti di cambio, al quale, in ragione della particolare
competenza dei suoi componenti, la legge attribuisce funzioni
di diritto pubblico. Non � il caso di stabilire (la questione
� controversa in dottrina), se il Comitato � formato da un insieme
di persone, le quali debbono espletare le funzioni pubbliche
ad esse attribuite, osservando le regole del procedimento
collegiale; ovvero se esso � un ente di diritto pubblico munito di
personalit� giuridica: la questione ha importanza per altri riflessi
(responsabilit� nei casi di danni a terzi arrecati nell'eser

cizio delle funzioni del Comitato), ma non per l'applicabilit�
della prescrizione. Infatti, poich� l'Ufficio del registro pu� pro

I .
cedere all'accertamento dell'imposta complementare solo sulla

base della valutazione dei titoli effettuata dal Comitato, e dato
che tale Comitato non � organo dell'Amministrazione dello Stato,
ma un collegio ai di fuori della struttura della stessa, che
deve pro�edere secondo un autonomo procedimento, non pu� l;i!!

affermarsi che la valutazione costituisca atto interno dell'Amministrazione;
essa, prima che sia compiuta, � un ostacolo pre'

visto dalla legge stessa, che impedisce l'esercizio del diritto di '

accertamento, e perci� l'inizio della prescrizione (art. 2935 cod.
civ.). @'
'

f'''

La imprescrittibilit� del diritto di accertamento prima della
valutazione esclude di conseguenza che siano applicabili per ana:
logia i singoli termini, di prescrizione e di decadenza, cui ha
,
fatto riferimento la societ� ricorrente; non, in particolare, il
termine di decadenza previsto per la notificazione dell'impo

sta complementare di registro dall'art. 34 r.d. 30 dicembre 1923

n. 3269, poich�, a differenza che per la imposta di negoziazioI

ne, nell'imposta di registro l'accertamento del maggior valore
avviene ad opera della stessa Amministrazione finanziaria, e

!
ffi

non di un collegio estraneo ad essa., N� ha fondamento la tesi
subordinata della ricorrente, che debba ricevere applicazione ~.

l'art. 16 del decreto legge n. 1975 del 1938. Secondo tale norma,
l'azione dell'Amministrazione �per il conseguimento della
i
~
imposta di negoziazione e delle sovraimposte relative� dovute i
a norma del detto decreto, si prescrive nel termine di cinque anni,
computabile dalla scadenza di quello stabilito per il paga-,;

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PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

167

mento, o dal giorno in cui il pagamento fu effettuato. Secondo
la ricorrente, la norma avrebbe riferimento anche all'azione di
accertamento dell'imposta complementare; ma la norma stessa
stabilisce espressamente che l'azione riguarda il �conseguimento
della imposta di negoziazione e delle sovraimposte relative
dovute � e presuppone quindi che l'imposta sia stata gi�
accertata.

Il ricorso principale deve essere perci� respinto. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 novembre 1963, n. 3062 -
Pres. Fibbi -Est. Fresa -P. M. Pedote (conf.) -Carniglia c.
Amministrazione delle Finanze.

Imposta di successione -Fondi rustici -Accertamento automatico del
valore -Applicabilit� -Limiti.

(1. 22 novembre 1962 n. 1706, artt:. 1 e 2; 1. 20 ottobre 1954 n. 1044,
.art. 1; r.d.l. 7 agosto 1936 n. 1639).
A norma degli art.. 1 e 2 della legge 22 novembre 1962, n. 1706,
contenente interpretazione autentica della l. 20 ottobre 1954

n. 1044 si fa luogo all'applicazione delle norme in detta legge previste
quando nella denuncia di successione non sia stata dichiarato,
per i fondi rustici, alcun valore e non sia stato espressamente
dichiarato che i fondi stessi abbiano un valore inferiore
a quello risultante dall'applicazione dell'art. 1 della legge del
1954. -Quando, invece, il denunciante la successione abbia dichiarato
un valore inferiore ed abbia fatto esplicita richiesta
mento deve essere fatto secondo le norme del r.d. 7 agosto 1936
n. 1639 e suceessive modifiche. (1).
(1) I contrasti di interpretazione sorti in dottrina ed in giurispni~
denza, in sede di applicazione della I. 1044/54 per l'imposta di successione
e 355/59 per l'imposta di registro, sui limiti in cui, con l'entrata in vigore
delle leggi predette, il sistema dell'accertamento automatico del valore
era stato chiamato ad operare in luogo dell'accertamento del valore venale,
sono stati eliminati, radicalmente, dalla 1. 1706/62 che con interpretazione
autentica ha precisato i limiti stessi.
Nella sentenza annotata, la Corte di Cassazione, dopo aver ricordato
che ogni dubbio sulla legittimit� costituzionale della I. 1044/54, richiamata,
ai fini dell'imposta di registro, dall'art. 3 della I. 355/59, era
stato dissipato dalla sentenza n. 48/61 della Corte Costituzionale, d� atto
della intervenuta interpretazione autentica ed alla stessa, testualmente, si
adegua. Nello stesso senso, oltre alla sentenza ricordata in motivazione,
1480/63, sono le sentenze nn. 1478/63; 1479/63; 1759/63; 3061163 tutte della
I' Sezione Civile della Corte di Cassazione.

168 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 novembre 1963, n. 3034 -

Pres. Pece -Est. Del Conte -P. M. Maccarone (conf.) -Fi

nanze c. Ambrosini.
Imposte e tasse -Controversie giudiziarie -Foro erariale -Opposizione
agli atti esecutivi -Applicabilit�.

<t.u. 30 ottobre 1933 n. 1611, art. 1; c.p.c., artt. 9 e 25).
Tutte le controversie che si svolgono tra i due soggetti del
rapporto tributario appartengono alla competenza esclusiva del
Tribunale del luogo ove ha sede l'ufficio della Avvocatura dello
Stato nel cui distretto trovasi l'ufficio che ha emesso l'ingiunzione,
sia che la lite riguardi la spettanza del tributo, sia che
essa concerna la regolarit� delle forme seguite per la relativa
riscossione. (1 ).

(Omissis). -Il ricorso � fondato.

Invero, come ripetutamente � stato affermato da questo Supremo
Collegio (v. da ultimo la sentenza 18 febbraio 1690, numero
3034 relativa ad analoga fattispecie), tutte le controversie
che si svolgono tra i due soggetti del rapporto tributario appartengono
alla competenza esclusiva del Tribunale, sia che la lite
riguardi la spettanza o,l'ammontare del tributo, sia che concerna
la regolarit� delle forme seguite per la relativa riscossione.

Pertanto, nella specie, anche la opposizione agli atti esecutivi,
con la quale si eccepiva la inefficacia del pignoramento per
non essere stata chiesta la vendita nel termine di 90 giorni stabilito
dall'art. 497 c.p.c., rientra nella competenza esclusiva del
Tribunale di Ancona, foro erariale. (Omissis).

(1) Giurisprudenza costante. Il chiaro disposto dell'art. 8 t.u. 30 ottobre
1933 n. 1611, nel quale � trasfusa la norma interpretativa contenuta
nell'art. 1 del r.d. 10 novembre 1924 n. 2107, non lascia adito a dubbi,
dato che la sua applicazione, al pari delle altre leggi speciali sulla rappresentanza
e difesa dello Stato in giudizio, � tassativamente disposta
dall'art. 25 del c.p.c.; cfr. Rel. Avv. Stato, 1956-60, 691, e giur. ivi cit.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 6 dicembre 1963, n. 3111 -

Pres. Celentano -Est. Pece -P. M. Trotta (conf.) -Duse c.

Finanze.

Imposta di registro -Decisione della Commissione �provinciale in te

ma di valutazione -Azione giudiziaria -Limiti.

(r.d.l. 7 agosto 1936, art. 29; r.d. 8 luglio 1937 n. 1516, art. 42; 1. 20
marzo 1865 n. 2248, All. E, art. 2).
I ,:
-~

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

169

L'autonomia funzionale, in materia tributaria, fra la giurisdizione
delle Commissioni amministrative e quella successivamente
esplicata � ex novo � dal giudice ordinario trova un
limite nel potere fondamentale che compete al predetto giu

. dice in materia di tutela dei diritti soggettivi, ex art. 2 l. n. 2248
del 1865, all. E. Ne consegue che il ricorso all'a.g.o. avverso
le decisioni delle Commissioni provinciali, relative alla valutazione
dei beni oggetto di imposta indiretta sui trasferimenti
(comma 3� art. 29 r.d. n. 1639 del 1936, convertito
nella legge n. 1016 del 1937, e art. 43 r.d. n. 1516 del 1937)
� ammesso anche nei casi in cui la decisione della Commissione
sia stata determinata dall'adozione di criteri di valutazione non
conformi alla legge. -Ci� in quanto l'adozione di simili criteri
importa la violazione del diritto soggettivo del contribuente a
che la imposizione fiscale venga contenuta nei limiti tassativi
di legge. (1).

(1) Limiti dell'impugnativa giudiziaria delle decisioni delle Commissioni
provinciali in tema di valutazione.
A) L'ad�zione da parte della Commissione provinciale delle Imposte,
nei giudizi di valutazione sui trasferimenti della ricchezza, di criteri
di valutazione non conformi a legge, �, nell'annotata sentenza, considerato
motivo idoneo, in via generale e di principio, a radicare il ricorso
all'a.g.o. previsto dal 3� comma dell'art. 29 del r.d.l. 1639/36. Ci� con
richiamo al fatto che l'adozione dei criteri predetti incide sul diritto
soggettivo del contribuente alla rispondenza della imposizione fiscale ai
dettami di legge e che, in materia di diritto soggettivo, il potere conferito
all'a.g.o. dall'art. 2 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo,
costituisce un limite invalicabile per l'autonomia funzionale, in
materia tributaria, fra la giurisdizione delle Commissioni Amministrative
e quella successivamente esplicata ex novo dall'a.g.o.

Ragioni di diritto� processuale e sostanziale al tempo stesso non consentono
di aderire senza riserve a tali affermazioni. L'adozione, da parte
delb Commissione Provinciale delle Imposte, nei giudizi di valutazione
sui trasferimenti della ricchezza, di criteri di valutazione non conformi
a legge costituisce motivo idoneo a radicare il ricorso. all'a.g.o., previsto
dal 3� comma dell'art. 29 del r.d.l. 1639/36, solo nel caso in cui la
stessa, nella peculiare sua concreta manifestazione, si risolva in un difetto
di calcolo ovvero in un grave ed evidente errore di apprezzamento. In
caso contrario il ricorso non � consentito, non risultando decisivo il
richiamo al principio recato dallo art. 2 della legge abolitiva del contenzioso
amministrativo.

B) Il ricorso all'a.g.o. previsto dall'art. 29, 3� comma del r.d.l. 7 agosto
1936, n. 1639, si inserisce nel procedimento amministrativo di accertamento
del valore dei beni trasferiti, e, attribuendo all'a.g.o. predetta
un sindacato di mera legittimit� sulla decisione della Commissione Provinciale,
introduce un iudicium rescindens che verte sulla esistenza, nel

170 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -Con il primo mezzo del ricorso viene denunziato
che erroneamente la Corte di Appello ha ritenuta la
legittimit� della procedura di accertamento, laddove quest'ultima
non aveva tenuto conto dell'art. 13 del d.l. n. 1639 del
1936, secondo cui, ai fini della determinazione del valore dei
beni per la imposta di registro, deve farsi ricorso ai criteri e
coefficienti di massima stabiliti dagli Ispettorati Compartimentali
delle Imposte indirette, sentite le Unioni dei lavoratori competenti
per ragione di materia, e di accordo con le Unioni provinciali
o interprovinciali dei datori di lavoro e dei professio�
nisti ed artisti.

La censura deve essere disattesa.
Per giurisprudenza costante di questa Corte Suprema (sent.

n. 242, n. 1949, n. 2745 del 1961) l'autonomia funzionale, in materia
tributaria, fra la giurisdizione delle Commissioni Amministrative
e quella successivamente esplicata ex novo dal giucaso
particolare, dei due vizi espressamente all'uopo contemplati, difetto
di calcolo e grave ed evidente errore di apprezzamento. Detto giudizio
si conclude con una pronunzia di annullamento, con remissione della
cc�ntroversia alla medesima Commissione Provinciale che, fornita di com�
petenza esclusiva, procede allo iudicium rescissorium, con conseguente
riesame del merito.

La ragione � riposta nel fatto che la materia relativa all'accerta.

mento di valore partecipa dell'estimazione semplice, la quale, in via gene�

rale e di principio, � sottratta alla giurisdizione dell'a.g.o. Nella regola

mentazione al riguardo posta dal r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, che ha com

piutamente disciplinato l'intero arco del procedimento d'accertamento

di valore, il ricorso all'a.g.o. �, perci�, consentito in via eccezionale, e

attuando una interferenza fra giurisdizione speciale e giurisdizione ordi

naria, con deroga espressa all'autonomia dei due procedimenti, � con�

cepito come sindacato di mera legittimit�, in funzione dell'annullamento

della decisione in relazione ai soli due vizi per i quali l'interferenza e

conseguente deroga � stata tassativamente prevista, disciplinata e limitata.

Le Sezioni Unite della Cassazione, nella sentenza 2828/62, in questa

Rassegna 1963, nn. 1-2-3, nel precisare, con nettezza di contorni, la

disciplina del Contenzioso tributario attuato dal r.d.1. 7 agosto 1936,

n. 1639 e del r.d.l. 8 luglio 1937 n. 1516, hanno affermato che il giudizio
conseguente al ricorso ex art. 29, 3� comma � stato dalla giurisprudenza
della stessa Corte di Cassazione configurato come una fase eventuale del
giudizio amministrativo di accertamento dell'imposta e �quindi come una
fase del procedimento avanti le Commissioni tributarie� (cfr. anche
Cass. 828/58; 3818/58; 21/60 e Rel. Avv. Stato, 1956-60, vol. II, 366, 525).
C) Il diritto soggettivo del contribuente a che l'imposizione fiscale
venga contenuta, ai fini della valutazione, nei limiti tassativi di legge �,
pertanto, tutelato, nella sua interezza, dai mezzi giurisdizionali apprestati,
dal ricordato r.d.l. 1639/36. In esso, infatti, il legislatore ha avuto riguardo
alla diversit� di questioni che possono insorgere in ordine all'an ed al
quantum debeatur, creando, per ciascuno, il giudice ritenuto idoneo:

171

PARTE I, SEZ V,� GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

dice ordinario trova un limite nel potere fondamentale che
compete al predetto giudice in materia di tutela dei diritti soggettivi
(ex art. 2 della I. n. 2248 del 1865, all. E).

Ne consegue che, come gi� altre volte affermato da questa
stessa Sezione (sent. n. 828 del 1955; n. 1626 del 1958), il ricorso
all'autorit� giudiziaria avverso le decisioni delle Commissioni
provinciali, relative alla valutazione dei beni oggetto di
imposta indiretta sui trasferimenti (comma 3� dell'art. 29 del

r.d. n. 1639 del 1936, convertito nella legge 7 giugno 1937, n. 1016,
art. 42 del r.d. 8 luglio 1937 n. 1516), � ammesso anche nei casi
in cui la decisione della Commissione sia stata determinata dalla
adozione di criteri di valutazione non conformi alla legge.
Tale adozione, infatti, importa la violazione del diritto sog-

Commissioni Distrettuale e Provinciale nella composizione ordinaria per
le controversie di valutazione con successivo ricorso all'a.g.o. nei limiti
del 3� comma dell'art. 29 e Commissione provinciale nella composizione
prevista dal successivo art. 30, per le controversie di diritto, con possibilit�
di ricorso all'a.g.o. in via autonoma.

In tale operazione il legislatore si � preoccupato dei casi; tutt'altre
che rari, della questione di diritto insorta o puntualizzata in sede di
valutazione, ed ha precisato, con la norma posta nell'art. 37 del r.d.l.
1516/37, che il contribuente pu� ricorrere sia alla Commissione di valutazione
che a quella di diritto. Dal che � stata dedotta la conseguenza
che, insorta, in sede di appello, alla Commissione provinciale questione
di diritto in ordine alle modalit� dell'accertamento di valore, la Commissione
stessa � tenuta a rimetterne la cognizione alla competente Sezione
speciale, sospendendo il proprio giudizio fino alla risoluzione della que&
tione stessa.

Dal che la cennata necessit� di ritenere che l'adozione di criteri non
conformi a legge nella determinazione del valore, abilita al ricorsq previsto
del 3� comma dell'art. 29 del r.d.l. 1639-36, solo nei casi in cui la
stessa determina un difetto di calcolo o un grave ed evidente errore di
apprezzamento. Negli altri casi il contribuente, in sede di giudizio di
gravame � tenuto a sollevare la questione, investendo in via diretta o in
via di richiesta di rimessione degli atti, il giudice naturale rappresentato
dalla Sezione speciale.

D) Le considerazioni svolte negano, di per s�, utile ingresso, nel
particolare settore, al limite che, nella economia della riportata sentenza
sarebbe rappresentato, per l'autonomia funzionale dei due procedimenti,
dal potere conferito all'a.g.o. dall'art. 2 della legge abolitiva del contenzioso
amministrativo. Il peculiare carattere del ricorso previsto dall'art.
29, 3� comma del r.d.l. 1639-36 inoltre e l'inserimento dello stesso nel
procedimento amministrativo di accertamento come fase eventuale del
procedimento . stesso, impediscono che, per il ricorso predetto, possa
configurarsi un giudizio autonomo con conseguente necessit� di ricercarne
i limiti istituzionali rispetto al giudizio della Commissione, per
includervi, in via di norma generale, ci� che � escluso in via di norma
speciale.

L. CORREALE

172 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

r1�'~.

gettivo del contribuente a che la imposizione fiscale venga con

.,::"

tenuta nei limiti tassativi di legge. .
.

Ci� premesso, va rilevato -per� -che nessuna violazione .
del genere si � verificata, nella specie, in pregiudizio dell'odierno
ricorrente, sia perch� la abrogazione dell'ordinamento corporativo
aveva gi� reso impossibile il ricorso agli organismi (Unio

ni dei lavoratori e Unioni dei datori di lavoro) previsti dallo
art. 13 del r.d.l. n. 1639 del 1936, sia perch� lo stesso art. 13
espressamente statuiva il carattere meramente indicativo dei
criteri conseguenti all'interpello degli organismi sopra menzio~
nati (sicch� i predetti criteri non venivano ad incidere, i1e1Fiter
formativo del procedimento amministrativo di imposizione, con
l'efficacia essenziale che � propria -invece -dei criteri obbligatori
di valutazione, previsti dagli art. 16 e seg.ti dello stesso
r.d.l.); sia perch� la valutazione dell'organo impositore era restata
assorbita dalle successive decisioni delle Commissioni, che
avevano determinato l'effettivo valore venale dei fondi utilizzando
i. sopra ricordati criteri obbligatori, di cui agli artt. 15 e
16 del citato r.d.l. n. 1639 del 1936.

Il primo mezzo del ricorso deve essere quindi rigettato.

(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 dicembre 1963, n. 3188 -
Pres. Vistoso -Est. Capaccioli -P.M. Silocchi (conf.) -Soc.
,Immobiliare Sabotino ed altri c. Finanze.

Imposta di registro -Societ� -Concentrazione di aziende -Benefici
previsti dall'art. 29 della I. 6 agosto 1954 n. 603 ~ Presupposti Limiti.

(1. 6 agosto 1954 n. 603, art. 29).
Perch� si verifichi una concentrazione di aziende sociali, ai

fini dei benefici previsti dall'art. 29 della l. 6 agosto 1954 n. 603, .
non � necessario il conferimento, da una societ� all'altra, del

I.
l'intera azienda, essendo sufficiente che si abbia un apporto di

I.::.

attivit�, ma � coessenziale che, a seguito dell'apporto medesimo,
la societ� concentrataria veda accresciuta la propria dotazione :

di beni destinati all'esercizio della sua industria o del suo com~
mercio, e che le dimensioni dell'azienda della societ� concentrante

ne rimangano, quanto meno, ridotte: c.os� anche evidenziandosi
la caratteristica. differenziale della concentrazione rispetto ad .,~

.'
.

--�-� .-~

J
:::;

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

.un comune conferimento di beni, al quale la legge non ha inteso
concedere il beneficio (1).

(Omissis). -Le societ� ricorrenti lamentano la violazione
del citato art. 29, che dovrebbe trovare applicazione nel caso.
La norma stabilisce, fra l'altro, che gli atti di fusione delle societ�
� nonch� le concentrazioni di aziende sociali effettuate mediante
apporto di attivit� in societ� esistenti, e da costituire, sono
soggetti alle imposte di registro e ipotecarie in misura fissa ... �.

,Risulta, dunque, gi� dalla lettera della legge, che se � vero
�che non occorre, ai fini del beneficio fiscale, il conferimento, da
una societ� all'altra, dell'intera azienda, dato che vi si parla soltanto
di � apporto di attivit� �, peraltro questo apporto vi � configurato
�come mezzo per attuare la �concentrazione di aziende
sociali � (appartenenti a societ�). La ratio, poi, � pacificamente
conforme al senso letterale: favorire, cogliendo l'occasione di
una importante riforma tributaria (introduzione dell'imposta sulle
societ�), la razionalizzazione delle imprese sociali, mediante la
eliminazione, o almeno il ridimensionamento, di quelle economicamente
improduttive ed ingiustificate, e, invece, il potenziamento
di quelle fondate su effettive e serie basi economiche.

(1) La sentenza annotata, con interj)retazione corretta del trattamento
di favore riservato, ai fini della imposta di registro ed ipotecaria,
dall'art. 29 della I. 6 agosto.1954, n. 603, alle concentrazioni di aziende
sociali, effettuate medfante apporti di attivit� in societ� costituite o da
costituire, fornisce un parametro certo per la differenziazione dell'apporto
utile ai fini del trattamento predetto. Dopo aver chiarito che, ai fini della
concentrazione, non � necessario l'apporto della intera azienda concentrante,
nella nozione datane dall'articolo 2555 e.e., essendo sufficiente
l'apporto di detemiinati cespiti, forniti di idoneit� funzionale e tecnica
all'esercizio delle rispettive attivit� statutarie, precisa che detto apporto
deve essere caratterizzato dai due dati obiettivi: dall'accrescimento, nella
societ� concentrataria, costituita o da costituire, delle dotazioni di beni
destinati all'esercizio dell'attivit� statutaria, e dal correlativo depauperamento,
nella societ� concentrante, della dotazione di beni gi� destinati
all'esercizio dell'attivit� statutaria. Indubbia la esattezza della pre.;isazione
relativa all'entit� dell'apporto, recepita da tempo nella giurisprudenza
ddla Corte di Cassazione (cfr. Sent. n. 3086/59; 3374/56 e 1389/48);
per 1,1 Jisciplina tributaria dell'istituto della concentrazione, le caratteristiche
richieste ai singoli apporti sono la conseguenza necessitata, non
solo della esigenza di distinzione dal puro e semplice conferimento di
beni in societ�, che non � beneficiato, ma anche delle finalit� della
legge di favore, diretta a facilitare il ridimensionamento delle imprese
sociali. La qual cosa �, naturalmente, collegata non solo �on l'aspetto
patrimoniale, ma anche con l'aspetto funzionale dell'apporto sia nel�
l'azienda che si lascia che in quella, in cui si entra.

174 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ma se la norma in esame ha inteso agevolare l'apporto che
si attui in guisa da dar luogo ad una concentrazione aziendale,
perch�, poi, questa ricorra � necessario, per un verso, che la soi:-:
ciet� concentrataria veda accresciuta la propria dotazione di
beni destinati all'esercizio della sua industria o del suo commercio
e, per l'altro, che le dimensioni dell'azienda della societ�
concentrante ne rimangano, quanto meno, ridotte. Questo secondo
aspetto �' da ritenere coessenziale, perch� solo cos� pu�
tenersi separata l'ipotesi del comune conferimento di beni in
una societ�, che � ipotesi rispetto alla quale la legge non ha
concesso il beneficio. Invero, quando si tratta di conferimento si
verifica ugualmente il primo aspetto (potenziamento dell'azienda
appartenente alla societ� che riceve l'apporto), ma non si
attua, appunto, il secondo.

Tali essendo il senso e la portata dell'art. 29, la Corte di
Milano non � caduta in errore n� nell'interpretare la legge n�
nel qualificare giuridicamente il fatto. Senza dubbio nel caso la
societ� concentrataria (Immobiliare Sabotino 1IA) ha visto
aumentati i propri cespiti attivi; ma, anche se l'immobile in og-.
getto fosse da considerare elemento aziendale rispetto ad essa, m
certo non si � verificato che la societ� concentrante (Aversa
Ricostruzioni) abbia perduto, almeno in parte, gli elementi della

propria azienda. E' stato infatti accertato incensurabilmente dalla
Corte di Milano, e del resto � pacifico, che la soc. Aversa aveva
per oggetto la riparazione e ricostruzione di immobili, tanto

che la cessione del fabbricato de quo � stata proprio giustificata,
nella stessa delibera assembleare, con il motivo della estra

neit�, rispetto all'oggetto sociale, della conservazione di un edi

ficio ormai gi� ricostruito. Ora, non � nemmeno configurabile
che costituisca elemento dell'azienda di una societ� un cespite

che � addirittura estraneo alla sfera statutaria della. sua attivit�.
Le ricorrenti richiamano l'attenzione sul fatto che l'edificio
ricostruito costituiva la quasi totalit� dei beni della soc. Aversa;

ma � un fatto che non ha rilevanza, perch� non incide su ci� che
il cespite non era aziendale, ossia non era un cespite mediante

il cui apporto si potesse attuare una concentrazione di aziende.

(Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 dicembre 1963,
Pres. -Fibbi -Est. lannuzzi -P. M. Pedate (conf.)
relli c. Finanze.

f':

n. 3201 -!~ -Soc. Pir

@J:f.&"%\f�.t?::Wff:f@rf(f1.ff.J.:~Iffi'~:W.-~Ciff%:f%WYfW:f%%.$7%~-wI-=-%frC:w.zw-:r~w.jf:f:{:W::'7-{f.'{:::f.":$%f:"7:0'.:'!:m::r.::::::-@

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175

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

Imposta di ricchezza mobile -Societ� ed altri soggetti tassabili in
base a bilancio -. Accertamento induttivo -Condizioni.

(t.u. 24 agosto 1877 n. 3021; 1. 8 giugno 1936 n. 1231, art. 20).
Profitti di regime -Profitti avocabili ai sensi dell'art. 5 del d.I.I.

n. 134 del 1946 -Accertamento -Richiamo alle norme per l'accertamento
dei redditi di ricchezza mobile -Limiti.
ed.1.1. 26 marzo 1946 n. 134, art. 5; r.d. 3 giugno 1946 n. 598, art.
13; t.u. 24 agosto 1877 n. 3021; 1. 8 giugno 1936 n. 1231, art. 20).
In tema di accertamento dei redditi di ricchezza mobile, per
i soggetti tassabili in base a bilancio, l'ufficio pu� procedere
in via induttiva alla determinazione del reddito imponibile,
quando le risultanze del bilancio non sono attendibili, perch� vi
� motivo di ritenere che esse non rispecchiano la reale situazione
dell'azienda e l'intero reddito conseguito (1).

Per l'accertamento dei profitti avocabili ai sensi dell'art. 5
del d.l.l. n. 134 del 1946, e cio� nell'ipotesi di profitti considerati
illeciti, ricavati da forniture o da atti di commercio in genere
col tedesco invasore, sono ugualmente applicabili le disposizioni
dettate per l'accertamento d�i redditi di ricchezza mobile, ma
non incondizionatamente, dovendo i profitti in questione essere
accertati in via autonoma e tenuti distinti dagli altri normali
redditi del soggetto, senza possibilit� di operare la compensazione
con le eventuali perdite di gestione relative ad altre attivit�
sociali (2).

(Omissis). -Con il primo motivo la Societ� ricorrente,
denunciando la violazione e la falsa applicazione dell'art. 19

d.1.1 26 marzo 1946 n. 134, in relazione all'art. 13 r.d. 3 giugno
1943 n. 598 ed alle disposizioni vigenti in tema di accertamento
dei redditi ai fini dell'imposta di R.M. (t.u. 24 agosto 1877
n.
4021, reg. 11 luglio 1907 n. 560, ari. 20 1. 8 giugno 1936
(1-2) L'esattezza della sentenza non pu� revocarsi in dubbio. Il ricorso
al �istema induttivo di accertamento che, per l'imposta di r.m.1 � stato,
a norma dell'art. 20 della I. 8 giugno 1936, n. 1231, costantemente ammes~o,
per gli enti tassabili in base a bilaneio, nei casi in cui le risultanze di quest'ultimo
non risultano attendibili (cfr. Cass. Sez. I, n. 1577/61; id. 656/61;
id. 2526/59; id. 872/57) non pu� non essere ammesso anche per l'accertamento
dei profitti di regime, dato il preciso disposto dell'art. 19 del"

d.l.
26 marzo 1946, n. 134 in relazione all'art. 13 del r.d. 3 giugno 1943,
n.
598.
L'esigenza, inoltre, per la quale l'accertamento dei profitti avocabili
venga effettuato in modo compatibile con le disposizioni speciali
contenute nel d.l. 134/46, posto a disciplina della particolare materia,

176 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

n. 1231 e successive modificazioni), deduce che, in virt� delle
citate disposizioni, si sarebbe dovuto procedere alla determinazione
del profitto avocabile in base alle risultanze del bilancio,
e non mediante un procedimento induttivo, il quale � ammesso
solo quando vi siano ragioni per contestare� la veridicit�
del bilancio stesso e della contabilit� sociale. Nella specie, invece,
osserva la ricorrente, l'Ufficio finanziario ha pretermesso
l'esame analitico delle risultanze del bilancio e della contabi.
lit�, e la Commissione Centrale delle imposte ha approvato il
sistema erroneo di accertamento senza che fosse stata contestata
e dimostrata l'inattendibilit� dei predetti documenti.
E' connesso il secondo motivo, con il quale si denuncia
l'insufficiente e contraddittoria motivazione della decisione impugnata
sul criterio segu�to ai fini dello accertamento del profitto
e l'illogicit� nella valutazione delle prove.

La ricorrente deduce di avere, fra l'altro, chiesto una ulteriore
istruttoria mediante l'audizione dell'ispettore dell'Amministrazione
Finanziaria che aveva a suo tempo proceduto a verifiche
ed indagini sui negozi compiuti con i tedeschi, ovvero
mediante richiesta di informazioni all'Amministrazione stessa.
Tale istanza sarebbe stata respinta senza una adeguata giustificazione.
Inoltre la decisione impugnata, osserva la. ricorrente,
anzich� dimostrare o asserire espressamente l'inattendibilit�
del bilancio, si � limitata ad esprimere qualche dubbio, peraltro
ingiustificato, sulla sua veridicit�, e pertanto ha affermato
apoditticamente la necessit� di far ricorso a procedimento induttivo.

In particolare rileva la .ricorrente, il dubbio sulla veridicit�
del bilancio � stato determinato da un evidente equivoco,
in quanto le due diverse cifre relative alla partita rimasta insoluta
si riferivano a momenti diversi, essendo avvenuto nel
frattempo un pagamento parziale.

Le censure non sono fondate.

rende il ricorso al sistema induttivo assolutamente legittimo per i profitti
conseguiti dopo 1'8 settembre 1'943 in dipendenza ed in occasione
di atti di commercio compiuti con il tedesco invasore (art. 5 d:I. 134/46).
Ci� per due ordini di ragioni: l'uno dato dal fatto che le operazioni del
genere non vengono normalmente distinte dall'attivit� complessiva della
Societ�; l'altro dal fatto che la natura illecita del conseguito profitto,
impedisce la compensazione con eventuali perdite o disavanzi di gestione
subiti in altri negozi compiuti nell'ambito consentito dal legittimo esercizio
dell'attivit� sociale. Nelle sentenze ricordate in motivazione � traccia
sicura di ci� e cos� anche nella sentenza 1503/56, nella quale l'argomento
� stat9 affrontato e deciso ex professo.

��'.

I.I,
1il
ffi

.�:

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 177

La decisione impugnata non ha negato che siano applicabili,
ai fini della determinazione del profitto avocabile ai sensi
dell'art. 5 d.1.1. 26 marzo 1946, n. 134, le disposizioni di legge
dettate per l'accertamento del reddito in tema di imposta di
ricchezza mobile, e quindi, per gli enti tassabili in base a bilancio,
avendosi riguardo alle risultanze del bilancio stesso nonch�
del conto dei profitti e delle perdite. La Commissione Centrale
ha per� esattamente osservato, in via di premessa, che le
disposizioni predette non potevano trovare incondizionata applicazione,
trattandosi di accertare il profitto considerato illecito,
ricavato da forniture o da atti di commercio in genere con il
tedesco invasore, e non il reddito della normale gestione di una
impresa; pertanto la Commissione ha ritenuto che il profitto
stesso doveva essere accertato in via autonoma e tenuto distinto
dagli altri normali redditi della societ�, senza la possibilit� di
operare una compensazione con le eventuali perdite o disavanzi
di gestione relativi ad altre attivit� sociali.

Tale principio, che � affermato anche dalla giurisprudenza di
questa Corte Suprema (sent. n. 2477 del 6 luglio 1956 e n. 3864
del 19 ottobre 1954), non � contestato dalla societ� ricorrente,
la. quale rileva che il profitto doveva essere determinato in base
alle risultanze del bilancio e della contabilit� relativa alle forniture
effettuate ai tedeschi, all'uopo tenendosi conto non solo
del ricavo, ma anche della spesa ad esse inerente.

Ma al riguardo la decisione impugnata ha osservato che i
dati ed i calcoli offerti dalla societ� per la determinazione in
via analitica del profitto non erano attendibili, perch� non sorretti
da alcuna dimostrazione, ed inoltre perch� contraddetti da
altri elementi acquisiti agli atti. Infatti, contrariamente a quanto
asseriva la ricorrente societ�, i prezzi delle merci non erano
imposti dai tedeschi, ma richiesti dalla societ� stessa, e da quelli
approvati; inoltre venivano riconosciute ed ammesse le richieste
di aggiornamento dei prezzi in relazione all'aumento dei
costi di produzione. Ha osservato ancora la Commissione Centrale
che vi era ragione di nutrire qualche dubbio sulla rigorosa
esattezza della contabilit� sociale anche perch� l'esposizione
dello importo delle forniture rimasto insoluto non era stata
costante ed uniforme, essendo stato tale importo dapprima indicato
in L. 29.886.460,74 e poi ridotto a L. 18.169.859.

Tali considerazioni sono apparse sufficienti a far ritenere
non attendibili le risultanze contabili e perci� a far ritenere legittima
l'applicazione del criterio induttivo, in luogo di quello
analitico, per la determinazione del profitto avocabile.

178

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Ora tale procedimento e la giustificazione che se ne adduce

sono del tutto conformi alle disposizioni vigenti in materia,
avendo questa Corte Suprema gi� deciso, in tema di accertamento
dei redditi soggetti all'imposta di ricchezza mobile e
quindi dei profitti avocabili a norma delle leggi speciali, che,
quando le risultanze del bilancio non sono attendibili perch� vi
� motivo di ritenere che esse non rispecchiano la reale situazione
dell'azienda e l'intero reddito conseguito, l'ufficio pu� procedere
in via induttiva alla determinazione del reddito e quindi
del profitto tassabile (sent. 30 giugno 1961 n. 1577; 14 marzo
1957 n. 872). .~

La Societ� ricorrente si duole che non vi sia stata l'audizione
dell'ispettore che procedette alle indagini; deduce inoltre
che la diversa indicazione dell'importo di forniture rimasto
insoluto si giustificava con un pagamento parziale : ci� sempre
al fine di sostenere che le risultanze del bilancio sarebbero state
esatte.

Ma tali rilievi attengono al merito; peraltro la Commissione
Centrale ha reputato ininfluente� l'audizione del predetto ispettore,
per la considerazione che questi non avrebbe potuto che
ripetere quanto gi� dichiarato per iscritto, riconfermando, cio�,
quelle circostanze, le quali, a giudizio della Commissione, non

erano state reputate idonee a dare ingresso ad un accertamento
analitico.
Pertanto il ricorso deve essere respinto, con la condanna
della Societ� ricorrente alle spese. (Omissis).

TRIBUNALE DI MILANO, Sez. I, 16 maggio 1963 -Pres.
Usai -Est. Jucci -Gerloni c. Finanze Stato.

Imposta generale entrata -Uso d'atti irregolari ai fini dell'imposta
generale entrata -Obbligo di pagamento -Prescrizione.

(1. 19 giugno 1940 n. 762, art. 45).
L'uso o la produzione di un qualsiasi atto scritto, che documenti
un atto economico assoggettabile all'imposta generale en

trata, rientra nella sfera di applicazione dell'art. 45, 2� comma,

l. 19 giugno 1940, n. 762.
I il

I documenti previsti dall'art. 8 della l. cit. sono richiesti ai
fini strumentali dell'accertamento e non del sorgere del tributo,
che � collegato al verificarsi dell'atto economico tassabile.

L'uso e la produzione dell'atto tassabile, avvenuto dopo il

I
I
~

179

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

decorso della prescrizione fissata dall'art. 45, 1� comma, della

l. n. 762 abilita lo Stato a realizzare il credito non assolto in -violazione
dell'art. 45 2� comma stessa legge, ed il termine di prescrizione
decorre dal giorno in cui si � verificato l'uso o la produzione.
.;:;.

(Omissis). -Unico motivo fatto valere dall~pponente a
fondamento della denunciata illegittimit� dell'ing�tmzione � la
estinzione per prescrizione del diritto dell'ente creditore alla riscossione
della imposta accertata e della relativa pena pecuniaria
inflitta.

L'eccezione � solo in parte fondata, ossia con riferimento alla
pena pecuniaria, ma non anche per quanto ha tratto alla imposta,
diversi essendo i termini di prescrizione prefissi per la riscossione
di detti crediti.

Ed invero � pacifico in causa che l'atto economico soggetto
alla imposta in contestazione � stato posto in essere in data 14
settembre 1945 (data di stipulazione della compravendita GerloniValcalebre)
ed � dunque da detta data che ha inizio il corso decennale
della prescrizione stabilito dall'art. 45 della legge istitutiva
della IGE. .

Dispone, peraltro, il medesimo articolo, al secondo comma,
che � la compiuta prescrizione non autorizza l'uso o la produzione
degli atti e scritti, irregolari agli effetti della presente legge,
senza l'effettivo pagamento della imposta, delle sopratasse e del
minimo delle pene pecuniarie dalla stessa stabilite �.

La disposizione va, ad avviso del Tribunale, interpretata nel
senso che, pur compiuta la prescrizione del diritto dello Stato
alla riscossione dell'imposta, della sopratassa e della pena pecuniaria,
l'uso o la produzione degli atti o scritti rappresentativi
degli atti economici soggetti alla imposta prescritta fa sorgere
nuovamente il diritto dell'Erario a pretendere l'assolvimento dell'imposta
medesima:

Ponendo infatti la norma il divieto di fare uso o di produrre
i detti atti o scritti irregolari agli effetti della legge, consegue
che � il fatto dell'uso o della produzione in s� che origina ex-novo
il diritto alla percezione dell'imposta. Ed � quindi dal momento
in cui tale fatto si verifica che inizia un nuovo corso della prescrizione.

Nella specie risulta documentalmente provato che l'atto di
compravendita 14-9-1945 e l'atto di transazione 2 aprile 1946
furono prodotti in giudizio al pi� tardi in data 14 dicembre 1955,
secondo emerge dalla narrativa della sentenza del Tribunale di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Milano 31-10/22-11-1956 (doc. 5 conv.), talch� il termine decennale
della prescrizione � tuttora in corso.
L'opponente sostiene peraltro che nell'ambito della disposizione
esaminata non pu� essere ricondotta anche la produzione,

di atti della specie suddetta, in quanto i documenti rilevanti agli
effetti della legge sulla IGE (art. 8), espressamente specificati
nel relativo regolamento, sono soltanto la nota, il ..::onto, le fattu�
re, la quietanza e simili.

L'argomento � palesemente privo di pregio.

L'art. 8 del d.l. 9-1-1940 n. 2 detta invero l'obbligo per gli operatori
di far risultare ogni atto economico che d� luogo ad una
entrata imponibile da un apposito documento che deve indicare
� l'importo dei corrispettivi costituenti l'entrata ed ogni altro
elemento idoneo a identificare i singoli� atti economici�. Ma �
del tutto evidente che oggetto dell'imposta � l'atto economico,
che d� luogo all'entrata, laddove il documento � richiesto dalla
legge soltanto a fini strument�lli per agevolare l'accertamento.
Di guisa che la prova della verificazione dell'atto economico non
� necessariamente, n� esclusivamente fornita da uno dei documenti
indicati dal regolamento, sibbene pu� essere acquisita
aliunde. E quindi l'uso o la produzione di un qualsiasi atto scritto
che documenti un atto economico assoggettabile all'imposta
sull'entrata rientra nella sfera di applicazione del cit. art. 45, 2�

comma. :~

Inconferente � poi il richiamo alla giurisprudenza della Corte
di Cassazione citata dall'opponente, riguardando la massima
riprodotta la prova del negozio, che sicuramente � regolata dalle
disposizioni del codice civile, e non pu� di certo essere ricavata ii~
da uno dei documenti che la legge speciale esige al solo scopo
del pi� sicuro accertamento dell'entrata imponibile.

La prescrizione si � invece compiuta per quanto concerne .
la pena pecuniaria, giacch� il primo atto interruttivo dopo la '

suddetta data del 14-12-1955 si � prodotto con la notifica deli:~
l'atto di accertamento della trasgressione avvenuta il 22 dicem

bre 1~60, vale a dire dopo la scadenza del quinquennio di cui al

t;;

l'art. 17 1. 7 gennaio 1929, n. 4. (Omissis).

i:;

:::

TRIBUNALE DI BOLOGNA, Sez. I, 14 giugno 1963, n. 504 -
Pres. Belli -Est. Di Santo -Finanze c. Comune di Medesano.

l~~j~

Imposta di registro -Trasferimenti immobiliari -Accessioni -Presuni
�==

~:::

zione ex art. 47 della legge 3269-23 -Prova contraria.

(1. 30 dicembre 1923 n. 3269, art. 47; 1. 24 gennaio 1962 n. 23).
'�'~

' :::

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 181

Le norme contenute nella l. 24 gennaio 1962, n. 23 sugli atti
posti in essere dai Comuni, idonei a vincere la presunzione di accessione,
concernono le vendite da parte dei Comuni di terreni non
edificati e non gli acquisti, che restano sottoposti alla disciplin04
dell'art. 47 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269 (1).

(Omissis). -La domanda � fondata e deve essere accolta.
Com'� noto, l'accessione � un modo di acquisto originario, giacch�
l'acquisizione del diritto di propriet� del bene incorporato,
a �favore del proprietario del suolo, deriva dal mero fatto dell'in.
corporazione. L'accessione, cio�, determina una naturale espansione
del dominio perch� si fonda non su un fatto umano, ma
semplicemente sull'evento esteriore della connessione materiale

delle cose.

E' vero che l'acquisizione� ipso jure � del.la propriet� super

ficiaria al titolare del diritto di propriet� sul suolo si presume

� juris tantum�, e perci� pu� essere vinta dalla prova contraria.

Tuttavia, non solo per diritto speciale tributario, ma anche

per diritto comune, la presunzione di accessione al suolo della

costruzione che vi sia stata inedificata o che debba inedificarsi

pu� essere vinta solamente da un atto scritto, mediante il quale

il proprietario del suolo abbia costituito a favore di un terzo il

diritto di superficie previsto dai due commi dell'art. 952 e.e.

Generalmente tale costituzione avviene per contratto, ma �

ammissibile la costituzione del diritto di superficie anche per

testamento. In ogni caso, per�, trattandosi di costituire un nuovo

diritto, separando la propriet� del suolo da quella della costru..

zione che � ipso jure � si acquisirebbe o si � gi� acquisita al

proprietario del suolo, la relativa dichiarazione di volont� non

potrebbe che provenire da chi � legittimato a costituirla, cio�

dalla persona a cui favore si verificherebbe o si � verificata

l'accessione stessa, ossia dal proprietario del suolo, futuro ven

ditore, non mai dal futuro acquirente del suo stesso, il quale

non potrebbe mai assumere la veste di costituente del diritto.

Per il diritto speciale tributario (art. 47 della legge di regi

stro), inoltre, a vincere la presunzione di accessione agli effetti

fiscali non basta che le parti diano atto, contestualmente al tra

sferimento del suolo, che l'alienante aveva gi� concesso (verbal

mente o tacitamente, e perci� con negozio invalido per difetto

(1) Il carattere eccezionale della I. 24 gennaio 1962, n. 23, interpretata
secondo i criteri di ermeneutica posti dall'art. 14 delle disposizioni sulla
legge in generale, non consente altra soluzione. Nello stesso senso cfr.
Tribunale di Brescia 16 dicembre 1963 Comune di Pisogne c. Finanze: ..

182 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

della forma � ad essent�am � prescritta dall'art. 1350, n. 2 e.e.)
l'edificazione sul suolo stesso dell'acquirente, gi� prima della stipulazione;
ma occorre che l'acquisizione del diritto di superficie
sia provata dall'acquirente del suolo mediante un atto anteriore
�registrato, idoneo a costituire il diritto stesso.

La delibera adottata dal Comune convenuto per provvedere
all'acquisto fl.ell'area � de qua�, allo scopo di costruirvi case
popolari, � certamente anteriore alla compravendita, ed � veritiera,
ma non i! atto idoneo a vincere la presunzione di accessione
giacch�, anche � volere prescindere dalla sua natura di atto puramente
interno di formazione della volont� dell'ente, essa de�ibera
proviene non dal futuro alienante, ma dal futuro acquirente
che, non essendo ancora proprietario dell'area, non poteva costituire
una concessione �ad aedificandum � a favore di s� stesso,
spettando la legittimazione sostanziale alla costituzione del diritto
di superficie esclusivamente al proprietario del suolo.

Il convenuto richiama la 1. 24 gennaio 1962, n. 23, che ha testualmente
sancito: �In deroga all'art. 47, r.d. 30 dicembre 1923,

n. 3269 (legge di registro) e successive modificazioni, sono idonee
a vincere la presunzione di accessione le deliberazioni adottate
prima dell'entrata in vigore della presente legge,, con le quali
le Province e i Comuni abbiano autorizzato la vendita di terreni
non edificati a coloro che successivamente hanno stipulato
il contratto di acquisto, consentendo nel frattempo all'edificazione,
nonch� i contratti di appalto stipulati dagli Istituti autonomi
per le case popolari per costruzioni su terreni successivamente
acquistati �.
Ma la trascritta norma di diritto singolare non pu� applicarsi

alla specie, giacch� essa concerne le sole deliberazioni (provincia

li e comunali) di vendita, e non anche quelle di acquisto.

La limitazione della previsione alle sole ipotesi di vendita �

certamente dovuta al principio logico-giuridico, secondo cui la

accessione non pu� essere impedita �se non da una dichiarazione

di volont� del soggetto a favore del quale si verificherebbe o si

� verificata l'accessione stessa, e cio� del proprietario dell'area

edilizia che sia in procinto di venderla ad altro soggetto.

N�, contrariamente a quanto sostiene la difesa del convenuto,

la citata norma, di carattere eccezionale, pu� essere interpretata

analogicamente, ostandovi l'art. 14 delle preleggi. Non � neppure

suscettibile di interpretazione estensiva, perch� la fattispecie del

la deliberazione di acquisto non �� per nulla implicita, ma � anzi

implicitamente esclusa dalla portata della norma stessa.

La difesa del Comune, richiamandosi alla seconda parte della

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 183

norma di cui alla I. 24-1-1962, n. 23, secqndo cui, oltre alle delibere
delle Province e dei Comuni autorizzanti la vendita, sono idonei
a vincere la presunzione di accessione � i contratti di appalto stipulati
dagli Istituti Autonomi per le case popolari per costruzioni
su terreni successivamente acquistati �, sostiene che il contratto
di appalto per la costruzione della casa popolare sul terreno acquistato,
stipulato dal Comune di Medesano il 4-9-1952 e registrato
il 23-10-1952, consente egualmente di vincere la presunzione
posta dall'art. 47 della legge di registro, dovendosi ritenere il Comune,
che � il primo degli enti di edilizia popolare, compreso
nella previsione della I. n. 23 del 1962.

Ma neanche tale tesi pu� essere accolta. Non � possibile, infatti,
interpretare la I. n. 23 nel senso che i contratti di appalto,
stipulati dai Comuni per costruzioni di case popolari su terreni
successivamente acquistati, siano idonei a vincere la presunzione
di accessione. Ed infatti, se la legge avesse voluto comprendere
nella disposizione anche i contratti di appalto dei Comuni, lo
avrebbe detto; invece non lo ha fatto, bench� nella prima parte
della norma abbia menzionato proprio i Comuni in relazione alle
delibere di vendita. Una interpretazione che comprendesse nella
disposizione, dettata per gli Istituti Autonomi per le case popolari,
i contratti di appalto dei Comuni relativi a costruzioni su
terreni acquistati sarebbe, in realt�, non una interpretazione
estensiva (mirante cio� a fare esattamente coincidere la norma
con il pensiero e la volont� del legislatore, applicandola ad un
numero di casi pi� ampio di quella che la dizione letterale comporterebbe),
ma una interpretazione analogica (mirante cio� a
sviluppare nella sua espressione logica la � ratio legis � cos� da
adottarla a casi diversi, se pur consimili nell'elemento di fatto
decisivo per il trattamento giuridico); ed � st�to gi� rilevato che
l'art. 14 delle preleggi vieta l'interpretazione analogica delle leggi
eccezionali. (Omissis).

TRIBUNALE DI CATANIA, 28 giugno 1963, n. 843 -Pres. Nicosia Est.
Russo -Di Stefano c. Finanze.

Imposta di registro -Privilegio fiscale -Permuta di beni dotali -Pignorabilit�
per debito d'imposta.

(1. 30 die. 1923, n. 3269, art. 97; e.e., artt. 189, 2758, 2772).
Il credito dello Stato per l'imposta di registro sull'atto relativo
alle permute di beni dotali � assistito, al pari degli altri
crediti per l'imposta di registro in genere, dal privilegio speciale'

184 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
:=:~

I
I
,
.

previsto dall'art. 97 della legge organica 3269/23. I beni pertanto .

sui quali � trasferito il vincolo dotale sono, in attuazione del
privilegio predetto, pignorabili,

(Omissis). -Eccepisce l'opponente che i beni pignorati
dall'Amministrazione Finanziaria in data 15 giugno 1955 erano
di natura dotale, giusta l'atto di permuta del 23 aprile 1946 in
notar Musumeci e, quindi, non potevano essere sottoposti a
pignoramento. Col predetto atto di permuta, i coniugi Arena
Orazio e Distefano Salvatrice (attuale opponente) �cedevano
e trasferivano a titolo di permuta all'altro contraente Arena
Pietro l'intero fondo per 92/214 di natura dotale e nel resto di
propriet� comune fra essi coniugi. Arena Pietro cedeva e trasferiva
allo stesso titolo di permuta ai medesimi coniugi Distefano
e Arena il mulino San Giovanni Bosco con tutti i macchinari
ivi esistenti di cui appresso... Ora, dato che il fondo ceduto
in permuta dai coniugi Distefano-Arena � per 92/214 di natura
dotale, in tale proporzione il fabbricato e i macchinari tutti del
Mulino divengono per 92/214 dotali della Distefano Salvatrice
e nel resto in parti comuni fra essi coniugi�.

Vero � che la dote, durante il matrimonio � inespropriabile
da parte dei creditori, come risulta sicuramente, se pure
implicitamente dall'art. 191 e.e.: � Sciolto il matrimonio, si
pu� procedere sui beni che costituivano la dote anche per le
obbligazioni contratte durante il matrimonio �, tuttavia il credito
tributario dello Stato, che colpisce i beni che hanno formato
oggetto della costituzione di dote (nella specie con l'atto
di permuta sopra cennato il vincolo dotale era stato trasferito
dal fondo rustico, sul quale originariamente era stato costituito,
anche sui macchinari pignorati dall'Amm.ne Finanziaria),
preesiste logicamente se non temporalmente al sorgere
del vincolo dotale, in quanto attiene all'obbligazione tributaria
dovuta dalle parti in relazione all'atto stesso che le parti

pongono in essere. In conseguenza di ci� la stessa legge di
registro (art. 97), richiamando le norme contenute nel codice '
civile, attribuisce allo Stato dei privilegi sui beni sia mobili
che immobili oggetto della contrattazione (artt. 2758 e 2772).

Si potrebbe obbiettare che le norme di cui agli artt. 2758 e

2772 e.e. parlano di � tributi indiretti � e non di imposte di .
.
registro. Ma ormai � pacifico ed � stato riconosciuto anche dal

legislatore (r.d. 7 agosto 1936, n. 1639 e 8 luglio 1937, n. 1516),

che le stesse hanno natura di imposte indirette e quindi non .
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PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 185

pu� dubitarsi che la predetta norma riguardi anche la imposta
di registro.

Del resto l'art. 61 della stessa legge di registro (modificato
dall'art. 3 d.l. 8 marzo 1945, n. 90) disciplina proprio la
tassazione del contratto di costituzione di dote, e l'art. 18 1. 16
giugno 1939, n. 942 prevede la possibilit� che la dote possa essere
gravata da tributi. �

Da quanto sopra esposto viene, cos�, dimostrato che la
opposizione proposta dalla Distefano Salvatrice avverso l'ingiunzione
notificatale dall'Ufficio del Registro di Vizzini � infondata,
perch�, nella specie i macchinari sui quali era stato
trasferito il vincolo dotale in virt� dell'atto di permuta in notar
Musumeci del 23 aprile 1946, potevano essere staggiti per
il soddisfacimento dell'imposta complementare di registro che
riguardava, proprio, detto atto di permuta, di cui i macchinari
stessi costituivano l'oggetto. (Omissis).

~~:?~:;�3z~i~1\~~-(...;~~~�-�-~ __ �

COMMISSIONE CENTRALE, Sez. XI, 20 giugno 1962, n. 89695
-Morasso Mario c. Finanze.

Contenzioso tributario -Registro -Controversie di valutazione -De

cisione delle Commissioni provinciali -Ricorso aIIa Commissione

Centrale.

L'obbligo della motivazione, di cui all'art. 42 r.d. 8 luglio 1937,

n. _1516, non � soddisfatto da un generico richiamo alla consistenza,
posizione, manutenzione e valore in comune commercio
del cespite da valutare (1).
(1) Competenza deIIa
giudizi di valutazione. �
Commissione Centrale delle imposte nei
Con la decisione, che si annota, la Commissione Centrale, in

conformit� della sua precedente giurisprudenza, si � pronunziata, ritenendosi
competente, su ricorso proposto avverso decisione resa dalla
Commissione provinciale in grado di appello, annullandola per difetto
di motivazione.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha, peraltro, escluso l'ammissione
del ricorso alla Commissione Centrale avverso le decisioni rese
dalle Commissioni Provinciali in tema di valutazione, affermando che
queste decisioni, emesse in grado di appello, sono definitive salvo il
ricorso all'autorit� giudiziaria ordinaria, ai sensi dell'art. 29 d.l. 7 agosto
1936, n. 1639 o il ri�orso per Cassazione, ai sensi dell'art. 111 Cost.

La decisione annotata �, pertanto, in contrasto con la giurisprudenza
della Corte regolatrice ed avverso di essa si sarebbe potuto opporre

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

186

(Omissis). -L'art. 42 del r.d. 8 luglio 1937 n. 1516, fa obbligo
alle Commissioni delle Imposte per le controversie di valutazione
di enunciare nelle loro decisioni una sommaria motivazione
dalla quale risultino gli elementi di fatto tenuti a calcolo
nella determinazione dei valori imponibili. Tale obbligo non �
certo soddisfatto quando, come nella specie, la decisione si limiti
ad un richiamo generico alla consistenza, posizione, manutenzione
e valore in comune commercio del cespite da valu

ricorso per Cassazione al fine di ottenerne l'annullamento. Non essendo
stato esperito siffatto rimedio, riteniamo che la decisione spieghi tutta
la sua efficacia, imponendo il rinnovamento del giudizio di appello innanzi
la Commissione provinciale, salvi, ovviamente, gli ulteriori rimedi previsti
dalla legge avverso la nuova decisione di quest'ultima.

Le decisioni della Commissione Centrale in materia di valutazione,
essendo pronunciate fuori dei limiti di competenza di quest'organo,
sono, perci�, viziate di incompetenza. Potrebbe dirsi che, trattandosi
di organo di giurisdizione speciale, organizzato peraltro per gradi, l'incompetenza
s'identifichi con il difetto di giurisdizione, implicando essa esorbitanza
dai limiti di attribuzione dell'organo. Ma in nessun caso pu� pervenirsi
alla conclusione che le decisioni emanate dalla Commissione Centrale,
sia pure in ipotesi non previste dalla legge, siano inesistenti. Esse
sono viziate, ma esistono e spiegano tutta la loro efficacia di atto giurisdizionale,
suscettibile di passaggio in giudicato, finch� non siano annullate
dalla Corte di Cassazione, unico organo, posto al vertice dell'ordinamento
giudiziario, competente a sindacare il vizio d'incompetenza o il
difetto di giurisdizione degli organi giurisdizionali speciali. Questa soluzione
� confermata -a nostro avviso in modo incontestabile -dalla
circostanza che la Corte di Cassazione, la quale ha avuto occasione di
pronunziarsi pi� volte sulla questione (Cass. Sez. Un., 13 ottobre 1960,

n. 2689; id. 18 ottobre 1961, n. 2925 in questa Rassegna 1962, p. 93; id. 6 ottobre
1962, n. 2828, ivi, 1963, p. 44), ha cassato senza rinvio le impugnate
decisioni della Commissione Centrale, ritenendole cos� viziate ma giuridicamente
esistenti, e non ha, invece, dichiarato inammissibili i ricorsi,
come avrebbe dovuto fare se le avesse considerate inesistenti.
N� alla specie sembra applicabile il disposto degli artt. 22, 3� e 4�
comma, e 29, 4� comma, d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, che consente l'azione
giudiziaria nel termine di sei mesi dalla decisione definitiva delle commissioni,
perch� questa norma attiene alla prosecuzione della controversia
sulla debenza del tributo innanzi l'autorit� giudiziaria ordinaria
e la sua applicazione � limitata alle questioni di diritto, in materia di
imposte indirette, o di valutazione complessa, in tema di imposte dirette.
In tali casi l'azione giudiziaria, diversamente da com'� previsto per l'ipotesi
di cui al 3� comma dell'art. 29 cit., non � concepita come gravame
rispetto alla decisione della Commissione; essa � autonoma e limitata
alla questione sostanziale, con esclusione di ogni riesame degli eventuali
errori in procedendo, in cui siano incorse le Commissioni.

In materia di valutazione l'azione giudiziaria ex art. 29, 3� comma,

d.l. 7 agosto 1936, n. 1639 e il ricorso per Cassazione ex art. 111 Cast., sono
gli unici rimedi esperibili per l'annullamento delle decisioni delle Com

PARTE I, SEZ V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 187

tare occorrendo invece dati concreti e specifici sia pure sommari,
riferiti alle reali condizioni dell'immobile ed al calcolo
che ne consegue.

Ancora, nella specie, il generico riferimento anzidetto � per
dippi� contenuto in un modulo a stampa, che toglie ogni garanzia
di specifico esame dei dati obbiettivi da valutare.

Evidente � quindi il difetto di motivazione della decisione
impugnata, che conseguentemente va annullata. (Omissis).

missioni, le quali, in mancanza dell'esperimento di quei rimedi, acquistano
efficacia di cosa giudicata, ancorch� viziate d'incompetenza.

Ben pi� delicata � la questione, che si esamina brevement� per completezza
d'indagine, nelle ipotesi, in cui 1a Commissione Centrale respinga
il ricorso del contribuente, confermando la decisione della Commissione
provinciale, o, come speriamo che faccia d'ora innanzi, lo dichiari inammissibile,
adeguandosi, cos�, all'insegnamento della Corte di Cassazione.
Nell'ipotesi considerata da ultimo non v'� dubbio che debba consic;lerarsi
definitiva la decisione della Commissione provinciale, con la conseguente
decadenza del contribuente e dell'Amministrazione finanziaria dal diritto
di proporre ricorso all'autorit� giudiziaria previsto dall'art. 29, 3� comma,
d.l. 7 agosto 1936, n. 1639. Ma a tale conseguenza riteniamo che debba
pervenirsi anche nella prima ipotesi perch� l'esperimento di un rimedio
non previsto dall'ordinamento giuridico, qual'� il ricorso alla Commissione
Centrale nei giudizi di valutazione, non � certamente idoneo ad impedire
il verificarsi della decadenza per il decorso del termine perentorio
di sei mesi, fissato dal citato art. 29, che inizia dalla notificazione della
decisione della Commissione provinciale.

G. GUGLIELMI
-

SEZIONE SESTA

GIURISPRUDENZA IN MATERIA

DI ACQUE PUBBLICHE, APPALTI E FORNITURE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. II, 5 ottobre 1963, n. 2650 -
Pres. La Via -Est. Corduas -P.M. Trotta (conf.) -Impresa
Rancilio c. Gestione Ina-Casa.

Arbitrato -Deposito del lodo -Ordinanza del Presidente del Tribu

nale che nega l'esecutoriet� -RicorribiJit� in Cassazione.

(Cost., art. 111, 2� comma; cod. civ., art. 825).

L'ordinanza del Presidente del Tribunale, con la quale viene
respinto il reclamo avverso il decreto pretorile che nega l' esecutoriet�
del lodo, ha carattere giurisdizionale. Pertanto la stessa
� impugnabile con ricorso alla Cassazione per violazione di
legge. (1).

(Omissis). -FATTO. Con lodo arbitrale in data 6 giugno
1960 veniva decisa una controversia, insorta tra l'Impresa Gervasio
Rancilio, la Gestione Ina Casa e l'Istituto della Previdenza
Sociale.

Il lodo veniva depositato nella cancelleria della Pretura

(1) Dopo la sentenza 30 luglio 1953, n. 2593 (Foro it., 1953, I, 1248), la
Corte Suprema ha costantemente ria:ffermafo il principio, per il quale
l'espressione �sentenza� di cui al 2� comma dell'art. 111 della costituzione,
ha significato di provvedimento di natura decisoria. La tendenza �
stata recentemente criticata da parte della dottrina (ANDRIOLI, Incidenza
della Costituzione in materia fallimentare, Banca, borsa, ecc., 1960, I, 391;
'FURNO, voce Cass. civ., Noviss. Digesto it., I, 1053, 20, aggiornamento; contra:
BIANCHI D'EsPINOSA, La Costituzione e il ricorso per cassazione, Riv.
dir. proc., 1962, pag. 218 e ss.), rilevandosi che per le norme di diritto
processuale, e quindi di natura formale, la lettera della legge pone all'interprete
limiti pi� rigorosi e ristretti, che non per le norme di diritto
sostanziale. Pertanto, non la Costituzione -che non d� una propria nozione
di sentenza -ma le leggi disciplinatrici delle procedure nelle quali
i singoli provvelimenti sono adottati, sarebbero l'unico parametro formale
di collegamento per l'applicazione del 2� comma dell'art. 111.
E' da rilevare, che l'esame di legittimit� costituzionale delle disposizioni
escludenti l'impugnazione per violazione di legge di determinate
sentenze, o di ordinanze e decreti di riconosciuta natura e contenuto decisorio,
� stato fin'ora effettuato solo dalla Corte Suprema, che persiste
nella prassi di ritenerle abrogate per contrasto con la norma costituzionale.
Ci� sembra giustificato solo in parte; poich� se � vero, che la stessa

PARTE I, SEZ, VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 189

di Milano; ma il Pretore, con decreto 10 giugno 1960, negava
la dichiarazione di esecutivit� al lodo, perch� non erano stati
depositati il contratto contenente la clausola compromissoria, e.
gli atti con i quali erano stati proposti i quesiti, come prescritto
dall'art. 825 c.p.c.

L'impresa reclamava al Presidente del Tribunale di Milano,
il quale, per�, con ordinanza 10 ottobre 1960, respingeva il reclamo.
Osservava �l presidente:

1) che la produzione dei documenti eseguita dopo la decisione
del pretore e dopo il decorso del termine perentorio di
cui all'art. 825, 1� comma, c.p.c. non poteva supplire alla mancata
produzione degli stessi;

2) che, relativamente agli atti contenenti i quesiti, doveva
riconoscersi che il mancato tempestivo deposito dei medesimi
non aveva rilevanza, in quanto i quesiti sottoposti agli arbitri
risultavano integralmente riportati nel lodo;

3) che, invece, riguardo all'atto contenente la clausola
compromissoria, esso non era stato depositato, n� tale deficienza
poteva essere ovviata per il fatto che, tempestivamente,
era stato depositato unitamente al lodo copia autentica del Capitolato
generale per la Gestione Ina-Casa, contenente una clausola
compromissoria, posto che non esisteva alcuna prova che
le disposizioni di tale capitolato dovessero applicarsi ai rapporti
giuridici che avevano formato oggetto del lodo. (Omissis).

giurisprudenza costituzionale ha ammesso la possibilit� dell'abrogazione
implicita delle foggi anteriori alla costituzione, � anche vero che, data la
notevole diversit� delle conseguenze tra abrogazione e dichiarazione di
illegittimit�� costituzionale (sulla distinzione, cfr.: Corte Cost. 27 gennaio
1959, n. 1, Giust. civ., 1959, III, 37; 27 giugno 1958, n. 40, Giur. cost., 1958,
925), sarebbe opportuno avere un definitivo chiarimento dall'Organo costituzionale
sul significato dell'espressione � sentenza '" usata nel 2� comma
dall'art. 111. Tanto non certamente nel caso di provvedimenti che risultino
sentenze in senso formale e sostanziale; ma nell'ipotesi delle ordinanze
o decreti, che sono impugnabili unicamente se l'espressione sentenza
viene intesa nel senso di provvedimenti a carattere decisorio, cos�
rifiutando l'interpretazione che alla stessa assegna portata puramente formale
(in questi sensi: BIANCHI n'EsPINOSA, op. cit., 239-240).

La questione di merito � stata risolta, sul presupposto del C<!rattere
giurisdizionale del decreto che conferisce al lodo efficacia esecutiva;
essendo ovvio che all'ordinanza del presidente del Tribunale in sede di
reclamo, non pu� essere attribuita natura diversa. E' stata cos� seguita una
tesi che non pu� ancora dirsi del tutto pacifica, (contra: AMAR, Dei giudizi
arbitrali, Torino, 1879, n. 197, pag. 293; Rocco, Trattato dir. proc. civ.,
1957, voi. I, pagg. 154 e ss.; REDENTI, Dir. proc. civ. 1954, voi. III, pag. 481;
e, pi� recentemente: CARNANCINI, Arbitrato rituale, n. 39, Novissimo digesto
italiano. Nel senso della sentenza, cfr.: VECCHIONE, L'arbitrato, 1953, n. 129).

190 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

DIRITTO. -Con il ricorso la ricorrente Impresa, premesso
che l'ordinanza con la quale il presidente del tribunale ha deciso
il reclamo, avendo contenuto a valore decisorio di sentenza,
deve ritenersi impugnabile in cassazione ai sensi dell'articolo
111 della Costituzione, non ostante che il codice (art. 825
e.e.) la dichiari non impugnabile, osserva, relativamente alla
ritenuta mancanza di prova, che la clausola compromissoria
fosse stata depositata, unitamente al lodo, nella cancelleria del
Pretore, che la denunciata ordinanza ha omesso di rilevare che
con lettera 19 marzo 1960 l'Avvocatura dello Stato aveva trasmesso
al Presidente del Collegio arbitrale, su richiesta del medesimo,
due copie del rogito Parisella 13 lugli0 1950 con l'allegato
capitolato generale di appalto contenente la clausola compromissoria.
La quale circostanza, deduce la ricorrente, costituiva
la prova evidente che il capitolato generale e, in particolare,
la clausola compromissoria in esso contenuta, fosse applicabile
ai rapporti giuridici che avevano formato oggetto del
lodo.

All'esame del merito del ricorso � preliminare accertare la
ammissibilit� del ricorso in cassazione avverso l'ordinanza presidenziale.

L'art. 825 c.p.c. stabilisce che il lodo arbitrale, con l'atto di

Icompromesso o con quello contenente la clausola compromissoria,
e gli atti con i quali sono stati proposti i quesiti, deve esser
depositato nella cancelleria della pretura entro il termine pe

rentorio di cinque giorni dalla sottoscrizione del lodo, e che il ~
pretore, accertata la tempestivit� del deposito e la regolarit�
formale del lodo, lo dichiara esecutivo con decreto, contro il

quale � ammesso reclamo al presidente del tribunale, che provvede
con ordinanza non impugnabile.
E' noto che, a seguito dell'entrata in vigore dall'art. 111

Idella Costituzione ed all'interpretazione che di tale precetto ha f�
dato questo Supremo Collegio, tutti i provvedimenti decisori,
ancorch� siano dichiarati sentenze non impugnabili o siano
definiti ordinanze e decreti dalle leggi anteriori, sono impugnabili
in cassazione per violazione di legge.

L'Avvocatura dello Stato, pur condividendo l'indicato principio,
sostiene che il decreto del pretore, con il quale l'accertamento
� limitato alla tempestivit� del deposito ed alla regolarit�
formale del lodo, � l'espressione di una attivit� amministrativa
e costituisce un provvedimento di volontaria giurisdi

zione, privo di carattere decisorio; e che l'ordinanza del pre-

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 191

sidente del tribunale, emessa in sede di reclamo contro il rifiuto
di esecutoriet�, ha ovviamente la medesima natura.

La Corte non condivide questa tesi.

Compito degli arbitri � quello di conoscere delle controversie
_sottoposte dalle parti al loro giudizio e di decidere osservando
le forme ed i termini prescritti dalla legge o dal compromesso.
Il procedimento formativo della decisione, per�, che si
conclude con la emanazione del lodo, in tanto acquista una efficacia
processuale di accertamento, in quanto il pretore, esaminata
la regolarit� formale ed estrinseca del lodo, lo renda
esecutivo.

Dispone infatti il 3� comma dell'art. 825 c.p.c. con espressione
assai significativa, che il decreto del Pretore conferisce al
lodo �efficacia di sentenza�, e da ci� deriva che il compromesso,
che � un negozio di diritto privato, non attribuisce agli
arbitri l'esercizio di una funzione giurisdizionale, ma che questo
carattere viene impresso alla decisione -ed a tutto il procedimento
anteriore -dopo il riconoscimento, da parte del
pretore, che gli arbitri hanno legittimamente adempiuto al mandato
loro conferito.

Alla formazione della sentenza arbitrale, che assume la fisionomia
di un atto complesso, concorrono pertanto, sia pure
attraverso funzioni tra loro diverse e distinte, gli arbitri ed il
pretore. Se, quindi, il decreto del pretore � un atto formativo
della sentenza, non si vede come possa ad esso negarsi un carattere
giurisdizionale, a meno di non voler consentire la possibilit�
-palesemente inaccettabile -di far derivare la sostanza
giurisdizionale dell'arbitrato da un atto amministrativo.
E giova altres� considerare che il decreto del pretore, come
l'ordinanza del Presidente in sede di reclamo, non essendo revocabili,
sono privi di quel carattere di provvisoriet� e non de

�finitivit� che contraddistinguono, invece, gli atti di volontaria
giurisdizione.

N� vale obiettare che l'indagine del pretore (come del presidente
del tribunale in sede di reclamo), � limitata all'�ccertamento
della regolarit� formale del lodo attraverso un procedimento
di camera di consiglio e non contenzioso; infatti, i criteri
fissati dall'art. 825 c.p.c. al sindacato del pretore non escludono
che il compito affidatogli dalla legge abbia: un contenuto
giurisdizionale, sia pure circoscritto al controllo di una regolare
attivit� degli arbitri; e se vero, che i provvedimenti camerali
hanno normalmente carattere amministrativo, � altrettanto
vero che il legislatore consente, in alcuni casi, per ragioni di

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

opportunit� procedurale, che si svolgano con il rito della camera
di consiglio anche procedimenti di carattere giurisdizionale, che
si concludono con provvedimenti di eguale natura, quali, ad
esempio, la sentenza dichiarativa di fallimento o quella diretta
a regolare la competenza.

Infine, non � esatto che il contenuto amministrativo del decreto
del pretore possa dedursi dal fatto, che il diniego di esecutoriet�
del lodo non importerebbe un pregiudizio irreparabile, potendo,
secondo l'Avvocatura, sempre essere riproposto il giudizio
arbitrale o iniziato un comune procedimento dinanzi al
giudice, giacch� questa possibilit�, a prescindere da ogni altra
considerazione, occorrerebbe fosse dimostrata, mentre possono
essersi verificate decadenze e prescrizioni per cui il diniego
di esecutoriet� del lodo comprometterebbe in modo definitivo
il diritto soggettivo della parte interessata. (Omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 29 ottobre 1963, n. 2897 -
Pres. Pellettieri -Est. Capaccioli -P.M. Maccarone (conf.) Impresa
Rancilio c. Ferrovie dello Stato.

Appalto -Appalto di opere delle Ferrovie dello Stato -Ritardo nei pagamenti
-R.esponsabilit� della p.a. -Liquidazione dei danni in via
preventiva e forfettaria.
(C'apitolato generale di appalto ~ielle opere ferroviarie, art. 40).

Appalto -Appalto di opere delle Ferrovie dello Stato -Rescissione dell'appalto
-Decimo da pagarsi all'appaltatore -Calcolo -IUferimento
ai prezzi revisionati.

<I. 20 marzo 1865, n. 2248, all. F, art. 345; Capitolato generale di
appalto delle opere ferroviarie, art. 56).
L'art. 40 del Capitolato generale amministrativo delle Ferrovie
dello Stato non tanto esclude la responsabilit� da ritardo
(nei pagamenti) della P.A., quanto disciplina la fattispecie
del ritardo in modo autonomo e compiuto ed in base al criterio,
non di negarne la rilevanza, ma di fissarne, in via preventiva,
semplificata e forfettaria, gli effetti.

Da un lato, infatti, l'art. 40 annette al ritardo l'unica conseguenza
dell'obbligo della P.A. di corrispondere gli interessi
legali; dall'altro, il presupposto dell'obbligazione vi risulta costituito
dal solo dato oggettivo del ritardo nei pagamenti, senza :-:

che rilevino i motivi del ritardo medesimo e quindi l'aspetto

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 193

soggettivo (colpa o meno) della condotta dell'Amministrazione.

La decorrenza degli interessi � fissata in relazione alle diverse
ipotesi contemplate (dopo 90, 120, 60 giorni, a seconda
che si tratti di acconti o di rata di saldo, a proposito della quale
si distingue se il conto finale sia stato accettato dall'appaltatore
o contestato; o, infine, di somme dovute a seguito di decisione
sulle riserve). Gli interessi sono sempre dovuti, con decorrenze
fisse, sia nelle ipotesi in cui, alla stregua dei principi
di diritto� comune, sussiste la responsabilit� (anche al di l� del
limite degli interessi), sia nei casi in cui, invece, in base agli
stessi principi, nulla spetta all'appaltatore; ma a nessun'altra
prestazione le Ferrovie sono tenute (1-2).

A norma del quinto comma dell'art. 56 del capitolato generale
amministrativo delle Ferrovie dello Stato, secondo il quale
il decimo delle opere non eseguite, da pagarsi all'appaltato.,
re ai sensi dell'art. 345 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all.
F, � calcolato nella differenza fra l'importo dei qu�ttro quinti
del prezzo che ha servito di base al contratto depurato del ribasso
convenuto in contratto e l'ammontare netto dei lavori
eseguiti, � necessaria l'omogeneit� dei due termini, in quanto
il risultato della sottrazione sarebbe falsato in caso contrario..

Pertanto, nell'ipotesi di revisione dei prezzi, intervenuta in
corso di rapporto, tali termini vanno espressi in cifre revisionate.

Le norme, contenute n�gli artt. 345 della legge sui lavori pubblici
e 56, 5� comma, del Capitolato generale amministrativo delle
Ferrovie dello Stato, sono dettate al fine di indennizzare l'appaltatore
per la perdita che subisce a causa dello scioglimento anticipato
del contratto, prima che le opere eseguite raggiungano i
quattro quinti: si tratta perci�, di una ratio di indennizzo.
Attenendosi ai valori contrattuali non si risarcisce il danno attuale
(che l'appaltatore subisce all'atto dello scioglimento), ma quello
del tempo della conclusione del contratto.

Si rispetta la ratio solo facendo riferimento ai valori revisionati.
Ci� s'inquadra nel principio generale, per cui il credito
di risarcimento � un credito di valore e deve essere espresso in
termini monetari attuali (3-6 ).

Sul ritardo nel pagamento dei corrispettivi nell'appalto pubblico, e
sulla natura giuridica del decimo; in caso di rescissione.

(1-2) Il principio � di ineccepibile esattezza, e conferma con larghezza
di argomenti, l'indirizzo affermato a proposito delle analoghe disposizioni
dell'art. 40 dell'abrogato Capitolato generale 28 maggio 1895 sui .

194 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(Omissis). -Col primo motivo del suo ricorso l'ing. Rancilio
assume che la Corte di Milano, escludendo la rilevanza
del ritardo ai fini della risarcibilit� del relativo danno, avrebbe
violato l'art. 40 del Capitolato generale amministrativo delle
Ferrovie dello Stato. Questa norma, ad avviso del ricorrente,
negherebbe il risarcimento solo in relazione al ritardo (nei pagamenti)
dovuto ai normali indugi burocratici; non comporterebbe,
invece, l'esclusione della responsabilit� dell'Amministrazione
ferroviaria nei casi in cui questa abbia proceduto al col-

lavori dipendenti dal Ministero dei lavori pubblici (v. Cass., 26 marzo
1949, n. 932). Anche in tale occasione, la Cassazione aveva avvertito, che
l'accennato art. 40 esprimeva una regolamentazione legale e particolare
per tutte le somme comunque in contestazione; principio che chiaramente
derogava a quelli generali, escludendo in caso di inadempienza il
diritto al risarcimento del danno, rappresentato dalla possibilit� di conseguire
un tasso di interesse superiore a quello legale e con decorrenza
dalla messa in mora. L'indirizzo, inoltre, rappresenta una evoluzione rispe~
to alla consolidata opinione, secondo cui gli interessi in questione
avrebbero natura compensativa, e non moratoria (Cass., 31 luglio 1944,

n. 457, Giur. compl. Cass. civ., 1944, pag. 371, con ampia nota di DE MARTINO;
cfr. CIANFLONE, L'appalto di oo. pp., 1947, pagg. 617 e ss.).
E' interessante rilevare che il principio stesso si avvicina per le pra'
tiche conseguenze, alla disciplina dettata dal nuovo Capitolato generale
per gli appalti del Ministero dei LL. PP. Il d.p.r. 16 luglio 1962, n. 1063,
agli artt. 35 e 36 capovolgendo l'opinione riferita, espressamente definisce
moratori gli interessi da ritardo, e comprensivi del risarcimento del dannd
� ai sensi dell'art. 1224, del 2~ comma, del c. c. �. Come risulta dalla
Relazione ministeriale al decreto suddetto (capo III, n. 4), a tanto si �
pervenuto in via di compromesso con le pretese degli appaltatori; che
avrebbero voluto vedere fissati gli interessi nella misura � pari a quella
pagata alle banche � e con la tassativa precisazione, che negli stessi non
restava assorbito il risarcimento dei danni. A questo riguardo, la Relazione
aggiunge che non si era creduto di poter accogliere le richieste,
perch� eccessivamente gravose; e che si era seguita una soluzione intermedia
� applicando l'art. 1224, 2� comma del c. c. agli interessi da ritardo, e
� stabilendo che la misura dell'interesse doveva essere pari a quella prati
� cata dagli istituti di credito di diritto pubblico�, al tasso accertato di
anno in anno con decreto dei Ministri del Tesoro e dei Lavori Pubblici.

Con ci� sembra superata anche l'ulteriore questione, esplicitamente
prospettata nella sentenza, secondo cui la particolare disciplina in esame,
sarebbe applicabile ai soli ritardi nel pagamento di somme di danaro;
con esclusione, quindi, di altre ipotesi di ritardo nella liquidazione dei
compensi (ritardo nella contabilizzazione dei lavori, nella redazione dello
stato finale, nell'esecuzione del collaudo, nella sua approvazione, e nell'emissione
dei titoli per il pagamento delle ritenute e della rata di saldo).
Infatti, mentre l'art. 33 del nuovo Capitolato generale fissa precisi
termini per l'emissione dei certificati di acconto, il cit. art. 35 esplicitamente
fa parola di ritardi causati da � mancata tempestiva contabilizzazione
dei lavori o per qualsiasi altro motivo attribuibile all'Amministra

1:%

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 195

laudo ed alla successiva liquidazione del corrispettivo dell'appaltatore
superando oltre misura i limiti normali di tempo,
come nella specie,' in cui il collaudo � intervenuto otto anni
dopo la sospensione dei lavori.

La censura non ha fondamento. La interpretazione data
all'art. 40 cit. dal ricorrente, appare inesatta.

L'art. 40, invero, non tanto esclude la responsabilit� da ritardo
(nei pagamenti), quanto disciplina la fattispecie del ritardo
in modo autonomo e compiuto ed in base al� criterio, non

zione �. Inoltre il successivo art. 36 prevede sia il ritardo colpevole nel
rilascio del certificato di collaudo (2� comma); che il ritardo nell'emi~sione
del titolo di pagamento (1� comma), accordando in entrambi i casi i soli interessi
in misura legale bancaria secondo l'entit� del ritardo.

(3) Va subito detto che l'art. 56 del Capitolato generale alle opere
ferroviarie fa esplicito rinvio all'art. 345 della legge sui lavori pubblici;
e che la disciplina � regolata in modo identico nell'art. 35 del Regolamento
25 maggio 1895, n. 350, nell'art. 54 dell'abrogato Capitolato generale 28
maggio 1895, nell'art. 41 del Capitolato generale in vigore 16 luglio 1962
n. 1063, e nell'art. 46 delle condizioni generali del Genio militare. Trattasi,
quindi, di questione la cui soluzione riguarda ugualmente tutte le
Amministrazioni accenna te.
La sentenza ha affermato che l'indennizzo spettante all'Impresa a
norma del cit. art. 345 deve essere espresso in termini monetari revisionati;
ed � pervenuta a questo risultato, muovendo sostanzialmente dal presupposto
che, altrimenti, la ragione della norma non sarebbe aderente alla
realt�; e che l'indennizzo esprime un credito di risarcimento, e perci�
di valore. La critica degli argomenti addotti dall'Amministrazione, � in
funzione di tali presupposti; e, per quanto sia svolta con larga ed accurata
motivazione, non pu� essere condivisa.

Infatti, che la rigida applicazione della norma condurrebbe a risultati
contrari alla realt�, non � certamente un rilievo valido; poich� bisognerebbe
anzitutto definire con esattezza quale sia la �realt�� voluta
dalla norma. N� � sostenibile che si sia di fronte ad una assoluta carenza
di previsione legislativa, in vista dell'epoca di emanazione della
norma; perch�, come si � ricordato, identica disciplina � stata seguita dal
nuovo Capitolato generale del 1962, predisposto ed approvato quando in
materia di revisione esisteva una esperienza quasi trentennale, ormai di
applicazione quasi . costante. Tanto meno, infine, risulta esatto, che proprio
in relazione al dettato dell'art. 345 -l'ammontare esatto dei lavori
eseguiti, sarebbe espresso in termini monetari eterogenei, perch�
rappresentato dai prezzi revisionati: infatti, l'importo revisionale non risulta
nemmeno in parte dallo stato finale, come assume la decisione,
poich� la relativa procedura ha inizio successivamente all'ultimazione
dell'appalto (art. 3 del d.LC.p.S. 6 dicembre 1947, n. 1501, come modificato
dall'art. 3 della legge di ratifica 9 maggio 1950, n. 329); in coerenza
con il presupposto essenziale alla cui sussistenza la revisione stessa �
vincolata, e cio� che le variazioni nei prezzi abbiano causato un aumento
superiore al dieci per cento nel costo complessivo. Il quale costo complessivo,
non pu� essere altro che l'importo totale lordo del lavoro ai

196

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

di negarne la rilevanza, ma di fissarne in via preventiva, semplificata
e, per cos� dire, forfettaria, gli effetti. Da un lato, infatti,
l'art. 40 annette al ritardo l'unica conseguenza dell'ob

bligo di corrispondere gli interessi legali; dall'altro, il presupposto
dell'obbligazione vi risulta costituito dal solo dato oggettivo
del ritardo nei pagamenti, senza che rilevino i motivi
del ritardo medesimo e quindi l'aspetto soggettivo (colpa o no)
della condotta dell'Amministrazione (cfr., sul punto, Cass. 31
luglio 1944, n. 457); nel medesimo ordine d'idee, la decorrenza

prezzi di capitolato, risultante appunto dallo stato finale. N�, ovviament
�, pu� avere importanza che sulla revisione siano stati corrisposti
acconti in corso d'opera; trattandosi solo di acconti, da contabilizzarsi
a parte ed esclusivamente in sede revisionale. ,,

(4) Ci� posto, � opportuno ricordare che �il decimo dell'importo ,.
� delle opere non eseguite � di cui all'art. 345 della legge sullle opere pub-1�;
bliche, va calcolato sulla � differenza fra l'importo dei quattro quinti del ~,,�,,�
� prezzo che � servito di base al contratto, depurato del ribasso d'asta, .
�e l'ammontare netto dei lavori eseguiti� (art. 41 del nuovo Capitolato
generale). Trattasi, quindi, di una valutazione meramente aritmetica, per ''
la quale non si assume affatto il valore delle opere non eseguite, ma si I.�
tiene semplicemente conto del loro importo desunto con riferimento

a termini fissi, indiscutibilmente precisati nella loro oggettivit�. Per accettare
la tesi che si contrasta, bisognerebbe apertamente contraddire l'indicazione
legislativa, che pone quale minuendo dell'operazione il prezzo di �=:
base dell'appalto, ed affidarsi alla ricerca del valore di esso, secondo i 1~.'
prezzi correnti al momento del recesso: ma ci� evidentemente significherebbe
ripudiare il sistema di calcolo preseritto, sostituendo all'importo ~
presunto dell'appalto (il quale, a norma dell'art. 14 del Capitolato gene-~
rale in vigore, equivale alla somma di aggiudicazione, aumentata dei com-t~
pensi e sopraprezzi eventualmente assegnati all'appaltatore in aggiunta fil
ai corrispettivi stabiliti in contratto e con tassativa esclusione delle varia-,.,
zioni dipendenti dalle revisioni dei prezzi), la probabile ricostruzione del .;
consuntivo, fondata per di pi� su un elemento non solo giuridicamente

ev�ntuale ed incerto (la revisione) sia nell'an che nel quantum., ma ammesso '
soltanto, con limiti e condizioni particolari (previa eliminazione di ogni
margine di utile per l'appaltatore, e con l'esclusione del dieci per cento del-~
l'utile contrattuale). Ora ci� � assolutamente inammissibile: l'accennato ca� I'
rattere meramente eventuale della revisione, e l'impossibilit� di ipotizzarla :~:

�riguardo a lavori non eseguiti (e che non possono essere del resto compiuti
per il sopravvenuto recesso), costituiscono -insieme con la formulazione
letterale e tassativa del citato art. 14 del Capitolato generale I,_'
-una decisiva ed insuperabile ragione per negare la possibilit� logica e
giuridica di tener conto nel computo dell'indennizzo ex art. 345, di un ~=
prezzo di appalto maggiorato del probabile importo revisionale. !;)

(5) Ulteriore conferma della tesi qui sostenuta, si ottiene dall'esame -:
dell'altro presupposto tenuto di base nella decisione annotata; che, in �:
realt�, rappresenta la ragione ispiratrice della opinione seguita dal Su-~'.,_:.
premo Collegio. In proposito l'indagine non pu� prescindere dal raffronto
con l'altra ipotesi considerata da! legislatore in materia di recesso ~=
.. . I

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 197

degli interessi � fissa, in relazione alle diverse ipotesi contemplate
(dopo 90, 120, 60 giorni, a seconda che si tratti di acconti;
o di rata di saldo, a �proposito della quale si distingue
se il conto finale sia stato accettato dall'appaltatore o contestato;
o infine di somme dovute a seguito di decisione sulle riserve).
Anche quando si afferma che questi interessi hanno carattere
compensativo e non moratorio, si dice bens� cosa in
s� non inesatta, perch� la mora, ossia la colpevolezza del ritardo,
� aspetto reso irrilevante dalla. norma in esame; ma la

dal contratto d'appalto, e cio� dall'art. 1671 c. c. Infatti il potere di recesso
spetta al committente sia privato (cit. art. 1671 e.e.), che pubblico
(art. 345, legge sulle oo.pp.); e pu� essere esercitato anche quando sia
stata iniziata l'esecuzione dell'opera. Assolutamente diverse sono per�
nelle due ipotesi la disciplina dell'istituto, e le conseguenze economiche
che ne derivano; poich� mentre nell'appalto privato il committente non
pu� recedere se non tenga indenne l'appaltatore delle spese sostenute, dei
lavori eseguiti e del mancato guadagno (art. cit.); in quello pubblico l'appaltatore
ha solo diritto al pagamento dei lavori eseguiti e del valore
delle opere provvJ.sionali e degli impianti di cantiere, oltre che al decimo
dell'importo delle opere non eseguite, calcolato nella differenza
tra i quattro quinti del prezzo che � servito di base al contratto, depurato
del ribasso d'asta, e l'ammontare netto dei lavori eseguiti (cit. arti�
coli 345 legge oo.pp., e 41 Cap. gen.). Ora, dal confronto delle diverse
disposizioni, si desume chiaramente che mentre la disciplina relativa agli
appalti privati � ispirata al concetto di assicurare all'appaltatore un
i.:11..lennizzo che rappresenti la piena e specifica reintegrazione del suo diritto;
per gli appalti pubblici la legge stabilisce in via preventiva un
determinato compenso, calcolato in relazione ad alcune regole prestabilite
ed automaticamente corrisposto all'Impresa al verificarsi del recesso,
abbia o meno la stessa ricevuto un danno. Ci� � confermatoi dai seguenti
rilievi:

a) nell'appalto privato, l'Impresa ha diritto al rimborso delle spese
sostenute, qualunque esse siano e purch� ne venga data in concreto la
dimostrazione. Quindi compete pure un indennizzo per le spese di natura
strumentale, come sono quelle occorrenti per opere provvisionali, e in
genere per gli impianti e l'organizzazione di mezzi utilizzabili solo per
l'esecuzione dell'opera. Ci� nell'appalto pubblico � ora consentito solo per
le opere e gli impianti non ammortizzati, e nella minor somma fra il costo
di costruzione e quello corrente al momento del recesso (u. c. cit.
art. 41);

b) nell'appalto privato, l'appaltatore ha diritto al rimborso dei materiali
tutti acquistati per l'esecuzione del lavoro e ad esso destinati. In
quello pubblico, invece, � previsto il pagamento dei materiali utili esistenti
in cantiere, e cio� -al prezzo di stima -dei materiali non soltanto
approntati e destinati all'esecuzione dell'opera, ma effettivamente
introdotti in cantiere, che si trovino ancora quivi depositati e siano riconosciuti
utili anche in riferimento all'epoca di risoluzione dell'appalto
(art. 35 del Regolamento 25 maggio 1895).

e) nei contratti privati all'appaltatore spetta un indennizzo per i

198

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

portata dell'art. 40 � pregnante proprio nel senso e perch� la
sua � specialit� � non consiste nella .. esclusione della responsabilit�
ma nella disciplina autonoma e compiuta della fattispecie.

La precisazione si rivela opportuna nel caso, perch�, mentre
se si trattasse di regola di eselusione della responsabilit� sarebbe,
almeno in via logica, concepibile una distinzione per
cui, superandosi certi limiti nella condotta colposa dell'Amministrazione,
non dovrebbe pi� ammettersi l'operativit� della regola
medesima, l'autonomo ed uniforme regime di indennizzo,

lavori eseguiti, che pu� essere inteso -in conformit� allo scopo perseguito
dall'art. 1671 e.e. -nel senso che i lavori siano valutati a prezzo
di stima e non di contratto, tenuto conto che il prezzo dell'appalto � determinato
in relazione al complesso dell'opera e non alle singole categorie
di lavoro, le quali isolatamente prese possono risultare pi� o meno rimunerative.
Nell'appalto di opera pubblica, al contrario, all'Impresa spetta
solo il pagamento dei lavori eseguiti; e tale pagamento deve intendersi
in rapporto ai prezzi del contratto, e non gi� alla stima di essi
al momento della liquidazione. Ci� � confermato dalle stesse esigenze
aritmetiche dell'operazione prevista dall'art. 41' del Cap. gen.; ed, inoltre,
da tutto il sistema delle disp�sizioni vigenti in materia, tra le quali
il ricordato art. 35 del Regolamento 25 maggio 1895, secondo cui l'Amministrazione,
nel� riprendere in consegna i lavori dopo il recesso, ne far�
eseguire il collaudo (il quale per il disposto dell'art. 91, n. 4 di esso Regolamento,
ha per scopo anche di verificare e certificare se i prezzi attribuiti
ed i compensi determinati nella liquidazione finale per accertare
l'importo netto dei lavori, siano regolati secondo la stipulazione del contratto);

d) nell'appalto privato � riconosciuto all'appaltatore� il diritto ad

essere compensato del mancato guadagno, senza limitazione di sorta. In

quello pubblico il compenso � invece liquidato preventivamente, in una

misura fissa, media e forfetizzata.

�E' del tutto evidente, pertanto, l'assoluta diversit� delle conseguenze

del recesso nei due sistemi. In uno si vuole che l'appaltatore sia tenuto

indenne del pregiudizio subito, ed il calcolo viene effettuato dopo del

recesso, in diretto e concreto riferimento all'effettivo impoverimento cau

sato. Nell'altro non si intende affatto tenere indenne l'appaltatore, ma

preventivamente si stabilisce in modo espresso la facolt� di recesso, e

sempre preventivamente per lo stesso si assicura un compenso, calcolato

con criterio fisso ed uniforme, che prescinde dalla concreta dimostra

zione del danno e eh('.! deve essere corrisposto pure nell'ipotesi di asso

luta mancanza di danno. Bisogna quindi dire, che tale compenso funzio

na quale corrispettivo del recesso e deue perci� essere ricondotto alla

analoga nozione della caparra penitenziale, cui la funzione in parola �

espressamente attribuita dall'art. 1386 e.e.

Ed allora, non pu� davvero dubitarsi che una obbligazione del ge

nere sia non di valore, ma � di valuta�. Come, cio�, il recesso rappre

senta per l'amministrazione una facolt� inerente al contratto di appalto;

cos� dal contratto consegue l'obbligo di pagare il compenso, determinato

secondo. una misura e con criteri di calcolo prestabiliti: trattasi di una

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURP. 199

che esce fuori dall'ordine d'idee della responsabilit� per colpa,
preclud,e in modo assoluto che si formuli una distinzione del
genere, alla quale si ispira il motivo di ricorso dell'ing. Rancilio.
Gli interessi sono sempre dovuti, con decorrenze fisse, sia nelle
ipotesi in cui, alla stregua dei principi di diritto comune, sussisterebbe
(anche di l� del limite degli interessi) la responsabilit�,
sia nei casi in cui invece, in base agli stessi principi, nulla
spetterebbe all'appaltatore; ma a nessun altra prestazione le
Ferrovie sono tenute.

obbligazione dalla quale esula completamente qualsiasi elemento di colpa
contrattuale o extracontrattuale, di un debito pecuniario liquidabile
con criterio uniforme e generale, fissato dal contratto di appalto in applicazione
di tassative norme di legge.

(6) Per completezza va aggiunto, che anche se in ipotesi volesse attribuirsi
una funzione risarcitoria al decimo stabilito dall'art. 345 della
legge sui lavori pubblici, non per questo sarebbe possibile senz'altro definire
la relativa obbligazione come di � valore � e perci� tassabile nei termini
monetari correnti al momento della liquidazione. La dottrina ha
da tempo definito come debito di valore, solo qu�llo in cui � la prestazione
non ha per diretto oggetto la dazione di una somma di danaro � ; in
cui cio� -sebbene in ultima analisi debba essere pagato danaro -si
� tuttavia pi� rettamente di fronte ad un problema di valutazione, nel
quale la moneta non funziona quale oggetto del debito, ma come misura
di valore, perch� effettivo oggetto del debito � invece un � valore
astratto � che deve ancora essere liquidato (ASCARELLI, I. debiti di valOre, in
Saggi giuridici, 1949, pag. 377 e 389). Ed il miglior criterio diagnostico per
esattamente distinguere tra debiti di valore e di moneta (oltre che un mezzo
per sfuggire nel processo logico di definizione, all'inconsapevole suggestione
equitativa di considerare il debito di danaro valoristicamente, quando
si verifichi una svalutazione), � rappresentato dell'esame delle conclusioni
cui si perviene ipotizzando anche il caso contrario a quello della
svalutazione, e cio� il caso della rivalutazione monetaria: � evi.dente, infatti,
che in tale ipotesi per i debiti di valore si dovr� giungere a conclusioni
giuridicamente identiche a quelle alle quali si perviene quando
vi sia diminuzione del potere di acquisto della moneta. Il fatto cio� che
invece di una maggior somma di n:i.oneta, il creditore riceva una somma
minore, giuridicamente non potr� avere significato, poich� la minor somma
corrisponder� sempre ad un identico valore, sar� sempre la. traduzione
in termini monetari dell'oggetto dell'obbligazione.
Ora riferendo i concetti esposti alla fattispecie, subito � chiaro che con
il recesso l'Amministrazione committente � tenuta a pagare non un �valore
� da tradurre in moneta, ma una somma di danaro determinata sulla
scorta di elementi fissi e prestabili (differenza tra l'importo dei quattro
quinti dell'appalto, e l'importo netto dei lavori compiuti). E tale determinazione
non impone alcuna valutazione, ma viene eseguita con il semplice
raffronto aritmetico tra due cifre, delle quali l'una � gi� indicata
in contratto (importo dell'appalto), e l'altra risulta dallo stato finale delle
opere eseguite, calcolate ai prezzi di contratto. Quindi parlare di debito

200 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO .;

::=

Nella specie, poi, manca finanche la deduzione di una qualche
colpa specifica dell'Amministrazione: onde il motivo di ri'
I
corso va disatteso a fortiori.

E' opportuno infine dare atto che ben diversa sarebbe la
soluzione, anche con riguardo alle lagnanze successive del ricorrente,
ove si potesse tener conto dell'impostazione seguita dal

Isuo difensore nella memoria scritta e nella discussione. Ma siffatta
impostazione (che si incentra sull'inadempimento delle
Ferrovie alla prestazione di facere consistente nel collaudo e
prescinde dal fatto del ritardo nel pagamento di somme di de-

di valore � inesatto, poich� oggetto dell'obbligazione nascente dal recesso
� la dazione di una somma di danaro gi� specificata. Inoltre, e facendo
riferimento all'accennata ipotesi della rivalutazione monetaria, � evidente
che -dato il sistema dettato dalla legge -l'Amministrazione non
potrebbe assolutamente, in caso di rivalutazione, pagare all'appaltatore
una somma minore del decimo della differenza anzidetta, poich� la rivalutazione
non avr� inciso -riducendolo -n� sull'ammontare dell'appalto,
n� su quello delle opere eseguite. Ed allora, essendo illogico sostenere,
che sia debito di valore quello soggetto alla svalutazione ma non
pure alla rivalutazione monetaria, bisogna concludere che la natura della
obbligazione in esame � puramente e semplicemente pecunaria. Con il
che, ovviamente, non si sostiene che sia essa del tutto insensibile alle
oscillazioni monetarie; ma si sostiene semplicemente l'inammissibilit�
di effettuare la tassazione dell'obbligazione secondo i mutati valori mo

netari correnti all'atto della liquidazione; mutati valori che potranno -~

eventualmente -incidere nella liquidazione nei soli limiti del maggior

danno successivo alla costituzione in mora, dipendente dalla mancata di

sponibilit� della somma da parte del creditore e previa concreta dimo

strazione sia del danno che della mora.

Pertanto, anche a voler attribuire una funzione risarcitoria al decimo

in questione, si resta sempre nel campo delle obbligazioni di valuta; ci�

perch� -si ripete -l'ammontare del risarcimento � gi� determinato

per norma di legge e di contratto, e l'obbligazione dell'Amministrazione

� rappresentata non dall'obbligo di risarcire un danno, previa valutazio

ne di esso, ma da quello di pagare una somma di danaro, nella quale

forfettariamente ed in via preventiva � stato calcolato il danno. Ipotesi

non dissimile si verifica in materia di assicurazione contro i danni alle

cose, quando si sia stabilito un massimale di liquidazione, e cio� il va

lore �del danno da risarcire. In tale caso, e nel caso in discussione, og

getto della prestazione � infatti non gi� il danno in s� (e quindi un va

lore), ma una somma di danaro, che rappresenta l'importo del danno,

stabilito in via preventiva. Perci� pu� essere tenuta presente la giuri

sprudenza assolutamente pacifica, per la quale � quando oggetto della pre

" stazione, quale che sia la fonte all'obbligazione (legge, contratto, atto

�lecito o illecito) � una somma di danaro, si applica il principio nomi

nalistico �: Cass. 30 luglio� 1952, n. 2381, Foro it., 1953, I, 815. V. da

ultimo: Cass. 30 maggio 1959, n. 1633).

G. DEL GRECO

PARTB I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 201

naro e perci� dalla sfera di applicazione dell'art. 40 del Capitolato)
� fuori dall'ambito �del ricorso e quindi integra una censura
nuova, che non pu� essere presa in �same.

Il ricorso dell'ing. Rancilio merita, dunque, completo rigetto.

Occorre ora esaminare il ricorso incidentale delle Ferrovie.
Con esso si lamenta violazione dell'art. 56 del Capitolato generale
amministrativo, assumendosi che la Corte di Milano, da un
lato avrebbe esattamente ritenuto che i due termini fra i quali
va posto il raffronto, ai sensi del quinto comma, debbano essere
omogenei, ma dall'altro avrebbe errato nel presupporre
che uno di detti termini (l'ammontare netto dei lavori eseguiti)
debba essere necessariamente .espresso in cifre revisionate e
quindi nell'apportare fittiziamente la revisione anche all'altro
termine (il prezzo contrattuale). Ad avviso dell'Amministra;_
zione, dovrebbe ritenersi precisamente il contrario, e cio� la
necessit� di esprimere .uno dei termini in moneta non revisionata
(il prezzo contrattuale) e quindi di rapportare anche lo
altro termine (importo dei lavori eseguiti) alla stessa misura.
Pur questa censura si appalesa priva di fondamento. E', in effetti,
vero che la sentenza impugnata sembra, a rigore, aver
postulato che il prezzo dei lavori eseguiti non possa essere
espresso se non nelle cifre revisionate, che sono quelle reali,
corrisposte dall'Amministrazione medesima. Ed � altres� vero
che non sussistono ostacoli assoluti, d'ordine contabile, al calcolo
di tale prezzo secondo il metro monetario proprio del contratto.
Senonch�, gi� il fatto che la Corte di Milano non si sia
limitata ad una siffatta considerazione (che per s� sarebbe stata
da sola sufficiente, in via logica, a legittimare la sua conclusione,
dato che non � poi controverso, n� dubitabile, che i
due termini debbano essere omogenei), lascia comprendere che
la ragione del decidere � stata, per i giudici di appello, sostanzialmente
diversa. Ed invero dalla stessa sentenza risulta che
l'idea guida � stata quella per cui, senza riferirsi ai valori revisionati,
la pronuncia non si sarebbe mantenuta aderente alla
realt�. Ed � questa un'idea fondamentalmente giusta.

Per dimostrarne l'attendibilit�, anche e proprio dal punto
di vista strettamente giuridico, � da rilevare, in primo luogo,
che l'unico elemento che ai fini che qui interessano pu� desumersi
direttamente dal quinto comma dell'art. 56 (�Il decimo
delle opere non eseguite da pagarsi all'appaltatore a sensi dell'art.
345 della legge citata (all. F alla legge n. 2248 del 1865) � calcolato
sulla differenza fra l'importo dei quattro quinti del prezzo

202 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

che ha servito di base al contratto, depurato del ribasso con

:.::

�=��

venuto in contratto e l'ammontare netto dei lavori eseguiti�),
e la gi� menzionata necessaria omogeneit� dei due termini, ov�
vio essendo che il risultato della sottrazione sarebbe falsato in
caso contrario. Per quanto invece attiene al punto se, nell'ipotesi
di revisione dei prezzi intervenuta in corso di rapporto,
detti termini vadano espressi in cifre �contrattuali o revisionate,
� chiaro che la norma non offre per s� elementi di risposta,
il quesito essend� palesemente estraneo alla sua diretta
previsione.

Ci� � tanto vero che la lettera suggerirebbe proprio l'unica
-~
soluzione che deve essere sicuramente esclusa, ossia quella della
espressione del diminuendo e del diminutore in termini monetari
eterogenei. Infatti, mentre a proposito del prezzo contrattuale
(diminuendo) imporrebbe di riferirsi alla misura contrattuale
(�prezzo che ha servito di base al contratto�), per
il diminutore, al contrario, indicherebbe il riferimento ai prezzi
revisionati, perch� �l'ammontare netto dei lavori eseguiti�
non � altro che la cifra risultante dal conto finale, e in questo_
si tiene inevitabilmente calcolo della o delle revisioni intervenute,
trattandosi di liquidazione del compenso effettivamente
dovuto all'appaltatore.

Le Ferrovie affidano la loro tesi a tre argomenti: a) nello
art. 56 vi sarebbe, oltre a quello della omogeneit� dei due termini,
un secondo principio, e cio� quello della concretezza (non
opinabilit� di detti termini con conseguente necessit� di tener
conto delle misure monetarie contrattuali); b) il criterio non potrebbe,
nella specie, essere diverso da quello in base al quale si
determina il quinto, in pi� o in meno, agli effetti dell'art. 344;
e a questo riguardo il riferimento ai prezzi contrattuali sarebbe
inevitabile; c) qualora si effettuasse il rapporto tra cifre
tutte revisionate, si finirebbe -col riconoscere all'appaltatore
la quota di utile anche � sull'ipotetico ammontare per revisione
contrattuale relativa alle opere non eseguite�, e ci� costituirebbe
un paradosso. Nessuno dei tre argomenti pu� essere
condiviso. f:

Circa il primo � da osservare che effettivam�nte l'art. 56, '
5� comma fa riferimento, di per s�, a due termini entrambi [
ugualmente concreti; ma ci� per l'accennata ragione che ad es-Il
so sfugge la previsione dell'ipotesi della revisione dei prezzi ��
in corso di rapporto, ed anzi vi si postula la immutabilit�, se-~~:
condo il principio che � proprio, in linea di massima, anche I~
del diritto comune (arg. ex art. 1664 cod. civ.). Ma se la revi-::1

.,.

:;;

i'ARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 20:J

sione viene introdotta, allora, dovendosi rispettare, proprio ai
fini dell'art. 56, 5� comma, la omogeneit� dei termini di confronto
(diminuendo e diminutore), uno di questi non pu� pi�
essere concreto. Ch� non ci si allontana dal dato concreto solo
se si esprimono i due termini in moneta revisionata: in questo
caso ci� si verifica per il prezzo contrattuale, ma fenomeno analogo
si attua, questa volta per l'importo netto delle opere effettivamente
compiute, anche se, al contrario, i due termini si
esprimono, come vorrebbe l'Amministrazione, in moneta non
revisionata (contrattuale), occorrendo allora prescindere dalla
somma recata dal conto finale (che � il dato concreto) e procedere
ad una astratta ricostruzione contabile di quello che
sarebbe stato l'importo delle opere eseguite se non fossero intervenute
le revisioni dei prezzi. �

Quanto poi al secondo argomento, per cui si dovrebbe seguire
il medesimo criterio che si adotta onde determinare, agli
effetti dell'art. 344 il quinto in pi� o in meno, criterio che ivi
consisterebbe appunto nel riferimento ai valori contrattuali, la
tesi risulta sostenuta anche in dottrina ma non pu� ritenersi
centrata.

In ordine all'art. 344, il centro focale � che, nel calcolare
quella riduzione delle opere fino ai quattro quinti, o quello
aumento fino ai sei quinti dell'importo previsto in contratto,
che l'amministrazione pu� sempre disporre unilateralmente e
l'appaltatore deve subire, non si verifichino alterazioni rispetto
alla so~tanza della previsione contrattuale. Quanto dire che se
intervengano revisioni dei prezzi in corso di rapporto, si dovr�,
agli effetti dell'art. 344, avere essenziale riguardo all'osservanza
dei rapporti di quattro quinti e sei quinti. Pertanto, occorrer�
prima ricercare la quantit� di opere corrispondenti, in base
ai prezzi contrattuali, al quinto dell'importo originariamente
previsto; ma poi si dovr� inevitabilmente tradurre detta
quantit� di opere in valori revisionati; e ci� proprio al fine
di tutelare il diritto dell'amministrazione appaltante, perch�,
se i lavori in meno o in pi� dovessero limitarsi a quelli corrispondenti
al quinto dei prezzi contrattuali, la loro entit� sarebbe
inferiore alla dovuta a causa dell'intervenuto aumento
dei prezzi medesimi.

Risulta cos�, per un verso che non � nemmeno esatto che
ai fini dell'art. 344 si operi esclusivamente sui prezzi contrattuali,
e per l'altro, e soprattutto, che il problema � ivi diverso.
L� si tratta di identificare e tener fermo un rapporto (il quinto);
qui si tratta invece di liquidare una somma di denaro, la

204 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO .~

quale � suscettibile di variare quando pure il rapporto per.

manga identico. Fra 1000 e 500 il rapporto � di due a uno co.

me fra un milione e mezzo milione ; ma se si deve corrispon

dere la differenza, nell'un caso si pagano 500 lire, e nell'altro

mezzo milione. Del che non si pu� non tenere essenziale cal

colo ai fini presenti, perch� proprio di pagare la differenza si

tratta nella specie.

Quanto infine all'argomento sub c), sembra che le Ferro

vie abbiano inteso dedurre che, tenendo conto della revisione

dei prezzi, si finirebbe con lo applicare gli aumenti (in sede di

pagamento del decimo delle opere ineseguite) non solo rispet

to ai costi dei materiali e della mano d'opera, ma anche allo

utile dell'impresa, questo trovandosi, nei prezzi contrattuali, non

indicato separatamente ma conglobato nei prezzi medesimi; ci�

che sarebbe addirittura paradossale perch� la revisione in aumen

to dell'utile di impresa non competeva neppure relativamente

ai lavori effettivamente eseguiti.

Se ci� si sia inteso eccepire, e poich� non si deve qui en.
trare nel merito della questione, che � dedotta soltanto sul

piano dei principi giuridici onde dimostrare che i termini del

rapporto dovrebbero essere necessariamente espressi in valori

non revisionati, � sufficiente osservare che non vi sarebbero nep

pure a questo proposito, ostacoli insuperabili per scorporare,

in via di calcolo, la parte dei prezzi contrattuali, afferente allo

utile d'impresa, in modo da impedire che questo entrasse in

gioco nel computo dei valori in cifre revisionate.

In conclusione si possono pertanto, fissare questi punti: a)

la lettera dell'art. 56, 5� comma, non impone n� l'una n� l'altra

soluzione, ed anzi mostra di non essere per s� in grado di for

nire una qualsiasi soluzione; b) non vi sono argomenti decisivi

per ritenere che l'importo contrattuale (il diminuendo) debba

essere espresso in valori non revisionati, sicch� anche l'altro

termine ne debba seguire le sorti in forza del principio della

loro necessaria omogeneit�; c) per contro, quanto ad ostacoli

materiali (di ricostruzione contabile) occorre dare atto che non

ve ne sono nemmeno per esprimere l'importo delle opere ese

guite in valori contrattuali, anzich� riferirsi alla liquidazione

del conto finale, che per s� � condotta sulla base dei prezzi re

visionati; d) nell'esame critico delle argomentazioni, tanto im

pegnate quanto serie, dedotte dall'Amministrazione, � balzato

evidente il rilievo circa la grave disparit� di conseguenze pra

tiche che derivano dall'adottare l'una' via o l'altra (valori con

trattuali o revisionati) quando il raffronto tra i due termini

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 205

interessi come sottrazione, la cui differenza costituisca la somma
di denaro da corrispondere all'appaltatore.

Ebbene, proprio quest'ultima notazione, in rapporto alla
ratio delle norme in esame (art. 345 all. F, e 56, 5� comma del
Capitolato), sembra suggerire la soluzione esatta. Tali norme
sono invero dettate al fine di indennizzare l'appaltatore per la
perdita che subisce a causa dello scioglimento anticipato del
contratto, prima che le opere eseguite raggiungano i quattro
quinti: ratio di indennizzo, dunque. Ora, se ci si attiene ai valori
contrattuali non si risarcisce il danno attuale (che l'appaltatore
subisce all'atto dello scioglimento), ma quello del
tempo della conclusione del contratto. Al limite, l'indennizzo
potrebbe ridursi ad una cifra simbolica (rapporto di lunga durata;
svalutazione massiccia). Vuol dire che si rispetta la ratio
solo facendo riferimento ai valori revisionati. Ci� che, del resto,
s'inquadra nel principio generale per cui il credito di risarcimento
� un credito di valore e deve essere espresso in termini
monetari attuali.

Anche il ricorso incidentale delle Ferrovie deve essere perci�
disatteso. (Omissis).

TRIBUNALE SUPERIORE DELLE AA. PP., 27 luglio 1963, n. 24.
-Pres. Reale -Est. Daniele -Consorzio Sorgente Alloro

c. Assessorato ai LL. PP. Regione Siciliana e Comune di
Belmonte Mezzagno.
Acque
pubbliche -Sottensione totale e parziale di utenza -Disciplina
delle due ipotesi.

(t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 45 e 47).
Acque
pubbliche -Sottensione parziale -Presupposti di legittimit� del
provvedimento.

<t.u. cit., art. 47).
Atto
amministrativo -Omesso o errato richiamo a norme di legge Non
� ragione di illegittimit�.

Nelle richieste di nuove utenze di acqua pubblica, considerate
dall'Amministrazione di prevalente interesse rispetto a
concessioni in atto, va esaminato e distinto se esse siano totalmente
o parzialmente incompatibili. con le precedenti. (1).

(1-2) Nel senso della illegittimit� della sottensione valutata in rapporto
all'art. 45 del t._u. 11 dicembre 1933, n. 1775, quando si versi nella
ipotesi del successivo art. 47, cfr. il precedente citato nel testo 8 giugno
1960, n. 20 (Acque, bonifiche e costruzioni, 1960, pag. 369).

206 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Se l'incompatibilit� � totale, deve essere applicato l'art. 45
del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, con indennizzo dell'intera
utenza. Se, invece,� l'incompatibilit� risulti parziale, va applicato
il successivo art. 47; e la sottensione pu� essere limitata
ad una parte delle acque, con contestuale determinazione del
compenso spettante al concessionario sotteso. (2)

La mancata o inesatta .indicazione della norma, in base alla
quale l'atto amministrativo � emanato, non costituisce ragione
di illegittimit�, se dalla motivazione � possibile identificare il
potere concretamente esercitato. (3)

(Omissis). -Con domanda 23 ottobre 1925 il Consorzio
sorgente Alloro chiese il riconoscimento per uso ultratrentennal�,
antecedente alla 1. 10 �agosto 1884, del diritto di derivare
l'intera portata della sorgente Alloro, per irrigare 60 salme di d

terreno. Con istanza 29 agosto 1927 il Comune di Belmonte .

Mezzagno chiese a sua volta la concessione di derivare dalla

detta sorgente litri 3,50 di acqua al secondo, per l'approvvigiof'.
namento idrico del proprio centro abitato.

;

1:1:11.
=~

Sulla necessit�, che, nell'ipotesi ex art. 47, la sottensione sia accompagnata
dalla determinazione del compenso spettante all'utente sotteso,
cfr.: Trib. Sup. AA.PP. 9 luglio 1960, n. 22, e 24 ottobre 1960, n. 30 (Acque,
ecc., 1960, pagg. 375 e 463), anch'esse richiamate nel testo. L'affermazione,

per altro, � in contrasto con la sentenza n. 20 del 1960; nella quale si

ammette la possibilit�, che �le cautele ed i compensi previsti nell'art. 47 ,,,

possono essere stabiliti anche con un successivo provvedimento �; sempre
che risulti � negli atti istruttori accenno o riserva in tal senso � ru
(loc. cit., pag. 372). fl

E' giurisprudenza ormai costante, che l'art. 47 attribuisce all'Amministrazione
un potere discrezionale, determinando le condizioni e le moJl

dalit� per il suo esercizio. Di qui l'affievolimento dei diritti dell'utente
sotteso; la cui tutela � consentita, anche relativamente ai compensi, solo
sotto il profilo della legittimit�, ed innanzi al Tribunale Superiore. L'indi~
rizzo, gi� delineato nelle sentenze 19 agosto 1949, n. 17, e 14 ottobre 1949,

n. 16 (Acque, ecc., 1950, pagg. 455 e 458), � stato riaffermato con larJ
ghezza di motivazione nella citata sentenza n. 30 del 1960, annotata cri,
ticamente da CORSARO, Acque, ecc., 1960, pag. 467 e ss.
~

Sulla sottensione, totale e parziale, in dottrina, cfr.: Mrnou, Le acque
pubbliche, 1958, pagg. 203, e 219 e ss.

(3) La qualificazione dell'atto amministrativo deve essere effettuata
I:
i:;con riferimento al suo contenuto. Da tanto consegue, che non rimane viziato
n� dall'erronea o omessa indicazione, della norma di legge che si

dichiara applicata, n� dall'omessa indicazione della disposizione attribu~
1

tiva del potere effettivamente esercitato.

Al riguardo la giurisprudenza � del tutto pacifica. Oltre ai
denti citati nel testo, cfr.: Cons. Stato, Sez. V, 10 marzo 1962,
Mass. amm., II, 179, con nota di richiami.

~::

prece

n. 219,
ti;.

r~,-.-amr~~._,,~==--=�~

PAHTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 207

Nel frattempo le acque della sorgente Alloro venivano iscritte
nell'elenco delle acque pubbliche approvato con r.d. 4 luglio
1929 n. 5565. Con decreto 9 febbraio 1950 l'Assessore ai
LL. PP. per la Regione Siciliana riconosceva al Consorzio anzidetto
il diritto alla derivazione di 8 litri al secondo di acqua,
pari all'intera portata della sorgente Alloro.

Con decreto del detto Assessore 17 febbraio 1961, poi, veniva
concesso al Comune di Belmonte Mezzagno in sanatoria
la concessione di litri 3,50 al secondo per approvvigionamento
idrico; con obbligo di indennizzo, ai sensi dell'art. 45 del T. U.
sulle acque, a favore del Consorzio Alloro.

Avverso il citato decreto ha prodotto ricorso a questo Tribunal�
superiore il Consorzio Sorgente Alloro. (Omissis).

(DIRITTO). -L'art. 45 del T. U. sulle acque prevede l'ipotesi
di una concessione di acqua pubblica, che sia totalmente incompatibile
con altra concessione legittimamente costituita:
l'ipotesi � quella di una concessione pi� importante che non
possa ~ssere assentita senza il sacrificio di altre utilizzazioni
meno importanti. In tali ipotesi rientrano sia le concessioni
che comportino l'integrale assorbimento delle minori utenze,
sia quelle che richiedano una quantit� d'acqua tale da rendere
praticamente svuotate di contenuto le precedenti concessioni,
alterandone l'economia e le finalit�. Non � dubbio che la sottensione
totale debba essere disposta anche in questi ultimi
casi, atteso che il concessionario sotteso non ha interesse a
ricevere la residua acqua, non utilizzabile per le finalit� per
le quali la concessione era stata a suo tempo assentita.

In caso di sottensione totale le legge prevede che il concessionario
sotteso debba essere indennizzato. Tale indennizzo
di regola � in natura e consiste nella fornitura di �una corrispondente
quantit� di acqua e, nel caso di impianti per forza
motrice, di una quantit� di energia corrispondente a quella effettivamente
utilizzata� (art. 45 secondo comma). L'indennizzo
in natura � normale nel caso che il nuovo concessionario e
quello sotteso utilizzino l'acqua per scopi idroelettrici; e anche
normale quando, . dopo lo sfruttamento idroelettrico, l'acqua
possa essere fornita al concessionario sotteso per finalit�
irrigue. Ma quando l'utilizzazione dell'acqua comporti il const:
u:no della stessa (es. scopo potabile o irriguo) la somministrazione
in natura � eccezionale: essa � possibile solo se il sottendente
disponga di altre acque non utili allo scopo che intende
perseguire (es. alimentazione potabile della popolazione), ma

RdSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

utili agli scopi che il concessionario sotteso si prefigge (es. irrigazione,
produzione energia elettrica). La legge quindi prevede
che, quando la pi� importante concessione non possa es

sere esercitata o diventi eccessivamente gravosa per effetto dell'indennizzo
in natura, il concessionario sotteso possa essere
indennizzato in denaro, ai sensi della legge sulle espropriazioni
(terzo comma art. 45). Anche in questo caso l'indennizzo si riferisce
per� all'intera utenza; poich� questa � sacrificata interamente
� ovvio che tale sacrificio debba essere integralmente
indennizzato. �

.La sottensione parziale � prevista dall'art. 47 secondo comma
del t. u. sulle acque. Tale sottensione � subordinata alle
seguenti condizioni: a) che manchi il modo di soddisfare altrimenti
il nuovo richiedente; b) che la nuova concessione non alteri
l'economia e la finalit� dell'utenza sottesa; c) che sia stabilito
un compenso per il sacrificio imposto al concessionario
sotteso.

Da quanto � stato premesso si desume dunque che il sistema
stabilito dalla legge � il seguente: nel caso che vengano
richieste utenz� di acque pubbliche, che siano dall'Amministrazione
ritenute di prevalente interesse pubblico rispetto ad altre
utenze gi� concesse, deve distinguersi a seconda che la nuova
utenza sia totalmente o parzialmente incompatabile con
quelle preesistenti. Se l'incompatibilit� sia totale deve essere
applicato l'art. 45 con indennizzo del sacrificio dell'intera utenza;
se l'incompatibilit� sia parziale va applicato l'art. 47, e la
s�ttensione pu� essere limitata ad una parte sola delle acque,
con determinazione di un compenso a favore del proprietario
sotteso.

Ci� premesso considera il Collegio che, nella specie, l'Amministrazione
si � avvalsa dell'art. 45 del T. U. sulle acque per
disporre una sottensione parziale, che il predetto articolo non
consente. N� pu� ritenersi che in sostanza l'Amministrazione
si sia avvalsa del potere di sottensione parziale previsto nello
art. 47.

La circostanza che negli atti di istruttoria e nel provvedimento
impugnato sia richiamato soltanto l'art. 45 non sarebbe
di per s� decisivo per affermare l'illegittimit� dell'atto impugnato.
Invero, per costante giurisprudenza (Cons. Stato, Sez.
IV, 12 febbraio 1957 n. 167; Sez. V, 15 marzo 1958, n. 97; Sez V,
27 giugno 1958, n. 467; Sez. V, 12 luglio 1958, n. 531; Sez. V,
14 novembre 1958, n. 863; Sez. VI, 8 aprile 1959, n. 228) l'errata
citazione di un articolo di legge non determina l'invalidit�

PARTE I, SEZ, VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 20!)

dell'atto quando dal contesto di esso appaia chiaro di quale potere
la P. A. abbia fatto uso. Ma nella specie il Collegio non
ritiene che dall'atto possa desumersi che l'Amministrazione abbia
valutato i presupposti e le circostanze che legittimano la
sottensione parziale. In particolare � mancato un giudizio circa
l'incompatibilit� solo parziale della nuova utenza con la vecchia;
inoltre nel provv�dimento non viene determinato il compenso
che, come questo Tribunale ha ritenuto in altri casi (sent. �

24. ottobre 1960, n. 30; 9 luglio 1960, n. 22 e n. 23) deve essere
stabilito prima o contestualmente al provvedimento che dispone
la sottensione.
La considerazione che negli atti del procedimento amministrativo
e nell'impugnato provvedimento, conclusivo del medesimo
si parli sempre di sottensione ex art. 45 e che il provvedimento
stesso preveda l'indennit� ai sensi della legge sulle
espropriazioni, di cui al terzo comma dell'art. 45 (indennit� che,
come questo Tribunale ha ritenuto nelle citate sentenze, nettamente
si differenzia dal compenso ex art. 47) induce il Collegio
a ritenere che l'Amministrazione non si sia, nella spede,
avvalsa dal potere di cui all'art. 47.

E' pertanto da aggiungere che, se anche si volesse ritenere
che l'Amministrazione abbia applicato l'art. 47, l'atto sarebbe
ugualmente illegittimo, per mancata determinazione del
compenso ivi previsto; invero questo Tribunale ha pi� volte
affermato, che � illegittimo il provvedimento� di sottensione
parziale emanato ai sensi dell'art. 47 del T. U. sulle acque,
senza la previa determinazione del relativo compenso (sent. 9
luglio 1960, n. 22 e n. 23; sent. 24 ottobre 1960, n. 30). (Omissis).

TRIBUNALE SUPERIORE DELLE AA. PP., 8 novembre 1963, numero
26. -Pres. Gualtieri -Est. Tozzi -Bonetti c. Ministero
LL. PP. e Prefetto di Sondrio.

Atto amministrativo -Piena conoscenza anteriore alla notifica -Irricevibilit�
del ricorso giurisdizionale.

(r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 1).
Espropriazione i>er pubblica utilit� -Opere eseguite dallo Stato -Compilazione
e pubblicazione del progetto di massima -Non necessarie.
(legge 25 giugno 1865, n. 2359, art. 4; r.d. 8 febbraio 1923, n. 422,
art. 30).

210 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

l
l
.

Espropriazione per pubblica utilit� -Prefissione del termine per le

[

espropriazioni con decorrenza dalla consegna dei lavori -Illegittimit�.
[~ili
(Legge 25 giugno 1865, n. 2359, art. 13). ��:�

Espropriazione per pubblica utilit� -Urgenza ed indifferibilit� non dichiarata
ex lege -Necessit� di specifica dimostrazione.
(Legge 25 giugno 1865, n. 2359, art. 71; r.d. 8 febbraio 1923, n. 422,
art. 32).

La piena conoscenza del provvedimento amministrativo �
da considerare equipollente alla notifica, ai fini della decorrenza
del termine per l'impugnazione giurisdizionale. (1)

La compilazione e la pubblicazione del progetto di massima,
come anche le formalit� preliminari di cui al titolo 2�, capo I
della legge 25 giugno 1865, n. 2359, non sono necessarie per le
espropriazioni preordinate all'esecuzione di opere pubbliche eseguite
dallo Stato. (2)

L'indicazione che i termini per l'inizio ed il compimento delle
espropriazioni decorreranno dalla data di consegna dei lavori,
non � sufficiente ai fini dell'art. 13 della legge fondamentale
del 1865. (3).

(1) L'ammissibilit� di equipollenti della notifica di un provvedimento
amministrativo, � prevista nell'art. 1 del r.d. 23 ottobre 1924, n. 1672 (come
modificato dall'art. 1 della I. 8 febbraio 1925, n. 88), che ha introdotto
l'elemento della �piena conoscenza� dell'atto da impugnare, ai fini
di stabilire Ja decorrenza del termine utile.
La giurisprudenza � particolarmente ampia e varia ( cfr. : Massimario
della giurisprudenza del Cons. Stato, 1932 -1961, vol. II, pagg. 4292
e ss.); e la sua caratteristica -ovviamente -� proprio quella di essere
una giurisprudenza d� specie. La tendenza � diretta ad estendere l'ambito
.di applicazione della norma, ben oltre i limiti dell'accertamento specifico
e diretto della conoscenza effettiva; consentendo largo impiego delle
presunzioni, attraverso cui giungere alla legittima conclusione della estrema
probabilit� (se non della certezza) di tale conoscenza.

Tuttavia, � ben fermo il principio della necessit� della cognizione

degli elementi essenziali dell'atto; intendendosi per tali quegli elementi,

in base ai quali il soggetto possa individuare la lesione di un suo in

teresse, e cio� la precisazione dell'organo che ha emanato l'atto, la data

di esso, e l'oggetto.

Per richiami in dottrina, cfr.: op. cit., pag. 4277, n. 5.

(2-3) Giurisprudenza costante, dopo la decisione del Cons. Stato, Sezione
IV, 15 luglio 1955, n. 547 (Il Consiglio di Stato, 1955, I, 850); nella
quale � una disamina completa anche. dei principi relativi alla dichiarazione
di pubblica utilit�, fatta direttamente dalla legge; ed alla disciplina prevista
dall'art. 30 r.d. n. 422 del 1923 per le opere eseguite dallo Stato.

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 211

L'urgenza ed indifferibilit� dei lavori, quando non derivi
direttamente dalla legge o non sia contestuale alla dichiarazione
di pubblica utilit�, deve essere motivata e dimostrata
concretamente, (4 ).

La sig.ra Giuseppina Bonetti in Vismara ha prop9sto ricorso
a questo Tribunale Superiore avverso il decreto 10 dttobre 1961,
con il quale il Prefetto di Sondrio ha autorizzato !~occupazione
di urgenza di un fondo di sua propriet�, necessaria per i lavori
di sistemazione della valletta � Solco �, affluente in sinistra dell'Adda
in Comune di Valdisotto; nonch� avverso i decreti 29 febbraio
1960 e 3 agosto 1961 del Magistrato del Po, con i quali �
stato approvato il progetto e sono stati dichiarati urgenti e indifferibili
i lavori suddetti. (Omissis).

E' infondata l'eccezione di irricevibilit� sollevata dalla resistente
Amministrazione in ordine all'impugnativa avverso il de-

Per ulteriori riferimenti, cfr.: LANDI, Rassegna di giurisprudenza sulle
espropr. per p.u., Appendice 1962, nn. 52, 239 e 322).

Interessante quesito � se sia possibile fissare con successivo provvedimento,
ad integrazione di quello impugnato, i termini in questione.
Un accenno in proposito � nelle decisioni del Cons. Stato, Sez. IV, n. 786
del 22 settembre 1960 (Il Consiglio di Stato, 1960, I, 2, pag. 1502), e Sez. V,

n. 554 del 16 giugno 1949 (Foro amm., 1950, I, 2, col. 12), che -per� non
� affrontano specificamente il problema. La dottrina (CARUGNO, L'espr.
per p.u., 1958, pag. 107) si pronuncia in senso negativo, facendo riferimento
al carattere formale del provvedimento dichiarativo di pubblica
utilit�. Sembra, per�, che l'obbiezione non sia conferente; dovendosi piuttosto
avere riguardo alla circostanza, se la prefissione dei termini condizioni
la stessa esistenza giuridica del provvedimento, o non detem1ini
piuttosto un vizio del procedimento espropriativo ( cfr.: Cons. Stato, Sezione
V, n. 158 del 12 marzo 1948, Foro amm., 1948, I, 2, 228).
(4) La decisione non sembra rispondente ad esatti principi. Poich�
non pu� dubitarsi che il Tribunale Superiore abbia tenuto presente che
la dichiarazione di indifferibilit� ed urgenza, nella specie, era regolata
dall'art. 39 del r.d. 8 febbraio 1923, n. 422 (in relazione all'art. 8, 2� comma
del d.p.r. 30 giugno 1955, n. 1534, ed all'art. 6 della legge 18 marzo
1958, n. 240), andava considerato che il relativo potere aveva carattere
ampiamente discrezionale. Infatti, a differenza della facolt� conferita ai
Prefetti dall'art. 71, primo comma, prima parte, della legge 25 giugno
1865, n. 2359, l'esercizio del potere in questione � unicamente in funzione
della natura oggettiva dei lavori, e delle normali esigenze dell'Amministrazione
interessata ( cfr. LANDI, op. cit., pag. 149; ed Appendice 1962,
pag. 95). N� sembra sostenibile che l'omessa valutazione della situazione
d'urgenza, in sede di dichiarazione di pubblica utilit�, renda illegittima
la successiva pronuncia di indifferibilit�; poich�, a prescindere dalle
eventuali necessit� sopravvenute, trattasi di valutazioni tra loro indipendenti
e preordinate a fini diversi.
-

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

creta 29 febbraio 1960, con il quale il Magistrato del Po ha approvato
e autorizzato l'esecuzione dei lavori di sistemazione della
Valletta � Solco �, affluente in sinistra dell'Adda in Comune di
Valdisotto.

Se � vero, infatti, che la cognizione del provvedimento da
parte dell'interessato � da considerare equipollente alla notificazione,
ai fini del decorso del termine per proporre l'impugnativa,
non � men vero che la conoscenza del provvedimento idonea a
segnare l'inizio della decorrenza del termine suddetto deve essere
piena, nel senso che il provvedimento stesso deve essere conosciuto
nei suoi elementi essenziali.

Nella specie, invece, dalla lettera 18 novembre 1960 diretta
dalla ricorrente al Ministro dei Lavori Pubblici e posta dall'Avvocatura
dello Stato a sostegno dell'eccezione di irricevibilit�,
non risulta affatto provata la piena conoscenza del provvedimen-,
to 29 febbraio 1960 del Magistrato del Po: la ricorrente infatti
in detta lettera dichiara di aver saputo dall'Ufficio del Genio
civile di Sondrio, che la sua propriet� doveva essere occupata, e
aggiunge che all'albo comunale di Valdisotto, era stato affisso
il piano di esecuzione dei lavori per la costruzione del canale e
la relativa espropriazione dei terreni soggetti ai lavori stessi, ma
in nessun punto di detta lettera fa cenno al decreto di approvazione
del Magistrato del Po, del quale evidentemente ignorava la
esistenza, come � facile del resto desumere dalla circostanza che
in detta lettera la ricorrente continua ancora a ritenere che i
lavori siano stati illegittimamente iniziati prima dell'approvazione
(intervenuta invece con il decreto 29 febbraio 1960), e che
il piano pubblicato all'albo comunale sia soltanto il piano di
massima, che, a norma dell'articolo 4 della legge del 1865 sulle
espropriazioni, deve essere pubblicato prima della dichiarazione
di pubblica utilit�.

Passando dopo ci� all'esame dei motivi di ricorso rivolti
contro il pi� volte richiamato decreto 29-2-1960 del Magistrato
del Po, osserva il Collegio, che tutte le censure contenute nel
primo motivo sono infondate.

E' invero, non pu� parlarsi di violazione dell'art. 4 della legge
del 1865 sulle espropriazioni, per mancata compilazione e pubblicazione
del progetto di massima, perch�, come � noto, le espropriazioni
relative ad opere pubbliche da eseguirsi dallo Stato
non richiedono l'espl�tamento delle formalit� preliminari stabilite
dal titolo I capo I della legge 25 giugno 1865, n. 2359,
dato che la dichiarazione di pubblica utilit� � implicita nell'approvazione
dei relativi progetti (v. per tutte, la decisione del Con

PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 213

siglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 13 febbraio
1952, n. 15). (Omissis).

Fondato appare invece il terzo motivo, con il quale la ricorrente
lamenta la mancata prefissione dei termini per l'inizio
e il compimento delle espropriazioni e dei lavori. E' vero che nel
decreto impugnato il termine per l'esecuzione degli esproprii
viene fissato in due anni, con decorrenza dalla data di consegna
dei lavori, ma ci� non soddisfa il precetto dell'art. 13 della
legge del 1865 sulle espropriazioni, il quale richiede che il termine
� suddetto sia fissato in modo certo, con la conseguenza
che deve ritenersi illegittimo il provvedimento che faccia decorrere
l'inizio dei lavori da un termine incerto, qual'� quello della
consegna dei lavori (Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 ottobre 1956,

n.
1150).
Deve essere pertanto accolto in base al motivo. suddetto, il
ricorso avverso il decreto 29 febbraio 1960 del Magistrato del
Po, che va annullato.
Ugualmente fondato � il ricorso avverso il decreto 3 agosto
1961, con il quale il Magistrato del Po ha dichiarato urgenti e
indifferibili i lavori dichiarati di pubblica utilit� con il precedente
decreto. Ed invero, nei casi, come quello in esame, in cui
la dichiarazione di urgenza e di indifferibilit� non derivi direttamente
dalla legge, occorre che l'urgenza e l'indifferibilit� effettivamente
esistano e siano dimostrate.
Nella specie, invece, tra il decreto di approvazione del prog�tto
e la dichiarazione di indifferibilit� ed urgenza sono decorsi
ben 18 mesi, il che dimostra che i lavori da effettuare non erano
n� urgenti n� indifferibili. N� pu� dirsi che potrebbero l'urgenza
e l'indifferibilit� essere sopravvenute, perch� i motivi posti q base
della dichiarazione chiaramente lo escludono.
Detti motivi, contenuti nel parere 15-7-1961 del Comitato Tecnico
Amministrativo richiamato nel provvedimento impugnato,
sono indicati nella necessit� di assicurare la difesa idraulica,
nell'aumento del rischio dei danni che potrebbe derivare dal ritardo
nella esecuzione delle opere, nella opposizione della ricorrente
che ha ritardato il corso dei lavori e nella necessit� di
evitare il pagamento dei danni per la forzata inattivit� del cantiere,
richiesti dalla ditta appaltatrice dei lavori.
Ora, la necessit� della difesa idraulica � la stessa che port�
all'approvazione del progetto, mentre l'aumento del rischio dei
danni che potrebbe derivare dal ritardo nella esecuzione delle
opere, a prescindere dalla considerazione che si tratta di una
affermazione generica e non dimostrata, � un elemento che po

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

214

teva e doveva valutarsi al momento dell'approvazione del progetto,
e non si pu� presumere che in quel momento non sia

stato valutato : il fatto che non sia stata subito emanata la
dichiarazione di indifferibilit� e di urgenza dimostra che nella
specie i lavori potevano effettuarsi nel termine necessario per
compiere le espropriazioni, senza che ci� comportasse un pericolo.
Pi� precisamente i due motivi della urgenza e indiffe-�
ribilit� sin qui esaminati, se esistenti, avrebbero dovuto portare
subito � alla dichiarazione di indifferibilit� e di urgenza:

il fatto che detta dichiarazione sia intervenuta dopo diciotto
mesi dall'approvazione del progetto, dimostra che essi non esistono,
almeno nella intensit� che possa legittimare le dichiarazione
a distanza di tanto tempo.

Per quel che riguarda invece la opposizione della ricorrente
e la richiesta dei danni per inattivit� del cantiere avanzata
dalla ditta appaltatrice dei lavori, � facile osservare che detti
motivi non hanno a che vedere con l'urgenza e l'indifferibilit�
delle opere da eseguire, a prescindere dalla considerazione che
gli inconvenienti addotti dipendono esclusivamente dalla ii:ieriia
della amministrazione, la quale nei diciotto mesi lasciati
inutilmente trascorrere avrebbe ben potuto portare a termine
l'espropriazione nelle forme ordinarie.

Deve pertanto ritenersi illegittima la dichiarazione di urgenza
e indifferibilit� impugnata, perch� emanata a lunga distanza
di tempo in base. a motlvi che si devono ritenere o ingiustificati
o inconferenti e ad ogni modo gi� esistenti e valutati
diversamente sin dal momento dell'approvazione delle opere;
con la conseguenza che la dichiarazione suddetta deve essere
�annullata, cos� come deve essere annullato il successivo
decreto di occupazione di urgenza che la presuppone e che di
essa costituisce l'esecuzione. (Omissis).

LODO 30 dicembre 1963, n. 64 (Roma) -Pres. Pinchera -Est.
Girelli -Impresa Falchi c. Amministrazione provinciale di
Sassari e Gestione case per lavoratori.

Opere Pubbliche -Direttore dei lavori -Attribuzioni -Attivit� svolta

al di fuori di tali attribuzioni -Non impegna la p.a. committente.

(r.d. 25 maggio 1895, n. 350, sulla direzione, contabilit� e collau<.
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dazione� dei lavori dello Stato; artt. 2, 3, 13 e 63). t

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PARTE I, SEZ. VI, GIURIS. IN MATERIA DI AA. PP., APPALTI E FORNITURE 215

Il Direttore dei lavori ha il compito di verificare i materiali
somministrati dall'appaltatore, e di curare la buona e puntuale
esecuzione dei lavori. Egli non � che lo strumento di cui
si avvale il capo dell'organo tecnico dell'Amministrazione committente;
ed agisce in posizione meramente subordinata, alle
dipendenze di quest'ultimo. Pertanto un comportamento che
ecceda le attribuzioni demandategli, o che sia in contrasto con
la legge o con esplicite pattuizioni contrattuali, non impegna
il committente. (1)

(Omissis). -A sostegno delle proprie ragioni, l'Impresa
ha prodotto una lettera in data 27 febbraio 1963 dell'ex direttore
dei lavori, con la quale lo scrivente, che in sede di controdeduzioni
delle riserve inserite nel registro di contabilit� si era
praticamente pronunciato per il rigetto di tutte le istanze avanzate
dall'appaltatore, esprime parere favorevole all'accoglimento
delle stesse.

Le convenute Amministrazioni hanno contestato la vali

(1) L'attivit� di ingerenza, direzione e collaborazione, che nell'esecuzione
di un'opera pubblica � riservata all'Amministrazione appaltante, �
di competenza del dirigente del proprio organo tecnico. Negli appalti
statali, questa competenza � dell'Ingegnere capo del Genio Civile (reg. 25
maggio 1895, n. 350, art. 1); negli appalti di altre amministrazioni, che richiamino
o comunque applichino il cennato regolamento, secondo un'ovvio
criterio di adattamento della norma, non pu� non essere attribuita
che al dirigente dell'ufficio tecnico.
Il Direttore dei lavori � solo lo strumento, di cui esso dirigente si
avvale; agisce alle sue dipendenze e ne riceve gli ordini, e le istruzioni
necessarie per la condotta dei lavori. La sua figura, quindi, � meramente
subordinata; e tanto ci� � vero, che qualunque suo ordine, deve essere
approvato e vistato dal Capo dell'Ufficio dal quale dipende (artt. 2, 6, 7
e 13, reg. cit.).

Ci� posto, � chiaro che l'opinione del Direttore dei lavori su controversie
insorte con l'Impresa, � espressione di convincimento esclusivamente
personale, che in nessun modo impegna l'Amministrazione appaltante
nemmeno sotto il profilo tecnico. E' ovvio che in tale considerazione
si prescinde dalla eventualit�, che le affermazioni del Direttore dei
lavori siano fatte in sede di istruttoria assunta dall'organo giudicante.
In questo caso, la situazione giuridica � diversa, sia in relazione al contenuto
delle affermazioni (non rappresentate da meri giudizi, ma dal
riferimento di fatti obbiettivi), che in rapporto alla diversa veste del
dichiarante.

Sulla figura del Direttore dei lavori, sulle modalit� di esercizio dei
suoi compiti, sulle sue responsabilit� verso l'Amministrazione e nei confronti
dell'appaltatore e di terzi, cfr.: CIANFLONE, L'appalto di oo.pp., 1957,
138 e 374 e ss.; nonch�, Cass. 20 luglio 1960, n. 2035, Foro amm. 1961, II,
304, con nota di richiami.

216 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

dit� di tale parere, osservando che l'opinione dell'ex direttore
dei lavori deve ritenersi espressione di un convincimento puramente
personale, in nessun modo impegnativo per la committente,
nemmeno sotto il profilo tecnico.

Il Collegio rileva che il reg. 25 maggio 1895, n. 350 al quale
il capitolato generale della Gestione si richiama, nel precisare
le incombenze e le responsabilit� delle persone preposte alla vigilanza
sulla esecuzione delle opere, stabilisce in sostanza che
il direttore dei lavori ha il compito di verificare i materiali somministrati
dall'appaltatore, e di curare la buona e puntuale esecuzione
dei lavori, in conformit� dei patti contrattuali. Egli pertanto
non � che lo strumento di cui il capo dell'organo tecnico
dell'Amministrazione committente si avvale, e che agisce, in

posizione meramente subordinata, alle dipendenze di questo
ultimo. E ci� risulta tanto pi� vero quando si consideri, che �1-~

I
~

qualunque ordine del direttore dei lavori deve essere appro.
vato e vistato dal capo dell'ufficio dal quale dipende.
Il direttore dei lavori, perci�, non ha la rappresentanza '
dell'Ente appaltante, e un suo eventuale comportamento che

ecceda le attribuzioni demandategli o che sia in contrasto con
la legge o con esplicite pattuizioni contrattuali, non impegna
in alcun modo il committente. Nella specie � pacifico, che lo
ing. Flores, a norma dell'art. 63 del regolamento citato, forI
��:
mul� le sue controdeduzioni nel registro di contabilit�, relati.'

vamente alle riserve dell'impresa; che le controdeduzioni furono
esaminate dal collaudatore, il quale -a sua volta -rifer�
con propria relazione all'Amministrazione committente; :~~

I
che quest'ultima, infine, sulla scorta degli elementi a disposi.
zione, ritenne di adottare determinate decisioni, per altro non .
accettate dall'impresa, che instaur� il presente giudizio.
,

Alla luce di quanto innanzi deve concludersi che al diret

Itore dei lavori era a questo punto inibito di assumere qualsiasi
autonoma iniziativa, e di intervenire spontaneamente con lo
esprimere opinioni, che non possono non qualificarsi di natura
puramente soggettiva, nella controversia in atto. Il Collegio,

pertanto, ritiene di non attribuire valore probatorio alla ri

fil
chiamata lettera; ma di dover prendere in considerazione solo ili

le controdeduzioni a suo tempo inserite dal direttore dei lavori

nel registro di contabilit�. (Omissis).

SEZIONE SETTIMA

GIURISPRUDENZA PENALE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. III, 5 marzo 1963, Pres. Auriemmo
-Est. Rosso -P. M. Reviglio della Venezia (conf.) -rie.
Milano Giuseppe -Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni
-(C. A. Napoli 27 gennaio 1962).

Giudizio civile e penale -Giudice penale di secondo grado -Liquidazione
dei danni -Reformatio in peius -Inapplicabilit�.
(Art. 515 c.ri.c.).

Giudizio civile e penale -Giudice penale di secondo grado -Impossibilit�
liquidazione del danno -Rimessione giudice civile.
(Art. 489-519, c.p.c.).

Falso -Falso documentale in atto pubblico -Soggetto passivo -Danneggiato
dal reato -Distinzione.

Responsabilit� civile -Responsabilit� della pubblica Amministrazione
-Condotta dolosa del dipendente -Difetto di sorveglianza
da parte degli organi dell'Amministrazione.
(Cost., art. 28).

Non � applicabile l'articolo 515 c.p.p. nella ipotesi in cui
il giudice di secondo grado, avendo riformato la decisione del
primo giudice in punto alla liquidazione dei danni, abbia ordinato
la rimessione delle parti dinanzi al giudice civile per la
liquidazione di interessi non previsti nella sentenza del primo
giudice (1).

L'ordinamento processuale penale prevede la rimessione al
giudice civile non solo nella fase di primo grado, ma anche in
quella di appello, quando non possa essere immediatamente
deciso sul quantum secondo l'apprezzamento discrezionale del
giudice penale (2).

(1) Sulla prima massima non vi sono osservazi�ni da formulare dato
che, in realt�, l'art. 515 c.p.c. si riferisce all'impugnazione dei capi penali
della sentenza.
(2) Esatto appare anche il principio indicato nella seconda massima
e che trova riscontro nella sentenza della Corte suprema 18 febbraio
1959 (Giust. pen. 1959, III, 533), citata in motivazione.
-

218 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
�'
Nel reato di falso documentale in atto pubblico
ravvisabile come soggetto passivo del reato la persona
non �
priva

.ta: in questo caso, tal� persona pu� assumere la posizione di
danneggiato dal reato con diritto ad ottenere il risarcimento
nei confronti dell'autore del falso e del responsabile civile (3).

Vanno tenute distinte la figura della persona offesa dal
reato e quella del danneggiato dal reato : la prima si identifica
nel titolare del bene giuridieo leso dalla condotta criminosa,
la seconda nel soggetto che ha riportato conseguenze svantaggiose
dalla condotta criminosa dell'autore del reato (4).

La pubblica Amministrazione risponde anche del comportamento
doloso del proprio dipendente oltre che nel caso in
cui questi abbia agito per fini non privati, anche nella ipotesi
in cui l'atto doloso che abbia recato danno, pur in contrasto
con l'attivit� propria della pubblica Amministrazione, sia stato
reso possibile dalla mancanza di sorveglianza da parte degli organi
della stessa pubblica Amministrazione alla quale risale la
responsabilit� civile proprio per la colpa degli organi preposti
alla vigilanza ~ alla sorveglianza dei pubblici uffici (5).

(3-4) La terza e la quarta massima costituiscono applicazione di principi
ormai costanti in giurisprudenza, ed, in particolare, la distinzione fra
persona offesa dal reato e soggetto danaeggiato dal reato-trova riscontro
nella precedente sentenza della Corte suprema 7 marzo 1962 (Rep Foro it.,
voce parte civile, 1962, n. 20).

(5) Qualche osservazione va, invece, formulata con riguardo alla quinta
massima.
Come � noto, la Corte suprema, con la sentenza 23 settembre 1958,

n. 3029, mut� il costante indirizzo giurisprudenziale in ordine al principio
che veniva, ormai, indicato con la nota formula che � il dolo rompe il
nesso eziologico� fra l'azione del dipendente e la posizione dell'Amministrazione.
In quella occasione, la Corte suprema ritenne, pur riconfermando il

principio della responsabilit� diretta della pubblica Amministrazione, che

la frattura del rapporto organico, con conseguente irresponsabilit� della

pubblica Amministrazione, si determina solo quando il funzionario agisca

come semplice privato per finalit� egoistiche, per modo che l'attivit� si

configura come assolutamente estranea all'ambito delle pubbliche funzioni.

Il Supremo Collegio ha avuto occasione di riconfermare il principio

indicato (v., fra le altre, 31 marzo 1960, n. 708, Foro it., 1961, I, 688; S.U.

28 novembre 1961, n. 2749, ibd., 1790; 20 aprile 1962, n. 792, Rep. Foro

it.,
1962, voce Resp. civ., 172-174; 30 novembre 1963, n. 3069, Mass. Foro it.,

1963, n. 3069).

La sentenza annotata si riferisce non solo alla indicazione giurispru

denziale predetta, ma ad altro principio che trova riscontro in prece

denti sentenze del Supremo collegio, citate in motivazione.

In particolare, con la sentenza 2 agosto 1954, n. 2831, la Corte suprema,
pur riaffermando il principio che � il dolo (salvo casi eccezionali espres

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 21!1

(Omissis). -Nessuna sostituzione sostanziale e radicale del
decidere si � verificata ma solo precisazione dell'oggetto dell'an
debatur in riferimento alla iniziale domanda -integralmente ac~
colta dal tribunale -nell'ambito del compito istituzionale del
giudice di secondo grado. Tanto meno potrebbe ravvisarsi una
re/ormatio in pejus, come sembrerebbe adombrare la difesa
_della pubblica Amministrazione, per avere il giudice di secondo
grado -riformando al riguardo la decisione del tribunale che
aveva provveduto alla immediata liquidazione dei danni -ordinato
la rimessione delle parti davanti di detta difesa circa la
possibilit� in prosieguo di giudizio della liquidazione anche di
interessi non previsti con la decisione del tribunale non potrebbe
richiamarsi all'art. 515 cod. proc. pen. che si riferisce al
divieto di inasprimento della pena e comunque � estraneo
alla fase del processo penale -in cui si inserisce l'azione
civile dei danneggiati dal reato. L'ordinamento di rito prevede
la rimessione al giudice civile non solo nella fase di primo
grado, ma anche in quella di appello (Sez. I, 18 febbraio 1959,

samente �regolati dalla legge) spezza ogni rapporto organico�, riteneva
che, ove l'atto doloso e dannoso del pendente fosse stato reso possibile
dalla mancanza di qualsiasi vigilanza da parte degli organi dell'Amministrazione
pubblica, questa ultima verrebbe a rispondere delle conseguenze
della condotta illecita del dipendente.

La sentenza applic� tali principi nella ipotesi di un dipendente che
aveva falsificato buoni di prelevamento di merce al fine di ottenere la
consegna della merce stessa da parte della ditta fornitrice dell'Amministrazione.

Nonostante la riconferma dell'indirizzo, ormai costante, del Supremo
collegio, vale ugualmente formulare le relative riserve in ordine ai principi
sopra indicati.

E' evidente che la sussistenza dell'attivit� dolosa del dipendente non
pu� far considerare come riferibile all'Amministrazione l'attivit� illecita
del dipendente medesimo: siffatta riferibilit� si � resa in concreto possibile
solo forse in difetto di un richiamo all'art. 43 del codice penale
nel quale � chiaramente descritta la configurazione del delitto doloso.

Se, infattl, il delitto � doloso, o secondo l'intenzione, quando l'evento

dannoso o pericoloso, che � il risultato dell'azione od omissione e da cui

la legge fa dipendere l'esistenza del delitto, � dall'agente preveduto e

voluto come conseguenza della propria azione od omissione, � chiaro

che non � sufficiente la coscienza e volontariet� dell'azione ad integrare

gli estremi del dolo, ma occorre la volont� dell'evento e, quindi, la inten

zione di determinare una specifica modificazione del mondo es~erno, il

che appare del tutto estraneo alle attribuzioni ed alle finalit� che la

norma indica per quel detereminato dipendente che ha posto in essere

la condotta illecita, informata a dolo.

L'indirizzo giurisprudenziale che, pur considerando riferibile all'Am

220 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Baroni) quando non possa essere immediatamente deciso sul
quantum liquidatorio secondo l'apprezzamento discrezionale
del giudice penale che nella specie, per quanto si riferisce alla
sentenza impugnata, mostra peraltro di ispirarsi a principii'
non di ampliamento dell'obbligo risarcitorio del responsabile
civile, ma a sua precisazione limitando l'ambito dell'obbligo
medesimo in confronto alla decisione del tribunale.

Del pari infondato � il secondo motivo di gravame. Nei
reati di falso documentale in atto pubblico non � ravvisabile
soggetto passivo del reato persona privata, ma ci� non equi

ministrazione il comportamento doloso del dipendente, si � sempre premurato
di limitare la riferibilit� ai casi in cui l'illecito non sia stato
commes!)o per finalit� meramente egoistiche richiedendo che sussista un
rapporto di occasionalit� necessaria tra l'atto illecito e le incombenze attribuite
al funzionario, sicch� queste abbiano reso possibile l'attivit� dannosa,
ha tenuto conto, soltanto in modo parziale, della configurazione che
il codice penale d� del dolo.

E' chiaro, infatti, che se il dipendente ha posto in essere l'attivit�
delittuosa con la coscienza e la volont� di realizzare quel determinato
evento, si �, con ci� stesso, fuori dai limiti di un'attivit� pubblicistica
riferibile all'Amministrazione.

E cos�, al fine di superare l'ostacolo frapposto dall'art. 43 del codice
penale, la giurisprudenza sia prima del mutamento di indirizzo verificatosi
nel 1958 (v. Cass. 2 agosto 1954, n. 2831 ), sia successivamente (v.
sentenza annotata) ha fatto ricorso ad un elemento, quale la mancata
necessaria vigilanza da parte degli organi dell'Amministrazione con riguardo
all'attivit� del dipendente che ha posto in essere l'azione delittuosa,
elemento che � del tutto estraneo alla economia dell'attivit� criminosa
considerata e trova, ai fini della responsabilit�, un titolo diverso da quello
(responsabilit� diretta) che pur viene riconfermato con riferimento alla
attivit� illecita del dipendente.

E' evidente, infatti, che, in questo caso, l'Amministrazione non viene

a rispondere dell'attivit� delittuosa di quel determinato dipendente che

ha posto in essere un'azione criminosa dolosa, ma risponde, in realt�,

della negligenza di altri dipendenti, i quali, probabilmente a titolo di

colpa, (poich�, diversamente, concorrerebbero con: la attivit� delittuosa

dal dipendente considerato), non hanno esercitato in modo sufficiente ed

adeguato i necessari controlli sull'attivit� del dipendente che ha posto

in essere quella determinata attivit� delittuosa.

In base a tale rilievo, deve allora convenirsi che non appare del

tutto esatto il principio secondo il quale l'Amministrazione risponde anche

per l'attivit� dolosa dei propri funzionari, onde appare pi� conforme

ai principi, e non soltanto a quelli amministrativi, ma, sostanzialmente,

a quelli accolti dal codice penale, che, in realt�, il dolo determina una

frattura nel rapporto di immedesimazione organica, e ci� proprio perch�,

ripetesi, l� ove sussiste la intenzione di conseguire un evento illecito

si � gi� fuori dalle attribuzioni del dipendente e si versa nel campo

dell'interesse privato dcl dipendente cio� in quella

meramente stesso e �== �:;
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PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 221

vale a negare la configurabilit� in quest'ultima di danneggiato
dal reato con diritto a pretese risarcitorie nei confronti dallo
autore del falso e del responsabile civile. Secondo ormai comune
accezione, si deve necessariamente distinguere tra persona
offesa dal reato che � il titolare del bene giuridico leso
dalla condotta criminosa e danneggiato dal reato per avere riportato
conseguenze per lui svantaggiose dalla detta condotta
criminosa dell'autore del reato. Nessun dubbio che nella specie
tale danno deve ravvisarsi come generico an debeatur
ai fini del diritto al risarcimento a prescindere dal quantum

ipotesi in cui, come indicato, dalla giurisprudenza, il dipendente ha agito
per motivi privati o per finalit� meramente egoistiche.

Cos� intesa la responsabilit� della pubblica Amministrazione appare,
altres�, evidente la inutilit� di far riferimento al concetto del � rapporto
di occasionalit� necessaria tra l'atto illecito e le incombenze attribuite
al funzionario >>, in modo che queste abbiano reso possibile l'attivit�
dannosa.

E' evidente, infatti, che il riferimento a tale rapporto di occasionalit�
necessaria si rende indispensabile quando, come nell� giurisprudenza
considerata, si ritiene di dover consentire la proponibilit� dell'azione
di responsabilit� pur in presenza di un'attivit� dolosa del funzionario.

Senonch�, il concetto di rapporto di occasionalit� necessaria � stato
indicato dalla giurisprudenza (v. sul punto TORRENTE, La responsabilit�
indiretta della pubblica Amministrazione, Riv. dir. civ. 1958, 278), con
riferimento ad una disciplina della responsabilit� indiretta ex art. 2049

e.e. � la quale esige perch� sussista la responsabilit� dei padroni e dei
committenti che il fatto illecito sia commesso nell'esercizio delle incombenze
a cui i domestici ed i commessi sono adibiti �,
Siffatta indicazione, per�, si rendeva necessaria da parte della giurisprudenza,
proprio perch�, altrimenti, l'attivit� dolosa del domestico

o commesso, in quanto propria del soggetto che la poneva in essere,
sarebbe rimasta estranea alla sfera giuridica del padrone e del committente,
i quali proprio perch� la loro responsabilit� � a titolo indiretto,
sono tenuti per c�lpa in vigilando o in eligendo.
Senonch�, nel settore della responsabilit� della pubblica Amministrazione,
proprio perch� la responsabilit� � diretta, stante il rapporto di
immedesimazione organica, non vi � posto per un riferimento ad un rapporto
di occasionalit� necessaria, poich�, diversamente, si vertirebbe nel
campo della responsabilit� indiretta.

Non appare, forse, del tutto infondato il rilievo secondo il quale,
in sostanza, la giurisprudenza, pur riaffermando da un lato che la pubblica
Amministrazione risponde a titolo diretto, in realt� viene gi� ad
introdurre nella disciplina dell'istituto anche il titolo della responsabilit�
indiretta, venendo, cos�, ad accogliere quella distinzione che una
parte della dottrina (v. TORRENTE, op. cit.) fa d�rivare dalla contrapposizione
degli artt. 113 e 28 della Costituzione.

ANTONINO TERRANOVA

222 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

che sar� oggetto di accertamento nella successiva fase di remissione
al giudice civile, nella indisponibilit� dei propri beni
come conseguenza delle falsit� commesse sui titoli rappresentativi
del credito del privato verso la pubblica Amministrazione.
Tale diritto risarcitorio delle parti civili si ripercuote, oltre
che sull'autore materiale pubblico dipendente, anche sulla
pubblica Amministrazione, secondo la costante giurisprudenza
pacifica nel senso di duplice responsabilit� in proposito anche
in riferimento all'art. 28 della Costituzione, precisando ancora
l'esistenza di responsabilit� immediata e diretta della pubblica
Amministrazione anche se il funzionario o il pubblico dipendente
abbia agito per dolo (da ultimo sez. un. civ. 28 novembre
1961 n. 2749). Nessun valore ha quindi l'accenno difensivo
-peraltro del tutto generico e con riferimento esclusivo a
preteso errore giuridico e non difetto di motivazione e inoltre
solo con i motivi di ricorso e non con quelli di appello -che
nella specie la responsabilit� civile della pubblica Amministrazione
sarebbe stata affermata per �un delitto doloso quale
quello di cui si tratta, che costituisce un caso limite in quanto
il fatto del dipendente � determinato in modo tipico da un
fine strettamente egoistico e strettamente privato �.

Non � per� esatto che la pubblica Amministrazione non risponda
mai per il comportamento doloso del proprio dipendente
perch� all'incontro le Sezioni civili di questo Collegio hanno
affermato la responsabilit� civile della pubblica Amministrazione
per il fatto doloso del dipendente oltre che quando egli
abbia agito per fini non privati (Sez. III, 23 settembre 1958,

n. 3029; 31 marzo 1960, n. 708) nonch� allorquando l'atto doloso
e dannoso del dipendente -pur in contrasto con l'attivit�
propria della pubblica Amministrazione -sia stato reso
possibile dalla mancanza di sorveglianza da parte degli organi
della pubblica Amministrazione con negligenza da parte di
quest'ultima alla quale ultima risale la responsabilit� civile
proprio per colpa degli organi preposti alla vigilanza e sorveglianza
dei pubblici uffici (Sez. I, 14 aprile 1953, n. 970; 2 agosto
1954, n. 2831). E ci� � stato ritenuto proprio per la responsabilit�
civile della pubblica Amministrazione per falsi documentali
dolosamente redatti dal pubblico dipendente che con
essi abbia leso terzi.

223

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

,PRETURA DI TAORMINA, 19 febbraio 1963, imp. Guarnaschelli.
Giuoco d'azzardo -R.D. 31 maggio 1935, n. 1410, costitutivo dell'Ente
turistico alberghiero per la Libia (E.T.A.L.) -Efficacia discriminante
-Esercizio di casa da giuoco in Taormina.

(r.d. 31 maggio 1935, n. 1410; r.d. 22 aprile 1943, n. 560).
L'apertura e l'esercizio di una casa da giuoco in Taormina
da parte della societ� A. Zagara, quale avente causa dell'E.T.A.L.,
~ono penalmente leciti per effetto del r.d. 31 maggio 1935, numero
1410, in relazione al r. d. 22 aprile 1943, n. 560 (1).

(Omissis). -Con dettagliato esposto in data 8 novembre 1962,
tale Sorbello Rosario, residente in Fiumefreddo Sicilia, denunciava
a questo Pretore che in Taormina, presso la Villa � Mon
Repos �, di propriet� della, signora Marjorie Varaschini, della
quale il denunciante assumeva essere mandatario, era stata
istituita, ad opera della S.p.A. � A. Zagara �, conduttrice dello
immobile, una casa da giuoco in violazione alle norme del Codice
Penale che reprimono il giuoco d'azzardo.

Lo stesso giorno 8 novembre 1962, si presentava al Pretore
tale Guarnaschelli Domenico, nella asserita sua qualit� di
consigliere delegato della S.p.A. �A. Zagara�. Costui dicendosi
edotto della presentazione della denuncia a suo carico da parte
del Sorbello, ammetteva pienamente i fatti dem,J.nciati, assumeva,
per�, la liceit� dell'intrapreso esercizio della casa da giuo

(1) Sulla li~eit� del Casin� di Taormina.
Alcune premesse di fatto serviranno a chiarire l'erroneit� della sen

tenza, con la quale il Pretore di Taormina ha ritenuto di poter conclu

dere l'annosa vicenda, pi� volte portata all'esame della Corte Costitu

zionale.

Con r.d. 31 maggio 1935, n. 1410, era istituito l'Ente turistico alber

ghiero per la Libia (E.T.A.L.), persona giuridica di diritto pubblico, con

il compito di esercitare in Libia alcune attivit� economiche per lo svi

luppo e l'incremento del turismo in quella regione. Con deliberazione

10 agosto 1937, approvata dal Governatore Generale per la Libia con deli

bere 22328 e 30762 del 17 agosto e 6 novembre 1937, il Municipio di Tripoli

revocava la concessione assentita il 27 aprile 1935 alla Scita (societ� con

trollata dal Guarnaschelli) ed autorizzava l'ETAL a gestire una casa da

giuoco in Tripoli. Di qui una lunga vertenza fra il Guarnaschelli e la Scita

contro l'ETAL e il Municipio di Tripoli, conclusa favorevolmente per

l'ente.

Nel 1943, a seguito dell'evacuazione della Libia, l'ultimo commissa

rio dell'E.T.A.L., si trasferiva in Italia e otteneva, con decreto intermini

steriale 20 aprile 1947, che l'Ente fosse autorizzato ad esplicare in Italia

le attivit� economiche gi� esercitate in Libia. Il decreto di autorizzazione

224 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
co in quanto sorretto da titoli idonei a legittimarlo; precisava
fra l'altro, che l'apertura della casa da giuoco era stata notificata
tanto alla Regione Siciliana quanto al Ministero del Tesoro,
cointeressati alla gestione; presentava, infine, memoria
scritta con allegati documenti, diretti a dimostrare l'assunto di
legittimit�.
Con decreto 8 novembre 1962, il Pretore ordinava il sequestro
penale delle attrezzature ed oggetti inservienti al giuoco,
che affidava in custodia allo stesso Guarnaschelli, ordinava il
sequestro del 50% dei proventi lordi derivanti dall'esercizio
del giuoco, esercizio di cui consentiva la continuazione fino allo
esito del procedimento penale; dettava, infine, ulteriori disposizioni
di esecuzione del provvedimento.
Con decreto 9 novembre 1962, il Procuratore Generale presso
la Corte di Appello di Messina avocava a s� la istruzione
sommaria del procedimento penale in forza dell'art. 392 ult. parte
c.p.p.; con altro coevo decreto revocava quello in data 8 novembre
1962 del Pretore ed ordinava il sequestro, con modalit�
diverse, degli arnesi e degli oggetti della �A. Zagara�.
faceva espresso riferimento alle sole attivit�, di cui all'art. 1 r.d. 31 maggio
1935, n. 1410 e, pertanto, doveva ritenersi escluso il giuoco d'azzardo.
Successivamente a tale autorizzazione (1'11 aprile 1949), il Commissario
dell'Ente stipulava con il Guarnaschelli una transazione, per effetto
della quale l'Ente s'impegnava a sub-concedere al Guarnaschelli l'esercizio
del giuoco d'azzardo in Italia qualora fosse stato a ci� autorizzato. La
predetta autorizzazione, di cui entrambe le parti a quel tempo sentivano
la necessit�, non � mai intervenuta:
Con decreto 27 aprile 1949, n. 1, pubblicato sulla G.U.R.S. 30 aprile 1949,
n. 19, l'Assessore al turismo ed allo spettacolo della Regione siciliana,
infatti, autorizzava l'E.T.A.L. a svolgere in Sicilia, direttamente o a mezzo
di sub-concessionari, i programmi inerenti al proprio scopo d'incremento
turistico e alberghiero e ad esercitare tutte le attivit� connesse
con lo scopo anzidetto, gi� esercitate in Libia, ivi compreso l'esercizio
del giuoco d'azzardo. Il predetto decreto assessoriale, peraltro, non ebbe
esecuzione e sulla G.U.R.S. 4 maggio 1949, n. 20 fu pubblicato il seguente
avviso: � Agli effetti dell'efficacia esecutiva del decreto n. 1 dell'Assessorato
per il turismo e lo spettacolo in data 27 aprile 1949, pubblicato sulla
G.U. 30 aprile 1949, _n. 19, si rende noto che il predetto decreto � all'esame
della Corte dei Conti per la registrazione �.
Il predetto decreto assessoriale, restituito con rilievo, non fu pi�
inoltrato alla Corte dei Conti.
Successivamente interveniva la Risoluzione delle Nazioni Unite 15
dicembre 1950, relativa alla sorte dei beni italiani in Libia, in esecuzione
~~jr r:: della quale erano stipulati l'Accordo 28 giugno 1951 fra l'Italia e la Gran
Bretagna, ratificato con 1. 30 luglio 1952, n. 1301 e l'Accordo italo-libico 2
ottobre 1956, ratificato con 1. 17 agosto 1957, n. 843. In questi Accordi (art. 5,
punto 5) l'E.T.A.L. � compreso fra gli enti libici da liquidarsi in confor-I-
-,
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225

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

A seguito di ricorso proposto dal Guarnaschelli, la Suprema
Corte di Cassazi�ne sezione IV penale, con sentenza
30 gennaio -2 febbraio 1963, annullava senza rinvio i detti
provvedimenti del Procuratore Generale di Messina.

In data 6 febbraio 1963, gli atti del procedimento venivano
restituiti a questo Pretore, che, a seguito di formale istanza
della difesa del Guarnaschelli ed in ossequio al combinato disposto
degli artt. i52 e 421 c.p.p. emetteva 1'11 febbraio 1963
decreto di citazione a giudizio dell'imputato Guarnaschelli, cui
veniv� contestato il reato di che in epigrafe, per l'udienza del
19 febbraio 1963.

All'odierno pubblico dibattimento, l'imputato si � riportato,
confermandole, alle dichiarazioni rese spontaneamente a
questo Pretore in data 8 novembre 1962.

Il P. M. e la difesa hanno concluso chiedendo la assoluzione
dell'imputato perch� il fatto non costituisce reato. �
DIRITTO
Osserva pregiudizialmente il decidente che il reato ascritto
al Guarnaschelli rientra nella previsione del recente decreto

mit� delle leggi in vigore nel Regno di Libia (in effetti l'ente � stato/posto
in liquidazione con provvedimento del Governo Libico, a cui sono stati
devoluti i beni). Su questo punto ed in questi sensi si � pro:mnziato
il Consiglio di Stato, con decisione 19 giugno 1954, n. 409 su ricorso Rabitti.

In esecuzione della citata Risoluzione e dei conseguenti Accordi internazionali
il Governo iialiano ha adottato, nei confronti dell'E.T.A.L., i
seguenti provvedimenti:

a) con decreto interministeriale 3 marzo 1951 � stata revocata l'autorizzazione
concessagli con decreto interministeriale 30 aprile 1947;
b) con d.p. 14 febbraio 1958, pubblicato sulla G.U. 10 marzo 1960,

n. 60, l'E.T.A.L. � stato soppresso e messo in liquidazione, ai sensi della
legge 4 dicembre 1956, n. 1404;
c) la chiusura delle operazioni di liquidazione dell'ente, avocate al
Ministero del Tesoro con d.m. 21 marzo 1958, pubblicato sulla G.U. 16 aprile
1958, n. 92, � stata approvata con d.m. 22 maggio 1962, pubblicato sulla

G.U. 2 agosto 1962, n. 194. Il residuo patrimonio dell'ente in Italia, definitivamente
estinto, � stato devoluto allo Stato.
Con decreto 28 maggio 1959, n. 203/A, il Presidente della Regione siciliana
confermava per la durata di 20 anni alla societ� � A' Zagara �, costituita
dal Guarnaschelli, quale avente causa dell'E.T.A.L., l'autorizzazione
concessa con il decreto assessoriale 27 aprile 1949, n. 1 e concretamente
disciplinava l'esercizio del giuoco d'azzardo.

Con decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1959, h. 1098 il
dianzi citato provvedimento regionale era annullato ai sensi dell'art. 6

t.u. com. e prov. Il Presidente del Consiglio impugnava, altres�, il
decreto del Presidente della Regione con ricorso alla Corte Costituzionale,
che dal 1956 era entrata in funzione.
Al fine di eliminare gli effetti dell'annullamento il Presidente della

226 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
del Presidente della Repubblica 24 gennaio 1963, n. 5, pubbli226
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
del Presidente della Repubblica 24 gennaio 1963, n. 5, pubblicato
in Gazzetta Ufficiale n. 22 del 25 gennaio 1963, con cui
� stata concessa amnistia.

Osserva altres� il decidente che alla applicazione della detta
causa estintiva del reato � pregiudiziale, per il chiaro disposto
dell'art. 152 cpv. c.p.p., il proscioglimento in merito
quante volte esistano gi� prove le quali � rendono evidente che
il fatto non sussiste o che l'imputato non lo ha commesso o
che il fatto non � preveduto dalla legge come reato �.

Osserva ancora il decidente che, in tali ipotesi, il giudice
deve procedere al dibattimento e prosciogliere con la formula
relativa: infatti l'art. 421 c.p.p; fa appunto salva espressamente
la disposizione del cpv. dell'art. 152 c.p.p. condizionando
la possibilit� del proscioglimento nel periodo degli atti preliminari
al dibattimento alla inesistenza di una causa che determini
il giudizio di merito, il quale non pu� avvenire che in
seguito al dibattimento (MANZJNI, Trattato di diritto processuale
penale, Voi. IV, ediz. III, 1949, pag. 317; Cass. 16 dicembre
1943, Riv. dir. penit. 1943, 575; Cass. 2 aprile 1946, Giur.

Regione emanava il decreto legge 1� luglio 1959, avente lo stesso contenuto
del precedente decreto 28 maggio 1959, n. 203/A e proponeva anch'egli
ricorso alla Corte Costituzionale avverso il d.p. 25 giugno 1959, n. 1098.

li decreto . legge regionale 1� luglio 1959, su ricorso del Commissario
dello Stato per la Regione siciliana, era annullato, con sentenza 29 luglio
1959, dalla Corte Costituzionale, la quale negava al Presidente ed alla
Giunta regionale il potere di emanare decreti aventi valore di legge.

Con successiva sentenza n . 58 del 26 novembre 1959 la Corte Costituzionale
annullava il decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1959,

n. 1098, negando al Governo dello Stato il potere di annullare, ex-art. 6 t.u.
com. e prov., provvedimenti regionali, che ponessero in essere conflitti di
attribuzione, ed annullava, altres�, il decreto 28 maggio 1959, n. 203-A del
Presidente della Regione nella parte relativa al giuoco d'azzardo, negando
alla Regione ogni potest�, legislativa o amministrativa, nella materia, che
deve considerarsi penale e, come tale, riservata allo Stato (Parlamento).
Il successivo decreto 15 febbraio 1960, n. 55/A, emanato dal Presidente
della Regione siciliana nella pretesa veste di organo decentrato
dello Stato e riproducente il gi� annullato decreto 28 maggio 1959, numero
203/A, era annuilato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 23
del 1961, mentre l'ultimo provvedimento regionale (decreto del Presidente
della Regione 31 maggio 1961, n. 36/A), in seguito al ricorso proposto
dal Presidente del Consiglio alla Corte Costituzionale, era annullato
dallo stesso Presidente della Regione con decreto 20 giugno 1961 e la
Corte, con sentenza n. 3 del 1962, dichiarava cessata la materia del
contendere.

Intervenivano, poi, il provvedimento di sequestro del Pretore di
Taormina e la successiva sentenza di assoluzione del Guamaschelli, che
qui si annota.

-~ fil

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 227

Completa della C. S. XXIII, 2 1068; nonch�, sia pure implicicitamente,
Cass. Sez. Unite 24 giugno 1950, Giustizia penale
1951, III, col. 36 M. 26).
Osserva altres� il decidente che, per consolidata giurisprudenza,
la formula che �il fatto non � preveduto dalla legge come
reato �, usata dal legislatore nell'art. 152 cpv. c.p.p., richiama
e comprende non solo il caso in cui non sussista incriminazione
del fatto (art. 1, 2 del co. pen.), ma anche quello
in cui il fatto, pur essendo astrattamente incriminato, non costituisce
tuttavia in concreto reato per la sussistenza di una
causa generica o specifica di non punibilit�. Invero, la formula
del proscioglimento perch� il fatto non costituisce reato
� da ritenere compresa nella pi� ampia formula usata dal legislatore
nel cpv. dell'art. 152 c.p.p. Siffatta formula, tipicamente
riferibile alla ipotesi di assenza del precetto, comprende
anche per necessit� di sintesi il caso in cui la legge penale,
per qualsiasi causa, non com.mini una sanzione (Cass. Sez.
III, 27 giugno 1955, Giustizia penale 1956, III, 286, n. 309;
Cass. sez. III, 23 gennaio 1956, ivi, 1957, III, 30; Cass. Sez. Il,
Dalle tre citate sentenze della Corte Costituzionale risulta evidente:
a) che la Regione non pu� emanare provvedimenti in materia di
giuoco d'azzardo, che, quale materia penale, esula dalla sua competenza l
(sentenza n. 58 del 1959); I
b) che la societ� �A. Zagara�, neppure quale avente causa del1.
l'E.T.A.L., pu� vantare alcun diritto ad esercitare in Italia il giuoco d'azzardo .
(sentenza n. 23 del 1961) n� in base a provvedimenti regionali, as.solutamente
privi di effetti esimenti, n� in base a precedenti provvedimenti
1
l1
statali. �1
A quest'ultimo proposito � opportuno precisare che il decreto interministeriale
30 aprile 1947, revocato col successivo decreto 3 marzo 1951
e, in realt�, caducato per effetto della legge 30 luglio 1952, n. 1301, che
poneva I'E.T.A.L. fuori dell'ordinamento giuridico italiano, non aveva mai 1I
autorizzato n� poteva autorizzare l'E.T.A.L. ad esercitare in Italia il giuoco
d'azzardo. II citato decreto 30 aprile 1947 autorizzava I'E.T.A.L. ad eserci,
tare le attivit�, di cui all'art. 1 r.d. 31 maggio 1935,
prendono il giuoco d'azzardo.
n. 1410, che non com� II
Esso, inoltre, fu emanato in base all'art. 17 I. 18 maggio 1942, n. 669
ed al r.d. 22 aprile 1943, n. 560, i quali consentivano agli enti gi� ope'
I
ranti nei territori d'oltremare di esercitare in Italia fino alla data di
cessazione dello stato di guerra, le attivit� svolte nei predetti territori coI
consenso dei Ministri per l'A.I., per le finanze e per le corporazioni, osservate
le disposizioni vigenti in materia. II consenso delle amministrazioni
vigilanti aveva l'effetto di derogare ai limiti territoriali fissati agli Enti
1I
iII
dai rispettivi statuti, ma non sostituiva le autorizzazioni, concessioni o
licenze, eventualmente� necessarie per lo svolgimento di determinate attivit�,
da rilasciarsi dalle autorit� competenti. In questi sensi, peraltro,
espressamente dispongono la legge 25 giugno 1940, n. 1066, il r.d. 17 ago

228 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

19 dicembre 1956, ivi, 1957, lii, 317, Cass. Sez. III, 5 febbraio 1957,
ivi, 1957 Ili, 265).

Osserva, infine, il decidente che la � �videnza �, richiesta
dall'art. 152 cpv. come presupposto dell'obbligo di proscioglimento
nel merito nonostante la esistenza di una causa di estinzione
del reato, non riguarda il mezzo di prova considerato
per se stesso, ma piuttosto la conclusione logico-giuridica cui
conduce l'uso dello stesso mezzo. In altri termini, perch� il
Giudice sia tenuto a pronunciarsi in merito, non � necessario
che la prova, valutata prima facie, dia la certezza della innocenza
dell'imputato o della insussistenza del fatto o del reato,
ma basta che sicuro sia il giudizio al quale. si perviene attraverso
l'adueguata valutazione degli elementi probatori gi� acquisiti
agli atti. La Suprema Corte Sez. III 29 gennaio 1958,
Riv. it. dir. proc. pen. 1959, 1081, ha statuito: la pronuncia di
merito emanata ai sensi dell'art. 152 cpv c.p.p. dove ritenersi
pienamente legittima anche quando il Giudice, per giungere ad
un convincimento interiore di innocenza evidente, abbia dovuto
compiere un esame, pi� o meno approfondito, delle prove

sto 1941, n. 1269 e la legge 4 marzo 1952, n. 137, che hanno dettato norme
per disciplinare l'analoga situazione dei cittadini rimpatriati in seguito ai
noti eventi bellici dai territori gi� soggetti alla sovranit� italiana, prevedendo
il rilascio, da parte della competente autorit�, delle necessarie licenze
ed autorizzazioni o l'iscrizione negli albi.

N� pu� trascurarsi la considerazione che, a differenza di queste leggi,

riguardanti le persone fisiche, quelle relative agli enti non potevano non

subire restrizioni o modificazioni per effetto del Trattato di pace e dei

successivi accordi bilaterali, relativi alla situazione degli enti pubblici gi�

esistenti nei predetti territori. Le predette leggi, cio�, hanno cessato di

essere applicabili agli enti, che gli Accordi infernazionali hanno ritenuto

localizzati nel territorio non pi� soggetto alla sovranit� italiana e, perci�,

fuori dell'ordinamento giuridico italiano.

Alla stregua di queste premesse risulta evidente l'erroneit� della sen

tenza, che si annota, la quale, dopo aver posto in luce che i tre provve

dimenti legislativi (rr.dd.Il. 22 dicembre 1927, n. 2448, 2 marzo 1933, n. 201

e 16 luglio 1936, n. 1404), in base ai quali sono state aperte le case da

giuoco di San Remo, Campione e Venezia, derogano agli artt. 718 e 720

c.p. con formulazione ambigua, ma sempre al fine di soddisfare concrete
finalit� pubbliche, crede di riscontrare nel r.d. 31 maggio 1935, �-n. 1410,
istitutivo dell'E.T.A.L., una deroga analoga e, sulla base del r.d. 22 aprile
1943, n. 560 e del decreto interministeriale 30 aprile 1947, ritiene autorizzata
legislativamente e, quindi, lecita l'attivit� del Guarnaschelli.
Gli errori della sentenza possono cos� riassumersi:

1) l'analogia fra i rr.dd.ll. n. 2248 del 1927, n. 201 del 1933 e n. 1404
del 1936 da una parte e il r.d. 31 maggio 1935, n. 1410 non sussiste. Anche
se ambigua la formula e tortuoso l'iter previsto dai primi tre, la deroga
alle leggi penali � espressa. I citati tre provvedimenti legislativi, infatti,

.
-1���

.
v���

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 229

gi� acquisite; invero, rispetto alla esigenza cui la norma � ispirata,
non importa tanto il modo in cui quel risultato si � raggiunto,
quanto la essenza del suo specifico contenuto �.

Tutto ci� osservato in via preliminare, ritiene il decidente
che le prove offerte e gi� acquisite agli atti rendono evidente
che il fatto ascritto al{O,Guarnaschelli non � costitutivo di reato
e, quindi, in applicazione del cpv. del pi� volte citato art. 152
c.p.p., l'imputato va assolto nel merito con la formula relativa.

Ed invero: prima di passare all'esame particolare del caso
sub judice mette conto rilevare quale sia nell'ordinamento giuridico
italiano la disciplina del giuoco d'azzardo. In via generale
esso � perseguito penalmente dagli artt. 718 e 720 c.p.:
quello punisce come reato contravvenzionale il fatto del tenere
un giuoco d'azzardo, questo, correlativamente, punisce
il fatto di chi partecipa al giuoco. L'art. 721 c.p., poi, definisce
come � giuochi d'azzardo quelli nei quali ricorre il fine di lucro
e la vincita o la perdita � interamente o quasi interamente
aleatoria�. Chiara e palese � la obiettivit� giuridica della
norma incriminatrice: con essa si � inteso proteggere l'inte

d�nno facolt� al Ministro per l'Interno di autorizzare i Comuni di San
Remo, Campione e Venezia ad adottare tutti i provvedimenti necessari
a sanare il bilancio � anche in deroga alle leggi vigenti �. Il provvedimento
legislativo, che istitu� l'E.T.A.L., non contiene alcuna autorizzazione
a derogare �alle leggi vigenti, tanto meno a quelle penali.

2) Se la ratio della deroga � il soddisfacimento di un interesse
pubblico,. che il legislatore qualifica preminente rispetto all'interesse punitivo,
l'autorizzazione al giuoco d'azzardo in deroga agli artt. 718 e 720
� localizzata ed inscindibilmente connessa con l'interesse pubblico perseguito.
L'autorizzazione, connessa all'incremento turistico della Libia, non
pu� valere come discriminante altrove e per un interesse pubblico diverso.

3) Il decreto interministeriale 30 aprile 1947, che autorizzava, in base
al r.d. 22 aprile 1943, n. 560 ed in applicazione dell'art. 17 I. 18 maggio
1942, n. 669, lo E.T.A.L. ad esercitare in Italia le attivit�, che svolgeva
in Libia, non comprendeva il giuoco d'azzardo e non escludeva la necessit�
delle licenze, autorizzazioni o permessi previsti dall'ordinamento, perch�
esplicitamente imponeva � l'osservanza delle disposizioni vigenti in materia
�. Per ogni branca d'attivit�, pertanto, l'E.T.A.L. doveva munirsi dei
predetti permessi e, per l'esercizio del giuoco in deroga alle leggi penali,
della necessaria autorizzazione legislativa.

Le leggi citate consentivano che gli enti gi� operanti nei territori
d'oltremare fossero autorizzati ad esercitare in Italia le attivit� svolte
nei predetti territori � fino alla data di �cessazione dello stato di guerra "�
Il decreto interministeriale 30 aprile 1947 era fin dall'origine illegittimo e
privo di efficacia, tanto meno discriminante, perch� lo stato di guerra
era gi� cessato il 15 aprile 1946. A voler tutto ammettere, il citato decreto
interministeriale poteva aver vigore fino alla data del Trattato di Pace o,
comunque, fino alla data degli Accordi bilaterali, che, in esecuzione del

230 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

resse pubblico acch� sia impedito il malcostume dei giuochi di
azzardo, quale vizio moralmente riprovevole ed economica:
mente dannoso.

Nel nostro ordinamento giuridico, per�, esistono deroghe
al divieto penale: non mancano, cio�, altre norme di legge che,
ponendosi quale eccezione alla regola !fenerale, permettono il
fatto che, in conseguenza, diventa penalmente lecito. La esistenza
di tali norme derogatrici � fatta palese dagli artt. 1933,
1934 e 1935 e.e., dove � negata (art. 1933) azione per il pagamento
dl un debito di giuoco e di -scommessa, anche se si tratta
di giuoco o di scommessa non proibiti (ivi compresi � i giuochi
d'azzardo sottratti alla legge penale per speciale autorizzazione
amministrativa�; relazione del Guardasigilli al libro obbligazioni,
n. 225); dove, invece, � data (art. 1935) azione relativamente
alle lotterie legalmente autorizzate.

Ritenuta, quindi, la sussistenza nel nostro ordinamento giuridico
d� norme permissive in deroga al generale divieto posto
dal Codice Penale, sembra opportuno mettere in evidenza il
comune denominatore di siffatte norme, vale a dire la loro comune
causa giustificatrice.

Va subito avvertito, intanto; che, attesa l'ampiezza della

Trattato, avrebbero regolato la posizione degli enti gi� operanti nei territori,
su cui era cessata la sovranit� italiana.

II predetto decreto, comunque, caducato per effetto della Risoluzione
delle Nazioni Unite 15 dicembre 1950, in esecuzione della quale furono,
poi, stipulati gli Accordi con la Gran Bretagna (28 giugno 1951) e il Regno
di Libia (2 ottobre 1956), fu formalmente revocato col decreto interministeriale
3 marzo 1951, cui fecero seguito il d.p. 14 febbraio 1958 e il

d.m. 22 maggio 1962, che hanno soppresso l'E.T.A.L. per l'ordinamento
italiano.
4) L'analogia, che il Pretore riscontra fra la situazione giuridica delle
case da giuoco di San Remo, Campione e Venezia, concessionarie dei
rispettivi Comuni e il Guarnaschelli, concessionario, per effetto della
transazione 11 aprile 1949, dell'E..T.A.L. non avrebbe, mai, potuto portare
alla conseguenza di un legittimo esercizio della concessione dopo la revoca
dell'autorizzazione e, poi, la soppressione dell'ente. L'analogia deve condurre
al risultato opposto: cessato il potere dell'ente di esercitare legittimamente
il giuoco d'azzardo, cessa anche quello del concessionario,
che in luogo e per conto del primo lo esercita.

Concludendo, il r.d. 31 maggio 1935, n. 1410 non autorizza, neppure

implicitamente, l'E.T.A.L. a svolgere il giuoco d'azzardo in deroga agli

i,,artt. 718 e 720 c.p.; l'autorizzazione, comunque, localizzata in Libia e
connessa all'interesse turistico di quella zona, non potrebbe avere efficacia

discriminante altrove; in ogni caso essa avrebbe cessato di aver vigore
con la cessazione dell'ente. j

I '

G. GUGLIELMI :
. Im

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

definizione legislativa dei giuochi d'azzardo (art. 721 c.p.), sono
da considerarsi tali anche le tombole, le varie lotterie, gli innumerevoli
concorsi a premio per la pubblicit� di prodotti industriali
e commerciali, i concorsi pronostici collegati al lotto
ed alle manifestazioni sportive . ed, infine, il lotto pubblico.

Orbene, comune denominatore delle norme autorizzanti, in
via di deroga, le predette attivit� � l'interesse pubblico, � la
tutela di un prevalente interesse sociale e collettivo. Particolarmente:
per le tombole e lotterie (art. 40, r.d.l. 19 ottobre 1938,

n. 1933) � la destinazione del prodotto netto a scopi educativi,
assistenziali e culturali; per i concorsi e le operazioni a premio
(art. 43, r.d.l. 19 ottobre 1938, n. 1933) � la diffusione e 10
smercio del prodotto con il conseguente incremento ed espansione
delle industrie e dei commerci nazionali; per i concorsi
pronostici (d.l. 14 aprile 1948) �, indubbiamente, il maggiore
potenziamento dello sport nazionale e la diffusione di esso fra
le masse; per il lotto pubblico (le origini in Italia sono remotissime
e risalgono al tempo della Repubblica Genovese, intorno
al 1576; esso fu introdotto, nei secoli XVII e XVIII, via
via negli altri Stati italiani e, nel 1731, fu definitivamente ammesso
nello Stato Pontificio da Clemente XII con la motivazione
: � ad vitanda maiora mala et pro sublevamine locorum
ad quorum utilitatem erogatur lucrum �; sempre nello Stato
Pontificio, i proventi del giuoco del lotto fornirono a Pio VI i
mezzi per intraprendere, nel 1785, la bonifica delle paludi pontine),
la cui importanza sociale resta evidenziata dalla grande
massa di provvedimenti legislativi regolanti la materia, � la
devoluzione dei proventi all'Erario dello Stato.
Quanto poi alle case da giuoco vere e proprie, non mancano
nell'ordinamento italiano provvedimenti legislativi in deroga
alla norma penale. Sebbene non fu convertito in legge e
non ebbe mai, pratica applicazione � significativo, ai fini particolari
della nostra indagine, il r.d.l. 27 aprile 1924, n. 636.
Tale testo, esplicitamente derogando alle norme del Codice PeM
nale allora vigente che vietavano il giuoco d'azzardo (art. 484 e
487 c. p. del 1889), cos� disponeva con l'art. 1: � ... nelle localit�
che siano da almeno dieci anni sedi di stazioni climatiche,
balneari o idrominerali e che non si trovino in prossimit� di
centri con popolazione superiore ai 200 mila abitanti, pu� essere
concessa l'apertura di case da giuoco, nelle quali � permesso
il giuoco anche di azzardo�. La relativa concessione era,
per l'art. 3, demandata al Ministro per l'Interno ed accordata
con decreto. Il citato r.d.l. non fu, come osservato, convertito

l
l
232 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
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in legge ed �, in conseguenza, estraneo all'ordinamento giu.

ridico italiano. Tuttavia, non pu� passarsi sotto silenzio ed � , .
di tutta evidenza la ragione ispiratrice e giustificatrice del prov.
vedimento in deroga al divieto della norma generale penale: ..
'
essa va ricercata sempre in un prevalente interesse pubblico.
Nella specie: l'incremento del turismo, fonte indubbia di ricchezza
nazionale.

Decaduto, per la rilevata mancata conversione in legge, il
citato r.d.l. 27 aprile 1924, � d'uopo chiedersi, allora, in base a
quali provvedimenti legislativi dello Stato sono state autorizzate
le esistenti e notorie case da giuoco di San Remo, Campione
e Venezia (quanto all'altra casa da giuoco, quella di S.
Vincent, la cui liceit� � ancora sub iudice, � sufficiente qui ricordare
che fu istituita con atto amministrativo della Regione:
decreto 3 aprile 1946 del Presidente della Valle d'Aosta). Le
dette case da giuoco furono istituite, rispettivamente, con il

r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448 (San Remo), con il r.d.l. 2 marzo
1933, n. 201 (Campione), con il r.d.l. 16 luglio 1936, n. 1404
(Venezia). Occorre ora subito rilevare che in nessuno di tali
provvedimenti il legislatore esplicitamente autorizza l'apertura
di casin�. Invero, all'art. 1 cos� statuisce: �E' data facolt� al
Ministro per l'Interno di autorizzare, anche in deroga all~ leggi
vigenti, purch� senza aggravio per il bilancio dello Stato, il
Comune di San Remo ad adottare tutti i provvedimenti necessari
per poter addivenire all'assestamento del proprio bilan�
cio ed alla esecuzione delle opere pubbliche indilazionabili�.
Identica formula e dettato adotta il legislatore nel r.d.l. 2 marzo
1933, n. 201 concernente �Provvedimenti a favore del Comune
di Campione�. Infine, con il r.d.l. 16 luglio 1936, n. 1404,
che consta di un unico articolo, il legislatore cos� statuisce:
�Le disposizioni del r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448, convertito
nella I. 27 dicembre 1928, n. 3125, recante provvedimenti a
favore del Comune di San Remo, sono estese al Comune di
Venezia�.
L'interprete non pu� non rilevare la poca chiarezza, l'ambigU:
it� e la genericit� dei tre riferiti testi legislativi, ma molteplici
considerazioni inducono a ritenere che il legislatore intese,
con quei provvedimenti, autorizzare l'apertura di casin�
nei tre ricordati Comuni. Basta considerare infatti che, i tre
testi non essendo contestuali (quello relativo a Venezia fu adottato
a circa nove anni di distanza da quello relativo a San
Remo), non poteva sfuggire al legislatore, nel porre il secondo
(Campione) e terzo (Venezia) provvedimento, quale interpre

233

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

tazione ed applicazione fosse stata data al primo dei provvedimenti
(San Remo): con la logica conseguenza che, se non avesse
voluto a.torizzare effettivamente l'apertura di casin�, certamente
non avrebbe usato la stessa formula e dettato (Campione)
od addirittura il richiamo ricettizio (Venezia). Basta
considerare i lavori preparatori in occasione della conversione
in legge (1. 27 dicembre 1928) del primo dei provvedimenti,
per convencersi, ove ancora potessero esservi dubbi, che il legislatore
intese, pur usando e servendosi delle gi� avvertite equivoche
espressioni, provvedere ad autorizzaze l'apertura di case
da giuoco d'azzardo.

All'interprete viene naturale domandarsi il perch� e la ra~
gione della nessuna chiarezza delle norme legislative di cui �
discorso, specie raffrontandole alla esplicit� e chiara formulazione
del testo legislativo, pi� sopra ricordato, di cui al r.d.L
27 aprile 1924, n. 636 (poi non convertito in legge). Trattasi, ritiene
il decidente, di una chiara ragione di politica legislativa in
un determinato momento storico del Paese: il legislatore, interprete
del costume e delle esigenze di un popolo, non poteva
allora usare espressioni diverse e chiaramente autorizzare,
qual eccezione alla regola, il giuoco d'azzardo, per non urtare e
porsi in aperta antitesi con il costume e la morale allora correnti,
che il giuoco riprovavano quale vizio e fonte di corruzione
e di dissipazione. Ma avvertiva pure il legislatore del
tempo, con una pi� ampia visione del problema, che il giuoco
d'azzardo, non come fine a se stesso, ma come mezzo di propulsione
turistica, quale richiamo di maggiori correnti turistiche
economicamente pi� qualificate, quale mezzo di produzione
di ricchezza da destinarsi ad opere pubbliche ed a finalit� collettive,
ben poteva assolvere una funzione sociale.

La compiuta disamina della legislazione vigente in materia
di giuochi d'azzardo consente al decidente di poter fissare
i seguenti logici corollari:

1) Il giuoco d'azzardo � stato vietat.o (art. 484 e segg. c.p.
del 1889) ed � vietato (art. 718 e segg. c.p. vigente) in via generale;
2) sussistono nell'ordinamento italiano delle eccezioni al
divieto posto in via generale dalle norme penali;

3) le eccezioni dette, perch� possano avere forza derogatrice,
debbono provenire dal potere legislativo centrale dello
Stato; �

4) l'occasio legis, la ragione delle eccezioni al divieto, va
individuata nel conseguimento di una utilit� sociale che il giuo

234 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

co d'azzardo, nei congrui casi inteso come mezzo o strumento,
realizza;

5) l'interesse pubblico al conseguimento della detta utilit�
sociale � prevalente rispetto alla obiettivit� giuridica della
norma incriminatrice del giuoco d'azzardo;

6) il legislatore quando, in materia di case da giuoco,
ha posto deroghe al precetto penale, per consolidata prassi ed
in ossequio a ragioni di politica legislativa, non ha mai specificato
l'oggetto della norma (istituzione di casin�) preferendo,
piuttosto, alla chiarezza di dettato una formulazione generica
ed ambigua;

7) il raggiungimento di scopi educativi, culturali, assistenziali;
il potenziamento delle industrie, dei commerci, dello sport,
il risanamento di bilanci dissestati e precari di alcuni enti
autarchici territoriali, la realizzazione di opere pubbliche indilazionabili;
l'incremento del turismo con il conseguente indubbio
vantaggio delle economie locali e nazionali, queste, sono altrettante
cause giustificatrici dei provvedimenti legislativi deroganti,
talvolta in modo esplicito e talaltra attraverso perifrasi e circonlocuzioni,
al divieto della norma penale.

Dopo queste premesse, � il momento di intraprendere l'indagine.
sul punto se la societ� � A Zagara � e, per essa, il suo
consigliere delegato, l'imputato Guarnaschelli, ha titolo legale,
fondato su atto legislativo dello Stato (che solo ha competenza,
e competenza esclusiva, in materia penale), per gestire oltre
alle varie attivit� istituzionali, come mezzo al fine, anche una
casa da giuoco.

Il Guarnaschelli fa derivare tale suo diritto da una serie
di atti e provvedimenti e precisamente:
a) il r.d. 31-5-1935 n. 1410 avente ad oggetto � istituzione
� dell'ente turistico ed alberghiero della Libia� (E.T.A.L.);

b) la deliberazione n. 257 del 10-8-1937 con la quale il
Podest� di Tripoli revocava la concessione dell'esercizio di giuochl
� ammessi nel Casin� Municipale di San Remo alla Societ�
Coloniale Incremento Turistico Anonima (S.C.I.T.A.) e la attribuiva
all'E.T.A.L.;

c) la legge 18-5-1942, n. 669, dettante �norme relative alla
gestione nel Regno durante lo stato di guerra delle attivit�
economiche esercitate nell'Africa Orientale .Italiana�;

d) il r.d. 22-4-1943, n. 560, con oggetto: �Applicazione nei
confronti delle attivit� economiche esercitate in Libia delle
norme relative alla gestione nel Regno durante lo stato di

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE 235

guerra delle attivit� economiche esercitate nell'Africa Orientale
Italiana�;

e) il d.m. 30 aprile 1947 con oggetto: �Autorizzazione all'Ente
Turistico Alberghiero della Libia ad esercitare in Italia
gestioni alberghiere ed altre attivit� economiche �;

f) l'atto di transazione 11-4-1949, registrato il 2-5-1949, intervenuto
tra l'imputato Guarnaschelli e l'E.T .A.L.;

g) lettera in data 3-2-1950 del Ministero dell'Africa Italiana,
Dir. Gen. AA. EE. FF., Direzione III, procollo n. 420210,
a firma del Ministro Brusasca;

h) il decreto 27-4-1949, n. 1, della Regione Siciliana, Assessorato
per il Turismo e lo Spettacolo.

, prbene, l'assunto difensivo appare pienamente fondato. Ritiene,
infatti, il decidente che, raffrontando il contenuto e la
generica formulazione degli atti legislativi (r.d.l. 22-12-1927 e

r.d.l. 2-3-1933) che autorizzarono, rispettivamente, i Comuni. di
San Remo e di Campione ad esercitare il giuoco di azzardo
(quello relativo al Comune di Venezia � posteriore alla legge
istitutiva dell'E.T.A.L.) con la non diversa ampiezza ed, anzi,
pi� precisa e specifica formulazione del r.d. 31-5-1935, n. 1410
(avente vigore di legge in base all'art. 44 r.d.l. 3-12-1934, n. 2012),
con il quale venne istituito l'E.T.A.L., gi� in detta legge. istitutiva
si riscontra la fonte normativa derogativa al divieto penale.
Si legge infatti nel preambolo al r.d. 1935: �considerato
che le attivit� costituite o da costituirsi per l'attuazione delle
iniziative e delle imprese che tendono o sono comunque connesse
all'incremento turistico della Libia, rivestono, nelle condizioni
attuali, carattere di pubblico interesse; ritenuto che, per
il raggiungimento di tali finalit�, necessita accentrare in uno
stesso Ente la gestione delle attivit� patrimoniali a tal uopo
gi� costituite e le iniziative attuali e potenziali facenti capo
ad Enti ed Istituti diversi�. Si legge poi all'art. 1 del decreto
che l'E.T.A.L. ha �lo scopo di promuovere e di incrementare
il movimento turistico in Libia ..... e di gestire alberghi e svolgere
ogni altra attivit� attinente allo scopo predetto. Si legge,
ancora, all'art. 3 lettere a) e 1), che le entrate dell'E.T.A.L. �sono
costituite dai proventi derivanti dallo svolgimento della sua attivit�
� e � da qualsiasi altro provento �. Si legge, infine, all'art.
1 dello Statuto dell'Ente, approvato con d.m. 24-6-1935,
pubblicato in G.U. n. 202 del 30-8-1935, che esso �potr� assumere
...... la gestione di ogni altra iniziativa relativa al movimento
dei forestieri nella Colonia ed in genere allo sviluppo dei
luoghi di cura e di soggiorno�.
-

236 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pur avvertendo la solita generica ed equivoca formulazione
del dettato legislativo (c.:ostume, come nelle premesse rilevate,
del legislatore del tempo fermamente e volutamente rest�o
alla chiarezza in tema di autorizzazioni all'apertura di case
da giuoco), non pare potersi dubitare (ed in ci� facendo ricorso
ai corollari e princ�pi che discendono dall'ordinamento giuridico
e dalla legislazfone in materia di giuochi, corollari e
princ�pi gi� in premessa esposti e fissati) che il r.d. 1935 n. 1410
contenga, tra le� altre statuizioni, anche una deroga al precetto
penale. Tale interpretazione � fatta palese dalla applicazione
concreta che al decreto fu data dalle autorit� della Libia ( � parte
integrante del territorio dello Stato Italiano � e dove, art. 43

r.d.l. 3-12-1934, n. 2012, era applicabile il codice penale italiano).
Infatti, costituito l'E.T.A.L., la Consulta Municipale di Tripoli,
pur non facendo richiamo esplicito al preambolo del r.d.
1935, provvedeva a revocare alla S.C.l.T.A. la concessione (27
aprile 1935) dell'esercizio dei giuochi �ammessi al Casin� Municipale
di San Remo�, attribuendola all'E.T.A.L. (delibera della
Consulta n. 55 del 9-8-1937 e successiva deliberazione n. 257
del 10-8-1937 del Podest� di Tripoli).
Ma v'� di pi�. Ad avvalorare la data interpretazione al r.d.
31-5-1935 contenente, ad avviso del decidente, deroga al precetto
penale, soccorrono i successivi provvedimenti legislativi
riguardanti l'E.T.A.L.

Con legge 18 maggio 1942, n. 669, fu statuito (art. 17) � ...gli
enti istituiti per l'esercizio di attivit� economiche nell'Africa
Orientale Italiana ed usufruenti di concorso dello Stato o comunque
sottoposti alla sua vigilanza possono, previo consenso
del Ministro per l'Africa Italiana, di intensa con i Ministri per
le Finanze e le Corporazioni, estendere tali attivit� anche fuori
del predetto territorio, osservate le disposizioni vigenti in materia
�. Fu statuito altres� (art. 34): � Il Governo del Re � autorizzato,
ai sensi dell'art. 3 n. 1 della legge 31-1-1926, n. 100, a
disporre che, in caso di necessit�, le norme contenute nella
presente legge siano applicate, integralmente o parzialmente,
con eventuali adattamenti, anche alle attivit� economiche esercitate
in altro territorio soggetto alla sovranit� dello Stato da
enti, societ� e privati �.

Puntualmente, essendo intanto precipitate le sorti della
guerra, il Governo del Re, in forza del citato art. 34 della citata
legge 18 maggio 1942, n. 669, ed in forza dell'art. 3 n. 1
della legge 31-1-1926, n. 100, con r.d. 22-4-1943, n. 560, estendeva
alle attivit� economiche esercitate in Libia le norme con

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

tenute nella citata legge 18 maggio 1942. E poich� quest'ultima
legge subordinava (art. 17 sopra riportato) il trasferimento delle
attivit� al previo consenso del Ministro per l'Africa Italiana di
intesa con i Ministri per le Finanze e le Corporazioni, con d.m.
30-4-1947, a firma dei tre Ministri abilitati dalla legge 18-5-1942,
veniva decretata (art. unico) l'autorizzazione all'E.T.A.L. di esercitare
in Italia gestioni alberghiere e le altre attivit� economiche
previste dall'art. 1 del r.d. 31 maggio 1935, istitutivo dell'Ente.
Vero � che nel citato decreto interministeriale del 1947 non v'�
espressa autorizzazione all'E.T.A.L. per l'esercizio anche del giuaco
d'azzardo e che v'�, soltanto, un generico richiamo alle attivit�
previste dall'art. 1 del r.d. 31 maggio 1935; ma � anche vero,
e ci� sembra al decidente risolutivo, che la portata dell'art. 1 e,
particolarmente, la deroga al divieto penale � sancita, con interpretazione
autentica, dallo stesso firmatario del decreto interministeriale
30 aprile 1947 il Ministro per l'Africa Italiana. Quando,
infatti, l'E.T .A.L. a conclusione di varie vicende giudiziarie con
la S.C.I.T.A. e, per essa, con il Guarnaschelli, addivenne all'atto
transattivo del 11-4-1949, registrato il 2-5-1949, mediante il quale
l'E.T.A.L. cedette al Guarnaschelli la gestione del giuoco d'azzardo,
il Ministro dell'Africa Italiana, cui fu sottoposto l'atto di
transazione, con nota n. 420210 del 3-2-1950, diretta all'E.T.A.L.
ed avente come oggetto �transazione E.T.AL. -Cav. Domenico
Guarnaschelli �, cos� testualmente si espresse: �Questo Ministero
ha preso visione di quanto la S.V. ha comunicato con il foglio
del 5-1 e relativi allegati e si compiace che siano stati rimossi
quegli ostacoli che avrebbero impedito la urgente realizzazione

del complesso di attivit� turistiche che codesto ente � stato chiamato
a svolgere in Sicilia�. .

Affermata, per le premesse, la legittimazione, per atto
legislativo dello Stato, dell'E.T.A.L. a gestire, anche in Italia, una
casa da giuoco, non pu� non concludersi che pari ed identica
legittimazione competa al Guarnaschelli, quale cessionario ed
avente causa dall'E.T.A.L. (situazione analoga riscontrasi per i
gestori delle case da giuoco nei Comuni autorizzati). In proposito,
vale la pena riportare quanto ha statuito la Corte d'Appello di
Firenze sez. I penale con sentenza 14-12-1962 pronunciata nella
causa penale per il casin� di S. Vincent: �la finalit� pubblica
perseguita attraverso l'apertura dei casin� nei Comuni autorizzati,
consistendo nel procurare benefici finanziari ad enti pubblici
mediante prelevamento di ricchezza privata sul denaro dissipato
nel giuoco, imprime, secondo l'opinione concorde della giurisprudenza
e della dottrina, carattere di concessione ammini

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

strativa all'atto con il quale il Comune, che � il titolare della attivit�
che forma oggetto della concessione, provvede� ad attribuire
al privato l'esercizio. Da ci� consegue che il privato diventa concessionario
di un pubblico servizio e che come tale, nell'esercizio
dei diritti e nell'adempimento degli obbighi impostigli col capitolato
di concessione, rimane dispensato, alla stessa maniera
del concedente, dall'osservanza della legge penale�).

E' pur vero che, con d.m. 3-3-1951 in G.U. n. 82,� del 10-41951,
l'autorizzazione concessa all'E.T .A.L. con il decreto interministeriale
30-4-1947 cess� di avere effetto a decorrere dalla
data del decreto; ma � anche vero che ci� ovviamente significa
che non solo � stata esclusa ogni efficacia retroattiva del provvedimento,
ma � stata ritenuta la piena validit� e regolarit�
dell'attivit� precedentemente svolta dall'E.T.A.L. e sia per quanto
riguarda la titolarit� dei diritti che l'E.T.A.L. pu� avere acquistato
sia per quanto, infine, riguarda gli atti di disposizione
di tali diritti che l'E.T.A.L. abbia posto in essere a favore di
terzi.

Compiutezza di indagine impone al decidente un accenno
sul decreto della Regione Siciliana -Assessorato al Turismo
-del n. 27-4-1949 n. 1. La Corte Costituzionale nella sentenza
n. 58 del 26-11-1959, pronunciando su due ricorsi riumti,
proposti rispettivamente dalla Regione Siciliana e dal Presidente
del Consiglio dei Ministri ed entrambi accogliendoli, nella
motivazione dela sentenza rileva che il detto decreto � � rimasto
privo di efficacia non essendo stato registrato alla Corte dei
Conti�. Il r�lievo dell'Alta Corte, a parte la considerazione che
non ha valore obbligatorio in quanto non adottato incidenter
tantum perch� su di esso non � fondata alcuna parte del dispositivo,
non incide sulla questione che ne occupa per il semplice
fatto che il decreto assessoriale del 1949, per il suo contenuto
(n� poteva essere diversamente, dato che le deroghe in materia
penale sono di esclusiva competenza del potere legislativo
dello Stato), ha mera funzione regolamentare, attiene, cio�, al
concreto modo di esercizio del diritto dell'E.T.A.L. e del suo
cessionario e ne disciplina le modalit�.

La citata sentenza n. 58 nonch� quella n. SO del 28-7-1959,
infine, non contengono statuizioni, neppure incidenter tantum,
in contrasto con le conclusioni cui il decidente � pervenuto, che
anzi, nella sentenza n. 58, l'Alta Corte, pur non ammettendola,
non esclude tuttavia la titolarit� dell'E.T.A.L. del diritto all'esercizio
del giuoco d'azzardo.

Per tutto quanto precede, trovandosi in presenza di una leg

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.

PARTE I, SEZ. VII, GIURISPRUDENZA PENALE

ge extrapenale permissiva (il R.D. 31-5-1935), il fatto ascritto al
Guarnaschelli, pur sembrando in contraddizione al precetto penale
sanzionato agli artt. 718 e segg. c.p. risulta giustificato ai
sensi dell'art. 51 stesso codice. P. Q. M. letti gli artt. 152, 421,
479, c.p.p. Assolve Guarnaschelli Domenico dal reato contestatogli
trattandosi di persona non punibile perch� il fatto non
costituisce reato. (Omissis).

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.�:

pARTE SECONDA

RASSEGNA DI DOTTRINA

SATTA, Istituzioni di diritto fallimentare, sesta edizione rielaborata e
aggiornata, Roma, 1964, pagg. XXVIII, 486. �

L'opera, che gi� al suo primo apparire tanti consensi riscosse, � destinata
ad avere anche in questa sesta edizione larga diffusione tra gli studiosi
e gli operatori del diritto. Trattandosi di una riedizione, sia pur rielaborata
e aggiornata, sembra opportuno rimandare, anzitutto, il lettore alle
tante recensioni apparse in occasione della prima edizione e delle successive_
(v., per tutti, tra gli altri, CARNELUTTI in Riv. dir. proc.; 1943, 275; con
particolare ampiezza, MONTESSORI in Riv. dir. comm., 1944, I, 245; BIGIAVI
in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1947, 446 e ASQUINI in Riv. dir. comm., 1948,
I, 315), recensioni le quali hanno posto variamente in luce gli indiscutibili
pregi dell'opera, e limitarci qui, poi, ad alcuni cenni per quanto
attiene alla rielaborazione e all'aggiornamento; non senza prima aggiungere,
per personale esperienza, che sebbene impostata con rigore scientifico,
di cui il nome medesimo dell'autore � indiscutibile garanzia, l'opera
� di grande ausilio pratico : quante volte si � presentata una questione in�
teressante in materia, seppur marginale, sempre, magari sinteticamente o
perfino attraverso un semplice accenno in una nota, si � trovata la soluzione
o almeno la via per una soluzione confortevole in quest'opera, pi� che,
talvolta, in altre di maggior o di molto maggior mole, le quali abbondano
sul diritto fallimentare e spesso son, peraltro, il frutto di una lunga
attivit� giudiziaria.

L'accenno fatto alle note render� ancor pi� evidente l'utilit� di questa
nuova edizione che nelle note principalmente si differenzia dalla precedente
non solo per quanto riguarda gli accuratissimi e appropriati aggiornamenti
giurisprudenziali, dottrinari e legislativi, ma anche per quanto
riguarda osservazioni sempre acute, aggiunte qua e l�, magari con
note bis.

Ci�, peraltro, non significa che pure il testo non sia stato rielaborato,
beninteso nei limiti in cui l'opera attraverso le successive edizioni si va
sempre pi� avvicinando alla perfezione nel suo genere.

Per soffermarci su qualche aspetto saliente converr� ricordare il problema
del rapporto tra fallito e fallimento inquadrato nell'ampio concetto
di � sostituzione �, reso meno propriamente ma pi� efficacemente
pure con riferimento all'art. 110 c.p.c. mediante l'espressione � successione
�, che come � noto pu� essere mortis causa ed inter vivos ma in questa
ultima ipotesi, per avere carattere universale come nel fallimento (a differenza
del pignoramento, differenza della quale si deve tener conto anche
agli effetti dell'applicazione e dell'estensione delle norme relative alla
espropriazione forzata in generale), -non deve dipendere dalla volont� del
soggetto (pagg. 131-132, 150 e 294); converr� altres� accennare al problema
dei rimedi dati contro il decreto del giudice delegato che stabilisce e rende
esecutivo il piano di riparto: contestazioni in sede di giudizio per il
rendiconto del curatore previsto nell'art. 116 l.f.? reclamo generale stabilito
dall'art. 26 l.f.? e ricorso per cassazione contro il conseguente provvedi

4 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

I
I
W:

mento del Tribunale (Cass. 17 gennaio 1962, Riv. dir. comm. 1963, II, 256
con nota del Satta e da ultimo Cass. 30 maggio 1963, n. 1461)? o tutela meno
limitata, come, trattandosi di veri e propri diritti soggettivi, sarebbe pi�
giusto, attraverso l'applicazione estensiva dell'art. 98 l.f. ovvero attraverso
le norme generali del codice di procedura civile per la risoluzione delle
controversie in sede di distribuzione del ricavato, tesi per le quali propende
motivatamente l'A. (pagg. 301-302)?; converr�, infine, menzionare la
questione dell'opposizione di terzo contro la sentenza di omologazione del
concordato, questione in rapporto alla quale l'A. modifica l'opinione espressa
nelle precedenti edizioni (pagg. 344-345), la questione della riapertura del
fallimento della societ�, cui l'A. d� corivincente soluzione positiva (pag.
384), ed, ancora, i problemi derivanti dall'applicazione degli artt. 167 e
173 l.f., ex art. 188 U., con riferimento alla sorte degli atti compiuti contra
legem dal debitore, ammesso alla procedura dell'amministrazione
controllata, dopo la conclusione di questa nelle diverse ipotesi, in rapporto
al che, pure, l'A. modifica le opinioni espresse nelle precedenti edi'
zioni additando soluzioni in parte diverse (pagg. 432-433). .

Come si vede, adunque, nuove questioni, nuovi problemi, tutti di grande
interesse, scientifico e soprattutto pratico, e per tutte tali questioni

e tali problemi soluzioni od orientamenti precisi e meditati.

BENEDETTO BACCARI g

tIl

RIGHETTI, Per un inquadramento sistematico della responsabilit� del vettore,
(Riv. dir. civ., 1964, I, pagg. 56-76).

In questo scritto l'A. dedica un solo breve paragrafo (il paragrafo n. 8)
a � la responsabilit� nel trasporto ferroviario �. Poco, per vero, se si considera
l'importanza, in genere, di questo tipo di trasporto, la peculiare
regolamentazione che lo disciplina pure per quanto riguarda la responsabilit�
ed i conseguenti problemi che si pongono in proposito; tanto pi�
che, in realt�, la materia del trasporto ferroviario non risulta negli ultimi
tempi oggetto di particolari opere (al volume dell'OTTOLENGHI, Lo Stato e il
contratto di trasporto ferroviario, Torino, 1907, ed ai volumi del MARCHESINI,
Il contratto di trasporto delle merci per ferrovia secondo la convenzione
internazionale di Berna e la legislazione italiana, Milano, 1908-1909, fanno
riscontro in epoche relativemente recenti il libro del CHIMENTI, I trasporti
ferroviari, Milano, 1936, ed il libro del SANTONI, Il contratto per il trasporto
delle cose sulle ferrovie dello Stato -commento alle vigenti condizioni,
Roma, 1947, nel campo specifico; e poi trattazioni pi� o meno ampie nei
testi dedicati al contratto di trasporto in generale -tra i quali ricordiamo:
IANNUZZI, Del trasporto, Roma, 1961, nel Commentario del codice civile
a cura di SCIALOJA e BRANCA, e STOLFI, Appalto-Trasporto, Milano, 1960, nel
Trattato di diritto civile diretto da GROSSO e SANTORO PASSARELLI -, nei vari
commentari al codice civile, nel Nuovo Digesto italiano e nelle enciclopedie
minori, giacch� alle relative voci non sono ancora arrivati l'Enciclopedia
del diritto e il Nuovissimo Digesto italiano, nonch� nei testi istituzionali
e negli scritti, apparsi qua e l� su varie riviste).

Comunque, soffermandoci, siccome di maggiore interesse ai fini di
questa rassegna, sugli accenni che dell'argomento fa l'A. nello studio in
esame deve rilevarsi la sommariet� di quanto vi si legge: Benvero, l'A.
menziona le norme fondamentali speciali, nazionali (ma si noti che con

PARTE II, RASSEGNA DI DOTTRINA

il D.P.R. 30 marzo 1961, n. 197 � stata approvata la revisione organica delle
Condizioni per i trasporti delle cose sulle Ferrovie dello Stato) ed internazionali
� che concretano notevoli deviazioni dal sistema �, ricorda il � carattere
essenzialmente reale � del � contratto di trasporto merci per ferrovia
�, le cosiddette � presunzioni di fortuito � applicate � legislativamente
in larga misura �, sottolineando l'attenuazione del rigore della responsabilit�
ex recepto, con desumibile atteggiamento critico, laddove, peraltro, egli
stesso ammette che la presunta irresponsabilit� si rapporta alla prova, sia
pur � mera �, di una forte probabilit� statistica di dipedenza del fatto
impeditivo dal fortuito. Atteggiamento critico che sembra riaffiorare di
fronte alla limitazione della presunzione della responsabilit� del vettore ferroviario
di persone ai danni per anormalit� di servizio, da specificarsi e
dimostrarsi dal danneggiato, ed anch'essa eliminabile ove il vettore <limo�
stri che l'anormale funzionamento del servizio � derivato da caso fortuito

o forza maggiore.
Il discorso potrebbe portare lontano, ma Io stesso A. non approfondisce
adeguatamente il tema ed accenna solo alla deviazione dalla � tradizionale
rigorosit�� (che potrebbe in tanti modi giustificarsi), ormai comunque
sancita da norme giuridiche confortate dalla costante interpretazione
giurisprudenziale, le une e l'altra ricordate dal medesimo autore. Si vuol
solo rilevare, peraltro, che l'A. nell'esemplificare osserva come il danno
resti accollato al viaggiatore, pur non conoscendosene la causale, se l'evento
dannoso si sia verificato in costanza di un servizio normale, � in cui cio�
le prestazioni della ferrovia in relazione agli obblighi protettivi ed esecutivi
risultino conformi al regolamento, alla tecnica ed alle norme di comune
prudenza �; ma se � tutta qui, come �, la deviazione dalla � tradizionale
rigorosit� � non sembra sostanzialmente molto grave ed appare in
ogni caso, pure de iure condendo, giusta nonch� opportuna.

(B. B.)

RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
PROVVEDIMENTI LEGISLATIVI*
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
PROVVEDIMENTI LEGISLATIVI*
-Legge costituzionale 27 dicembre 1963, n. 3, che modifica gli articoli
131 e 57 della Costituzione ed istituisce la regione �Molise� (G. V.

n. 3 del 4 gennaio 1964) ;
-D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2105, che modifica le circoscrizioni

territoriali degli uffici giudiziari (supplemento alla G. V. n. 27 dell'l0 feb

braio 1964): la istituzione e la soppressione degli uffici, di cui agli artt. 1,

2, 3, e 6, nonch� le modificazioni, di cui agli artt. 4 e 5, avranno attuazione

con il primo settembre 1964; l'art. 9 detta norme transitorie; l'art. 10 pre

vede successivi provvedimenti per le modifiche alle piante organiche del

personale.

-D.L. 23 febbraio 1964, n. 25 (1) recante modificazioni al regime

fiscale della benzina, degli idrocarburi aciclici saturi e naftenici, liquidi, e

dei gas di petrolio liquefatti per autotrazione (G. U. n. 48 del 24 febbraio

1964);

-D.L. 23 febbraio 1964, n. 26 (1) che istituisce un'imposta speciale su

gli acquisti di automobili e di natanti (G. U. n. 48 del 24 febbraio 1964);

-D.L. 23 febbraio 1964, n. 27 (1), con modificaczioni temporanee della
legge 29 dicembre 1962, n. 1745, concernente la istituzione di una ritenuta
di acconto o di imposta sugli utili distribuiti dalle societ�, e modificazioni
della disciplina della nominativit� (G. V. n. 48 del 24 febbraio
1964).

(1) Presentato al Parlamento per la conversione.
DISEGNI E PROPOSTE DI LEGGE *

. PROPOSTA DI LEGGE, n. 712 (Camera dei Deputati): Modificazione alla
legge di Registro 30 dicembre 1923, n. 3269.

La proposta di legge concerne la posizione per l'Amministrazione Finanziaria
dello Stato del diritto di prelazione sui beni immobili oggetto
di trasferimento tra privati, nei casi in cui il valore dichiarato a fini
della imposta di registro, non superi i due terzi del valore reale. La
relazione che accompagna la proposta precisa che l'introduzione del diritto
di prelazione si prefigge �lo scopo di moralizzare, nel campo dei
trasferimenti di beni, i rapporti fra cittadino e Stato, mettendo il primo
nella necessit� di dichiarare un valore il pi� vicino possibile a quello
reale ed il secondo in condizioni di procedere con cautela agli accertamenti
di competenza�.

* Si segnalano quelli ritenuti di maggiore interesse.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 7

L'esercizio di tale diritto �, nel testo oggetto della proposta, disciplinato
con una procedura complessa, ripartita fra l'Ufficio del Registro
e l'Intendenza di Finanza, da esperirsi in una successione di termini
che non risultano collegati con le necessit� imposte dal giudizio
di revisione dei valori, dettagliatamente regolato dalle norme in vigore, e
con un giudizio di opposizione da parte degli interessati che, per non
precisate ragioni, � sottratto alle norme del foro dello Stato, della rappresentanza
e difesa in giudizio dell'Amministrazione dello Stato e della
notifica degli atti giudiziari relativi.

Due ordini di considerazioni, sul piano della legittimit� costituzionale,
pongono in dubbio la compatibilit� del diritto di prelazione oggetto
della proposta di legge con i principi posti dagli artt. 81 e 41 della
Carta Costituzionale.

L'esercizio del diritto di prelazione importa nuove e maggiori spese
per lo Stato, per le quali mancano, in bilancio, i mezzi per farvi fronte,
n� la proposta di legge si � posto tale problema.

L'evidente carattere sanzionatorio, inoltre, che informa il diritto
predetto, esclude che, in relazione alla libert� dell'iniziativa economica
privata, possa il diritto stesso rientrare nelle limitazioni previste dal II
comma dell'art. 41 della Carta Costituzionale.

Lo .scopo della proposta di legge � del massimo rilievo: esso, per�,
si inquadra nel problema della revisione, nel piano generale della riforma
tributaria, del sistema di accertamento che, opportunamente disciplinato,
potr� assicurarne il pieno raggiungimento.

DISEGNO DI LEGGE, n. 735 (Presentato alla Camera dei Deputati): Nuova
disciplina del cumulo di stipendi e pensioni a carico dello Stato.

Prevede l'abrogazione delle norme contenute negli articoli 1 e 2 clella
legge 11 aprile 1938, n. 420, nell'articolo 14 della legge 12 aprile 1949

n. 149, nell'articolo 4, comma primo, della legge 12 -ottobre 1949, n. 771
e nell'articolo 14, comma secondo, della legge 8 aprile 1952, n. 212, tutte
concernenti il divieto o la limitazione del cumulo dei trattamenti di
quiescenza con quelli spettanti per nuova attivit� di servizio presso Pubbliche
Amministrazioni; specificamente, poi, per i titolari di pensioni o
assegni a carico dello Stato, del Fondo pensioni per il personale delle
Ferrovie dello Stato, dell'Amministrazione delle 'Ferrovie dello Stato o
del Fondo di previdenza per gli assuntori ferroviari, che siano riassunti
in servizio presso Amministrazioni statali, prevede la liquidazione di un
nuovo trattamento pensionistico, determinato in base alla durata dell'ultimo
impiego, salva la facolta degli interessati �di optare per la ricongiunzione
dei servizi, al fine di ottenere la liquidazione, all'atto della definitiva
cessazione, di un nuovo trattamento in base alla totalit� dei servizi
stessi, ma con le norme relative all'ultimo impiego: restando esclusa, in
tal caso di opzione, e per tutta la durata del nuovo impiego, la corresponsione
degli assegni di quiescenza gi� in godimento; prevede, infine,
la estensione delle indicate nuove norme, con gli adattamenti del caso,
al personale militare richiamato o trattenuto in servizio.
Il disegno di legge, pur se nulla � detto nella relazione che lo accompagna,
prende le mosse dalla sentenza del 22 giugno 1963, n. 105, con
la quale la Corte Costituzionale, giudicando della questione di legittimit�
costituzionale delle disposizioni limitatrici, di cui all'art. 14 della
legge 12 aprile 19.49, n. 149, modificato dall'art. 14 della legge 8 aprile

�'

8 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

1952, n, 212 questione rimessa dal Consiglio di Stato, con due ordi

nanze del 3 aprile e del 19 ott0bre 1962 (ricorsi Arcamone e Calandruc

cio) -e pur dichiarandola non fondata, in riferimento agli artt. 4, 35, 36 e

37 della Costituzione, si sofferm� a considerare alcune rilevate incongruen.

1.
ze della vigente disciplina, particolarmente in ordine alla sperequazione, per

altro ritenuta non in contrasto con i precetti costituzionali, derivante

dalla indiscriminata limitazione, in misura fissa, della quota di pensione

cumulabile, senza riguardo all'importo in godimento di ciascun inte

ressato.

Il disegno in esame, per�, va molto al di l� degli impliciti suggerimen

ti contenuti nell'indicato rilievo, proponendo la completa eliminazione

di ogni divieto, e ci�, come emerge dalla relazione ministeriale, per la

considerazione del profilo economico del problema ( � La pensione �

si legge nella relazione -� costituisce una proiezione economica dello

stipendio � ), e senza riferimento, quindi, alla funzione previdenziale dei

trattamenti di quiescenza, in vista della quale la Corte Costituzionale

aveva ritenuto le vigenti limitazioni non contrastanti con il precetto

dell'art. 36 della Costituzione ..

Tale nuovo orientamento, d'altra parte, dovrebbe avere i suoi rifles

si anche nelle an�loghe situazioni, e specificamente in rapporto al cu

mulo degli stipendi, ed imporrebbe, quindi, una pi� organica disciplina

dell'intera materia (nel disegno, ad esempio, non si fa parola deUe di

sposizioni, pur esse limitatrici, di cui all'art. 16 del d.P.R. 11 gennaio 1956,

n. 19 ed all'art. 21 della legge 18 marzo 1958, n. 311, alle quali, invece,
anche la Corte Costituzionale, nel ricordato incontro, ha fatto riferimento);
ed � auspicabile, quindi, che nell'ulteriore elaborazione del provvedimento
-(che, deferito alla VI Commissione della Camera, in sede
legislativa, insieme con la proposta n. 202, di iniziativa parlamentare,
avente lo stesso oggetto, � stato; poi, rimesso all'Assemblea, su richiesta
del Governo) -venga convenientemente approfondito l'esame delle
varie altre situazioni, che possono ritenersi quanto meno collegate, in
modo che ne risulti pi� completa la definitiva regolamentazione della
materia, altres� evitandosi ogni possibile diversit� di trattamento.
PROPOSTA DI LEGGE, n. 847 (Cam�ra dei Deputati): Modifiche al codice
di procedura civile in materia di controversie di lavoro.

Allo scopo di accelerare la definizione delle controversie di lavoro,
spesso appes;;.itite dalla necessit� di lunghe indagini istruttorie, e di assicurare
al lavoratore, anche in corso di causa, un pronto, sia pur parziale,
soddisfacimento delle sue ragioni, si prevede, tra l'altro, con la proposta
in. esame: che � il tentativo di conciliazione pu� essere rinnovato
in qualsiasi stato e grado del processo, fino alla precisazione delle conclusioni
� (art. 438 bis); che �il giudice ordina la comparizione delle parti sin
dalla prima udienza per interrogarle a norma dell'art. 117... � (modifica
all'art. 439); che, infine, � In ogni stato e grado del giudizio, quando �
sommariamente accertata la sussistenza di un diritto, ma � ancora controversa
la quantit� della prestazione dovuta, il giudice, su istanza di parte,
ordina al debitore il pagamento di una provvisionale, nei limiti della quantit�
di cui ritiene gi� raggiunta la prova�, e ci� con� ordinanza non impu.
gnabile �, costituente �titolo esecutivo� (art. 440, nuovo testo proposto).
In ordin.e alle prime due modifiche, ed a parte i rilievi sulla formulazione
adoperata (evidentemente il tentativo di conciliazione potrebbe

PARTE II, RASSEGNA Df LEGISLAZIONE

essere effettuato soltanto nelle fasi di merito, e sarebbe quindi tecnicamente
pi� corretto evitare il riferimento alla sua esperibilit� in �qualsiasi
stato e grado del processo�), � da rilevare che esse appaiono pi�
formali che sostanziali, considerato che la materia pu� ritenersi gi� regolata
dagli articoli 185, 350 terzo comma, e 440 prima parte, del vigente
codice di rito.

Circa il provvedimento di condanna al pagamento di una provvisionale,
invece, -(ed a parte, anche qui, il rilievo dell'imprecisa ipotizzata
possibilit� che esso sia reso in � qualsiasi stato e grado del giudizio �) -,
non possono non esprimersi le pi� serie riserve, sotto l'alternativo profilo:
a) che siasi voluto introdurre una sorta di procedimento sommario (la
prevista � ordinanza � potrebbe piuttosto qualificarsi, invero, decreto di ingiunzione,
ed a questo assimilarsi), nel qual caso, e senza dire dell'anomalia
di un tal procedimento inserito in un processo a cognizione ordinaria,
andrebbe considerato che gli elementi -prove orali, di solito -in
base ai quali dovrebbe svolgersi la sommaria delibazione del giudice, difficilmente
potrebbero ritenersi tali da costituire idoneo presupposto di
un provvedimento a carattere monitorio, che ha per caratteristica la
� presumibile speciale capacit� di resistenza alla impugnazione � (cos�,
sia pure ad altro fine, Corte Cost., sent. 3 maggio 1963, n. 56); b) che
siasi voluto, invece, prescindere da ogni riferimento ai principi in materia
di procedimenti a cognizione sommaria, ed introdurre, nella particolare
materia, una disciplina affatto nuova: nel qual caso, ugualmente
rilevandmd il difetto dei presupposti per una pronuncia frutto di una
cognizione meramente delibatoria, dovrebbe alla prevista �ordinanza�,
che avrebbe comtmque un contenuto decisorio, sia pur parziale, in ordine
al merito della pretesa fatta valere in giudizio, riconoscersi la
natura di sentenza, con le conseguenze che questa �conclusione comporta,
non esclusa quella della impugnabilit� del provvedimento ai sensi dell'art.
111 della Costituzione.

E va rilevato, per altro, che l'intento pratico, senza dubbio lodevole,
perseguito con la proposta in esame, potrebbe forse pi� opportunamente
conseguirsi con la estensione, nella soggetta materia, dei casi
nei quali � consentita una pronuncia di condanna al pagamento di provvisionali,
(articolo 278 c.p.c.; ed articolo 282 cpv., per l'esecuzione provvisoria),
prevedendosi che possa, su istanza di parte, anche se non sia
chiusa l'istruzione della causa in ordine all'entit� delle controverse prestazioni,
rimettersi la causa al collegio, per una decisione nei limiti del
�quantum�; che sia da ritenere gi� accertato, cos� evitandosi di far ricorso
ad innovazioni, che mal sembrano inquadrabili nel nostro ordinamento
giuridico, e rispetto alle quali, del resto, e specificamente in ordine
ai poteri che verrebbero attribuiti al giudice, perplessit� sono state
manifestate, ne va dato atto, gi� in sede di esame della proposta da
parte della IV Commissione (Giustizia) della Camera dei Deputati.

PROPOSTA DI LEGGE, n. 939 (Camera dei Deputati): Ferie per gli avvocati
e procuratori.

Nell'intento di assicurare agli avvocati e procuratori un periodo di
riposo annuale, non turbato dalla preoccupazione di adempimenti del
loro ministerio da compiersi entro inderogabili termini, si prevedeva,
con la proposta in esame, la sospensione dei termini stessi, indistintamente,
dal 1 al 31 agosto di ogni anno. In sede di esame della propo

10 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sta, dinanzi alla Commissione Giustizia della Camera, lo stesso proponente
ha presentato un nuovo testo, col quale si prevede che tutti i
termini processuali, scadenti tra il 1. agosto ed il 15 settembre di ogni
anno, sono di diritto sospesi fino a questa ultima data, salve particolari
disposizioni per la materia penale e per i giudizi dinanzi al Conciliatore.

Va rilevato, per�, e si auspica che se ne tenga conto nella definitiva
elaborazione del provvedimento, che una sospensione non sembra ipozzabile
in rapporto a termini che siano collegati ad ulteriori attivit�, non
di iniziativa della parte in cui favore la norma sarebbe destinata ad
operare (si pensi, ad esempio, al termine per le opposizioni di cui al
primo comma dell'art. 617 c.p.c., durante la sospensione del quale non
sarebbe negato al creditore di procedere al pignoramento ed agli eventuali
ulteriori atti); e per tale considerazione, che pu� essere riferit~ a
.svariati aspetti del processo esecutivo, va sottolineata la opportunit�, quanto
meno, di escludere, dalla nuova normativa, quanto attiene alla materia
dell'esecuzione.

PROVVEDIMENTI LEGISLATIVI
SOTTOPOSTI A GIUDIZIO DI COSTITUZIONALITA'

DISPOSIZIONI DI LEGGE DELLE QUALI E' STATA DICHIARATA
L'ILLEGITTIMITA' COSTITUZIONALE.

CODICE PENALE: Art. 573 (sottrazione consensuale di minorenni).

CODICE PENALE: Art. 574 (sottrazione di persone incapaci).

Di tali norme, per ciascuna �in quanto limita il diritto di querela
al genitore esercente la patria potest��, � dichiarata la illegittimit�
costituzionale, in riferimento al secondo comma dell'art. 29 della Costituzione
(Corte Cost., sent. n. 9 del 22 febbraio 1964, G.U. 29 febbraio
1964, n. 54, ediz. spec.).

R. o. 26 GIUGNO 1924, N. 1054 (Testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato): Art. 34, secondo e terzo comma. Di tali disposizioni � dichiarata
l'illegittimit� costituzionale �in quanto il procedimento per la proposizione
e la risoluzione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
non assicura ai controinteressati la possibilit� della tutela
giurisdizionale� (Corte Cost., sent. n. 1 del 1� febbraio 1964, G.U. 8 febbraio
1964, n. 34, ediz. spec.).
o. P. 30 MAGGIO 1955, N. 797 (Testo unico delle leggi sugli assegni familiari):
Art. 58, comma quarto (che stabiliva la decorrenza dei termini
-per il ricorso amministrativo o per l'azione giudiziaria, avverso le
decisioni del Comitato speciale in materia di contributi ed assegni -dalla
data di consegna all'ufficio postale della relativa lettera di comunicazione)
� dichiarato costituzionalmente illegittimo (Corte Cost., sent. n. 2,
del 1. febbraio 1964, G.U. 8 febbraio 1964, n. 34, ed. spec.).

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PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 11

DISPOSIZIONI DI LEGGE IN RAPPORTO ALLE QUALI E' STATA DI

CHIARATA NON FONDATA LA QUESTIONE DI LEGITTIMITA'

COSTITUZIONALE.

D.P.R. 14 DICEMBRE 1961, N. 1315: Art.' 8, secondo comma, disponente
la proroga al 31 dicembre 1962 dei contratti, scadenti prima di tale data
ed in corso al 1� luglio 1961, relativi all'appalto o alla gestione per conto
del servizio di riscossione delle imposte di consumo. (Corte Cost., sent.
10 febbraio 1964, n. 6, G.U. 22 febbraio 1%4, n. 47 ediz. spec.).
LEGGE 23 GENNAIO 1963, N. 2: Art. 6.

D.P.R. 24 GENNAIO 1963, N. 5 : Art. 6.
(Amnistia e indulto per i reati finanziari: condizione del pagamento
del diritto o del tributo evaso entro il prefisso termine). La questione,
sollevata in riferimento all'art. 3 della Costituzione, � stata dichiarata
non fondata con la sentenza della Corte Costituzionale n. 5 del 24 gennaio
1%4 (G.U. 8 febbraio 1964, n. 34, ediz. spec.).

LEGGE 4 FEBBRAIO 1963 N. 129; Artt. l, 2, 3, 4 e 5 (Norme per il piano regolatore
generale degli acque.dotti e delega al Governo ad emanare le relative
norme di attuazione). La questione, sollevata dalla Regione sarda
in riferimento agli articoli 3, 4, 6 e 14 dello Statuto speciale per la
Sardegna, � stata dichiarata non fondata con la sentenza della Corte
Costituzionale n. 4 del 24 gennaio 1964 (G.U. 8 febbraio 1964, n. 34,
ediz. spec.).

DISPOSIZIONI DI LEGGE IN RAPPORTO ALLE QUALI E' STATO
PROMOSSO GIUDIZIO DI LEGITTIMITA' COSTlTUZlONALE.

CODICE DI PROCEDURA CIVILE: Art. 668 terzo comma, nella parte in cui
� previsto il deposito per l'opposizione a licenza o sfratto dopo la convalida.
Il Pretore di Pisticci ha ritenuto non manifestamente infondata
la questione di legittimit� costituzionale, per assunto contrasto con gli
articoli 3 e 24 della Costituzione (Ordinanza 23 novembre 1963, G.U. 29
febbraio 1964, n. 54, . ediz. spec.). Va ricordato che la Corte Costituzionale,
con sentenza n. 83 dell'8 giugno 1963, gi� dichiar� non fondata
la questione, che, sotto il medesimo profilo, era stata sollevata dallo
stesso Pretore di Pisticci con precedente ordinanza.

CODICE PENALE: Art. 684.
CODICE DI PROCED�RA PENALE: Art. 164 n. 3.

(Pubblicazione di atti di procedimenti penali, nei quali il dibattimento
� tenuto a porte chiuse). Questione dal Tribunale di Palermo
ritenuta non manifestamente infondata, in rapporto all'art. 21 della Costituzione.
(Ordinanza 30 novembre 1963, G.U. 29 febbraio 1964, n. 54,
ediz. spec.).

CODICE DI PROCEDURA PENALE: Art. 128, secondo comma; Art. 131, secondo
comma: (Obbligo per gli avvocati e procuratori di assu.mere la difesa
di imputati, quando sono nominati di ufficio, e relative sanzioni). �Dalla
Sezione Istruttoria della Corte di Appello di Caltanissetta la questione
� stata ritenuta non manifestamente infondata, in riferimento agli
articoli 24, terzo comma, e 35, primo comma, della Costituzione (Ordinanza
18 dicembre 1963, G.U. 22 febbraio 964, n.. 47, ediz. spec.).

12 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO :~

T. U. 4 FEBBRAIO 1915 N. 148: Artt. 8 e 158.
T.U. 3 MARZO 1934 N. 383: Art.� 22.
D.P.R. 5 APRILE 1951 N. 203: Art. 10.
(Autorizzazione del Presidente della Repubblica per i procedimenti
a carico dei Sindaci per fatti commessi nell'esercizio delle loro funzioni).

La questione � stata ritenuta non manifestamente infondata dai Pretori
di San Cipriano Picentino e di Moncalieri; dal primo, per i soli articoli
8 e 158 del T.U. del 1915, per dedotto contrasto con gli articoli 3 e 28
della Costituzione; dal secondo, anche per le altre indicate norme, in riferimento
al solo art. 28 della 'Costituzione. (Ordinanze del 18 dicembre
1963 e del 14 gennaio 1964, entrambe in Q.U. 29 febbraio 1964 n. 54,
ediz. spec.).

ltD. 15 OTTOBRE 1925, N. 2033: Art. 44.

(Norme per la repressione delle frodi nella preparazione e nel commercio
di sostanze di uso agrario e di prodotti agrari). E' stata
dal Pretore di Palermo ritenuta non manifestamente infondata la questione
di legittimit� costituzionale dell'art. 44, nella parte in cui �
previsto l'obbligo di un preventivo deposito di somme per la richiesta
di revisione di analisi, per assunto contrasto con gli articoli 3, 24 e 113
della Costituzione (Ordinanza 29 novembre 1963, G.U. 29 febbraio 1964,

n. 54, ediz. spec.).
LEGGE 27 MARZO 1952 N. 349 (Ratifica del D.L. 26 marza 1948, n. 261
sull'assetto delle finanze delle Province .e dei Comuni). La G.P.A. (tributi
locali) di Roma, nel rilievo della mancanza di elementi circa la tempestivit�
della presentazione al Parlamento del D.L. n. 261, ai sensi dell'art.
6 del D.L. 16 marzo 1946, n. 98, e rilevando, per tale ragione,
a quanto sembra evincersi dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione,
un eventuale contrasto della legge 349 con lo stesso D.L. n. 98,
ha promosso il giudizio di legittimit� costituzionale (Ordinanza 6 novembre
1963, G.U. 29 febbraio 1964, n. 54, ediz. spec.).

LEGGE 6 AGOSTO 1954 N. 604: Art. 7, penultimo comma (Modificazioni
alle norme relative alle agevolazioni tributarie a favare della piccola
propriet� contadina). La Corte di Appello di Trento ha ritenuto non
manifestamente infondata la questione di legittimit� costituzionale della
disposizione, di cui al penultimo comma dell'art. 7 della legge indicata
-accertamento, da parte dell'Ispettorato agrario, della ricorrenza
delle circostanze che determinano decadenza da agevolazioni tributarie
nella soggetta materia -per ipotizzato contrasto con gli articoli 3 e 24
della Costituzione (Ordinanza del 29 ottobre 1963, G.U. 8 febbraio 1964,

n. 34, ediz. spec.).
LEGGE 22 OTTOBRE 1954 N. 1041: Artt. 1, 3, 6, 18 e 25.

(Disciplina della produzione, del commercio e dell'impiego degli
stupefacenti).

Nel rilievo che la compilazione dell'elenco delle sostanze stupefacenti
� rimessa all'autorit� amministrativa (Alto Commissario -ed
ora Ministro -per l'Igiene e la Sanit�), e che, pertanto, il completamento
della fattispecie normativa, per i reati previsti dalle indicate disposizioni,
avverrebbe ad opera dell'autorit� medesima, � stata ritenuta
non manifestamente infondata la sollevata questipne di legittimit�

PARTE II, RASSEGNA DI L~GISLAZIONE

costituzionale, in riferimento alla riserva di legge in materia penale, di cui
all'art. 25 della Costituzione. La questione � stata rimessa alla Corte
Costituzionale con le ordinanze del 30 ottobre 1963 del Tribunale di Milano,
del 14 e del 16 novembre 1963 del Giudice istruttore del Tribunale di
Venezia, e del 5 dicembre 1963 del Giudice istruttore del Tribunale di
Massa: tutte pubblicate nella G.U. del 25 gennaio 1964, n. 21, edizione
spec..

LEGGE 27 DICEMBRE 1956 N. 1423: Art. 2 (Sulle misure di prevenzione
nei confronti di persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica
moralit�).

Il Pretore di Enna ha ritenuto non manifestamente infondata la
questione di legittimit� costituzionale dell'art. 2 della legge indicata,
in riferimento all'art. 16 della Costituzione (Ordinanza 20 novembre
1963, G.U. 25 gennaio 1964, n. 21, ediz. spec.).

Della legge in esame si � gi� altre volte occupata la Corte Costituzionale,
la quale, tra l'altro, dopo aver ritenuto infondata la questione
sollevata, per l'art. 2, in riferimento all'art. 13 della Costituzione, sotto
il profilo della competenza dell'organo che ha il potere di disporre
il rimpatrio obbligatorio (sent. n. 45 del 30 giugno 1960), ha dichiarato
non fondata anche la questione, che oggi appare riproposta dal :Pretore
di Enna, dell'eventuale contrasto della norma con il precetto di cui all'art.
16 della Costituzione stessa (sent. 28 dicembre 1962, n. 126).

D.P.R. 26 APRILE 1957. N. 818: Art. 1 (Norme di attuazione e di coordinamento
della legge .4 aprile 1952, n. 218 sul riordinamento delle pensioni
dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidit�, la vecchiaia ed i
superstiti).
La questione di legittimit� costituzionale dell'art. 1, che prevede
l'assicurazione obbligatoria anche per coloro che continuano o iniziano
l'attivit� lavorativa dopo il compimento del 60� anno di et�, se uomini,

o del 55�, se donne, � stata dal Tribunale di Cuneo rimessa all'esame
della Corte Costituzionale, per ritenuta violazione degli articoli 70, 76
e 77 della Costituzione, in rapporto ai limiti fissati nella delega data in
materia al Governo con l'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218, (Ordinanza
21 novembre 1963, G.U. 22 febbraio 1964, n. 47, ediz. spec.).
T.u. 29 GENNAIO 1958 N. 645: Art. 250 (Testo unico delle leggi sulle
imposte� dirette).
L'art. 250, che fa obbligo ai creditori, ai fini della tutela giudiziaria
delle loro ragioni, in ordine a crediti produttivi di redditi di ricchezza
mobile di categoria A, di dare la prova dell'avvenuta denuncia dei
crediti stessi all'Amministrazione delle Finanze, � parso al Pretore di
Sampierdarena in contrasto con gli articoli 24, comma primo, 101, comma
secondo, e 104, comma primo, della Costituzione. L'ordinanza di rimessione
della questione alla Corte Costituzionale, in data 26 ottobre
1963, � pubblicata nella G.U. dell'8 febbraio 1964, n. 34 ediz. spec.

D.P. 15 GIUGNO 1959 N. 393: Art. 3 primo comma (Testo unico delle
norme sulla circolazione stradale).
La questione di legittimit� costituzionale dell'art. 3, primo comma,
che attribuisce ai Prefetti il potere di vietare temporaneamente la
circolazione dei veicoli, di tutte le categorie o di alcune di esse, in

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

determinati casi, � stata dal Pretore di Nard� ritenuta non manifestamente
infondata, in riferimento agli articoli 3, 16, 24 e 25 secondo
comma della Costituzione (Ordinanza 21 dicembre 1963, G.U. 22 feb

braio 1964, n. 47, ediz. spec.).

T.U. 16 MAGGIO 1960 N. 570: Art. 22 (Testo unico delle leggi per la composizione
e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali).' '.
La questione di legittimit� costituzionale dell'art. 22 (scelta del segretario
del seggio elettorale), per ritenuto contrasto con l'art. 48 della
Costituzione, � stata rimessa all'esame della Corte Costituzionale dal
Consiglio Comunale di Francavilla Angitola. (Ordinanza 4 gennaio 1964,

G.U. 22 febbraio 1964, n. 47, ediz. spec.).
LEGGE 16 SETTEMBRE 1960 n. 1014: Art. 27 (Norme per contribuire alla
sistemazione dei bilanci com�nali e provinciali e modificazioni di talune
disposizioni in materia di tributi locali).

Il Pretore di Barcellona Pozzo di Gotto ha ritenuto non manifestamente
infondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 27
-(autorizzazione ai Comuni ed alle Province, in determinati casi e
limiti, ad_ applicare le imposte e sovrimposte con eccedenze oltre i limiti

II�per le stesse fissate dalla legge) -, in quanto detta disposizione sarebbe
in violazione del precetto -art. 23 della Costituzione -della
riserva della legge in materia tributaria. (Ordinanza 29 novembre 1963,

f:1=::1

G.U. 25 gennaio 1964, n. 21, ediz. spec.).
:i

LEGGE 2 GIUGNO 1961 N. 454: Art. 28, comma ottavo.

(Piano quinquennale per lo sviluppo dell'agricoltura).

E' stata dal Conciliatore di Pantelleria ritenuta non manifestamente
infondata la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 28, comma
ottavo -col quale � disposta la riduzione a met� degli onorari notarili
per gli atti riguardanti la formazione e l'arrotondamento della piccola
propriet� contadina -per assunto contrasto con gli articoli 3, 35

comma primo e 36 comma primo della Costituzione (Ordinanza 5 no

vembre 1963, G.U. 8 febbraio 1'964, n. 34 ediz. spec.).

LEGGE 27 GENNAIO 1963 N. 19: Art. 4, terzo comma (Sulla tutela del

ru'

l'avviamento commerciale). .

La questione di legittimit� costituzionale dell'art. 4, terzo comma,
(facolt� al conduttore di chiedere la proroga biennale del contratto, ,

invece che il compenso di cui al primo comma dell'articolo stesso) �
stata ritenuta non manifestamente infondata, dal Pretore di San Don� di ' '
Piave, in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione (Ordinanza ,

31 luglio 1963, G.U. 8 febbraio 1964, n. 34, ediz. spec.).

CONSULTAZIONI

AERONAUTICA E AEROMOBILI

Polizia Aeroportuale

Se l'esercizio dei poteri di polizia aeroportuale; affidati al Direttore
dell'Aeroporto, sia sindacabile dall'Autorit� Giudiziaria Ordinaria. (n. 13).

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA

Archivi di Stato

1) Se per effetto del trasferimento a carico dello Stato dell'onere
delle spese per la fornitura dei locali e per ogni inerente servizio riguardante
gli Archivi di Stato in forza della legge 16 settembre 1960,

n. 1014, lo Stato sia tenuto a rimborsare alle Provincie le spese per gli
arredamenti esistenti negli Archivi di Stato al momento dell'entrata in
vigore della predetta legge o quanto meno a corrispondere un canone
di affitto. (n. 227). �
Commissariato Generale Anticoccidico

2) Se il Commissariato Generale Anticoccidico sia da considerarsi
agli effetti della rappresentanza e difesa in giudizio come organo dello
Stato. (n. 278).

APPALTO

Contratti di appalto � Supplente

1) Se, ai sensi dell'art. 4 del Capitolato di Appalto per le 00.PP., i
crediti maturati in dipendenza di contratti di fornitura ed oggetto di
cessione riconosciuta dalla Amministrazione appaltante, siano di spettanza
del supplente, subentrato con il consenso dell'Amministrazione.

(n. 269).
Prestazioni extra-contrattuali

2) Se nel contratto di fornitura jpubblica, le prestazioni superiori
a 1/5 eseguite dal fornitore senza valersi del diritto alla risoluzione
del contratto, previsto dall'art. 11 della legge sulla contabilit� gene�
raie dello Stato, possano essere considerate prestazioni extracontrattuali
(n. 270).

Stipulazione contratto

3) Quale sia l'interpretazione dell'art. 4 del Nuovo Capitolato di
Appalto per le 00.PP. approvato con D.P. 16 luglio 1962, n. 1063, ai fini
dello scioglimento dell'aggiudicatario dagli obblighi derivanti dalla aggiudicazione
(n. 271).

16 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

AVVOCATI E PROCURATORI

Commissariato Generale Anticoccidico

Se il Commissariato Generale Anticoccidico sia da considerarsi agli
effetti della rappresentanza e difesa in giudizio come organo dello
Stato (n. 58).

COMPROMESSO ED ARBITRI

Arbitrato Obbligatorio

Se l'arbitrato obbligatorio previsto dagli artt. 16 R.D. 16 giugno
1938, n. 1275 e 60 R.D. 17 agosto 1935, n. 1765 dia luogo ad una giurisdizione
speciale (n. 17).

COMUNI E PROVINCIE

Archivi di Stato

2) Se sia ammissibile il ricorso alla G.P.A. avverso i provvedimenti
contingibili ed urgenti adottati dal Sindaco quale ufficiale di
Governo (n. 109).

CONTABILITA' GENERALE DELLO STATO

Contratti di appalto -Supplente

-1) Se, ai sensi dell'art. 4 del Capitolato di Appalto per le 00.PP., i crediti
maturati in dipendenza di contratti di fornitura ed oggetto di
cessione riconosciuta dalla Amministrazione appaltante, siano di spettanza
del supplente, subentrato con il consenso dell'Amministrazione

(n. 193).
Prestazioni extracontrattuali

2) Se, nel contratto di fornitura pubblica, le prestazioni superiori
a 1/5 eseguite dal fornitore senza valersi del diritto alla risoluzione
del contratto previsto dall'art. 11 della legge sulla contabilit� generale
dello Stato, possano essere considerate p:t;estazioni extracontrattuali (numero
194).

Stipulazione contratto

3) Quale sia l'interpretazione dell'art. 4 del Nuovo Capitolato dl
Appalto per le 00.PP. approvato con D.P. 16 luglio 1962, n. 1063, ai fini
dello scioglimento dell'aggiudicatario dagli obblighi derivanti �dalla ag.
giudicazione (n. 195).

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--1

PARTE II, CONSULTAZIONI 17

DONAZIONI

Aree edificabili per la costruzione di case popolari

Se le donazioni di aree edificabili da destinarsi alla costruzione
di case popolari possano fruiie dei benefici fiscali previsti dall'art. 14
deUa legge 2 luglio 1949, n. 408, o l'atto di donazione debba essere sottoposto
alle normali imposte previste per le donazioni fra estranei e alle
imposte di trascrizione (n. 35).

EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE

Assegnazione in locazione e a riscatto

1) Se in base alla legge 14 febbraio 1963 n. � 60, possano ottenere
l'assegnazione a riscatto di abitazioni gi� locate dall'ex Gestione INACasa,
i lavoratori proprietari di appartamento, ovvero �compresi in nuclei
familiari i cui componenti siano proprietari di appartamento nella
circoscrizione di zona (n. 139).

Cooperative edilizie

2) Se la Cassa DD. e PP. che abbia concesso ad una cooperativa
edilizia un mutuo per la costruzione e l'acquisto di case popolari
ed economiche a favore dei propri soci, ai sensi del T.U. 28 aprile
1938, n. 1165, modificato dalla legge 5 dicembre 1941 n. 1540, dalla legge
25 marzo 1943, n. 290 e dal D.L.C.P.S. 30 settembre 1947 n. 1174, possa effettuare
i pagamenti relativi direttamente alla Cooperativa senza l'intervento
in quietanza dell'impresa appaltatrice. (n. 140).

Costruzioni abitazioni per lavoratori agricoli

3) Se, ai sensi dell'art. 4 della legge 30 dicembre 1960, n. 1676, per la
costruzione di abitazioni da assegnare a lavoratori agricoli sia autorizzato
solo il Ministero dei LL.PP. a procedere all'acquisizione delle aree occorrenti
per la esecuzione d~lle opere previste in detta legge (n. 141).

Donazioni aree edificabili per .la costruzione di case popolari

4) Se le donazioni di aree edificabili da destinarsi alla costruzione
di case, popolari possano fruire dei benefici fiscali previsti dall'art. 14
della legge 2 luglio 1949, n. 408, o l'atto di donazione debba essere sottoposto
alle normali imposte previste per le donazioni fra estranei e
alle imposte di trascrizione (n. 142).

ELETTICITA' ED ELETTRODOTTI

E.N.E.Li.

1) Se, dopo l'entrata in vigore della legge n. 1643 del 1952 istitutiva
dell'ENEL, l'onere delle Imposte di R.M. e sulle societ� per il periodo
anteriore al trasferimento delle aziende elettriche debba continuare
a far carico alle societ� espropriate (n. 15).

2) A chi vadano notificati i relativi avvisi di accertamento (n. 15).

Servit� di elettrodotto

3) Se il criterio di determinazione delle indennit� fissato dall'art. 123

T.U. sulle acque ed impianti elettrici rifletta la sua efficacia anche sul
successivo comma terzo della stessa norma (n. 16).
� 4) Se i valori comunque determinati in base al criterio di cui alla
norma indicata comprendano anche le indennit� accessorie, e cio� danni
alle colture, indennit� di temporanea occupazione etc, (n. 16).

18 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

ESPROPRIAZIONE PER P.U.
Deposito indennit� -Svincolo
Se la Cassa Depositi e Prestiti possa svincolare delle indennit� di
espropriazione in esecuzione d'un provvedimento del Tribunale che abbia
destinato quelle indennit� ed i relativi interessi ad opere di miglioramento
e di utilizzazione previste da un piano di riforma agraria senza
prima accertarsi che il fondo da migliorare sia anche esso (come quello
espropriato) dotale (n. 181).

FALLIMENTO

Canone per le radioaudizioni

Quali siano le cause estintive dell'obbligo a corrispondere il canone
di abbonamento alle radioaudizioni e se in particolare, in caso di fallimento
dell'abbonato, venga meno o non sia insinuabile il credito del1'
Amministrazione per canoni successivi alla dichiarazione di fallimento
(n. 79).

FARMACIA

Decadenza autorizzazione

Se l'assegnatario di una farmacia debba essere dichiarato decaduto,
ai sensi dell'art. 113 T.U. Leggi Sanitarie n. 1265, dalla titolarit� di
un precedente esercizio, quando, trascorsi dieci giorni senza che abbia
esercitato la facolt� di rinunciare al nuovo posto, risultino impugnati al
Consiglio di Stato i provvedimenti di assegnazione delle due farmacie e
i ricorsi siano ancora pendenti (n. 10).

IMPIEGO PUBBLICO
Indennit� di buonauscita -Ricongiunzione di servizi
Se il servizio prestato da un impiegato di ruolo dell'INADEL possa
essere ricongiunto con quello successivamente prestato dallo stesso alle
dipendenze dello Stato ai fini del computo della indennit� di buona
uscita (n. 554).

IMPOSTA DI REGISTRO

Prescrizione

1) Se i nuovi termini di prescrizione stabiliti con la Legge 2 febbraio

1960, n. 35 e Legge 6 ottobre 1962 n. 1493 possano essere applicati ad

un credito di imposta che al momento dell'entrata in vigore delle

suddette leggi era gi� prescritto (n. 195).

2) Se possa ritenersi che la registrazione del contratto di vendita

del terreno effettuata presso un ufficio diverso da quello presso il quale

era stato registrato il primo contratto di acquisto, comporta la legale

scienza da parte dell'Amministrazione finanziaria dell'avvenuta deca

denza dal beneficio fiscale previsto dall'art. 14 legge 1949, n. 408 (n. 195).

IMPOSTA DI RICCHEZZA MOBILE

E.N.E.L.
1) Se dopo l'entrata in vigore della legge n. 1643 del 1952 istitutiva gell'ENEL,
l'onere delle imposte di R.M. e sulle societ� per il periodo ante

PARTE Il, CONSULTAZIONI 19

riore al trasferimento delle aziP-nde elettriche debba continuare a far
carico alle societ� espropriate (n. 25).

2) A chi vadano notificati i relativi avvisi. di accertamento (n. 25).

IMPOSTE DI CONSUMO

Generi tassati ad valorem

1) Se il ricorso amministrativo e l'azione giudiziaria che i contribuenti
possono proporre, ai sensi rispettivamente del primo e del secondo
comma dell'art. 90 T.U. per la finanza locale, contro l'operato
degli agenti delle imposte di consumo e degli appaltatori, possono investire
anche la determinazione del valore medio fatta dall'apposita
Commissione provinciale, ai sensi del quinto comma dell'art. 22 dello
stesso T.U., per le imposte stabilite sul valore (n. 14).

Materiali da costruzione

2) Se, ai fini dell'applicabilit� della imposta di consumo sui materiali
per costruzioni edilizie, l'aliquota dell'imposta per unit� di misura
va determinata solo sulla base del valore medio determinato dalla
Commissione provinciale o anche, nel suo limite massimo, in rapporto
al valore in provvista dei materiali (n. 14).

IMPOSTE E TASSE

Imposta sulla pubblicit�

1) Se presupposto per l'applicazione dell'imposta di pubblicit� per
le tabelle e targhe distribuite dalle societ� di assicurazioni ai propri assicurati
ed affisse al pubblico in fabbricati e sulle cose animate sia la
effettiva distribuzione delle targhe e tabelle da parte delle societ� (n. 360).

2) Se la base imponibile dell'imposta sia costituita dall'importo dei
premi risultanti da tutti i rami di assicurazione per danni (escluso
quello dei trasporti) o dei soli rami di assicurazione per i quali � prevista
la distribuzione di targhe e tabelle (n. 360).

Pene pecuniarie -Condono
_ 3) Se il provvedimento del Ministro per le finanze, di respingere la
istanza di condono della pena pecuniaria sia o meno un atto discrezionale
e come debba qualificarsi la relativa situazione giuridica soggettiva
del contribuente (n. 361).

LOCAZIONI

Canone di locazione

Se, cessato il regime del blocco dei fitti, il canone di una locazione
possa essere rivalutato alla clausola ora inserita nel contratto stipulato
nel 1940 (n. 119).

LOTTO E LOTTERIE

Concorsi a premi

1) Se il controllo dell'Amm.ne Finanziaria sui concorsi a premi
debba estendersi alla risoluzione delle controversie insorgenti in seguito
all'espletamento del concorso e concernenti la designazione del vincitore
e l'attribuzione del premio (n. 20).

20 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

2) Se l'intervento dell'Am!llinistrazione Finanziaria nella autorizzazione
e nella vigilanza dei concorsi ed operazioni a premio indetti da
privati, abbia, oltre a quello fiscale, lo scopo di tutelare la pubblica
buona fede (n. 21).

NAVE E NAVIGAZIONE

Reati contravvenzionali

Se per le contravvenzioni previste dagli articoli 32 e 34 Legge 5 giugno
1962, n. 616, in materia di sicurezza della navigazione e della vita
umana in mare, sussista la cognizione dei Comandanti di Porto ovvero
:Jell'Autorit� giudiziaria ordinaria (n. 111).

OBBLIGAZIONI E CONTRATTI

Clausola oro

Se, cessato il regime del blocco dei fitti, il canone di una locazione
possa essere rivalutato in base alla clausola oro inserita nel contratto
stipulato nel 1940 (n. 40).

POLIZIA

Apparecchi automatici da g_ioco

1) Se l'interpretazione che la Corte Costituzionale ha dato con la
sentenza n. 125 del 28 giugno 1963, per la quale, ai sensi del 3. comma
dell'art. 110 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, n.
773, non pu� essere concessa l'autorizzazione all'uso nei pubblici esercizi
di apparecchi o congegni automatici da giuoco o scommessa, quand'anche
l'abilit� del giocatore sia prevalente rispetto all'alea, sia impegnativa
per il giudice ordinario e per la P.A.; e in ispecie se sia vietato concedere
l'autorizzazione all'uso nei pubblici esercizi degli apparecchi c.d.
semiautomatici (n. 30).

2) Se per apparecchio automatico da giuoco debba intendersi l'apparecchio
che comunque consente ai giocatori puntate economicamente
utili, a nulla rilevando la completa e prevalente abilit� dei giocatori

(n. 30).
3) Se per apparecchio automatico da gioco si intenda l'apparecchio
che ha in s� la doppia potenzialit� di essere usato a fine di lucro, il cui
esito sia interamente o in misura prevalente determinato dall'aleatoriet�
(n. 3-0).

4) Se per apparecchio da trattenimento debba intendersi quello che
non pu� dare alcuna utilit�, oltre lo svago procurato dallo esercizio del
giuoco; e cio�, se, in seguito alla parziale dichiarazione di incostituzionalit�
che con sentenza n. 125 del 28 giugno 1963, la Corte Costituzionale
ha fatto del 3� comma dell'art. 110 de� T.U. leggi P.S. 18 giugno
1931, n. 773, possano autorizzarsi solo quei congegni per il cui uso non
sia previsto premio di alcuna specie (n. 30).

5) Se per apparecchio �a trattenimento si intenda quello che non
pu� essere usato a fine di lucro o nell'uso del quale l'esito non � interamente
o in misura prevalente determinato dall'aleatoriet� (n. 30).

Polizia aeroportuale

6) Se l'esercizio dei poteri di polizia aeroportuale, affidati .al Direttore
dell'Aeroporto, sia sindacabile dall'A.G.O. (n. 31).

PARTE II, CONSULTAZIONI

POSTE E TELECOMUNICAZIONI

Libretti postali di risparmio intestati a pi� persone

1) Quale sia la natura giuridica delle obbligazioni rappresentate

dai libretti postali di risparmio intestati a pi� persone (n. 101).

2) Quale sia la natura giuridica delle obbligazioni rappresentate dai

libretti �postali di risparmio intestati a pi� persone � con pari facolt� di

rimborso � (n. 101).

3) Se possa ritenersi valida la procura rilasciata ad altri da uno
� deglj intestatari con pari facolt� di rimborso, per il conseguimento del
rimborso medesimo (n. 101). �

Libretti postali di risparmio -Opposizione al rimborso
4) Se gli atti di opposfaione al rimborso di libretti postali di risparmio
debbano recare la firma autenticata dell'opponente e quali siano i
poteri esercitabili dall'Amministrazione. P.T., cui sia stato .notificato un
atto di opposizione (n. 102). �

PRESCRIZIONE

Imposta di registro

1) Se i nuovi termini di prescnz10ne stabiliti con Legge 2 febbraio

1960, n. 35 e Legge 6 ottobre 1962, n. 1943 possano essere applicati ad

un credito di imposta che al momento dell'entrata in vigore delle sud

dette leggi era gi� prescritto (n. 40).

2) Se possa ritenersi che la registrazione del contratto di rivendita

del terreno effettuata presso un ufficio diverso da quello presso il quale

era stato registrato �il primo contratto di acquisto, comporti la legale

scienza da parte dell'Amministrazione Finanziaria dell'avvenuta deca

denza dal beneficio fiscale previsto dall'art. 14 legge 1949, n. 408 (n. 40).

RADIOAUDIZIONI
Canone -Cause estintive
Quali siano le cause estintive dell'obbligo a corrispondere il canone
di abbonamento alle radioaudizioni e se in particolare, in caso di fallimento
dell'abbonato, venga meno o non sia insinuabile il credito dell'Amministrazione
per canoni successivi alla dichiarazione di fallimento
(n. 8).

SCAMBI E VALUTE

Infrazioni valutarie

Se, nelle ipotesi di infrazioni valutarie, il sequestro di cui all'art. 3

R.D.L. 794/1938 possa estendersi a tutto il patrimonio dei responsabili,
ovvero debba esser circoscritto a quelle cose oggetto di violazione valutaria
(n. 20).
STRADE

Caduta di massi

1) Se l'Amministrazione proprietaria della strada possa ritenersi
esente da responsabilit� per i danni derivati agli utenti dalla caduta di
massi dai fondi latistanti per il solo fatto di aver apposto i cartelli � caduta
di massi � segnalatori di pericolo (n.~ S''

22 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

2) Se il mancato compimento delle opere imposte dalla legge ai
proprietari dei fondi latistanti per garantire il mantenimento della
strada possa valere ad escludere la responsabilit� della P .A. per i danni
subiti da utenti (n.-"""1. -S-J

Segnaletica stradale

3) Se la segnaletica di pericolo esistente sulle strade vada adeguata
alle �prescrizioni contenute nell'art. 35 del Regolamento di esecuzione
del T.U. 15 giugno 1959 n. 393, e se i delineatori o segnalimiti stradali di
qualunque materiale siano -debbano risultare collocati alle distanze
indicate nell'art. 94 del citato regolamento (n. ,,58'J. -5.i

SUCCESSIONI

Successione dello Stato

Quali siano le norme da inserire nelle istruzioni generali pei servizi
del Provveditorato Generale dello Stato per quanto riguarda le successioni
dello Stato, legittime e testamentarie (n. 68).