RASSEGNA
AVVOCATURA
DELLO �TATO
Progetto grafico dell'architetto CAROLINA VACCARO.
ANNO XLVII -N. 2-3 APRILE -SETTEMBRE 1995
PUBBLICAZIONE TRIMESTRALE DI SERVIZIO
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
ROMA 1996
ABBONAMENTI ANNO 1995
L. 52.000
ANNO ....
� 13.500
UN NUMERO SEPARATO
Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:
lSTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Direzione Marketing e Commerciale�
! . I
Piazza G. Verdi, 10 -00100 Roma
e/e postale n. 387001
Stampato in Italia -Printed in ltal'J
Autorizzazione Tribunale di Roma Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966
(8219006) Roma, 1995 -Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato P.V.
INDICE
Parte prima: GIURISPRUDENZA
Sezione prima:
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura del/'
avv. Giovanni Paolo Po/izzi) . pa!]. 137
Sezione seconda:
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
(a cura del/'avv. Oscar Fiumara) , 198
Sezione terza:
GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI
(a cura degli avvocati Antonio Cingolo e
Giuseppe Stipo) , 212
Sezione quarta:
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura dell'avv.
Raffaele Tamfozzo) .. 248
,
Sezione quinta:
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a cura de/l'avvocato
Carlo Baflle) . , 263
Sezione sesta: .
GIURISPRUDENZA � PENALE (a cura de/l'avvocato
Paolo Di Tarsia di Be/monte) li 304
Parte seconda: QUESTIONI -RASSEGNA DI DOTTRINA
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI
QUESTIONI ...
pag. 29
,
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
53
CONSULTAZIONI
.... 74
Comitato di redazione: Avv. F. Baslllca -Avv. G. Mangia
Avv. P. Palmieri -Avv. F. Sclafanl -Avv. L. Ventrella
La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
Cerimonia d'insediamento dell'Avvocato Generale dello Stato Giorgio
Zagari: intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri dott.
Lamberto Dini e discorso dell'Avvocato Generale dello Stato ...
F.
BASILICA: Il danno biologico come danno non patrimoniale: dottrina
e giurisprudenza a confronto . . . . . . . . . . . . . . . . .
F.
BASILICA e P. NUNZIATA: Precisazioni giurisprudenziali in tema di
liquidazione del danno biologico . . . . . . . . . . . . . . . . .
W.
FERRANTE: Parte civile: procura speciale anche per le amministrazioni
statali? ........................... .
G.
P~~I: Int:r~sse pubblico, attivit� privata e giurisdizione. Profih
ncostrutt1v1 . . . . . . . . . . . . . . .
U. PERRuccI: La tassabilit� dei proventi illeciti ........... .
F.
SCT.AFANI: Brevi note in tema di mancata attuazione della direttiva
CEE sulla tutela dei lavoratori in caso di insolvenza del datore
di 1avoro ............................. .
pag. XI
Il, 40
I, 225
I, 305
Il, 29
I, 286
I 204
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
ATTO AMMINISTRATIVO
-Accesso ai documenti -Concorso Interesse
del partecipante -Riguardo
gli elaborati dei concorrenti, 248.
-Accesso ai documenti -Diniego Ricorso
-Notifica a terzi controinteressati
-Necessit� � Limiti, 248.
-Accesso ai documenti -Diritto Estensione,
254.
-Accesso ai documenti -Interesse del
richiedente -Caratteristiche -Individuazione,
254.
AVVOCATI E PROCURATORI
-Gratuito patrocinio -Applicazione al
cittadino straniero -Prova dei requisiti
di reddito -Dichiarazione puramente
formale -Irragionevolezza Illegittimit�
parziale, 162.
AWOCATURA DELLO STATO
-Costituzione di parte civile per conto
dell'amministrazione dello Stato Documentazione
attestante la volont�
dell'amministrazione di esercitare
nel processo penale la pretesa
risarcitoria o restitutoria -Necessit�,
con nota di W. Ferrante, 304.
BELLEZZE NATURALI
-Divieto di modificazione del territorio
-Piani paesistici -Termine di
adozione -Scadenza � Mancata previsione
successiva inefficacia vincolo
-Infondatezza, 189.
COMUNITA' EUROPEE
-Aiuti di Stato -Incompatibilit� con
il mercato comune -Decisione della
Commissione -Obbligo di recupero
Holding pubblica e impresa del grup
po: rapporti -Adempimento, 198.
-Aiuti di Stato -Incompatibilit� con
il mercato comune -Decisione della
Commissione -Obbligo di recupero Inadempimento
-Termine, 198.
-Mancata attuazione di una direttiva Potere
legislativo -Diritto al risarcimento
del danno nei confronti dello
Stato membro -!:.sussistenza, con
nota di F. Sclafani, 203.
CONTRATTI (IN GENERALE)
-Requisiti di validit� -Legge vigente
al tempo della conclusione -Applica~
ilit� -Ius superveniens � Sanatoria
della nullit� -Esclusione, 217.
COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA
-Conflitto di attribuzioni -Promotori
di referendum -Accesso ai mezzi di
informazione durante le campagne
elettorali e referendarie -Limiti e
divieti -Estensione alla campa~a
referendaria, 155.
-Conflitto di attribuzioni -Stato di
emergenza -Situazione economicoambientale
� Potere di ordinanza Limiti
-Autonomia regionale, 144,
DANNO CIVILE
-Danno alla persona -Danno biologico
-Valutazione equitativa effettiva
-Criterio del valore al punto di
invalidit�, con nota di F. Basilica,
225.
FALLIMENTO
-Presunzione muciana -Tutela del coniuge
e della famiglia -Questione
interpretativa -Necessit� intervento
legislativo -Inammissibilit�, 166.
VI
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
GIURISDIZIONE CIVILE
-Questioni di giurisdizione rientranti
nell'art. 360 n. 1 e 362 cod. proc.
civ. -Violazione dei limiti esterni
della giurisdizione -Rifiuto di esercizio
della potest� giurisdizionale Rientra,
221.
IMPIEGO PUBBLICO
-Appello -Legittimazione -Avvocatura
dello Stato -Iniziativa -Autonomia
ed indipendenza -Estensione,
257.
-
Giurisdizione ordinaria o amministrativa
-Provvedimento di sospensione
cautelare del lavoratore -Lesione
dei diritti della personalit�
del pubblico dipendente da parte
della P .A. -Giurisdizione giudice ordinario
-Sussistenza -Fattispecie,
212.
-
Inquadramento -Dipendente Universit�
-Personale non docente � Disparit�
di trattamento -Inconfigurabilit�,
257.
IMPUGNAZIONI CIVILI
-Appello -Successione a titolo particolare
nel diritto controverso posteriore
al giudizio di primo grado Notificazione
al successore -Validit�,
215.
LAVORO
-lhsolvenza del datore di lavoro Tutela
dei lavoratori subordinati Mancata
attuazione della direttiva
80/987/CEE -Indennit� ex art. 2,
settimo comma, d. lgs. 27 gennaio
1992 n. 80 -Legittimazione passiva
dell'INPS, con nota di F. Sclafani,
203.
OPERE PUBBLICHE
-Esecuzione -Responsabilit� per danni
conseguenti all'esecuzione di opere
di pubblica utilit� -Risarcimento del
danno -Esclusione -Obligo di indennizzo
per il privato da parte della
P.A. -Sussistenza -Determinazio
ne del danno -Danni per lucro cessante
-Esclusione, 240.
-Esecuzione -Responsabilit� per
danni conseguenti all'esecuzione di
opere di pubblica utilit� -Risarcimento
del danno -Obbligo di indennizzo
per il privato da parte della
P.A. -Determinazione del danno Mancato
reddito -Indennizzabilit� Condizioni,
241.
PARTITI POLITICI
-Finanziamento pubblico -Reati previsti
dalle leggi 195/1974 e 659/1981 Nuova
disciplina introdotta dalla legge
515/1993 -Depenalizzazione delle
precedenti fattispecie -Esclusione,
con nota di W. Ferrante, 304.
PROCEDIMENTI CAUTELARI
-Ricorso ex art. 700 c.p.c. -Accogli.
mento -Pronuncia sulle spese Esclusione
-Ricorso per cassazione
ex art. 111 Cost. -Ammissibilit�, 244.
PROCEDIMENTO PENALE
-Rogatoria internazionale -Esecuzione
nelle forme previste da legislazione
Stato richiesto -Mancata previsione
assistenza difensore -Valutazione
utilizzabilit� della prova assunta
-Infondatezza, 183.
REATI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
-Nozione di pubblico ufficiale -In
genere -Addetto al Gabinetto del
Ministro dei Trasporti -Qualit� di
pubblico ufficiale -Sussistenza Trasformazione
dell'Ente Ferrovie
dello Stato in societ� per azioni Rilevanza
-Esclusione, con nota di
W. Ferrante, 304.
SANZIONI AMMINISTRATIVE
-Ripartizione competenze tra Stato e
Regione -Licenza per impianto ed
esercizio ascensori -Affissione nei
teatri regolamenti di sicurezza -Preventiva
dichiarazione all'autorit� lo
INDICB CRONOLOGICO
cale esercizio industri1,1 . affitta�amere
� Licenza per 'esercizio< arte.. ti'pografica,
litografica, etc.. � Li~nza
per esercizio mestiere g\iida alpina �
Licenza per stranieri che esercita�
no mestieri ambulanti, 137.
-Societ� di �ntennediazione mobiliare
(S,J.M,) }Manplta .previsione diritto
di regresso della Soc. nei con�
fronti dell'autore della violazione '
tmoridatezza, 181.
S');lJPEFACENTI E SOSTANZE PSICOTROPE.
-< Coltivazfone piante contenenti so'
stanze stupefacenti -�Illiceit� penale
-Disparit� con sanzioni ammini�
� strative per importazione, acquisto
. i e detenzione, ;ild .so personale -Vio.
]azione principio � offensivit� fatti=
specie penale � Infondatezza, 174.
TRIBUTI ERARIALI DIRE!.T'.l'I.
'"'.'"'.'. Imppsta locale sui redditi -Attivit�
di lavoro autonomo assimilabile a
quella di impresa -E' soggetta all'imposta,
280.
-Imposta sul reddito delle persone fisiche
� Reddito di impresa -Deduzione
di costi ed oneri ;, Apposite
scrittwe -Registro dei beni ammortizzabili
-Necessit�, 291.
-Imposta sul reddito delle persone
fisiche -Reddito di impresa � In
=
teressi compensativi non costituenti
reddito di capitale -Non sono compone~
ti del reddito di impresa, 274.
-Imposta sul reddito delle persone
fisiche -Reddito di impresa -Interes.
si �compensativi non costituenti
� reddito di capitale -T.U. delle imposte
sui redditi 22 dicembre 1986 n.
.917 -Applicabilit� agli esercizi anteriori
ex art. 36 d.P.R. 4 febbraio 1988
n. 42 -Dichiarazione validamente
presentata -Concetto, 274.
-
Imposta sul reddito delle persone
fisiche -Trattamento di fine rap.
porto -Illegittimit� costituzionale
dell'art. 14 d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 597 -Rimborso -Legge 26 settembre
1985 n. 482 -Riliquidazione dell'imposta
e rimborso -Somme percepite
successivamente al 1 gennaio
1980 -Riliquidazione e rimborso senvn
DELLA GIURISPRUDENZA
za preclusi9ni. � Somme percepite an
terioiifutilite ~ Decadenza dell'art. 38
d.p.R. 29 settembre 1973 n. 602 -Si
applica,� 263. � �
-Imposta sul reddito delle persone
giuridiche -Agevolazione per gli enti
di assistenza e beneficenza -Presupposti
-Configurabilit� come ente
non avente per oggettol'esercizio di
attivit� commerciale -Necessit� Rilevanza
dell'esercizio dell'attivit�,
270.
.
TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI
-Imposta di registro -Imposta complementare
-Solidariet� -Esclusione
quando il fatto determinante
dell'obbligazione � � imputabile ad
una sola parte .. Art�. 55 d;P.R. ~.ottobre
1972, n.�� 634 ,e art.�' 51 .. t.u. 26
=
aprile 1986 n. 131 -Applicabilit� agli
atti ricadenti sotto il vigore del r.d.
30 .dic:embre 1923 n. 3269 -Esclusio.
ne> 281. �.�
"""' Imposta. sul valore aggiunto -Di�
chiarazione -Maneanza della sottoscrizione
-Inesistenza, 297.
TRIBUTI IN GENERE
-Contenzioso tributario -Ricorso -Requisiti
� Nullit� -Sanatoria -Esclusione,
268.
-Contenzioso tributario -Rimborso
dell'imposta -Silenzio dell' Amministrazione
-Proposizione del ricorso
prima della matwazione del termine
di �90 giorni -Improponibilit�
del ricorso -Matwazione del termine
in pendenza del giudizio -Irrilevanza,
263.
-Imposta straordinaria del sei per
mille sui depositi bancari � Indici
rivelatori di ricchezza -Progressivit�
e proporzionalit� del tributo,
151.
-Nozione -Redditi derivanti da utilizzo
di fattwe per operazioni inesistenti
-Natwa illecita -Tassabilit�,
con nota di U. PERRUCCI, 286.
-
Sanzioni -Definizione mediante pagamento
di un sesto del massimo Avviso
di irrogazione -Autonomia Concordato
preventivo del contravventore
-Termini, 298.
;~
INDICE CRONOLOGICO
DELLA. GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
7 apiiile 1995, n. 115 (ord.)
14 aprile 1995, n. 127
4 maggio 1995, n. 143
10 maggio 1995 n. 161
1 giugno 1995, n. 219
29 giugno 1995, n. 286
24 lriglio 1995, n. 360
24 luglio� 1995, n. 363
25 luglio 1995, n. 379
Z8 luglio 1995, n. 417
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE
Plenum, 4 aprile 1995, nella causa C-350/93 .. '
GIURISDIZIONI CIVILI
CQRTE DI CASSAZIONE
Se~.. Un., 5 agosto 1994, ;n. 7266
S,ez. I, 21 gemi.aio 1995, n. 713
Sez. I, 25 febbraio 1995, n. 2142
Sez. I, 2 marzo 1995 n, 2407
Sez. I, 8 marzo 1995, n. 2705
Sez.I, 25 marzo 1995, n. 3574
Sez. I, 29 marzo 1995, n. 3725
Sez. I, 3 aprile 1995, n. 3901
Sez. un., 10 aprile 1995, n. 4128
Sez. un., 13 aprile 1995, n. 4206
13 aprile 1995, n. 4255 . . . .
Sez. I, 19 aprile 1995, n. 4381
Sez. I, 19 aprile 1995, n. 4397
Sez. I, 1 giugno 1995, n. 6146
Sez. I, 6 giugno 1995, n. 6366
Sez. I, 26 giugno 1995, n. 7224
Sez. lavoro, 19 luglio 1995, n. 7832
Sez. I, 27 settembre 1995, n. 10239
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217
280
281
221
r225
286
291
297
298
240
203
.244
I
I
I f:
INDICE CRONOLOGICO DELLA GIURISPRUDENZA
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Sez. IV, 1,3 gennaio 1995, n. 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 248
Sez. IV," 6 marzo 1995, n. 158 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 254
Sez. VI, 16 maggio 1995, n. 446 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 257
GIURISDIZIONI PENALI
CORTE DI CASSAZIONE
Sez. VI penale, 17 giugno 1995, n. 6980 . . . . . . . . . . . . . , . . . pag. 304
PARTE SECONDA
QUESTIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 29
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE:
I -Norme dichiarate incostituzionali . . . . . . . . . . . . . . . . � 53
II -Questioni dichiarate non fondate . . . . . . . . . . . . . . . . . � 61
CONSULTAZIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 74
CERIMONIA D'INSEDIAMENTO
DELL'AVVOCATO
GENERALE DELLO STATO
GIORGIO ZAGARI
Roma, 27 luglio 1995
INTERVENTO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DOTT. LAMBERTO DINI
�ig. Presidente della Repubblica
On.leVic<e. Presidente del Senato della Repubblica
On.le Vice Presidente della Camera dei Deputati
Sig. rappresentante della Corte Costituzionale
Sig . .Avvocato Generale, Sigg.ri Avvocati dello Stato, Magistrati,
Autorit��. � � .�
Signore e Signori
. . ci troviamo inquesta splendida sala delVanvitelli -alla presenza
del.� Cape> d~11o $tato, �he ringr~fo. Pel." aver. voluto onorare questa
cerimoaja, conferendole� I11aggiore . sol�llni.t�, e. con la partecipazione
delle �.pi� . alte. cariche ..�.della. Repubblica � -per l'insediamento dell'Avvocato
Generale delloStato Giorgio Zagari.
Questa .occasione mi d� modo di esprimere fa stima e la gratitudine
del. Paese -di cui sono certo di interpretare i sentimenti per
l'alta e antica istituzfone che � affidata alla Sua guida, per l'intero
corpo degli avvocati e procuratori dellQ Stato, per tutti i loro collaboratori.
ti vitalit� dell'Avvocatura dello Stato � testimoniata dal
contributo che ha saputo dare, in vari momenti della storia nazfonale,
al progresso �ci.vile �del Paese.
Non s� tratta di un riconoscimento soltanto formale n� di un
semplice gesto di doverosa deferenza verso chi si accinge a svolgere,
o� gi� svolge, compiti di rilevante importanza all'interno del
nostro ordinamento statuale. Al saluto e all'augurio di buon lavoro
che qui formulo corrisponde la piena consapevolezza -mia personale
e del Governo -di quanto sia essenziale la .funzione che in uno
Stato di diritto viene affidata ad un organismo come quello di
cui fate parte.
Difendendo e rappresentando la Pubblica Amministrazione con
competenza professionale e. piena autonomia, dunque con libert� di
giudizio, l'Avvocatura dello Stato non difende :ragioni e questioni
puramente patrimoniali o burocratiche, . bens� gli interessi � unitari
della collettivit� nazionale. Rispettaiido il principio di legalit� e di
giustizia al quale deve ispirarsi la cura della cosa pubblica -che
� un bene della comunit�, perci� di ogni suo singolo componente l'Avvocatura
dello Stato concorre ad assicurarne la migliore utilizzazione
da parte di tutti i cittadini.
Nell'esercizio dei vostri specifici compiti, di consulenza e di
patrocinio legale, avvertite la necessit� che la difesa contingente
di questo o quell'interesse particolare dell'Amministrazione sia sempre
coerente con una visione d'insieme dei diritti da tutelare. Ci�
-
XIV
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
richiede massima considerazione per le legittime attese degli amministrati,
nei cui confronti gli organismi pubblici devono essere e
apparire interlocutori affidabili, controparti non pregiudizialmente
ostili.
Questo � un comportamento cui deve attenersi chiunque rappresenti
il potere esecutivo. Lo impone una nuova e pi� giusta concezione
del rapporto fra il Cittadino e lo Stato. Lo prescrive l'esigenza
di applicare regole e salvaguardare prerogative tuttora adeguate,
non privilegi ormai superati. Constato con soddisfazione che voi
condividete tale indirizzo.
In quanto Organo di Legalit�, all'Avvocatura dello Stato spetta
anche l'incombenza, cui gi� da tempo si applica con riconosciuto
equilibrio, di assecondare il processo di graduale ma profondo mutamento
che investe l'azione amministrativa dello Stato, oggi rivolta
pi� all'erogazione di servizi che allo svolgimento di funzioni autoritarie.
I pubblici t1fficivanno difesi nell'esercizio dei poteri che la
legge loro . conferisce nia vanno anche orientati nell'individuazione
delle nuove prescrizioni e attitudini che questo processo richiede.
A tal fine un ruolo di particolare importanza � affidato alla funzione
consultiva dell'Avvocatura dello Stato. Essa sorregge e indirizza
il quotidiano dispi�;:garsi .�dell'attivit� amministrativa, dal pi� alto
livello. governativo .al pi� minuto intervento periferico. Scioglie dubbi,
risolve problemi, indica percorsi, conferisce certezze. Ne risulta
accresciuta la capa�it� dell'AIIlministrazione di essere sollecita, tempestiva,
efficace.
L'attivit� consultiva dell'Avvocatura aiuta l'Amministrazione a
essere .efficiente ma anche giusta, dunque a operare secondo diritto
e con equanimit�. In ci� l'Avvocatura si affianca al Consiglio di
Stato e alla Corte dei Conti -pur con le diverse peculiarit� dei tre
Istituti -nel realizzare la �Giustizia nell'Amministrazione�. Anche
cos� si manifesta e si realizza l'intento di operare non soltanto nell'interesse
dello Stat�-amministrazione, quanto e soprattutto nell'interesse
dello Stato-comunit�.
Analoghi criteri ispirano l'esercizio della funzione pi� squisitamente
propria dell'Avvocatura, cio� la rappresentanza e la difesa in
giudizio dell'Amministrazione. Attraverso la tutela degli interessi
patrimoniali dell'erario -che costituisce uno dei suoi compiti prioritari
-l'Avvocatura si configura anche come strumento per la
salvaguardia dell'equilibrio della finanza pubblica. Non ho bisogno
di soffermarmi a dire come ci� sia utile per il Paese e quanto appaia
prezioso al Governo da me presieduto, che a tale salvaguardia riserva
il suo costante e determinato impegno.
Sarebbe, tuttavia, riduttivo considerare il patrocinio dell'Avvocatura
solo dal punto di vista dell'interesse patrimoniale. Esso
si esprime con ben pi� ampia valenza. Nei giudizi di costituzionalit�
tutela l'unitariet� e la razionalit� dell'ordinamento. Nella giuri
RASSEGNA AVVOCATURA DELL� STATO
sdizi�ne comunitaria tutela gli interessi del Paese e concorre a
tendere equil�brato e armonico il progredite dell'unificazione europea.
Intervenendo come .�parte civile nei processi penali -specialmente
iri quelli�� relativi �.al terrorism6, alla.�grande criminalit���camorristica
e mafiosa, d� ultimo in quelli relativi ai reati di corruzione e concussione<--'"-�.
si affianca ��.al� pubblico. ministero nel� difendere anche
i vi;il()ri sociali e morali che sostengono la convivenza civile e
t~ide� stessa di giUst�zia.
Aggiungo che fa vostra attivit� defensfonale, per le norme che
la disciplinano e per come le interpretate, � una chiara testimonianza
d.ello Stato di diritto e della sua civilt�. Infatti rende visibile e concreto
il concetto che lo Stato-amministrazione � destinatario dei
precetti legali non diversamente dalla generalit� dei soggetti di
diritto. Alla stessa stregua � parte dei rapporti giuridici attivi e
passivi in condizioni di parit� che si rivelano nella loro pi� evidente
compiutezza soprattutto nel processo.
� qui che l'avvocato �o il procuratore dello Stato -similmente
ai colleghi del libero foro -difende senza privilegi o squilibri una
delle parti del giudizio. Lo Stato pu� essere avvantaggiato, semmai,
dalla particolare competenza e dalla selezionata professionalit� dei
suoi patrocinatori. Essi possono giovarsi della grande tradizione
dell'Avvocatura e della sua struttura organica. � una articolazione
collaudata, che opera con efficacia perch� si attiene a criteri di
omogeneit� e di mutua collaborazione fra i professionisti di una
stessa sede, nonch� fra sede e sede, sotto la guida dell'Avvocato
Generale, dei Vice Avvocati Generali, degli Avvocati Distrettuali,
degli organi collegiali, di tutti coloro che a vario titolo svolgono
funzioni di coordinamento professionale o organizzativo.
Si tratta di un patrimonio di esperienza e di capacit� personali
che certamente conferisce maggiori probabilit� di vittoria al patrocinio
che vi � affidato. Ma ci� non contraddice l'impianto paritario, basato
sull'eguaglianza dei diritti fra le parti, che ormai regola il confronto
processuale fra chi difende le ragioni dello Stato e chi contrappone
a esse le proprie. Perci� abbiamo soltanto motivo di
rallegrarci dei successi che conseguite.
Il Governo sa bene quanto sia gravoso il lavoro che dovete compiere
per far fronte all'eccezionale aumento delle cause e ai nuovi
ambiti di competenze -come l'assistenza legale alle Autorit� Garanti
-che vi sono stati assegnati. Affinch� anche voi stessi ne possiate
trarre sollievo mi auguro, a questo proposito, che attraverso l'attivit�
consultiva l'Avvocatura possa contribuire alla riduzione di un crescente
contenzioso di massa, che danneggia il Cittadino, l'Amministrazione
e la Giustizia. � un augurio che il Governo sa di poter esprimere
perch� conosce il senso di responsabilit� con cui operate e fa
affidamento sulla vostra collaborazione, di cui ha bisogno e che perci�
vi chiede.
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Con questo animo, vi rinnovo l'augurio di buon lavoro e l'apprezzamento
per i meriti che avete gi� acquisito in tanti decenni di proficua
attivit� al servizio delle istituzioni e del Paese.
Signor Avvocato Generale dello Stato, la sua storia professionale
-che si � sempre svolta all'interno di questo organismo, prima come
Segretario Generale e poi come Vice Avvocato Generale -e il sicuro
impegno dei Suoi colleghi sono premessa e garanzia di accrescimento
di tali benemerenze. Da esse voi trarrete soddisfazioni personali,
l'Avvocatura maggiore prestigio, i cittadini sicuro profitto.
DISCORSO DELL'AVVOCATO GENERA.LE DELLO .. STATO
GIORGIO ZAGARI
.� .� ..Si~nor J>r,~id<mte c:lelW :Rei;>tibblica,
desidero innanzitutto esprimerLe, anche. a nome di quanti opera�
no in questo Istituto; i sensidella pi� viva gratitudine per aver voluto
onorare; con�la Sua partecipazione, questa cerimonia di insediamento.
�� �� Siruno particolarmente ��lusingati che essa si� svolga . al cospetto
del Capo dello Stato, sommo garante della Costituzione e dell'unit�
nazionale, che si � sempre dimostrato attento e sensibile ai problemi
del diritto e della difesa dello Stato e delle sue Istituzioni democratichei
nella Sua prestigi-Osa> esperienza di parlamentare e insigne
giurista.
MLsia anche consentito a nome di tutti i componenti dell'Avvocatura�.
dello ..�Statc>i� nonch��� mio ..� personale, rivolgere �un sentito rin�
graziamento al Vice.� Presidente del Senato,. al Vice Presidente della
Camera, aL :rappresentante: della Corte Costituzionale; . al Presidente
del Consiglio deiM�nistri, ai Ministri;ai Magistrati, alle altre autorit�,
ai. colleghi del libero foro cui tanti e profondi. legami . di. comune mili�
zia forense ci legano, a tuttii componenti dell'Avvocatura dello Stato,
in. questa� Sede e nelle.� Distrettuali; e a tutti coloro che hanno voluto
partecipare a questa cerimonia�.
Un ringraziamento particolare rivolgo a Lei, Signor Presidente
del Consiglio dei Ministri; per� le ltlsinghiere parole che ha voluto ri�
volgere all'Istituto e a me personalmente e per la profonda ricostruzione
dei compiti e delle funzioni dell'Avvocatura dello Stato, nonch�
per l'apprezzamento che ha voluto esprimere per l'attivit� degli avvocati
dello Stato.i che abbiamo avvertito come particolarmente sentito
� e che cost�tuisce �per noi un ambito riconoscimento del nostro
impegno professionale.
Un pensiero affettuoso desidero rivolgere ai cari Colleghi che mi
hanno preceduto . nella carica e che con saggezza e prestigio hanno
in questi annigt:Jidato �l'istituto: gli avvocati Giuseppe Manzari e Giorgio
Azzariti, che vedo con piacere qui presenti e l'avv. Enzo Ciardulli;
che mi. ha telegrafato dall'estero la sua partecipazione, nonch� un
grato ricordo alla memoria dell'avv. Rocco Di Ciommo che resse
interinalmente per un triennio.
Nel momento in cui, profondamente grato per la fiducia accordatami,
mi accingo ad assumere quest'alta carica, il peso degli oneri che
ad essa si accompagnano e� delle responsabilit� che mi attendono �
alleviato dal personale ricordo di due illustri predecessori e maestri,
oggi scomparsi: Salvatore Scoca e Giovanni Zappal�, la cui memoria
costituisce per me e . per tutti noi un prezioso patrimonio di valori
XVlll RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
e di esperienze professionali che, ne sono certo, mi assister� nell'adempimento
delle funzioni.
Di Giovanni Zappal� il forte senso dello Stato, la dedizione assoluta
al servizio ed il profondo senso delle funzioni e del ruolo dell'Istituto
hanno costituito un esempio indimenticabile per gli avvo
I
=�
cati dello Stato, e tanto pi� per me che ebbi modo di essere suo
diretto collaboratore, quale Segretario Generale.
Conobbi Salvatore Scoca nel prendere servizio presso l'Avvocatura
Generale nel 1953. Rammento ancora un senso di soggezione e
di timore, comprensibili in un giovane procuratore dello Stato che
incontrava per la prima volta come capo dell'Istituto una figura cos�
autorevole e luminosa. Egli seppe subito farmi sentire a mio agio
con quella naturalezza e semplicit� che gli erano proprie e che
denotavano, anche sotto il profilo del carattere, il tratto essenziale
dell'uomo.
Nel corso di un recente convegno dedicato al ricordo dei padri
della Costituzione e in particolare alla figura e all'opera di Salvatore
Scoca, ho voluto ricordare che ai tanti meriti di studioso, servitore
dello Stato, docente, politico e parlamentare, si aggiunse quello di
aver saputo guidare l'Avvocatura dello Stato nell'impegnativo passaggio
dal precedente regime autoritario al nuovo ordinamento democratico
in un periodo indubbiamente arduo e difficile, ma anche esaltante
per la ricca espansione dei valori civili e individuali dei citta
IIdini che allora si affacciavano alla nuova dimensione della societ�
civile e politica. Egli seppe, con misura e fermezza, adeguare l'Istituto
al nuovo scenario politico e alle nuove esigenze, preservando
i tradizionali valori professionali e lo spirito di servizio, patrimonio
iI
di sempre del nostro Istituto, rafforzandone il prestigio soprattutto
con l'assunzione, dinanzi alla Corte Costituzionale allora istituita, delle
funzioni di difesa della legittimit� delle leggi nonch� degli atti dell'esecutivo
nei conflitti di attribuzione.
E fu proprio Giovanni Zappal� ad osservare che l'opera di Scoca
aveva rappresentato la continuazione e, al tempo stesso, il completamento
del disegno intrapreso da due altri grandi Avvocati generali:
Giuseppe Mantellini e Gaetano Scavonetti.
Al primo si deve l'idea, maturata nel corso del passaggio allo
stato unitario anche grazie all'esperienza acquisita come Avvocato
regio di Toscana, dell'attribuzione del contenzioso erariale e della
connessa attivit� di consulenza legale ad un unico corpo di avvocati
specializzati nella difesa degli interessi pubblici; Gaetano Scavonetti,
sostenendo con vigore l'istituzione del foro erariale e l'unificazione
nell'Avvocatura dello Stato di tutti gli organi di consulenza e difesa
delle amministrazioni statali, venne a contribuire in modo determinante
allo sviluppo di quell'unit� e organicit� di indirizzo che costituiscono
il tratto essenziale e specifico dell'Avvocatura dello Stato.
Vi erano, in quelle scelte istituzionali, felici intuizioni che avrebbero
poi consentito all'Avvocatura di adeguarsi con naturalezza alle
moderne.. esigenze4ell'ammini$trazione P'!lbblica :nel .. n.ovo rappq:rto
tra Stato e cittadini. c<>n$aCrl:lto dalla. Carta Costituzionale del 1948;
felici int.izioni che ancora oggi climostrano la lor.o vitalit� e attualit~
pur :nelle � n::i,utate condizioni deiten:ipi.
Vevoluzione dei co:ncettLdi giustizia e. di autorit�� nello Stato de-.
tr.to~:ra:nco...P,.a��.d.ete.rmiP;atg��laprogres.siVa��atte:n'!lazio:ne. 4elrantica� con:c�~
i()ner$e'?t:>ndoJa qu,al~ U prqcesso: al quale partecipi l'Amministra~
zio:ne statale � un � processo diparti in cui una parte � un p� meno
parte deWaltra>~. E, si � giunti cos�, in accordo co:nle esigenze difondo
dello Stato democratico) alla� .definitiva scompa:tsa di�. -0gnf ~ prerogativa
e��� pri:vilegiq processuale cP,e assisteva Ja � p;;trte . Pl.tliblic;a.
Tanto. pi�l o:i;t;p<>rtuu()�, e anzLnecessario~appare~ quindi,��Vaffidamento
del contenzioso dello Stato e .di altre amministrazioni. pubbliche
ad un organo .Pubblico, legale, unitario e� specializzato, costituito
come un corpo a s� di :professionisti.
�ᥥ� � ,Ancbe nel s�ttc:>re privato/ lidfimpelle:nte e qv.otidiana esigenza
de:L grandi gruppi< economici >e anclle. di associazioni��. con.finalit�
sociali. e culturali;. di confrontarsi ccm.leggi e ordin�menti disparati
e complessi,, fa: profe$sione.. forense :dsp()nde c()Stitue:ndo .grandi ... $tudi
associ�;lti~ capaci di prestare; in modo efficace; la. p.ropria .assistenza
specialistica su.va:rLfronti.:e invarie materie, garantendo1 al. tempo
stesso, un indirizzo unitario e complessivo alla cura degli interessi
tutelat.L
� � Questa decisa e forse irreversibile linea di tendenza costituisce
il metro; per cos� d�re;�esterno per apprezzare positivamente l'opzione
unitaria tiella gestione�� del contenzioso e �della consulenia legale
delle amministrazioni statali <e :di altre amministrazioni pubbliche.
AnChe qtt:ando si : configura come ��tutela���� di interessi� di �.parte;
contrapposti e pariotdinati, sul piano processuale, a quelli priyati, la
tutela dell'interesse pubblico corrisponde pur sempre a quella di
interessi collettivi dL diversa ampiezza; qualificati da prospettive
comuni; la cui realizzazione� richiede� per forza�� di.. cose� una visione
complessiva,unitaria e organica; ancb� se aLsuo interno, per finalit�
di �efficienza. anatoghe . a quelle . perseguite dai soggetti� collettivi privati,
pu.� e, anzi, deve sussistere una opportuna specializzazione
in singole materie dei professionisti che attendono� a� tale cura.
:B dunque pienamente coerente con tale visione; ed anzi dalla
stessa viene esaltata, la gestione unitaria e organica del contenzioso
�� pubblico1y�come della stessa consulenza . legale delle�� amministrazioni
che al contenzioso �strettamente si raccorda,.in una prospettiva
di coordinamento di finalit� e di obiettivi. Gestione unitaria e organica
che � stata ancor pi� rafforzata con l'attuazione del principio
di collegialit� professionale particolarmente valorizzato dalla nostra
legge di riforma del 1979.
D'altra parte, lo stesso intenso succedersi di mutamenti normativi
� ai quali si assiste in questo tempo di grandi e rapide trasformazioni
sociali ed economiche, determina la necessit�; per i soggetti
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
xx
pubblici, di essere adegUatatnente assistiti, sul piano giuridico, nella
foro azione (si pensi soltanto ai numerosi problemi applicativi posti
dall'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990 sul procedimento
amministrativo), la necessit� di ottenere decisioni giurisprudenziali
che ne possano orientare l'attivit� in termini di legalit� e di certezza;
Di gove:tnare��le�liti, dunque, secondo una logica che; oltre alle
esigenze contingenti del caso concreto, abbia sempre come punto di
costante riferimento la visione globale degliinteressi pubblici generali
� che la pubblica amministrazione deve perseguire alla luce dei
principi costituzionali e del giusto equilibrio tra di essi.
La complessit� di tali compiti e finalit� richiede non soltanto
una visione organica e omogenea, ma anche, sulla base di essa, una
approfondita attenzione alle es�genze di fondo e alle finalit� di carattere
��generale dell'amministrazione che non possono non connotare
in ogni momento l'attivit� dell'avvocato dello Stato.
In questo senso conserva tutta la sua attualit� l'idea, formulata:
a fine ottocento nebcorso di un dibattito parlamentare sull'ordinamento
dell'Avil'ocatura erariale, e ripresa ed interpretata dall'Avvocato
Generale di allora, secondo cui gli avvocati dello Stato sono
avvocati, sono.� funzionari e sotto un certo profilo anche magistrati,
rrta al tempo stesso; e proprio per questo, non si identificano pienamente
con nessuna di tali figUre.
Con tale immagine, solo apparentemente provocatoria e paradossale,
si intendeva alludere al fatto che, quale avvocato, il difensore
dello Stato deve integrare l'assolvimento del ministero professionale
.con l'adempimento dell'ulteriore dovere che gli deriva dall'appartenenza
ad una pubblica istituzione; nella veste di funzionario,
deve poter esercitare� per� le proprie� funzioni . sempre con l'indipendenza
e libert� professionale proprie dell'avvocato che consentono
di dare al patrocinato la pi� efficace e adeguata tutela.
E1 infine, quale� portatore dell'esigenza di legalit� e garanzia
dell'azione �amministrativa, e cio�, in qualche misura come magistrato,
deve per� nell'esercizio del patrocinio in giudizio saper assicurare
alla� parte pubblica difesa, una tutela non diversa e non inferiore
a quella delle altre parti processuali( singoli o anche i� grandi
gruppi e le aggregazioni della vita economica e sociale).
Questa visione organica e complessiva e la consegUente sensibilit�.
ed esperienza che ogni avvocato dello Stato acquisisce quotidianamente
nello svolgimento della sua opera professionale, permeano
tutti i campi dell'attivit� istituzionale dell'Avvocatura.
Come Ella, Signor Presidente del Consiglio dei Ministri, ha voluto
mettere in evidenza nel Suo discorso, i compiti e le attribuzioni
dell'Istituto si sviluppano in ogni settore nel quale vi � un intervento
pubblico e ci� sia dinanzi ai giudici nazionali, in tutti i gradi di
giurisdizione, sia dinanzi alle Corti comunitarie e internazionali.
Nei giudizi dinanzi ai primi, al tradizionale impegno nel contenzioso
civile e penale, si � andato aggiungendo, in costante aumento
RASSEGNA AVVOCA<fURA DELLO STATO . XXI
negli ultimi anni, quello dinanzi al giudice amministrativo, nel quale
l'Avvocatura profonde le maggiori energie in tutte le sedi distrettuali.
Un particolare sviluppo ha avuto in quest'ultimo decennio l'attivit�
dinanzi alla Corte Costituzionale e alla Corte di Giustizia delle
Comunit� europee.
Dinanzi alla Corte Costituzionale il patrocinio del Governo nei
conflitti con gli altri organi costituzionali pone in particolare evidenza
lo stretto legame operativo tra l'Istituto e l'Esecutivo.
Nella difesa della legittimit� delle leggi l'attivit� dell'Avvocatura
in sintonia con l'apprezzamento del Governo che nel procedimento
legislativo � interlocutore privilegiato e necessario del Parlamento,
assume la precipua funzione di tutela dei valori e dei principi
costituzionali.
Anche il contenzioso dinanzi alla Corte di Giustizia delle Comunit�
europee si � esteso in misura che solo alcuni anni orsono
sarebbe stata assolutamente impensabile.
� trascorso circa un ventennio da quando io stesso attendevo
alla difesa degli interessi dello Stato italiano dinanzi alla Corte.
Rammento ancora il prevalente scetticismo che affiorava, pure in
certi ambienti dell'Amministrazione, di fronte a quei giudizi, anche
per le reali e concrete difficolt� che si dovevano affrontare nell'adattare
le scelte istituzionali all'ancor giovane prospettiva di una comunit�
sovranazionale, deputata.alla cura degli interessi di uria collettivit�
assai pi� ampia, ma con radici e tradizioni comuni.
Quella prospettiva � ora divenuta una insopprimibile realt� effettuale
che fa ormai parte integrante della nostra dimensione esistenziale
e che, per la forza stessa delle cose e dei principi ideal�
che le sorreggono, non potr� non superare le spinte contrastanti che
aricora l'attraversano, e le comprensibili esigenze particolari che ancora
vi emergono.
La dimensione assunta da tale realt� non ha mancato di produrre
profondi mutamenti nell'ordinamento giuridico del nostro Paese, cos�
come in quelli degli altri Stati europei, ma per ci� stesso richiede
il costante impegno dell'Avvocatura, per il continuo adeguamento
sia delle concrete soluzioni operative del contenzioso dinanzi alla
Corte di Giustizia e, di riflesso, dinanzi ai giudici nazionali, sia
dell'organizzazione della consulenza legale delle amministrazioni
nelle materie influenzate dalla legislazione comunitaria, sia, infine,
delle iniziative, di coordinamento e raccordo con l'attivit� amministrativa
in relazione all'evolversi dell'ordinamento giuridico.
Un punto che mi sembra meritevole di particolare considerazione
� quello concernente la sempre maggiore importanza assunta
dai procedimenti sull'interpretazione di norme del Trattato e sulla
validit� e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni delle
Comunit�, previsti dall'art. 177 dello stesso Trattato CEE. Il cospicuo
aumento dei giudizi instaurati dinanzi al giudice comunitario
XXll RASSEGNA AVVOCA'IURA DBLLO STATO
e la rilevanza delle decisioni assunte da quest'ultimo richiedono un
attento monitoraggio preventivo delle questioni trattate, in modo
da aumentare l'efficacia dell'intervento dello Stato italiano in tali
giudizi.
In tal senso l'Avvocatura ha gi� instaurato proficue forme di
collaborazione con le amministrazioni interessate e, in particolare,
con il Servizio del contenzioso diplomatico del Ministero degli
Affari esteri e con il Dipartimento per il coordinamento delle politiche
dell'Unione Europea. Anche in tale materia occorrer� incrementare
gli sforzi per migliorare le forme di collaborazione e di
raccordo.
Ma se l'attivit� contenziosa dell'Avvocatura dello Stato � quella
per certi versi pi� visibile dall'esterno, l'� altra faccia della luna�,
come � stata argutamente definita, � l'attivit� di consulenza legale
che l'Istituto� in tutte le sue sedi presta alle amministrazioni patrocinate
e che costituisce il pilastro fondante del nostro essere avvocati.
Sia che si manifesti nell'ambito di un giudizio, sia che abbia
natura preventiva (ma direi soprattutto in quest'ultimo caso), la
funzione consultiva si configura come essenziale per il corretto
esercizio dell'attivit� amministrativa.
Se la .�miglior cura � la prevenzione, un parere giuridico che
consenta all'Amministrazione di agire tempestivamente nel rispetto
della legge, pu� certo valere a impedire o quantomeno limitare
lo sviluppo della successiva patologia del processo.
Non mi nascondo certamente le difficolt� e la gravit� degli oneri
che attendono l'Istituto nel perseguimento delle linee di sviluppo
qui appena cennate e non � certo questa la sede ove approfondire
tutti� i complessi problemi che tale prospettiva suscita.
Mi limiter�, pertanto, ad una sola breve osservazione.
Corrie ho avuto occasione di ricordare, � sensibilissimo l'aumento
che si � verificato negli ultimi anni nel contenzioso, sia interno,
sia comunitario.
~ questo un dato che non � legato solo a fattori contingeriti e
non pu� essere fronteggiato o ridotto con provvedimenti straordinari.
Si tratta infatti di un fenomeno che ha radici ben profonde:
� la domanda di giustizia che cresce, in stretta connessione con
!;evoluzione dell'ordinamento, lo sviluppo della cultura e la maturazione
della coscienza civile.
� Posso assicurare che lAvvocatura � impegnata a far fronte a
queste situazioni con senso di responsabilit� e con professionalit�.
Mi auguro che, come Ella, Signor Presidente, ha indicato nel
s�o discorso, in particolare attraverso il potenziamento della sua
funzione consultiva, l'Istituto possa contribuire maggiormente ad
eliminare in via preventiva gran parte di un contenzioso in continuo
aumento che danneggia innanzitutto il Cittadino, perch� lo
costringe a ricorrere al giudice per avere giustizia, danneggia l'Amministrazione,
lJerch� la impegna in una enorme quantit� di cause
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO JOWl
ripetitive che si potrebbero.. evitare e danneggia la Giustizia perch�
contribuisce ad allungare sempre pi� i tempi dei processi.
L'Istituto non mancher�, �ltres�, di far ricorso in modo ancora
pi� intenso allo strumentO previsto dal� suo ordinamento nell'art.. 15
della legge dirifonria �del 1979, che consente all'Avvocato Generale
di segnalare �al Presidente del Consiglio dei� Ministri le .�esigenze di
in.tetvento legislativo che� emergono. nello svolgimento dell'attivit�
istituzionale; tanto in sede contenziosa quanto in sede consultiva.
VIstituto; �ti ogni caso; ove il Governo lo ritenesse opportuno,
inrelazione alle proposte e ai progetti di nuove normative nei vari
settori della: vita giuridica del Paese, potr� fornire ogni contributo
sulla base delle esperienze e conoscenze acquisite 'sul campo' in
sede processuale al fine di cercare di contenere, se non di evitare, il
successivo sorgere di lunghe e costose fasi di contenzioso sulla
interpretazione delle nuove norme.
Nell'accingermi a condudere, desidero rivolgere un pensiero
affettuoso eun saluto cordiale a tutti coloro che operano nel nostro
ISt�tuto; � � ���
... Un pehsforo e un saluto particol~re consentitemi di rivolgere,
C:oil. uh sentimento di n�stalgia, e forse con U�la punta di invidia,
aigiovani che da poco hanno intrapreso la nostra attivit� e a
qt;telli, sempre pi� munerosi1 che svolgono presso di noi la pratica
forense; � � � � �
Nori. � fefotj:6a � 1na � espressione� di realismo e concretezza l'af~
fep:.nazione che' s� l'Avvocatura .vive ed opera oggi per la nostra
espe,riei:lza e. fa nqstra pr()fe,ssionalit�, domani vivr� ed operer� per
l'~sJ?e,riertza, .la pr(,lfessiotialit� e il senso dello Stato che avremo
saputo trasfondere nei giovarii ~ consentito loro di acquisire. �
Ella, Signor President� ciel Consiglio dei Ministri, ha avuto l'amabilit�
di ricordare questa nostra caratteristica: in effetti l'esperienza
professionale che vivono i giovani nostri colleghi nel quotidiano
esercizio dell'attivit� d'Istituto a fianco degli avvocati pi� esperti,
costituisce una vera e propria scola juris, una scuola di diritto
vissuto nella sua pratica applicazione alle questioni concrete, una
scuola animata da emulazione ma priva degli eccessi di una concorrenza
senza freni.
Un saluto intendo anche rivolgere ad un'altra nuova forza che
sta diventando una componente essenziale dei nostri ranghi: mi
riferisco alle donne avvocato e procuratore. :E! una riserva di intelligenza,
di operosit�, di cultura e versatilit� che era rimasta inutilizzata
e dalla quale ora, invece, come � gi� accaduto negli altri
paesi occidentali, la magistratura e l'avvocatura ricevono nuove e
preziose energie.
Un partecipe saluto, infine, desidero rivolgere agli impiegati
dell'Avvocatura, ai nostri preziosi e insostituibili collaboratori, dei
quali, nell'esercizio della mia attivit� professionale, e nel lungo
periodo in cui, come Segretario Generale, sono stato capo del per
-
XXIV
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
sanale, ho avuto modo di apprezzare le qualit� professionali e umane
ed il notevole spirito di dedizione.
Signor Presidente del Consiglio dei Ministri, non posso nasconderLe
che all'atto della nomina ho profondamente avvertito una
qualche perplessit� suscitata dalla consapevolezza delle responsabilit�
connesse alla carica; ma mi � stata e mi � di conforto la
stima e la fiducia accordatemi dal Governo nonch� la ferma certezza
che l'Avvocatura dello Stato che sono stato chiamato a dirigere
costituisce un valido ed efficiente pilastro della vita democratica
del Paese, che ha svolto e continua a svolgere, come Ella, Signor
Presidente del Consiglio dei Ministri, ha voluto amabilmente rilevare,
in modo altamente positivo il proprio compito istituzionale
di difesa dell'Amministrazione e quindi dell'interesse pubblico dei
cittadini, nel rispetto della legalit� e dei principi della nostra
Costituzione.
Ho volutamente cercato di evitare toni paludati e retorici, consapevole
del fatto che il particolare momento storico attraversato
dal Paese richiede impegni non formali ma concreti nello svolgimento
delle funzioni a ciascuno affidate e realistica misura nell'azione
quotidiana per corrispondere, anche cos�, al concreto realismo
dell'azione di governo. . � .
In coerenza con questa convinzione, penso di poter assicurare
Lei, Signor Presidente del Consiglio dei Ministri, le istituzioni del
nostro. Stato democratico noncM i cittadini tutti che quali contribuenti
e destinatari dei pubblici servizi sono i diretti interessati
al buon andamento della Pubblica Amministrazione, che l'Avvocatura
dello Stato continuer� a svolgere nel modo pi� impegnato,
nel solco della nostra tradizione e con spirito di servizio, i propri
compiti istituzionali nell'interesse del Paese.
PAR TE PRIMA
GitJRISPRUDENZA
.� �...-...�.-...�.�......�:::: ::~ ::~;1~~::: ,;;;~;;; ::~::: }~]::: :: :;;::::�.....� .
:-��>>
�.�:� . .�.. . .� .. �..�.
Sauzfoni aDililfniSt~d\>'� ~ QiHmolie competenz�Htrif Stato e ltegfon� .
U~e'per ilhl;'>l�ttto ed ~rclZio� ~censori ~ .. Affissione nel teatri
.����������ᥥ�rJ.~m1~~i~1~~::l1~t;~IT!!i~~iJC:!:n~=~'!0~:e1~;
�~~~~S!aiJ�!.~te~ �.:Ucenza. peJ<. e~rclZiQJ m~tter~�.guida alpina �
Y~~a. ~~t,ij:i!~J,',l dte e1tercitano .mestieri ambul!UJti� .� (f?~~~ ~rt~,7~, l~j, lt~; d.~gs. l~ l~~U~ .1994� n. 480, artt. 3. CO, 1 e 12,. CO. 2>.
'��soM ittegittim.�/ te norme. che riformano .la disciplina sanzionatoria
can 4�iiuta iiel �t;tli>t�;�.� nella f)ii.rte in cui prevedono; che siano presentati
al Prefetto ed all'lJPICA anzich� all'Ufficio regionale competente i
rappbttt:tlervioftiziimfche ta Corte hiftinaividuato come attinenti a materie.
di compe.t.�'nl:.a regionale (l);�����
.La R�gititi.e Toseana solleva qttesn<>ne di I~ttim:it� costituzionale di
due n:orm� ili.tradotte dal deereto legislativo l3 luglio 1994, n. 480, il quale,
in attuazione della delega coot�riutif rielfa legge 28 d:�ce:rnbre f993 n. 562,
ha iprowedufo w per qtiarit6 qui futeressa ~a trasformare in violazioni
amfuii:�Strative �ih:il :serl�'tli b:>ritrawertzionl previste nel testo unico ddlle
foggi df ptlbblic� ~foutezia (r:d+18 � giugno 1931; :n, �773), nonch� gli
ill�clti:ad esse �om:ogerlci eontenutl in ��disposiZfoni� corl.nesse o complementari
al citato testo unico.
~c>rt~11mfefv~~=~b1ta���~t~r;:~aa~~~f:����fuar;:;~r::!::��.J~i:~:i!:i!e~;~e~t~~o1:
R�gfon�; smdacarido dfretta�nerite il modi:> �iti cui� �stato distribtiito tra . i due
il� potere dfirrogare s�amiotii � amll11mstriitive, � ma sopratritto distiriguendo quali
sono le vfolaz�oni che �rien.tra1c1o ri�ll� fuaterle affidate� alfa. comp�teriza regionale
da quelle �ne1�f>res�ritarid6 preminenti� profili dfpubblic��sieure:ilza, rimangono
allo Stato ex art. 4 d.P.J.t 616/77.< � . � . � � � �. �
Segttend� qti�stc{ criteri&, fa Corte nconosce la com:peteriza regionale per
la violazione: 1) del11obbligo cli affissione iri luogo visibile; nei teatri e ri�gli
altri luogh� di pubblico spettacolo; dei regolamenti di .s�ctirezza (art. 84 t.u.p.s.);
2) dell'obbligo di tenere esposte, nel locale dell'eserciziO, iri luogo visibile, la li
138 RASSEGNA AWOCATURA DEU.O STATO
Le norme impugnate individuano il soggetto o l'ufficio ail quale deve
essere presentato !il raipporto relativo a:lle violazioni depenalizzate. Si
tratta in particolare: a) dell'art. 17-quinquies del testo unico di p.s.
(introdotto dall'airt. 3, comma l, del d.igs. n. 480 del 1994), secondo cui il
rapporto va presentato al prefetto; b) dehl'art. 8-bis della legge 5 dicem
f:
bre 1985, n. 730, recante la disciplina dell'agriturismo, (introdotto dall'art.
12, comma 2, del d. [gs. n. 480), secondo cui il rapporto va trasmesso
all'ufficio provtincia:le dell'industria, del commercio e dell'artigianato.
Ad avviso della ricorrente, dette norme, limitatamente alla parte
in cui si riferiscono a1la violazione di disposizioni attinenti a materie
attnibuite o delegate alle regioni, ledono le competenze regionali lin quanto
individuano in un organo statale, anzich� in un ufficio regionale indicato
dalla Regione medesima, il destinatario del rapporto: e ci� in contrasto
con gli artt. 117 e 118 de1la Costituzione, come attuati dagli artt. 9,
17, 18, 19, 50, 51, 52 e 56 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonch� dafll'art. 17,
terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689. In pavticolare, risUJ.terebbe
violato il �principio generale -filssato nei citati artt. 9 del
d.P.R. n. 616 del 1977 e 17, terzo comma, della legge :n. 689 del 1981 secondo
cui '1e regioni esercitano le funzioni di poliizia amministrativa,
attinenti alle materie ad esse attl'ibuite . o delegate, sulla base del medesimo
titolo con il quale detengono le competenze I'elative alle materie cui
quelle. funzioni accedono.
Viene, poi, denunciata la violazione d!!M'art. 76 della Costituzione, in
quanto le norme impugnate non avirebbero rispettato i[ criterio direttivo
di cui alfa lett. h) de1l'art. 1 della legge di delega n. 562 del 1993, secondo
cui occorreva � individuare l'autorit� competente ad irrogare le sanzioni
amministrative... tenendo conto della natura delle violazioni e delle
attnibuzioni delle amminilstrazioni interessate �.
Va prelhmnarmente osservato che la questione posta in riferimento
all'art. 76 dellla Costituziione deve consideral'si ammissibile, da:to che fil principio
direttivo sopra citato � diretto proprio a salvaguardare (anche) le
competenze regionali; � pevaltro evidente che in concreto tale censura
cenza, l'autorizzazione e la tariffa dei prezzi (art. 180 R.D. 6 maggio 1940 n. 635);
3) dell'obbligo di licenza per l'esercizio di arte tipografica, fotografica, etc. (art.
111 t.u.p.s.); 4) dell'obbligo di licenza per l'esercizio del mestiere di guida, interprete,
corriere, guida o portatore alpino, e per l'abilitazione all'insegnamento
dello sci (art. 123, secondo comma, t.u.p.s.); 5) dell'obbligo di licenza per stranieri
che intendono esercitare mestieri ambulanti in occasioni di feste, fiere o
mercati (art. 124, secondo comma, t.u.p.s.); 6) degli obblighi connessi all'attivit�
di agriturismo (art. 8 bis legge 5 dicembre 1985 n. 730).
Viceversa rimangono allo Stato le competenze per le violazioni degli obblighi:
a) di licenza per impianto ed esercizio di ascensori per trasporto di
persone o materiali (art. 60 t.u.p.s.); in luogo pubblico azioni destinate alla riproduzione
cinematografica (art. 76 t.u.p.s.).
139
si id~fJ.tlfroa>(~S,f es~sqe)4n quelle relatiVe alla vi�l~fon� de~i ~rtt
111 e<iis ~Ila Cost�tuzwne (cff;>sentt :ru::k617>del 198!Fe 183 del 1981};
��ᥥᥥ ���� Prbpa df, es~a:re Ie singoi~ c)_ttestiotii prc>spettatie vanno rlchiamati
si'ntet~ente ~ctnii ~Qi);)i g~�:i'aM affetmati da questa ��Corte'. fu ma...
te$/����< �� ᥥ>:'.::/):/\/::: �/�/ �:� } �� �:{:/ �� �������:� .... :�:�����t.��>�/>�>
ca~��i!:i!
.. ����ᥥ����<d~(>pt~����tmtavi~r����c~e��n.;Jile��s~ole����J)atnspe�ie���nf.)rl����sr~o���.raWttSabili
i>rofili :�li :pttl>'Qtlica si~a,I;l. cl,li cor,nwtenza � 1riset\ia4\ ~l� ~taro� ex
art.�. 4 del d.P.R. n�� 616 d�l 1917; �per :p.bblfca �sicurezza 4eve mtrndersi
(v~� setjtt, tml; 162 ~~~90, 1034 e 218 del1988, 7'1 d~ 1981) ta ffuiZione
in~all�laD.'t~�nento deWordine.��pubbMcot cio� alla tut�la��deibeni
giuridici fon:d!W:e!l~ o degli intwesiSi pubbliPi primari suLquali si regge
la::clv~e:cimvd'venzatᥥ�������������
����������������v���al'&es����ijbiarlfo~:irifi\l:).ej���cne�....4��c0ntrarlam�rite� a��q�.anto���rltiene l�.
rtcOI'l'.ente :__ �ta �poHZia loea}eqi-~ e :~aie� non oollfigtira di per s�
uina materia <aut0rioma (se non liiel senso �della i'Sitibmone ed �rgamzzaz�one
det~erwzt.(li�� l)Qllzi~ mitnieipafe:��� v�le!Jge. 7 marzol986, n; 65);
~~n:~~~:d~!t:v~~sf:!fSct;~~~~;;?:~~;:!~;:~~!e1em!::
zioni idi ~faia am~sfi�ativa ~ttribuite aicomlllli dallfm"tF19 del� d;P;R;
n�. 616 det1977. noo Jfiertft�no per ci� solo nelle competenze regionali; dato
che s4lltari:tt)� �loune� 4fesse.�sono���rlfmbili alle:� materre�� dt�cui:�� aWart��� �117
:!~6~-,n~e:!==~~~~s~t~:he0oc~~ham~~:n:t:e:
comui�i:�ai��sensi�dema:t't. �128 della . Costituzione:� (cft�, Jn. tal senso,� sent.
oit. �n�� :77.��del�� 1987)~.� Oi� iposto11e�oensttre�della l';icoi'reme sii rtvolgono�in�
n�nZitutt�/ come>gi� 1dett0'/~~airt, 17"'!uinquies del t.u~di:p�bhtiat.�siou�
rezza (norma intrOdotta �� �daWart. 3t comma 1, del de~to; legislathro
n.: 480 del �.1994), nella parte. in cUi. prevede� che �sia presentato al prefetto,
anzich� .aU'uffido regionale.� competente, H��rapporto relatavo alla violazione
di alcune tra [e fattispecie del med:esdmo testi> .unico � ohe sono
140 RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO
state oggetto di depenalizzazione, ed in particolare di quehle previste
neg'li artt. 60, 76, 84, 86 (e 180 del regolamento di esecuzione), 108, 111
(nonch� 199 del regolamento di esecuzione), 123 e 124, secondo comma.
Ad avviso deHa ricorrente, si tratta in tutti i casi di norme attinenti
a materie trasferite o delegate alle regioni e non riconducibili in alcun
modo ad esigenze di ordine pubblico. In particolare, le norme citate, coinvolgendo
(tranne nel caso dell'art. 108) funzioni di polizia amministrativa
attribuite ai comuni ai sensi dellart. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, atter�
rebbero innanzitutto alla materia della polizia locale urbana e rurale;
in �alcuni casi (artt. 76, 84, 123), riguarderebbero anche quella del turismo
e dello ,gpettacolo, ovvero (artt. 86 del testo unico e 180 del regdlamento
di esecuzione) la competenza -delegata -�relativa ai pubblici esercizi
di vendita di alimenti e bevande; in:lline, nell'ipotesi dell'art. 108, le funzioni
concernerebbero la materia del turismo e dell'industria alberghiera.
Occorre, pertanto, esaminare singolarmente le fattispecie richiamate
dalla ricorrente onde pervenire, caso per caso, alla decisione sulla base
dei ariteri sopra enunciati al punto 3.
L'art. 60 del testo unico del 1931 previede l'obbligo della licenza per
l'rempianto e l'esercizio di ascensori per il trasporto di persone o di materiali
accompagnati da persone.
La. questione non � fondata.
L'art. 6, fott. n), della Jegge 23 dicembre 1978, n. 833 (istitutiva del
servizio sanitario nazionale) riserva allo Stato la funzione di �omologazlione
di macchine, �di impianti e di mezzi personali di protezione � ivi
compresi, pertanto, gli ascensori e i montacarichi di cui alla legge
24 ottobre 1942, n. 1415 -, funzione attribuita all'ISPBSL ai sensi dell'art.
2 del decreto-legge 30 giugno 1982,. n. 390, convertito nella legge 12
agosto 1982, n. 597. Ora, come questa Corte ha gi� avuto modo di affermare
nella sent. n. 74 del 1987 in tema di attivit� omologativa dell'ISPESL
in ordine agli ascensori., ai fini del rilascio della licenza di
impianto e di quella �di esercizio, detta attivit� non pu� che avvemre
(in questi casi) nella particolare situazione edilizia :in cui l'impianto �
installato, per cui essa, data la qualit� delle verifiche che vengono contestualmente
eseguite, risulta intimamente connessa al rilascio di entrambi
i tipi di licenza: ne consegue che la norma de qua accede a una
funzione di competenza statale.
Ad analoga conclusione deve pervenirsi in ordine all'art. 76 del testo
unico �di pubblica siourezZ1a, .relativo all'obbligo dell'avviso preventivo
per chi intende fare eseguire in luogo pubblico, aperto o esposto al pubblico
aZ�ioni destinate alla riproduzione cinematografica.
Non vi � dubbio che la norma sia diretta, almeno prevalentemente,
alla tutela di interessi .di sicura competenza statale, quali l'ovdine pubblico
e il buon costume.
PARTE I, SBz. I, GIURISPRUDENZA cosmUZIONALB
� Vart. 84 deltesto unico del 1931 prevede l'ohbUgo di affissione, in
luogo vis~bile, nei teatri e negli altri luoghi di pubbli<X), spettacolo, dei
regolamenti di sicurezza.
< In ordine a detta norma, la questione va risolta in senso favorevole
a�lila 'r�CQrrente~ �� �
<L'�tt~ t del decret~legge 31��gennaio 1995, �n; 29 ha,>infatti, .proweduto
a :trasferire alle regioni una serie di funzioni amm�rlstrative del soppresso
M:�riistero d�l.�turismo e delio spettacolo) tra cui, per quanto qui
interessa, quelle concernenti l'� autorizzazione in ordine alla costruzione,
ttasformazi-0ne, adattamento ed utilizzo di immobili da destinare a sale
ed arene peti spettacoli cinematografici.. e teatrali� . .(comma 3,> lett. a).
Appare evidente co�he tale ampia competenza in te.ma. di immobili destinati.
a luoghi di pubblico spettacolo necessariamente includa quella ll"elativa
a:Ha irrogazione della sanzione amministrativa per la. violazione
del!l'obbligo stabilito dda norma in esame: ne consegue l'illegittimit�
�Stit;uzionale del�l'impugnatO art. 11-quinquies nella.palite in cui; in ordine
a tale violazio.e,indi'Vidua nel prefetto, .anzicll� nell'ufficio .ll"eg;ionale
competente,: ii...soggetto destinatario del rapporto.
La ricorrente fa; poi; t!iferimento congiunto ag;lli mt. 86 del testo
unico: di pubblica sicurezza e <180 .del regolamento di esecuzione (r.d. 6
maggio 1940, n. 635), i guaii concernono, iii primo, i'obbligo della licenza
per tutta una�serie di esercizi. pubbllici (alberghi,� pensioni, trattorie, caff�
o :altri esercizi di vendita .di bevande, sale per biliat'di o altri .giochi,
stabilimenti balnearit autorimesse,. ecc.)~ e il ,secondo l'obbligo di tenere
esposte; nel� locale dell':esercizio, in. luogo visibile. la�. licenza, l'autorizzazione,
la tariffa dei .prezzi ed a!ltri atti analloghi hri. elencati. Poich�, tuttavia,
al di l� della formale indicazione, nel ricorso sd fa riferimento soltanto
al citato contenr.to prescrittivo de!rart. 180 (;richiamando altres� sul
punto la sent. n. 1034 del 1988), t11entre non vi � alcun cenno al diverso
e iben pitL complesso oggetto dell'art. 86, fa censura deve ['itenersi circoscritta
:i:tl menzionato art, 180 del regolamento di e$0Cuzione.
Cos� intesa,. la questione �.� fondata per i . medesimi�� motivi �indicati
nella citata �sent. n. 1034 del 1988, in. cui questa Corte afferm� che la
norma de qua.mixa a garantire la regolarit� e la sicu:rezza della vendita
e del .consumo di alimenti e beVande: e poich� le relative funzioni rientrano
nella polizia amministrativa connessa alle funzioni delegate alle
regioni ad opera. dell'art. 52, lett. a), del d.P.R. n .. 616 del 1977; la determinazione
dell'ufficio competente a ricevere il rapporto di cui all'art, 17
del[a legge n. 689 del 1981 non pu� ohe �spettare alla ;regione a titolo
di competenza delegata, ai sensi dell'art. 9, secondo comma, del medesimo
d.P.R. n. 616.
L'art. 108 del testo unico dn. esame concerne l'obbligo della preventiva
dichiarazione all'autorit� locale di pubblica sicurezza per l'esercizio
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
142
deH'industria di affittare camere o appartamenti mobiliati, o altrimenti
dare alloggio per mercede.
La questione non � fondata.
� pur vero, infatti, che -cmne questa Corte ha affermato (sent.
n. 618 del 1988) -l'esercizio dell'attivit� di affittacamere rientra nella
materia del turismo e dell'industria alberghiera cli cui all'art. 117 della
Costituzione, e le relative funzioni amministrative sono state trasferite
alle regioni ai �sensi degli artt. 50 e 56 del d.P.R. n. 616 del 1977. Tuttavia,
nella medesima pronuncia ora citata, si � avuto modo di rilevare che
la particolare disposizione di cui trattasi � dettata per finalit� di pubblica
sicurezza, in quanto la prescritta dichiarazione mira all'acquisizione
cli una serie di elementi obiettivd (indicati nell'art. 192 del regolamento
di esecuzione) necessari ad esercitare i controlli sull'identit� delle persone
alloggiate e sui Joro movimenti: ci� basta a far s� che le relative funzioni
siano iriservate affilo Stato.
Per quanto riguarda l'art. 111 del testo unico di pubblica sicurezza,
relativo all'obbligo della Hcenza per l'esercizio de1l'arte tipografica, litografica,
fotografica e di qualunque altra arte di stampa o di riproduzione
meccanica o chimica in molteplici esemplari, nonch� rl'art. 199 del regolamento
di esecuzione, che stabilisce il contenuto della domanda, la questione
� fondata nei limiti di seguito esposti.
Precisamente, deve ritenwsi che le norme in esame rientrino nelle
competenze regionali nella misura in cui siano riconducibil.i alla materia
dell'artigianato, di cui all'art. 117 della Costituzione; limitatamente cio�
alle ipotesi in cui ricorrano le condizioni, �soprattutto di oOOine dimensionale,
dettate dalla fogge-quadro 8 agosto 1985, n. 443, che qualificano le
imprese artigiane.
Entro detti limiti, la competenza ad irrogare le sanzioni amministrative
per la violazione del!le norme in esame spetta alle regioni e, pertanto,
il relativo rapporto va presentato all'ufficio :regionale competente.
L'art. 123 del testo unico di pubblica sicurezza attiene all'obbligo della
licenza � per l'esercizio del mestiere di guida, interprete, corriere,
guida o portatore alpino e per l'abillitazione all'insegnamento dello sci �.
Premesso che l'ambito applicativo della norma deve consideravsi in
parte ridotto a seguito dell'entrata in virgo:re deHe leggi 2 gennaio 1989,
n. 6 e 8 marzo 1991, n. 81, le quali hanno trasf0I1IDato in vere e proprie
professioni liberali le attivit�, rispettivamente, di guida alpina e di maestro
di sci (con soppressione, pertanto, della necessit� della licenza di cui
alla norma in esame: cfr., esplicitamente, l'art. 19 della legge n. 81 del
1991), la questione � fondata.
Appare, infatti, ev1dente che la norma attenga alla materia del turismo,
di spettanza �regionale (cfr. legge 17 maggio 1983, n. 217), n�
sono ravvisabili esigenze di pubblica sicurezza.
PARm I, SBZ. I, GIURISPRUDBNZA COSTlTUZIONALB
Viene, infine, richiamato l'art. 124, secondo comma, del testo unico
del 1931, relativo all'obbligo della licenza per gli stranieri che intendano
esercitare mestieri ambulanti in occasione di feste, fiere, mercati o altre
pubbliche riunioni.
La competenza ad irrogare� le relative sanzioni spetta, in questo caso,
alle � regfol1i, corrie questa Corte ha gi� avuto modo di affermare nella
pi� volte citata sent. n. 1034 del 1988.
Resta da esaminare la questione relativa all'art. 8-bis della legge
5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell'agriturismo), introdotto dall'art.
12, comina 2, del decreto legislativo n. 480 del 1994. Detta norma
dispone (al primo comma) che � il rapporto relativo alle violazioni previste
dagli artt. 17-bis e 221-bis del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza,
approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, consistenti
nello svolgimento delle attivit� previste dall'art. 2 in difetto di autorizzazione
o con inosservanza delle prescrizioni imposte dalla legge o impartite
dall'autorit� � trasmesso all'ufficio provinciale dell'industria, del commercio
e dell'artigianato che applica le sanzioni amministrative �. (omissis.)
. (omissis) La norma fu esame, come si evince dalla seppur non felice formulazione,
intende riferirsi alle sole fattispecie del testo unico di pubblica
sicurezza (depenalizzate ai sensi degli artt. 17-bis e 221-bis del
testo unico medeshno) strettamente connesse allo svolgimento delle attivit�
indicate nell'~rt. 2 della legge n. 730 del 1985 (in cui consiste tipicamente
l'agriturismo), cio� le attivit� di ricezione ed ospitalit� stagionale
esercitate. da imprenditori agricoli � attraverso l'utilizzazione della
propria �~ienda, in rapporto di conl1essione e complementarit� rispetto
alle attivit� di c<;>ltivazione del fondo, silvi-coltura, allevamento del
bestiame, .. che devono comunque rimanere principali �. In relazione alla
violazione di tali fattispecie la competenza a ricevere il rapporto e ad
irrogare le sanzioni viene attribuita all'ufficio provinciale dell'industria,
commercio ed artigianato, in luogo di quella assegnata al prefetto dall'art.
17-quinqui~s .del� testo unico.
Cosl. chiarita la portata applicativa della norma, non vi � dubbio che
l'attivit� agrititristica rientri nella materia del turismo e dell'industria
alberghiera, di competenza regionale.
Va, d'altra parte, evidenziato che l'attivit� in esame, come s'� visto,
� intrinsecamente complementare a quella agricola, la quale deve conservare
un caratt�re di principalit�.
In conclusione, tenuto conto delle indicate peculiari caratteristiche
dell'agriturismo, la competenza ad irrogare le sanzioni amministrative di
cui all'art. 8-bis della legge n. 730 del 1985 deve essere attribuita alle regioni,
accedendo a materia di spettanza regionale e non essendo ravvisabili
profili di tutela dell'ordine pubblico.
RASSEGNA AVVOCATURA DEU.O STATO
144
CORTE COSTITUZIONALE, 14 aprile 1995 n. 127 -Pres. Baldassarre -
Red. Guizzi -Regione Puglia (avv. Pace) c. Presidenza del Consiglio
dei Ministri (avv. Stato Bragug:lia).
Costituzione della Repubblica -Conflitto di attribuzioni -Stato di emergenza
-Situazione economico�ambientale -Potere di ordinanza Limiti
-Autonomia regionale.
(Cast. art. 134; legge 24 febbraio 1992 n. 225, art. 5; D.P.C.M. 8 novembre 1994).
Pur se spetta allo Stato il potere di dJichiarare lo stato di emergenza
per la situazione socio-economiJco-ambientale determinatasi in una
Regione, non possono ess.erie tuttavia introdotte prescrizioni che conf eriscano
ad organi amministraf!ivi poteri di ordinanza non circoscritti
nell'oggetto ed idonei a derogare in settori appartenenti alla normazione
primaria a leggi fondamentali per la salvaguardia dell'autonomia regionale.
La Regione Puglia, con il presente conflitto. di attribuzione promosso
nei confronti dello Stato, chiede che 1sia annullato il d.P.C.m. 8 novembre
1994 (Dichiarazione dello stato di emei:igenza a norma dell'art. 5, comma
l, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in ordine alla situazione socioeconomico-
ambientale determinatasi nella Regione Puglia), per invasivit�
delle sue attribuzioni e per violazione e falsa applicazione dell'art. 2,
�ett. c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e sia 01ltres� annullata l'ordinanza
del Presidente del Consiglio dei ministri 8 novembre 1994 (Immediati
interventi per fronteggiare lo stato d'emergenza socio-economicoambientale
determinatosi nella Regione Puglia), per violazione degli artt.
117, 118, 119, 133 della Costituzione, e degli artt. 3, 18, 19, 63, 64 dello
Statuto regionale.
In subordine, la Regione chiede che la Corte sollevi innanzi a s�
questione di legittimit� dell'art. 2, dell'art. 5, comma 2, e, infine, degli
artt. 3, comma 5, e 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992.
Prima di esaminare i singoli motivi di ricorso, occorre soffermarsi
sull'ammissibilit� dei poteri di ordinanza, in deroga a normativa prima
ria, e analizzare la citata legge n. 225, istitutiva del servizio nazionale del
la protezione civile.
Questa Corte ha gi� sottolineato il carattere eccezionale del potere
�di deroga della normativa primaria, conferito ad autorit� amministrative
munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica autorizzazione
legislativa; e ha precisato trattarsi di deroghe temporalmente delimitate,
non anche di abrogazione o modifica di norme vigenti (sentt. 201
del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del 1956). Proprio il carattere ecce
PARTE I;. Ssz. I, GIUR~SPRUl>llNZA COS'HIUZIONAL!l
zionale dell'autorizzazione legislativa implica, invero,. che i poteri degli
organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle
modal.it� di esercizio (sent. n, 418 del 1992): il potere di ordinanza non
pti.� dunque incidere su setto:ri� dell'ordinamento menzionati . con approssiniativit�,
�senza �che. sia specificato . il nesso. �cU .. ~trumentalit�. tra lo stato
dii emergenza e le norme di cui si consente)a ~e:.i:pgorai;iea, sospensione.
v~ eniergenza � non.. legittima ti .sacri!icio illimila,to dell'autonomia
regionale, e il richiamo i:i, una finalit� di interesse gen�rale -<<pur di
precipuo e stringente rilievo.� -non d� fondamento, di per s�, a misure
che vulnerino ... tale sfera di .. interessi,. garantita a .. livello��. costituzionale
(seht. n'. 307 d~l 1983,. considerato in diritto,. n. 3)'. L'esercizio del potere
di. ordinanza �de~e q,uindi risultare circoscritto �per� non comproniettere
il nudeo esseniia!le delle attribuzioni regionali.
. La . legge n. 225 si. fa. carico di si.ffatte .�esigenze, delimitando lo stato
d'et.ergenza ccm ri~ai:do al1a. �qualit� e natura ~gli eventi� (art.
5, c0m1m1. ..1):... �ll.ci� seg.el'iilsegnamento di .. questa. Corte sulla necessaria
propo:rzione tra.� ev�nto � e �misure� (sentt. D.n. 201 e 100 del 1987,
4 :del 1971).. La legge stabilisce la partecipazionedella Regione. alrorganizzazione
e all'attuazione delle attivit�. di �protezione civile. <ait. 12, richia~
mato dall'art. 5, sullo stato dieniergenza e n potere di ordinanza); e
si pr~ccupa, poi, di !issare precisi limiti, 'cli tempo e di contenuto, all'atti,
vit� dei commissari delC'lgatL(come questa. �orte ha affermato, vagliando
l~ legittimit� costituzionale della le~ge 11� 225, nella sentenza
n� 418 del 1992, considerato in diritt9, n, 5). Nell'ipote~i di .dubbi applicativi,
la legge SUlla protezione civile deve {lSSere comunque interpretata
secundum ordinem in modo da scongiurare qualsiasi pe:ricolo di
alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l'attivit� del commissario
delegato e it potere� di ordinanza ai principi gi� richiamati.
Passando ai singoli motivi di ricorso, vanno esaminati per .primi
quelli rivolti al d.P.C.m. 8novembre1994, che dichiara lo stato di emergenza
in Puglia, a norma: dell'art; 5, comma 1, della 'legge n. �225 del 1992.
La�� ricorrente sostiene che mancano i presupposti per tale diehiarazione:
il Governo avrebbe dovuto, a suo avviso, muoversi in un'ottica
diversa, ��evitando cli assumere poteri straordinari e assegnando invece
alta Regione congrui mezzi finanziari da impiegare per uria politica coordinata
di risanamento del territorio. Essa censura, �noltre, la durata dello
stato �di emergenza ambientale (dal 27 ottobre 1994 fino al 31 dicembre
1995), e rileva trattarsi di una condizione temporanea, per cui i provvedimenti
extra ordinem emanati da autorit� amministrative deboono adeguarsi
alla dimensione spaziale e temporale dell'evento, che ora � cessato,
con conseguente illegittimit�, anche sotto tale profilo, del decreto.
RASSEGNA AVVOCATURA Dm.LO STATO
146
L'art. 2 della legge n. 225 prevede, invero, tre classi di � eventi � rilevanti
ai fini dell'attivit� di protezione civile:
-eventi che possono essere fronteggiati mediante !interventi degli
enti e amministrazioni competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a);
-eventi i quali comportano l'intervento coordinato degli enti competenti
in via ordinaria (lett. b);
-calamit� naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensit� ed
estensione, richiedono mezzi e poteri straordinari (lett. c).
Nel dichiarare lo stato di emergenza, il Governo ha considerato i
dati trasmessi dal Prefetto di Bari (con particolare riguardo ai rischi
igienico-sanitari derivanti dalle carenti infrastrutture ambientali) e ha
valutato le conclusioni del gruppo di lavoro insediato dalla Regione Puglia,
che ha ritenuto necessarie � misure straordinarie di accelerazione
degli interventi ... anche tramite l'uso di poteri speciali, che appartengono
esclusivamente alla competenza funzionale e finanziaria dello Stato �
(riunione del 10 ottobre 1994). Il decreto impugnato richiama altres� la
delibera della Giunta regionale n. 6957 del 18 ottobre 1994, che fa proprie
le indicazioni del menzionato gruppo di lavoro e denuncia la gravit�
della situazione determinatasi, proponendo al Presidente del Consiglio
� la dichiarazione dello stato di emergenza per la Puglia e la
conseguente adozione di provvedimenti straordinari ed indifferibili �.
Alla luce ,di tali dati, univoci e concordanti nel delineare una situazione
ambientale potenzialmente pericolosa anche sul piano. sanitario
(come rivelato dai casi di patologia colerica registrati in quel periodo),
� evidente �che il Governo non ha assunto un'iniziativa arbitraria nell'adottare
ii' decreto impugnato: che ha carattere ricognitivo di elementi
m�ssi in evidenza dalla stessa.Regione, non tanto con riguardo
alla specifica emergenza sanitaria (rapidamente superata), quanto ai
problemi ambientali, sulla cui gravit� non vi � dissenso alcuno. :B dunque,
il sussistere di una siffatta emergenza che giustifica il termine, cos�
esteso, posto dal d.P.C.m. 8 novembre 1994, a nulla rilevando che i casi
di colera registrati non abbiano dato luogo a una vera e propria epidemia
nel territorio regionale.
Una volta dichiarato lo stato di emergenza, a norma dell'art. 5,
comma 1, della legge n. 225, il Presidente del Consiglio ha emanato l'ordinanza
per gli � interventi immediati �, dando un'interpretazione della
clausola prevista dall'art. 2, lett. c), gi� richiamata, che va qui verificata
al fine di accertare se vi sia proporzione tra i presupposti dell'emergenza
e le misure autorizzate dalla contestuale ordinanza presidenziale.
Va disattesa l'eccezione mossa dall'Avvocatura generale, secondo cui
l'ipotizzata invasione delle attribuzioni regionali potrebbe avvenire sol
tanto in seguito all'adozione di singoli atti da parte del Commissario
delegato, con conseguente inammissibilit� di questo motivo del ricorso.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Anche un� esame sommario .dell'ordinanza pale$a la sua attititdine invasiva
dell'autonomia regional~ il ,P.refetto di.Bari :� delegato� ad i;ittivare,
e J;"ealizzare, gli interv,enti m~ce$sad -per fronteggiare la situazione di
emergexiza, e pu� adottare._"'."": come meglio� si_ veclr� in prosieguo_.....,.. provved.
imenti � _in -deroga ���a _-normi:: � $-�a di� .legge �Statale, _.che __ specificano _il
riparto di attribuzjoni co!l Je -Riegioni,. sia�di Jeggi regionali. Jl cqntenuto
� dunque tale cla poter determinare .una lesione �lelle ~ttril,:>uzioni e;
09mLQlque, una menomazi<me� del regolare. esercizio delle medesime
(fra le varie, V� sent. n. 771 del 1988);. _ragion per cui si cleve passare alle
ce.s.re .-mi:>ss_e_ dalla � ri<C()J:rpnt~. avverso. detta� ordina.ma�
La lettera e) delllart. 2 della legge n. 225 fa riferi:rnento, �ome :si �
accennato,_ alle �calamit�� naturali;, alle catastroti _o ad altri eventi da
fronteggiare con ��mezzi -e poteri _straordinari. Il fatto -che la norma accomuni
tali fattispecie in vi$ta della dichiarazione dello stato di emergenza
e del eonferim."ento :del potere _,di-. Ol'dinanza,-� non __-toglie -che -debba
sussistere un nesso di congruit� e proporzione fra le misure ad()ttate
e la �qualit� �e natura degli eventi �1 secondo quanto precii;ato dall'art. 5,
comma k ci� che questa Corte .ha sottolineato, ricbiedendo che le misure
siano proporzionate� alla:� concreta� situazione da� fronteggiare -(v. ancora
le sentenze'.nn. 201elOO:del1987; 4 deH977). ,
-Quanto aceaduto in Puglia non realizza n� la previsione della: calamit�
naturale, n� quella della catastrofe; �, allora, viene :in ril�evo la parte
finale della citata lettera c): gli �altri eventi�, Si tratta di 'gravi caren�
ze e stfutiuriili, da tempo s�gnafate, che riguardano il ciclo idrico e lo
$maltime~to dei rifiuti., e che presentano un a:lto rischio per un bene fon�faD:
lel1tale co~~ la salute. V~ considerato che la stessa Regione -c�n
valutazione dei -suoi-o!gal').1 � tecnici, e con delibera -della Giunta -ha
segnalato l'urgenza di �proV-Veidirrienti straordinari � ben al di l� dei pochi
casi di colera registrati dagli uffici sanitari: tale situazione giustifica
l'esercizio di poteri straordinari per uri� arco di 'tempo ragionevol~
nient� esteso, nel rispetto di quel nesso di congru�t�:-e proporzione, che
-iral� qui a garantire l'autonomia regionale.
-Passando quindi �d anaiizzare -i vari puntr dell'otdinanza con -riguardo
aH'ipotizzata lesione delle competenze regionali, ci si accorge
che alcune prescrizioniportano alla loro ~sep]:)ur temporanea) meno~
azione, p�r i� fatto di non circoscrivere adeguatamente i poteri del
commissario delegato, in vista di un equilibrato rapporto con la Regione.
-L'art. 1 relega la -Regione. -in� un ruole secondario: si richiede un mero
parere, mentre ben diverso �-quello assicurato ai ministeri dell'ambiente
-e del� bilancio, di cui csi prescrive l'intesa con il Commissario delegato.
148 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
La stessa ordinanza subordina l'azione commissariale all'aocordo con
le due amministrazioni dello Stato prima menzionate: contempera la rapidit�
degli interventi con la ponderazione di interessi particolarmente
meritevoli di tutela (nella specie, quelli ambientali), e introduce un aggravamento
procedurale che si giustifica per la durata dello stato di emergenza.
Non � dunque concepibile, anche ana luce di tali elementi, che la
Regione sia ridotta a mero organo consultato; � vero che la prescrizione
dell'intesa con la Regione S1Ulla realizzazione dei singoli interventi potrebbe
avere effetti di complicazione procedurale e, al limite, di paralisi;
ma diverse sono le conclusioni per il programma generale degli interventi.
Proprio perch� sono in gioco importanti competenze regionali
(come risulta dall'art. 2 dell'ordinanza), il principio di leale cooperazione
fra Stato e Regione postula un maggiore coinvolgimento di quest'ultima
nella fase programmatoria, nei modi consentiti dalle esigenze
di immediato intervento che sono a fondamento dello stato di emergenza.
Il conflitto va quindi accolto in riferimento all'art. l, nella parte
in cui statuisce solo il parere, e non l'intesa con la Regione, per quanto
attiene alla programmazione degli interventi, fermo restando che in caso
di mancato accordo entro un congruo lasso di tempo vi potr� essere assistita
da adeguata motivazione -un'iniziativa risolutiva deH'organo sta
I
tuale, per evitare rischi di paralisi deci:sionale (sentt. nn. 116 del 1994 e
355 del 1993).
Ulteriori profili di invasivit� sorgono con riguardo all'art. 2 dell'ordinanza,
che conferisce al Commissario delegato il potere di adottare
I
provvedimenti in deroga a una pluralit� di atti normativi che toccano
svariate materie e che sono individuati, spesso, in modo generico.
Si enuclea, cos�, un triplice ordine di questioni:
I
a) se alcuni di detti atti normativi abbiano effettiva idoneiit� a vul~
nerare attribuzioni regionali;
b) se fra le leggi richiamate non ve ne siano alcune essenziali alla
posizione della Regione, in rapporto, da un canto, con le amministrazioni
statali e, dall'altro, con le autonomie locali che operano nel territorio
regionale;
e) se la tecnica redazionale dell'art. 2, con i frequenti richiami a
interi settori normativi, non contrasti con l'esigenza che il potere d'ordinanza
sia circoscritto a quanto strettamente indispensabile all'esecuzione
degli interventi di emergenza.
L'esame degli atti normativi elencati dall'art. 2 porta a conclusioni
differenziate, secondo quanto si preciser� fra breve.
Per taluni di essi va escluso che dalla deroga possa derivare lesione
delle attribuzioni della Regione. Si vedano, in particolare, il regio decreto
Conclusioni diverse valgono . pe,r le leggi che verranno ora indicate,
per le quali cva <:il!:rtsurata la parte detl'artt! che ne ammette la deroga.
� �Tanto � dli dirsi per l'art 6 della legge 8 luglio 1986; n. 349, che disciplina
la procedura pet fa valutazione dell'impatto ambientale: � signiffoativo�
� che l� ��temporanea �sospensione di tale disposizione faccia salve�
le attribuzioni del Ministero per i beni culturali ed ambientali, preter
150
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
mettendo la Regione. In tal modo si altera l'equilibrio procedurale delineato
dall'art. 6 della citata legge n. 349, sulla quale questa Corte si �
soffermata nella ,sentenza n. 210 del 1987, sottolineando l'importanza
dell'intesa tra lo Stato e i soggetti di autonomia, per l'intreccio che si
realizza tra interessi nazionali e regionali.
Discorso analogo vale per il nuovo ordinamento delle autonomie
locali (legge n. 142 del 1990), nella parte in cui specifica il disegno costituzionale
sui rapporti tra gli-enti locali e la Regione, la cui posizione
questa Corte ha ritenuto � centrale � (sent. n. 343 del 1991) e che l'ordinanza
impugnata finisce obiettivamente per svuotare di contenuto, con
lesione del principio autonomistico riconosciuto dagli artt. 5, 117, 118 e
119 della Costituzione.
Va censurata la deroga, per intero, della legge 5 gennaio 1994, n. 36,
che introduc�, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, principi fondamentali
sull'uso delle risorse idriche. Legge gi� sottoposta allo scrutinio di
legittimit� costituzionale di questa Corte, con riconoscimento dell'importanza
degli strumenti programmatori da essa introdotti, sulla scia della
legge 18 maggio 1989, n. 183 (sent. n. 412 del 1994).
Passando alla legislazione regionale, la deroga tocca le stesse procedure
della programmazione regionale (legge regionale 4 marzo 1975, n. 24,
e successive modificazioni), senza che si cerchi di enucleare quelle norme
che, in ipotesi, potrebbe essere opportuno sospendere per il periodo in cui
vale lo stato di emergenza ambientale.
In altri casi, ancora, si prefigura Wl potere del Commissario delegato
talmente ampio da compromettere principi fondamentali cui, invece,
quest'ultimo deve essere vincolato, secondo quanto stabilito dalla legge
n. 225 del 1992, e, in astratto, dalla stessa ordinanza (art. 2, comma 1), che
appare dunque, su questo punto, intrinsecamente contraddittoria.
Leggi fondamentali in materia urbanistica e sull'edificabilit� dei suoli
(leggi 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni; 28 gennaio 1977,
n. 10, e successive modificazioni), la legge quadro in materia di lavori
pubblici (11 febbraio 1994, n. 109), la riforma della finanza degli enti territoriali
operata dal decreto-legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (dove pure
vi sono disposizioni sui tributi regionali), possono essere derogate nella
loro interezza, senza che si compia il bench� minimo tentativo di indicare
le parti la cui efficacia va sospesa per il tempo necessario ad affrontare
l'emergenza.
Lo stesso dicasi per le norme, statali e regionali, in materia di avviamento
al lavoro, per le quali non sono neppure menzionati i relativi atti
normativi; nonch� per quelle, statali e regionali, su11'espropriazione, ove
ci si preoccupa solo di salvaguardare il diritto di indennizzo dei soggetti
espropriandi.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Non vale obiettare -al fine di sanare tali anomalie che la
clausola di salvaguardia del rispetto dei principi generali dell'ordinamento
giuridico, secondo quanto richiesto dall'art. 5, comma 2, della
legge n. 225, impone un limite oggettivo ai poteri commissariali: resterebbe
comunque un margine inaccettabile di incertezza circa l'efficacia, nell'arco
di tempo considerato, di interi atti normativi, i quali introducono principi
cb,e potrebbero essere compromessi, sia pure per un perio�lo limitato
di tempo. N� rassicura che contro specifici atti del Commissario delegato
sono esperibili gli ordinari rimedi giurisdizionali: � l'art. 2 dell'ordinanza
che prefigura, come possibile, un vulnus, nelle parti prima
indicate.
La ricorrente si duole che l'art. 5 dell'ordinanza assegni al Commissario
delegato risorse finanziarie per l'attuazione degli interventi di emergenza,
utilizzando finanziamenti gi� destinati all'attuazione di altri interventi
nella Regione. La censura � priva di fondamento, perch� dalla
dichiarazione dello stato diemergenza discende l'evidente necessit� di
modificare precedenti stanziamenti di bilancio; mentre� va ribadita anche
qui l'esigenza di� un raccordo procedurale fra lo Stato e la Regione nella
fase di programmazione degli interventi, secondo quanto gi� si � rilevato
trattando dell'art. 1 dell'ordinanza.
CORTE COSTITUZIONALE, 4 maggio 1995 n. 143 � Pres. Baldassarre �
Red. Vari -Cea (avv. Emmanuele) e Presidenza dei Consiglio dei
Ministri (avv. Stato Bafile);
Tributi (in. genetale) � Imposta straordinaria del sei per mille sui depositi
bancari � Indici rivelatori di ricc;llezza � Progressivit� e proporzionalit�
del tributo.
(Cost. artt. 3, 47 e 53; legge 8 agosto 1992 n. 359, art. 7).
Non viola i pr�ncipi costituzionali in materia tributaria l'imposta
straordinaria del 6 per mille sui depositi bancari, in quanto essa colpisce
un peculiare indice di capacit� contributiva con aliquota di contenuta
entit� e poich� il principio di progressivit� va rapportato non al singolo
tributo ma al complesso del sistema tributario.
Con l'ordinanza in epigrafe, viene sollevata questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 7 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica), come sostituito dalla
legge di conversione 8 agosto 1992, n. 359, che, al comma 6, istituisce, per
l'anno 1992, un'imposta strao11dinaria sui depositi bancari e postali, pre
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
152
vedendo una ritenuta del 6 per mille sull'ammontare dei medesimi, quale
risulta dalle scritture contabili alla data del 9 luglio 1992.
Secondo i1 giudice remittente, iil. tributo, al quale andrebbero riconosciUJte
le caratteristiche di un'imposta sul patrimonio finanziario e non
su un effettivo reddito, sarebbe incostituzionale, perch�:
a) inciderebbe � in maniera diffusa su situazioni differenziate,
discriminando le posizioni dei soggetti coJ.piti � e risultando cos� ispirato
�al principio di proporzionalit� piuttosto che a quello di progressivit��;
b) colpirebbe risparmi �in gran misura di minima entit�, lasciando
inalterati patrimoni pi� cospicui � investiti in utilizzi maggiormente remunerativi
dei semplici depositi;
e) graverebbe talora sopra � disponibilit� finanziarie contingenti �
e, perci�, non �sull'effettiva ricchezza, ma su temporanee liquidit�� spesso
� da sottoporre ad ulteriori tassazioni �;
d) consentirebbe � solo ai possessori di scritture contabili di provare
l'ammontare effettivo del saldo disponibile alla data del 9 luglio 1992 �,
escludendo dalla prova contraria la generalit� dei soggetti d'imposta.
Sulla scorta �di siffatte premesse, �l'ordinanza assume che la disposizione
denunciata sarebbe in contrasto con:
-l'art. 3 della Costituzione, in quanto colpirebbe � in maniera
eguale situazioni differenziate�;
-l'art. 53, perch� inciderebbe �su saldi contabili astratti che non
possono essere considerati espressione di capacit� contributiva, cos� da
risultare violato il principio di progressivit��;
-l'art. 47 della Costituzione, in quanto non tutelerebbe n� incoraggerebbe
il dsparmio, generando � sfiducia � nei risparmiatori e � sottraendo
ricchezza dal sistema economico �.
La questione non � fondata.
Va precisato, anzitutto, che non possono essere presi in considerazione
profili della questione stessa pmspettati solo nella memoria della parte
privata, dovendo l'esame di questa Corte essere circoscritto a quelli dedotti
dal giudice a quo.
Quanto a questi ultimi si rileva che, nello svolgimento argomentativo
dell'ordinanza di rimessione, i motivi di censura, sia pure con qualche
sovrapposizione e disorganicit� espositiva, trovano il loro fulcro negli
artt. 3 e 53 della Costituzione, s� da risolversi, in sostanza, in tre ordini
di prospettazioni, in corrispondenza con i principi desumibili dagli articoli
dei quali si assume la violazione; vale a dire quello della capacit� con
tributiva e quelli, strettamente correlati al primo, della parit� di tratta
mento nell'imposizione fiscale e della progressivit� del sistema tributario.
p<rt~rsf�. ragfonevol~el'lte consid~r~re��ablativa�del��PattimO!lio��ciel�� soggetto.
��~~ere&~;e:
tJ~H~~riJio:~~1~t~ede!~n~:Z;d::~~:. ~:e1~d=~::t::r:~
s�;\C:ondi:> un <;an~ne valutativo altra volta fatto; prQPri() d1llla G�rte, il
si$tem~��tribt.ttari<>��~O!lsideratqin���tutte.le��sue��c()mponend�.(sentenza.n��.�l59
del l985):� < ..��......� �.... ..� �...�.�.�.. ����� ..�
��...��..�
SQtfo l'altrcvaspetto>(j.elia ded:otta il'lcigenza. de1l'imp�sta>su<saldi
contabili. 'astratti~ occorre (:onsiderare <che la� peculiar� �onfigu:razion�
dell'i111p~ta/�1t~�.�n�i~�sJ#�'�4e~siti���~sistentl��~Jla�. data �del...9.� luglio ...1992,
:ri~16Jl~aS.i=~~g,�t1~~~ri�~~~i~�~~~ie:;;ah:en~!~~?::;!i~:::
di .individuare un �:rne�<Zax:ds.mo di i:rn:rnediato accertamento e�� di� agevole
riscossiori� dell'i:rnposta medesima.
Nel necessario bilanciamento di :interessi fra esigenze finanziarie della
collettivit� �e �tutela ��delle ragioni del contribuente (efr;. sentenza n. 574
del 1988), la norma denunciata assume i saldi contabili, alla data stabilita
dal legislatore, com.e. normalmente rappresentativi di mezzi patrimoniali
prop1'i del titolare del conto, ed espressivi, perci�, di quella ricchezza che;
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
154
in s�, pu� ben essere reputata indice di capacit� contributiva. Ma anche
a considerare altri casi -desumibili, invero, pi� dalle ipotesi formulate
nella memoria di parte privata che nell'ordinanza di rimessione che si
limita ad una astratta doglianza e comunque non denuncia in concreto
alcuna specifica situazione -e cio� quelli della eventuale non coincidenza
fra titolare del deposito ed effettivo titolare dei mezzi finanziari depositati,
non per questo pu� dirsi venir meno il detto presupposto della capacit�
contributiva.
Infatti, quel che rileva � che si tratta di imposta che colpisce il bene
indice di ricchezza nella sua oggettivit� e che, pertanto, non irragionevolmente,
la legge pone a carico di colui che ne risulta detentore indipendentemente
da eventuali rapporti sottostanti con altri soggetti, nell'ambito
dei quali trover� definizione il problema della ritenuta subita
dal titolare del conto.
Con le ulteriori censure, attinenti a1la violazione del principio di
eguaglianza, il giudice remittente assume, da un canto, che l'imposta
avrebbe inciso � in maniera diffusa su situazioni differenziate, discriminando
le posizioni dei soggetti colpiti � e risultando cosi ispirata al principio
di proporzionalit� piuttosto che a quello di progressivit�; e, dall'altro,
che verrebbero colpiti risparmi � in gran parte di minima entit�, lasciando
inalterati 'patrimoni pi� cospicui �, investiti in utiliizi maggiormente remunerativi
dei semplici depositi.
In ordine al primo profilo, volto a lamentare, con evidente riferimento
alla misura fissa dell'aliquota, la mancanza di progressivit� dell'imposta,
non si nega che, secondo q�anto da tempo ritenuto dalla
giurisprudenza costituzionale, il precetto sulla capacit� contributiva di 'ctii
all'art. 53, primo comma, della Costituzione, esige, quale specificazione del
generale principio di eguaglianza, non solo che a situazioni eguali corrispondano
eguali regimi impositivi, ma anche che, a situazioni diverse,
facciano riscontro trattamenti tributari diseguali (sentenza n. 120 del 1972).
Ma, come ha avuto occasione di chiarire la stessa giurisprudenza costituzionale,
il principio di progressivit� � da rapportare al complesso del
sistema tributario e non invece a ciascun tributo, venendo cos�,� in definitiva,
a governare le imposte personali (sentenza n. 263 del 1994).
Quanto all'altro profilo di doglianza, e cio� quello secondo il quare
la norma avr�bbe colpito risparmi in gran� misura di minima entit� fasciando
inalterati patrimoni pi� cospicui che ragionevolmente non veng�rio
immobilizzati in depositi scarsamente fruttiferi, ma investiti in utilizZi
pi� remunerativi, la censura, per trovare ingresso in sede di giudizio di
costituzionalit�, avrebbe dovuto precisare i termini della diversa 'distiplina
che si intende porre a comparazione con quella denunciata.
Data per scontata, nella specie, la capacit� contributiva, come idoneit�
alla obbligazione di imposta, deducibile dal collegamento fra i soggetti
PARTB I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALB
e la situazione considerata dalla legge, la mancata indicazione della norma
o del principio dell'ordinamento rispetto ai quali si verificherebbe la disparit�
cN trattamento non consente n� di apprezzare di quali fattispecie si
tratti, n� di valutare quali siano le ragioni per le quali esse siano rimaste
al di fuori della disciplina denunciata, n� di verificare il rapporto che eventualmente
possa intercorrere fra le due normative in comparazione, alla
stregua, oltretutto, del principio secondo il quale, nel giudizio di costituzionalit�,
il riequilibrio delle situazioni. avviene attraverso il ripristino della
normativa generale e non attraverso l'estensione delle discipline derogatorie.
Quanto, poi, alla asserita disparit� che si verificherebbe in ordine alla
prova dell'entit� del saldo, che sarebbe consentita ai soli soggetti possessori
di scritture contabili, si rileva che la infondatezza della doglianza
discende dall'errato presupposto interpretativo dal quale i.I remittente
muove, consistente nel riferire la previsione .normativa ai contribuenti,
anzich� alle aziende di credito, tenute ad operare la ritenuta, per l'appunto,
sui saldi risultanti dalle loro scritture contabili.
Venendo, infine, alla censura relativa alla presunta violazione dell'art.
47 della Costituzione, per non aver tutelato e incoraggiato il risparmio,
� sufficiente rammentare che l'invocato precetto costituzionale come
la Corte ha gi� avuto occasione di rilevare -contiene soltanto
un principio programmatico al quale deve ispirarsi il legislatore ordinario,
ma noli pu� certo impedire al medesimo di emanare, in materia
finanziaria, quelle norme . giuridiche che siano volte a disciplinare il gettito
delle entrate, con l'unico limite della vera e propria contraddizione o
compromissione dell'anzidetto principio. Ci� che, invero, nella specie non
� dato riscontrare.
CORTE COSTITUZIONALE, 10 maggio 1995 n. 161 � Pres. Baldassarre �
Red. Cheli -Calderisi ed altri, quali promotori dei referendum in materia
di commercio, elezioni comunali e contributi sindacali (avv.
Caravita di Toritto) e Presidente del Consiglio dei Ministri (avv.
Stato Braguglia).
Costituzione della Repubblica � Conflitto di attribuzioni � Promotori di
referendum -Accesso ai mezzi di informazione durante le campagne
elettorali e referendarie � Limiti e divieti � Estensione alla campagna
referendaria.
(Cost. art. 134; d.l. 20 marzo 1995 n. 83).
Pur essendo consentito al legislatore di regolare nella sua discrezionalit�
elezioni e referendum in termini identici quanto al profilo della
parit� di trattamento cui son� tenuti i .mezzi di informazione, tuttavia
156
�RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
il limite temporale per la pubblicit� elettorale (divieto nei 30 giorni an
t�ecexienti �le votazioni) che � giustificato dall'lntento ai privilegiare la propaganaa,
non soddisfa analoga esigenza nel campo referendario, in cui
1i messaggi, per la stessa struttura binaY'va del quesito, sono necessariamen
te semplificati.
L'irragionevolezza del divkto di pubblicit� per la campagna ref erendaria
� ancora pi� grave perch� quando si succedono consultazioni elettorali
e referendariie �za norma determina praticamente la eliminazione
dello strumento pubbt.icitaY'io, cumulandosi temporalmente i divieti riferiti
alle due consultazioni.
Giuseppe Calderisi, Lorenzo Strik Lievers ed Elio Vito, quali promotori
e presentatori di quattro referendum (in materia di disciplina del
commercio; di disciplina dell'orarfo dei negozi; di elezioni comunali e di
contributi sindacali) indetti per la tornata dell'll giugno 1995, sollevano
conflitto di attribuzione� tra i poteri dello Stato nei confronti del Governo
al fine di ottenere l'annullamento, previa sospensione, del decreto-legge
20 marzo 1995, n. 83, recante �Disposizioni urgenti per la parit� di accesso
ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie
�.
I ricorrenti -dopo aver richiamato la propria legit1Ji.mazione e la
presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi idonei a radicare il conflitto
-denunciano la lesione della sfera di attribuzioni costituzionali ad essi
spettanti in materia referendaria, ai sensi dell'art. 75 della Costituzione,
I
sotto tre profili diversi e cio�:
a) -con riferimento agli artt. 1, 2 3, e 14 del decreto-legge, per
I avere tali norme irragionevolmente equ[parato, nella disciplina dell'accesso
ai mezzi di informazione e nelle sanzioni, le campagne referendarie
alle campagne elettorali;
b) � -con riferimento all'art. 3, comma 6, dello stesso decreto, per
avere, in violazione dei principi cM congruenza, ragionevolezza, proporzionalit�,
vietato la pubblicit� referendaria nei trenta giorni precedenti
la data delle elezioni anche quando tale pubblicit� attenga a successive
consultazioni elettorali o referendarie;
c) -con riferimento al decreto-legge nel suo complesso, per cattivo
uso del potere di cui all'art. 77 della Costituzione, per avere tale decreto
inciso, senza che ricorressero i requisiti della necessit� e dell'urgenza,
nella materia referendaria.
Stante il carattere delibativo dell'ardinanza che ha ammesso il conflitto,
occorre in primo luogo verificare -in termini definitivi -la
presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi idonei a legittimare, ai sensi
PARTE l, SEZ. I, GlURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
dell'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la proposizione
del conflitto.
Per quanto concerne i requisiti soggettivi non resta che richiamare fa
consolidata giurisprudenza di questa Corte che ha riconosciuto alla
frazione del corpo elettorale, identificata dall'art. 75 della Costituzione
in almeno cblquecentomila elettori firmatari di una richiesta di referendum
abrogativo; �la natu11a di potere dello Stato ed al comitato dei promotori
....;;.. rappresentato da almeno tre soggetti -la legittimazione attiva
alla proposizione del conflitto (v;. sentenza n. 69 del 1978; ordinanze
nn; 17 del 1978; 1 e 2 del 1979): requisiti che ricorrono tutti nel caso
in esame.
N� pu� assumere rilievo che -a differenza di quanto emerge dai
precedenti ora richiamati -il conflitto, nella specie, non sia stato
sollevato nei confronti dell'Ufficio centrale per il� referendum presso la
Corte di��cassazione in relazione a limitazioni apportate .al quesito refe
�rendario. In proposito va; infatti, osseni'ato ch� le restrizioni disposte
alla campagna referendaria -che formano l'oggetto del conflitto -appaiono
suscettibili di incidere sulla formazione della volont� di coloro
che esprimono il loro voto nel referendum e, di conseguenza, nella sfera
di attribuzioni garantita, ai sensi dell'art. 75 della Costituzione, ai ricorrenti.
Per quanto riguarda i requisiti oggettivi -mentre appare evidente
l'incidenza del conflitto in una sfera di attribuzioni determinata da
norme costituzionali e, in particolaTe, dall'art. 75 della Costituzione, dal
momento che il decreto impugnato dispone in merito alle attivit� di
propaganda; pubblicit� ed informazione preordinate all'esercizio del
vofo referendario -maggiore attenzione va dedicata alla eccetlone di
inammissibilit� prospettata dall'Avvocatura dello Stato in ordine alla natura
dell'atto (decreto-legge) in relazione al quale il conflitto viene sollevato.
Tale eccezione viene fondata sul richiamo alla sentenza n. 406 del
1989, dove � stato affermato che �in linea di principio � il conflitto di
attribuzione tra i poteri dello Stato non pu� essere ammesso contro una
legge od un atto equiparato.
Questa Cotte ritiene, peraltro, che tale precedente -con riferimento
alla limitazione� desumibile dall'inciso ora richiamato -debba essere
interpretato e nuovamente valutato anche alla luce degli sviluppi della
prassi e dei pi� recenti indirizzi della dottrina.
In proposito va ricordato che la sentenm n. 406 del 1989 ha giustificato
l'esclusione delle leggi e degli atti equiparati dalla sfera di operativit�
del conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato essenzialmente
attraverso i:1 richiamo alla p11esenza, per tali atti, di un sistema di garanzia
costituzionale incentrato sul sindacato incidentale: sindacato rap
158 RASSEGNA AVVOCATURA DEI.LO STATO
portato alla posizione di � preminenza � delle fonti primarie, che sottende
�da un lato un particolare favore per l'operativit� della legge e degli
atti equiparati e dall'altro il postulato che la loro costituzionalit� vada
verificata nel loro impatto sociale, cio� nella loro (concreta) incidenza sugli
interessi reali �,
Questa motivazione, riferita in linea di massima alla legge, in quanto
atto caratterizzato dalla durata e dalla stabilit� dei propri effetti, mal
si attaglia ad un atto quale il decreto-legge, che la stessa Costituzione
viene a qualificare come � provvedimento provvisorio �, che il Governo
adotta sotto la propria responsabilit� e che � destinato a operare per un
arco di tempo limitato, venendo a perdere la propria efficacia fin dall'inizio
in caso di mancata conversione in legge entro il termine fissato
nell'art. 77 della Costituzione. Perdita di efficacia che non pu� far venir
meno i mutamenti irreversibili della realt� che lo stesso decreto abbia
potuto produrre nel corso della sua precaria vigenza, con la conseguenza
che l'atto non convertito, anche se divenuto inefficace, permane di fatto
come � comportamento � di cui il Governo � chiamato, sotto ogni profilo,
a rispondere.
Tutto questo induce a sottolineare come -rispetto al decreto-legge
-il profilo della garanzia si presenti essenziale e tenda a prevalere
I
come emerge dallo stesso disegno tracciato nell'art. 77 della Costituzione
-su ogni altro. Profilo che verrebbe a risultare, se non compromesso,
I
certamente limitato ove il controllo di costituzionalit� dovesse ritenersi
circoscritto alla sola ipotesi del sindacato incidentale. � noto, infatti, che,
I
per il decreto-legge, questo tipo di sindacato, per quanto possibile, si
presenta di fatto non praticabile in relazione ai tempi ordinari del giu
I
dizio incidentale ed alla limitata vigenza temporale dello stesso decreto.
Questa limitazione nella garanzia costituzionale potrebbe, d'altro
Iicanto, dar luogo a prospettive non prive di rischi sul piano degli equilibri
tra i poteri fondamentali, ove si pensi -anche alla luce dell'esperienza
i
pi� recente -al �dilagare della� decretazione d'urgenza, all'attenuato rigore
nella valutazione dei presupposti della necessit� e dell'urgenza, all'uso
anomalo che � dato riscontrare nella prassi della reiterazione dei
decreti non convertiti (v. sentenza n. 302 del 1988).
Rischi, questi, suscettibili di assumere connotazioni ancora pi� gravi
nelle ipotesi in cui l'impiego del decreto-legge possa condurre a comprimere
diritti fondamentali (e in particolare diritti politici), a incidere
sulla materia costituzionale, a determinare -nei confronti dei soggetti
privati -situazioni non pi� reversibili n� sanabili anche a seguito della
perdita di efficacia della norma.
In tali ipotesi, certamente deprecabili -ma suscettibili di manifestarsi
non soltanto attraverso l'impiego della decretazione d'urgenza
-il ricorso allo strumento del conflitto tra i poteri dello Stato pu�,
PARTI! I; SBZ; 1,:: .GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
dunque~ rappresenta:te la f�rma �n~sllaria per apprestare una .difesa in
gra:d<r di Unire ajl'�m:nediatezza 'l'efficacia.
/. '�� ''��Appare, pert~torgiustific�to ric0J1()stere ..,..,, pretisati nei sensi� anzi~
detti l conten~tl enunclati nell:a sentenza n. � 406 del l'18$h in sostanziale
CQll.ti~t�'. toJ:l;� la.: il.ea motiva .. in ,essa �,� espres$a. ,.�,....;.. �.��1a � � posSibilit� ���di
utiliZ~litfc;,��� :J.l~'* �~(:()l)'ti?clel/~retp;;1egge,��:l<>���$trumento:���del�� confUtto �:.tra
i :Pot~ri 4~119 $t1'1.t()! ,9l@te controllo da affianeare .al, sindacato incidentale.
N~ q#~t~. e1>i!!:iris~�n~ J.teJJ.e ,fq:rl:p_e di . sinctacato � rjferita �.. al clecretoIegge
pu!) a~s.umweJl 1dgp;if~~to di una rottura dell'mtitarlet� del regime
d~ <.l~l)tr91lo di AAst~t;.z�<>nali~ sanzio11at<>>'<Pet �Je<leggi �e glL atti, .ccm
forza df l~gge, c:ll:il1'at1. 134 della Costituzione, ove sl c.ons!de:ri;; nel
quadt'o delle1 :fontJ; �1, natur1:k pat*olare �. 4~>c:lecretO'.'legge �.:come . provvedimento
ipro�ey.Jsorip a<l<>tt�t<> �1 .. Presen.za� di. presupp()sti, stra~na:ri
noncb.~la possipillt~.'. �be,. in idtu~ioni. parti~olari qul:ili, quelle>innanzi
tj�,l:�:l:\llla~;. ~Q,.:$tJ,'.11,tt:tentE1 .. de1. c9nfl,ittl).: pQS:$a ,:.~ss~re: ..:fJ.llpiegat(:):.: ;;m�P,e: :p.ei
t:onfrQJ:l;#4�~ legger" <Jekd~~t<> legislativo; .. ��:
� < Sotto :ilprofilo pl1eso. in esa:m.e il dc'Orso va, pertanto, dichiarato am�
tt�ssibile.
>���� �,. Passando al� merito,< va innanzitutto � valutato �. il�� terza: motivo del
ricorso, che appare� pregiudiziale per ,�il,� .fatto: , di ��prospettare .� censure
che investono la validit� deld�creto-legge consi:der�to nel suo complesso.
Ad i avviso dei riCC)�i'ren;ti iL d�creto Jn questiQne risulterebbe; infatti,
viziato per �cattivo �uiso del .potere., di �uLalliart� 77 della CostitUZione �
essendo s.tato.adott�.t�~senza che: ricOl'l"essero gli estremi della necessit�
e: delliurgenia� .�in/materia �referendari.a,. 4a'� ritenersi'� preclusa :al decretQ:
legge.>
' 'ᥥIn proposito va' in primo luogo, riaffermato che spetta alla Corte un
sindaicato. sull'esisteuza��e � �,sull'adeguatezza dei pre$upposti della necessit�
e dell'.urgemla (v� sentenza n. 29 .del 1995). Nel caso di specie,
peraltrc>1> non ricorre quella.,�� evidente mancanza�.. dei. requisiti di, validit�
.costituziooalec relatjvi<. alla�. preesisttmza� di tali presupposti,. che
sola potrebbe gi�stifloare �una pronuncia di illegittimit� di questa. Corte.
Per quanto eonceme poi il litt�te oggettivo che, rispetto alla decretazione
d'Urgenza, viene dedotto nel ricorso con riferimento alla materia
referendaria:, :v�e da � rileVal"e, che tale limite�.nori. risulta�' desumibile, ,.: n�
direttamente n� indirettamente, dalla cl!sciplin� costituzionale~��.
n ri.li�vo pu� iralere anche per quan.to Concerne il divieto<..._ destinto
dall'art. 72, quarto> rom.ma; della Costituzione e richiamato dall'art;
15, secondo comma; lettera b), della legge 13 agosto 1988, n. 400 ��.;....
relativo alla materia . elettor�le: e, inve:ro, anche a voler ammettere, ai
fini dell'operativit� di detto limite !rispetto al caso in esame) una piena
equiparazione tra materi.a elettorale e materi.a referendaria, resterebbe
pur sempre il fatto che il decreto in questione ha inteso porre una
160 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
disciplina che non viene a toccare n� il voto n� il procedimento referendario
in senso proprio, ma le modalit� della campagna referendaria.
La sfera regolata dal decreto-legge n. 83 del 1995, pur connessa alla
materia referendaria -in quanto funzionalmente collegata all'applicazione
dell'art. 75 della Costituzione -risulta, pertanto, distinta, nei
suoi contenuti, da tale materia, il cui oggetto va identificato nel voto
e nel procedimento referendario.
Anche le censure formulate nel primo motivo del ricorso si presentano
infondate (salvo per quanto concerne la censura riferibile
all'art. 3, comma 6, del decreto impugnato, �he verr� trattata nel
punto successivo).
Con tale motivo i ricorrenti contestano la ragionevolezza della disciplina
adottata in tema di campagne referendarie dagli artt. 1 (concernente
l'ambito di applicazione della stessa disciplina), 2 (in tema di
propaganda), 3 (in tema di pubblicit�) e 14 (in tema di sanzioni) dal
decreto in esame: ragionevolezza che risulterebbe compromessa dal
fatto di avere regolato le campagne referendarie negli stessi termini
previsti per le campagne elettorali.
Tali censure -che investono in prevalenza il merito politico delle i
norme contestate -non possono essere condivise. %
I
Se � vero, infatti, che le campagne referendarie -come sostenjgono
i ricorrenti -presentano caratteristiche particolari e, per taluni
aspetti, semplificate rispetto a quelle proprie delle campagne elettorali,
I
� anche vero che da tale diversit� non � possibile desumere, in via
generale, un vincolo �per il legislatore ad adottare discipline differeni
f
I!
ziate, una volta che il settore da regolare (nella specie, l'accesso ai
mezzi di comunicazione di massa) venga a presentare profili comuni. ~
Nulla vieta cio� che il legislatore, nell'esercizio della sua discreI!
zionalit�, possa di massima regolare elezioni e referendum in termini
identici, una volta constatata, rispetto al profilo della parit� di trattamento
cui sono tenuti i mezzi di informazione di massa nei confronti
dei soggetti politici, l'unitariet� della ratio della �disciplina da adottare.
In altri termini, non pu� essere la particolarit� della consultazione
referendaria ad imporre -anche con riferimento al fine dell'imparzia
I
lit� richiesta ai mezzi di com�nicazione di massa -l'adozione di forme
differenziate in tema di propaganda, di pubblicit� e di meccanismi sanzionatori,
ove si possa affermare la compatibilit� delle forme legislativamente
sanzionate con le caratteristiche proprie dello strumento referendario.
Compatibilit� che nella specie sussiste (salvo per quanto
concerne l'art. 3, comma 6) sia con riferimento alla propaganda che
alla pubblicit�, ove si consideri che le forme indicate per la propaganda
dall'art. 2 tendono a ricomprendere l'intera tipologia .espressiva comunemente
praticata in ogni tipo di competizione politica (elettorale e
PARm 11 SBZ. I,, .~:J:URISPR\Jl;ll!NZA COSTITU:ZIONALE
referendaria) e �he i �limiti �segnati <lal primo comma dell'art. ~ per la
� pubblicit� elettorale� non risultano applicabili, per la loro stessa configurazione
(mQdulata con �riferimento. specifico. alle campagne elettorali),
alla pubblicit� . referen�laria,
Fondate. sL prospettano, inve�e, le censure formulate nei confronti
dell'art. 3~ comll):a (>{q.a}i risulta,1;10 espressamente, enunciate nel secondo
m0tivo del dcorso...o. implicitamente desumibHt. dal primo.
La ilisposizione in questione prevede che, a partire dal trentesimo
giorno precedente la data delle elezioni (o del referendum), � vietata ogni
forma di p�,bblicit�, anche se relativa a successive consultazioni elettorali
. o .referendarie.
Tale norma viene censurata, con riferimento alle campagne referendarie,
come �incongrua, �irragionevole e sproporzionata per quanto
concerne il suo inciso finale (secondo motivo) e come irragionevole,
comparativamente �alla disciplina prevista per le campagne elettorali,
nel suo complesso (primo motivo).
Occorre premettere che, riguardando la materia l'esercizio di un
cliri.tfo ��. po1itic6 �.fondamentale,'�� le limitazioni contestate -secondo la
co~tant� giU�isprudeil.Za: . di �. questa Corte -devono essere sottoposte
a un rigoroso scrutinio, tanto pi� perch� disposte con un provvedimento
governativo proyvisorio non ancora approvato dalla maggiO!l:'anza parl~
eh.t�re: �� All( i�.ce <(ti tale prem~ssa la fonqatezza delle censure in
~sfune �� eri�etg~���� hJ(;{ s( yenga .�.'a' �.. c:onfronta:re la particolarit� dello strumento
Teferendario con 1a natura e la.misura del limite introdotto. E
invero, mentre per le campagne elettorali la presenza di un limite
tentporale�.ragionev0lmente contenuto,. per lo svolgimento della pubblicit�
pu� trovare giustificazione nel fatto. di privilegiare la propaganda
sulla pubblicit�, al fine di preservare l'elettore dalla suggestione di
messaggi brevi . e non motivati, eguale esigenza non viene a prospettarsi
per le campagne .referendarie, dove. i messaggi tendono, per la stessa
struttura<binaria del quesito> a risultare semplificati, cos� da rendere
sfumata la distinzione tra le forme della propaganda e le forme della
pubblicit� .
. �Nelle campagne referendarie le. forme. espressive della propaganda
vengon�; invero; in larga parte a coincidere con le forme proprie della
pubblicit�, con la conseguenza che, per. queste campagne, gli effetti
delle limitazioni introdotte in materia pubblicitaria. possono risultare
aggravati fino a ridurre al di l� della ragionevolezza gli spazi informativi
complessivamente consentiti ai. soggetti interessati . alla promozione o
alla opposizione ai quesiti referendarri.
Tale elemento di irragionevolezza appare ancora pi� grave ed
evidente in relazione a quella parte della disposizione in esame che
vieta la pubblicit� per i periodi in cui si succedono varie consultazioni
l6i RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
elettorali e rererend:arie. Questo divieto -oltre �a risultare del tutto
ingiustificato anche rispetto al fine, sotteso alla norma, di preservare la
libert� psicologica dell'elettore nell'imminenza del voto -� tale da poter
condurre, in presenza di una consultazione referendaria preceduta da
consultazioni elettorali, alla pratica eliminazione dello strumento pubblicitario:
cosl come accadrebbe, permanendo la vigenza di tale norma,
per la tornata� referendaria dell'll giugno 1995, rispetto a cui il tempo
per lo svolgimento della pubblicit� � stato delimitato a soli quattro
giorni (v. artt. 4 e 12 del provvedimento del Garante per la radiodiffusione
e l'editoria del 12 aprile 1995).
In conseguenza della sua irragionevolezza ed eccessivit� la . disposizione
in esame viene, pertanto, a ledere la sfera di attribuzioni, spettanti
ai sensi dell'art. 75 della Costituzione, ai ricorrenti e va, di conseguenza,
anntillata.
CORTE COSTITUZIONALE, 1� giugno 1995 n. 219 -Pnes. Casavola -
Red. Granata -J,>residenza del Consiglio dei Ministri (avv. Stato Onufrio).
I ~
Avvo�ati e procuratori � Gratuito patrocinio � Appli.cazione al cittadino
straniero � Prova dei requisiti di reddito -Dichiarazione puramente
formale � Irragionevolezza � Illegittimit� paniiale.
(Cost. art. 3; legge 30 luglio 1990 n. 217, art. 1).
I
E illegitfJima Za norma che estiende il gratu~to patrocinw al cittad~nJO
straniero richiedendo come presupposto di T'eddito la sola autooertifioazione
dell':~nter.essato assev.emtia. dalla autorit� com.solare Umitatamente
� quanto � a sua conosoenza. Per eff,etto di tale parziale illegittimit�
l'autorit� consolaT'e ha l'onere di v,eT'ificare nel merito la dichiarazione
dello straniero nello spirito di �leale collaborazione tra autorit� appartenenti
a Stati diversi.
~ stata sollevata questione incidentale di Legittimit� costituzionale
-in riferimento all'art. 3 Cost. -dell'art. 1, comma 6, della legge
30 luglio 1990, n. 217 (Istituzione del patrocinio a spese dello Stato per
i non abbienti), nella parte in cui stabilisce che il trattamento riservato
dalla medesima legge al cittadino italiano si estende anche allo straniero,
per sospetta violazione del principio di eguaglianza in ragione della
disparit� di trattamento tra cittadini e stranieri (nonch� tra stranieri
appartenenti a Stati diveiisi) sotto un triplice profilo. Si denuncia da
parte del giudice rimettente che ingiustificatamente il limite di reddito
per� l'accesso al beneficio del patrocinio a spese dello Stato viene
PARIB I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
assunto come parametro unico e generalizzato senza tener conto delle
diverse condizioni economiche d:ei paesi di provenienza degli stranieri;
inoltre lo straniero versa in una posizione di ingiustificato privilegio
perch� lo Stato italiano, che eroga il beneficio, non ha alcuna possibilit�
di controllare l'effettiva :sussistenza dei rpresupposti di reddito che lo
straniero si autocertifica con una �dichiarazione il cui carattere non mendace
� attestato dall'autorit� consolare soltanto limitatamente a quanto
� a sua �conoscenza�; conseguentemente lo straniero, a differenza del
cittadino, non potr� mai n� essere assoggettato a sanzione penale per
la falsit� o le omissioni nell'autocertificazione, n� mai potr� perdere il
beneficio a causa dell'(eventuale) illecito commesso.
Inoltre dal medesimo giudice rimettente � stato altres� censurato in
riferimento agli artt. 3 e 101, secondo comma, Cost. -l'art. 5, comma
3, della citata legge 30 luglio 1990, n. 217, nella parte �in cui non
stabilisce che l'attestazione dell'autorit� consolare comrpetente deve
precisare che, sulla base degli accertamenti compiuti, l'autocertificazione
�di cui alla lettera b) del comma 1 del medesimo articolo � risultata
corrispondente al vero, per sospetta violazione sia del principio di eguaglianza
per l'ingiustificata disparit� di trattamento tra straniero e cittadino
essendo possibile soltanto per quest'ultimo, e non anche per il
primo, il controllo dell'effettiva sussistenza del requisito reddituale
per l'accesso al beneficio; sia del principio che vuole il giudice soggetto
soltanto alla legge, mentre nella fattispecie egli � vincolato ad un atto
dell'autorit� consolare senza poterlo controllare n� sul p~ano formale,
n� su quello sostanziale.
Va preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilit� sollevata
dall'Avvocatura dello Stato atteso che l'operativit� del principio di
eguaglianza non � unidirezionalmente e necessariamente diretta ad
estendere la portata di una disciplina pi� favorevole evocata come
tertium comparatzonis, ma pu� dispiegarsi anche nel senso di rimuovere
l'ingiustificato privilegio di una disciplina pi� favorevole rispetto a quella
indicata a comparazione (sent. n. 62 del 1994, ord. n. 401 del 1994). �
possibile quindi denunciare le disposizioni censurate (anche) sotto il
profilo che accorderebbero una disciplina ingiustificatamente pi� favorevole
allo straniero rispetto al cittadino.
I
Nel merito � infondata la pi� radicale censura che attinge l'art. l,
comma 6, oit., mentre deve accogliersi la censura, di carattere subordinato,
dell'art. 5, comma 3, della medesima legge.
V:a preliminarmente rilevato che, ancorch� il giudice rimettente,
sia nella questione proposta in via principale, che nel primo profilo
della questione posta in via subordinata, evochi l'art. 3 Cost. sotto il
profilo della assunta disparit� di trattamento, in realt� l'allegato vizio
di incostituzionalit� si fonda sull'asserita violazione del principio di
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
164
ragionevolezza perch� ci� che in sostanza egli denuncia � in radice
l'estensione agli stranieri del beneficio del patrocinio a spese dello Stato
per i non abbienti, mentre le differenze rimarcate tra la situazione degli
uni e quella degli 1altri sono appunto addotte a dimostrazione dell'irragionevolezza
dell'estensione e non gi� per invocare la parificazione della
disciplina.
Orbene, nella sua prospettazione pi� radicale la censura non � fondata
perch� lo straniero fruisce deHa ga:rianzia costituzionale in ordine
ai diritti civili fondamentaH, in particolare in ordine al diritto di difesa
(sent. n. 10 del 1993), nel quale � compresa anche la difesa dei non
abbienti (sent. n. 194 del 1992). Con il disposto del comma 6 deH'art. 1
cit. il legislatore obbedisce a questo imperativo costituzionale, apprrestando
una disciplina concessiva del beneficio anche allo straniero;
disciplina che per� non pu� non tener conto delle peculiarit� che contraddistinguono
la situ�zione dello straniero da quella del cittadino, in particolare
per quanto riguarda sia la sua situazione reddituale, la quale al
di l� del maggiore o minore potere d'acquisto della moneta nei vari
paesi, che costituisce differenza fattuale, occasionale e variabile condiziona
l'ammissione al beneficio, sia il relativo accertamento.
Fondata � invece la censura subordinata espressa sempre -come
gi� rilevato -in riferimento al principio di ragionevolezza, la cui violazione
� svelata dalla divaricata disciplina della documentazione del
presupposto reddituale per l'accesso al beneficio dettata rispettivamente
per il cittadino e per lo straniero.
Per il cittadino l'art. 5 detta una prescrizione assai rigorosa, che s�
coniuga con quelle ulteriormente previste dai successivi artt. 6 e 10.
Ed infatti il cittadino deve autocertificare la sussistenza delle condizioni
reddituali; deve inoltre allegare la copia dell'ultima dichiara2lione dei
redditi o dei certificati sostitutivi; deve altres� produrre una dichiarazione
contenente l'elencazione di tutti i suoi redditi, di qualsiasi fonte
ed a prescindere dal loro trattamento fiscale; infine deve indicare anche
la sua situazione patrimoniale, accludendo all'istanza una elencazione
dei beni immobili e mobili registrati in ordine ai quali l'interessato sia
titolare di un diritto reale. A questo rigoroso onere documentale si
accompagna un'altrettanto rigorosa procedura di controllo perch� copia
di tutta la documentazione deve essere inviata all'intendente di finanza,
che ne apprezza l'esattezza, eventualmente disponendo la verifica della
posizione fiscale dell'istante a mezzo della Gual'dia di finanza (art. 6
cit.). Ove all'esito di tali accertamenti risulti l'insussistenza del presupposto
reddituale, il beneficio del patrocinio a spese dello Stato viene
revocato (art. 10 cit.).
Invece nulla di tutto ci� � previsto per lo straniero. � infatti
sufficiente che egli produca l'autocertificazione della sussistenza del re
PARTE I, SBZ. I, .GIURISPRUDENZA .COSTITUZIONALE
quisito reddituale; accompagnata dall'attestazione dell'autorit� consolate
competente dalla quale ris'illti che,. � per quanto a conoscenza~> della
stessa, l'autocertificazione non � mendace. In particolare la. limitazione
dell'attestazione di non mendacio della autocertificazione all'eventuale
con~ormtt�c(ln.... �q.anto. po.ssa �� essere a ..conoscenza� deU'autorit�.consolare
��da una..parte consente in. realt� �che nes.suna verifica� sia �f�tta e
d'altra parte priva di ogni elemento di valutazione il giudice chiamato
a provvedere (ex art; 6 cit} sulla base dell'autocertificazione.
Ci� svela l'irragionevolezza intrinseca della disciplina dell'onere
docullien.tlllepercll� �n .. legislatore, .se da una. parte nella sua discrezio.
hhl.it�'. � ph� �. hldiYidU.are .�in .� termirii analoghi :per .. il �. cittadino e . per fo
straniero la sittl:�i�hne reddituale >che definisce la condizione di non
abbieni� come presupposto.ber fa. spettanza del �beneficio, non pu�. per�
rinun2iare solo per lo straniero � a prev~dere una: qualche verifica e
controllo che non�. siano��1egatitulica:t�lent�� al�'eVentualit�;� meramente
ipotetica e casuale, che all'autorit� consolare gi� ris'illtino ele:t�lenti di
conoscenza utili . a valutare l'autocertificazione del presupposto.
Vart. .s.. co:t�I:t�la� 3, dt. v~quindi dichiarato .�t:ostituzionalmente illegittimo
��perviolazione delliart. 3 .cast �cassbrbita la denuncia.di viola.Zione
anche ciel�'art. lQl, colllaja 2, Cast.) e lareductfo ad legitimitatem pu�
~ssere. operata.��� eU1Di11ando �dalla i<:Hsposizione censu~ata l'inciso. �per
quanto a . conosc:~I:\za .della pred~tta a.torit� �. Per effetto di tale pro
�mm.zia� l'autorit�. CO~solar~,��Se vuole. renctere una attestazione utile in
�.� .. �.�..�� .� ' �: .��.�.. . . .�.�.� .. :.�� .�-: �. :� .� ...��..� . . . .
favore del\'i.nteress~to, :rtOJ:l p.�> pi� limiti;trsi a raffrontare l'autocer~ificazione
con i dati conoscitivi di cui eventualmente disponga, ma (nello
spirito di leale collaborazione tra autorit� appartenenti a Stati diversi)
ha (non certo l'obbligo, ma) l'onere (implicito nella riferibilit� ad essa di
un atto di asseveramento. di una dichiarazione di scienza) di verificare
nel merito il� contenute\. dell'a�totertificaz�one indicando gli� accertamenti
:eseg.i~t.�� ����. ~
Viene cos� meno il sostalliiale vincolo ~be -dallas.fficienza della
conformit� dell'autocertificazione a quanto fosse (eventualm�nte) a conoscenia
deU'a�torit��� consolare -. derivava� per il .giudice nazionale per
H. fatto c;he l'~ttest~ziox:te 4J.tale m;era, conformit� (in _se n9n sufficient�mente
significativa) comportava una.sorta di qualificazione legale di genuinit�
dell'autocertificazione. In consegilenza della presente pronunzia
invece -dovendo l'a�toc�rtificazione essere in s� non mendace (piuttosto
che .meramente c:.o:nforme a quanto eventualmente. a conoscenza dell'autorit�
consolare) .__,... il giudice diviene libero di valutare. l'idoneit�
degli accertamenti es�gUiti e la congruit� delle risultanze degli stessi
rispetto a quanto emergente dall'a.tocertificazione al fine di riconoscere
o disconoscere il .diritto dell'interessato al patrocinio a spese dello Stato.
166
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE COSTITUZIONALE, 29 giugno 1995 n. 286 -Pres. Baldassarre -
Red. Santosuosso -Presidente tdel Consiglio dei Ministri (avv. Stato
Sacchetto).
Fallimento -Presunzione muciana -Tutela del coniuge e della famiglia �
Questione interpretativa -Necessit� intervento legislativo � Inammissibilit�.
(Cost. artt. 3, 29 e 31; R.D. 16 marzo 1942 n. 267, art. 7()).
Il contrasto tra la disaiplina della c.d. presunzione muciana ed i
nuovi ,istituti del diritto di famiglia va riisolto in sede ermeneutica, non
potendo datie luogo ad una pronuncia di incostituzionalit�.
Per adeguar,e alla tutela della famiglia <il regime della c.d. presunzione
muoiana, mantenendo un corretto bilanoiamento degli inter,essi ivi oon
fluenti, occorre un inte.rvento legislativo cui non pu� sostituirsi una sen
tenza della Corte (1).
Nel corso di un giudizio promosso da Maria Bambara nei confronti
del Fallimento Bernardo Zunino, avente ad oggetto la legittimit� dell'acquisizione
alla massa fallimentare di beni acquistati dalla moglie del fallito
nei cinque anni precedenti la data del fallimento, la Corte di cassazione,
sez. I civile, ha sollevato queSJtione di legittimit� costituzionale dell'art.
70 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento,
del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della liqui'
dazione coatta amministrativa), in riferimento agli artt. 3, 29 e 31 della
Costituzione.
(1) �Vorrei ma non posso,. cos� potrebbe sottotitolarsi questa pregevole
�sentenza con cui la Corte, sulla spinta della sez. I della Cassazione, pone a raf
fronto il regime della c.d. presunzione muciana con il nuovo assetto del diritto
di famiglia alla luce dei principi costituzionali di eguaglianza e di tutela del
consorzio familiare.
La decisione si segnala anzitutto per l'ampia ambientazione, che la porta
a rapportare il nostro sistema sia �con l'evoluzione dei paralleli istituti vi�
genti nel diritto tedesco ed in quello francese, sia con il mutamento di significato
che ha subito nel tempo la ratio della presunzione. Tale accorta
ricostruzione consente di mitigare la sorpresa della considerazione per cui
una disciplina nata per tutelare il buon nome della donna finisce con l'esserle
pregiudizievole, oggi pi� di allora, una volta affermatasi l'autonomia patrimoniale
e lavorativa della donna stessa.
Il carattere � maschilista� dell'istituto � peraltro scomparso nel r.d. 267/1942
che applica la presunzione indifferentemente ad entrambi i coniugi.
Comunque la Corte d� atto della sopravvenuta inapplicabilit� della disposizione
per effetto del nuovo regime della comunione dei beni e persino nel
caso di separazione dei beni quando il coniuge del fallito sia a sua volta imprenditore
ed invita apertamente la giurisprudenza a cercare ulteriori sistemi
PARTE I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 167
Ritiene il giudice rimettente che la disposizione impugnata, introduttiva
della c,d. presunzione � muciana �, non si applichi, secondo la
consolidata interpretazione giurisprudenziale, ai beni oggetto di comunione
legale dei coniugi, continuando essa viceversa ad operare nell'ipotesi
in cui tra i coniugi sussista il regime convenzionale della separazione
dei beni. Tale differenza rende la disposizione confliggente, a parere del
giudice rimettente, con i parametri costituziona!li invocati.
Si prospetta in primo luogo la violazione dell'art. 3, secondo comma,
della Costituzione per irragionevolezza sopravvenuta della norma, a seguito
della disciplina dei rapporti di famiglia, attuativa di valori costituzionali,
introdotta dalla legge 19 maggio 1975, n. 151.
Si rileva il contrasto tra la disposizione impugnata e gli artt. 31, primo
comma (nella parte in cui richiede Inisure per agevolare la famiglia),
29 (nella parte in cui fonda la famiglia sul matrimonio) e 3, primo comma,
della costituzione (per il divieto da esso articolo ricavabile di fare oggetto
la famiglia di misure di sfavore).
Il giudice rimettente sottolinea anche il contrasto della disposizione
impugnata con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, sotto il profilo
della disparit� .di trattamento che dalla disposizione deriva in danno
delle famiglie che abbiano scelto il regime di separazione dei beni od
altro regime convenzionale in relazione (all'esterno) a famiglie di fatto o
ad altre forme di libera convivenza, ovvero in relazione (all'interno della
famiglia legittima) ai nuclei che hanno optato per il regime di comunione
legale: tutti sottratti alla sfera di operativit� della norma suddetta.
L'ordinanza di rimes,sione fa infine riferimento alla sentenza 24 luglio
1968 della Corte costituzionale tedesca che ha dichiarato la presunzione
� muciana � in contrasto con l'art. 6 Abs. 1 del Grundgesetz, so-
per ridurre la portata della stessa nelle altre ipotesi di separazione dei beni
e di separazione personale dei coniugi.
Essa non ritiene invece di poter cancellare la disposizione dell'ordinamento,
per evitare di pregiudicare le ragioni dei creditori che avrebbero un
compito quasi impossibile se fossero gravati dell'onere di dimostrare la titolarit�
dei beni da parte del fallito, in situazioni di facili raggiri orchestrati dai
coniugi insolventi.
Tuttavia, di fronte alla rilevanza del principio della tutela della famiglia,
la Corte, che pure aveva abilmente superato ben maggiori dubbi di legittimit�
sul piano dell'eguaglianza, sembra colta da un attimo di incertezza e ricorre
all'aiuto del legislatore auspicando una nuova scelta normativa che ridisegni
un equo bilanciamento degli interessi contrapposti.
Tale conclusione rivela ancora una volta la particolare sensibilit� della
Consulta riguardo ai profili di tutela della societ� familiare, che la induce a
ribadire come dall'art. 31 Cost. si debbano trarre sia un impegno per la Repubblica
ad interventi di promozione sociale, sia un divieto di introduzione
per qualunque disciplina sfavorevole alla famiglia stessa.
G.P.P.
168 RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO
stanzialmente corrispondente all'art. 31 della nostra Costituzione. Questa
sentenza, pur riconoscendo che � lo scopo del par. 45 K.O. era quello
di impedire che i coniugi spostino tra di loro il patrimonio in modo non
percepibile e dannoso per i creditori �, ha ritenuto l'illegittimit� costituzionale
di detta disposizione in quanto � connette i suoi effetti soltanto
alla semplice esistenza del matrimonio, intervenendo addirittura nei casi
in cui i coniugi nel momento dell'acquisto dei beni vivono separati �. Ci�
per l'essenziale motivo che la Costituzione prevede 'la difesa del matrimonio
e della famiglia dall'interferenza di altre forze e vietando allo
Stato di pregiudicare detti istituti con norme di sfavoce prive di sufficiente
giustificazione.
Ha concluso il Bundesverfassungsgericht che il pericolo innegabile
di spostamenti del patrimonio in danno dei creditori pu� giustificare
regole particolari per i coniugi solo se non violano il divieto di eccessi di
ntlsura (iibermassverbot); eccesso che fu ravvisato nel par. 45 K.O. soprattutto
perch� non prevedeva alcuna limitazione temporale, con l'effetto
di una responsabilit� oggettiva del coniuge non debitore.
Ricorda infine l'ordinanza che anche in Francia la presunzione � muciana
� � stata legislat�vamente abolita, essendo stato sostituito il precedente
testo dell'art. 542 del code de commeroe con la legge 13 luglio 1967,
n. 563, che pone l'onere della prova a carico della massa dei creditori.
� intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile o comunque manifestamente infondata.
Al riguardo, ritiene la difesa erariale che l'ordinanza di rimessione
non individui alcuna concreta smagliatura nel tessuto normativo tale da
consentire di varcare la soglia riservata alla discrezionalit� del legislatore.
In particolare, si sostiene che la sudditanza economica del coniuge dell'imprenditore
derivante dalla difficolt� della prova sembra enfatizzare il
problema pratico come insuperabile ed in contrasto con la realt�, essendo
comunque lasciata la possibilit� al coniuge non imprenditore di valutare
liberamente -nella scelta del sistema patrimoniale -la eventualit� o
meno di tali conseguenze.
Quanto all'asserita violazione del combinato disposto degli artt. 3,
29 e 31 della Costituzione, si sottolinea l'illegittimit�, anche alla luce
della giurisprudenza di questa Corte, di un sistema di unificazione fittizia
dei patrimoni dei coniugi, mentre la disposizione ora impugnata viene
applicata nel quadro di quella eguaglianza coniugale che � il perno dei
rapporti familiarri.
La Corte di cassazione ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimit� costituzionale dell'art. 70 del regio decreto
16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta am-
IJ
PARTE I, .saz. I, ~{fflJ;$l'RUD~ZA C<>S'IJTIJZIONALB
ministrativa)1 nella parte in cui nQn escludeJ'operativit� cleHa presut1Zione
.in esso st�\lilita {c.d� presunzione �mudana: �) nelle ipoJ;est in cui tra i
coniugi sui:;sista il reghne convenzionale della separazione dei beni..
�.��..�. Dukitail.giudice.. dmettente.lilbeJa i;>redettanol:'ma. sia ht contrasto:
1)<ion. hiff :t se�oI1aO cori'.hni; delfa C6stituzioI1e, � iil relazione ari�he
~i!Z~,~~e~~~;j~;r~~
gfo 1975, n. 151), attuatiVa di vfilhrfcostitUzionrui;
... 2ftoI1 I6 stesso art. 3, secondo coinma, della Costituzione per ulterfotf�.$
petti di irr~gfonev�lezz� con riguardo specifico a singoli istituti
delnuovo dirittO. patrim.�ri�ale . della famiglia;
3} �� �()n�l,;;t'..3; i;>rimo� comma, della Costituzione, sotto il profilo
della disparit� di trattamento in �.anno delle famiglie che abbiano scelto
il regime <ii separazi()ne dei beni od altro regime convenzionale in relazione;
a) (aJl'estetxi~) a famiglie di fatto o ad altre forme di libera convivenza;
li) (all'interno della famiglia legittima) ai nuclei che hanno optato
per. if X,egil1le di comunione legale;
4) c!>n .. gli artt. 31, primo comma (nella parte in cui richiede misure
per agevolare la famiglia), 29 (nella . parte in cui fonda la famiglia sul matrimonio)
e 3, primo comma (per il divieto da esso articolo ricavabile di
fJ:J;re oggetto>la Ji:tmiglia �.i misure di sfavore), della Costituzione .
.. La.. questione. va . .dichiarata inammissibile per i motivi che saranno
p~� ava,Jlti e�pqsti.
L'antico istituto della presunzione in oggetto -com'� noto -prende
il nome di �lfll1C�aJ1a >1 c.tl giureconsulto Quinto Mucio che nel secondo secolo.
a.C. l'intrq�.m~se (p. 24, I, 51) per evitare il sospetto che i beni a
qisposizio!l~L �'tella moglie..non.proven);ssero a questa dal marito bens� eia
foriti �.ispnorevoli.
Col passare dei secoli, .e$�fl ve11iva. sempre intesa a provare che
quanto la mogUe acquistava era liii p:�ovenienza del marito, ma in base al
diverso motivo che la donna non esercitava di regola un'attivit�. lucrativa.
~.<>lo pi� tar�.U'istit.to Ju u~Uizzat() per Jutel11re ~ didtti dei creditori del
marito,esclud�mciostper� l'pperativit� . .della. presunzioJ:le nei casi in cui
la moglie. fosse � obstetrix. vet lanificio alioque simili artificio perita,
vel mercaturam e)Cercuiss(ft �.
La con�izione subordinata. delia .donna dal punte;>: �li vi!>ta<economico
non cambi� per molto tempo�; per cui il codice �i: commercio 11apoleonico
conferm� ampia valenza alla presunzione � muciana �; e la stessa fu
recepita nel nostro codice di commercio del 1882 nell'art. 782 che non
prevedeva limiti di tempo, ma ammetteva la prova co11traria.
170 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Gi� agli inizi di questo secolo numerosi studiosi ritennero che detto
istituto -a � prescindere dal problema del suo esatto inquadramento
giuridico -non fosse pi� giustificato in una societ� in cui cominciavano
ad essere frequenti i casi �di separazione di attivit� e di patrimoni della
moglie. Questi dubbi contribuirono ad un ridimensionamento della disciplina
dell'istituto nella legge fallimentare del 1942, che non rifer� pi� la
�muciana � alla �,moglie� ma. al �coniuge�, limitando la sua operativit�
al quinquennio anteriore. al fallimento e confermando altres� la possibilit�
di superamento della presunzione mediante prova contraria.
Sulla base di tale situazione normativa, nel periodo intercorrente
tra fa data di approvazione della legge di riforma del diritto di famiglia
(legge 19 maggio 1975, n. 151) e la sua entrata in vigore, questa Corte
ritenne (sentenza 10 luglio 1975, n. 195) non fondata la questione di legittimit�
costituzionale della � muciana � sollevata sulla base di rilievi diversi
da quelli oggetto del presente giudizio.
Ma subito dopo� fa predetta riforma, la prevalente dottrina e la
giurisprudenza di merito; confermata pi� tardi da quella della Corte di
cassazione, interpretarono i!l sistema nel senso della inoperativit�, per
ius superveniens, di detta presunzione nell'ipotesi di regime di comunione
legale; dal momento che la legge attribuisce gli acquisti ad entrambi i
coniugi a prescindere� dalla provenienza del denaro. Ed anche in regime
@
di separazione� di beni, la Corte di cassazione nel 1977 escludeva l'applicabilit�
della presunzione nel caso in cui H coniuge non fallito fosse anche
I
egli imprenditore.
I
� La presente o:ndinanza di rimessione motiva il sospetto di illegittimit�
costituzionale della norma denunziata per �quattro ordini di argomentazioni,
che si andranno ad esaminare separatamente.
I
Viene denunziata innanzi tutto la sopravvenuta irragionevolezza (art. 3,
secondo comma, della Costituzione) di detta norma rispetto alle linee di
fondo della riforma del 1975 che � ha tradotto in regole giuridiche i principi
enucleati dalla carta costituzionale in materia di famiglia, con lo scopo
di rafforzare il vincolo coniugale e di garantirlo ... anche attraverso la
valorizzazione del lavoro in modo paritario di ciascuno dei coniugi, pur se
soltanto casalingo�.
Osserva in particolare la Corte rimettente che detto ius superveniens
� introduce una rete di principi -ispirati al canone sovraordinato della
parit� delle posizioni dei coniugi -nella quale la norma interferente pare
impligliarsi e venire comunque a collidere, per la valenza assolutamente
antinomica dei presupposti da cui muove e del risultato cui � suscettibile
di approdare, assoggettando il coniuge in bonis all'onere spesso faticoso,
se non addirittura impossibile, di provare ci� che nella logica paritaria
della riforma dovrebbe essere piuttosto il dato fattuale di normale ricorrenza;
l'effettivit� cio� degli acquisti personali, come corollario della pari
172
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
costituzionale, e cli incompatibilit� tra norme di natura ordinaria, la loro
soluzione -in modo ad esempio analogo a quanto avvenuto per l'ipotesi
cli comunione legale -resta affidata all'attivit� ermeneutica di competenza
dell'autorit� giudiziaria.
In secondo luogo, l'ordinanza rileva l'ulteriore irragionevolezza della
situazione normativa con specifico riguardo alla disciplina cli singoli
istHuti del nuovo diritto patrimoniale della famiglia.
Nella particolare prospettiva di raffronto con la comunione legale, la
Corte di cassazione osserva che nel passaggio (previsto dall'art. 193
del codice civile) dalla comunione al regime di separazione giudiziale dei
beni in presenza cli situazioni di disordine negli affari del consorte, chi
voleva porre pi� al sicuro quella quota di propriet� degli acquisti che
la comunione -anche per inoperativit� della presunzione � muciana � gli
avrebbe comunque garantito, incapperebbe proprio in questa presunzione
ancora compatibile col regime �cli separazione dei beni. Che se invece
detta presunzione non fosse operante nel caso previsto dall'art. 193
(separazione giudiziale dei beni), sarebbe contraddittorio applicarla nel
regime sostanzialmente identico della separazione convenzionale dei beni.
Inoltre l'effetto della � muciana � dovrebbe assurdamente prodursi anche
nel caso cli separazione personale dei coniugi.
Queste deduzioni relative a particolari censure del vigente sistema
potrebbero essere controbilanciate da opposte esigenze di mantenimento
della presunzione � muciana �: quali l'apprestamento di un rimedio rapido
al frequente abuso di sottrazione dei beni alla responsabilit� patrimoniale
del fallito; la maggiore fa:c�lit� per il coniuge nel dare la
prova contraria, rispetto alle maggiori difficolt� per i creditori, obbligati
ad esperire pi� complesse azioni di simulazione o cli intestazione fiduciaria.
In ogni caso -ci� che � decisivo in questa s�de -anche per queste
doglianze va ripetuto quanto gi� osservato circa la natura d�lle lamentate
incompatibilit�, che esse vanno cio� risolte in via interpretativa o possono
dare luogo ad una serie di auspicabili rimedi legislativi, in quanto implicano
articolate risposte eccedenti i poteri di questa Corte.
Col terzo ordine di rilievi, l'ordinanza cli rimessione prospetta dubbi
cli legittimit� costituzionale della stessa disposizione per diversi profili
di ingiustificata disparit� di trattamento che essa introdurrebbe (art.
3, primo comma, della Costituzione) in danno delle famiglie che abbiano
scelto il regirrie di separazione dei beni, sia �all'esterno, rispetto a famiglie
di fatto e ad altre forme cli libera convivenza, sia all'interno stesso
della famiglia legittima rispetto ai nuelei che abbiano optato per il regime
di comunione legal�: tutti del pari. sottratti alla sfera di operativit�
della norma suddetta�. Dal raffronto tra tali situazioni emergerebbe una
disparit� di trattamento anche tra creditori (nell'uno o nell'altro regime
patrimoniale) e tra creditori dell'uno o dell'altro coniuge.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSUTUZIONALE
Si osserva in generale che la predetta presunzione non sembTa pi� in
sintonia con i principi della riforma del 1975 (a loro volta ispirati ai
principi costituzionali) .considerando che � venuto meno il fondamento
socio-econom�co. di quella �disparit� fra i coniugi . che la. giustificaya nei
secoli passati. AJlche il superamento del principio dell'indissolubilit�
giuddi�a del.m~trimonio;> ten.derebbe a indebolire la .logica della. presunzione
�.� .� muciana � .� riguardo all'affidamento . nell'altro coniuge, privilegiando
il ricorso all'intestazione clei beni ai figli o ad altri parenti.
Quanto in particolare alregime di separazione dei beni, si sottolinea
che.i principi della predetta riforma.hanno coinvolto sotto diversi aspetti
anche tale convenzione,. ove si consideri ad esempio che, pure in presenza
di detta separazione, viene ora ad operare la presunzione di comunione
dei beni di cui non � provata la propriet� esclusiva. Onde non sarebbe
giustificata, in ordine alla operativit� della � muciana �, una disciplina nettamente.
differenziata tra i coniugi in regime di comitnione e quelli con
l�. convenzione� �di ��separazione � dei . benL Senza contare infine che ogni
disparit� nel trattamento della famiglia legittima (realizzata mediante
una norma di. sfavore) .rispetto alle altre. convivenze, oltre a menomare
la posizione del coniuge,. potrebbe. contribuire a sviare la stessa scelta
matrimoniale; �.
A questirutimo proposito, particolarmente delicato � il discorso che
si collega al quarto ordine di considerazioni contenuto nell'ordinanza di
rimessione, e cio� alla violazione degli artt. 3, 29 e 31 della Costituzione
che tutelano la famiglia, con l'implicito divieto di farla oggetto di misure
�di .sfavore~
La Corte cli �:assazione ....;.;; oltre a citare la pronuncia della Corte costituzionale
tedesca -menziona la sentenza n. 179 del 1976 con cui questa
Corte dichiar� l'illegittimit� costituzionale della disciplina fiscale sul
cumulo dei redditi coniugali in quanto normativa � che non agevola
la formazione della famiglia ed anzi d� vita per i nuclei familiari legittimi,
e nei c�tif:���:iti delle.1lI1ioiii libere, � delle. famiglie di� fatto e di altre
conviveriZe, ad un trattamento deteriore �.
Potrebbe ricordarsi anche l'abolizione della presunzione � muciana �
in Francia e quanto ebbe ad osservare questa Corte (sentenza n. 91 del
1'.973) �dichiarahdd�rnlegittimit�. del divieto �di dona:ii�ni �tra coniugi (art.
ist del codice ci'lri�) per la ��nsid�raiione che tale divieto rappresentava
� l1na palese��� foeguagli~nza giuridica di co1~r� �cJ:ie sono uniti in matri
monio legittimo non solo rispetto alla generalit� dei c;ittadini, ma anche
rispetto ad altri casi di unioni e di convivenze, quali il matrimonio pu
taHvo, il matrimonio successivamente annullato, la convivenza more
uxorio, di cui all'art. 269 del codice civile, il concubinato ed altre�.
Indipendentemente dai citati precedenti e dagli orientamenti della
discip.Jina di altri Stati europei, mentre pu� riconoscersi che l'art. 31
174 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
della nostra Costituzione non si limita ad impegnare ia Repubblica ad
interventi di promozione sociale a tutela della famiglia, ma implica altres�
il divieto per il legislatore di introdurre discipline sfavorevoli alla famiglia
stessa, va soggiunto che da ci� non discende tuttavia l'illegittimit� costituzionale
anche di quelle norme che -in un equilibrato bilanciamento
di interessi contrapposti -pongano a carico dei coniugi oneri giustificati
e non pregiudizievoli �ai delicati compiti che la famiglia assolve anche
nell'interesse sociale.
A questo punto, non appare necessario analizzare il fondamento delle
doglianze fatte in proposito dall'ordinanza di rimessione, essendo � sufficiente
osservare che, a tutto concedere, un ipotetico loro accoglimento
comporterebbe la �scelta fra diverse soluzioni nel ridisegnare il giusto
bilanciamento delle esigenze dei rapporti fra coniugi rispetto a quelle dei
creditori e delle regole di mercator potendosi riconsiderare la permanenza
della giustificazione della presun2:ione, o la sua disciplina in modo
articolato rispetto ai diversi regimi patrimoniali della famiglia. Ci� rende
auspicabile l'intervento legislativo, finalizzato ad un razionale riordino
della materia, inteso ad armonizzare questo delicato aspetto della legge
fallimentare ai principi ispiratori della riforma del 1975, eliminando gli
inconvenienti lamentati, tenendo presenti gli altri ordinamenti europei
e considerando in ogni caso i principi costituzionali sulla libert� dei coniugi
e sulle esigenze di quel nucleo familiare che la Costituzione ha
I
voluto chiaramente privilegiare. �
I
Va conclusivamente affermato che il complesso delle considerazioni
I
sopra esposte, inducono a dichiarare l'inammissibilit� della questione
sollevata relativamente a tutti e quattro i profili formulati nell'ordinan
I
za di rimessione.
I
CORTE COSTITUZIONALE, 24 luglio 1995 n. 360 -Pres. Baldassarre -Red.
Granata -Presidente del Consiglio dei Ministri (avv.ti Stato Pierantozzi
e Zotta).
Stupefacenti e sostanze psicotrope -Coltivazione piante contenenti sostanze
stupefacenti -Illiceit� penale -Disparit� con sanzioni amministrative
per importazione, acquisto e detenzione ad uso personale Violazione
principio offensivit� fattispecie penale -Infondatezza.
(Cost. artt. 3, 13, 25 e 27; d.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309, artt. 23, 73 e 75).
Non � illegittima la norma che sanziona penalmente la coltivazior1Je
di piante contenenti sostanze stupefacenti a prescindere dalla destinazione
delle stesse ad uso personale, poich� tale fattispeoie � pi� grave di
quella,. punita con solo sanzione amministrativa, deWimportazione acqui
17.S
sta���� �����delf3ttZi4~~����ft4�. htii��carattere>�di affensivit�... specifica~�.��in� q~ntQ..��la�
condotta punita,; cqtrtpr,irtando �� iln arricchimento delta prowi$ta JtSistente
di ~o.stan~e>stup~a�.e.'!J;#p �, ido.nea ad�� att1-marev at �ben.e della sal�te.�.dei
s#igott (l}t . . .
~:,f-~W�~~'-lt~~~
irll-ric~~~~i
. .a JnteJ"essante notar~ . �onie la Corte, �t}#cM ntenere che la maggiore
dist1u1za della fase della� coltivazione da �quella de1 consumo sia indice . di
minore gravit�, giustifica uri inaggior rlgore della norma per tale ipotesi,
affermando che la tolleranza -voluta dal legislatore per non aggravar� le
5
176 RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO
sostanza stupefacente. Quindi il rilievo depenalizzante assunto dall'uso
personale della droga nella nuova disciplina, indipendentemente da parametri
quantitativi non pi� esistenti, dovrebbe equiparare la coltivazione
alle altre condotte previste dall'art. 75 ai fini degli effetti sanzionatori
indicati nella medesima norma.
:E: intervenutoil Presidente del� Consiglio dei ministri, rappresentato
e difes.o dalrAvvocatura generale dello Stato chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata.
Nel procedimento penale a carico di Leocata Agatino, imputato . del
delitto p:i;evist� dall'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 cit. per aver coltivato,
senza autorizzazione, una piantina di canapa indiana contenente
il principio attivo della cannabis indicato nella misura di 4,4 mg. il Tribunale
di Camerino .ha sollevato (con oI'Clinanza del 24 novembre 1994) questione
incidentale di tale disposizione con riferimento agli artt. 13, 25 e 27
della Costituzione�
Premel!SO �.che non pu� essere condivisa la prospettazione, . secondo
la quale . il re;fe,rendum. abrogati'VO, rendendo penalmente irrilevante la
condotta di detenzione di sostanze stupefacenti per uso personale, avrebbe
prodotto l'effetto sistematico di considerare la condotta di coltivazione
penalmente sanzionabile solo in quanto vi sia la prova dell'essere tale
condotta preordinata all'attivit� di spaccio,. il Tribunale .rimettente, richiamando
la sentenza n. 333 del 1991 di questa Corte quanto al principio
. della necessaria ofJiensivit� della fattispecie penale, sottolinea in
particolare che non ogni previsione di anticipazione della tutela �, di per
Is�, in quanto tipica, compatibile con valori espressi dalla Costituzione
in materia di offensivit� del reato (artt. 25 e 27 Cost.), ma lo � nella
misura in cui non risulti, rispetto alle esigenze di tutela, manifestamente
arbitraria o irragionevole; tale� � invece proprio l'incriminazione della
condotta di coltivazione (penalmente rilevante indipendentemente dalla
percentuale di principio attivo contenuta nel prodotto della coltivazione
stessa) nelle ipotesi in cui essa dia luogo a quantit� (o qualit�) di in
conseguenze della tossicodipendenza con un trattamento penale inidoneo a
far fronte all'attuale contesto emergenziale -deve essere ristretta ad una
sorta .di .cintura protettiva. di� condotte inimediatamente adiacenti� al consumo,
lasciando fuori quei comportamenti che S� pongono CC!me ant�cedenti pi�
lontani.
Abilmente la decisione sfugge all'esca del caso concreto (l'imputato dinanzi
al Tribunale di . Camerino aveva coltivato una singola piantina di canapa
indiana), rilevando per un verso che. non � possibile un apprezzamento ex ante
della quantit� di prodotto ricavabile dal ciclo pi� o meno ampio della coltiB
I
vazione (e se il suddetto imputato avesse utilizzato il prodotto della prima
piantina per seminarne delle altre?!), sia che l'offensivit� specifica della singola I
condotta � una questione meramente interpretativa rimessa al giudice ordinario. i
G.P.P.
I
I
!
i
178 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Preliminarmente i due giudizi vanno riuniti per connessione oggettiva
delle questioni di costituzionalit�, in quanto, ancorch� diversi siano i profili
e le prospettive delle due censure, entrambi sono comunque attinenti
al reato di coltivazione ili piante, da cui si estraggono sostanze stupefacenti
o psicotrope (art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 cit.).
Va esaminata innanzi tutto la censura mossa all'art. 75 del d.P.R.
n. 309 del 1990 cit. dalla Corte d'appello di Catanzaro perch� di portata
pi� ampia di quella sollevata dal Tribunale di Camerino e quindi in rapporto
di continenza rispetto a quest'ultima.
In via pregiudiziale -quanto all'ammissibilit� della questione deve
considerarsi che la Corte rimettente parte dal presupposto esegetico
della perdurante irrilevanza dell'(eventuale) fine perseguito dall'agente
di destinare ad uso personale le sostanze stupefacenti estratte dalle piante,
indicate nell'art. 26 del d.P.R. n. 309 del 1990 cit., coltivate senza autorizzazione,
fine che il successivo art. 75 -come emendato dopo l'esito
referendario sancito dal d.P.R. 5 giugno 1993, n. 171 -prevede (ma
soltanto con riferimento alle condotte di importazione, acquisto o detenzione
di sostanze stupefacenti) quale linea di confine tra illecito penale
e quello amministrativo. In particolare, operando la ricognizione di
quello che assume essere allo stato il �diritto vivente �, la Corte rimettente
esclude che sia possibile, in via di interpretazione adeguatrice,
l
i.i
far rifluire anche la condotta della coltivazione per � uso personale � in
~
quelle previste dall'art. 75 cit. e quindi ritenerla depenalizzata. Tanto � ~
sufficiente -prescindendo dall'identificabilit�, o meno, di un �diritto
I
vivente � gi� formatosi e tenendo conto comunque dell'evoluzione giuri
sprudenziale in materia -per poter passare ad esaminare nel merito la
questione di costituzionalit�, atteso che si appalesa come plausibile
I
l'esegesi operata dalla Corte d'appello rimettente. Ed infatti la giurispru
denza della Corte di cassazione, dopo un'iniziale pronuncia favorevole
I
all'interpretazione adeguatrice (Cass., sez. VI, 3 maggio 1994, n. 6347), della
quale questa Corte ha tenuto conto per dichiarare l'inammissibilit� di
analoga questione di costituzionalit� (sentenza n. 443 del 1994), ha succes
sivamente optato per un'interpretazione stretta che limita la rilevanza del
fine dell' � uso personale � alle sole condotte tassativamente indicate nel
l'art. 75, disposizione questa che non contempla -come gi� rilevato
la condotta della �coltivazione� (Cass., sez. IV, 29 settembre 1994 n. 12621;
Cass., sez. VI, 12 luglio 1994 n. 3353); esegesi quest'ultima che, a prescin
dere dagli eventuali sviluppi ulteriori del cos� insorto contrasto di giuri
sprudenza, � sufficiente a giustificare l'esame nel merito della questione
alla stregua del presupposto interpretativo dal quale muove la Corte
rimettente.
Nel merito la questione non � fondata in ragione della non compa
rabilit� della condotta delittuosa, prevista dall'art. 73 citato, con alcuna
PARIB I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
di quelle allegate come tertia comparationis sicch� non sussiste la denunciata
disparit� di trattamento.
Si ha infatti da una parte che la detenzione, l'acquisto e l'importazione
di sostanze stupefacenti per uso personale rappresentano condotte
collegate immediatamente e direttamente all'uso stesso, e ci� rende non
irragionevole un atteggiamento meno rigoroso del legislatore nei confronti
�di chi, ponendo in essere una condotta direttamente antecedente
aLconsumo, ha gi� operato una scelta che, ancorch� valutata sempre
in termini di illiceit�, l'ordinamento non intende contrastare nella pi�
rigida forma della sanzione penale, venendo in rilievo, in un . contesto
emergenziale di contingente aggravamento delle conseguenze delle tossicodipendenze,
il rischio alla. salute dell'assuntore ove ogni condotta immediatamente
antecedente al consumo fosse assoggettata a sanzione. penale.
Invece nel caso della coltivazione manca questo nesso di immediatezza
con l'uso personale� e ci� .gjustifica un possibile. atteggiamento di maggior
rigore, rientrando nella discrezionalit� dei legislatore anche la scelta di
non agevolare comportamenti prepedeutici all'approvvigionamento di sostanze
stupefacenti. per uso personale.
Per altro verso la scelta della non criminalizzazione del cons.mo in
s� (che rappresenta una nota costante di tale disciplina di settore, pur
nelle alterne formulazioni ispirate a maggiore o minor rigore) implica
necessariamente anche, in qualche misura, la non rilevanza penale di
comportamenti immediatamente precedenti essendo di norma la detenzione
(spesso l'acquisto, talvolta l'importazione) l'antecedente ultimo
dell'assunzione. La linea di confine di queste condotte che, per il fatto
di approssimarsi all'area di non illiceit� penale (quella del consumo), si
giovano di riflesso di una valutazione di maggiore tolleranza, � stata segnata
prima dalla � modica quantit� �, poi dalla � dose media giornaliera �,
infine dall'� uso personale �i ma si tratta pur sempre di una sorta di cintura
protettiva .del nucleo centrale (id est il consumo) per evitare il
rischio che l'assunzione di sostanze stupefacenti -che il legislatore ha
ritenuto da ultimo di contrastare appunto con la comminatoria di sanzioni
solo amministrative per le condotte ritenute pi� immediatamente
antecedenti ---, possa indirettamente risultare di fatto assoggettata a sanzione
penale. La coltivazione invece � esterna a quest'area contigua al
consumo e ci� gi� di per s� rende ragione sufficiente di una disciplina
differenziata.
N� va taciuto che la stessa destinazione ad uso personale si presta
ad essere apprezzata in termini diversi nelle situazioni qui comparate.
Infatti nella detenzione, acquisto ed importazione il quantitativo di sostanza
stupefacente � certo e determinato e consente, unitamente ad
altri elementi attinenti alle circostanze soggettive ed oggettive della condotta,
la valutazione prognostica della destinazione della sostanza. Invece
180 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
nel caso della coltivazione non � apprezzabile ex ante con sufficiente
grado di certezza la quantit� di prodotto ricavabHe dal ciclo pi� o meno
ampio della coltivazione in atto, sicch� anche la previsione circa il
quantitativo di sostanza stupefacente alla fine estraibile dalle piante
coltivate, e Ja correlata valutazione della destinazione della sostanza
stessa ad uso personale, piuttosto che a spaccio, risultano maggiormente
ipotetiche e meno affidabili; e ci� ridonda in maggiore pericolosit� della
condotta stessa, anche perch� -come ha rilevato la stessa giurisprudenza
della Corte di cassazione -l'attivit� produttiva � destinata ad accrescere
indiscrimil:J.atamente i quantitativi coltivabili e quindi ha una maggiore
potenzialit� diffusiva delle sostanze stupefacenti estraibili.
Pertanto, anche nel diverso contesto normativo rappresentato dal d.P.R.
n. 309 del 1990, deve pervenirsi ad una pronuncia di non fondatezza della
questione di costituzionalit�, non dissimilmente da quanto in precedenza
gi� ritenuto da questa Corte con riferimento agli artt. 26, 28, 71, 72 e 80
della legge 22 dkembre 1975, n. 685 (ordinanza n. 231 del 1982).
Neppure fondata � la seconda questione.
La verifica del rispetto_ del principio dell'offensivit� come limite di
rango costituzionale alla discrezionalit� del legislatore ordinario nel perseguire
penalmente condotte segnate da un giudizio di disvalore implica
la ricognizione della astratta fattispecie penale, depurata dalla variabilit� J
del suo concreto atteggiarsi nei singoli comportamenti in essa sussumibili. �
Operata questa astrazione degli elementi essenziali del delitto in esame,
risulta una condotta (quella di coltivazione di piante da cui sono estraibili
i principi attivi di sostanze stupefacenti) che ben pu� valutarsi come
I � pericolosa �, ossia idonea ad attentare al bene della salute dei singoli
per il solo fatto di arricchire la provvista esistente di materia prima e
quindi di creare potenzialmente pi� occasioni di spaccio di droga; tanto
i
pi� che -come gi� rilevato -l'attivit� produttiva � destinata ad accrescere
indiscriminatamente i quantitativi coltivabili. Si tratta quindi di un
tipico reato di pericolo, connotato dalla necessaria offensivit� proprio
perch� non � irragionevole la valutazione prognostica -sottesa alla
astratta fattispecie criminosa -di attentato al bene giuridico protetto.
E -come gi� questa Corte ha avuto occasione di rilevare (sentenze n. 133
del 1992 e n. 333 del 1991; ma cfr. anche sentenza n. 62 del 1986) -non �
incompatibile con il principio di offensivit� la configurazione di reati
di pericolo presunto; n� nella specie � irragionevole od arbitraria la
valutazione, operata dal legislatore nella sua discrezionalit�, della pericolosit�
connessa alla condotta di coltivazione.
Diverso profilo � quello dell'offensivit� specifica della singola condotta
in concreto accertata; ove questa sia assolutamente inidonea a
I
porre a repentaglio il bene giuridico tutelato (come nel caso -prospet
~
tato dal giudice rimettente -della coltivazione in atto, e senza previsione 1
Ii
I !
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 181
di ulteriori sviluppi, di un'unica pianta da cui possa estrarsi il principio
attivo della sostanza stupefacente in misura talmente esigua da essere
insufficiente, ove assunto, a determinare un apprezzabile stato stupefacente),
viene meno la riconducibilit� della fattispecie concreta a quella
astratta, proprio perch� la indispensabile connotazione di offensivit� in
generale di quest'ultima implica di riflesso la necessit� che anche in
concreto la offensivit� sia ravvisabile almeno in grado minimo, nella singola
condotta dell'agente, in difetto di ci� venendo la fattispecie a rifluire nella
figura del reato impossibile {art. 49 cod. pen.). La mancanza dell'offensivit�
in concreto della condotta dell'agente non radica per� alcuna questione
di costituzionalit�, ma implica soltanto un giudizio di merito devoluto
al giudice ordinario (sentenze n. 133 del 1992 e n. 333 del 1991
gi� citate).
Costituisce poi questione meramente interpretativa, rimessa altres�
al giudice ordinario, la identificazione, in termini pi� o meno restrittivi,
della nozione di �coltivazione� che, sotto altro profilo, incide anch'essa
sulla linea di confine del penalmente illecito.
CORTE COSTITUZIONALE, 24 luglio 1995 n. 363 -Pr.es. Baldassarre -
Red. Santosuosso -Presidente del Consiglio dei Ministri (avv. Stato
Freni) -S.p.A. ECU s.i.m. (avv. G. Cianni).
Sanzioni ammimstrative . Societ� di !Intermediazione mobillare (S.I.M.) �
Mancata previsione diritto di regresso della Soc. nei confronti
dell'autore della violazione � Infondatezza.
(Cost. art. 3; legge 2 gennaio 1991 n. 1, art. 13, comma 3).
Non � incostituzionale la norma che non prevede espressamente la
responsabilit� solidale del rapp1'esentante di una S.I.M. per zl pagamento
della sanz;ione amministrativa a questa irrogata, n� il diritto di regresso
della societ�, poich� taZi conseguenz;e s.i possono ricavare dai p11inc�pi
generali della legge sulla depenalizzazione (689/81, art. 6) (1).
(1) La decisione in rassegna si segnala anzitutto per l'attenzione dedicata
alle eccezioni ed alle difese dell'Avvocatura che sono in larga parte accolte,
costituendo il nerbo della motivazione, ma in parte anche disattese con dovizia
di argomentazioni.
Riguardo a questo secondo profilo, bisogna tuttavia osservare che la tesi
con cui � stata respinta l'eccezione di inammissibilit� sembra manifestare
l'intendimento della Corte di passare comunque all'esame del merito, anche
a costo di svalutare la pregiudiziale.
Difatti appare alquanto opinabile ritenere che nel giudizio di opposizione
a sanzione amministrativa sia rilevante per la societ� opponente sapere se
potr� o no successivamente rivalersi sul rappresentante autore materiale della
violazione.
Comunque la decisione � da segnalare perch� anzitutto ribadisce che il
principio della personalit� della pena non ha alcuna attinenza con le sanzioni
.,.,~~-�,
... .. -_........_ ............ -� :." �--.. ....... ..... . .. .. :-: .. il
-
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
182
La questione sottoposta all'esame della Corte � se l'art. 13, comma 3,
della legge 2 gennaio 1991, n. 1 (Disciplina dell'attivit� di intermediazione
mobiliare e disposizioni sull'organizzazione dei mercati mobiliari), nella
parte in cui non prevede la responsabilit� solidale del rappresentante della
societ� di intermediazione mobiliare (s.i.m.), nonch� della stessa societ�,
per il pagamento della sanz_ione amministrativa, n� il diritto di regresso
della stessa nei confronti dell'auto11e della violazione, sia in contrasto con
il principio d'eguaglianza stabilito dall'art. 3, primo comma, della Costituzione,
in relazione a quanto diversamente stabilito dagli artt. 6, terzo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 e 144 del decreto legislativo
1� settembre 1993, n. 385.
La difesa erariale eccepisce preliminarmente l'inammissibilit� della
questione per -difetto di rilevanza nel giudizio a quo, osservando che,
anche qualora fosse riconosciuto un obbligo solidale dell'amministratore
della societ�, questa, nella presente ipotesi di responsabilit�, ed in mancanza
di una specifica previsione del c.d. beneficio di escussione, sarebbe
comunque tenuta all'adempimento per l'intero (art. 1292 del codice civile).
La sollevata questione sarebbe, invece, rilevante solo nell'eventuale giudizio
che il solvens volesse instaurare per rivalersi nei confronti di altri
soggetti responsabili.
L'eccezione non � condivisibile, poich� diversa � l'ipotesi di un debito
che, pur essendo dovuto per l'intero, � per� di natura solidale. Inoltre,
l'azione di regresso pu� e~sere esercitata solo se consentita dalla legge:
per cui nel presente giudizio, riguardante il pagamento della sanzione
amministrativa, la societ� chiamata a rispondere ha interesse a sapere
che l'obbligo si estende solidalmente ai suoi amministratori, al fine di
porsi eventualmente nella condizione di chiamarli in giudizio per rivalsa.
La questione di costituzionalit� � per� infondata.
L'Avvocatura dello Stato deduce anzitutto che la 11esponsabilit� am�
ministrativa non richiede necessariamente la sua estensione alle persone
che hanno agito in rappresentanza, dal momento che detta responsabilit�
-in forza del rapporto di immedesimazione organica -� direttamente
riferibile all'ente. E tale riferibilit� � coerente con il sistema sanzionatorio
pvevisto dalla legge n. 1 del 1991, come confermato dalle altre
misure della sospensione dall'Albo o dall'esercizio dell'attivit�.
amministrative, ed in secondo luogo perch� attribuisce alle disposizioni della
legge 689/81 carattere di principi generali, con particolare riguardo al principio
di solidariet� enunciato nell'art. 6.
L'indubbio carattere esegetico di tale affermazione consente di affermare
che la Corte ammette l'esistenza di una disciplina generale in materia di
sanzioni amministrative, nella quale possono ricondursi anche le normative
sopravvenute, quale appunto la legge 1/1991 sulle S.IM.
G.P.P.
PAATE I, SEZ. I; GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 183
La deduzione � esatta, avendo in proposito questa Corte affermato
che il principio della personalit� della pena non ha alcuna attinenza
con le sanzioni amministrative (sentenza n. 159 del 1994). Ma ci�. non. �
tuttavia preclusivo dell'esame della questione, in quanto il giudice a quo
non. contesta. che la �societ� si,a. destinataria.. della �.sanzione, ma . si duole
c.he dtqQesta. non. rl~pondano> s.olidal;rnente anche gli amministratori, cosl
come aJtre leggi. prevedono per altre imprese omogenee.
Sqggiunge��la . difesa. erariale c::he �la solidariet� passiva -. peraltro prevista
se>prattutte> per una maggiore garanzia del creditore ...,.. non deve
necessariamente essere stabilita dalla legge speciale, essendo gi� offerta
.a tutte le societ� in base ad altxie leggi, ()ltre che dal diritto cmnune.
Questa de!iuzione � suffi�iente a far ritenere infondata la questione.
In prop0sito occorre richiamare l'~rt. 6, della legge n. 689 del 1981, che,
in tema di sanzioni amministrative,. stabilisce che � se la violazione �
commessa dal rappresentante o dal dipende11te. di una persona giuridica
o�� di � un ente . privo . di personalit� �giuridica�� a;-corn.unque, �di. un�� irn.prenditore
. nell'esercizio delle proprie� funzioni� o incombenze, la persona giuridica.
� ren:te ~o .}}imprenditore � �bbligato in .solido con l'autore della
violazione al pagamento della somma da questo dovuta. Nei casi previsti
dai commi precedenti chi ha pagato ba diritto di regresso per l'intero nei
confronti dell'.autote della violazione>~;/
Questa disposizione ha valore di principio generale con riguardo alle
sanzioni amministrative: in .quanto tale,. essa contribuisce a specincare
la� portata nonna.ti va �della. disposizione.� impugnata,. consentendo.� di superareJLvitio
di illegit.tilnit�. costituzionale prospettato in questa sede.
D'altro �canto, lo�stesso sistema delineato c.lal.codice civile . {a:rtt. � Z~94
e seguenti), contempla l'ipotesi di una. responsabilit� degli. amministratori
nei confronti della societ�, stabilendo i casi ed i modi con cui essa pu�
farsi valere.
CORTE C�STI'rUZlONALE, 2Sluglio J99S n'. 379 -Pres. Baldassarre -Red.
Ferri -Presidente del Consiglio dei Ministri (avv. Stato Di Tarsia).
Procedimento penale �� Rogatoria intcniazhlnale � Es~uzione nelle fonne
previste da legislazione Stato ricbiest� � Mancata previsione a11sisten�
%a difensore � Valutazione su utlllizabilit� della prova assunta �
Infondatezza.
(Cosi:;� art. 14; legge� 23' febbraio 1961 n. 215 artt. 3 e 4; Convenzione di Strasburgo 20
aprile 1959; 'c.p�.p. art�. 696); � . �
Non � costituzionalmente illegittima la norma che consente l'esperimento
di rogatoria all'estero anche senza la presenza del difensore del
.:.t,~ .
184
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
fimputato, in quanto il giudioe i:taliano rtimane lib1em di valutaf"e l'eventuale
contrariet� dell'atto assunto per rogatoria ai priincipi dell'ordinamento,
accertandone �� quindi caso per oaso l'utUizzabilit�. {1)
La Corte di cassazione dubita della legittimit� costituzionale dell'art.
2 della legge 23 febbraio 1961, n. 215, nella parte in cui, dando esecuzione
alla Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale, consente,
in connessione con il precedente art. 3, l'esperimento di rogatorie
all'estero, disposte in fase dibattimentale, senza garantire la presenza
del difensore dell'imputato.
Premette il giudice a quo che nel caso sottoposto al suo esame �
applicabile la Convenzione di Strasburgo del 20 aprile 1959, sottoscritta
e resa esecutiva in Italia con legge 23 febbraio 1961, n. 215 (art. 2), e
operante nei confronti della Francia dal 23 maggio 1967, dopo fa ratifica
da parte di quest'ultima.
Detta Convenzione, all'art. 3, dispone che lo Stato richiesto far� eseguire
� nelle forme previste dalla propria legislazione � le rogatorie relative
a procedimenti penali a lui dirette dall'autorit� giudiziaria dello
Stato richiedente.
Al successivo art. 4 dispone che le autorit� e � le persone in causa �
potranno assistere all'esecuzione della rogatoria se lo Stato richiesto � vi
consente �. Norma che va interpretata in connessione con il precedente
art. 3, nel senso che lo Stato richiesto, ove la propria legislazione lo preveda,
pu� consentire o meno la presenza, all'assunzione della prova, delle
�autorit� � e delle � persone in causa �, senza garantire il diritto all'assistenza
del difensore, anche ove tale diritto sia inderogabilmente garantito
dall'ordinamento dello Stato richiedente.
(1) Con argomentazioni attente ed essenziali la Corte ha distinto due profili
nel dubbio di costituzionalit� sollevato dalla Cassazione, identificando il primo
nella possibilit� che la norma consenta l'esperimento di rogatoria all'estero
senza la presenza del difensore ed il secondo nell'eventualit� che il giudice
italiano possa fondare la sua decisione su una prova assunta senza la relativa
garanzia della difesa.
Una volta operata questa separazione, la sentenza ha buon gioco nel
rilevare che in base ad una convenzione internazionale le forme di assunzione
della prova per rogatoria non possono non essere quelle previste dalla legge
dello Stato richiesto, non potendosi pretendere di imporre a quest'ultimo le
forme richieste dallo Stato richiedente. In tale condizione un formalistico
rifiuto di avvalersi della rogatoria comporterebbe una preclusione di tale
mezzo di prova e l'inutilit� della Convenzione stipulata con paesi i cui ordinamenti
siano informati a principi anche solo parzialmente diversi.
Ma acquisito il risultato voluto e ricondotta la prova per rogatoria nell'ambito
dell'ordinamento nazionale, riprendono vigore le norme sulla valutazione
della validit� della stessa, da parte del giudice richiedente. Cos� contrapponendo
regole sulla assunzione della prova e regole che ne disciplinano
PARTE I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 185
Avendo l'Italia reso esecutiva detta Convenzione; ne deriva, secondo
la Corte di cassazione, che le rogatorie eseguite in conformit� di essa e
della legislazione dello Stato richiesto, sono utilizzabili nel processo penale;
ponendosi la legge.� di� esecuzione come.norma speciale -in� conformit�
.a quanto stabilito dall'art 696 del codice di procedura penale rispett()
J �alle� norme processuali �generali in �teina di assunzione della
prova�.
Ci� premesso,. il �remittente rileva�.che la Corte costituzionalei gi� in
riferimento al precedente codice di procedura penale, sin dalle sentenze
n. 63 e 64 del 1972, ha ritenuto che, mentre non viola di regola l'art. 24
della. Costituzione l'assunzione di prove testimoniali in istruttoria senza
la presenza del difensore1 tale presenza deve . essere inderogabilmente garantita
-perch� non ne risulti violato l'art. 24 della Costituzione -ove
s.Uratti di prove non ripetibili in dibattimento alla presenza del difensore.
Da tali decisionisi .ev�ncerebbe.iLprincipio. che l'art. 24 della Costittiziorte
impone che la prova da utilizzare, non a meri fini istruttori, ma
ai fini della decisione, debba essere necessariamente assunta con la partecipazione
del difensore,
Osserva ancora� il. remittente, che, secondo la .giurisprudenza di questa
Corte, il diritto di difesa; in quanto ineludibile garanzia di assistenza
te�nico-professionllle, die,ve essere assicurato in modo effettivo ed �
tra i diritti considerati dalla Costituzione inviolabili ed irrinunciabili.
In tale contesto la presenza del difensore alla prova non avrebbe solo
lo scopo di. garant:ire il c;ontra;ddittorio, ma anche la stessa legalit� formale
e sostanziale dell'assunzione, rientrando fra i compiti del difensore
quello di tutelare l'imputat0c attraverso l'irrinunciabile controllo, tecnico-
professionale,. che la prova sia assunta in effettiva conformit� alle re
l'utii�zz�Zione, la Corte fa salvo �il . regime della rogatoria e rimette al giudice
di merito il potere di valutare, caso per caso, se il contenuto dell'atto assunto
per rogatoria. possa essere utilizzato o ineno.
Il ragionamento � perfettamente lineare e sembra rispondere anche ad
un intento pratico molto ben giustificato. Rimane tuttavia il dubbio che la Corte
remittente (la Cassazione penale) non avesse voluto rappresentare proprio il
rischio di una soluzfone caso per caso, che si prest� ad influenzare il giudice
di merito in dipendenza dello specifico contenuto delle prove raccolte.
In effetti posto che il giudice italiano seguendo il suggerimento .della stessa
Corte, prima dell'espletamento dell'atto, si sia inutilmente avvalso di tutte le
facolt� riconosciutegli dalla Convenzione per ottenere il consenso dello Stato
richiesto in ordine �lla presenza dei difensori dell'imputato, che senso ha procedere
comunque �ll'assunzione della prova?
La soluzione che il � diritto vivente � dar� a questo interrogativo risolver�
la questione o fornir� gli spunti per una nuova riflessione su un tema che
meriterebbe di essere considerato anche in sede di stipula delle Convenzioni
internazionali in materia.
G.P.P.
186 RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO
gole processuali, con particolare riferimento a quelle che ne assicurano la
�genuinit��.
Viene, infine, richiamata la sentenza n. 436 del 1990, con la quale questa
Corte ha affermato l'essenzialit�, ai fini della garanzia del diritto di
difesa, del ruolo del difensore in sede d'incidente probatorio, in relazione
all'equiparazione della prova ivi assunta a quella assunta in dibattimento.
Ne risulterebbe confermata, indirettamente, ma espressamente, fa
necessit� della presenza del difensore per l'assunzione delle prove in fase
dibattimentale, in relazione alla tutela del diritto di difesa garantito dall'art.
24 della Costituzione.
In conclusione la Corte remittente ritiene non manifestamente infondato
il dubbio che la norma in esame, consentendo l'utilizzazione di
prove testimoniali assunte, in fase dibattimentale, attraverso rogatorie
internazionali che non garantiscono la presenza del difensore dell'imputato,
comprometta il diritto di difesa in maniera irreversibile, consentendo
di fondare la decisione su prove assunte in violazione dell'art. 24 della
Costituzione.
� intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza (recte: inammissibilit�) della questione.
Rileva l'Avvocatura che la questione, cos� come formulata, appare
lIpriva del requisito della rilevanza, perch� ci� che nel caso in esame viene
in discussione non � la legge di esecuzione e di autorizzazione alla
~
ratifica dell'indicata Convenzione, n� le disposizioni del codice di rito con
I ~
cernenti la valutazione degli effetti che al mezzo di prova assunto per
rogatoria possono essere riconosciuti nell'ordinamento interno, ma esclusivamente
il risultato pratico di una singola domanda di cooperazione.
La valutazione dell'attivit� espletata, ossia il riconoscimento degli
effetti giuridici dell'atto assunto per rogatoria, prosegue l'Avvocatura, de
I
ve essere condotta alla stregua della legge dello Stato richiedente e,
quindi, nel caso in esame, secondo 1e norme del codice di rito concernenti
la valutazione della prova, interpretate alla luce dei principi generali
dell'ordinamento della Repubblica (ai sensi degli artt. 671, primo comma,
n. 3, del codice Rocco, e 733 del codice vigente, applicabili analogicamente),
i quali esplicitano meglio il concetto di ordine pubblico, di cui all'art.
31 delle preleggi.
In sostanza il giudice nazionale dovrebbe procedere ad una eventuale
valutazione della contrariet� ai principi fondamentali del nostro ordinamento
giuridico dell'atto assunto per rogatoria, accertare se il contenuto
dello stesso, per le modalit� con cui si � formato, si risolva o meno in
un corpo estraneo al nostro sistema. E tale accertamento, di esclusiva
competenza dell'autorit� giudiziaria, andrebbe condotto secondo le regole
che concernono nel nostro ordinamento la valutazione della pro
PARm I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
va, senza che possa assumere alcuna rilevanza l'indicata legge di esecuzione,
la quale si � limitata a predisporre per le autorit� nazionali (cui
spetta la valutazione dell'opportunit� e della eventuale rilevanza del
mezzo formante oggetto della domanda di rogatoria) uno strumento di
cooperazione giudiziaria in materia penale.
In conseguenza, la circostanza che il risultato pratico della cooperazione
si sia nel caso di specie risolto, come assume il giudice di legittimit�,
nell'assunzione di un atto nullo (o inutilizzabile) per il nostro ordinamento,
indicherebbe solo i limiti della cooperazione internazionale,
ma non prospetterebbe alcun profilo di incostituzionalit� della norma
impugnata (o di altre disposizioni) avente rilevanza in sede di giudizio
incidentale.
La Corte di cassazione dubita della 1egittimit� costituzionale dell'art.
2 della legge 23 febbraio 1961, n. 215, nella parte in cui, dando esecuzione
all'art. 4 della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in
materia penale, sottoscritta a Strasburgo il 20 aprile 1959, �consente
l'esperimento di rogatorie all'estero, disposte in fase dibattimentale, anche
senza la presenza del difensore dell'imputato�.
Ad avviso della Corte remittente, detta norma, in quanto consentirebbe
�di fondare la decisione � su di una prova assunta senza la garanzia
della partecipazione del difensore, si pone in insanabile contrasto
con il principio fondamentale del diritto alla difesa sancito dall'art. 24
della Costituzione.
Va in primo luogo esaminata l'eccezione di infondatezza (recte: inammissibilit�)
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto
nel giudizio e rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa del Governo pone in dubbio la rilevanza della questione nel
giudizio a quo osservando che quanto lamentato dal giudice remittente
non sarebbe conseguenza diretta della norma impugnata, bens� solo del
risultato pratico di una singola domanda di assistenza; ci� in quanto la
Convenzione di Strasburgo si limiterebbe soltanto ad offrire uno stru
mento di cooperazione giudiziaria in materia penale alle Autorit� nazio
nali, lasciando nella facolt� dello Stato richiesto lo stabilire le concrete
modalit� di assunzione dell'atto.
L'eccezione deve essere disattesa.
Al di l� del risultato concreto di una singola rogatoria, ci� che la
questione sollevata intende censurare � proprio la possibilit�, consentita
dalla norma impugnata, che si proceda all'assunzione di una prova al
l'estero senza che alla difesa dell'imputato venga permesso di assistere;
ci� in luogo della auspicata obbligatoriet� � della presenza del difensore
dell'imputato �.
Tanto � sufficiente per confermare la rilevanza della questione.
Nel merito la questione non � fondata nei sensi di seguito esposti.
188 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
In linea generale � del tutto evidente che, nell'ordinamento italiano,
in base al principio sancito nell'art. 24 della Costituzione, la presenza
del difensore dell'imputato (o che questi sia posto in grado di assistere)
si pone come garanzia irrinunciabile ai fini dell'assunzione di una prova
in fase dibattimentale.
Del pari evidente � che, sulla base della oitata convenzione internazionale
di assistenza giudiziaria, l'atto probatorio assunto all'estero per
rogatoria non pu� che essere espletato nelle forme proprie dello Stato
richiesto, ove sono ovviamente inapplicabili le regole processuali propr>ie
dello Stato richiedente.
Peraltro -� appena il caso di sottolineare -non potendo certamente
essere imposto in sede internazionale (in difetto di diversa norma pattiz�a),
il principio dell'obbligatoriet� della presenza del difensore nell'assunzione
delle prove dibattimentali, anche l'accogHmento della questione,
in ipotesi, non potrebbe avere altro effetto che quello di precludere
del tutto all'Autorit� giudiziaria italiana qualsiasi possibilit� di formulare
richieste di rogatoria.
Occorre, invece, distinguere tra norme che regolano l'assunzione della
prova e norme che ne disciplinano l'utilizzazione.
Sul punto non pu� essere condivisa l'affermazione del giudice remittente
secondo cui le prove assunte nel rispetto della Convenzione sono, per
ci� stesso, pienamente utilizzabili; nulla afferma la Convenzione sulla utilizzabilit�
delle prove assunte per rogato:rfa, n� dalle suddette norme, o da
altro, pu� ricavarsi il principio della rinuncia del giudice nazionale a
verificare, in piena indipendenza e secondo i principi fondamentali del
proprio ordinamento, se le modalit� con cui l'atto � stato assunto lo rendano
utilizzabile come prova.
In breve, posto che la domanda di assistenza giudiziaria crea un rapporto
tra Stati, ciascuno dei quali si presenta nel proprio ordine indipendente
e sovrano, il medesimo principio postula che, da un lato, l'esecuzione
materiale degli atti richiesti debba necessariamente avvenire nei
modi previsti dalla lex fo11i e, dall'altro, che la valutazione delle attivit�
espletate (ossia degli effetti che a detti atti possono essere riconosciuti)
vada condotta alla stregua dell'ordinamento dello Stato richiedente.
N� il contrario orientamento espresso dal giudice a quo pu� essere
considerato diritto vivente, posto che altre decisioni della medesima Corte
hanno da tempo avvertito che, ai fini della utilizzabilit� di un atto,
non basta che questo risulti compiuto secondo le regole vigenti nello
Stato in cui � stato assunto, ma occorre anche che dette modalit� non
si pongano in contrasto con le leggi interne proibitive concernenti le
persone e gli atti e con quelle che, in qualsiasi modo, riguardino l'ordine
pubblico, tra le quali, prime tra tutte, quelle che riguardano l'esercizio
inderogabile dei diritti della difesa.
PARTE I, SBZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 189
La norma� imptignata, quindi, sulla base� di un'interpretazione costituzionalmente
vincolata � dal rispetto della�.� garanzia� sancita dal . secondo
c.omma dell'art. 24 della Costituzi�ne, non.. solo consente che il giudice
italiano; prima. dell'espletamento.dell'atto,.��si avvalga. di tutte le facolt�
riconosciutegli dalla Convenzione tnedesima per ottenere il consenso dello
Stata 17i�hiestodn.ordine alla pres.eru;a delle parti��interessate .(e.deLrispet�
tivktUte~sll:ri); ma.non preclude in alcun� modo all'Autorit� giudiziaria di.
ptocedere Mra Valutazione della �eventuale contrariet�;. ai principi fondamentali
del nostro ordinamento, deWatto .assunto per rqgatoria, e, quindi,
di accertare, caso per>caso, se ilcontenuto dello stesso, per le modali�
t� con cui si� � formato, possa o meno ��ess.ere �utilizzato.
CORTE COSTITUZION~E. 28 ltiglio 1995 n. 417� Pres'. Baldassarre � Red.
Chieppa � Bresidente clel Consiglio dei. Ministri '(avv. .Stato Ferri) �
�>s..f4c FMJIMJavy;, .Guatlino) � l'~furi.)V.lario.. {~vv��..Ghla),
Bellezze na.t'tJl.'aU �� "' Utvieto. <ll lll,odi(t�i.;ione .�del. terrl~orlo -: Pialli .paesi�
.� s�ct .~� Tenmne.�di. adozione �. 5cad.e�1 ., Man�ata previsl()ne . succes
siva inefficacia vin~lo .�. Infondatezza. . . . . . . . . .
(Ctist. ~t. j, 42, 9t: d.l. 27 giugno . 1985 n. 312 conv~ in legge 8 agost~ 1985 Ii.. 431,
artt. 1 bis. e 1 quinquies). �
Il. decorso infruttuoso del t�rmi11!e per l'adozi()fLe dei piani paesistioi
non. comporta .# .��'IJlenir meno. dei vincoli. ambientali di inedificabilit�
posti <dalla Jegge 431/!985; n� la lor<) indennizzabiUt/l a titolo di esproprio,
ma determina l'insorgenza del pot�ere sostritutivo dello Stato per
l'adozione dei piani, ,essendo quindi consentito ai privati interessati di
attivare gli strumenti giuridioi per fare attuaT'e taii obblighi sla nei conflmnti
della Regi0r1Je. sia nei wnfronti dello Stxtto (1).
Le o:vdinanze di rimessione del Tribunale amministrativo regionale
per la Campania concernono questioni in parte identiche e in parte connesse.
I relativi giudizi � vanno, pertanto,� tiuniti, per essere decisi con
un'unica ,sentenza.
(1) Pur avendo un carattere riepilogativo di principi enunciati gi� in
precedenti pronunce, Ja .sentenza si segnala per la limpida applicazione di essi
e l'efficacia delle conclusioni raggiunte.
Cos�, affetmando che la legge 431/1985 �� diventata .sinonimo di tutela
ambientale, la Corte individua la ratio del vincolo applicabile fino all'approvazione
dei piani paesistici nella. necesssit� di assicurare una salvaguardia
temporanea dei beni protetti e respinge l'ipotesi interpretativa per cui tale
vincolo verrebbe a cadere con la scadenza del termine posto,� alle Regioni.
D'altra parte ricordando che i beni immobili di valore paesistico costi�
tuiscono una categoria di interesse pubblico ab origine, la sentenza li innesta
190
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
La prima questione -sottoposta al vaglio di legittimit� costituzionale
(sollevata con le ordinanze nn. 221, 454 e 586 del 1994) -concerne
l'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985, n. 312 -convertito, con modificazioni,
nella legge 8 agosto 1985, n. 431 -nella parte in cui non prevede
che il divieto di ogni modificazione dell'assetto del territorio e di ogni
ID
opera edilizia comportante alterazione dello stato dei luoghi, sia efficace
non oltre il termine di cinque anni, previsto per il divieto di inefidicabilit�
dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni
alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), ovvero non oltre
il termine del 31 dicembre 1986 stabilito per l'approvazione dei piani di
cui all'art. 1-bis dello stesso d.l. n. 312 del 1985.
In altri termini, ad avviso del giudice a quo, l'efficacia dei vincoli di
inedificabilit� -previsti dall'art. 1-quinquies censurato -oltre il termine
di cinque anni stabilito dall'art. 2 della legge n. 1187 del 1968 per la
durata dei vincoli urbanistici, ovvero oltre il termine del 31 dicembre 1986
stabilito dall'art. 1-bis della stessa legge n. 431 del 1985 per l'approvazione
dei piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione
dei valori paesistici sarebbe in contrasto con gli artt. 3, 42,
secondo e terzo comma, e 97 della Costituzione.
In particolare detta disposizione, introducendo una disparit� di trattamento
tra soggetti proprietari dei beni ubicati in regioni nelle quali si
sia provveduto all'approvazione dei piani e soggetti proprietari di beni
ubicati in regioni nelle quali tanto l'autorit� regionale, quanto quella
statale, competente in via sostitutiva, sono rimasti inadempienti � ben
oltre la scadenza fissata dal legislatore �, violerebbe l'art. 3 della Costituzione.
Sarebbe, altresi, violato l'art. 42, commi secondo e terzo, in quanto
la salvaguardia ex lege posta dalla norma censurata produrrebbe un
vincolo assoluto di portata analoga, in ordine agli effetti sullo ius aedificandi,
a quello che si instaura allorch� la normativa urbanistica condi-
nella previsione del comma 2 dell'art. 42 Cost., negando qualunque attinenza
ai profili espropriativi del comma 3.
Interessante anche come la Corte sottolinei l'innovazione portata dalla legge
citata per introdurre accanto ai vincoli specifici gravanti su determinati territori,
dei vincoli pi� estesi definiti in relazione a categorie o specie di beni
stessi, ponendo un �catenaccio � rispetto ad ogni tipo di intervento modificativo.
Posto dunque il carattere di � legge di grande riforma economico sociale �,
la sentenza non manca di indicare ai proprietari interessati gli strumenti di
tutela �disponibili contro l'inerzia degli enti pubblici chiamati ad adottare i
piani paesistici, ma nega la necessit� di introdurre forme di elenchi da notificare,
tenendo conto delle differenze rispetto alle bellezze individuate e della
vasta dimensione delle bellezze d'insieme, che renderebbe eccessivamente onerosa
se non impossibile l'attuazione di una tale misura.
G.P.P.
PARTE I, SBZ; I, GIURISPRUDBNZA COSTITUZIONALB
zioni la utilizzazione� edilizia dei suoli al preventivo perfezionamento di
una pianificazione attuativa. Ci�, avuto riguardo alla circostainza che:
a) il vincolo in questione essendo generalizzato non sarebbe inerente alla
natura. ed. a11a disciplina di beni che .IJ."ientrino in una speciale categoria;
b) detto vincolo verrebbe a sostanziarsi in una misura interdittiva di tipo
cautelare che, come .tale, dovrebbe necessariamente. essere temporanea; e)
infine l'intensit� dei vincoli imposti con il divieto di cui all'art. l-quinquies
sarebbej tale da configurare sostanzialmente una espropriazione che, in
quanto� tale, �dovrebbe essere subordinata a rigorosi limiti temporali. Da
ultimo viene, altres�, denunciato il contrasto della norma censurata con
l'art. 97 della Costftuzione, in quanto l'indeterminatezza coniugata con
l'as.soiutezza .. del divieto consentirebbe che le autorit� amministrative,
preposte alla tutela� ambientale, siano totalmente arbitre di determinare
la indefinita compressione di. ogni altro inte:r;esse economico e socia1e,
vi9lando cos� il prip.cipio .di.buon. andamento . della amministrazione.
Va, prelixninarmente, disattesa l'eccezione di inammissibilit� proposta
dall'Avvocatura generale dello Stato in quanto il petitum del
giudice a. quo � chiaramente rivolto -non gi� ad ottenere una pronuncia
additiva in materia discrezionale -bens� ad ottenere una pronuncia
che ..,.., senza � innovare sulla preesistente disciplina -stabilisca la
compatibilit� o :meno . di� quest'ultima con i principi costituzionali indicati
a �parametro. �Il che rientra .esattamente nei poteri di questa Corte.
Nel merito � la �questione non � fondata.
Questa Corte ha affermato sin dalla sentenza n. 151 del 1986 che la
legge n. 431 del 1985 ha introdotto �una tutela del paesaggio improntata
a integrit� e globalit� � in quanto implicante una riconsiderazione dell'intero
territorio nazionale alla luce del valore estetico-culturale del
paesaggio, sancito nell'art. 9 della costituzione e assunto come valore
primario, come tale, insuscettibile di essere subordinato a qualsiasi
altro. In considerazione �di ci� la legge n. 431 del 1985 � diventata
sinonimo di tutela ambientale (sentenze n. 359 del 1985; n. 67 del 1992;
n. 269 del 1993 e n. 46 � del 1995).
Ed � alla luce di questo quadro di riferimento che deve essere letta
la norma censurata e, quindi, esaminata la questione concernente il
termine di efficacia delle misure di salvaguardia di cui all'art. l-quinquies
della legge n. 431 del 1985.
Ci� premesso, il divieto di modificazioni dell'assetto del territorio e
di opere edilizie che alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli
edifici sussiste, per esplicita e testuale disposizione dell'art. l-quinquies
della legge n. 431 del 1985, �fino all'adozione da parte delle regioni dei
piani di cui all'art. l-bis � della medesima legge n. 431 del 1985. Siffatta
previsione, innovatrice rispetto a quella contenuta nel d.m. 21 settembre
1984 e poi nel d.l. 27 giugno 1985, n. 312, risponde -come � agevole
192 RASSEGNA AVVOCATURA DEIJ..O STATO
rilevare dagli atti parlamentari relativi alla stessa legge -ad una
duplice ratio: quella di assicurare una salvaguardia temporanea ma
efficace delle aree e beni di maggior valore paesistico nelle more della
predisposizione dei piani regionali, al fine di evitare pregiudizi delle
scelte che l'autorit� ~egionale riterr� di dover compiere; e quella di stimolare
l'esercizio della funzione di pianificazione paesistica delle regioni.
Chiaro essendo che il primario interesse paesistico-ambientale verr�
definitivamente tutelato dai piani paesistici; ma, nelle more della loro
approvazione, deve essere garantito con strumenti vincolistici temporanei
per evitare iniziative preordinate a soddisfare interessi costituzionalmente
subordinati.
Alla base del vincolo posto dalla legge n. 431 del 1985 ed in particolare
dall'art. 1-quinqu�es censurato vi �, quindi, una scelta politico-discrezionale
del legislatore che ascrive alcune categorie di beni -in ragione della loro
qualit� preordinata a soddisfare interessi estetico-culturali -ad uno
speciale regime della propriet� che � quello concernente i vincoli paesistici.
Ci� � quanto basta per ritenere il richiamo all'art. 2 della legge
n. 1187 del 1968 -che subordina l'efficacia dei vincoli rurbanistici alla
approvazione dei piani regolatori particolareggiati entro cinque anni
decorrenti dalla data di approvazione del piano regolatore generale del
tutto inconferente. Il fatto poi che il bene paesaggistico possa essere
disciplinato nell'esercizio di poteri urbanistici non elimina certo la sua
distinzione rispetto ai beni non paesistici: una distinzione che preesiste al
concreto esercizio dei poteri di pianificazione e di vincolo giacch� -in
caso contrario -la natura di detti beni dovrebbe essere dedotta dal
concreto esercizio dei poteri amministrativi e non invece -come correttamente
avviene -dalla legge la quale ai sensi dell'art. 42, secondo comma,
della Costituzione disciplina � i modi di godimento ��del bene stesso.
In altri termini, il piano paesistico ha ad oggetto beni, il cui regime di
godimento � stato gi� � conformato �, e la non indennizzabilit� del vincolo
discende dal carattere generale del vincolo stesso, ovvero dal suo essere
connaturato ad una particolare categoria di beni.
Al riguardo � stato affermato da questa Corte (sentenza n. 56 del 1968)
che � i beni immobili � aventi valore paesistico -in virt� della loro
localizzazione o della loro inserzione in un complesso che ha in modo
coessenziale le qualit� indicate dalla legge -costituiscono Un.a � categoria
originariamente di interesse pubblico �, la cui disciplina � � del tutto
estranea alla materia della espropriazione � di cui all'art. 42, terzo comma,
rientrando, invece, a pieno titolo nella disciplina dell'art. 42, secondo
comma.
Ebbene, nella legge n. 431 del 1985 (ma gi� l'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616: �Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
n. 382 del 1975 �, aveva intitolato �beni ambientali� la disciplina delle
PARTE I, SEZ, I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
funziom concernenti .le bellezze naturali) la tutela concerne. un complesso
di bem e di aree individuate direttamente <;lai legislatore in forza del loro
�particolare interesse ambientale� (dal titolo della legge). Interesse che
si determina in z:agione della loro singolarit� geologica o ecologica rilevaJ!
te ai fini della storia naturale del Paese -connotando la struttura
delterritorio nazionale nella sua percezione visibile: detti beni fanno,
per~nto1, parte del patrimonio estetico-culturale della nazione e, conse�
guentel:tl~nte, vanno difesi dai mutamenti, spesso irreversibili, che l'azione
dell'uomo pu� causare. In questa prospettiva la legge n. 431 del 1985
sposta l'accento. dalle bellezze naturali, intese come dimensione (solo)
estetica del territorio, al bene ambientale come bene culturale, con ci�
riconoscendo valore estetico-culturale a vaste porzioni del territorio nazionale:
sicch� rilever� come paesaggio da tutelare -secondo il disposto
costituzionale dell'art. 9 -la forma del territorio che esprimer� detta
qualit� ,strutturale che � appunto estetico-culturale (sentenza n. 151
<:lel.1986).
Correlativamente, i beni, aventi la vocazione a realizzare l'interesse
estetico-culturale di cui si � detto, sono -sotto questo profilo -riconducibili
ad una categoria omogenea, perfettamente inscrivibili -al pari
dei beni paesistici -nella disciplina posta clall'art. 42, secondo comma,
della Costituzione (sentenze n. 56 del 1968; n. 9 del 1973; n. 202 del 1974;
n. 245 del 1976; n. 648 del 1988; n. 391 del 1989; n. 344 del 1990), alla quale
risulta del tutto estranea la materia della espropriazione governata dall'art.
42, terzo comma, della Costituzione. In altri termini -nell'ipotesi
di beni ambientali -� la legge che determina i modi di godimento del
bene stesso al fine di assicurarne la funzione sociale (art. 42, secondo
comma, della Costituzione): conseguentemente i relativi vincoli che gravano
su di essi .:_ in virt� di determinate qu�lit� intrinseche degli stessi,
riconosciute� dalla legge -n�n �:oncretan� un atto� di espropriazione ai
sensi dell'art. 42, terzo comma, d�lla Costituzione e non sono pertanto,
indennizzabili. Risultano, pertanto, infondate le censure prospettate con
riguardo all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.
Alla luce delle considerazioni suespost� il decorso infruttuoso del
termine del 31 dicembre 1986, in ordine alla adozione ed alla conseguente
approvazione dei piani di cui all'art. 1-bis della legge n. 431 del 1985, non
determina affatto la inefficacia dei suddetti vincoli ambientali di inedificabilit�,
n� �implica la indennizzabilit� degli stessi. Determina, invece,
l'operativit� dell'art. 1-bis, secondo comma, della stessa legge n. 431
del 1985, ovvero scattano -a fronte dell'inerzia regionale -i poteri
sostitutivi de1lo Stato. Poteri intesi -attesa la innegabile obbligatoriet�
dei piani di cui all'art. l-b1~ pi� volte citato -�in senso pregnante� dalla
giurisprudenza di questa Corte, ovvero nel senso di �attribuire allo Stato
(oltre ai poteri inibitori connessi al vincolo paesistico) poteri surrogatori
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
194
comprens1v1 dell'adozione, in luogo della regione rimasta inerte, dei suddetti
piani� (sentenza n. 153 del 1986).
Ne consegue che il termine ad quem dei vincoli di assoluta intrasformabilit�
di cui all'art. 1-quinquies censurato si identifica -come
correttamente ritenuto dalla giurisprudenza della Corte di cassazione
e del Consiglio di Stato -nella data di approvazione dei piani paesistici
o equivalenti, ovvero degli strumenti aventi valenza non solo ai fini della
programmazione degli interventi edilizi, ma anche ai fini paesaggisticiambientali,
con considerazione espressa di tali interessi e quindi suscettibili
di determinare le eventuali compatibilit� di interventi e opere edilizie
con la preminente tutela del paesaggio. N� � senza rilievo osservare che
l'art. 1-bis succitato della legge n. 431 del 1985 collega il termine, entro il
quale le regioni debbono sottoporre a specifica normativa di uso e di valorizzazione
ambientale il loro territorio, non gi� ad una generica predisposizione
di un progetto di piano paesistico, bens� alla definitiva approvazione
dello stesso. Tutto ci� � perfettamente coerente con il ruolo
centrale assunto dai piani paesistici o a preminente considerazione paesistica
nella legge n. 431 del 1985: in particolare essi diventano strumenti
preordinati a realizzare la fase dinamica della tutela paesaggistica e
correlativamente ad assicurare la unitariet� e integralit� del bene ambiente
(sentenza n. 153 del 1986).
Al riguardo va rilevato che l'idea del piano era gi� presente al legislatore
del 1939 che affidava ad esso il compito -in termini negativi rispetto
ad aree gi� tutelate con atto amministrativo, di limitare la discrezionalit�
delle scelte autorizzatorie dell'autorit� preposta al vincolo o di
impedire che le aree interessate fossero utilizzate con scelte frammentarie
e disorganiche in modo pregiudizievole alla bellezza paesaggistica. Come
gi� detto, il legislatore del 1985 ha innovato la legislazione precostituzionale
di settore (legge 29 giugno 1939, n. 1497), ponendo, accanto ai
vincoli specifici gravanti su determinati territori o localit�, una diffusa
tutela del paesaggio, attraverso l'introduzione di vincoli estesi e intensi
in ordine a vaste porzioni del territorio nazionale specificamente individuate
(ex lege per categorie e specie) od individuabili con atto amministrativo
(sentenza n. 151 del 1986).
Sicch� da un controllo estemporaneo, frammentario e caso per caso,
nel quale il piano � meramente eventuale (e perci� raro), si passa, con
i piani previsti dalla legge n. 431 del 1985, ad un controllo razionale, programmato
e necessario, che impone per una serie di tipologie di vincoli
una sorta di catenaccio rispetto a tutti gli interventi, salvo quelli a
carattere di manutenzione, espediente non nuovo nell'ordinamento (v.
art. 4 della legge n. 10 del 1977). Tale catenaccio, con divieto di interventi
innovativi, pu� essere rimosso solo con il piano paesaggistico (o con
PARm I, SllZ. ,I, GIURISPR~:tilZA. C()STITUZIONALE
valenza paesaggistic0:ambientale), dl modo .che la generalit� deglj stessi
soggetti destinatari del vincolo � interessata all'adozione del piano.
D'altra parte l'esistenza del piano paesaggistico deriva dalle dimensioni
territoriali dell~area tutelata, per cui l'atto impositi".o non �. in
grado cli ,determinare la portata, U CO!ltenuto, i limiti e gli effetti del
vincolo gi� ,imposto: funzione �questa ~hness� al piano, in virt� � I>er
effetto clet quale fa.tutela del p~esaggio -quale delineata> nelfa legge
rt. 43fdel 1985 ~ assurile, �ome gi� deU:�, carattere dinamico (sentenze
li. 151 del 1986; n. 321 del 1990). In virt� di detto carattere; if piano si
configura come strumento di: base, condizionante (prevalentemente. in
rtegatiVo) ogm altra piarufkazion� orientata verso firii di sviluppo, del
territorio e degff.'insedfamenii che p�tra.llno essere� realizzati solo nei
limiti imposti dalle esigenze di t'lltela paesistica. In particolare � con � 1a
previsio~e del pfario paesistico e/o.� del piano urbanistico territoriale come
strumenti obb1ig�torl, e non facoltatM di raccordo; per Uria serie di zone
soggette : a. speciai� Vincoli, tra neeess�t� . di . conseivaiiorie: �d. istante ... di
trasforin.azione clel terJ:']torio asst>ggettato a viin�olo, il Legislatore del 1985
recupera i:lI suddetto pfanO paesistico fa furu:iorie di regofarnentazione
globale del'territorfo'vfacofato; I.O stesso legislatore; pur 'evidenziando
la specificit� della materia del paesaggio r.ispetto' a quel1a urbaliistica
(seritehie ri; 141 del l972; :tr. 293 d�l �198t;<ii. 183 del-1987); sottolinea
�ontestual:i:riente le t�lativl connessioni' (sentenze n. 151 del 19g6; n. 153
del 1986 e n. 210 del 1987). Ne consegue, anzitutto, che il piano p~esistico
presuppone Tesisteriz~ dei viticolo; poriendosi rispetto ad ess6 eome
momento logicamente su&essivo della stia r�golazione. tanto ; l'tl.no,
quanto l'altro costituiscono, d�nque, uri momentc{ centriile, irrinunciabile
e indefettibile nella tut�la d�lrambiente quale configurata dalla legge
n. 43i� del � t985. L'interdipendenza ��e la: necessit�� di entrambi e la corise"
guente coric�rrenia �di poteri regionali e statali �� appunto dettata dalla
necessit� the l'interesse> ambientale ~ costituente la � scelta di fond� �
della legge n. 431 del 1985 assurta a �legge di grande riforma economico
sociale � (sentenza n. 151 del 1986) e rkonducibile alla pi� generale ttitela
del paesaggio assunto, come gi� d�tto, a va:Iore primario dell'ordinamento
-sfa iri cigni caso e� ad ogni costo attuato.
Consegue da quanto sopra detto che il termine di cui all'art. 1-bis e
relativo al 31 dicembre 1986 non pu� che essere ordinatorio e che i vincoli
di inedificabilit� permangono pienamente efficaci �dopo la scadenza di
esso, essendo strettamente preordinati alla realizzazione dei piani di cui
all'art. 1-bis della legge n. 431 del 1985.
In questa prospettiva vincoli e piano sono interdipendenti ed insieme
funzionali alla. realizzazione della tutela dell'ambiente intesa in senso
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
unitario, integrale e pertanto globale: ci� che rappresenta uno degli
aspetti qualificanti della legge n. 431 del 1985.
Infondate sono, altres�, le censure relative agli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Con riguardo alla prima -sulla pretesa disparit� di trattamento tra
soggetti proprietari di beni ubicati in regioni nelle quali si sia provveduto
all'approvazione dei piani e soggetti proprietari di beni ubicati in regioni
nelle quali detta approvazione non abbia avuto luogo -va rilevato che si
tratta di mera disparit� di fatto inerente alle vicende applicative della
norma che, come tali, non possono assumere rilievo nel giudizio di legittimit�
costituzionale (sentenze n. 138 del 1979; n. 163 del 1972; n. 208
del 1985; n. 283 del 1987; n. 410 del 1990).
Del resto i medesimi soggetti proprietari possono avvalersi degli
strumenti giuridici previsti dall'ordinamento per fare attuare l'obbligo di
piano paesistico sia nei confronti della regione che dello Stato (come
ad esempio silenzio-rifiuto con accertamento dell'obbligo, giudizio di
ottemperanza .con nomina di commissario, ovvero con denunce o azioni
di conseguenti responsabilit� verso gli organi rimasti inerti).
La censura relativa all'art..97 della Costituzione, priva di autonomo
svolgimento, risulta assorbita dalle considerazioni svolte con riguardo
alle censure formulate nei confronti dell'art. 42, secondo e terzo comma,
della Costituzione.
Infondate sono, altres�, le questioni di legittimit� costituzionale degli
artt. 2 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (R.O. n. 221 del 1994). Il
giudice a quo ritiene che dette disposizioni violino gli artt. 3, 24, secondo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione nella parte in cui non
dispongono la notificazione degli elenchi di cui ai numeri 3 e 4 dell'art. 1
della stessa legge, ovvero delle c.d. � bellezze di insieme � ai proprietari,
possessori o detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili, alla stregua
di quanto previsto dal successivo art. 6 per gli elenchi delle cose di cui
ai numeri 1 e 2 del medesimo art. l, ovvero delle c.d. �bellezze individuali�.
Al riguardo occorre subito rilevare che la diversa disciplina predisposta
per la comunicazione degli atti impositivi dei vincoli di bellezze
naturali a seconda che si tratti di � bellezze di insieme � (per le quali �
prevista la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale: art. 4 della legge n. 1497
del 1939) ovvero di �bellezze individue � (per le quali � prevista la notificazione:
art. 6 della medesima legge) rientra nella discrezionalit� del
legislatore. Discrezionalit� che nella specie appare del tutto ragionevole,
considerato che la surrichiamata diversit� di disciplina risulta giustificata
dalla diversa struttura delle due categorie di beni. Invero, le bellezze di
PARm I, SBZ. I, GIURISfRUDBNZA COSTITUZIONALE
ms1eme -a differenza di quelle individue -si sostanziano in ambiti
territoriali, spes_$o di vaste dimensioni, con la conseguenza che la notifica
a tutti i proprietari iliteressa:ti dei provvedimenti costitutivi di vincolo
diventerebbe estremamente difficile,. maechinosa, e talora di scarsa possibilit�.
In considerazione di ci� infondate sono pure le censure all'articolo
1.quinquies per avere effettuato il recupero legislativo di provvedimenti
aventi per oggetto bellezze di insieme e per le quali � stato adottato il
mezzo parteeip�tiv� previsto dall'art. 4 della legge n. 1497 del 1939 per tale
categoria di beni (ovvero la pubblicazione) giacch�, come si � detto, esso
� del tutto adeguato in/relazione alla struttura confomiativa del bene stesso.
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, Plenum, 4 aprile
1995, nella causa C-350/93 -P1'es. Rodriguez Iglesias -Rel. Schockweiler -
Avv. Gen Jacobs � Commissione delle Comunit� europee (ag. Abate
e Di Bucci) c. Repubblica italiana (avv. Stato Ferri).
Comunit� europee � Aiuti di Stato � Incompatibilit� con il mercato comune
� Decisione della Commissione � Obbligo di recupero � Inadem�
pimento � Termine.
(Trattato e.E., artt. 92 e 93).
Comunit� europee � Aiuti di Stato � Incompatibilit� con il mercato co
DJ.une � Decisione della Commissione � Obbligo di recupero � Holding
pubblica e impresa del gruppo: rapporti � Adempimento.
(Trattato e.E., artt. 92 e 93).
Il recupero dell'aiuto che la Commissione C.E. ha dichiarato incompatibile
con il mercato comune deve essere eseguito dallo Stato membro
destinatario della decisione nel termine fissato dalla decisione stessa.
Il recupero tardivo non impedisce l'acoertamento giurisdizionale dell'inadempimento
dello Stato membro (1).
L'obbligo del recupero si sostanzia e si esaurisce nel p.relievo a
carico del beneficiario dell'aiuto di quanto ricevuto a detto titolo. Nel
caso di aiuto versato da una holding pubblica (ENI) ad una impresa del
gruppo (Lanerossi), il rimborso a favore della holding � sufficiente a
realizzare il recupero anche se l'aiuto era stato realizzato con fond,i
provenienti dal bilancio dello Stato, se la holding non � stata identificata,
nella decisione da eseguire, come beneficiaria di aiuto (2).
(1-2) Nella prima parte, la statuizione della Corte si esaurisce nella consta�
tazione che nel termine di due mesi assegnato dalla decisione della Commissione
89/43/CEE il Governo italiano non aveva recuperato l'aiuto corrisposto
dall'ENI alle societ� del suo gruppo operanti nel settore tessile (Lanerossi).
La restituzione effettuata dopo il ricorso da SNAM (in luogo delle societ�
originariamente beneficiarie e uscite dal gruppo) e ENI non poteva mutare
le sorti del giudizio: secondo una fermissima giurisprudenza, nel giudizio
ai sensi dell'art. 169 del Trattato la sanatoria tardiva dell'infrazione contestata
resta irrilevante, salva la facolt� della Commissione di rinunciare al ricorso.
Nella specie, la rinuncia non vi era stata perch� la Commissione pretendeva,
per ritenere soppresso l'aiuto, un adempimento ulteriore consistente nel rim
PARTE I, SEZ. II, <tI:c.11ns. COMUNITARD\. E INTERNAZIONALE 199
(Omiss.is). l. -CQn atto introduttivo depositato presso la cancelleria
della Corte il 7Juglip,1993;Ja Commi$$ione delle Comtlllit� europee Ila proposto,
aisensi dell'art. 93, n. 2,secondo comma, del Trattato CEE, un rifors()
�. diretto �a .far� di�hfar�re che �1a �. Repubblica italiana, . non ..avendo
soppresso e i"e�uperafo, neftermine ad essa lissegriato, gli aiuti versati
al gftippc> EN'f~t~ros$i�� (attualmente SNAM S.p.A~) �I>er �un �. importo di
?<lo,.f m�l~ardi dft11', � ver,iut� trieno agli .�. obblighi �che . le . irtc�mbono ai
s�nsi d�lla d�clsi�tfo .�<'.lella �Comttiissione 26 luglio�.�1988,� 89/43/CEE, relativa
ag1(aitttfc6ncessf l:laf governo italiano a ENI-Lanerossi (GU 1989,
t 16, pag. 52; in prC>s�eguo: la <~ cleeisione ~>). � � �
2;;. ..,...., La Commis$ione ha dicmaratp ~Ha decisione c~ gli aiuti
CQJ:Ice~si al gruppo ENI-Lanerossi, sotto fqrma d� apporto di capitali
~. fay~J;'e delle aziende del gruppo operapti nel . $ettore delle confezioni
ma~�tu., .aiuti. J;>~ri .a. )~oA ixuUardi .di.� p'f, 11r~o .illrgittimi.. in . quanto
cordsposti in violazione dell1art. 93, n~ :te.lei trattato CEE ed erano incompatibili
col mercato comune ai sensi. dell'~r1:. 92 clel Tratiato (art. 1).
Essa . ha��. deciso�� eh.e >si � sarebbe .��proceduto�. alla soppressione degli� aiuti
cltatfperVi'adi recupero (art. 2); 11����governo italiano dotreva.� fuformarJa,
�ritfo due mesi dalla; Mtifica della decisione, d�ile misure prese �per conforniatsi
alta �ecisfone���stessa (art. 3).
3 -. Con sentenza 21 marzo 1991, causa C-303/88, Italia/Commissione
(Racc. pag. I-1433), la Corte ha respinto iLricorso d.i annullamento proposto
contro la decisione.
4, ......... La. Repubblica� italiana; dopo�� essere� stata invitata. :dpetutamente
dalla Commissione ad eseguire la decisione e a comunicarle i provvedimenti
aclottaJi a taLfine,. il 25 m~rzo. )~92J:~a blfpr.iato q.est'ultima
della sua intenzione di procedere al recupero degli aiuti trarwte U versa
borso dell'ENI allo Stato giacch� l'aiuto erogato. dall'ENJ, alle societ� . tessili
attingeva a finanziamenti statali.
Su questo punto che costituiva. l'uni�o termine controverso della causa,
esaininato nella seconda parte della motivazione; la Cpmmissione � rimasta
soccombente (n�. 2 . del dispositivo),.
L'opinione della Corte su questa questione; . ancorch� . espressa in termini
molto concisi, � di indubbio interesse anche perch� disattende le conclusioni
dell'avvocato gpnerale che aveva suggerito l'integrale acc<:>glimento.. del. ricorso.
Secondo l'avvocato. generale � un aiuto illegittimo che. sia stato fornito mediante
misure statali e pagato indirettamente ad una holding pubblica va . rimborsato
allo Stato ��� anche se i fondi statali non erano specificamente destinati all'impresa
beneficiaria dell'aiuto �.
La Corte si � invece attenuta ad una concezione pi� corretta dell'obbligo
di recupero, identificandolo ed esaurendolo nel � ripristino dello status quo
200 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
mento da parte della societ� Lanerossi, alla holding di Stato ENI, di
un importo pari agli aiuti maggiorato degli interessi maturati.
5. -Con nota 26 giugno 1992 la Commissione ha comunicato al governo
italiano che esso avrebbe dovuto esigere non soltanto il rimborso
degli aiuti da parte della societ� Lanerossi all'ENI, ma anche il loro versamento
allo Stato italiano. In tale lettera, la Commissione ha annunciato
la sua intenzione di adire la Corte di giustizia se la Repubblica italiana
non avesse adottato le misure necessarie per il recupero degli aiuti
prima del 31 luglio 1992, termine ulteriormente prorogato al 31 marzo
1993.
6. -Soltanto dopo la presentazione del ricorso la SNAM S.p.A., nel
frattempo subentrata alla societ� Lanerossi, ha trasferito all'ENI la somma
di 362,241 miliardi di LIT corrispondente, secondo la Repubblica
italiana, all'importo degli aiuti di cui la Commissione aveva sollecitato il
recupero, maggiorato degli interessi.
7. -A sostegno del suo ricorso, la Commissione asserisce che la Repubblica
italiana ha violato l'art. 93, n. 2, del Trattato poich� non ha
proceduto al recupero degli aiuti entro i due mesi successivi alla notifica
della decisione e ha omesso di esigere il rimborso degli aiuti da
parte dell'ENI allo Stato italiano.
II
Sulla ricevibilit� del ricorso
8. -La Repubblica italiana eccepisce !'irricevibilit� del ricorso in ~
quanto quest'ultimo sarebbe diretto ad ottenere l'accertamento del-
I
ante� e quindi nell'operazione con cui il beneficiario dell'aiuto viene privato
I
del vantaggio ricevuto.
Attestandosi fermamente in questa logica, sulla quale era costruita la ru
difesa del Governo italiano, la Corte ha potuto respingere la domanda osservando
che una restituzione a carico di ENI ed in favore dello Stato sarebbe
stata obbligatoria solo se nella decisione da eseguire anche l'ENI, e non solo
Lanerossi, avesse figurato come destinataria di aiuto.
Traspare cosl dalla sentenza l'esigenza essenziale che in sede di esecuzione
della decisione ex art. 93 del Trattato, l'obbligo di recupero dell'aiuto deve
rimanere rigorosamente ancorato e delimitato, nei suoi termini soggettivi ed
oggettivi, al modo con cui l'aiuto � stato identificato e valutato dalla decisione
da eseguire.
In senso del tutto analogo cfr. la sentenza della Corte in pari data, nella
causa 348/93, Commissione c. Rep. Italiana, relativa agli aiuti in favore del�
l'Alfa Romeo.
La sentenza della Corte 21 marzo 1991, nella causa C-303/89, Rep. Italiana c.
Commissione, che aveva respinto il ricorso italiano avverso la decisione della
Commissione che aveva dichiarato incompatibili gli aiuti in questione, � pub�
blicata in questa Rassegna, 1991, I, 223.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALB 201
l'inadempimento di un obbligo, cio� l� restituzione degli aiuti da parte
dell'ENI allo Stato italiano; che non emergerebbe dalla decisione. '.Inoltre,
il ricorso non conterrebbe, violando l'art. 38, n. l, Iett. c), del regolamento
di procedura della Corte, l'esposizione sommaria dei motivi per
cui il mancato recupero degli aiuti presso l'ENI sarebbe contrario alla
decisione; �
9. ..,-.Va rilevato in�.proposito che la Commissione. si .limita a sostenere
che la Repubblica italiani;!; non si � attenuta alla decisione la cui
asserita violazione costituisce oggetto .del presente procedimento. La
questione se la decisione imponesse alla Repubblica italiana l'obbligo
di recuperare gli aiuti. presso l'ENI rientra riell'esame del merito del
ricorso� e non pu� �inficiarne la ricevibilit�.
10. -Peraltro il ricorso contiene un'esposizione chiara degli ante�
fatti e degli argomenti della� C6.tnmissione, conformemente a quanto prescrive
l'�rl. 38, n. l, lett �), del regolamento di procedura, il che ha
consentito al governo italiano di presentare un dettagliato conrtroricorso.
11. -L'eccezione di irricevibilit� va quindi respinta.
Sulla mancata esecuzione della decisione.
12. -Vanno esaminate l'una dopo l'altra le due censure dedotte
dalla Commissione.
Censura relativa all'omesso recupero degli aiuti nel termine stabilito
13. -La decisione ha. stabilito in termini chiari l'obbligo del governo
italiano di esigere il rimborso degli aiuti entro due mesi dalla notifica
c!ella c1ecisione, che ha avute>)uogo il 10 agosto 1988.
14. -Orbene, soltanto 1'11 'ottobre 1993 la SNAM S.p.A. ha effettuato
il rimborso all'ENI.
15. -Secondo una costante giurisprudenza, il solo mezzo di difesa
che uno. Stato membro pu� opporre al ricorso per inadempimento proposto
dalla Commissione sulla base dell'art. 93, n. 2, del Trattato � quello
dell'impossibilit� assoluta di dare correttamente esecuzione alla decisione
(v., da ultimo, sentenza 23 febbraio 1995, causa C-349/93, Commissione/
Italia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 12, e la giurisprudenza
ivi citata).
16. -La Corte ha anche dichiarato che uno Stato membro, il quale,
in occasione dell'esecuzione di una decisione della Commissione in mate
202 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
ria di aiuti di Stato, incontri difficolt� impreviste o imprevedibili o si
renda conto di conseguenre non considerate dalla Commissione, deve
sottoporre tali problemi alla valutazione di questa, proponendo modifiche
della decisione stessa. In tal caso la Commissione e lo Stato membro,
in forza della norma che impone agli Stati membri e alle istituzioni
comunitarie doveri reciproci di leale collaborazione, norma che informa
soprattutto l'art. 5 del Trattato, debbono collaborare in buona fede per
superare le difficolt� nel pieno rispetto delle norme del Trattato e soprattutto
di quelle relative agli aiuti (v. citata sentenza Commissione/
Italia, punto 13, e la giurisprudenza ivi citata).
17. -Orbene, la Repubblica italiana non ha fatto menzione n� di
un'impossibilit� assoluta di esecuzione n� di difficolt� . impreviste o imprevedibili.
18. -Alla luce di quanto precede, occorre dichiarare fondato il ri9>
rso in �quanto la Repubblica italiana non ha dato esecuzione alla decisione
nel termine stabilito.
Censura relativa all'omesso rimborso degli aiuti da parte dell'ENI allo
Stato italiano
liI
19. -Al fine di pronunciarsi su tale censura, ci si deve riferire all'obiettivo
perseguito con l'obbligo di recupero degli aiuti illegittimi non~
ch� alla portata attribuita a quest'obbligo nella decisione.
I ~
20. -L'art. 93, n. 2, del Trattato prevede al riguardo che la Commissione,
qualora cohstati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante
fondi statali, non � compatibil~ con il mercato comune, decide che lo Stato
interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
I
21. -L'obbligo a carico dello Stato di sopprimere un aiuto ritenuto
dalla Commissione . incompatibile col mercato comune � inteso, secondo
una giurisprudenza consolidata, al ripristino dello status quo ante (v.
sentenza 14 settembre 1994, cause riunite C-278/92, C-279/92 e C-280/92
Spagna/Commissione, Racc. pag. 1-4103, punto 75, e la giurisprudenza
ivi citata).
22. -Siffatto obiettivo � raggiunto quando gli aiuti in parola, eventualmente
maggiorati degli interessi di mora, sono stati restituiti dal
beneficiario, nel presente caso la SNAM S.p.A., all'ENI, ente pubblico
di gestione de11e partecipazioni statali. Per effetto di tale restituzione,'
il beneficiario � infatti privato del vantaggio di cui aveva fruito sul
mercato rispetto ai suoi concorrenti e la situazione esistente prima
della corresponsione dell'aiuto � ripristinata.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALll 203
23. -Va poi rilevato che la Commissione, nell'art. 2 della decisione,
ha richiesto unicamente che il governo italiano sopprimesse gli aiuti e
ne esigesse la restituzione, da parte della SNAM S.p.A., entro un dato
termine, assieme agli interessi moratori maturati dopo la scadenza del
medesimo.
24. -Se non pu� escludersi� che l'assegnazione di fondi da parte dello
Stato ad uh ente �pubblico quale l'ENI possa costituire un aiuto di Stato
ai sensi dell'art. 92 del Trattato, la Commissione, contrariamente a
quanto da essa asserito, non ha per� dichiarato nella decisione, in esito
alla procedura prevista dal Trattato, che anche la messa a disposizione
di fondi statali a beneficio dell'ENI costituisce un aiuto incompatibile
col mercato comune.
25. -Alla luce delle considerazioni. precedenti, il ricorso va considerato
non fondato nella parte in cui la Commissione fa� carico alla Repubblica
italiana di non aver sollecitato il rimborso degli aiuti da parte
dell'ENI allo Stato italiano.
26. -Si deve pertanto dichiarare che la Repubblica italiana, non
avend() dato esecuzi<>ne alla decisione entro il termine stabilito, � venuta
meno agli obblighi che le incombono ai sensi del Trattato. (omis~is)
CORTE DI CASSAZIONE, sez. lavoro, 19 luglio 1995, n. 7832 -Pres. Donnarumma
� Rel. Picone � P.M. Dettori (concl. conf.) -Repubblica
Italiana (avv. Stato Fiumara e Sclafani) c. Augello Angela ed altri.
Lavoro � Insolvenza del datore di lavoro � Tutela del lavoratori subordinati
� Mancata attuazione della direttiva � 80/987/CEE � Indennit� ex
art. 2, settimo comma, d. lgs. 27 gennaio 1992 n. 80 � Legittimazione
passiva dell'INPS.
(art. 2, d.lgs. 27 gennaio 1992 n. 80).
Comunit� europee � Mancata attuazione di una direttiva � Potere legislativo
� Diritto al� risarcimento del danno nei confronti dello Stato
membro � Insussistenza.
(art. 2043 codice civile).
Ai sensi dell'art. 2 comma settimo, del lgs. 27 gennaio 1992 n. 80
� l'INPS, quale gesto1'e del Fondo di garan?Jia ex l. 29 maggio 1982 n. 297,
e non lo Stato italiano il soggetro obbligato al pagamento dell'indennit�
per il danno derivante dalla mancata attuazione della dfrettiva CEE 80/987
-fs�l:Su~.?P ~--~
204 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
in tema di tutela dei lavoratori subordinati in caso di �insolvenza del
datore di lavoro (1).
Di fronte all'esercizio del potere politico non sono configurabili
situazioni soggettive dei singoli, pertanto deve escludersi che dalle norme
dell'ordinamento comunitario possa derivare, nell'ordinamento italiano,
il diritto soggettivo del singolo all'eseroi?},o del potere legislativo e comunque
la qualificazione in termini di illecito ex art. 2043 e.e. di quella
che � una determinata conformazione dello Stato-ordinamento (2).
Con l'unico motivo di ricorso, denunziando la violazione e la falsa
applieazione dell'art. 2, comma 7� del decreto legislativo 27� gennaio 1992
n. 80, la Repubblica Italiana deduce che il soggetto obbligato al pagamento
dell'indennit� prevista dalla detta norma deve essere individuato
nell'INPS quale gestore del Fondo di garanzia.
La Corte giudica fondato il ricorso.
In base alla delega conferita al Governo dall'art. 48 della legge
29 dicembre 1990 n. 428 (legge comunitaria per il 1990), � stato emanato
il decreto legislativo 27 gennaio 1992 n. 80 con il quale si � data attua�
l
(1-2) BreVt note in tema di mancata attuazione della direttiva CEE sulla
tutela dei lavoratori. in caso �di insolvenza del datore �di lavoro.
lI
t> la prima pronuncia della Corte cli Cassazione sulla questione del soggetto
tenuto al pagamento dell'indennit� per il danno derivante dalla mancata
attuazione della direttiva CEE 80/987 ai sensi dell'art. 2, settimo comma, d. lgs.
27 gennaio 1992 n. 80.
La direttiva CEE n. 80/987 del Consiglio del 20 novembre 1980, concernente
il riaVVicinamento delle. 1egislazfoni nazion�li relative alla tutela dei lavoratori
subordinati in caso di insolvenza del datore cli lavoro, � diretta a garantire
ai lavoratori dipendenti un minimo comunitario di tutela in caso cli insolvenza
del datore di lavoro, fatte salve le eventuali norme pi� favorevoli esistenti
negli Stati membri. A tal fine essa ha stabilito . in particolare garanzie specifiche
per il pagamento di alcuni crediti non pagati, relativi alla retribuzione, lasciando
agli Stati membri un mal'gine cli scelta fra pi� soluzioni con l'obbligo di
emanare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie
per conformarsi alla direttiva entro il 23 ottobre 1983.
La Corte cli giustizia delle Comunit� europee, con sentenza 2 febbraio 1989,
nella causa 22/87, Commissione c. Italia, in .Racc. giur. Corte, 1989, 143,
(e in questa Rassegna, 1989, I, 84, con nota cli FIUMARA, �Sulla tutela dei lavoratori
subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro�), ha dichiarato
l'inadempimento dell'Italia agli obblighi comunitari, avendo constatato la
mancata attuazione della direttiva nel suddetto termine (la Corte, in particolare,
ha ritenuto irrilevante l'esistenza, nello stesso ordinamento italiano,
cli un complesso di disposizioni atte a garantire una tutela per certi versi
superiore ma diversa da. quella perseguita dalla direttiva, quali la garanzia
del pagamento del trattamento di fine rapporto).
Successivamente la stessa Corte, con sentenza 19 novembre 1991, nelle
cause riunite C-6 e 9/90 (Francovich e Bonifaci, in questa Rassegna, 1991 I; 448),
PARTE I, SEZ. II, GJUJllS. COMUNITARIA. E INTERNAZIONALE 205
zi<me alla direttiva wmunitaria n. 987 del 1980 in materia di tutela dei
lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro; La
no:rmativa, prevede -per il personale dipendente da imprese assoggettate
alle procedure di fallimento, cpnc:0rdato preventivo~ liquidazione
coatta ammiltist:rativa/.ovvero alla procedura dell'amministrazione straordinaria
+ l'IU 4iveniificato>sistel'lla di .ttitela per .le procedure .canc9i;
suali ~Y:Yiat~� $}.J.c~ssiva1tlente .all'entrata Jn vigpre della legge, rispetto
a quelle ayvfate in epoca pree:edente.
Infatti, gU art. l e 2 delmenzionato decreto legislativo contemplano
le <lue divers~jp0,tesi, �on la, dis�ipHna d,ella tutela d.ei crediti <li lavoro
mediante J'intei;;vento . deLF0,:ndo di gi.-anzia ~ istituito e funzionante
ai sensh dela Jegge 29 maggio 1982 ,n. 297 -ma limitatamente alle
pro!:;edure successive all'entrata in vigore della disciplina (art. 2, comma
6�); mentre, per le fattispecie anteriori, viene attribuita ai lavoratori
\lll(inclennit~ di imP()rt() sostanziahnente corrispondente a quello posto
esp:ressaro.ente � carico del Fondo, da richiedere, con azione proponibile
ent:tQ uri a.nilO dall'entrata in vigore del decreto, �per il danno derivante
dalla: mancata attuazione della direttiva CEE 80/987 � (art. 2,
comma. 7�)i
> Quest'ultima disposizione, relativa alla disciplina delle ipotesi pregresse,
nella parte in cUi richiama unicamente i commi 1�, 2� e 4� del
ha statuito �he le. disposizionLdella direttiva suddetta, �he definiscono i diritti
dei lavorat�d;<.devono essere interpretate� nel senso che gli interessati non
possono. far valere tali � diritti nei confronti� dello Stato davanti ai giudici
nazionali in� mancanza dLprovvedimenti di attuazione adottati entro i termini
(nc:>n contenendo . la: :direttiva . disposizioni sufficientemente precise e incondizionate),
ma>ha aggiunto. che lo Stato membro � tenuto a risarcire i danni
derivanti ai singoli dalla .mancata attuazione della . direttiva stessa.
Quanto al rlsarcbnento del danno1Ja .Corte ha precisato che Ǐ nell'ambito
delle nonne del diritto nazionale relative .alla responsabilit� che lo Stato �
tenuto ai riparare. le conseguenze .del danno provocato� (per quanto riguarda
il �giudice .. competente e �Ie.� modalit� prp~durali.<. dei .ricorsi giurisdizionali
intesta garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto
comunitario),. con l'avvertenza che �condizioni formali e sostanziali, stabilite
dalle<divetse legi$lazioni .nazionali .i)l materia di risar�in.lento dei danni non
possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi
di natura.� interna: e non.�. possono essere .congegnate in moc;l.o da rendere praticamente
impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento�,
Con decreto� legislativo '/,7 gennaio 1992, n. 80, emesso in virt� della delega
contenuta nella legge 29 dicembre 1990, n. 428 (legge. cmnunitaria per il 1990),
�. stata data finalmente attuazione alla direttiva, assicurandosi in particolare artt.
1 e 2 -il .pagamento, entro certi limiti, da parte del Fondo di Garanzia
gi� costituito dalla legge n. 297/82, dei crediti di lavoro inerenti determinati
periodi a ridosso della constatazione di insolvenza del datore di lavoro. Con il
settimo comma dell'art. 2 � stato disposto che � per la determinazione .dell'indennit�
eventualmente spettante, in relazione alle procedure di cui. all'art. 1,
206 RASSEGNA AVVOCATURA DEU.0 STATO
medesimo articolo (che precisano le condizioni, il massimale dell'intervento
del Fondo di garanzia e gli assorbimenti fino a concorrenza con altre
erogazioni spettanti al lavorator�e), ma non anche il comma 3� (che dichiara
applicabili, per il conseguimento delle somme dovute dal Fondo, alcune
disposizioni dell'art. 2 della legge n. 297/1982), ha dato origine alla disputa
circa l'individuazione del soggetto passivo dell'obbligo di pagamento.
La sentenza impugnata ha ritenuto di individuare nello Stato il soggetto
passivo dell'obbligazione, valorizzando i dati testuali del mancato
richiamo del comma 3� e dell'esclusione espressa della retroattivit� della
disciplina legislativa dell'ipotesi ordinaria, nonch�, e soprattutto, l'elemento
sistematico della differenza tra l'azione di adempimento contro il Fondo
di garanzia e la natura risarcitoria, ex �art. 2043, della pretesa derivante
dalla mancata attuazione della dfoettiva, che deve essere rivolta contro
l'autore dell'illecito.
La Corte ritiene erronea siffatta lettura della norma perch� il mancato
rinvio al 3� comma, da parte del 7� comma, non assume un particolare
valore ai fini dell'individuazione del soggetto passivo, di fronte all'indicazione
contraria che si ricava dalla collocazione della norma nel corpo
dell'art. 2, sotto il titolo � Intervento del Fondo di garanzia � e che lascia
supporre esteso l'intervento del Fondo medesimo a tutte le ipotesi consi
I
derate dalla norma.
I primo comma, per il danno derivante dalla mancata attuazione della direttiva ~
80/987/CEE, trovano applicazione i termini, le misure e le modalit� di cui ai
commi primo, secondo e quarto �. �L'azione -prosegue la norma -va
promossa entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto �.
I
Con la sentenza 16 giugno 1993 n. 285 la Corte Costituzionale, adita dal
Pretore di Frosinone per alcuni dubbi di costituzionalit� dell'art. 2, settimo
comma, del decreto legislativo sopradetto, ha affermato:
I
-che soggetto passivo del diritto all'indennizzo di cui all'art. 2, settimo
comma, del d.P.R. 27 gennaio 1992, n. 80, � l'INPS;
-che l'indennit� ex art. 2, settimo comma, ha natura risarcitoria;
-che, data questa natura, non pu� parlarsi di competenza del giudice
del lavoro ex art. 442 cod. proc. civ., ma il medesimo giudice � competente
ex art. 409 n. 1, trattandosi pur sempre di controversie relative a rapporti di
lavoro subordinato, dato il nesso di derivazione mediata del diritto all'indennit�
da un pregresso rapporto di lavoro;
-che la normativa non presenta profili di contrasto con norme costituzionali.
Successivamente la Corte Costituzionale � stata chiamata dal Pretore di
Brescia a pronunciarsi ancora una volta su tali questioni e nella sentenza
31 dicembre 1993 n. 512 ha ribadito i principi gi� affermati nella decisione
285/93 osservando che � gli argomenti esegetici opposti dal Pretore di Brescia
non sono tali da indurre la Corte a mutare avviso �,
Questa della Corte di Cassazione era dunque una pronuncia annunciata
in tema di legittimazione passiva. Essa per� contiene anche interessanti spunti
di riflessione riguardo alla c.d. responsabilit� per mancata attuazione di una
�� /La legitti~ione pa$sivacteWINPS; quale gestore del Fondovsiargomenta':
invecEiin�qtttirocabilmente �dalla:Iettera dell'art. 4 del decreto~il
quale>pone '~pplimto ��a carico d.eL Forid.o tutti �gli � oneri>:derivanti � dalYappf�cm().
J'l.e� degli arti 1;~2 e<h~ > �.�.�.� ..�� �.� ..�.�..�.�...�...�. ������ � � ��� .��.�
l)'ajtra ~arte, indiyi~p~re.1'.tel.f<>ndo .il�� s9ggetto .� pa~sivo . dell'obblig� �di
�=reit=::=i:=
attivit� della disciplina ~ordiiiar�a>i�Infatt�/.ilrinvio>ai commi l,. 2 e 4
ba� ..sottf.lto. la ~ione dl:lildlcm-e il :parametropeitdadeterminazione
dell'm�let:mit�:vi:tennini e:le niodalit� �di pagamento;;rnlitnon vale a com
f~ir;li! �ol;nogenei;t� Qimatura alla� prestw<me d�uta�. perlarrip~azione�di
tm p:regi.~io��e l:Ji�quell;J:d.ovuta dal fPn@, in�sostit~ione.J;l~l �(i;i.tQre .di
lavoro insolvente secondo lo� sc:bema .. dell'accollo ex tegen.G?:e~~nt~ �q.. la
iY~f.�~!~.-:~t n'~11F!f �.. ~.�~ ;~~t@Zi~t2�P~iffi~. ~&i.~: .�A9p.~i. ~p~li�~.� alla
p~stazio.Jle. riferlJ:lile .alle. sifu~fonl preg.!'esse il comma 3�. (ohe rinvia .. ad
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fant� Iiirid'�:ririita pr�vistifd�l <�omma 7�/nlffue, e ass�ggetfut� al terinine
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s:P.nid�iiza iia#.on�fo se(:ond;tj la'qui;Ue non so>;t.o~co~giirabiI~ si:t�#fori� gfu,ridfohe
s6tigettive 'nei �. cc>nfronti �a<eP poter�f polifico, iioi:t �ppai-e m� cOilfr�st<> 'e�n�;ia
�ttata: sen:t. 19 n6Vemt<>re 1!l9l d~Ia�. Cort�'t:di Giustma �Ile.; C~wdt� Europee:
doV:e. (l...,4et~P.�e~:piei>siunente .�he...ht WS~Ol:ls~bilit� �. cleUo ..$t;:�,to pel;;rnllll,�;:tia�.�f!.tiua'
~::tn~!:~n~ '&rettlva coiii~itarfa � �su~~r.~nata a��q~:m~�:: dfi~~s.f~ '!@. ~tt~
Nella fattispecie, infatti;:: di .� Iegisl�:tore italiano: si �: fatto cari�::. di:tale
:i;esppnsabilit�: �. e4. ha deHiJtQ .n�;i. �� l>P:e�ifjc,a discipl.i.a .� (gt. 2, s~tti;w,Q.. poniP:ia.
cl'.' lgs. 80/92) C:ohsistente 'nel desJiriare :m via retroatii~a l'tiidetlljit� �rogat�,\
dal Fondo di garanzfa g�ffito'dall1INPS. atte ;sit6a:ziom gi� maturate fu fu()Ci()
da coprire il periodo di mancata. �ttuazfone dell� direttiva'attrave:rso Io �stesso
swwnent().(in4enni:t~o e .J:lon ris(lrcitorip) ii>tHuito.ne~ d~re ap.. esl)a;a~tuazjone.
' �� �. FR�lqCESc(y: SeuiANI
208
RASSEGNA AVVOCATURA DEILO STATO
Anche. l'argomento sistematico utilizzato dal Tribunale deve essere
confutato; perch� l'indennit� attribuita a coloro che hanno subito un
danno dalla mancata attuazione della direttiva CEE non ha la natura giuridica
del risarcimento conseguente a una fattispecie di responsabilit�
civile.
La sentenza della Corte di Giustizia delle Comunit� Europee 19 novembre
1991 (cause riunite C-6/90 e C-9/90), ha interpretato le disposizioni
della direttiva del Consiglio 20 ottobre 1990 n. 80/987 CEE (concernente
il riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela
dei lavoratori subordinati in caso d'insolvenza dei datori di lavoro),
disposizioni che definiscono i diritti dei lavoratori,. nel senso che, in mancanza
di provvedimenti di attuazione entro i termini, non consentono
�gli interessati di far valere tali diritti nei confronti dello Stato dinanzi
ai giudici nazionali.
Ha osservato il�� giudice comunitario che, anche se le disposizioni
della direttiva sono sufficientemente precise e incondizionate per quanto
riguarda� la determinazione dei beneficiari e il .contenuto della garanzia
(atteso. che la riconosciuta facolt� di limitare l'importo della. garanzia
neilimiti del fine sociale da perseguire rion pu� essere irivocata dallo Stato
che tale facolt� non ha� esercitato proprio perch� ha omesso .di dare
attuazione alla direttiva), non precisano per� l'identit� del soggetto tenuto
alla garanzia, non potendo lo Stato essere ritenuto debitore per il solo
fatto di non aver adottato entro i termini i provvedimenti di attuazione.
La m�desima sentenza ha tuttavia enunziato� l'�lteri�re principio
seeondo il quale dalla violazione degli art. 5 � 189 del Trattato istitutivo
della Comunit�, in forza dei quali gli Stati membri sono tenuti ad adottare
tutte le niisttre di carattere generale o particolare atte ad assicurare
l'esecuzi�me dei doveri derivanti dal diritto comunitario, discende l'obbligo
dellq Stato inaden:q>iente di risarcire il danno subito dai singoli cui l'attuazione
della direttiva avrebbe attribuito diritti dal contenuto ben individuato
sulla base della direttiva medesima, sempre che sussista nesso di
causalit� tra . violazione dell'obbligo . a carico dello Stato e il pregiudizio
subito. Al riguardo, la Corte di� Giustizia ha avvertito che il diritto al
risarcimento trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario,
ma � nell'ambito del diritto nazionale che devono essere individuate le
regole e le condizioni, formali e� sostanziali, 'Pe:t ott�nere il risarcimento,
concluden<;lo/ con. riguardo alla fattispecie oggetto del giudizio, che lo
Stato membro � tenuto a risarcire. i. danni derivanti ai singoli dalla mancata
attuazione della direttiva 80/987 CEE.
La tutela che il giudice nazionale deve accordare alla situazione
soggettiva di vantaggio derivante dal diritto comunitario deve quindi
e:sse.re . ip4~'.\'~<;l~ ;i.1;1ll,'.~ml?~~<> q~IJ~ .A?l:mlilc .sie1i:?f<;tinamr,p.t9. gim-i�#�c:>
i.~litl;AA0� :: ���� �. ��/� :���� ::<: ;\ //� �.. �:.. :�~�:�::::�. � i>>>:�::�)� �.:; �</ <: '�. � � �
:� ...... L'orclinaTen:toHcomunitario, persl,la :natura_. non contempla la .disti1l,
sez. i.m.~ 8 '<:!nnaio 1993 ~. )24). Deve perci� escludersi che daUe norm� �
d~A'.<>t~~�~i~.. �9Jllunitario, come inte1:i~retate d~ia, Corte di Oiustizia,
P,()~$a ~sf�kriv~re, nell'ordinamept0. itali~no, il. didtto soggettivo del
S,fuic)!p �~ll;~$@mi.zio del� potere .. legislativo e. comunque la ql,lalificazione4� i~r:mh�. di i,IJ~ito, ai s.ensi dell'art. 2043 .. e.e,, da im_putare �llo Staton~
t~Ph~...4t c;iu.~1a�. che. � una determinata conformazi~ne deno ~tato
c>!ctillatii&it:o. . .. � .
. . Ne dis~ncle elle. aUa stregua dell'ordinamento giuridico italiano, la
~~t~~ (J:~i� ~tjgp!f adqttenere il risarcil;nento dei danni che siano stati
19r0 Pr9vo~~ti a�seguit� della mancata attuazione di una direttiva comilllitafi~.
$Ussistendo . le condizioni individuate dalla sentenza della
t?oit; ~Gi~�~~~,11o:n _pu� essere altri~en~i. qualificata che come diritto
ar;l essere fuc.ie~~~~ati delle cliII).inuzioni patrimoniali subite in conseguenza
d!ilfr~et�i~i~ Jit,u1_potere non sindacabile. dalla giurisdizione. . .
� . �ri ;I�ii t�rrnilli, .il' sistema normativo vigente risulta in contrasto
~Oil reg()legenel,'l:\!i,d.ell'on;li.namento ,comunitario, ricavate in sede d'interpi:;
et~~C>ne .deW9r~i�,ffie~t() . stesso dalla Corte di Giustizia della CEE
nell'eser�&io dei 26D.i:Pitiistituzion~li attribuiti dagli art. 169 e 177 del
Tratt;:tto 25 n:;taq0 J?.57, reso.. esecutivo con legge 14 ottobre 1957 n. 1203,
nell~ parte. il:l �ui n~~ pr~yede ohe'ai singoli competa un adeguato ristoro
per 'il pr~gludizio subho cl�lla ,mancata attuazione di una direttiva.
jt1 qu~sto $e~~o ~:il1 q.esti limiti la normativa interna pu� essere
�disapplic~ta � dal giu,clice nazionale (cfr. Corte Costituzionale, sentenze
8. giugno 1984 n'.170, 2.l aprile 1985 n .. 113, 1-1 luglio 1989 n. 389), restando
perci� e~�lusa. la co~gu:i:abilit� di una questione di legittimit� costi
210
RASSEGNA AVVOCATURA Dll�.LO STATO
tuzionale di una norma dell'ordinamento italiano contrastante con una
norma comunitaria di diretta applicazione, atteso che l'effetto del contrasto
non � la caducazione della�� norma interna incompatibile, ma la non
applicazione da part~ del giudice_ nazionale (Corte Cost. 18 -aprile 1991
n. 168).
La �vicenda giuridica _in esame presenta una qualche' analogia con
qtiella determinata �dall'intervento _ della Corte Costituzionale con la: sen-�
tenza 22 giugno 1990 n. 307, dichiarativa dell'illegittimit� costituzionale
della legge n. 51/1965, sull'obbligatoriet�. della vacein:azione antipoliomeliti�a,
nella parte cm nori prevedev� a carico dello Stato un'equa indennit�
per il danno derivante, ar di fuori dell'ipot�si . di �ili all'art. 2043, dalla
vaccinazione, sentenza cui ha fatto seguito l'�martazione della legge 25 febbrlo
1992 n. 210, � disciplinante l'indennizz� a favore dei soggetti 'danneggiati
da complicarize di tipo irreversibile a caus� di vaccinazioni obbligatorie,
trasfusiorti e -soniminisiraz�ne _di em6derivati.
Infatti, il contrasto tra l'otdina:riiento interno e le regole generali
dell'ordinamento �omiinitario, come interpretate dalla Corte di Giustizia',
� staio eliminato ;appunto con re di~posizioni del comma 7� dell'art. 2 del
decreto legislativo n. S0/1992, cdsHi:uendo ex lege a carico del Fondo
un'obbligazione iridenrt�tarfa avente� �d oggetto ima somma di danaro,'
determinata� neil'�mm6nta:re cori tif�rimentb al medesimo contenuto� della:'
garanzia assunta con l'attuazione della direttiva.
Si p�� concl�idere perci�, fi~ll'amoito del thema de�idendum relativo
all'individuazi�ne �del soggetto� passivo dell'obbligazione prevista� dal comma
7� del decreto, che fa costitu.Zi�ne dell'obbligazione non in �apo allo
Statb-persona, i:na a uno degli enti pubblici in cui si arlicdl� l'apparato
dell'amministrazione indiretta' ~fatale; ii.on collide c01i esigei:tze di coerenza
e razionalit� d.ef sistem_a giU'rid�Co, dal 'mo1nento che non � stata addos-'
sata a un s�ggetfo diverso : dhll'arit�re dell;illecito Uria responsabilit� e.X
art. 2043 e.e.
La legittimazione delrINPS e ri�n' dello Stato discende infine dalla
Iieoessit� di interpretare fa � nornia in s�nso conforme alle disposizioni
della Costituzione.
�.La Corte Costituzionale, infatti, dopo aver gi� espresso il convincimento
che debba essere l1INPS, in qualit� di gestore del Fondo, a corrispondere
l'indennit� (sentenza 16 giugno 1993 n. 285), proprio sulla solu-'
ii6ne in tal senso del pr�blema della legittimazi6ne passiva ha fondato
la declaratoria di infondatezza della questione di �egittimit� costituzionale
dell'art. 2, comma 7�, del d. lgs. n. 80/1992. Ha osservato la Corte che
l'assenza della n:ecessaria copertura flnanziarial In relazione agli oneri:
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
ricadenti direttamente sullo Stato, denunciata dal giudice a quo come
preteso motivo di illegittimit� costituzionale della norma per violazione
dell'art. 81 Cost;, -viene superata: attraverso l'individuazione, nel Fondo
di garanzia gestito da:J.l'INPS, del sogg~tto tenuto all'erogazione della
prevista prestazione, sottolineando a ta:J. fine come in effetti la norma
sulla copertura finanziaria (art. 4) imputi interamente al Fondo gli oneri
della legge delegata (sentenza 31 dicembre 1993 n. 512).
A norma-dell'art. 382-c.p.c., poich� fa causa non poteva essere proposta
�ontro la Repubblica� Italiana iri difetto di uria condizione dell'azione, con
'inefficacia as'soluta dell'intero proc'esso, la cassazione � senza rinvio.
��'.;
i'
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA CIVILE, @
GIURISDIZIONE E APPALTI I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 5 agosto 1994, n. 7266 -Pres. Bile -
Rel. Carbone -P.M. Morozzo della Rocca (concl. conf.) � Ciacco (avv.
Azzariti Bova) c. Ministero della Pubblica Istruzione (avv. Stati;>
Palmieri G.).
Impiego pubblico � Giurisdizione ordinaria o amministrativa � Provvedi�
mento di sospensione cautelare del lavoratore � Lesione dei diritti
della personalit� del pubblico dipendente da parte della P. A. � Giuri�
sdizione giudice ordinario � Sussistenza � Fattispecie.
Appartiene alla giuri'Sdizione dJel giudice ortdinamio la cognizione de;Uia
domanda di risarcimento dei danni proposta dal dipendente di una pubb.
Uca Amministimzrone nei confronti della medesiima e fondata sull' as5erita
violazione non gi� di obbliga'<!ioni riferibili a1 �riapporto di pubblico impiego,
bens� di doveri cui l'Amministra<Ji.on;e � tooutia nei confronU della genertalit�
dei cittadmi, come la lesione ai un diriitto della personalit� (fattispecie
in tema di sospensione cautelare dal serrVizio pubblico di un preside
I
per presunta infermit� neuropsichica, riilevatasii poi inesistente) (1).
Con il proposto regolamento il ricorrente sostiene che l'azione proposta
dal preside della scuola media, danneggiato dall'illegittima sospensione
dalle funzioni direttive appartiene al giudice ordinario, giacch� la causa
ha per oggetto la domanda di risarcimento del danno per la lesione dell'immagine
e dei diritti della personalit�, solo incidentalmente connessa
con la pronuncia di illegittimit� del provvedimento di sospensione, poi
revocato.
(1) La presente sentenza � la conclusione di un regolamento preventivo
di giurisdizione ex art. 41 c.p.c. tra giudice ordinario e amministrativo. Si
innesta nel solco dell'ormai � antica� distinzione tra norme c.d. di azione e
norme c.d. di relazione, al fine di stabilire se l'atto amministrativo sia semplicemente
illegittimo o anche illecito (v. Cass., S.U., 8 luglio 1993 n. 7476, in Foro It.
1994, I, 1086, Cass. S.U., 10 novembre 1992 n. 12102; e Cass. S.U. 10 novembre 1992
n.
12097, non edite).
Relativamente all'esame dell'aspetto psicologico richiesto dall'art. 2043
e.e. per la configurabilit� dell'atto amministrativo illecito, v. Cass. 29 giugno
1981 n. 4204.
Pu� essere interessante notare che, in fattispecie analoghe, concludono
invece per l'improponibilit� per difetto assoluto di giurisdizione della domanda
PARm I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISPRUDENZA :B APPALTI 21.3
La tesi prospettata dal ricorrente � fondata.
Come: si evince daila domanda introduttiva nei confronti dei funzionali
e dell'Amministrazione statale, il pubblico dipendente si duole del danno
conseguente all'umiliante condizione di folle (anche se temporaneo). con
tutte le �ortseguenze morati e sociali facilmente deducibili. In altri� termini,
la~ d�manda non � rivolta al ristoro del pregiudizio subito per effetto
dell'esser� stato �illegittimamente� collocato in aspettativa��---che sarebbe
devoluta alfa giurisdizione es�lusiva � del giudice amministrativo ai sensi
dclJ.i�l1t; 7 comma� 2 �della liegge 6 dicembre .1971 n; � 1034,. attesa l'immediata
e diretta coUegabilit� del richiesto risarcimento ad un provvedimento
illegittimo� deU'amministrazione� di� appartenenza. ~Cass. 19 marzo 1993
n. 3247) -ma risulta esser stata proposta come azione di risarcimento
danni c�nseguenti. alla �lesione di diritti della propria. personalit� (immagine
.professfonale, salute,� sofferenze �morali e sociali) �nei� confronti �del
Provveditore. agli studi. di Cosenza. e dell'Ispettore scolastico .. e delle Am~
ministrazil:mi della Pubblica. istrw;!0ne e della J)if~a>: �on conseguente
gh1risc;lizione del .giuclice or:di!lariq hi ordine alla pretesa.. risarcitoria .relativa
agli ill,di<:,at,i �litjtti d~lJa p~rsonaj.it�, che comport~o<posizioni. di
diritte;> soggettivo �. perfett<>.. non. correlate .a poter,i.. del~a. pubblica amministrazio:
ne. idonei ad affic;ivollrli :(Cass. sez. un. f9 novembre 1992 n. 121Q2).
. In. particolare, com� gi� ritenuto da questa Corte {Cass. sez. 1.ln. 8 lu~
glio 1993 n. 7476) nell'ipotesi in cuiH pubblico dip�i�dente, denunciando
nilegittimit� del.provveqlmenfo �.di� sospensione cautelare . dal servizio dispbsto
nei sh�i corifrbriti, .� rithieda il risareimento�.�del danno costituito
d�lla m�n�ata. percezione di indennit� diservizio .e dalla l�siorte d;imll1a~
gmie per� effetto dell'illegittima�� sospensione dal servizio, s6no configurai
bili due distinte domande. La prima, che nella specie non ricorre, relativa
a:tla��mancata perc�ezione d'm�ennit�; durante �il periodo di sospens.ione,
ancorch� prospettata. come . risarcitoria;. investe diritti scaturenti. dal pub"
blico impiego ed � perci� devoluta alla� giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo. L� s�conda; Ch� � l'unica .prospettata in questa sede, come
lesione all'immagine connessa �all'illegittima sospensione . cautelare del
. .
c:U risarcimento del dimno per � lesione d'immagin� ,. proposta <:lai pubblico
dipendente Cass. S;U. 14 marzo 1991 n; 2733, in Foro lt. Rep~. voce Giurisdizione
Civile 1992; 1, 174, oltre a Cass. S;U. 8 luglio. 1993 n. 7476 cit., pur sulla base
dello stesso principio di diritt.o richiamato nella motivazione della pronuncia
che qui brevemente si annota.
� Nel senso della improponibilit� assoluta del regolamento preventivo di
giurisdizione tra privati -come, in parte, nella sentenza in epigrafe -si veda
Cass. S.U. 15 giugno 1987 n. 5256, in Foro It. 1987, I, 2015, nella quale tale
improponibilit� si giustifica con la mancanza nell'ordinamento di una norma
che tuteli la situazione giuridica dedotta in giudizio. L'art. 37 c.p.c. contempla
infatti una serie di questioni di giurisdizione la cui natura tassativa impedisce
estensioni ad altre ipotesi.
j
. I
214
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
pubblico dipendente in tanto � proponibile, quale lesione dei diritti della
personalit�, in quanto config�ra Ullla posizione di diritto soggettivo non
correlata a ..poteri della J,>.A. che si estrinsecano �Jll atti amministrativi
pretesi illegittimi, ma idonei ad affievolirli. Ne consegue che la lesione al�
l'immagine che incide sui diritti della personaliit�, deve consistere in una
lesione di immagine diversa dal nx;>rmale pregiudizio necessariamente connaturale
alla sospens,ione cautelare amministrativa, occorrendo quel � quid
pluds � rispetto al proyVedimento ammi!Ili.strativo ed ai suoi effetti indiret~
ti, naturali ed inevitabili, sufficiente a costituire un'attivit� illecita della
P.A. che costituisca Un autonomo atto lesivo ovvero una modalit� di esecl.
tzione tale da integrare lesione .di diritti s�ggettivi, com'� appunto denunciato
nella fattispecie.
Appartiene, infatti, alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione
della domanda di risarcimento dei danni proposta dal dipendente
di Uii'amministrazi�ne pubblica nei confronti della medesima e' fondata
su asserita� viol�zfone noi:i gi� di obbligazioni riferibili al rapport� di
pubblico impiego; bens� stilla denuncia della violazione di doveri che
~�ques�'tiltima�inconibbrio' vers'o l� generalit�� dei�� ~ittadini, <:�me l'asserita
lesione ai'diritti de1Ia personalit� del soggetto ch� 'ha� diritto hlla
futela della propria imi.~gine anche se , pubblico dipendente (Cass. sei.
un� 10 rio~embr~ 1992 n.' 12097), . . � :
.Alla stregua .d.~11~ esp.~ste .. consid~razioni y~ dichiar~ta la gi~ri~dizicme
del giu4ice ordinario Pei confronti .�lella cJmn~da proposta c,011tro
rAni;ministrai;ion~ ,della :J?ubblica lstroz~oi;;i,e. ':La stessa soluz~one Va ac�olta
nei ,conf:ronti ,d,c;:\1'.Amministra~ione,Q.ell!iJ.. (ijfesa ph,e,, in �a~tra!to., pu�
~ssere in�Hcat.a co;i;ne , correspopsabile del pregil;ldizio lamentato. .
Il proposte) ricorso. per; rego~amento Vtl,, ip,vece, dichiarato inammi~:
sibile' nei� confronti del Provveditore agli studi di Cosenza e dell'Ispettore
scolastico in .quanto il rapporto ,tra privati non pu� essere oggetto. c;lel
regolamento preventivo di giurisdizione. Infatti l'art. 41 comma l c.p.c.
attribuisce a ciaseuna parte il potere di proporre, firich� la causa non
sia decisa nel merito in primo grado, ricorso per regolamento di giurisdizione
alle. sezioni unite della corte, chiedendo la risoluzione delle
questioni �U giurisdilZione di cui all'art.' 37 c.p.c. che : comprendono: a)
il difetto di giurisd�zibne del giudice �rdinario nei confronti �lella l'.A.;
b) il difetto di giurisciizic>ne del giudice''ordinario nei confronti dei giudici
speciali; c) ..difetto di giurisdizione del giudice ita~no nei confronti
dello straniero. Del resto, proprio part~ndo dall'inammissibilit� di un
regolamento preventivo �di� giurisdizione tra privati la giurisprudenza,
a partire dal 1987, ritiene che la c.d. improponibilit� assoluta della do�
manda ndie. coiiti"oversie.. tra . privati, per mancanza di una norrn� che
tuteli la situazione dedotta in giudizio, debba co;nsiderarsi una questiOI1e
di �merito .~;non di. giurisdiz:i.one; come.>tale� non.den'Urlciabile mediant.e
il regolam<mta pt:eventivO" (Cass.;. sez,.; un., J:Q giugnq.198111~ 5256). �=.�� �.�� . � ,
La soluzione accolta che vede>Sia;l;\ P.A. che i. funii�nari-resp.onl�ft
~fi1(a~~*~i&�f~t.ifldf[;-~~;iJ{Jf~~~lt~~!ili:~~:fb9dr=~i:e:~
~��,~~~~~~~~~;~~~~;~rr~~~1&a~~g~Wm~1;~,i&~~..,riR~zi...aav~~
1
c�tii!E:' ~fc!sSAZIONE, sez'.. i,��21. ~e~ilio �995 lJ..: 7fa .� -.� P~~: $8.i�ifa ~
. ReL Sorruso -P. M. Martone (conci. diff.) -Ministero c1�i :i.a:J6ri
' =
'�''rii6'btfdttaV<J; sfat� tllictaf'h. t~r�A' spii; (aw. La toggfa)~ <: �� � �
�tilipu~t'm��clviif���~���Appeilo��.:.��su�c�S~oiie a���.ato1o��part\tci>1a):e���tie1;�diritto
<:� �:rl~i�t~ait1!r'al' gi.~~-~pr@i� gtad� ~ ~~~~~ne��~
~;.:~~~~�'ffJ~rrJi;~'ot:itz;s/'1;~~:::-~;,;~~n:::~~~~11g~~r::~
pfiimo� gfiiail"gi� �"sii6ceaiito filit /aftci'�tf.d V.tvfnettli ~:r,ei iititfiosa�,j (1)=.
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artt. HO e 111 c.:p.c. nonch� deglf:~frfo. 806 e s�gg(C:;p;c~' in relazione
~~l'.~t�. ~,!lt.� ,<:.<>4�; SQst,~9ep:'19 �l}e:.Ja ,!ll.l��esi>t9I):e.�,1,lti! i;lil'j,t.to contl;'overso
.et~AA .., c~q. Jli: s<:;i$si9n,� ,p;a.,titQl~I'i~ 1>91>~iaje .. e .. processuaj�
pei;e~eUQ.cf~Jla,,q.1:1,~ellll!mt:t'e 4~ 11:9 ,;t.!:lJ�<J'.Jmp.~oI):e �e<mtin.~
~Pc� e.sl�e~ ;J?t~P<:>ni.l?~~e,;,1,l~j, �99~1'.p.,it q~'.aJ.ie~ant,.e <del �$()Stit,.t<? .� p~ocess.~
:~~?!~�~~tlr~~~~lt~
particolare : situauon�: :in: bui. �sii;��<venuto a trovare. �Infatti per l'art. 111 .c.p.c.
iksuc.C!~s�;J;:e. ~:i(lj,y~uto titolar.(;} 9~ .<1,:titt1?-'.in�opt~tazioJ:1e e fl., s.o interv~
tQ,.. m . appe!Jo,. trov,a co.$t. gi.stific!Wone . al di .fuori dei .. limiti .. dell'an:., 3.44
:::c::~~c~!~~~~t~fi!J~frnr!:!~!~~~~3s;:;;!0;;93T n~!i~.� ~~~l~e
��.�.ᥥIl: successore��jnfervenuto: in�� causa� e �fiiliem~nte . non es.ttomesso� � son0
entrambi litisconsorti necess~,:�con la .. C�seiw~�'Che ': l:l� fr<:>n~. di Uil;'im;p;r,1gnazione
proposta da uno solo dei due o soltanto contro uno dei due, deve
(l)tdfua:rsi .. 1'.integrJ:1Zio11e �. 4el c�outi;ac;lcUtt9rio a n9rma delJ'a:r��> 331 ���c.p~c.
. � .� Non p.� essere(� espetj.t!l. dal ..�successore .a .titolo particolare, . �he non .ha
parteciJ:>ato al. ~gizio, l'qpposi.zione . di Je!zo; cii) per la ragione che qm;~ti
);i.on � il titolai-e � df un diritto autonomo rispetto al rapporto giuridico� ac�erlato
lxi giudizio, fua di un 'diritto collegate> o � derivato dal medesimo tal'Porto
'(v. Ca:ss;; � 13 agosto 1990; n. 8258);
216 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
le che non ha pi� alcun interesse sostanziale, dall'altro lato non pu�
ritenersi iriammissibile l'impugnazione nei confronti dell'acquirente titolare
sostanziale del rapporto perch�:
a) � il soggetto nei cui confronti la sentenza � destinata ad avere
effetto;
b) essendo, in ogni caso, l'alienante un litisconsorte necessario e
l'acquirente un legitthnato ad impugnare, la notiffica dell'impugnazione
solo al secondo e non anche al primo, avrebbe potuto, al pi�, comportare
la necessit� di integrare il contraddittorio e non gi� la inammissibilit�
dell'impl.lgnazione;
' '
e) la legge non commina al riguardo alcuna sanzione di.� inammissibilit�;
d) l'art. 111 c.p.c. pu� trovare applicazione solo dopo che vi sia
stata impugnazione per nullit� mentre, nella specie, il deposito del lodo
aveva preceduto la cessione del diritto.
Il suesposto motivo di ricorso � fondato nel senso che, come ritenuto
da f!Uesta Corte in due lontane senten:re ~Cass. sent. n. 1370 del 16 dicembr~
1.946 e n. 85 del 15 gennaio 1959), � valido l'appello .proposto non contro
l'alienante, rimasto vittorioso in primo grado, ma solo contro colui che,
posteriormente .al giudizio di prima istanza, gli � succeduto per atto tra
vivi nella � res litigiosa �. Ci� p�rch�:
1) a norma dell'art. 111 c.p.c., nel <:aso in cui si realizzi la successione
a titolo particolare nel diritto controverso, la sentenza pronunciata nei
confronti del dante causa non � impugnabile da parte del successore a
titolo particolare con l'opposiziOllle cli terzo ordinaria ex art. 404, 1� comma
c.p.c. ancorch� egli -come nella specie -non sia intervenuto in giudizio,
non essendo il successore a titolo particolare titolare di un diritto
autonomo rispetto al rapporto giuridico accertato in sentenza (Conf.,
tra le altre, Cass. sent.ze n. 8258 e 2459 del '90).
Ci� vuol dire che il successore a titolo particolare nel diritto controverso
non pu� essere considerato terzo, ma � l'effettivo titolare del
diritto in contestazione, tanto da poter assumere la stessa posizione del
I S\10 da;nte causa, sicch�, come la sentenza spiega ef.fetto nei suoi confronti,
egli � anche legittimato ad impugnarla, secondo quanto � espressamente
previsto nell'ultimo comma del citato art. 111 (Conf. Cass. sent. n. 6220
del '93;� 11833 del '91; 11908 del '90 e 4904 dell'88);
_ 2) postoch� al successore a titolo particolare � riconosciuto il diritto
di impugnare la sentenza senza condizionarlo al. fatto che egli sia
intervenuto nelle fasi pregresse del giudizio, non pu� dubitarsi della sua
legittimazione processuale rispetto ai successivi gradi del giudizio: legittimazione,
ovviamente, attiva e passiva, sicch� come pu� impugnare la
sedand(J '~
non ris.lta essa. avesse . tl:attato in .precederiia .
sedand(J '~
non ris.lta essa. avesse . tl:attato in .precederiia .
se11tefiZa sDa,voreitoM���a1���stfo��dante�causa> ��cosi puo��ssere� d�stin�tlrici del
:n:~1~::t!:~r~~~s=~~s~~~:v:;;;~~~:azi:;t:;1!!!~~=c;:~;t;a:~~
�9Iaj;~ Qas$/ $ell.*~ n~ 6$Q clel/93)t : : ' . . .
�����~�~&ii�i~
� � ll:J,es~Qcᥥ���cp~e���.� Il.eil;:t<��spe�~~���.1101t����10���� �\. ���st1lto)����non����sfa110.� �� d~��� c�n~id�tarsi
...�.1l#�a~9~��Ji#s�q.so)!~~��xi��es$ad~�.~<>n;���h-..�conse~enza.. �.~e��..del:lba~t.���9Jrdinare
1'~1fl:~i#�zl911~����Ctel���#r;inttailditte>do��..~ef�'�ol1fJ:9nti�� d�1��� <la11te�.�� c~a~���..� ��������� ..�
� � . 'Pel'talito,�ja ~entet1Za �rl�p~att.L va c�ssata � � la .causa thn�ssa ad
��� 4l#oghid�ce��ai�appe11d:perchedfsponga l'integrazione del�oritxaddittori�
di�c~i��sopra(ci9�'J�.�11en~�spe�ievd:ella 1rili:>i"esaGracl>Gaetan�)����� ����������
�~�rJIR:~~e~ i~'IYl:~.:~~:e~:;::r�~=;:i~~:r.
11tdlit�:��i;.:��Esel�Sl01le.)< ,...... ....... ,...... ,� ..............././ ....�
. .. 1 11equi�it.i .4i vq.lictit� det c0rt.tratto sono regolati il.atta tegge in
�i!ff!:�tr!t~a��t~f{a ~=~t~:����!;::t~~;n:}a!f'tf~~an~~if~~~~:
laZ,ione rlifnlJitte t41;e �� l,1,r1;che. nld .easQ in cui aateb.1Je W!Jido o annullabile
~~~~~ ~o'"r�v~&;uta e'~ ~!~ttwa �(t).�����' �.�� ,...
(1} Con�ᥥIaᥥ$'enl~a'��in���t$Ssegfia~��'.la�Suprema�Corte��.rtbadisce��un��priricipio
da essa:< in :ttteced.�riia gi'� affen:ria,t�, appJiciiill:dol� .. peraltro .. asituazfone che
.�.�� .. Il� principio: l'iaffermato � q_ueUo �che �.~. ;;; i requisiti di validit�. dei contrat
~.,,~~~~d�\~$t~!:J~~lS
643/72;noncb� Cass;�4926/93 e 13024/92 �in relazione all'art; 40 I; 47/85)<����.
Tale principio (in verit� sempre pr.�sente nelle sentenze� basate smla teoria
det��fatto coriapitlfo/che .fa 'seniptesalvi��delle nonne sopramnute�gli effetti
gi� maturati e il fatto generatore del rapporto) era stato smora affermato dalla:
s,c, iri relazione� a norine soprawenute':d1e iritrodueevano ipotesi nuove� di nullit�,
�in base alle quali .e:ra stat� s0$tenuto che.atti �antecedenti aila loro entr�ta
in vigore dovessero �ritenersi �aducati.
Il caso di cui trattasi � invece quello, sostanzialmente opposto, dell'entrata
in vigore di una norma che preveda l'annullabilit� di fattispecie in precedenza
218 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Jcricors,i devono essere riuniti ai sensi dell'art; 335 cod. proc. civ.
In via. pregiudiziale si <rileva che tanto il ricorso principa1e quanto
i ricorsi incidentali ineriscono soltanto agli atti impugnati dal Garante,
non a quelli investiti dalla � azione popolare �, che ha dato origine a
causa, clistinta, scin�ibile, ed ormai definiita con declaratoria di cessazione
nella :materia ..del contendere: ne der:i.va l'inamm~ssibilit� clel con�
trori�o:r;so pr�sentato dalla Ferruzzi, la quale � stata. parte di detta altra
controversia .e rimane ora estranea al dibattito in sede di legittimit�
{~straneit��.� non esclusa dalla notificazione nei suoi confronti del. ricorso
principale, riconducibile nelle previsioni clell'art. 332 cod. proc. civ.).
Con il ricorso principale, articol�to in motivi connessi, si deduce che
la Corte d'appello, chiamata a qualificare atti compiuti nel vigore della
l�gge n: 416 deh1981, nonch� a statuire sitlJ.a nullit� o meno di essi ai
sensi dell'art. 4 .della� medesima legge, doveva integralmente prescindere
dalla legge n. 67 del 1987, la quale � priva di retroattivit�, a seguito della
sentenza della Corte Costituzionale n. 155 del 1990, e non pu� interferire
sw porql:\lld'l, ~oncernente precedenti rapporti n� sulle iniziative proces
�uali. esperil:>ili per. denunciarne-l'invalidit�; �si aggiunge. che lo � ius su�
perye,:r:i,~crns >?. nan. circoscrive le ipotesi di .nullit� fissate clalle norme previgenti,
n� attribuisce a queste un significato diverso, n� comunque pu�
~~~�~ ~~ a, :PP.Sterwri 1> contratti invalid;;i.m.ente sorti; si assume infine;:
�:".'ii ~~~d~ ~i ll1.u1Ut�: 4oveva. es~r~ jn Qgni caso accolta, per~h�
la Rizzoli era da ritenersi societ� editrice, in base ana circostanza che
1�'' 'I"".'" t 't
I
_asseiiJ.itf�.a ..s3l),Ziqne di nullit� (la 5peciftca fattispecie � quella di cui all'art. 3
I. 2:;
1
febkr~io 19g1' n. 61). � � . . � I
" .��. :. �: 'Anche� a tale� caso �la� s:c. applica� il priri�ipfo � in questione, evidenziando che,
<>ve'cU�:lcontratto'. sia �nullo in base all� legge vigente nel momento in� cui viene
stipulato, esso non. PU�:, ;i:lcq..is~e .va!~dit� W.�J:>a5e a legge successiva, salvo
il caso, di norma che � ... attribuisca, "ex nunc" effetti ad un consenso in passato
Iformatosi "contra legem", sulla scorta di una "fictio iuris" di rinnovazione di esso
nelivigore :della: nuova disciplina,;,�: situaz1ql'le .normativa.gi� verifiqatasi in passato
�(�rt.�137>disp. att. c;c.: art. 411. 315/82 n. 203), ma che peraltro non ricorre nella
fattispecie.
'.Per l'.�ffermazione. di tesi differenti�. (basate essenzialmente sul1a rilevanza
.della. cessazione della posizione dominante nelle more tra l'acquisto e l'eventua�
le sentenza resa. sull'azione di: nullit�), si vedano, in dottrina, GENTILI, Il divieto
di �concentrazione, in Le Nuove Leggi Civili Commentate 1983, PD, nonch�
CoRASANITI/ �Trasparenza, pluralismo, intervento pubblico nella disciplina delle
imprese editoriali,-pagg. 50 e seg., PD, 1988.
�Si veda inoltre, anche per ulterior.i richiami di dottrina, L. A. BIANCl;lI, in
Giu1'. Comm. 1992, Il, pag. 249.
Da rimarcare la rilevanza di carattere generale della controversia in questione,
in cui si trat11:a della validit� dell'acquisizione (da parte della Gemina/
Gruppo Fiat) del controllo del Gruppo Rizzol�/Corriere della Sera.
I'
(L; ORCALI)
J:)Ubbiica�t� -�C�puhhli��F diietitainente nviifie �e; gforn�li, �aneot�li� nhri'
qtt:otidi�m,����e�ron�ilii4ue-�.m���oase;a1�� fatt<>;��pa�iffoo�� fu ��t:ausa;�᥎h�-�:PQssedevia
~~s:&W~~;?:~:Lr::te::c~!t:!01la;~!:iii0�s!::::!~7.~::h~o,~rC:!�
o.Fimpfi;sa�~rutfici di'4iiotidim4f � -� ---)i '' ---
�/Ili ri�o~� tiffud~M~.e�'l$ii:tat6/suB:a? se&ta e��-h�.i nmitf����J�:lle'dmsi
d~~!!-��r:~~!g~����n.���41~---�~:1���,19~1��e����t�ru~��;:�d~ria�'J�gg�'n.:-�61:J~1����19st
neua���-�parte-�M� cu1�>�e&aiefu:Pl�ilo-� �1a����n�J1�t� ���Qi�-�-:aet�nnmati��>contraitl, si
::w;~::;:1:fr!1t~~~j~ii=~a:sli1:~~~j:,Jl~.'=!~o:~=~::J;;~~'!
applicabilit� __ della san.zione -stessa -al riscontro che tali atti_ risulili:i6"pro:
ctuttjvif;'m e.�po�ars6ggetto l;h.e con� essi�a~resca il pr6prio�pe$i:l�' nel
settor~. d~la sttimpa Qt:l()fiidian~;: w ~p�~izi�tte dorhirlattte/ m"l'agfone
di�~:ti~tf.l~#�~cEl~~nte j:irefiiiate P�r��nfu�lt:� .� ��-���������-���� ;i����::: v)� :/ ;�.-�/"-.
;-����-��u����e�?t~���� d~app~u�;��-��d>ffi�� ~bpra n2�htat6~��� SJ�'� e�" f�hitata'.' alla�~�prfu:fa
delle ;indieate� Q..esti(jni{ df ninwa ptforitatia/-~�-l'ha --risolta/ negathia~�
t�nte:~ ilG~te;i si�lltt -sci:>ftai:d�llo~dus� stiperteruens-�', C�ttiiide..:
:randolo d'immecliata incidenza nella parte ink�'iitfr a suo �avviso/riduc�;
rl$~t:to-.. ~l.a pm�~g~nt~,p.Qr~tlya,'-l'~ della nullii�_.-1.:l~ tri;t$f~rin:ienti
cJi; fP.;iqni m�pti~� ()~~~ n~l;~W e�litori~; �qme:rma J;a~:r..elaii:v'1!
previsione nei soli casi di cessiOQL!#� ..~iQni;_.@ $Q�ie!~ e~~JjpiJ:Q.� $~P~i
sY:etto, vaj.e. a direJ~t�llo\fi d,i lmpr~~ e. tra$feri$ce> poLnell'ambito della
rA�i~.~Ui~~ktlft~i~��st~~~Pi..�~..-~~?>#.-.-c:JJ.� .s~~� 4ixr;~~--s9~~:i~-.~�p,q~�
CUP:i,:~::~.-sg9e~~'.i~d~tFt()i. fqlffll~.l,~.~zzp~p., ,.----:.;;. /'��� : ... :-.. ,-_'A�
-�-�_�l'{Q:J} w::c()rre ;:prelld~J'.e ~(j)Sk;i�.~�$1,t_llf.\ C(Qrp:m~~a.�._qf tf!J~ e!)~ge$j 4~!la
legge n.: 67 deii987, in ragione d~lla caren2:a dei. presuppp!�tl ~~t l,'ap~;�~.
annullabilit� (situazione quest'ultima implicante l'operativit� del� tlegozicf
StesSO fine) a quandb i'�11�tttlfari:�rit6: :sfa �� pu:fg c�ri :fa ;pottafa'�rlpn~tinafori�
�~ ex tun& � ad: �sso proptfa, ribn venga iri concreto pi:'otiurid~fo
sull'istania--c1er so'ggettd all'uoj:lo legittimato). -, � -< ----. '' �� '-�� "-~
In detta eveni�nza, infatti, riori � iri:vdc�bile il principio, secondo
ci.ii�� 1a legg�, -.an�orch� : disponga esolusiVafu�nte per l'avvenire :(art �� 11
220. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO S'j:ATO
~p. prel. cod. civ.), riguarda i rapporti anteriormente sorti, ed ancora
in vita, cio� non esauriti, per quanto attenga agli effetti ancora da prodursi,
sempre che.non vengano travolti gli effetti gi� maturati, n� venga
coinvolto il fatto generatore del rapporto stesso (v. Cass. n. 2705 del
29 aprile 1982, n. 3202 del 1� ottobre 1976, n. 1579 del 27 maggio 1971).
. Tale principio, invero, anche a pz:escindere dalle menzionate limitazioni,
non pu� entrare in gioco con riferimento al contratto nullo secondo
la legge del tempo della sua formazione.
In questo . caso la nuova norma, in tesi abolitiva della previsione
di nullit�, rieade in una �Situazione in cui non sussistono effetti della
volont�. contrattuale, n� quindi .effetti suscettibili di diversa regolamentazi<;
me.
L'elimiI;lazione della previsione di nullit� potrebbe rifluire sul precorso
con~rattp nu1lo, cio� � tamquam non esset �, solo in forza di una
norma di tipo aggiuntivo (nella specie pacificamente mancante), la quale
vada oltre la mera revisione delle cause invalidanti, e, in via costitutiva,
attribui.sca � ex nunc � effetti ad un consenso in passato formatosi � contra
legem �, sulla �scorta di Un.a � fictio iuris � di rinnovazione di esso nel
vigore della nuova disciplina.
I suddetti rilievi non sono superabili spostando l'attenzione sul piano
processuale della iniziativa occorrente per far valere la nullit� e della
pronuncia �giudiziale con �ss�� reclamata.
�l tempo della decisi~ne � influente per vagliare le condizioni dell'azione,
o, piit in generale, i requisiti occorrenti per la tutela giudiziale
del diritto allegato, ma non pu� rilevare al diverso fine del riscontro
della sussistenza del rapporto sostanziale da cui il diritto stesso dovrebbe
scaturire.
L'accoglimento del ricorso principale, nella parte rivolta a contestare
l'applicazione dello � ius superveniens �, comporta l'assorbimento
delle altre questioni sollevate dal Garante, perch� travolge l'unica � ratio
decidendi � d�1la sentenza impugnata, dato che essa, dopo aver escluso
che la Rizzoli presentasse i caratteri della societ� editrice, come delineati,
m tema di nullit� .delle cessioni azionarie, dalla legge del 1987,
ha omesso d'indagare sull'~sistenza o meno dei requisiti per la sua
qualificabilit� come societ� editrice, ai sensi ed agli effetti della legge
del 1981.
Con l'annullamento della pronuncia della Corte d'appello, la predetta
indagine va affidata al giudice di rinvio, al pari di quella, di tipo
connesso, circa l'estensione e la natura della posizione della Rizzoli quale
<< holding � nel settore editoriale, sempre ai fini influenti per l'applicazione
della legge del 1981 in materia di nullit� di trasferimenti azionari.
CORTE DL(lASSAZIONE; SezUrn.;.13april� 1995;. n.:�4206�~�. P11es;.Favara-~
��.�� Rel� .Carbone~ RM���.Di<Renzo�.(coll!f.);.~.. Soc. �FIAR (avv�. Fazzalarif c.
��)Difesa (vi�e �. av�r�� gen. Stato Onttfrio)... � � �
Giitri$dhfQi." cld:e �~���Questioni� di 8i'Udsdizione rientranti� nell'art. 360
U� l' � S6Z c(;d. p~~ civM � VlQl�one: del umtti esterni �della. gitiri�
� 1ut�zl� , :ftithitQi :4f. e~.:a.na PQte.$t� gludsc;U.zim1ale -JUentra �
. �.�<�.":::..:";'.'./:�.��.�. ,.�..............� '.
....... ;ii'~t,ra: t.ra)e ~ q~�on(di giu,risp;i�Je~za � aii. sensi t;Le�Z'art. 360 n. 1,
e dell'art. 362 cod;fJoe proce4urx1.. civile, att.#1Jt1:1ite al,~ Sezd<mi Unite della
�pr~;llJ�_�~~�~fqi/ie1: .tft1P~~.�.. �~.� �e.g .4:~1,.� d:h~tq da l'fNte d�el giudioe .amiti,~
nlst.rati-11()� detl'.~erciziio .. 4ell~ pqte.st(J. g/.tisdi~i<mal.i ad ess<;> spettant,i.
C<J~Pii:Y:iscono p.ertq;nto viql~on.e, 4'4. c.d.. �� Zimi~e esterno � della giurudi~
ione .tantf/Al �gs9 in cui .il giwJ~ qmministrativo ritenga che la n,ateria
~'l:J.1!<:JS.$.ll; fqr7JJ!i1Je ggge.Jtg jrJ: 1JJR!1.q fLS.Soluto dii .. fun,-z,ioni giurisdiZJionali,
qup,n,fq i~ Cf:l.$Q in cuj; �~l ~<Jesii.�l:giy.fi.ioe, oltrepassando i Zimiti della propr;
ia ~~ur#.4itJQ1:1.'fl:, t<;lYYli.si la pne.sienza dii s.itua<i.oni .soggett.ive. del�lo. s~~
so:re 44l 4~-ritto ~~g~tti.vp Ql~d~t,to,. >non SU$Oettibili, in quanto tali, tji
es�!~e tutela('?' �in siaj~ aw.n11in!s!4fflt1iva (1).
<l:'regiudizialmente va esa~inata l'eccezione di inammissibilit� spiegata
dalla r�sistente, �secondo ctrl il ricorso non sarebbe ammissibile
p�r avere le Sezioni Unite .�gi� regolato �la giurisdizione nella presente
causa con sentenza n~ 4349 del 26'7�1985; per cui ri�orrerebbero gli estremi
del giudicato interno sulla giurisdizione.
L'~ezfone nQn � fon.data. �� �
� ui' pi-eoedente :deeisione del '1985 � stata emessa in seguito a regolamento
preventiVo di giUrlsdiZione;che non si configura come uno specifico'mezzo
�di�� impugnazione, ma� come strumento processuale diretto
all� risoitlziorie, ili via preliminare e con effetti definitivi, della questione
di gillrisdizforie (Cass. 3-114986 n/6420; 1941�1985 n. 5678; 22-10-1984 n.
5362). >Con la dchiamata decisfort� queste Sezioni Vnite affermarono che
in tema di revisione prezzi; nei contratti di fornitura in favore dello Stato,
in mancanza di un'espressa pattuizione che preveda esplicitamente
il. dlr~tto s9ggem:vo.4el.�privatQ al!a: reV'jsiqne,T~ventU;l;l,le revisione rien"
~-,......_
__._,....
(1) La d�cisiOne delle Sezioni Unite affronta il problema, squisitamente
teorico, della; definizione dei. c;d; . limiti � intetn� .ed . cesterni . della: giUrisdizione.
Nel respingere . l'eccezione.< di giudicato interno >sollevata dall'Amministrazione
resistente�.�� (in .� quanto la questione di. giurisdizione. sarebbe stata gi�:
affrontata dalla �� S.C... e �.risolta nel . senso . della � giUrisdizione �.amministrativa
nella stessa causa, in sede di regolamento '.preventivo di giurisdizione), le
Sezioni Unite es.eludono la possibilit� �di confliggenza tra. il regolamento preventivo
gi��:� esperito ed� il successivo' ricorso � per cassazione. ex' art..362 codice
222
RAssEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
tra nei poteri discrezionali della P.A., a�fronte dei quali la posizione del
privato ha natura e consistenza di mero interesse legittimo. Tanto premesso,
si limitarono a ripartire la giurisdizione, attribuendola al �giudice
amministrativo perch� accertasse la lesione o meno dell'interesse legittimo
e. quindi la� legittimit� 'Q. meno .del. diniego di revisione .� :c;la. parte
dellar PA. :�(nota 19-3~1977�del Ministero .� della difesa). In particolare; secondo�
questa Corte; n �invio contenuto nel capitolato alle vigenti norme
sulla revisione dei prezzi � puramente formale, e non � da solo sufficiente
a trasfe:i:'ire la disciplina della revisione dal piano della discrezionalit�
amministrativa a quello paritetico contrattuale.
Precis~to l'ambito in cui si � mossa la precedente decisione, che si �
pr�nunciata sul riparto della giurisdizione,� attribuendola al giudice amministrativo,
non vi � alcuna possibilit� di conrfliggenza con l'attua.le
rlcorso ordinarfo, con il quale, in particolare,� si chiede di accertare se
Ci sia stata o meno 'violazione della giurisdizione da parte dell'organo
gil.tdiziale ctii era stata attribuita. In altri termini, il ricorso ordina.rio
a'\iverso fimpugnata decisione del Consiglio di Stato � proponibile in
quanto si cehsura il giudice amministrativo per non essere stato quest'ultimo
il giudice dell'interesse legittim� alla revisione, che si pretende
leso dal provvedimento amministrativo impugnato. Nel senso che, invece
di giudieare stilla legittimit� o meno del predetto provvedim�nto amministrativo,
si � limitato �ad afJ�ermar� l'insussistenza di un diritto� soggettivo
alla revisione, in mancanza di Un espresso patto contrattuale, in
tal modo violando i limiti esterni delle funzion� giurisdizionali �deman�
date al Consiglio di Stato.
Con l'unico motivo del proposto ricorso, le.societ� ricorrenti deducono
infatti eh,~ il Consiglia di Stato>ba iJlvaso la giurisdizione del giudice civile
nell'accertare che, nella fattispecie, manca quell'espressa ,pattuizione
�ontrattuale avente ad oggetto la revis:ione prezzi che avrebbe �on~erito
all'appalta~re un diritto soggettivo alla� revisione medesima, rifiutando,
in tal moclo, :di:� prc:;>nunciarsi sulla legittimit� del provvec:limento impugnato
�e sulla lesione di interessi legittimi~ che erano st.ati oggetto dell'attribuzione
.giurisdizionale in sede di riparto.
procedura civile. !.:ammissibilit� del rlc'orso> (e l'inesistema del gfodicato
interno), sostiene la Corte, discende dal fatto che il Consiglio di Stato, anzich�
giudicare della legittimit� o meno del provvedimento amministrativo (diniego
di revisione in un� contratto di appalto), avrebbe affermato l'insussistenza
di un� diritto soggettivo alla revisione in�assen21a di un espresso patto contrattuale,
in tal modo� invadendo la sf�ra di attribuzioni riservate all'AGO e violando
i c.d. limiti esterni delle funZioni giurisdiiionali demandate al Consiglio di Stato.
�La decisione in esame; dunque, non fa che confermare .il .noto principio
s�condo cui, per il combinato ,disposto degli artt. 48 del t.u. � -26 giugno 1924
n. 1054, 360 n. 1, 362, primo .corinna1 c.p.c., e 111 Cost., il sindacato attribuito
alle Sezioni Unite della Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato � cir�
f'ARTB I, SEZ. III, GIUIUSPRUDBNZA CIVILB, GIURISPRUDENZA E APPALTI 223
.�.� �. La censura .� fondata�
Il sollevato problema si inquadra nell'ambito della risoluzi�rte dei
conf:Utti.
Fulcro dell'iittefo sistema � la: deliinitaziOne della �questione di
gituisdizione �{ oggetto sia�� dell'art; 360 il. �1, sia dell'art;. 362 �c.p,c; attribuita
�t -Ogni cas6 fil.le s~ziom Uriite della �cassazione. La �disposizione di
�lik ~l'art( 362 c.p~c;; iri p�amcolare/ eon��me il� ric�rso �per cassazione
a'Vverso decisfom d�i gitidiei speciali,� tra etti ��quelle . deigiudiei amministratiV�
ordirian/eome Io stess� .�Consiglio di Stato, purch��� relative sol�
tanto ai limiti esteri.� delle �� fu1lzi<lni giurisdizionali� allo � stesso demandate/
�
�. �� > Da tal� verifi�a restanO �escluse le questioni�� iriterne di giurisdizione,
co��le gli errores <fu: proeedendo o irl �udicand�; commessi nell'esercizio
di un� potere :giud$diZiona1e effettwamente $pettante. �Non .�possono, pertanto/
pr�spettarsi' c;ome<q.estfoni di giurisdiz�one�le �violazioni delle regoleproce<
Umetit�li,>alla cuiosservanz� �:t�nuto il ��giudice amministra.
tj:yp, Je questjQI;Q �� attinenti . �alla mera co:m~tenza, nonch�. le questioni
re.4'-tiv~.ajle. c.c,l. c;pnc;Uzioni (le!l.'azi.PJ.le .ed :i;�la prP<;:edibilit� c1ella ;medesi
lP,a ���.
< !.entra~ ID:Y~ce� .ei Jinliti esteffll della: ~Jll;'~scijzione il rifiuto di
eser�iziq.(le:Ua pgtest�.� giufisc,lizfonale. attribtJ.ita. ~ giudice amministrativo
:.�.�.. � .... <.��>>-:.���<.� �.,>.:.. :.;-.��i:�...�:���>>>.�::.��.��> : .::�...�:.->:.: .::-:: ::.::�.:::..: �.;.;: ... :.... : .. : .
s..gli .. b1wres~... legittuni C�rxnai �osti~io.aliz~ati, .in quanto richiamati
dagli aftt.� 24e �113 Cost.);�SiffattO rifiuti;> di esercizi� della. pqtest� costitidfonale
J?u�> ~s~r� ab\7Uto .�sia'. ariierfato prbsttpposto che la materia non
possa esS�t���oggettP Jh modo assolutq��ru :ft.ti:iZioil� giurisdizionali, sia, come
riel caso fu esame, al fatto che il gfiidice amministrativo ha accertato
._ cos� andando oltre i limiti della propria giurisdizione -la presenza
di situaiiohl sQggettive dello spessore di diritto soggettivo, non
co11crittQ. al �Q.tro.o circa. ross!�l'VaIIZa c:lei soli J,imi,ti esten� della giurisdizione,
.. �.� . . .. . . .
Tae sindacafo .� riguarda.� sia � il caso ��dell'invasione della sfera di giurisdizione
attribuita all'AGO o al giudice speciale sia il ca.so di rifiuto delresercizi9
di .p()tes~il giuris.dizioni�e sul prei>upposto . eJToneo �be la materia
non possa essere oggetto in assoluto di funzione giurisdizionale. Restano
inve.ce esclusi dall'oggetto del ricorso ex art. 362 c.p.c. i vizi concernenti questforii
interne di giurisdizione e do� concernenti il modo di esercizio della
ful)zone giu,risdizionale (errores in procetlendo .o. in judicanda). In tal senso
v. anche Cass. is gennaio 1984 n. 673; Cass. 12 gellll,aio J984 n�. 232. . .
Sulla � violazione del doppio grado di giurisdiZfone e sulla� esCiusi�ne che
detta questione possa essere annoverata tra le � questioni di giurisdizione �
da sottoporre alle SS.UU. ex art. 362 e 360 n. 1 c.p.c.; v.; tra le tante Cass.,
6 febbraio 1984 n. 886.
PAOLA PALMIERI
8
-
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
224
suscettibili, in quanto tali, di essere tutelate dalla giurisdizione amministrativa.
Nella specie, con la ricordata decisione delle Sezioni Unite del 1985,
emessa a seguito del proposto regolamento di giurisdizione, era stata gi�
esclusa la. configurabilit� di un diritto soggettivo del fornitore e la correlata
giurisdizione del giudice ordinario, proprio perch� non v'era alcu�
na espressa pattuizione che prevedesse il diritto soggettivo del privato alla
revisione del prezzo, in occasione di determinate variazioni delle condizioni
di mercato. Partendo da questo dato inequivocabile e vincolante, il
giudice amministrativo di primo grado aveva ribadito che non sussisteva
un diritto soggettivo alla revisione, ed aveva poi ritenuto illegittimo il
provvedimento amministrativo -discrezionale -di rigetto, emesso
dal Ministero della Difesa e tempestivamente impugnato dall'interessato.
In sede di gravame, invece, il Consiglio di Stato, anzich� riesaminare la
questione �della legittimit� o meno di siffatto provvedimento, � ritornato
sul problema della qu�1ificazione del rapporto e della spettanza di
un diritto contrattuale alla revisione del prezzo, risolvendolo in senso
difforme rispetto al giudice di primo grado, anche se sostanzialmente
conforme alla sentenza di queste Sezioni Unite, per l'assenza di un'espres�
sa pattuizione contrattuale che attdbuisse al privato fornitore il diritto
alla revisione, tutelabile. davanti al giudice ordinario ..In tal modo il Consiglio
di Stati:>, cui era stata attril:>uita la giurisdizione, quale giudice del-
l'interesse legittimo delle attuali ricorrenti di fronte al provvedimento
amministrativo di rigetto della richiesta di revisione, ha omesso di accertare
-quale giudice designato come giurisdizionalmente competente,
�1 sede di appello -la lesione o meno dell'interesse legittimo, ed ha
invece indebitamente e inutilmente interloquito sul diritto soggettivo,
gi� escluso dalle Sezioni Unite a seguito del regolamento di giurisdizione
del 1985, a tanto (presumibilmente) indotto dal fatto che il giudice di
primo grado, nel premettere il proprio avviso circa la natura giuridica
del . rapporto al fine di affermare ohe c).a esso derivava per il privato
solo una posizione di interesse legittimo, aveva espresso un giudizio, che
esso �Consiglio di Stato non condivideva, sulla qualificazione del rapporto.
In altri termini, il giudice amministrativo non avrebbe dovuto limitarsi
a constatare la carenza di una pattuizione che avrebbe conferito
al privato il �diritto soggettivo alla revisione, -punto sul quale il giudice
amministrativo designato, sia di primo sia di secondo grado, era vincola�
to dalla sentenza� emessa in sede di regolamento, ma entrare nel merito
della tutela giurisdizionale di legittimit� e non obliterare l'accertamento
della legittimit� o meno del provvedimento impugnato che era stata conte
~~Mf.t:, ql#:(lll �Ji~ Plet v:ipi~iom. cU, J,egg~; anche Per e<::i;:esso di P9w:re,: per
i1l9g~�1t~~)'.t';;\vl~;entq; <.ii~eU<>c .(;l~t Pl'es!l~posti e..�. deUa; .. mo:tlv:l:!Z~<.>ne�..
4e~..�~~~~U~t~���� ~f:f!J!:���~h:ii%~~~~~aaf~~~=:!ails~l~:::�ni: ��~:ri
:r;i,~~ki~~=~~=~
$i~! tr~~RBe} iI1 ~#~~9 l'.~iM~R.e si ~ sol1f:re~~ta; }lel ;r~fiuto .� ~.. de
�.c:~9~#:~�i~1tl���l?t9~~WWel;}t9..�.ilNPl;l~ilM9..... e.����qttffi~" �s.Ila cledotta.:.:violazione
d~fiI1t7ires~e I~fim~n_io�. Per.ay~e~l.<;onsiglio di .S~ato negato il diritt?
. spj?igettiyp ajJ' felfISI()J.;i~ -d.~klWer?Alll n:lanQl;ll.:a .. d1 una espressa previ.~
i~p.~ 8?PtJ:'�\~p,t~e, s~~ sYQ~i~re� ~l,f.lffia co11si<fei-azione -quale giudice
1'.lJ sec9nc'!�\: grado /. stilla. legittimit� del provvedimento impugnato
i ~i.tll'esi~t�fu:a. () rti�ri() d~I�a le~ione dell'interesse legittimo, dedotta
.RJ,t.t.e�,�hePe�lt yiol~c:>,tl.t'l dtlegg(il, anche per eccesso di potere. Nel che
�.~:PJ?fuit.9:�~j �c#~�r~t~ J1�.� map�afo esercizio della giurisdizione attribuita .. ~lsl~~~~~ ~%�~ ~#f~e�ela� ritenuta violazione dei limiti esterni della
... AII~ $�f~gtia �aelle esposte considerazioni il ricorso merita di essere
accolto, con rinvio ad altra Sezione del Consiglio di Stato per nuovo
esl!lme~
C�:R.tlf DI CASSAZIONE, 13 aprile 1995, n. 4255 -Pres. Bile -RBI.
Pf~~~ P. M. Delli Prisco11 (conf.) -Barrera Graf (avv.ti Guttie~es
�.. ~ ~4c:U) e, Ministero dei :Beni culturali ed ambientali (avv. Stato
Corsini}.
�)~9 ~~~ Danno alla persona � Danno biologico -Valutazione equi.
faftv� eff~ttlva � Criterio del valore al punto di invalidit�.
P,~�.tq e~ u be11,<:�sa1ute non ha un valore determinabile a priori,
non iJ cli per. s� censurabile la decisione del giudice di merito che assuma,
come cr:iterio di liquidazione del danno biologico, il punto d'invalidit&.
�
����������� ~ n~q~�~4f'&~ #~ti4Yia, p� consentire un controllo .esterno sul pe~cq.
r�g ari9.m~v,i4i{y({$~g14itq :,dal giudice, che la decisione sia .sorretta da
congrua mo.tivatione, . � in ... ordine all'adeguamento del valore medio al
punto (l)�
(1) Precis~oni giurispru<leJlZiaJi . in. tema .di liquidazione del danno biologico.
S9mmario: 1. }?re.messa -2; Le. disfimzioni del metodo tabellare e le soluzioni
adottate d,�illa Spuola genovese -3. Le critiche mosse alla giurisprudenza genovese
-1. It~ critq.rio equitativo difterenzia,to ..del valore di punto � elaborato dalla
---::."'01'""
226 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
1. Nel 1971 Sergio Barrera Graf ha convenuto in giudizio davanti
al tribunale di Roma la s.r.l. Cofid, il Ministero della Pubblica Istruzione,
quello delle Finanze e quello degli Interni chiedendone la condanna in
solido al risarcimento dei danni che egli eveva subito nel 1969 mentre
assisteva ad uno spettacolo svoltosi nel Foro Romano.
L'attore ha dichiarato che, nel corso dello spettacolo, era rimasto
colpito da materiali che si erano staccati dal palazzo di Tiberio ubicato
nel Foro Romano, riportando frattura del femore della gamba sinistra.
2. La domanda, rigettata dal tribunale, � stata accolta una prima
volta dalla Corte di appello di ~orna, la quale ha individuato la responsabilit�
esclusiva della Cofid nella qualit� di custode dell'attrezzatura
dove si era svolto lo spettacolo.
Successivamente la Corte di Cassazione con sentenza del 14 luglio 1989
n..3010 .ha cassato con rinvio <JUesta decisi01;1e. e la Corte cli. appello di
Roma, in sede di rinvio, con sentenza dell'll giugno 1992 ha dichiarato
la responsabilit� del solo Ministero .dei Beni .Culturali ed Ambientali e lo
II
giurisprudenza pisana e il criterio equitativo puro -5. La Corte di Cassazione e
la liquidazione del danno biologico. t
1. Premessa. -Accantonando le questioni relative all'inquadramento sisteI
matico del danno biologico e alla sua risarcibilit�, l'analisi delle quali ci portereb]?
e troppo lontano dalla problematica a cui si ricollega la sentenza in rassegna,
sembra opportuno, in questa specifica sede, soffermarci piuttosto su un
aspetto in particolare, quello riguardante cio� i criteri di liquidazione del danno
alla persona.
I
Si tratta, pi� precisamente di una questione tanto spinosa quanto risalente
nel tempo, per la comprensione della quale non si pu� fare a meno di una
analisi, per cos� dire, storica, che dia atto della continua evoluzione che ha
caratterizzato e caratterizza tuttora la materia.
Come � noto, la nostra dottrina � rimasta, a lungo, ancorata alle soluzioni
Idate al problema dalla tradizione romana, per la quale, poich� la persona
non ha prezzo e la lesione personale � una lesione non patrimoniale, allora il
danno: alla persona deve considerarsi irrisarcibile.
:E!. solo a seguito dell'emanazione del nuovo codice penale, dunque, che il
danno. alla persona ha cominciato ad essere considerato risarcibile, nel nostro
ordinamento giuridico, anche se limitatamente ad un'ipotesi particolare: il
prodursi della lesione in conseguenza di un reato. In un tale contesto, qualcr
ra non fosse stato perpetrato un reato, il pregiudizio ai beni dell'integrit�
psicofisica e della salute poteva dar luogo al diritto al risarcimento esclusivamente
in relazione alle spese erogate dal danneggiato per cure mediche, protesi,
ecc. e al mancato guadagno per perdita della capacit� lavorativa (BIANCA,
La responsabilit�, Milano, 1994).
Per reagire a tale situazione, la giurisprudenza elabor� la figura del � danno
alla vita di relazione �, quale danno consistente nella diminuzione delle possibilit�
del soggetto di esplicare normalmente la sua personalit� nell'ambiente
sociale, per evitare l'assurdo di lasciare completamente insoddisfatta la pre
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
bellari, ritenendo che le lesioni subite ed i relativi postumi costituivano
danno biologico, in esso compreso il danno alla vita di relazione;
d) ha considerato che la liquidazione del danno, come sopra ricostruito,
poteva essere effettuata equitativamente tenendo conto delle particolarit�
del caso, tra le quali ha individuato l'et� della vittima (47 anni),
il sesso, il tipo di lesione, i postumi ed il lungo lasso di tempo intercorso
tra l'incidente e la liquidazione del danno;
e) ha liquidato il danno biologico permanente del dieci per cento in
lire 2.500.000 a punto ai valori attuali (e complessivamente in 25 milioni)
con gli interessi legali dalla data di cessazione del danno biologico temporaneo;
f) ha liquidato il danno biologico temporaneo totale di 60 giorni in
lire 60.000 giornaliere ai valori attuali (e complessivamente in lire 3.600.000)
e quello biologico temporaneo parziale di 60 giorni al cinquanta per cento
di quello temporaneo totale (e complessivamente in lire 1.800.000), entrambi
con gli interessi legali dal fatto;
e il danno alla vita di relazione, derivati dalla comprom1ss1one fisica e risarcibili
in relazione ai �mancati guadagni�. Pi� precisamente, ai fini pratici
della liquidazione del danno, ci si basava sul cd. sistema tabellare, fondato
sulla capitalizzazione del reddito e contrapposto al sistema tout court equita�
tivo, del quale si auspicava l'uso soltanto come extrema ratio (MoNETTI e
PELLEGRINO, Proposte per un nuovo � metodo di liquidazione del danno alla
persona, in Foro it., 1974, V, 159).
Per quanto riguarda poi, pi� specificamente, il funzionamento del sistema
tabellare, questo comportava che la monetizzazione del danno biologico
fosse il risultato di due operazioni fondamentali: da una parte, la valutazione
in termini percentuali dell'entit� delle lesioni da parte dei consulenti tecnici
che, basandosi sulle tabelle elaborate dagli studiosi di medicina legale, finivano
per offrire un risultato sganciato dalla realt�, il quale, non tenendo adeguatamente
in considerazione circostanze del tutto estranee alla competenza del
medico-legale e riguardanti la concreta situazione del leso nei suoi aspetti personali
e socio-economici, presentava il difetto �di riportare in termini uguali
situazioni fisio-patologiche assai diverse tra loro; e dall'altra, l'attivit� del giudice
che finiva per coincidere, non avendo egli alcun potere di controllo, con
un semplice calcolo matematico, mera ratifica di un'attivit� assolutamente
astratta. La base del calcolo risarcitorio veniva ricondotta infine al guadagno
del soggetto infortunato, derivante sia da lavoro dipendente, sia da lavoro autonomo.
In tale contesto, pertanto, la� sentenza del Tribunale genovese, che vedeva
il danno biologico come lesione della sfera psicofisica del danneggiato, in s�
e per s� considerata, acquisiva il grande merito di porre fine ad un certo modo
di considerare l'uomo � semplicemente nella sua qualit� di erogatore di for
za-lavoro �; in pi�, aveva il pregio di introdurre nuovi criteri di monetizzazione,
ponendosi in chiave fortemente critica nei confronti del sistema tabellare. Con
esso, infatti, come si � detto, l'organo giurisdizionale finiva per compiere
� un'autentica abdicazione dalle proprie funzioni e responsabilit� istituzionali,
rinunciando ad esprimere gli apprezzamenti intesi a verificare in concreto
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILB, GIURISDIZIONE B APPALTI 229
g)�ha liquidato separatamente le somme per le spese mediche e
simili sostenute dall'interessato.
3. Per la cassazione di questa sentenza Sergio Barrera Graf ha proposto
ricorso.
Resiste con controricorso il Ministero <:leil3eni Culturali ed Ambientali.
Gli altri intimati societ� Cofid in liquidazione, Ministero delle Finanze e
Ministero �legli Interni J;l.On hanno svolto attivit� dife11siva in questa sede.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.1. Il ricorso svolge quattro motivi.
Con il primo motivo � denunciata violazione di legge � (artt. 1223 e
2056 cod. civ.) .e difetto di motivazione su punto decisivo della controversia.
Il ricorrente si riferisce. a quella parte: della .. sentenza impugnata nella
quale � stato escluso che le lesioni personali incidessero sulla capacit�
lavorativa specifica di ingegnere edile svolta in Messico dall'interessati'>.
l'esattezza �delle valutazioni di ordine clinico, e limitandosi invece all'acritico
avallo di un giudizio inevitabilmente astratto ed incompleto ,. (BBSsoNB e
RoPPO, Lesione dell'int�gri�ll fisica e � diritto tilla salute �. Una .giurisprudenza
innovativa in tema di valutazione del danno alla persona, in Giur. it.,. 19'75, I
2, 54).
Ma il sistema tabellare non peccava solo� di una forte astrattezza, bensl
anche, di un'iniquit� assoluta: prendendo a parametro di riferimento per la
liquidazione del danno, il reddito personale del danneggiato, la conseguenza
era che �due persone colpite da un identico danno biologico finivano per essere
risarcite in maniera completamente �diversa a seconda del diverso reddito percepito
fino a quel momento. E ad emblema di questa iniquit� � stata pi� volte
richiamata, dalla dottrina pi� critica, la prontincia tristemente famosa resa nel
cd. � caso � Gennarino ,., nella quale si sono me�canicamerite applicati i criteri
tradizionali (reddito, et�, sesso, capacit� lavorativa, e cosi via) per. pervenire
alla conclusione �he il danno risentito dal figlio di un manovale deve essere
computato tenendo presente il fatto che nel futuro la vittima percorrer� la
medesima camera del padre, e che pertanto .l'indennit� relativa all'invalidit� permanente
riportata in segi.Iito all'evento dannoso, e riflessa. nella riduzione della
sua �capacit�. lavorativa, deve �essere calcolata tenendo conto del mestiere esercitato
dal genitore e del reddito da questo percepito .. (GALOPPI, �Il caso Gennarino,
ovvero� quanto vale il figlio dell'operaio�, in Democr. e dir. 19'71; 225).
In opposizione al sistema tradizionale, la soluzione� indicata dal Tribunale
di Genova era, pertanto, la seguente: stabilito, come regola preliminare di giu
dizio, che � una lesione ... la quale riguardi solo lo stato di salute della per
sona dovr� essere valutata e quindi liquidata in termini esattamente uguali
per tutte le persone, salvo a� tener conto delle rispettive et� �, ai fini della
liquidazione del danno biologico, nel rispetto dell'esigenza di identificare per
la quantificazione del danno � parametri noti a tutti o facilmente conoscibili,
predisposti rispetto alle singole decisioni che li adotteranno, in maniera da
consentire un controllo generalizzato sull'uso che s.e ne far� �, � necessario
230 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Il Barrera sostiene che questa esclusione � errata per violazione di
legge e per insufficiente e contraddittoria motivazione.
Il m.otivo non � fondato sotto entrambi i profili della violazione di
legg� e del� difetto di motivazione.
1.2. La menomazione subita da una �persona a causa del fatto illecito
altrui pu� incidere sulla sua capacit� lavorativa generica o su quella specifica
e, per apprezzare questa incidenza, si tratta �li stabilire l'effetto del
manifestarsi di un fenomeno certo, rappresentato dalla menomazione, su
un fatto specifico, costitufto dal pregiudizio alla..possibilit� di svolgere
un'attivit� lavorativa determinata: in questo senso, da ultimo, anche
Corte Cost. Z7 ottobre 1994, n. 372.
Nella situazione concreta si trattava di accertare se il Barrera avrebbe
potuto, oppure Iio; svolgere come prima la sua professione di ingegnere
edile, nonostante i postumi (che il �ricorrente stesso individua in una
I
~
~
fare � riferimento al reddito medio nazionale, l'ultimo ufficialmente noto al
momento in cui si deve operare la liquidazione � e, su questa base, � considerare
la menomazione... cotne se influisse negativamente sull'ammontare di un;:i, rendita
vitalizia le� c'ui singole annualit� .s;:i,rebbero pari al reddito medio nazionale
I
in questione �, procedendo infine a determin;:i,re pi� puntualmente i mecca.
nismi di capitalizz;:i,zione. i
Come si vede, il Tribunale di Genova finiva per opporsi ad un sistema,
quello tabell;:i,re appunto, che non poteva ritenersi aderente ai precetti costi
tuzionali: non .solo, infatti, era palese il contrasto con l'art. 3. Cost., ma anche con
I
l'art. 32 Cost., nel quale � la persona viene in considerazione in s� e per s� e non
quale soggetto economi�:o, produttivo di reddito � (DI FRANCIA, Attivit� pe
I
ricolosa, danno biblogico e criterio di risarcibilit�, in Giur. mer., 1991, I, 307).
3. Le critiche mosse alla giurisprudenza genovese. -Nonostante la maggiore
equit� della soluzione pr�posta dai giudici genovesi, non sono mancati, tuttavia,
I
in dottrina, approcci critici nei suoi confronti. Va rim;:i,rcato che tale indirizzo
si poneva in un rapporto di rottura rispetto alla precedente impost;:i,zione,
giustificabile, a sua volta, alla luce di quei precetti costituzionali che considerano
il lavoro come elemento determinante della vita dei consociati. Infatti, dal
momento che � la Costituzione non solo g;:i,rantisce il diritto al lavoro, ma ne
impone anche, sia pure con comando non sanzionatorio, il dovere di svolgimen
Ito, sembra del tutto logico e coerente con questo fondamentale aspetto del
sistema considerare, anche nel caso di lesioni colpose o dolose alla persona,
le conseguenze concrete oppure soltanto ipotetiche che possono incider� su
un connotato caratterizzante del cittadino quale � la sua capacit� o anche
soltanto la sua attitudine a svolgere l'attivit� lavorativa� (POGLIANI, La � regola
del calzolaio � per la corretta valutazione del danno alla persona in
Resp. civ. e prev., 1975, 417).
In parole povere, cosi interpretato, il risarcimento assume una caratteristica
di � identificazione personale� che vale a consentire l'adattamento ottimale
della funzione risarcitoria alla natura e alle conseguenze immediate e future
del sofferto pregiudizio. Si opta cosi per una � personalizzazione del danno �,
intesa come l'adeguamento del ristoro risarcitorio alla perdita ipotizzabile nel
~ig~dit� <l~irarw Wf~riqr~ ~~str9 :vW.u.:tail:>U~. :n.el S,uo massfmo! nel dieci per
cento) derivanti dall'infortuni9 i;ubitc>. <. �.�..�... , ��
: .: :L!:operazio;ne d~.sctitta si rii;()lve neU'a~rtamento. di :un fatto e il ricottente
:llo:tl pu� criticare la c.9ncl.sj9~~ .�..i. �: pervenuta la ~en.tenza
imP'U~t~.:(�.lla� mAAc~ta: blci<lenza .d!;llll~Yalidit� .. sulla sua �capacit�
s~cifiC::ll 4~ ~~;\�'ol:'())1jJtr:averso la.semplice denuncia della violazione degli
~t�.1~~{f~<�9g;.�tv-~.xn~4.oveva.c�s-ur:arn~ lf\ ..loro. corretta... interpretazfol'.
le rief c~s'&: ci>nctet()~
>.:$gtt_9_Jl .Pt9fiJP 4�111:lo Yi9l�zlt'lne.. di .. legge1 ._quindi,._ la cenaura � inam-
iji~~sWiJ~:� ' .. . . ... . . ... . . .. ........�� .. ... �. . .. .. .. . .
�-.-�-�� .�. �-::'.�.< � . . � �-� �..�:.���:::::��:;/. '.�.;::::. ��:��::-::�� :< :~}:::;:):�::-:::;:;::::.: :.:-�. :" ::::: }<;. .�
u. ta. C:::Orte di appello ha considerato che la menomazione subita dal
J3arrera mt:ei;es~ava ~� sola ;<::;flpacit� gen�ic~ diJavoro;perch�. si trattava
di: fuvl:ilidit�vcoijsiderata :modesta in. relazione� 11i: postumi �ed �alla .natw:;a
delta' rilenQttxmon�, > , � � � �
� ���ᥥ�J1A'.c4P,6}tj$i<:>�!:W~uf~:gt9nta�:la� �C-Oi~�di� �~ppello.:rton���~ sirtdacabUe in
questa� ~ed:eJ�ᥓll�El;�farit�>e$J;ltihii'e �fa:�v:aautazfone> in .. concreto 'dell'in-eidenza
~uO;l)erlodo�:.dell'esiSt�za���4~i:�les.o e4.�esp~blJe~~~a.. �4;,~ego!~�.�. 4el, ,�al
zolalo,":�: ..'\ .. ' .. �.� .. .. . . �.�.w.�, . ,� ...... �'. ,,.;:� ;.'�.�.� ...�..� � ..�..��. �. : ����. � ..�.-. .
:i��:::~~==�:;;:!:~s~~:Q�:Si!:ti!:!:!~'lfu~~:;;.:,~ri:r~�~==
pu� essere <;:orretto in manieri;i. equit�tiva a norm.a d�ll!-art.. ,24~. c.�., ha .at'J:er:
tilato � clte:ltodentamentQi .inatJ!~urlttQ. dai gi\ldict genov.esl,.U;nis!;l(:l. .p.~ esi;ier� viiiato
.d�<:i:Uella�:stessaingiustiiiaattrlbuita,..�all'hnPOJ1.tl$lon�.Q"�Q4i9AAl�..�.Jw.'attj,
sulla bl1Se.�d�lla.��coxisiderazione�he. se.. d~e�:PersoM.�.AAlmo� te44W differenti,:.p:ur
in presenza. cli un'idex�'tica lesione, non si ..pu91 nl;lgare. �e i d.e 4~...sh:mo
dissi:lniU; si::�. �.� argoment11to:. ~.questi �. tel'n:\b~i; .l'ide9to����ctell'l.lS.U!iiili~za,..... <:lei
redditi dal�VOrO tra: i COJ:J.sotjati: .,;.,t se si C�s!4era ~f.gua,gli~a no.. ~ il PI':�ll�
cipio infortnatore � della vita e�onomica, neUa � quale si inserisce il lavor�iy �.-.,..
� errata; pQich� appij�a,. 1'l.lguaglianzlit ad un $ettor~.della, vita .$C>cime. ciA ql,lesto
principio �.�: estr�neo; ed � in contfa$to con la noJttxa. Co11ti~i91;1e, alla q~il
Tri:1lunme sL.riclJiamat,rna :�on.� :llP~ p9ca;, fretta..1 P9iAAl& iii.. Jhnlta a<tic:t�imu.we
il principio �diiiiuaglianza sancl~a: d~'Jrt� 3 Cost~, mentreil i;-~d,(ijt9 �f}a lavoro
��.�regol�ilto.�.fiall'art-..�..$6 Q9$t. che,:.cC>JnmisurandQ,.la.retiil:l1,1ZiC>ne�.. aric4e�. ~a.. Q;uan�
ti:t� e . alla qt1alitf;l de1Javor(); .a�llette la� pos~il:lili:t� di un diverso reclditQ; e
l'~. 53 �.� Co.st,. ;ticQno$�.!:lndo� .~a Possil:lile Qiv~sa�. capaci$ c91:1tril).t~va .CQnferma
q~esta, consider~one (S~,r�'E-rrarrt .�h�manu11t J;1$Ji pers(tvim1,rrt :4ifz,
�b:Oticum-:~;.Jlt .4l.e.~o..~�::J;J:,.Yx:��:tJ:.:.::Pf.e:.V�.:.�--1~1/1J:.::=.~(i)A:�> .� .. :.::.:�.: �� � �.�.�.�-: <= . � :-::::�=� :-: :-:-�-�.�. �
..�. Nella .ricerca; costante .del pe:r:fezi(�nament() dei �;titerL 4i .Jiquiqai;ione del
:c;la,nno biologico, in un secondo momento,. Poi, la $i::u<:1Ia. ge;npvese,; tttilb;zand.o
l'indic�zj()ne � ce>nten.ta: nella . legge> .sull'a$sic:urQZiC>ne . �toroobiUsti�a (art.: . 4
l �. 26 febl:>.raio 1977, n. 39)J,. na ;;1$$unto come .tiferiroento. baiiie il triplo della pensione
socia,J,e, .� servendosi� di uni!-': tabella per la.� capitalizzazione di .� tale . dato,
sulla. base del tasso legale. del S. .% e tentmdo conto mtres� qeU11 probabile qurata
del1a vita .e di. un .(!a;ggio di incremel)to annuo del2%, gi� af}0tt!).to dallo
stess9 INP$> (DOGLIOTTI, .�I criteri di determin'1.Zione del danno biologico�, in
�.Giu,r. mer�. 1992, 1159). ... , ,
232 RASSEGNA AVVOCATURA DBU.0 STATO
che la rigidit� (ritenuta di modesta entit�) di un arto pu� avere nello
svolgimento dell'attivit� di ingegnere edile.
La critica mossa con il motivo che si sta esaminando si risolve nella
richiesta di ripetizione di un'indagine che si muove nel campo della causalit�
ed essa � propria del giudice del merito, il quale l'ha svolta esaurientemente.
La sentenza impugnata, pertanto, si sottrae anche alle critiche che
sono state svolte sotto il profilo del difetto di motivazione.
2. Con il secondo motivo � denunciata violazione di legge (artt. 2056,
1223 e 1226 cod. civ.) e difetto di motivazione su punto decisivo della controversia,
H ricorrente si riferisce a quella parte della sentenza impugnata nella
quale il danno � stato liquidato in via equitativa e la critica sotto il duplice
profilo: che non sono state riconosciute le voci del danno derivanti
dall'invalidit�� permanente e dall'invalidit� temporanea; che la liquidazione
equitativa non era consentita in presenza di dati certi sul reddito �
Anche l'uso del triplo della pensione sociale e degli indici delle tabelle �
stato per� globalmente contestato come causa di una valutazione troppo rigida
e standardizzata, in virt� della quale � il danno alla salute rischia di apparire
un mero duplicato del pregiudizio patrimoniale, che sostituisce alle vecchie
lacune nuove sperequazioni � (NAVARRETTA, I limiti del sistema tabellare, in
Resp. civ. e prev., 1991, 760).
4. Il � criterio equitativo differenziato del valore di punto � elaborato dalla
giurisprudenza pisana e il criterio equitativo puro. -Nel solco di quella linea
evolutiva che partendo dall'interesse per la menomazione dell'efficienza lavorativa
� giunta a rivelare, in giusta misura, analogo interesse per la menomazione
biologica, si colloca, poi, insieme� alle sentenze pronunciate dal Tribunale
di Genova, anche la sentenza pronunciata il 10 marzo 1979 dal Tribunale di
Pisa~
Dopo aver notato, in conformit� con !!orientamento della Scuola Genovese,
che la risarcibilit� del danno alla salute in s� per s� considerato sta, con
sicura progressione, affermandosi nel nostro ordinamento come un vero e
proprio principio generale, il Tribunale di Pisa ha tuttavia finito per adottare un
diverso criterio di monetizzazione. Recependo le tesi della pi� recente dottrina,
i giudici pisani hanno sostenuto, infatti, � che non si pu� prescindere da una
valutazione ... del danno " � differenziata" e � proporzionata alla gravit� degli
inlpedimenti economici e sociali causati dal fatto lesivo �; hanno ribadito � che
l'unico criterio adeguato appare quello equitativo di cui all'art. 1226 e.e. �; ed hanno
aggiunto � che, nell'ambito del criterio equitativo ... va ricercato un indice di
valori medi �, reperibile, forse, utilizzando il � sistema francese del c.d. calcul
au point �, a sua volta collegato con il metodo inglese del personal loss.
Come si vede, la strada additata dalla Scuola Pisana � quella dell'adozione
del criterio equitativo corretto dal c.d. point d'incapacit�, � adottato come
idoneo limite alle oscillazioni proprie dei criteri equitativi, e costituito da un
indice di valori, desunti dai precedenti giurisprudenziali, attraverso la media
dei rapporti tra le somme liquidate in una serie di fattispecie analoghe, e le
percentuali d'invalidit� ad esse riferite � (DEL MEDICO, Tre sentenze in cerca
PARTE I, SEZ. III, 01URIS:eitUDBNZA. CIVlLB, GIURISDIZIONE B APPALTI 233
del danneggiato, sulla p�rcentual� di irivalidit� e sull'et� aF momento
del �.sinistro;��
Il primo profifo della censura � infondato;
lnfatt�, ~sso travisa la sentenza impugnata, la (fuale �ha bens� .riconoseiut�
Uri di:ilirlo d� invalidit� permanente e da �inv�lidit� temporanea, precisando
eh~ �J:):tr~brsf:riperctiot�vi.ilio stdl'i:iltegrit� fisfoa ��dell'interessato
e n\ln sUf stiO reddifo; . .
ta tonCiusforie, quindi, rappresenta la logiea �� c6nsegu�n�a dl quanto
gi� .accertato e. :rion � censu1:abile autono.mamente.
� ,3; II sec�rtdo prrififo della critiea � pu� essere esaminato� � insfoine al
terio m�t�Vo del .. ricorso.
CC>ri it&�sto � denunciata � carenza��� di� motivazione su punto� . decisivo
della c�htrov�rsia.
Il �J:i�9m~nte si. rifeJ:i$ce a quella parte della sentenza. impugnata nella
q'ltaie; ~f�nfd�tfa liquidazione d�l d�rin,o{si � preso a. parametro il valore
del ~ purtto � di in%Iid�t�. �� � � � �
di.una� soluzione (sul problemadel�danno allap�rsona) m.. Giur.>it., 1980, I,
2> 21); SolO cos~ deve essere intesa l'equit�, Che non � �capriccio J;�lUt�Vol� e disparit�
di trattmnento �, e � tiS'J;�ri.de ad �sige:rize di inipatzialit�, a criteri >rostanti,
a fo:ririuie orientative che f�nd�tio .la ragionevolezza della decisione nei ciasi singolle
~oncreti ,. (MAsmUPA01.0; Lii' nozione di � dann�J' bt'<Jlogi'co � (Lesione corporale
in s� o. menomazione delle potenzialitil �real.izz�tric� della .persona umana?),
m. Giust. civ;, 1991, 11, 215)./
La soiw:ione adottata dalla giUrlsprudenm � ..�pisana . trova� giustificazione,
dunque; nel . desiderio. di Ui:ifre nel.��. sistema .dell'� eqUit� differenziata �;. due
sistemi diwrsi, rispondenti ad altrettante esigerize) ritenutefondamentali:��da un
lato, 1'� furlf6:furlt� � pedmiaria di base� .. (16 stess� tipo di lesione non pu�� essere
valutato fu: :inari.ieta diversa �da>soggettO a soggetto, �perch� � proprio'la �lesione
ms� � per s� considerafa che rileva) �; dall'altro, �l'elasticit� e la> flessibilit�,
per adegtiare fa� uqmdazfotl� delcaso concreto .alPeffettiva incidenza . dell'aecer�
tata �� meriomazi�ne sulle � attiVit� � della Vita � quotidiana,..� (Trib. PiSa 28 giugno
1984, in Resp; civ. e pte:v.; 1984; 68�);
. �� In realt�, noti � mancato; in dottrina, d�) afferrrian.do che uniformit� e
pei:'sonalizzazfol�e non i;>�ssono stare tra� loro che mun rapporto di eselusione,
ha�. criticato jl criterfo' elaborato dalla Scuola Pisana, �fondato .�sul� presupposto
erroneo che l'equit� coiti�ide con i'egualitarlsmo; Pi� Precisamente � stato af�
fermato: �Cori il "criterio equifativo differe:riziato del \Talore di punto'' si finisce
per liquidare, sotto mentite spoglie e con diversa tecfilta; la vecchia incapadt�
lavorativa generica, dunque la ridotta capacit� di un itidividuo medio ad un
lavoro generico e nient'affatto i reali pregiudizi conseguiti alla lesione dell'integrit�
psiccifisicia del concreto essere timari.o colpito dall'evento dannoso; Il
risultato di tale operazione � evidentemente aberrante. ��Avendo ��di. �mira �la. lesione
in s� prima ancora delle sue conseguenze ed assegnando alla stessa un
''valore di� base" minimo, da variare (peraltro iti misura limitata) in funZione
delle seconde, si liquidano, comunque; danni inesistenti, si pagano eccessi�
vamente danti.i di minima portata e si sottovalutano importanti� effetti dell'even
234
RASSEGNA AVVOCA'J:URA DELLO SlAlO
Egli Sili�tiene che il valore del �punto� � stato determinato senza indicazione
degli elementi cli riferimento ed � stato rivalutato senza specificazione
dei criteri della rivalutazione .
. Entrambe le censure pongono i seguenti problemi: se il danno alla
salute pu� essere liquidato equitativamente; se nella determinazione
equitativa�del danno alla salute � consentito ricorrere al sistema cosiddetto
a punto di invalidit�; se il valore attuale del punto di invalidit� deve
e~i>ei;e specificamente motivato.
4.1.1. Nella giurisprudenza pi� recente cli questa Corte (sent. 13 gennai()
1993, n. 3.57 e 18 febbraio 1993,.;n. 2008) � stato precisato che il danno
alla salute riguarda soltanto la sfera di incidenza non patrimoniale di tutti
i requisiti e attributi biologici della persona, con assoluta indifferenza per
il ruolo che essi svolgono o potrebbero svolgere dal punto cli vista economico-
finanziario.
Questa considerazione � condivisa dal Collegio, il quale ritiene che
l'ammontare del danno alla salute non pu� essere determinato diretta
.to lesivoi ottenendo, per paradosso, liquidazioni insufficienti per danni � rilevanti
� GAMBELLI GAU.Orn. Danno biologico e danno patrimoniale. Dall'enuncia..
zione del principio alla scelta :dei criteri di �liquidazione, in Giur. mer., 1990, 993).
Tale critica in realt�,: non � nient'altrp che una delle svariate espressioni
di quelle discussioni, . dottrinali e giurisprudenziali, relative alla monetizzazfone
.del danno biologico; che gi� nel 1981 avevano spinto Giulio Ponzanelli ad affermare
che: � al fine di evitare contrasti regionali, e per dare sviluppo concreto
alla valutazione dei danni alla salute, sarebbe auspicabile che anche in
Italia, seguendo l'esperienza della Francia, si istituisse una commissione interdisciplinare,
composta da magistrati, studiosi e giuristi, che elaborasse una
proposta uniforme e certa su sicuri criteri da adottare � (PONZANELLI, La
Corte di Cassazione e il danno alla salute, in Resp. civ. e prev., 1981, 697).
Accanto ai criteri elaborati rispettivamente dalla Scuola genovese e da
quella pisana, e a prescindere dai diversi criteri elaborati di volta in volta dalle
corti di merito (per es., il criterio basato sul principio �costo-opportunit��),
non si pu� non fare un cenno, poi, al c.d. criterio equitativo puro, che trova il� suo
fondamento� nell'art. 1226 e.e. In sostanza, in base a tale criterio, posto che la
compensazione socialmente adeguata del danno alla persona � quella che l'ambiente
sociale accetta come compensazione equa, � richiesto un giudizio di
prudente e ragionevole apprezzamento della rilevanza economica del danno
alla stregua della coscienza sociale, tenuto conto dei vari fattori incidenti
sulla gravit� della lesione (et�, possibilit� di recupero, ecc.). Cos� inteso, e
considerato che il danno alla salute, pur essendo suscettibile di valutazione
economica, rientra tra i pregiudizi che non si prestano ad essere provati nel
loro preciso ammontare, il criterio in questione sarebbe, a detta di alcuni,
l'unico criterio adeguato..
5. La Corte di Cassazione e la liquidazione del danno biologico. -Per
quanto riguarda, infine, gli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Cas.
sazione, in tema di liquidazione del danno biologico, sembra opportuno, anche
al fine di. comprendere l'esatta portata della sentenza in epigrafe, analizzarli in
mente, cciti�~ fuvee� ac��de; ad ~s�\pl&; per il dalu:io'patrlmomiale:d:a inva~
lidit� � bhifli rli;>foduce fori: feS!�Hfrita rie1 tempo.
�. ���� �: P�f (lj:t~$ta rag��#e fa quth�ti~fc3,zie>n�/c1eFdartrio alla S'alute dev� �sseie
affid~t;:i. 11� tfu equo appr~zamerifo dell.e Si�'Costanz� dei 6aso~ .�.... ��� �.
.... :. �twtk eid�~���(ltai1r~ettere��'�J.Il���qua.Isiasi carattere arbitrario;ᥥ si deve
cil#~#r~���:he�����a~l1a���c:t~~t#im~1&~�qu~tit�tiva'��tt�1��a�fin&��111Jaᥥ�sMgte~�ᥥru�
gfiic:t~(:� ~!~#9 ##9#9$�l.# ~:Pffi9teti'. �i{u#athlitai s~tisfa~ii~~11;29$� sod.
��e:i-v��..��c�Jl,~atd����a.t�����r>ref~dente����aft.�.� �1220;�� e�� c1ie� n�n e�ᥥ�lliv�e��applidi&ne
fifrt 122$ c()ct. ctv~, rel�tivcf al� ti<;�nosdmerito della :Perdita $ubitl!I: ~ del
:trillrii::at9 gq�<:tisA<>��..���� > ���������>���.�� �.>.�.�.� .<. ii> . >���< �>.< .� .�..���...�.�.<�.����> ��������: tn� 4#~$tA��~~~$9��Xa�1ttt4i~~J:J���ct~I�� ~arttt9��~na. �$~#1:e᥏.. e<iwieftiva�
��� 1��rf�~�~fii~hM) 41-Uri<li;����1.a����s�~t�hza����rtiir>�i!lllta� h;ll������~tto����llpplicazi6ne
�aer�tfritel'io��equitatfo<i�nelni�liq.id�zicme��del�cfatina�hlta salute;����������
.�.��.-. . .. .
.�...�. 4~1'.~' Y<>:ritrc>. q..e~~a. s9I.ziop~ <A pr9\'.>l-1ilro,a, ~ ~~~~ l;l~~ ~e;U<;;a.t9) El.cm
V~~���<>9l>�~#ijt~.���~~e1����~�l1~���Pr~~ie����~���YaltictAA~Q:Q.~���~4mia~v~,.��. xa�� ��corte
~:-:-: .. � .
. . . . .. . . . . . . .
una prospettiva diac~rtelie!ld() presente; a q.estSl :PrQPosit~, ch~Ja Supr~
ma. Corte ha occllpafo, in ordine al problema, p()sizfoni assai diverse, a secon�
18J&il~�
ta���corie�i1J���c::a:ssa~ione�e��1;�� C.Hieit<i ifi�itaiif16� �netta:v:azutiizi�n.�� tt:ez� dfitfrio 'atta
ifgi{~�r:1~~'.~i~ats!'L1J~1"~~J~~~~d~;;~s~~~i~~~~~l::;adi~~~e~!;
&ft~ )li H.~4~it>ne dei !iann6 b10iC>tj1�6, ... coris14etifucfoU tutti� ugtialmente
c?tj'#tti���~~.���:f6?-edatl��.~~� ur.��l;ll>i'afa~o��l;lr~om�nt�tiyo�� immtu'te da���m1��.e da����censure.
�����
a dUllqUe al gennajo del 1985/che .� risate fa prll�:I~ drastica pres� di �posi�
zioneᥥ d:a.��:Part~���d�ua�.�<:C>rte��� ti,i��cassaifofje che;�� cori��� $entenia��� n. �102;�� �raWfsS nel
c�iterl() di <:ru @tl1ft.. 4, 3�;�bfufua, dt>;fia: l/n: .. $9t�m;re~tiv6 ai tnt>lo M�l�
petJ.sj��i~f s<;i<;iale; �@a s�tia b~e al �iilcolo �pel' :b:t� liqJildaiic>rie �delcl.anno hloIogico/
Si b:Mt�va di un'iheQ.�iV�Cabite adesione al metodo &:fnvermonatmente
�firutO :� "sfari.dai;'dizfatO'', al �.. quale si� sarebbe�� opposta/ cifea iUF anno dopo,
fa C()l'tei< �d()stitUilonaJ:� >c}Ie;>�0:tt li���: ~atrtosa senten2;a l)!U!AN!itfo (dal �b.ome
d�t� sti.6 �$t~f,i$i;iie},��fa� n; 184 det��1u~C>�i9$6,���firii\Ta�� p�f at:i�file fu ..fu:aiiiehi�� cori�
vinta at Sriterl() �Ci�itat;;vC:k �� �� �� . ���� � � � ..�� . � �
. All;llifaiO aegli anni '90, graii� �lla posw�ne sostenuta dalI8: Terza se:iio:lle
della Cassazione, autorevohnente presieduta da B:tLB; si t�gistr� fuvece una netta
mversi�ne �di tendenza; � Emblematfohe; a � questo proposito/ le serit�nze n; 357
(Cass. Civ., .sez lit; 13 gennd�d 1993) mFoto it;; 1993, I; 1897) e n. 2()09 (CiJ;Ss. civ,,
$e'f., 111; 18: feb1:irai0 �1993; n; �. 2009, ili Gfust; �.. div;, 1993; .2101), �entrambe> pr�litin-'
cfate .nel 1993; le quali, sviluppando principi gi� .contenuti; anche se � a �livello
ancora embrionale, fu selitetjZe precedenti, ripudiavano radicahiiente il cr�te.;
rio del �triplo della pensi6ne sociale (per la �cr�n�ca va�. ri��rdato che le sentenze
sono state entrambe :r�datte dal cons. Rebuffat).
236 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
di appello, utilizzando i dati certi offerti. dall'interessato, avrebbe dovuto
I
ritenere che il danno corrispondeva al prodotto dei seguenti fattori: reddito
annuo, percentuale di invalidit�, coefficiente di capitalizzazione vitalizia
e coefficiente di minorazione.
I
Quello suggerito dal ricorrente non � un criterio utilizzabile per la
~
liquidazione del danno alla salute, il quale si riferisce alla salute come
bene in s�, indipendentemente dalla capacit� del danneggiato di produrre
reddito ed a prescindere da questo.
Questa Corte, infatti, ha gi� avvertito che, per evitare pericolose duplicazioni
risarcitorie gi� paventate come illegittime, nella valutazione
del danno alla salute � irrilevante la capacit� personale di produrre del
reddito che aveva il danneggiato: cfr. sent. nn. 357 e 2008 del 1993, citt. In
questa valutazione, cio�, non bisogna fare riferimento alla sfera patrimoniale
del soggetto e non si possono assumere a criterio valutativo del danno
alla salute parametri correlati al reddito.
Il �he vale a dire che nella specie bene la Corte di appello ha ritenuto
di non prendere in consider~ione il reddito dell'interessato per costruire,
sulla base di questo, un prodotto aritmetico che necessariamente sarebbe�
stato influenzato dall'.elemento patrimoniale individuale.
I
Queste le argomentazioni: innanziW.tto, l'art. 4 della 1. 39/1977 si situa
in un contesto che mira a garantire il risarcimento del lucro cessante piutto�
sto che del danno .al).a salute; in secondo luogo, non essendo il danno biologico
un danno patrimoniale e non essendo in alcun modo le conseguenze sulla per�
Isona � apprezzabili direttamente come perdita economica�, ne consegue che �
assolutamente inesatta ogni impostazione che assuma a criterio valutativo un
parametro correlato al reddito (ancorch� pensionistico); infine, anche se sono
necessari parametri in line~ di principio uniformi, la valutazione deve avvenire
in modo flessibile, definendo una regola ponderale su misura del caso specifico
(MAGNI, Recenti orientamenti giurisprudenziali sulla natura e la liquidazione
Idel danno biologico, in Giur. it., 1994, I, 1, 641).
L'alternativa indicata dalla Corte di Cassazione � dunque la seguente: la
determinazione del danno alla salute deve avvenire mediante l'individuazione
del "valore umano" perduto, fatta attraverso la personalizzazione, nel caso
concreto, quantitativa (con aumenti o diminuzioni) o persino qualitativa (con
scelta tipologica diversa) di parametri in linea di principio uniformi per la
generalit� delle persone fisiche. Il che significa .�che nella delicata estimazione
il giudice del merito pu� anche ispirarsi a pertinenti criteri metodologici sug�
geriti dalla dottrina o di diffusa applicazione giurisprudenziale, ma deve farlo
sempre flessibilmente definendo cos� una regola del caso concreto, sempre legata
alle circostanze specifiche, di volta in volta rilevabili.
Quale unico metodo di liquidazione � indicato, pertanto, il ricorso all'equi�
t�, come prescritto dall'art. 1226 e.e.; al tempo stesso � escluso che il giudice
possa riferirsi, liquidando equitativamente il danno, a parametri gi� presenti
nella legislazione speciale; infine, nulla si dice sulle tecniche liquidatorie per
punti, in ci� lasciando intendere che sono tutte ammissibili.
La Corte di Cassazione non manca tuttavia di specificare che, poich� il ricorso
all'equit� senza obbligo di motivazione non trova referenti se non nella
238
RASSEGNA AWOCATURA DBU.O STATO
Le sentenze in esame, pertanto, non hanno affatto ammesso che la
liquidazione del danno alla salute possa avvenire con un criterio equitativo
� puro � -come pure talvolta si � ritenuto -ed anzi in esse � contenuto
un trasparente riferimento a taluni risultati cui � pervenuta da qualche
tempo la pi� avveduta giurisprudenza di merito.
Questa, infatti, tenendo conto anche delle osservazioni della dottrina,
che ha pure essa prospettato la necessit� di adottare un criterio di valutazione
effettiva e non equitativa pura del danno alla salute, ha elaborato
i noti criteri del riferimento alla capitalizzazione del reddito medio nazionale
(trib. Genova, 25 maggio 1974; 20 ottobre 1975; 1� febbraio 1977,
esemplificativamente) o del valore medio del punto di invalidit�, calcolato
sulla media dei precedenti giudiziari (trib. Pisa, 16 genn�io 1985, 19 dicembre
1986, 20 �gennaio 1987, sempre esemplificativamente).
Con il criterio equitativo differenziato del valore del punto l'entit� del
danno alla salute � determinata sulla base del valore medio del punto
di invalidit�, calcolato' sulla media dei precedenti giudiziari concernenti
invalidit� inferiori al dieci �per cento (c.d. � micro invalidit��), che -proprio
in ragione della loro modesta entit� -lasciano ragionevolmente
In ogni caso, nonostante le critiche, nel solco tracciato dalle sentenze citate,
si sono inserite anche� la sentenza n. 11169, pronunciata dalla III sezione
della Cassazione, il 27 dfoembre 1994 (Cass. civ., sez. III, TI dicembre 1994, n. 11169,
in Corr. giur., 1995, 470) e, in!ine, la sentenza in epigrafe, l'ultima in materia di
liquidazione del danno biologico, che dopo aver ribadito l'irrilevanza della capacit�
personale di produzione del reddito del danneggiato e il ripudio del
criterio della pensione sociale, anche al fine di � evitare pericolose duplicazioni
risarcitorie, gi� paventate come illegittime �, aderisce anch'essa al criterio equitativo,
che, specifica, non � il criterio equitativo puro, ma il � criterio equitativo
differenziato che assume, a parametro, il punto di invalidit� �.
Come si vede, per la prima volta, la Corte di Cassazione, pur ritornando
su posizioni gi� precedentemente sostenute, rinviene nel criterio del punto
di invalidit� un elemento oggettivo al quale collegare la valutazione equitativa
del danno biologico. Pi� precisamente, mentre prima il punto d'invalidit� rappresentava
solo una delle possibilit� da utilizzare per evitare eccessive personalizzazioni
nella quantificazione del danno biologico (la Corte, pur contraria
all'utilizzazione del criterio equitativo puro, non si era mai pronunciata espressamente
a questo proposito), con la sentenza in questione; finalmente, viene eliminata
ogni possibilit� di equivoco. Il criterio del punto di invalidit�, infatti,
viene a rappresentare l'elemento di bilancio tra l'esigenza di uniformit� e di
oggettivit�, sempre avvertita dalla giurisprudenza, e la necessit� di adeguare la
valutazione al caso concreto, purch� ad esso si aggiungano la considerazione
delle circostanze specifiche (come l'et�, il sesso, il tipo di lesioni, i postumi ...) e
dei precedenti giurisprudenziali e la motivazione del ragionamento decisorio.
Solo cosi pu� essere definita quella � regola ponderale su misura del caso specifico
� alla quale la Cassazione si riferisce ed aderisce in toto.
FEDERICO BASILICA
PAOLA NUNZIATA
9
240 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
il danno subito dal Barrera � stata dal giudice del merito puntualmente
avvertita e compiutamente motivata.
I riferimenti all'et�, al sesso ed al tipo di lesioni del Barrera sono,
infatti, correlati ai contenuti ricorrenti del danno alla salute, perch�
~~
sono quelli che, secondo la coscienza sociale, e, nel quadro dell'equo .j
apprezzamento delle circostanze del caso richieste dal secondo com.ma
dell'art. 2056 cod. civ., meglio rivelano la reale entit� della riduzione
dell'efficienza psico-fisica, intesa come possibilit� di utilizzare il proprio
corpo nel compimento delle attivit� di vita quotidiana nella quale si risolve
il danno alla salute.
4.2.3. Anche la parte della decisione impugnata che determina il valore
del punto � corretta, se si considera che si trattava di quantificare
il risarcimento del danno alla persona derivante da fatto illecito, il
quale deve essere determinato �l momento della sua liquidazione, in
corrispondenza al suo valore reale: da ult. Cass. 17 febbraio 1995, n. 1712.
Si � gia detto che nella determinazione concreta la sentenza impugnata
ha individuato il valore del punto in lire 2.500.000 ed ha determinato il
danno complessivo in lire 25 milioni (lire 2.500.000 x 10).
Nella giurisprudenza di merito sopra riportata il valore del punto
di invalidit� risulta fissato, al 1� gennaio 1982, in lire 500.000, con possibilit�
di aumento del valore fino alla met� � nella ricorrenza di situazioni
che richiedano l'applicazione di uno o pi� dei correttivi equitativi �.
Questo dato numerico di partenza, nel 1987 risulta elevato a lire
800.000 (suscettibile di elevazione a lire 1.200.000) e negli anni immediatamente
successivi a lire 1 milione (suscettibile di elevazione a lire 1.500.000)
ed il valore, tenuto conto della intervenuta svalutazione monetaria, ben
pu� corrispondere al valore di lire 2.500.000 preso in considerazione dalla
Corte di appello nel 1992 con riferimento al complesso degli indici prima
ricordati e, in particolare, al lungo tempo trascorso dal fatto alla
data della sua decisione.
La sentenza impugnata, pertanto, si sottrae alle critiche che sono
state mosse con la seconda parte del secondo motivo e con il terzo motivo.
CORTE DI CASSAZIONE, sez. I, 26 giugno 1995 n. 7224 -Pres. Sensale Est.
Morelli -P. M. Morozzo della Rocca (conf.). -Beni culturali (avv.
Stato Quadri) c. Sensi Mario.
Opere pubbliche � Esecuzione � Responsabilit� per danni conseguenti
all'esecuzione di opere di pubblica utilit� � Risarcimento del danno �
Esclusione � Obbligo di indennizzo per il privato da parte della P. A.�
Sussistenza � Determinazione del danno � Danni per lucro cessante .
Esclusione.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI 241
Opere pubbliche -Esecuzione -Responsabilit� per danni conseguenti
all'esecuzione di opere di pubblica utilit� -Risarcimento del danno Obbligo
di indennizzo per il privato da parte della P. A. -Determinazione
del danno -Mancato reddito -Indennizzabillt� -Condizioni.
Qualora dall'esecuzione di un'opera pubblica derivino, dei danni ad
un bene appartenente ad un pnivato, � prevista a carico dell'Amministrazione
che ha eseguito l'opera la corresponsione dell"indennit� ex art.
46 della legge 25 giugno 1865 n. 2359, ricollegabUe ad un'attivit� preViista
dall'ordinamento come lecita e non gi� i;l risarcimento per fatto illecito.
Pertanto, nella quantificazione del diritto all'indennit� deve t-enersi conto
soltanto dell'effettiva diminuzione del valore del fondJo (danno emergente)
e non anche dei danni derivanti dal manooto guadagno (lucro cessante)
(1).
(1) Giurisprudenza consolidata. L'indennizzo ex art. 46 legge 2359 del 1865
dovuto al privato per i danni al medesimo arrecati dall'esecuzione di un'opera
pubblica ....., proprio in quanto � indennizzo � derivante da attivit� lecita della
P.A. e non gi� � risarcimento � fondato su di un damnum iniuria datum comprende
in s� solo il sacrificio realmente subito dal proprietario (o danno
emergente) e non gi� l'eventuale mancato guadagno (o lucro cessante).
Quali letture generali sulla differenza tra responsabilit� per fatti illeciti
della P.A. e obbligo di indennizzo conseguente ad un'attivit� legittima dell'Amministrazione
v. SANDULLI, Manuale di dir. amm.vo, JOVENB, 1984, Il, 1111
e ss.; ALEss1, Responsabilit� da atti legittimi, Nss. D.I., XV, 625 ss.; SCOGNA�
MIGLIO, Indennit�, Nss. D.I. VIII, 594.
Sulla definizione di danno, emergente, indennizzabile ai sensi della norma
richiamata, v. Cass. S.U. 12 settembre 1968 n. 2920, che limita l'indennizzo ai
danni � effettivamente ed oggettivamente derivati all'immobile per il tempo
in cui si � protratto l'evento lesivo trattandosi di danni che, concettualmente,
debbono essere rapportabili ad una parziale espropriazione per pubblica utilit�
del valore intrinseco dell'immobile� (con riferimento al caso dell'elevazione
di una strada che aveva reso pi� difficoltoso per il privato l'accesso al fondo).
Sull'applicabilit� dell'art. 46 legge espr. p.u. non solo alla materia dell'espropriazione
per p.u. ma in relazione all'esecuzione di qualsiasi opera pubblica v.
anche -con riferimento alla medesima fattispecie di Cass. 2920/68: Cass.
S.U. 6 maggio 1971 n. 1281; Cass. I, 15 maggio 1971 n. 1404; Cass. I, 26 aprile 1974
n. 1195.
La pi� recente Cass. S.U. 21 novembre 1986 n. 6837 riferisce ulteriormente
il danno indennizzabile ex art. 46 I. cit. al � pregiudizio permanente derivante
dalla menomazione stabile delle utilit� inerenti al godimento dell'immobile nella
sua intrinseca ed originaria destinazione�. Tale ultima decisione, pertanto,
esclude dall'obbligo di indennizzo il caso della perdita, da parte del privato,
di una utilizzazione del fondo collegata a scelte avulse dalle caratteristiche
strutturali del bene e, per ci� stesso, di carattere transitorio (nella specie interruzione
del collegamento viario tra due fondi distinti ma, di fatto, impiegati
in un'impresa agricola di tipo unitario).
Sulla necessit� che il pregiudizio arrecato al fondo per effetto dell'esecuzione
di un'opera pubblica non investa utilit� meramente marginali del di
242 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Nella valutazione dell'indennit� corrisposta ai sensi dell'art. 46 della
legge 25 giugno 1865 n. 2359 pu� essere considerato, ai fini della l.iquidazione,
anche il mancato reddito purch� si tratti di un pregiudizio conseguente
ad una diminuzione o perdita di un reddito in precedenza ditiettamente
ricavato dal bene stesso, e non gi� correlato ad un fattore d�
produzione diverso o ulteriore, quaZe un'attivU� di impresa, sia pure
allocata nell'immobile (2).
1. Con atto notificato il 10-6-1977, Mario Sensi conveniva in giudizio
l'Amministrazione dei Beni Culturali innanzi al Tribunale di Perugia per
ottenerne la condanna al risarcimento dei danni provocati, ad un immobile
di sua propriet� sito in Spello ed all'attivit� commerciale che in esso
vi veniva esercitata, dai lavori di sistemazione e restauro della Porta
ritto dominicale ma annulli o menomi, in modo rilevante, le facolt� costituenti
il nucleo essenziale del diritto stesso e, quindi si traduca nella perdita di una
posizione del suo contenuto patrimoniale, v. Cass., sez. III, 13 maggio 1987, n. 4380
(cori riferimento al caso di un viadotto autostradale che, per la sua particolare
collocazione, causava esalazioni nocive e scuotimenti superiori alla normale ~
tollerabilit�).
Esclude una responsabilit� ex art. 2043 e.e. orientandosi per l'applicabilit�
dell'art. 46 legge 2359/1865, Cass. I, 27 luglio 1982 n. 4331 con riferimento alla
I specifica ipotesi di un'opera pubblica costruita in violazione della normativa I civilistica sulle distanze tra le costruzioni, motivando con riferimento alla
non applicabilit� della disciplina in parola alle pubbliche amministrazioni.
I
(2) Il necessario rapportarsi dell'indennizzo ex art. 46 1. 2359/1865 all'effettivit�
e all'attualit� del pregiudizio patriinoniale arrecato al privato dalI
l'opera pubblica per la giurisprudenza fa conseguire -quale naturale corollario
-l'esclusione dalle voci di danno inden�lizzabile, del c.d. lucro cessante.
Tale conclusione si rivel�, peraltro; assai meno rigorosa di quanto l'enuncia
I
r=
zion� contenuta nella decisione in esame potrebbe far pensare. Anche il mancato
reddito infatti -a detta della Cassazione -pu� essere preso in considerazione
ai fini della liquidazione � quando sia conseguente ad una reale perdita o
diminuzione del vaiore dell'immobile, pur se derivata da perdita o diminuzione
effettiva del valore lOcativo di� esso, limitando sempre l'indennizzo nei liiniti
del sacrificio realmente subito dall'avente diritto�. In tal senso Cass., 12 set
tembre 1968 n. 2920 richiamata in sentenza, ma anche la pi� recente Cass.,
sez. I, 22 gennaio� 1993 n. 778 che, analogamente, pur escludendo dall'indennit�
in parola il � lucro cessante � finisce con l'ammettere il calcolo del mancato
reddito ai fini della reintegrazione patrimoniale del privato, �purch� nei li�
miti del sacrificio realm�nte subito �.
Sull'ulteriore profilo relativo alla qualificazione dell'indennit� in esame
come debito di valore in quanto rivolta allo specifico scopo di reintegrare
una perdita patrimoniale e sul conseguente obbligo di tener �conto -in sede di
liquidazione dell'indennizzo -della svalutazione sopravvenuta fino alla data
della decisione v. Cass., III, 3 maggio 1987 n. 4380 nonch�, nei medesimi termini,
Cass., Ili, 11 aprile 1986 n. 2548.
P. PALMIERI
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISDIZIONE E APPALTI
Consolare e di Borgo nei pressi del negozio dell'attore; lavori che avevano
reso impossibile, a quanto esponeva, l'accesso ad un magazzino ed
avevano lesionato la casa oltre che allontanato la clientela del negozio,
in conseguenza della mutata situazione stradale nonch� dei modi e dei
tempi di esecuzione dei relativi lavori.
L'Amministrazione si costituiva attribuendo al Comune di Spello la
mutata situazione del traffico, ed eccependo, in ogni caso, l'applicabilit�,
alla fattispecie, della previsione di cui all'art. 46 1. 2359 del 25-6-1865 con
esclusione di ogni applicazione della previsione di cui all'art. 2043 e.e.
Il tribunale -condivisa, sul punto, la tesi qualificatoria dell'Am�ninistraziorie
-condannava, comunque, quest'ultima -al pagamento
dell'importo di lire 92.500.000, di cui: per il danno relativo alle fessurazioni
dell'immobile, L. 17.500.000, e L. 75.000.000 quanto al mancato utile
conseguente al decremento delle vendite, oltre rivalutazione ed interessi
legali.
2. Proponeva appello l'Amministrazione convenuta lamentando:
la violazione dell'art. 112 c.p.c. per avere il tribunale accolto,
ai sensi dell'art. 46 1. 2359/1865, una domanda giammai formulata dall'attore,
il quale aveva agito -in realt� -ai sensi dell'art. 2043 e.e.;
-l'avvenuto riconoscimento -in o~i caso -di un indennizzo in
ordine ad un danno (quello da �lucro cessante�) che si rendeva in realt�
irrisarcibile proprio ai sensi dell'art. 46 1. 2359/1865.
3. La Corte di appello rigettava per� il gravame.
(omissis) 2. � viceversa fondato il secondo residuo motivo del ricorso,
con cui si sostiene che �erroneamente sia stata condannata l'Amministrazione
al pagamento di una somma di denaro per mancato utile
in ordine all'attivit� commerciale esercitata dal Sensi �, trattandosi di
�lucro cessante� non indennizzabile ai sensi dell'art. 46 1. 2359/1865: del
q�ale. per ci� si denuncia, anche per tale profilo, (( violazione e falsa
applicazione �,
Al riguardo va premesso, in linea di principio, che effettivamente,
nel paradigma della norma citata -appunto perch� l'indennit� per i
danni cagionati dalla esecuzi�ne dell'opera pubblica si correla, per quanto
gi� detto, ad un atto legittimo, a differenza dall'illeoito riisarcibile consegue,
in sede di quantificazione del correlativo diritto, che debba tenersi
conto �soltanto del sacrificio realmente subito dal proprietario (danno
emergente)� e non anche del suo mancato guadagno (lucro cessante)
(n. 2920/68).
-Tale danno, alla stregua della inequivoca prescrizione normativa,
deve avere una incidenza diretta sul fondo, nel senso -come �
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
244
stato gi� precisato -che esso deve fattualmente consistere in un danneggiamento
materiale dell'immobile o nella compromissione di una condizione
di fatto ess�enziale per l'utilizzazione od il godimento dello stesso
(cfr. nn. 290/68; 1281/71; 3596/74; 1833/79, e cos� risolversi sul piano economico
in una effettiva diminuzione del valore venale del bene� (Cfr. pure
nn. 334/64: 3184; 778/93).
Il che non esclude, per altro, che anche il �mancato reddito� possa
considerarsi nella valutazione dell'indennit� in esame (n. 2997/2), ma postula,
a tal fine, che debba trattarsi pur sempre di un pregiudizio conseguente
ad una diminuzione o perdita di un reddito (ad es. locativo:
cfr. n. 2920/1968) in precedenza ricavato (direttamente) dal bene stesso,
e non gi� correlato ad un fattore di produzione diverso od ulteriore quale
una attivit� di impresa (sia purie allocata nell'immobile: cfr. 334/64 cit.).
Ora appunto da tali principi si � effettivamente discostata la Corte
di Perugia, avendo testualmente viceversa affermato che al Sensi spettava,
nella specie, l'indennizzo in questione anche per il � mancato utile
della sua attiVlit� commerciale�, per la � mancata percezione�, cio�,
imputabile all'attivit� legittima della P.A., �del corrispettivo del suo
lavoro e dell'investimento di capitale necessario per l'esercizio della predetta
attivit� �.
Ed � perci� che deve accogliersi l'inpugnazione in parte qua.
3. La sentenza d'appello va pertanto cassata, nei limiti del motivo
(il 2�) accolto, con il conseguente rinvio della causa ad altra Corte di
merito, cui si demanda (ex art. 385, co. 3�, c.p.c.) di provvedere anche
in ordine alle spese di questo giudizio di legittimit�.
CORTE DI CASSAZIONE, sez. I, 27 settembre 1995, n. 10239 -Pres. Borr� -
Rel. Graziadei -P. M. Martone (conf.). -Tesoro (avv. Stato Sclafani)
c. Truppa.
Procedimenti cautelari � Ricorso ex art. 700 c.p.c. � Accoglimento Pronuncia
sulle spese � Esclusione � Ricorso per cassazione ex art. 111
Cost. -Ammissibilit�.
(cod. proc. civ., art. 700).
Nel provvedimento ex art. 700 cod. proc. oiv. che, accogliendo l'istanza,
dispone la misura cautelare richiesta, il Giudioe non deve pronunciarsi
sulle spese del giudizio; tuttavia, ove ci� awenga, � ammissibile il ricorso
per cassazione ex art. 111 Cast., quale strumento residuale di garan
.........
. ... . . ..... .
.�
;ia;~ ~MY~ff(} q11fflf9 pgrfe 4f?l PCC1XY~~i1J7iento che .pronun;clando sulle spe
�.m.. .~9t~~##r~ ~~i~o/i4 (} f!e/ini.tt'Va (l).
.��.�.�.�.. � .. � .. �.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��.�.�..�.�.�.�.�.�.. �.�.� .�� .. � ......... .
�� ������������J~ni�i~ji~1~fi1trii&\i~l!f~is~9�eW~klsjo[9~:�f~ctiif'~~b~:It~
��V�<lit14rie�� 4~��w:ts#fe���tjfgl\l�JU,;��᥈ᥥ�#tteta�ᥥael��. tratfafu�nto��. pensfollistfoo��cne
!~~4~V~ i~ q\J~m~ if( �~~~ mii~~4~ri~~�'te1Ia usr. 1..B~t; ecne��fissuxneva
�i#if~l?it~hi~nt~��a.$s<:is!i~ita.iitᥥ��fiᥥ.�#itHci~�ti:;���� �
.���� .� ���.���������?������ ? ~i~�ij ~~;~~~~rᥥ�4~~q�����~Yrr�����~s1lqsto�����l~ �... PRW~~~lq.e.����4elle�.. }?art~
~~ 1f~-~ ~�~WillBi~fle~;fe~{~Joh~ a~~~�~iel~ j~hf]fi~~tu~i!::U~
):f~#~ ~f~i#m#t~ ~ & @$~itl.lif~ qtj~e .w. .p~C:~a�ia (>~f~t~ ca. partire
> 4#il'#R~1l~ ~~~l):~ !# '*''~vi #<M4�W'#~.J~ ~~t~i~P#~ #e,4�liihia e la USL,
. � ij:i ~t?Ui:l(>t ~ mm~t~A ill. fl:\\1'9ftl\ 4~ll'jstElt1~ deUe spi;:se processuali (li4�ia�t�
in e9m:P�~$$ijr~. lhY�>toQo;oooj, �d' ihflli�. J:fa assegnato il termine
����~�� #i>.f@ti.��~9��i'!i iS~t.i1#~ti1;tt�iibn����del1a���&ausa���m��.merito;
ft �~~ �;~~~f~tt~ig#~ def ~~~Qtd! .�9()1{ tj99rso .. per cassazione no-
8!1�,~g ~k3Mt? ~errmt>rr !9~1 f\1 'fffi*pa ~fl wta ust, ha chiesto ran.
HfW~ffi~AFH.. 9~. e~M!.. 9rflffi~f1,.AR :t>1;Wtp cl.~ pondanna alle spese, affer.
9)fuid0: �. lf~~tW~~~9i���#$����~���ij<>~rj..�d��isiqria1i del Pretore;
--���cbe ~li iJ'lti~;ti J'lo~ h;~~ pre~ent;to controdeduzioni;
<��>.� .�. >q~e il Pr<:>YYri:IiWento, cc:>nil quale il pretore conceda o neghi le
@i$.'l,'.~ d{ur~ll.Za 49i:t�ll.41!lte al�. sensi dell'art. 700 cod. proc. civ., nella
d�sci:P~fua pl:evi~e#te alle #i,odificazioni introdotte dalla �legge 26 novembre
199~)1~ 3:$3. (c:ti$9il)lipa .�tl:i. oq�qne . fare riferimento nella concreta vicen<
ia � J:'~tfpl'l,e te;IDporis ~), Jnt�ilgra atto giurisdizionale non decisorio, privo
91... nattu:a �S()staJ:l:zi'a:le di sent,enza/}'.>erch� �resta sul piano dell'esercizio
di atttj.l:>itzioni �aritelati e strw::nentali, senza implicare la risoluzione di
/.(~) Pr�rla c�@.'enti:atl:!. in. vi,g()re dCilU'llJ:'t. 74 cteUa)egge 353/90, che ha intro4Ptt9.
@J;J.���~U.�~tt; �.4a���~����f'>~..��a.��699�� q.,4t~r4~<;ie$���ll'!:ᥥ ;l;ltt9Ya.�.filsciplina del proce~
M#iOi.\�i.t�lari ~tiJ:i,e{ �tM,9 ~o#fcof!~rasd !Jtl!nsl?ri\denziali in ordine
��aJ.l'iil;lptjg;tji:t})ili:t~���c()j/.. .if�()rs!>\��1'e#����ca.s~l.i()#e.������ai�����sel1st����.d�ll!art�. 111, secondo
con:una{ Cost., del proV:vedirn<ilitto d'urgenza emesS() �. a .nonna dell'art. 700 cod.
proc. � civ.. �nella�. plll:'te in, cui condanna il socc()ml:>ente ..ltl.� pagamento delle
spese pr<.>cesst!all cteJ; gi'Ll.Qkio caute�are�. Il� prfuio. prol:>Ien:ia �. sorgeva.. con riferiment()
al se Jl lJt'Lldi<� (l:�lla cautela, accogliendQ � l'ist$I!Za, po:tes~e Pr�!lunciarsi
anche sulle � spese, .. il .s.ec<.>ndo problema era ��invece relativ9 al rimedi esperibili
.avverso l'errata pronuncia del gjudice, . il.� quale non avrebbe � dovuto ... liquidare
le� spese ma. rinvilll:'le .alla decisione di merito.
Nella sentenza in... epigrafe �la Corte� prende posizione su entraml:>e .le
questioni, conformandosi all'orientamento dominante in giurisprudenza (v.
RASSEGNA AVVOCATURA DET.LO STATO
246
conflitti su pos1z1oni di diritto soggettivo (con potenziale attitudine ad
assumere forza di giudicato), e, quindi, si sottrae ai rimedi delle impugnazioni,
contemplati per le sentenze o gli atti equipollenti;
-che detto provv,edimento acquista invece la delineata portata
decisoria nella parte in cui regoli le spese del procedimento, in quanto
la pronuncia al riguardo coinvolge diritti patrimoniali ed � idonea ad
incidere definitivamente su di essi, ove divenga inoppugnabile;
-che tale decisoriet� della statuizione sulle spese rende esperibile
contro la medesima il ricorso per cassazione, a norma dell'art. 111 della
Costituzione, in ragione della carenza di altri mezzi d'impugnazione
(quale quello contemplato, nel nuovo rito di cui alla citata legge n. 353
del 1990, dall'art. 669 septies terzo comma cod. proc. civ.), e, in particolare,
della non proponibilt� dell'appello, per l'inserimento e la stretta inerenza
della statuizione stessa ad un atto strutturalmente e funzionalmente
non riconducibile nelle previsioni dell'art. 339 cod. proc. civ.;
-che la pronuncia sulle spese deve essere adottata, ai sensi degli
artt. 91 e segg. cod. proc. civ., quando l'istanza di misure d'urgenza sia
respinta, tenendosi conto che il primo comma di detto art. 91, ove fa riferimento
alla � sentenza che chiude il processo �, � da interpretarsi
estensivamente, nel senso di comprendere ogni provvedimento con cui
il giudice si spogli del procedimento davanti a lui introdotto (criterio poi
recepito dal secondo comma del menzionato art. 669 septies cod. proc.
civ.);
-che la pronuncia sulle spese � invece preclusa nel caso di accoglimento
dell'istanza, perch� il corrispondente provvedimento ha efficacia
subordinata all'instaurazione del successivo giudizio di merito, ed inoltre
� destinato ad essere superato od assorbito dall'esito di esso, di
modo che non definisce il dibattito processuale, e, comunque, non determina
allo stato una situazione di soccombenza;
da ultimo Cass. sez. un. 3 luglio 1995 n. 7359). Il Supremo Collegio conferma
che la pronuncia sulle spese deve essere adottata esclusivamente nel caso in
cui l'istanza sia stata respinta, giacch� solo il provvedimento di rigetto determina
la chiusura del procedimento, consentendo l'applicazione in via estensiva
del primo comma dell'art. 91 (tale ipotesi � oggi espressamente regolata dal�
l'art. 669 septies, nel quale � previsto anche il regime di impugnazione del
provvedimento sulle spese attraverso il richiamo alla disciplina prevista dagli
artt. 645 e ss.). Viceversa, qualora l'istanza cautelare venga accolta, al Giudice
� preclusa qualsiasi statuizione sulle spese processuali, sulle quali la pronuncia
� riservata al Giudice del merito. Tuttavia, se al concesso provvedimento
d'urgenza il giudice aggiunge erroneamente una condanna alle spese giudiziali,
detta statuizione, ai sensi dell'art. 91 cod. proc. civ., assume carattere decisorio
e, in assenza di specifici rimedi, pu� ritenersi ammissibile il ricorso per
cassazione ex art. 111 Cost.
PARTE I, SEZ. III, GIURISPRUDENZA CIVILE, GIURISPRUDENZA E APPALTI 247
che i riportati principi, con i quali si presta adesione e si d�
continuit� a quei prevalenti orientamenti giurisprudenziali che hanno
trovato l'avallo delle Sezioni Unite di questa Corte (v. sentt. 2021 del 28
aprile 1989, n. 6371 del 5 giugno 1991, n. 1313 del 3 febbraio 1993, e, da
ultimo, sent. in corso di pubblicazione resa all'udienza del 28 aprile
1995 sul ricorso n. 11341/91), evidenziano che il ricorso � ammissibile e
fondato, ed impongono, con il suo accoglimento, in applicazione dell'art.
382 terzo comma (seconda parte) cod. proc. civ., la cassazione senza
rinvio della suddetta condanna a carico dell'Amministrazione del tesoro;
~ che la natura del rapporto in discussione, ed il consolidarsi dell'indirizzo
giurisprudenziale, in tema d'impugnabilit� con il ricorso per
cassazione del provvedimento in esame, solo in corso del presente giudizio
rendono equa l'integrale compensazione delle relative spese, con il
conseguenziale diniego del diritto della ricorrente ad ottenerne il recupero.
SEZIONE QUARTA
~
i:
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA l~ I7.
CONSIGLIO DI S'tATO, Sez. IV, 13 gennaio 1995 n. 5 -Pres. Pezzana -
Est. Tumbiolo -Bruni (avv. Correale) c. Avvocatura Generale dello
Stato ed altro (avv. Stato Cingolo).
Atto amministrativo � Accesso ai documenti � Diniego � Ricorso � Notifica
a terzi controinteressati � Necessit� � Limiti.
Atto amministrativo � Accesso ai documenti � Concorso � Interesse del
partecipante � Riguardo gli elaborati dei concorrenti.
La tutela della vita pr'ivata e della riiservatezza della persona riguarda
la sfera degli interessi strettamente legati alla persona stessa, tant'� che
l'esemplifioazione menziona gli interess,i epistolare, sanitario, professionale,
finanziario, industrial,e e commerciale. Tra questi non pu� certo
comprendersi la redazione di elaborati destinati, per loro natura, al confronto
con quelli ai altri candidatli, in un contesto di competizione concorsuale,
che non si riduce al rapporto tra il candidato e l'Amministra�
zione, ma coinvolge anche gZi altrii candidati in un necessario giudizio
di relazione. Di conseguenza, l'ammissione all'accesso non determina la
lesione di un interesse giuridicamenM tutelabU.e dell'autore della prova
esibita e neppure, quindi, la sussisf!enza dJi un controinteressato.
Per quanto attiene i procedimenti concorsuali o comunque impli�
canti valutazione di candidati, da compierie attraverso il riscontro di
elaborati scritti, il diritto di visione d.ella documentazione amministrativa
di cui all'art. 22 della legge n. 241 del 1990, importa anche la ricognizione
degli elaborar.i delle prove di esami sostenute. L'Amministrazione, nel
rilasciarie le copie degli elaboMti dei candidati ammess,i alla prova orale
di una procedura concorsuale, pu� valutare l'esigenza di tutelare l'anonimato
degli elaborati e disporre, con provvedimento motivato, che vengano
mascherate nelle copie fotostatiche Ze indicazioni numeriche che
hanno consentito alla commissione esaminat,11ice l'abbinamento tra i
diversi elaborati ed i rispettivi nominativi.
(1-2) Sulla legittimazione del partecipante ad un pubblico concorso a
richiedere copia degli elaborati, propri e di altri candidati, ai sensi dell'art. 22,
I. 7 agosto 1990 n. 241, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 1994 n. 21, in Foro amm.
1994, 49; sez. IV, 7 marzo 1994 n. 216, in Foro it. 1994, Ili, 457; Cons. Stato sez.
VI, 25 novembre 1994, n. 1715, in Cons. Stato, 1994, I, 1644.
~o�t=:&1~t~~0Z!ir~t~;:n:l~l?a:~:j~!Wiu~~~~~'fu!:g6l:~!m~~
ressato�..11pno::;tal'.lte l'avv~nuta ~oca#a. rht ius, ��inpdmt;rgrado; di�� almeno
Et�lilfn!~
esse~ di~p~st.�l l'i.i'>Jegrt:tzion~ del �ot1tr~d?itt()rio, $uanto � meno nei con
...�froi;:���i1�.t1g~~t~sl~~et!si~:J~~n~divki~~s~~itl~~X::!"z:~:� dall'AvvoJa�fui�
gel�et~l� p~r difett� cli ll.6tifi�a ai c�ntr��nteressati � in quanto
il dcol'$o n. 940448$ � stata n()tificato ad tlllo dei controinteressati n�
.� .. ��.�$t�rAvYis1:#J.1l.Q:tte~t~�sed:et1a��n~es$lt���ct~integraz�one��del contraddittorio� .
.Ni>* !>F tl'att�, <l~:dtidi, �oill� ~�stien~ l'A\iVocatura, �di � una precisa
sta~~()ne msenso ~efillat�\lo della configurabilit� cli controinteressati �.
f�t;h!T~ag~ht~~rjT~o!:r:i~1~:f1~~:�to~s;:::: s~~t!~:st!~~=rt=o r!~~
ehl stata#fettqata la n�tjfica defri�orso aduno dei candidati ammessi
atla prova ofal�vin niodo da poter subito. disattendere l'eccezione di
friatrJ.ttiissi'Qilit�delricorso stessoi� S�hza dover.�affrontare la verifica della
posizione dei predetti candidati .
. Ne>n/pU.� qilindiparlarsi di�acqUiescenza � dell'appellante rispetto
ad aji� � p:recisa .statt1lzione �� del git1dl~e di primo� grado, che si riferisce,
P�raltroi ad uno solo dei due ricorsi tiiiniti (:il. 9404488) e ci��, a quello
pres-entato in un momei;tto successi\to e diretto contro un organo tempora.
neo (>C;ommissi�ne giudicatclce .. delconcorso)~ Il primo ricorso (numero
�94C>4040), .� cptrettamente ri11'1llto contro l'Avvocatura generale dello
$tat<), non � stato notUicato ali alc1Jn sog~tto e, pertanto, anche se
;J;',i~to ~ s~do gravatile,, 1t1on poteva c<:l'l'l)unque .. sottrarsi ad una
1&1f4~1J�il~;~~
i due l'icorsil'esp�:nti riel irietito, nessun interesse poteva avere la dott.ssa
Bruni a sostenere in appello che non erano configurabili conttointeressati,
tenuto conto che il T.A.R. non aveva direttamente affrontato ia questione,
ritenendola �assorbita.
In ogni caso, trattasi di questione rrlevabile d'ufficio dal giudice
d�� appello. Infatti, nel giudizio amministrativo, l� mancata integrazione
del contraddittorio in primo grado costituisce � difetto di procedura �
250 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
che, ai sensi dell'art. 35 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, comporta
in appello l'annullamento della sentenza con rinvio al primo giudice
(cfr. Ap. 17 ottobre 1994 n. 13).
Ci� posto, va ribadito, (cfr. IV Sez., 11 gennaio 1994 n. 21) che la
riservatezza dei terzi va tutelata secondo quanto previsto dall'art. 24
secondo comma legge 7 agosto 1990 n. 241, come specificato dall'art. 8
quinto comma, lett, d), del d.P.R. 27 giugno 1992 n. 352. La tutela della
vita privata e della riservatezza della persona riguarda la sfera degli
interessi strettamente legati alla persona stessa, tant'� che l'esemplificazione
menziona gli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario,
irtdustria1e e commerciale.
Tra questi non pu� certo comprendersi la redazione di elaborati
destinati per loro natura, al confronto con quelli di altri candidati, in
un contesto di competizione concorsuale, che non si riduce al rapporto
tra il candidato e l'Amministrazione, ma coinvolge anche gli altri candidati
in un necessario giudizio di relazione.
Del resto, la trasparenza dei procedimenti concorsuali, sia pure sotto
il diverso, ma collaterale, profilo dell'onere di motivazione � espressa�
mente affermata dalla legge n. 241 del 1990 con riferimento a1lo svolgimento
dei pubblici concorsi (art. 3). E ci� a prescindere dal rilievo che
l'Amministrazione, invece di negare completamente l'accesso, avrebbe pot.to,
se mai, tutelare l'anonimato dei compiti con l'omissione dei nomi
I
degli autori.
~
In effetti l'ammissione all'accesso non determina la lesione di un
interesse giuridicamente � tutelabile dell'autore della prova esibita e I
neppure, quindi, la sussistenza di un controinteressato.
Ci� perch� la prova stessa � redatta proprio per essere sottoposta al
I
giudizio altrui nella competizione concorsuale, con ci� stesso rimanendo
esclusa la riservatezza dell'autore (cfr., olfre dee. citata, parere Commis
I
sione speciale n. 1285/94 del 21 settembre 1994).
Nel caso di specie, la dott.ssa Bruni ha notificato uno dei due ricorsi
di primo grado (quello n. 9404488 rivolto contro la Commissione esaminatrice
del concorso) ad una candidata ammessa alla prova orale (Cinzia
Melillo), ma ha fatto ci�, come si legge a pag. 9 del ricorso �tuzioristicamente,
non ricorrendo nella specie la figura del controinteressato �.
E, in realt�, sulla base delle considerazioni gi� formulate, non ricorreva
tale figura.
Trattasi, dunque, di una chiamata in giudizio del tutto irrilevante. �
stato pi� volte affermato in giurisprudenza che il fatto d'essere stato
chiamato in giudizio �e di esservi comparso (il che non si � verificato nella
specie) non rende controinteressato chi non lo � (cfr. IV Sez. 8 settembre
1987 n. 526; 3 aprile 1985 n. 114; 7 febbraio 1985 n. 32; VI Sez., 2 giu
PARTE 1, sli:i. xv; �l:musPR.�D�!Nzi\ AMM:mfsTRATIVA
gri.� 1f>83 Ii/ 478; Cst; 1(} marzo 1983 n; 24; 1985, I, 395 e 120; 1983 I,
766 e 342);
.�����~~�T V~ P9L (:li,~a,tt~sa la, J;icltjes.ta dell'Avv<?<::atura. generale dello
Sta.to, in,tesa ,a4 <:>tt<::~te . deferime..t9 all'Aci.na.IlZa plenal'ia 4i questo
Q<:>ps.~~H?\~Mll 4r�js.i(>J,l.e cl~� pi;esepte ~j'9Q:l:s() iri: a.PPell9. ���� �� ��
/ Yr~9P9 ~Jaj[.~i:l}.~:tj�.ia.01,ate ajc:qpe p~oJ:l.Ullce ��nle .q,ua,li.l9 sti.;isso
C()nsigli� cii.Stato h~ a.wt9tAO.Gl.o cli affer:mareJaauto11omia concettuale
c\e1��� ~4-ui9.lii f!c�pss~�� qq~le�..i:liP.hC1�.�airWi(lrn'la:z;ip11e;�finaj,lzzata:.. ad �.assicurare
la piena trasparenza della P .A.. (in coerenza. c911. i ptincipjpp~ti dall'~
t; J gellfl'ti.;igge 7 a,gqsto J~QQ P� f41), .CQ;nle� tale :0,()ll. necessari~mente
~f~!e~ec~#~:a!~!i�.~~ll~0~~:~=i~~:g::::s~;ntat:.�.. dal:�� s.oggetto
.��..�. �: .. Tale.Prie1lta�l:le1lt9 s.i:t~:t>1'~ i. �oJ:ltrasm �qp, ajcU1le 4episi�w .ciella v1
�e:z;~p~..(1l-, J~i3J <le~ J~9~ ~� P~. W~.. cle~ 1g~3; Jg~~'�' I, 1373), c1* pa. ritenuto,
q,.,a,J:e p~.~slt()~Ji)'am,wiss.U>.il#il dell~ q9pian4~:.<1i a.�~.~.so,.la necessaria
titolarit�, in capo �ll'istante, di una sit.~ipne gi.rldica soggettiva
'llllil.�ific:abil.e:li. a,J.w~110~ .cow,e int~r~sse: legittiw,q�.�./�..� . �. . . . .
���� �Ya..ric()r9?.~(). ~ t~ l?fo,t?psitq,.. c}\e,. q,uf)#~ *e~~~e�.�co11)a decisione
n. 21 �lell'll gexmai() 1991 (cit.) ha affer.ta,tp jl ;t,lri.9ipip secondo cui il
parteci~anie a�l iui C()n�()J:S() p.bblico VaJlta �Una pos~ione giutjdicamente
tutelata f!lla. �c())losce~a . 4eirattivitf1 ..�. della . CPmmissione ���� gi~dicatrice,
~Tt\tt~t~~,~~~~~i~~:;::
porre . quest'ultimo ricorso debba aiten�l.ere �l:)e Ja lesione .�si.. faccia concreta
e.� S<>ll .. essa l'interesse all'jinpumiaii()11e attuale, non . esclu�le il suo
~IS11!~1iii~
ribadehdo.�n� priilcipio�����secprtd<(cui, per �quanto attiene .i .tlr�cedimenti
c�hcor$uaii ocdriiii44ue ifup�8anti valutazione �li. c�r)cliciati, da. compiere
atira'.Jei:"s�. if t�scoritro cti elaborati. scfitt�, .�il d�iitto. df visfone. della documentazione
amministrativa di cui all'art. 22 deIIf legge n.: 24fdel 1990,
importa artche la ricognizione degli elab6t�ti delle prove d� esami sostenute.
In taf senso an�he fa Cofumissione speci�le ciel 2f settembre 1994
n. 1285/94.
Non sussistono quindi le ragioru.l?er rimettere la dec�s�o!le� dell;appello
all'Adunanza plenaria, ai sensi delfart. 45 secondo comma del t.u. sul
Consiglio df Stato; approvato con . r.d. 26 giugno 1924 n..1054, corrie Sostituito
dall'art. 5 della Iegg� 21 dicembre 1950 n. 1018.
252 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
3. -Con il primo motivo di appello la dott.ssa Bruni sottolinea la
sussistenza dell'interesse all'accesso, anche in pendenza del giudizio dinanzi
al giudice amministrativo.
Il T.A.R. ha affermato che �l'elemento di comparazione, che � proprio
dell'attivit� di tutte le commissioni di concorso nel valutare le prove
scritte, resta all'interno dei procedimenti logici di apprezzamento tecnico
delle singole prove da parte di ciascun componente la Commissione, ma
non assume alcun rilievo formale nel procedimento ed � per questa
ragione che resta sottratto in ogni caso alla verifica di legittimit� che
sola pu� in questa sede �.
� stato precisato nella sentenza appellata che � potendo la ricorrente
richiedere solo un riscontro da parte del giudice amministrativo
della correttezza e regolarit� delle operazioni concorsuali, ma non la
revisione del giudizio di merito espresso dalla Commissione, una volta
che siano stati esibiti i verbali dell'attivit� svolta dalla Commissione e
gli atti dai quali risulti il giudizio espresso nei confronti della stessa,
nulla pi� pu� essere richiesto �.
Ritiene il Collegio che non necessariamente la posizione che legittima
all'accesso deve possedere tutti i requisiti che legittimerebbero il ricorso
I
al giudizio amministrativo avverso un atto lesivo della posizione sog
I
~
gettiva vantata e neppure, quindi, l'attualit� dell'interesse ad agire in ~
giudizio per la tutela immediata della posizione sostanziale alla cui tutela
� comunque, anche ind.irettamente, rivolta la domanda di accesso ai documenti
amministrativi. � invece sufficiente che l'istante sia titolare
di una posizione giuridicamente rilevante e che il suo interesse alla
*
richiesta si fondi su tale posizione.
Ora, nel caso di specie, come gi� rilevato nel precedente punto 2, non
I
pu� essere disconosciuta all'istante una posizione giuridicamente tutelata
I
alla conoscenza dell'attivit� della Commissione giudicatrice, proprio in
considerazione �della partecipazione dell'istante stessa al concorso.
N� l'eventualit� di un giudizio avverso l'esito finale del concorso pu�
escludere il suo interesse autonomo, sia pure strumentale, ed attuale
alla immediata conoscenza degli atti della procedura. Del resto, una diversa
conclusione porterebbe ad un consistente svuotamento dell'istituto
dell'accesso agli atti dell'Amministrazione, se non alla completa frustrazione
delle sue finalit�.
Anche nel caso in cui i documenti riguardano la vita privata o la riservatezza
di persone fisiche, �deve comunque essere garantita ai richiedenti
la visione degli atti di procedimenti amministrativi la cui conoscenza
sia necessaria per curare o per difendere i loro stessi interessi
giuridici� (art. 8 quinto comma lett. d) d.P,R. 27 giugno 1992 n. 352).
Nei sensi sopra espressi, la costante giurisprudenza del Consiglio di
Stato (VI Sez. 25 novembre 1994 n. 1715 (cit.); IV Sez. 15 ottobre 1994
PARTB I, SEZi IV,�GIURISPRUl)ENZA AMMINISTRATIVA
n. 811; Vl Sez; 19 luglio 1994 ti; 1243; 16 giugno 1994 n.1015;. IV Sez. 7 marzo
1994 n; 216; U gennaio 1994 rl. 21; 26 novembre 1993 n. 1036; Comm.
spec. 21 settembre 1994 n. 1285).
Il primo motivo di appello � perci� fondato.
4 . .,_. Con il secondo m~~ cli gravame, la dott.ssa Brunisottolinea
�he � ir 1'.A.lt "taziO/ dop� av�r rlconosciuto 1.a �.. esattezza deUe�Jn'etIJ.esse
poste a base della istanza di accesso {� �'.ef sutcessivO ricorsc>) h�nch�
~a insussistenza di ragioni di riservatezza ostative del rilascio, contraddittOriairlente
:fia rigettato�� ifd�orso, affermando l1inutilit� � dell'�clempiment:
ci l'ichl:J~1:o all'atdesso, cbn rifedmenfo alla rilevanza. e f()J1datei~a
<:lelle.p0s~igili .censUJ.".e propQliibiU nel giu(fizio. cii merito sulla b~e degli
�J.a{)()rati deg�Laltd canclldatj. . .��. . . . . . .
. .J;\P�,lle taj.~ :r.0tjvq � foru:lato,
N;~ld~biamarn le co);lsitt~raziq:ni gi� sv<>lte nd PI'ec~ente punto 3,
v~Cdb~dito che ilpartecipante ad un concorso pubblico vanta una . posizione
ghirldicamente tutelata alla�conoscenza .. delfattivit� ��della Commissione
giudicatrice; a�. prescindere dal fatto . che egli abbia�� la facolt�, �in
caso di esit� negative> del concorso stesso, di impugnare gli atti c�ncer
. � L1irit�t�sse alfa� esibizione di. atti va valutato in� astratto, in relazione
ai futl chi{rintJressat� cliciliaradi voler ~erseguire, senza che possa
essere operata, con riferimento al caso specifico, alcuna valutazione
in ordine alla fondatezza o ammissibilit� della dom1:mda giudiziale che
i%teressato p�tfebbe �. �~eritu�.Il:nente proporre. Ogni �. vatutaZione a tal
riguard() noJ1 pu� che rientrare nella competenza del giudice ciuamato a
decidere sulla cl9lllanda stessa. . .
. 5. -:-L'appello va perci� a~colto, restando assorbite le altre censure
n9n. espressa:r.e~te t;:saniinat~. �
:Per l'eff~tto, in riforma della sentenza appellata, vanno accolti i due
ricorsi proposti in primo grado . cJalla dott.ssa Alessandra Bruni e va
<>rdinat<>� alla An:ttllh:�str~jone . di rilasciare alla medesima copie.�. degli
elaborati dei candidati ammessi alla prova orale del concorso a 22 posti
di avvocato dello Stato, bandito con decreto 11 dicembre 1992, con le
relative annotazioili, giudizi o voti.
L'amministrazione, tuttaVia, potr� valutare l'esigenza di tutelare
l'anonimat<> degli elaborati e disporre, con provvec:Umento. motivato, che
vengano mascherate da �opie fotostatiche le indicazioili numeriche che
hanno consentito alla commissione esaminatrice l'abbinamento tra i diversi
elaborati ed i rispettivi nominativi.
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
254
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 6 marzo 1995, n. 158 -Pt'es. Paleologo
Est. Baccarini -Ministero delle Finanze (avv. Stato Cingolo) c.
Sabato (n.c.).
Atto anuni.m.strativo -Accesso ai documenti -Diritto -Estensione ..
Atto amministrativo -Accesso ai documenti -Interesse del richiedente Caratteristiche
� Individuazione.
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, di cui all'art. 22
legge 7 agosto 1990 n. 241, sussiste anche nel oaso che la relativa domanda
sia preordinata alla loro uMZizzazione im giudizio.
Il diritto al documento nei confronti dell'Amministrazione non va
confuso con il diritto alla prova nell'ambito del processo, n� assorbito
in �esso. L'interesse sostanziale alla conoscenza, che il legislatore ha inteso
tutelare ex se, nella forma di un diritto garantito da un rito speciale abbreviato,
�, per consistenza obbiettiva e per la connessione con finalit�
superindividuali, entit� diversa dall'interesse processuale della parte
alla rappresentazione in giudizio dei fatM. costitutivi della domanda,
subordinato -esso s� -alla duplice valutazione della concludenza e
della rilevanza dei mezzi di prova. Lo scopo. pratico perseguito dal richiedente
dell'utilizzazione dei documenti in giudizio rileva, quindi, ai fini
della sua legittimazione all'accesso, ma non determina l'assorbimento
dell'accesso nella disciplina del processo.
Con i due motivi di appello, che � opportuno esaminare congiuntamente,
l'Amministrazione delle finanze censura la sentenza di primo
grado, che ha dichiarato il diritto del ricorrente all'accesso agli atti
tributari preparatori dell'avviso di accertamento emesso nei suoi con�
fronti dall'Ufficio del registro di Gioia del Colle, deducendo l'inammissibilit�
della pretesa in quanto diretta ad interferire, in ipotesi, nei poteri
istruttori di un giudice -quello tributario -diverso dal giudice amministrativo
che ha giurisdizione in materia di accesso, ed in quanto relativa
ad una serie di atti -quelli preparatori dell'avviso di accertamento ininfluenti
per la difesa del contribuente, giacch� spetta all' Ammini
(1-2) La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ripetutamente avvertito
che il diritto di accesso ai documenti amministrativi sussiste anche nel caso
che la relativa domanda sia preordinata alla loro utilizzazione in giudizio. Il
diritto di accesso ai documenti amministrativi, infatti, spetta a chiunque vi
abbia un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente
rilevanti e la legittimazione all'accesso ai documenti amministrativi �
costituita appunto dall'interesse per la tutela di tali situazioni giuridicamente
rilevanti.
PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
strazione delle finanze l'onere di provare la fondatezza della pretesa
tributaria.
L'appello � infondato.
La giurisprudenza di questo Consiglio ha ripetutamente avvertito che
il diritto di accesso ai documenti amministrativi sussiste anche nel caso
che la relativa domanda sia preordinata alla loro utilizzazione in giudizio
(cfr. Sez. VI, 25 novembre 1994 n. 1715; 19 luglio 1994 n. 1243; 20 giugno
1994 n. 1015; Sez. IV, 15 ottobre 1994 n. 811; 30 luglio 1994 n. 650;
7 marzo 1994 n. 216; 11 gennaio 1994 n. 21; 26 novembre 1993 n. 1036).
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, infatti, spetta a
chiunque vi abbia un interesse personale e concreto per la tutela di
situazioni giuridicamente rilevanti (art. 22 comma 1 legge n. 241 cit.
e 2 comma 1 d;P .R. 27 giugno 1992 n. 352).
La legittimazione all'accesso ai documenti amministrativi, quindi, �
costituita dall'interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.
La locuzione: � situazioni giuridicamente rilevanti � � nozione elastica
la cui indiv~duazione � rimessa all'interprete. Nel suo ambito, peraltro,
� legalmente tipizzata, oltre alla situazione di chi � parte, necessaria
o eventuale, del procedimento (art. 10 lett. a) legge n. 241), l'ipotesi
in cui la conoscenza dei documenti sia necessaria ai singoli per curare
o per difendere i loro ~nte11essi ~iu~dioi (art. 24 comma 2 legge n. 241 cU.
e art. 8 d.P.R. 27 giugno 1992 n. 352), evenienza che rende recessivo il
diritto alla riservatezza dei terzi.
Nel caso in cui, quindi,. in presenza di provvedimenti restrittivi della
sfera giuridica altrui,. la conoscenza dei documenti � in concreto finalizzata
dai soggetti incisi allo scopo di difesa dei propri interessi, la legittimazione
di quei soggetti � riconosciuta dit;ettamente dalla legge.
La ragion d'ess,ere dell'accesso � costituita dal fine di assicurare la
trasparenza dell'attivit� amministrativa e di favorirne lo svolgimento im�
parziale (art. 22 comma 1 cit.): l'attivit� amministrativa � trasparente
perch� soggetta mediante l'accesso, oltre che all'ordinario sistema dei
controlli amministrativi, all'immanente controllo, individuale e sociale,
degli amministrati; e la trasparenza ne costituisce una ragione ulteriore
di imparzialit�.
L'accesso si attua in via amministrativa e con un procedimento
specifico, nel corso del procedim�nto principale o dopo la sua conclusione.
Per il caso di mancata realizzazione spontanea, ne � prevista l'attuazione
coattiva dinanzi al giudice amministrativo con un rito speciale abbreviato,
come nel caso presente.
In tal modo il legislatore, salva la facolt� di differimento, sottrae
alla disponibilit� dell'Amministrazione il potere di escludere o di limitare
discrezionalmente l'accesso con atti puntuali e le attribuisce soltanto il
potere vincolato di verificare l'esistenza di cause ostative o limitative
UI
256
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
stabilite tassativamente con atti normativi (artt. 24 commi 4 e 6 legge
n. 241 cit. e 8 d.P.R. n. 352 oit.).
Da un lato, quindi, il richiedente ha una posizione di vantaggio, che
la legge stessa qualifica di diritto soggettivo, delimitata da atti normativi,
avente ad oggetto l'accesso ai documenti amministrativi; dall'altro l'Amministrazione
si trova, a parte la facolt� di differimento, nella necessit�
assoluta di esibire i documenti richiesti.
Quale che sia la fonte della legittimazione del richiedente, il bene
tutelato con il diritto di accesso � la conoscenza dei documenti amministrativi
in s� considerata.
Ci� non � men vero nei casi in cui lo scopo pratico perseguito dal
soggetto � quello dell'utilizzazione del documento in un giudizio.
In tale evenienza l'accesso ai documenti amministrativi � finalizzato
concretamente al diritto di difesa: a mettere le parti in posizione di
parit� processuale in ordine alla conoscenza dei fatti rilevanti ai fini
del giudizio.
Se esercitato antie causam, l'accesso pu� avere anche esiti di prevenzione
della lite: la conoscenza dei documenti rilevanti, infatti, o
corroborando la legittimit� degli atti amministrativi o comunque ingenerando
il convincii:nento dell'inopportunit� dell'impugnazione, pu� dissuadere
l'amministrato dall'azione giurisdizionale.
Vero � che, ove la lite venga poi �effettivamente instaurata, i l'interessato
potrebbe anche stimolare l'esercizio dei poteri istruttori del giudice
di acqllisire i documenti rilevanti ai fini di giustizia.
� da osservare, peraltro che il dirltvo al documento nei confronti
dell'Amministrazione non va confuso con il diriitto alla prova nell'ambito
del processo, n� assorbito in esso.
. L'interesse sostanziale alla conoscenza, che il legislatore ha inteso
tutelare ex S�e, nella forma di un diritto garantito da un rito speciale
abbreviato, �, per consistenza obbiettiva e per la connessione con finalit�
superindividuali, entit� diversa dall'interesse processuale della parte alla
rappresentazione in giudizio dei fatti costitutivi della domanda, subordinato
-esso si -alla duplice valutazione della concludenda e della rilevanza
dei mezzi di prova.
Lo scopo pratico perseguito dal richiedente dell'utilizzazione dei documenti
in un giudizio rileva, quindi, ai fini della sua legittimazione
all'accesso, ma non determina l'assorbimento dell'accesso nella disciplina
del processo.
Una volta accertato che il soggetto inciso dall'attivit� amministrativa
� legittimato all'accesso, la ragion d'essere di quest'ultimo, che
attiene ad esigenze sostanziali, rende ininfluente il fatto che la lite
sia eventuale o attuale, che la giurisdizione spetti al giudice dell'accesso
o ad altro giudice e che l'acquisizione dei documenti possa avvenire a
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 257
�seguito di poteri istruttori del giudice. Per le stesse ragioni, ad un sog
getto legittimato non pu� rifiutarsi l'accesso per ininfluenza in concreto
dei documenti ai fini delle esigenze processuali, in quanto spetta al
giudice del merito sindacare il diritto di difesa tecnica della parte.
Applicando i suesposti principi di diritto al caso di specie, n� il fatto
che il giudice tributario disponga di poteri istruttori, n� il fatto che il
contribuente non abbia l'onere di censura:ve gli atti preparatori dell'avviso
di accertamento possono escludere il diritto del ricorrente all'accesso ai
documenti amministrativi richiesti: l'utilizzazione dei documenti in un pro
cesso, infatti, :non costituisce un limite funzionale del diritto a1l'accesso,
n� una causa di assorbimento di esso nella disciplina del processo.
Per le suesposte considerazioni, l'appello va respinto.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI, 16 maggio 1995 n. 446 -Pres. P. Salvatore Est.
C. Salvatore -Ministero dell'Universit� e della Ricerca Scientifica
e Tecnologica (avv. Stato Clemente) c. Matta (avv. Congiu)~
Impiego pubblico � Appello � Legittimazione -Avvocatura dello Stato �
Iniziativa � Autonomia ed indipendenza � Estensione.
Impiego pubblico � Inquadramento � Dipendente Universit� � Personale
non docente � Disparit� di trattamento � Incortflgurabillt�.
L'Avvocatura dello Stato � legittimata a proporre impugnazione anche
senza la previa determinazione in tal senso dell'Amministrazione compe
tente; tale potest� costituisce espressione della piena autonomia ed
indipendenza di cui la difesa erariale gode nella condotta della causa
attraverso tutti i gradi e le fasi di svolgimento del giudiiio, con l'unico
limite del divieto di prendere ex se iniziative processuali che incidano su
interessi politico-amministrativi di pari'icolare rilevanza, rimessi, in
quanto tali, all'esclusiva valutazione del Presidente del Consiglio dei
Ministri (1).
Ai f�ni della legittimit� dell'inquadramento di un pubblico dipendeni'e,
il giudice amministrativo adito deve assicurarsi che le mansioni di fatto
(1) La massima s1 mserisce in un consolidato orientamento giurisprudenziale
(conf. Cons. Stato, sez. IV, 6 maggio 1980 n. 502, in Cons. Stato 1980, I,
655, e, nello stesso senso, Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 1979 n. 979 e Cons.
Stato, sez. IV, 7 marzo 1978 n. 178) il quale sembra ampliare i poteri risultanti
dal disposto dell'art. 12 della legge 3 aprile 1979 n. 103 che riserva alla competenza
del Ministro e degli organi competenti la risoluzione delle divergenze
insorte tra l'Avvocatura dello Stato e l'Amministrazione interessata, e che
sembra trarre origine dal parere del Consiglio di Stato, Ad. Gen., 23 novembre
1967 n. 1237, in Foro Amm. 1969, III, 26 ss., secondo il quale il coinvolgimen
258 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
svolte siano effett.ivamente cort"ispondenvi alla quaUfica attribuita; vale
corrispondenza dev,e essere &iudicata ex se e non in via di paragone con
altre situazioni pi� o meno analoghe; pertanto non � rawisabile il vizio
di eccesso di potet"e per disparit� di trattamento quando il giudice amministrativo
� chiamato a verificare non l'esercizio di un potere discrezionale,
bens� l'�esatt.ezza e la congruenza dei giudizi formulati (2).
(omissis) 1. -L'appellato ha sollevato due eccezioni pregiudiziali:
la prima di inammissibilit� dell'appello, in quanto l'Avvocatura generale
dello Stato avrebbe proceduto all'impugnazione nonostante la contraria
volont� manifestata in proposito dall'Universit� (come risulterebbe dalla
nota del 5 gennaio 1993, n. 1183 diretta appunto alla predetta Avvocatura);
la seconda di improcedibilit� per sopravvenuta cessazione della materia
del contendere, in quanto l'amministrazione universitaria ha dato esecuzione
alla sentenza appellata con decreto rettorale n. 3439 del 26 maggio
1993, provvedendo anche alla liquidazione dei relativi arretrati.
Entrambe le eccezioni devono essere disattese.
L'Avvocatura dello Stato � legittimata a proporre appello anche senza
la previa determinazione in tal senso dell'amministrazione competente,
in quanto tale potest� costituisce espressione della piena autonomia
e indipendenza di cui la difesa erariale gode nella condotta della causa
attraverso tutti i gradi e le fasi di svolgimento del giudizio, con l'unico
limite del divieto di prendere ex se iniziative processuali che incidano
su interessi politico-amministrativi di particolare importanza, rimessi, in
quanto tali, all'esclusiva valutazione del Presidente del Consiglio dei
ministri (cfr. Cons. Stato sez. IV, 6 maggio 1980, n. 502; idem, 9 novembre
1979, n. 979; idem, 7 marzo 1978, n. 178).
to del Presidente del Consiglio dei Ministri si giustifica per la posizione di subordinazione
gerarchica cui � sottoposta la stessa Avvocatura.
Sull'indifferenza della previa deliberazione della P A. per proporre iniziative
processuali, si sostiene peraltro che questa debba essere portata a conoscenza
della controparte e del giudice prima del passaggio in decisione della
causa (Cons. Stato sez. VI, 15 giugno 1978, n. 453).
(2) L'inquadramento del personale non docente delle Universit� � regolato
dall'art. 85 della legge 312/80, il quale dispone che in prima applicazione il
personale � inquadrato nella qualifica funzionale corrispondente alle mansioni
effettivamente svolte.
Nel senso che tale procedura non preveda margini di discrezionalit� in
quanto sia il giudizio della Commissione, sia il provvedimento del Rettore non
devono che riportare una rilevazione oggettiva dei fatti ed esprimere un giudizio
puramente tecnico sulla comparazione tra le mansioni svolte e la declaratoria
emergente dal d.P.C.M. 24 ottobre 1981, con la conseguenza che non
pu� configurarsi un vizio di eccesso di potere per disparit� di trattamento,
v. Cons. Stato, sez. VI, 13 aprile 1992, n. 259 e Cons. Stato, sez. VI, 12 marzo
1993 n. 239, in Foro Amm. 1993, 2, 412.
PARTE I, SBZ. IV, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
Peraltro; nel caso di specie, � lo stesso rettore che, con la nota
5. gennaio 1993 (invocata dall'appellato), pur dichiarando che l'Universit�
non ha interesse all'impugnazione della sentenza, si .rimette. per ogni
definitiva . determinazione alla prudente valutazione dell'Avvocatura �� ge,.
nerale dello� Stato.
Quanto agli effetti del decreto ,rettorale n. 3439 d�l 26 maggio 1993,
con il� quale, in spontanea .esecuzione della.� sentenza�� appellata . si � provveduto
alla revoca del precedente inquadramento e all'attribuzione della
VI qualifica funzionale, .ton�� consegtiente ricostruzione. della carriera� e
liquidazione dei�. relativi .arretrati, si deve rilevare che, ���secondo la pacifica
. giurisprudenza amministrativa, . la spontanea. esecuzi9ne ..della � sentenza
t;lei Tribunali amministrativi regionali in dipendenza dell'attributo
della � esecutivit� >~ proprio� di tali decisioni, non costituisce acquiescenza
e non determina, �ove intervenga .dopo la proposizione. dell'impugnazione
(come nel caso in esame), l'improcedibilit� dell'appello per sopravvenuto
difetto. di interesse.
~� 7"" ~i .Pti� p;rescinderl\l dall'esame.. delle<eccezioni ,Pr~giudiziali sollevate
.<lal!'Avvocatl.lra nei .cori:eronti .<lei dcorso. di.. Pdwo gr~<lo..e riproJ?oste
in questa sede, d9vendo l'appello essere accolto per ragioni di merito.
La legge llltiglio 1980, 11. 312, ha previsto per il personale non cio�
cente � delle Universit� un inquadramento pro"\Tvisorio nelle qualifiche
ftuizfonalf introdotte con � 1a legge.� medesbna � � avuto ri~~rdo alla qualifica
Hv�stita � � nel precedente ordinamento {art.. 82) e�� un successivo
inquadraili�nto, �per i �dipendenti in s�rviZio al 1� luglio � 1979, helle qualifiche
corrl:sporidertti � alle mansioni � effettivamente svolte �; �
Il proc�dimerito delineato per gitirl.gere all'inquadramento definitivo
a nonna del Citato art. 85 � sfato arti�olato in due fasi: 1a prima, volta
alla� � identificazione delle qualifiche � dei profili professionali � � ad
opera di una cominiss�one paritetica nazionale, culminata nel decreto del
Presidente del Consiglio dei :Ministri 24 settembre 1981, con il quale sono
state definite le mansioni p:roprie di ciascuna delle otto qualifiche fun.
ziOitlali e quelle~ pi� specifiche, ��cOlllcernenti i �profili professionali�,
suddistinti, in ogni qualifica, per settori di attivit� o �aree �.
L� seconda< fase; volta a. definire con decreto dei Ministri della
Pubblica Istruzione e del Tesoro i criteri oggettivi, i mezzi e gli organi
di accertamento � delle mansioni e funZioni svolte dal personale �, culminata
nel d.i. 10 dicembre 1980 che . ha previsto: apposite schede di
rilevazionei integrate dalle� �dichiarazioni dei capi dell'ufficio, e quindi
l'istruttoria sulle singole situazioni, e cio� l'accertamento delle mansioni
e la loro rispondenza a quelle di una certa qualifica funzionale, ad
opera di apposite commissioni costituite da componenti del consiglio di
amministrazione delle Universit�, all'esito della quale viene comunkata
260 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
all'interessato la proposta di inquadramento provvisorio sulla quale egli
ha la possibilit� di far pervenire osservazioni alla commissione stessa,
che, in dipendenza di ci�, pu� variare o meno il suo giudizio e procedere
alla successiva fase della proposta definitiva di inquadramento del con
I siglio di amministrazione al &ettore per l'emanazione da parte di questi
del provvedimento conclusivo di inquadramento.
In tale procedura di inquadramento del personale non docente universitario,
come la giurisprudenza ha pi� volte avuto modo di osservare
(cfr. tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, n. 239 del 12 marzo 1993 e n. 259
del 13 aprile 1992), non � dato ravvisare elementi di discrezionalit�, in
quanto si.a il giudizio della Commissione sia il provvedimento del Rettore,
che pu� conformarsi o meno allo stesso, non devono altro che riportare
una rilevazione oggettiva dei fatti ed esprimere un giudizio, puramente
tecnico, sulla comparazione tra le mansioni rilevate e la declaratoria indicata
nel d.P.C.M. 24 settembre 1981.
Da ci� discende in primo luogo l'impossibilit� di dedurre il vizio
di eccesso di potere per disparit� di trattamento, in quanto ci� che il
giudice � chiamato a verificare non � l'esercizio di una attivit� discrezionale,
bens� l'esattezza e la congruenza dei giudizi formulati sulla corri
I
spondenza tra mansioni e qualifica attribuita. Ci� che conta ai fini della
legittimit� dell'inquadramento non � l'errore compiuto a vantaggio di
altri impiegati, ma la effettiva corrispondenza delle mansioni di fatto alla
declaratoria legale, corrispondenza che deve essere giudicata ex se e
non in via di paragone con altre situazioni pi� o meno analoghe.
Discende in secondo luogo da tali premesse che il vizio di difetto di
motivazione va verificato in funzione dell'istruttoria compiuta dalla Commissione
e particolarmente riferita alla scheda di rilevazione come integrata
dalle dichiarazioni del dipendente e dei responsabili dell'ufficio
in cui era incardinato, e non � diretto a verificare l'esercizio di un potere
di scelta discrezionale, che � assente, quanto alla verifica che i dati
di fatto siano stati correttamente valutati e riferiti ad una qualifica di
inquadramento consona agli stessi. Peraltro, il vizio di difetto di istruttoria
va verificato alla stregua della stessa procedura fissata dal decreto
interministeriale e dalla circolare del Ministero della Pubblica Istruzione
del 21 febbraio 1981, tenendo presente che il mezzo principale per la rilevazione
delle mansioni � costituito dalla scheda nella quale vengono
individuati i compiti svolti dal dipendente, che ne prende visione, firmandola
a tale scopo, e pu� quindi proporre tutte le osservazioni in merito
sia ai presupposti di fatto che alla valutazione delle mansioni stesse
ai fini dell'inquadramento.
Logico corollario di tali generali considerazioni � che nella specie
la Pubblica Amministrazione � solo chiamata a verificare e giudicare
PARTE I, SEZ. !V, GJ:U!USPR.Wll!NZA Al\4MINJSTRATIVA
ctelll:l �qrrispqndei.a, di .na s~t.azi()n~ 4i fatto. ad .na fattispecie legale,
eser�itl;l.do pii1ttosto . Poteri cli. ac:certaJl).en.to.
Alla streg.i:L . delle c(>nsiderazioni che precet;\ono, si cleve rilevare. che,
c9ntrariamente a ..quantQ sQst:eri.tito�.�dal .Tribunale, nel caso di. 5pecie, . n�
liii ciescdzione �lelle mansi:()ni conten\lte mri�:0JSs.o n� tanto..meno le indica~
i<>aj����(!>,sP:f~ss.e:�.. daj#,l ..�.s?h~AA����di���.��rileyazi,one.��. son<:>.�...tali�����di:l.���giustifu;are..�la
i>r:et.~Siil ttel tic()rrent~ a1fiuq.a4Jramento in uni:L qualifica funzionale. su'
Periorer (Vll rispetto a quella {V) assegnata.
Presupposto di legittimit� di tale inquadramento. � la corrispondenza
-accertata attraverso il particolare procedimento sopra richiamato tra
le mansioni prevalentemente svolte nei periodi considerati e quelle
proprie della qualifica funzionale e del profilo professionale di inquadramento,
individuate negli allegati A e B del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 24 settembre 1981.
Second.o l'indicata nortna.tiva la V qualifica funzionale � caratterizzata
da: � a) complessit� di lavoro che rachiede alta specializzazione
rispetto . alle qualifiche precedenti e specifica conoscenza della materia
trattata, oltre . che capacit� di usare determinati strumenti o di d.are
esecuzione a determinate procedure o tecniche; b) autonomia nell'esecuzione
del lavoro rapport~ta alla variabilit� d.elle condizioni operative;
tale autonomia si manifesta nell'individ.uazione t;\ei procedimenti tecnici
e/o amministrativi pi� idonei alla soluzione delle concrete situazioni
d.i lavoro; e) responsabilit� tecnica per le attivit� d.irettamente svolte �.
Per quanto riguard.a il profilo professionale di � operatore amministrativo
� della V qualifica d.ell'area funzionale amministrativo-contabile,
l'allegato B) al med.esimo d.P.C.M. 24 settembve 1981 precisa che
esso �: � add.etto a compiti di preparazione degli atti d.i compilazione
delle pratiche relative alle carriere d.egli studenti o d.i atti contabili e
d.i bilancio, assegnati agli assistenti amministrativi. Pu� avere assegnati
compiti di pronta cassa, di compilazione d.i lettere, pred.isposizione d.egli
appuntamenti, delle convocazioni d.egli organi collegiali. Mantiene relazioni
con il pubblico, con uffici interni ed esterni agli Atenei, senza autonomia
decisionale, in posizione di particolare fiducia. Pu� assumere
la responsabilit� dell'archivio dei singoli servizi o uffici. Integra i suoi
compiti con quelli previsti per l'agente amministrativo �.
Tale essendo il quadro normativo di riferimento, ritiene il Collegio
che di esso abbiano fatto corretta applicazione gli organi universitari
quando hanno escluso che l'appellante abbia titolo, in ragione del contenuto
delle mansioni svolte, all'inquadramento nella VI qualifica funzionale.
La VI qualifica funzionale �, infatti, caratterizzata da: a) � complessit�
di lavoro che richiede una specifica formazione professionale
relativa agli aspetti teorici con il possesso del conseguente titolo ove
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
262
la legge lo richiede; oltre che la conoscenza particolare delle modalit�
e la reale capacit� d'uso di determinati strumenti o di esecuzione di determinate
procedure o tecniche�; b) �autonomia nell'esecuzione del lavoro
rapportata alla variabilit� delle condizioni operative; tale autonomia
si manifesta nella individuazione delle procedure necessarie alla soluzione
delle concrete situazioni di lavoro, nell'ambito di prescrizioni di
massima�; e) �responsabilit� tecnico-amministrativa e/o organizzativa
per le attivit� direttamente svolte o per il risultato conseguito dalle
unit� operative sottordinate �,
. SEZIONE QUINTA
��. ..
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
59~~-�~a~~~~~;?~ft~e~a!~i!5�c~:fr~;i~�� 2::g~o~!:2c." i{k;~t~fut~~i1~
Finanze (avv. Stato Lancia).
tiib~~~A~:tri,~fft~;s:.:Ojf~:~e~bcl~r::~:fu:s~ertasIJ::
~on~(fe1��tei'infiie di 90�� giorni � lniproponibllit� .d�l ricorso� -Ma�
tur�OOooe del � tehnfu.e �l :Pendenza del giudhio � Irrilevanza.
(d;P.~. 28 (iftob:l'� 1972� n'. 636, art. 16); � �.��
~-1s.�'1~:
mente al�f g�t#iftio 1980 ~ RmqUtdaztone �riniborso� seitta: preclus�Oni
� Soifune perc�pit� ant�rloimente � Decildema dell'art; 38 d.PB.. 29 : �tembre 1913: ii. 602 .. Si applica.
(d.P,R:.� �29�s~mbte 1973 n. 597; arti 14; legge 26 settembre 1985 n. 4$2, art. 4; d.~.R.
29 settembre J973 n. 602, art, 38). .
......�� �-��:�:"�'..::::�-�.���..� .....� ... � .
1:1 improponibite �~t ricOt's<J alla� commissione c6ntro �� vl sil�nt/io del~
t'ufficio tribii.tariO sulta dbmanda di 'Yttmborso proposta prifno. d�lld mdtuMr;
ion� del termine di 90 gio~fstdb�tito 11Jell'art: 16 del d.P/R. n. 636/1972,
mancando il neC�ssrii:riO �preS�ppdsto�. pr()cessuat� �(provvedimento negativo
implicito) per la proposizione della domanda giuf'isdiziO:lial�; conseguentemente
.� .frrilevantie .la .maturazi�!1e del .termine. realizzatasi .in pendenia
del� 8.tUdizio pfiima. d�tla decisiane dovendo .i� pr�sitpposto �su.'Jsisterie
dal mtlmentd d�tta proJjoSizii:me �della domanda�� (1). �
. <A s�gult; d~lta dichiaraziott� di illegittimit� costituzionale dell'art.
14 detd.P.R. n. 597/1973; la riliquidazicme e i conseguenti rimb�rsi devono
eseguirsf(ari. 4 legge 26 settembre 1985 n. 482) in ogni caso, e senza
j/Mctusio'ni quando ~iapendente>un giudizio, se tr~ttasi di. imposta �[>plf.
cata su .somme percepite successivam�nte az � 10 gennaio 1980,; il diritto
al rimborso di imposte applicate su somme percepite anteriormente
alla .suddetta data � soggetto alla deqadenza P,ell'art. 38 del d.P.R. 602/1973
(2).
(1-2) L'orientamento espresso nella� prima massima � ben fermo nonostante
in via generale prevalga la tendenza a considerare il silenzio piuttosto come
evento che consente la propos:iZione dell'aZione (silenzio-fatto) che come prov
264
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis) II) Con il primo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione
dell'art. 16 d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, modificato dall'art. 7
d.P.R. 3 novembre 1981 n. 739, il ricorrente sostiene, richiamando la sentenza
di questa Corte n. 3606 del 1988, che sarebbe consentito il ricorso
alla Commissione Tributaria � prim� ed a prescindere dal decorso di
90 giorni dalla presentazione della domanda di rimborso �, ove si contesti
in radice l'obbligazione tributaria per incostituzionalit� della norma
impositiva.
La
censura � infondata.
La sentenza sopra menzionata � rimasta isolata nel panorama della
giurisprudenza di legittimit� nella materia in esame ed � superata dal
costante orientamento contrario -precedente e successivo -secondo
il quale � improponibile il ricorso �lle Commissioni Tributarie prima che
sull'istanza amministrativa di rimborso, in ordine alla quale non sia
stato adottato alcun provvedimento esplicito, si sia formato il silenziorifiuto
dell'Amministrazione nei modi previsti dall'art. 16 del d.P.R.
26 ottobre 1972 n. 636, sia nel testo originario che in quello novellato
dall'art. 7 del d.P .R. 3 novembre 1981 :n. 739 (cfr. Cass. nn. 3854/88,
5398/89, 6106/90, 8917/90, 9433/90, 9834/90, 1317/91, 2891/91).
Si � osservato al riguardo che, essendo il processo avanti ai giudici
l
tributari strutturato come procedimento d'impugnazione di atti impositi~
vi, la mancata formazione del provvedimento negativo implicito (silen
I
zio-rifiuto) si traduce nella mancanza dell'atto impugnabile e, quindi,
nella mancanza di un presupposto processuale, dalla quale deriva l'im
I
proponibilit� della domanda giudiziale, e la cui sopravvenienza in
corso di causa � irrilevante, trattandosi di un requisito che deve sussi
stere fin dal momento della proposizione della domanda.
Il primo motivo di ricorso va, pertanto, rigettato.
III) Le considerazioni innanzi svolte consentono di disattendere
anche il secondo mezzo di annullamento, con il quale si deduce violazione
e falsa applicazione dell'art. 16 del citato d.P.R. n. 636/72 in relazione
all'art. 100 c.p.c., in base al rilievo che, configurandosi il processo tributario
come � giudizio di impugnazione-merito �ed avendo gli atti impugnabili
indicati nell'art. 16 � la sola funzione di identificare il comportamento
dell'Amministrazione finanziaria idoneo a far sorgere in capo
vedimento implicito (silenzio-atto). L'improponibilit� del ricorso anticipato rispetto
al termine del silenzio ha peraltro un rilievo solo processuale; poich� il
ricorso alla commissione a seguito del silenzio pu� essere proposto fino a
quando il diritto al rimborso non � prescritto (art. 16, ultimo comma, d.P.R.
n. 636/1972), pu� essere ripresentato nuovo ricorso dopo la dichiarazione di improponibilit�
del precedente.
Sulla seconda massima la giurisprudenza � pacifica.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
al contribuente un effettivo ed attuale interesse ad agire .. ., tale interesse
ancorch� carente al momento della proposizione della domanda, pu�
sopravvenire nel corso del processo e sussistere al momento della decisione
della causa �.
Come si � gi� osservato, in caso di mancata formazione del silenziorifiuto
sulla domanda amministrativa di rimborso, ci� che difetta non
� l'interesse ad agire (o ad impugnare) n� una qualsiasi altra condizione
dell'azione, la cui sopravvenienza in corso di causa legittima la
pronuncia sul merito della domanda, ma lo stesso provvedimento impugnabile,
che si configura come presupposto di proponibilit� -e non di
astratta accoglibilit� -della domanda stessa.
IV) Il rigetto dei primi due motivi e la conseguente conferma del
principio della improponibilit� del ricorso alle Commissioni Tributarie
contro un silenzio-rifiuto inesistente (per non essersi compiuto l'iter
procedimentale previsto per� la sua formazione) non impedisce l'accoglimento
del terzo mezzo (� violazione e falsa applicazione dell'art. 4 della
legge 26 settembre 1985 n. 482 �), pur se per ragioni giuridiche parzialmente
diverse da quelle prospettate dal ricorrente.
Come risulta dalla decisione impugnata, il Longinotti, collocato a
riposo nel 1983, present� all'Intendente di Finanza di Arezzo in data
20 luglio 1984 (nel rispetto del termine stabilito dall'art. 38 del d.P.R.
n. 602/73) istanza di rimborso dell'IRPEF trattenuta sul suo trattamento
di fine rapporto di lavoro, sostenendo la non assoggettabilit� ad
imposta di detto emolumento per illegittimit� costituzionale della norma
impositiva (art. 14 del d.P.R. n. 597/73); ed il 10 settembre 1984, senza
attendere il decorso del termine di 90 giorni previsto per la formazione
del silenzio-rifiuto dall'art. 16 del d.P.R. n. 636/72 (nel testo sostituito
dall'art. 7 del d.P.R. n. 739/81), ad� la Commissione Tributaria di 1� grado
di Arezzo, chiedendo la condanna dell'Amministrazione finanziaria
alla restituzione del tributo asseritamente non dovuto.
Nelle more del processo tributario entr� in vigore la legge 26 settembre
1985 n. 482, in applicazione della quale la Commissione di 2�
grado, riformando la decisione dei primi giudici (dichiarativa della inammissibilit�
del ricorso), dispose la riliquidazione dell'IRPEF in base ai
pi� favorevoli criteri previsti dalla legge innanzi citata; ma la Commissione
Tributaria Centrale, accogliendo l'impugnazione dell'Ufficio, annull�
la decisione di appello, dichiarando la improponibilit� del ricorso
giurisdizionale.
Questa pronuncia, seppure esatta sul piano degli astratti principi
(come risulta dalle considerazioni svolte nella trattazione dei primi due
motivi), non lo � nella presente fattispecie, perch� prescinde totalmente
dallo jus superveniens, applicabile anche d'ufficio, ed in particolare dal
266 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
le disposizioni della legge n. 482/85, che rendono retroattivo -a determinate
condizioni -il nuovo regime tributario delle indennit� erogate
all'atto della cessazione del rapporto di lavoro.
Per quanto rileva nella controversia in esame, la C.T.C. ha omesso
di tener conto del combinato disposto degli artt. 4 e 5 di detta legge,
come interpretato dalla giurisprudenza di questa Corte con orientamento
ormai consolidato, che trova nella sentenza n. 4318 del 23 ottobre 1989
la pi� completa ed esaustiva esposizione dei principi di diritto enucleabili
dalle norme sopra indicate e dalle modifiche ed integrazioni legislative
successivamente intervenute.
Il primo comma dell'art. 4 stabilisce -tra l'altro -che le disposizioni
dell'art. 14 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, come modificato
dall'art. 2 della legge n. 482/85, � si applicano, salvo quanto stabilito
nel successivo quarto comma, nei giudizi ritualmente promossi e pendenti
alla data di entrata in vigore� (1� ottobre 1985) di detta legge. Il
successivo art. 5 dispone che � � in ogni caso riliquidata ai sensi del
primo comma dell'art. 4 l'imposta dovuta sulle indennit� e altre somme
percepite a decorrere dal 1� gennaio 1980. La riliquidazione deve essere
richiesta ai sensi del quinto com.ma del predetto articolo �. Il quinto
comma dell'art. 4 impone l'obbligb e stabilisce il termine per la presen
I
tazione dell' � istanza di riliquidazione � che, ove sia presentata nei � giudizi
ritualmente promossi e pendenti ..., comporta la rinuncia ad essi �.
Coordinando le disposizioni sopra riportate, questa Corte ha osser
I
vato, nella menzionata sentenza, che � la legge ha voluto assicurare sem
I
I ;::
pre e comunque la riliquidazione � dell'imposta sulle �indennit� (di fine
rapporto di lavoro) erogate dopo il 1� gennaio 1980 �, condizionandola
alla semplice presentazione della relativa istanza (il cui termine � stato
successivamente prorogato fino al 13 agosto 1989 dall'art. 2 bis del D.L.
I
n. 69/89, convertito con modificazioni nella legge n. 154/89), sicch� la �:
riliquidazione deve essere effettuata indipendentemente dalla tempestiva
presentazione della domanda amministrativa di rimborso nei modi e
nel termine prescritti dall'art. 38 del d.P.R. n. 602/73. Si imponeva pertanto
una soluzione interpretativa delle predette norme rispettosa del
principio di uguaglianza, per effetto della quale non si rendesse deteriore
la situazione di chi si era �sobbarcato all'onere dell'azione giudiziaria
� rispetto a quella di coloro che erano rimasti invece inattivi e che,
ci� malgrado, avevano diritto alla riliquidazione ed al parziale rimborso
del tributo, �presentando l'istanza di riliquidazione, in luogo dell'istanza
di rimborso non prodotta in precedenza (o presentata fuori termine),
e cos� sanando ogni preclusione e decadenza.
Per questa ragione si � ritenuto che il requisito della � ritualit� �
della proposizione del giudizio pendente alla data di entrata in vigore
della legge n. 482/85 abbia rilevanza -e debba essere perci� verificata dal
l'ARTB.� I; SEZ< V,. GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
giudice....,.,......� soltanto.. riguardo �a coloro che hanno.� esercitato l'azione �.giu~
diziaria per ottenere il rimborso.� dell'IRPEF, prelevata' secondo i criteri
del tempo del pagamento> su indennit� .erogate �in data anteriore al
1�. gennaio .1980 �;. per la cuL:r.iliquidaz�one �non � previsto� alcun� ricalcolQ
in S�de amwinistrativa >~, mentre per le liquidazioni� posteriori a questa
data >si< deve �pi'.escindere (I.alla ritualit� di.�quel .� gittdizio; . fa etti proposi�
zion~ � .~f.ata rit~uta dal JegiSlatore �non. preclusiva dell'l.ilterioreazioile
p:er�la.� Via�ammiriiS.trativa �.
La qttestfone � stata trattata e decisa con la citata sentenza numero
4~18/89; .(e ��con le �numerose� pronunce � <ionfe>rmi �'. successive~ ��cfr.
ca:ss', nn�. 556.2/93~ 5692/93, .7770/93, 10081/93, .J2518/92) . <;on . riferimento
alla decad.�nza dall'esercizio del diritto al rimborso derivante dall'inosservanza
del teti:nine di diciotto mesi prescritto dall'art. 38 del d.PJ~..
� 602/73 per la presentazione della dom�nda amministrativa: �decad�n�
za�all� q.�te oon,segue ~<di tegola~ l'inatn.IIJissibilit�>(oᥥl'improponi�
bilit�) del sltccessiv� ri:�orso alla C�m:mJssi�ne . Tributaria per� �difetto
di . un neces$ario � presupposto; E �si �, di conseguenza, � � affiermafo ��che
questa tipo di � �r:tifual�t.� �' non � rilevante nei giudizi �relativi �ad inden~
nit� corrisposte a decorrere dal 1� genna�0.1980<e :n:o:i:fpreclude il diritto
. alla riliqtiidazione, perfino quando .� ij . giudizio . � li()n ritualmente �
promosso �sia stato � definit� con ���formale ���pronuncia � dichiatatiVa. della
inammissibilit� ����(o improponibilit�) �della �fomanda, sussistendo � anche
in t�le ipotesi l'esigenza di non. penalizzare �i soggetti che si sono attivati;
pur senza �l� tempestivit� richiesta daWart' � 38 �/ rispetto � a quelli
che sono � rimasti inerti �.
Ma la stessa ratio che ispira l'interpretazione � adeguatrice � di
questa Corte e le argomentazioni che la sostengono giustificano de plano,
ad avviso.del Collegio, il� riconQsciment9 del diritto. a!la. riliquidazione
ancbe a favore di quei contribuenti elle,. nel proporre l'azione giudiziaria
in relazione a trattamenti di fil>,e rappQrto di lavoro corrisposti a
partire dal 1� gennaio 1980, siano incorsi -come il Longinotti -in
una fon.~ fii �irritt:UillH~ � divers~. da q..~ga .�llllanzi. considerata ma
parimenti preclusiva della pronuncia nel merito, �
Se � vero, infattii che le cause di preclusione e di decadenza, superate
in via interpretativa rispetto alla riliquidazione amministrativa, non
possono �operate neppure �rispetto alla riliqttidazion� giudiziaria, stante
l� Ubert� di scelta tra alternative sostanzialmente omogenee �, potendo
il contribuente chiedere la riliquidazione amministrativa dell'imposta
anche nel corso del giudizio (che in tal caso si estingue), indipendentemente
dalla � rituale � proposizione dello stesso, oppure optare
per la prosecuzione del giudizio per ottenere ope judicis lo stesso risultato
che avrebbe potuto conseguire in via amministrativa; se, insomma,
la pendenza di una controversia� giudiziaria, ancorch� irritualmente
268 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
promossa, non deve risolversi in pregiudizio di quei � malcapitati �
contribuenti che .:;..__ come efficacemente rileva Cass. n. 4318/89 cit.
� hanno cercato di far valere in giudizio i propri diritti, muovendosi in
un labirinto procedurale nel quale non era agevole ritrovare l'esatta
direzione�, � inevitabile, per coerenza del sistema, giungere alla conclusione
che, nei giudizi riguardanti liquidazioni effettuate a decorrere
dal 1� gennaio 1980, � irrilevante non solo il mancato rispetto del termine
decadenziale di cui all'art. 38 del d.P.R. n. 602/73 (di cui si � specificamente
occupata la giurisprudenza), ma qualsiasi altra irregolarit�
o violazione di termini che, rendendo non � ritualmente promosso � il
giudizio pendente alla data di entrata in vigore della legge n. 482/85,
condurrebbe, secondo le regole ordinarie, ad un pronuncia di inammissibilit�
o improponibilit� della domanda, preclusiva della decisione sul
merito del rapporto tributario. E tra tali irregolarit�, ad avviso del
Collegio, va annoverata, in via di estensione logica e sistematica dei principi
innanzi richiamati, la proposizione del ricorso alla Commissione
Tributaria di 1� grado prima del decorso del termine di novanta giorni
l!
dalla data di presentazione dell'istanza amministrativa di rimborso di
cui all'art. 38 pi� volte citato.
Spetta, pertanto, al Longinotti (che -come gi� detto -ha presentato
nel termine prescritto la predetta istanza ed ha proposto l'azione
giudiziaria il 10 settembre 1984, prima dell'entrata in vigore della legge
n. 482/85) la riliquidazione giudiziale, secondo i pi� favorevoli criteri
stabiliti da questa legge, dell'imposta prelevata sul trattamento di fine
I
irapporto di lavoro corrispostogli nel 1983. (Omissis)
CORTE DI CASSAZJONE, sez. I, 2 marzo 1995 n. 2407 -Pres. Corda Est.
Proto -P. M. Di Nardi (conf.) -Fallimento Bianchi c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Cingolo).
Tributi in genere � Contenzioso tributario � Ricorso � Requisiti � Nulli�
t� � Sanatoria � Esclusione.
(d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, art. 15; c.p.c. artt. 156 e 164).
� inammissibile il ricorso quando risultino assolutamente inoerf.ti
l'oggetto e i motivi della domanda; n� pu� in tal caso applicarsi ~l principio
della convalida ex artt. 156 e 164 c.p.c., incompatibile con l'art. 15
del d.P.R. n. 636 che prevede una specifica sanzione e non stabilisce alcuna
sanatoria (1).
(1) Decisione di evidente esattezza. Da segnalare l'inapplicabilit� al ricorso
alla commissione della sanatoria degli artt. 156 e 164 cod. proc. civ.
PARTE� lt SEZ. V)� GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
(Omiss.fs) 1. Cori.l'unico motivo del ricorso si denunzia violazione e
falsa applicazione dell'art. 15 d.P.R. 636/1972, nel testo modificato dal
d.P.R, )39/1981. Il..curator<:: faUimeI1tare, riproponenc,lo in questa sede
c:ensure gi� esl:llllinate e respi1:1.te . dalla sentell:2;a im:pugnata, deduce:
a) che conl'i~p\lgnazjon,e ajla� �ommi~sio:o.e tributari~ . di primo grad9 era
st~to. qontestafo l'a�c:er~amel1t<:t deli'rifficio delle imposte� Ciirette di CrotoI1~
~. !'.j~wret~()ne 4e4al'eiativa documet1.t~io:o.e da.Parte �t~lla gual"ct1a
�c:tt fi:o.aiiia, .sicCb� era .m.div.i�luabile il .provvedimento impugnato ed
er~. stat() anche �ldicato il. petitum (immediato). sufficiente. per�� raccoglil1lento
della .. domal1<:la; b) �. c4e, con la co.stituzione..in giudizio del con;~
puto,.. era stata C:OmimqlJ,e.~l:.lata,. ex artt. 164 e 156 c.p.c,, anche. l'eventuale
nt�J.lit�. d~rivante dalla indeterminatezza della domanda, per l'avve:
o.uto .�. �()n~eguimento deUo.. scopo d<::H'atto.. �
2.� rlmotiv� �. fufondatO sott� entrambi. � profili ..
�2.1. S~b a), la Corte d'a~pell0. ha, accertaw che coi. :o.urner()si ricorsi
(ffitt~ Q.i; igentjco. tenore) . prop0s:ti � ayverso l'accertamentq dell'.fficio
ibpposte diriette e. ('.;rqt()Ile �, c()!l atto 4ePositato il)O qttoh1;e. 1982 presso
la (;opl:rn\ssio~ trl;butaria di. primo gfaclo,)1. ricon;ente . av:ev:a lamentato.
� l'errata interpretazione della doclU!le!ltE1Zione cl,~ parte della guardia. di
finanza � e quella successiva, � convalidata � dall'ufficio imposte dirette di
Crotone.
, Muovendo da taU risulta:o.ze, ha ritenuto i rie<>rsliilammissibili, ai
~nsi de11tart.. 15, .ult,. comma, defd.P.R. 1972. n. 63~ (nel testo� mod. dall~
art. 6 ~~l d,P~~$ dicembre .� 1981 n: 739), p~r as$011n~.incertezza dell'oggetto
deUa domanda edei motivi della impugnazione~ E �ha argomeiitato
tale convincimento con la considerazione che i ricorsi stessi� 11on conteney~
9,aj.�.n~.spepifica richie~ta . al ��giudice . tributari() wor4iile.� al PI'OV�
~:~(~~~~~~0~~~i;0:f;id;d.. ~0i~~~t:~.;~~W1: ..~l~irn:e:1~d:~if~::t~
impugnatl� liai>quindit�oncl,usq .elle l'assolu.ta gener.i�it� .. degli atti� .non
consentiva, in alcun modo, di �eterminare l'oggetto delle impugnazioni
e la relativa censura.
2J;. Sub b}; la Corte di merito ha rilevato elle . }'.ufficio aveva tempestivamente
eccepito, in via pregiudiziale, la inan:11nissibiUt�, ai sensi
dell'ultimo comma dell'art. 15 del d.J>.R. 636/1972, dei ricorsi, per carenza
del . petitum e della causa petendi, sicclt�, non . essendosi instaurato un
contraddittorio sul merito della lite, gli atti non avevano raggiunto lo
scopo di contestazione della pretesa fiscale. Ha, infine,. rilevato la inapplicabilit�
alla fattispecie del principio di convalidazione di cui agli artt. 156
(terzo comma) e 1M (secondo comma) c.p.c., ritenendo incompatibile
(sotto. tale limitato �profilo) con l'art. 15 cit., che prevedeva espressamente
una specifica sanzione per l'ipotesi di mancanza (o assoluta incertezza)
270 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
di uno degli elementi del ricorso e non stabiliva alcuna sanatoria per
effetto della costituzione in giudizio del convenuto.
2.3. La sentenza impugnata ha, dunque, attentamente verificato che i
ricorsi proposti dal contribuente, ritenuti generici ed uniformi, non consentivano
di individuare l'oggetto della impugnazione, n� di determinare
con sufficiente specificazione le oensure mosse all'atto di accertamento
della pubblica amministrazione. Ha, poi, correttamente escluso l'applicabilit�,
nella specie, del principio di convalidazione dell'atto, come effetto
della costituzione in giudizio dell'ufficio imposte, sia per la incompatibilit�
(ex: art. 39 d.P.R. n. 636) dell'art. 156 (ult. comma) c.p.c. con la
specifica norma della legge speciale che ricollegava la sanzione dell'inammissibilit�
alla carenza di alcuni requisiti essenziali del ricorso (art. 15
ult. comma, cit.); sia per la obbiettiva inidoneit� degli atti proposti, privi
di alcuni elementi essenziali correlati alla funzione perseguita; sia, infine,
perch�, in concreto, non sarebbe stata, comunque, concepibile una sanatoria
dei ricorsi, in quanto, proprio il comportamento dell'ufficio
imposte, che costituendosi, si era limitato a rilevare la inammissibilit�
delle proposte impugnazioni, senza accettare il contraddittorio nel merito
della controvers!a tributaria, aveva dimostrato che l'atto non aveva
raggiunto lo scopo perseguito. (Omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, sez. I, 8 marzo 1995 n. 2705 -Pres. Cantillo Est.
Finocchiaro P. M. Bonajuto (conf.) -Ente per la liberazione della
Marca Trevignana (avv. Tinelli) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato
Salimei).
Tributi erariali diretti -Imposta sul reddito delle persone giuridiche Agevolazione
per gli enti di assistenza e benefice117Jll -Presupposti Configurabilit�
come ente non avente per oggetto l'esercizio di attivit�
commerciale -Necessit� -Rilevanza dell'esercizio dell'attivit�.
(d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 6 lett. g) e h); d.P.R. 29 settembre 1973 n. 598,
art. 2, lett. e).
Perch� posm. riconoscersi spettante l'agevolal!ione dell'art. 6 lett. g)
e h) del d.P.R. n. 601/1973 � almeno necessariio che il soggetto possa
qualificarsi, ai fini de.ZZ'art. 2 lett. c) del d.P.R n. 598/1973, come ente
non avente per oggetto esclusivo o prinoipale l'eseJrcizio di attivit� commerciali
sulla bas�e dell'attiv~t� in concreto esercitata piuttosto che dal
~ine statutario astrattament�e dichiarato (1).
(1) Massima da condividere. Notevole l'affermazione che ai fini della qualificazione
dell'ente, l'attivit� in concreto esercitata prevale sul (diverso) fine
statutario dichiarato.
PARTB I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
(Omissis) Con l'unico complesso motivo cli ricorso si deduce violazione
e falsa appl�cazfone dell'�tt. 6; comma l; lett f) ed h), d�l d.P;R. 29 set�
tembre 1973 n. 601; dell'art. 2, lett. b) e e) del d.P.R. 29 settembre 1973
n. 598 �.e .. c:f.l:l:U'a;i:t, �St 4el q,p,~.. 29 s~tte:mgre .191~ n. 5~7~<in. :relazione all'.~
t�. 51 .. P,e.Ua J,.J7 .. l.glio. J39Q .n. 69.72~ nom~lt� .all'art. 2~?5 �e.e�. ecl�agli
atl�dllh ce>ll;lma .2tJett<b),. 1Q8, c9m:ma i, t�u, . c:lelle .. i.>.p()f;l~ .. 1;1.~ redditi
:reCl,}te>.4atg.f,R, 22clicem\>:re l~86 n~J~17, q.esti ultimi apPlicabiU:ai sensi
dell'art, 3~ deld�P.&. 4ff:l\ll?:rl:lio .1988 l1. 4.Z;11011ch~ Olrulf;lSa�e. cqntraddittO)
�ia Jl19tivazione c:ir�~ .� PUAtl decisivi ..della coz;tt9versia <art� 360.nn� 3 e 5
�,p.c.). .. . .�� .. . .� ... � . . . . . . .. . ��.. .
ruleva �'Bnt~ ric~rrente: .
�.� -che la Coillillissione ha .confuso . l'oggetto dt:Jll'attivit�. (;lell'ente
con .le finalit� iStit�.Zionali dell'ente stessoi che ne hanno giustificato il
riccmoscimento .�quale ente �pubblico �� cli�� .�assistenza e� di benefic~a .� e2[
art�� 51 della k nt6972 del1890;
/ ��� / ..J.; ch�� 11aver� vdlu'fu r�strlnget� l;ambito . applicativo d�ll'agevolazione
di��ciii �ll~~:t:rt.��6 deFdlP.R~ :ii~' 601.del 1975, in assenza di linivoci�parametri
normativi, solo agli e:iitich� non svolgano attivit� c�mmer�ial�; ap.
pare sicuramente errato, stante l'inclusione nel novero dei soggetti ciii
certamente spetta I.a suddefi�t� agevolailb:i:ie di� enti�� che�. s\rolgorib m via
J?fill~i$ale attiVit�.. <:~niercia1~~�
ne ��sdu:htaif~9~:~~ri~~~4:t:ni~~fi~:a1~n~~e;~~~:rgJI~b:~~:!~:
to dell'ente come ente di as~istenza� e beneficenza, lii seri.si ({ella legge
tiisp(c:l�lls9a:� . . . . .. . �.� . . . . . . . . . .
� �� "7 �pl;l queijo �he rileYaV~ n()n. .era tanto se .l'attivit�. avesse natur�
COJl1I);ler�iale O l:Qeno, qu~pt<>, i;e, n~�1a specie, . fosse J'avyisabile itn ente
cli �.assistenza O .cli beneffrema . O � tID. i~:te a (lUeStO aSsimllato; ..
� ��;....,.. che l'a~. 4W~..e.e,.��PQ!A~.,ri�hiama,to .� 41:\Jl'a;rt... 5~ ..� !.fel .ct�f.:Q.'. :fl� 597
de~ 1?73., .. �onpemPla � tra le.� .atth'.it~. pl)iettivamellte . commerciali� nop. tutte
l~ attivit~ di prodt.ion.e di peni e< ser.v~l. ma splo q~lle cJ.t l;)rpduzio)le
.td.striale dl�. de.tti beni e servizi, ment.i::e. ne.a specie. la...C::o1t1:inissi()J;J.e
aveva, o:messo ognLinqa~ine ~aj �arat,~erein.4ustrictle o. me110.. deU'i;i.ttivit~
svoH;;t; .
-ched'assenza dello scopo cli lucro rilevava ai fini della qualificazione
djesso ricorrente q.ale ente. di assistenza e l;leneficeJ:lZa ovvero di
ente assj,mUato;
-che l'attiVit� principale, in vista delle finalit� istituzionali dell'ente,
ben pu� rivestire (anche) il carattere di attivit� cli �assistenza e beneficenza
�, rilevante ai fini dell'art; 6, del d.P.R. n. 601 del 1973, dal momento
che l'attivit� commerciale pu� rivestire, dal punto di vista tributario,
272 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
a certe condizioni, anche il carattere di attivit� di assistenza o beneficenza:
-che l'aspetto finalistico dell'attivit�, quale enunciata nello statuto,
risponde �ad una pvecisa funzione di rilevanza costituzionale, ponendosi
in collegamento diretto con il principio solidaristico, mentre la circostanza
che i destinatari degli alloggi sono le famiglie meno abbienti induce a
ritenere che tale attivit� presenta tutti i caratteri della benefioenza;
-che esiste un rapporto di strumentalit� diretta tra le finalit�
benefiche dell'ente e le attivit� materiali attraverso le quali si realizzano
le finalit� stesse di esso ricorrente;
-che il T.U.I.R. all'art. 88, comma 2, esclude la natura di attivit�
commerciali, nello svolgimento di attivit� � pvevidenziali, assistenziali
e sanitarie da parte di enti pubblici istituzionali esclusivamente a tale
fine�, con ci� confermando che � ben possibile ipotizzare un'attivit�
obiettivamente commerciale, che rilevi agli , effetti fiscali, come attivit�
non commerciale nel caso proprio dell'esercizio di attivit� assistenziale
l
da parte di un ente pubblico all'uopo istituito.
Il complesso motivo di ricorso � infondato.
I
I
):
~
Come questa Corte ha rilevato in altra occasione (cfr. Cass. 29 marzo
1990 n. 2573) con l'istituzione dell'IRPEG (d.P.R. 29 settembre 1973 n.
598) � stata disposta la riduzione alla met� dell'imposta per talune
categorie di soggetti (art. 6 d.P.R. 29 settembve 1973 n. 601).
La soia natura del soggetto non � per� sufficiente per l'attribuzione
I
dell'esenzione.
L'art. 6 del d.P.R. n. 601 del 1973 deve infatti essere interpretato in
I
relazione alle norme del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 598, che indicano il
pvesupposto (art. 1) e i soggetti passivi (art. 2) dell'IRPEG.
I
Dopo che l'art. 1 ha indicato il presupposto dell'imposta sui redditi,
continuativi od occasionali, provenienti da qualsiasi fonte, l'art. 2, nell'individuazione
dei soggetti passivi, pone chiaramente l'accento sull'atti~
vit� esercitata e fonda la distinzione -tra enti commerciali (comma
l, lettera b) ed enti non commerciali (comma l, lettera e) -sul criterio
I
oggettivo della prevalenza o meno dell'esercizio di attivit� commerciale,
indipendentemente dal fine statutario astrattamente dichiarato.
Viene cio� posta in primo piano la natura oggettiva dell'attivit� e
-dovendosi coordinare l'art. 6 del d.P.R. n. 601 del 1973 con le disposizioni
dettate in via generale dall'art. 2 del d.P.R. n. 598 del 1973 -la
norma agevolativa � delimitata nel senso che, perch� questa possa operare,
� necessario che il soggetto si possa collocare fra quelli di cui all'art.
2, comma l, lettera e) (enti non aventi per oggetto esclusivo o
principale l'esercizio di attivit� commerciali), perch� l'esercizio di tale
PARTE I, saz; V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
attivit� in via esclusiva o principale elimina in radice il presupposto
dell'agevolazione.
Tale collocazione, eio�, costiti.J.isce un prerequisito per accedere suss�stendo
le altre co:riclizioni -alfagevcilazione medesima.
La natura dell'attivit�.. in. concI"eto esercitata (elemerito.oggettivo).. prevaie
-col'.ne � stato osservato' n�11a stessa decisione ...:._ sul fine dichiarat�
(elell1ento soggettivri) anche s~ sftratta di. fin~ 11on di lucro,.�dal momentoche
lo scopo di ripartire, oppure n6, ut.Ui ai partecipanti all'iniziativa
commerciale costituiSce un momento successivo alla prodtiiione degli
utili stessi, che non fa venire i:neno il carattere commerciale dell'attivit�
e non rileva ai fini tributari, essendo indifferente la destinazione che
venga data agli utili eventualmente prodotti.
Qualora l'esercizio di attivit� commerciale costituisce l'oggetto esclusivo
o prevalente del soggetto, q.esto deve .collocars~ f:r~ quelli indicati
nell'art. ,21 comma l, Jettera p) e, 1'tfl" cip, ~qlo, non pu� essere compreso
fra quelli che beneficiano. dell'.li\gevolazione d~ c.J, all'art; 6 del d.P.R.
n. 601 del 1973.
Ove .l'attivit� risulti n()n . es<;lusivax:nen.te. o . non p,r.evalentex:nente comx:
neI'ciaje..ed.�il sogg~#o pu�>.per.� ci�. I'�entj-~ fra quei�che astrattamente
beneficiano dell'agevolazione,� ques~:;11on�:4eve, ritenersi applicabile. necessariamente.
Anche l'art. 2, comma 1, letterj:l _c) fa riferimento ajl'attivit� esercitata
da parte d.isoggetti.. che, .in... quru:Jt9'lio11svql&9no in ~i~esclusfv;a Hpre~alen.
te attiyit� �. coUu:ne:rci~e; possoqq bene~i9lare .dell'~evol~ione qpando
siano astratt~unente ricox:nprenslbili fra .quelliJt1i;JJ�11ti nell'art. 6 del d.P .R.
n. 601 del 1973, con la conseguenza� che pur se tali soggettisono identificati
e qualificati in base ai .fini che istituzionalmente perseguono, occorre
che l'attivit� commerciale svolta sia, con quel fine, lin un rapporto di
strumentalit� diretta ed immediata.
Tale rapporto �di strumentalit� deve essere accertato dal giudice del
merito -'-ed il relativo accertamento, ove, come nella� specie, sia logicamente
e congruamente motivato, � incensurabile in sede' di legittimit� sic�h�
lo stesso viene ad essere correttamente escluso quando si tratta
di attivit~ volta al procacciamento di ni�Zzi economici, . ove, per l'intrinseca
natura di essa o per la sua estraneit� rispetto al fine, non sia con
esso coerente, in quanto indifferentemente utilizzabile per il perseguimento
di qualsiasi altro fine; quando, cio�, si tratti di un'attivit� volta al
procacciamento di mezzi economici �da irripiegare in un'ulteriore attivit�
dfrettainente finalizzata, quest'11ltima, al �. ra~giungjmento . dei fini istituzionali.
Dare esclusivo rilievo ai predetti fini :Si risolverebbe in un'incontrollabile
estensione dell'agevolazione tributaria contro il carattere eccezionale
di essa e nella possibilit�, per il soggetto, di precostituirsi il regime
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
274
fiscale pi� conveniente in contrasto con il principio di effettivit� dell'imposizione
tributaria.
�, pertanto, ultronea ogni discussione rivolta ad accertare se sia o
meno intervenuto il riconoscimento dell'ente come ente di beneficenza
o assistenza, ai sensi della legge del 1890.
Nel caso di specie,� come risulta dalla precedente esposizione, l'ente
ricorrente svolge attivit� esclusivamente commerciale e, pertanto, correttamente
la decisfone impug:i:lata ha escluso la spettanza dell'agevolazione,
senza che rilevi� che l'oggetto dell'attivit� costituisca un mezzo
per .jl raggiungimento di fini che, astrattamente, potrebbero dar luogo
all'ese:riZiOne. (Om�ssis)
OORT� DI CASSAZIONE; sez. I, 25 marzo 1995 n. 3574 � Pres. Cantillo �
Est. Grieco -� P;M, Di Salvo (diff.) -Ministero delle Finanze (Avv.
Stato Bafile) c. Soc. STAR (a:vv. Bfamonti).
Tributi erartali �~tti -Im}>Osta stil re.ddito delle� persone fisiche � Red.
dito�� di impresa� � Int�ressi compensativi non costituenti reddito di capitale
� �Non sono c�mponenti�del reddito di impresa.
(d.P.R. 29 settembre 1973 n. 597, artt. 41, 44, 52; cod. civ. art. 2425 bis).
Tributi erariali direttt -Imposta sul reddito delle persone fisiche �
�� Reddito,. di impresa � Interessi compensativi non costituenti reddito
�di �capitale ;; T.U. �delle hriposte �.sul i'�ddlti � 22 dieembre 1986 n. 917 Applicabilit�
agli �Serclzi anteriori ex art. 36 d.PB. 4 febbraio 1988
n. 42' � Dichiar~one validamente presentata � Concetto.
(t.u. 22 dicembre 1986 n. 917, art. 56; d.P.R. 4 febbraio 1988 n. 42, art. 36).
Gli interessi che non costituiscono reddito di capitale (n:ella specie
interessi compensativi sul rimborso di imposte) non sono nemmeno com�
ponenti del reddito di impresa, sebbene facciano parte del conto dei profitti
e delle perdite. (1).
Agli effetti della applicazione delle norme del nuovo t.u. delle irnp0:
ste sui redditi ai periodi ai imposta anteriori ex art. 36 del d.P.R. 4 feb
(1) La prima massima non persuade. Il senso dell'art. 44 del d.P.R. n. 597/1973
viene stravolto: se gli interei>si e i proveI).ti dell'art. 41 non costituiscono reddi~
o di capitale perch� sono componenti del reddito di impresa, ci� non significa
affatto che soltanto questi interessi e proventi possono far parte del reddito
di impresa. Se non fosse gi� insito nella normativa del 1973 il principio che
nel redditi:> di impresa confluiscono tutti� gli interessi di cui all'art. 2425 bis codice
civile, sarebbe inspiegabile, contraddittorii:i e perfino di dubbia legittimit�
la norma dell'art. 56 del n\lovo t.u.
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
276
molteplicit� delle differenze tra reddito di capitale e componente del
reddito di impresa osta all'applicazione, nel campo della impresa, del
regime stabilito nel titolo II, con la conseguenza che la distinzione tra
interessi compensativi, corrispettivi e moratori deve essere ignorata per
assoggettare tutti gli interessi al medesimo regime. A conferma della
esattezza della tesi, la ricorrente sottolinea che l'art. 56, comma terzo,
del nuovo t.u. delle imposte sui redditi specifica che gli interessi, anche
diversi da quelli che producono redditi di capitale secondo le lettere a)
e b) dell'art. 41, concorrono alla formazione del reddito di impresa, e la
norma avrebbe il fine di chiarive quanto gi� era nel sistema, sicch�
tutto ci� che � proprio del conto dei profitti e delle perdite confluisce
nel reddito di impresa. E mentre il citato art. 41 non avrebbe alcuna
influenza su di esso, l'art. 44, dopo aver chiarito che gli interessi ed altri
proventi percepiti dall'imprenditore non costituiscono redditi di capitale,
non stabilisce affatto che questi proventi vanno imputati nel veddito di
impresa secondo le regole stabilite per il reddito di capitale.
� agevole cogliere nella esposizione dell'Amministrazione finanziaria
l'intento di ricondurre la questione insorta con la contribuente STAR
nell'ambito dell'art. 44 del d.P.R. 597/73 sottolineando che se pu� affermarsi
che gli interessi per crediti di imposta, non essendo dovuti a titolo
moratorio e non derivando dall'impiego di capitale (servendo, infatti,
a compensare i contribuenti dell'esborso pecuniario effettuato precedentemente
con il versamento all'erario di danaro non dovuto) non possono,
legittimamente, essere inclusi nei redditi di capitale di cui all'art.
41 citato, sarebbe innegabile che il credito di imposta costituisce, in
ogni caso, reddito d'impresa e, come tale, concorre alla base imponibile
con riferimento al tempo anteriore al d.P.R. 917/86 e, quindi, anche per
il periodo antecedente all'l-1-88, data in cui la questione � stata norma�
tivamente risolta nel senso della assoggettabilit�.
Le deduzioni e le conclusioni della ricorvente non possono essere
condivise atteso che neppure la qualificazione proposta muta i termini
della questione n�, conseguentemente, le conclusioni sull'argomento.
Sta di fatto che anche al reddito di impresa si applica la disciplina
dell'art. 41 dal momento che l'art. 44 -cui la ricorrente si richiama
per sorreggere la propria impostazione -prevede che � non costituiscono
reddito di capitale, in quanto componenti del reddito d'impresa, gli
interessi e gli altri proventi di cui all'art. 41 �. In definitiva, la disciplina
dell'art. 41 � applicabile anche per la �determinazione� del reddito di
impresa �di cui entrano a far parte tutti (e solo) gli interessi costituenti
redditi di capitale>~ (cfr. Cass. 7091/90. Sicch� deve ribadirsi, in piena
adesione alla citata s�entenza, che come l'art. 41 non comprende tra i
redditi di capitale gli interessi maturati sui crediti di imposta, cos� il
reddito di impresa non comprende quegli interessi.
PARTE I, SBZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
L'affermazione trova la sua logica, ancora una volta, nel concetto
cli �reddito� (sia cli capitale che cli impresa). Esso non sussiste se la
� posta � �ompensa � l'esborso pecuniario in precedenza effettuato versando
al fis.co una somma cli danaro che deve essere restituita. L'interesse
relativo ha, essenzialm�nt�, la funzione cli recuperare l'originario valore.
Di� conseguenza, � irrilevante, : al fine qui considerato, la iscrizione nel
�cont� dei profitti e delle perdite �. Al riguardo; va chiarito che il principio
general� enunciato daU'art. .52 del d.P.R 597 /73 -secondo cui
il reddito di impresa comprende ogni elemento del � conto profitti e
perdite� e, quindi, gli interessi. di ogni credito -cede alla specifica
previsione dell'art. 44 laddove distingue, espressamente, tra gli interessi,
considerandone solo alcuni. per la determinazione del reddito di impresa.
E proprio la nuo.va disciplina (art. 56 d~P.R. n. 917/86) conferma la
correttezza della interpretazione accolta . da questa Corte.
���.La� censura va, dunque, ��respinta~
.. Con il sec�ndo rriotivoi l'Amministrazione ricorrente denunzia vio�azione
e falsa applicaziOne> dell'art.> 36 del d.P.R. 4-2-1988 n. 42 con riferimento
all'art>56 del t.u. 22-12�1986 n. 917; dell'art. 112 c.p.c.; dell'art. 74
d�ld~:P.R.. 29-9-1913 n. 597; in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.
Deduce, in particolare,.� che l'art. 56 del nuovo t.u. delle imposte
sui redditi stabilisce . che gli interessi cli ogni specie, anche se non imponibili
�Ome reddito di capitale, concorrono alla formazione del reddito
cli impresa. Per effetto dell'art. 36 del d.P.R. n. 42/88, la STAR S.p.A.,
presentando valide dichiarazioni comprensive degli interessi del suo
reddito di impresa, si�� era, comunque, conformata alla nuova disciplina.
Nella deeisione. impugnata, tuttavia, escluso il presupposto della dichiarazione
� valida e. conforme � al t.u. dell'86, si era ritenuto inapplicabile
il citato art. 36 �sia perch� gli interessi degli anni '83 ed '84 erano
stati inclusi nel �.conto profitti e perdite� dell'85 con �un non consentito
differimento temporale contrario al principio di competenza� sia perch�
gli interessi dell.'85 avevaa:io . formato oggc;)tto cli dichiarazione solo per
!<i ragioni.�.� tU21iotis1;i�he �,. dichiarazioni t-empestivamente corrette con le
istanze cli rimborso del gennaio '87 e dell'aprile '88.
Secondo la ricorrente, la prima considerazione viola la regola della
corrispondenza tra il. chiesto ed il pronunciato, a�teso che la STAR S.p.A.
non aveva preteso il rimborso perch� la sua dichiarazione non rispettava
il principio di competenza (art. 74 del d.P.R. n. 597/93) n� aveva
dedotto che quella violazione inficiava la dichiarazione agli effetti
dell'art. 36 del d;P.R.. n. 42/88. Al riguardo, l'Amministrazione sostiene
che la validit� della dichiarazione di cui all'art. 36 deve intendersi nel
suo carattere formale, non sostanziale; e che, erroneamente, � stata
affermata la violazione del principio cli competenza con la dichiarazione
per 1'85 laddove aveva incluso gli interessi sul rimborso dell'IVA con
-
278
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
cernente gli anni '83 ed '84.. In effetti, non solo la STAR S.p.A. aveva
legittimamente incluso nella dichiarazione dei redditi del~'anno '85 gli
interessi sui crediti IV A degli anni '83 ed '84, ma, comunque, la con�
tribuente. non potrebbe pretendere di sottrarsi alla imposizione in base
al principio di competenza, atteso che se il reddito � stato conseguito e
non � stato correttamente portato nel conto economico e nella dichiarazione,
deve essere incluso nel conto dell'anno successivo e dichiarato
conseguentemente, per non consumare una evasione. La dichiarazione
conforme all'art. 56 del nuovo t.u. (917/86) era, dunque, secondo l'Amministrazione,
.valida.
Rilevato, poi, che la dichiarazione, in quanto effettuata, era di per
s� impegnativa enon poteva essere tempesti:vamente corretta dalle istanze
di rimborso, la ricorrente sottolinea che a queste non poteva essere riconosciuto
alcun effetto ai fini dell'art. 36 del d.P.R. n. 42/88 atteso che il
riferimento alle dichiarazioni � validamente presentate � doveva, e . deve,
essere . in.,teso in senso proprio e, quindi, giammai potrebbe intendersi
4!Qme �dichiarazione valida�. una domanda .di rimborso: atto, per .sua
natura, di contenuto. difforme dalla dichiarazione, inidoneo a modificarla,
La censura, giuridicamente corretta, va accolta.
Preliminarmente, deve sottolinearsi che le eccezioni di inammissibilit�
proposte dalla controricorrente in riferimento al dedotto � giudicato �; alla
� novit� � della questione; alla natura � di fatto � che connoterebbe, sul
punto, la decisione impugnata, sono prive di consistenza.
Quanto alla prima eccezione, � agevole rilevare che, contrariamente
�lla tesi della resistente, la questione della conformit� della dichiarazione
allo �� jus superveniens � ha formato oggetto dei vari gradi del giudizio
innanzi alle Commissioni tributarie nell'ambito �del pi� generale tema
della tassabilit� degli interessi e che la Commissione tributaria Centrale
ha esaminato specificamente il punto escludendo detta conformit�.
Orbene, ricordato che allorch� occorre verificare il c.d. � giudicato interno
� per l'assrerita mancata impugnazione d:l una statuizione affermata
nella � decisione � del precedente giudizio, la Corte di legittimit� ha il p~
tere-dovere di interpretare direttamente ed autonomamente la � decisione �
e gli atti del procedimento per stabilire se sia venuta meno la potest�
giurisdizionale e siano insorte le corrispondenti preclusioni, deve rilevarsi;
nella specie, che innanzi alla Commissione di 2� grado si discusse della
Conformit� della dichiarazione alle nuove norme e, quindi, della tassabilit�
degli interessi anche compensativi e che la Commissione decise
per la � non conformit� �.
Ora, poich� la parte ricorrente (A.F.) impugn�� la decisione nel suo
complesso, in quanto tendeva a fare affermare nel successivo giudizio
la tassabilit� degli interessi alla stregua dello � jus superveniens �, allegando,
quindi, la necessaria conformit�, � conseguenziale la esclusione
..
J?ARTB I, SBZ. V, Gil.1RtSJ?RUDENZA TRmUTARIA
q~.. dei:J,ot!Q'.$.~'f4ic11~~.P9st9.� cAA�.. ~s~~ nqp.�. po~~ria. ~rt<>�~~ser~~.. fQ~ato
n~ m .i.ll1ll1lli~~.iJ)i~1llenJe. �'.".7� ~.Y �� t:llla SIH!l~�p~ �,pe�!fi~ �~< argorq~:J:lt~io~e �
:i;i,~, ..�. �p1ll...Q.1'J;~k;w,~n97e.��..~~��.. jnc:�me~t~bJ~W:~:tlte.... w.. .11t.~H:�� 111 ... ~q~~razi�pf!
((.~l~�. P#i g~~f��.? J~$.i. 4~lJE1.:J1lSS1lPW.~~1. ftJi�p;~ �4~a:c.~~ll�. r;l4ll'.4n:w1�:Ji'.
.$.:41~9~��...�J,:n,.... 4mitl.~tivlli .��~�� ~W'):@gll~A@P4~�.�:l'!\;F.. ~Y~Y:11��J9t~~9t����iA �...~H~t~�.� i
~~4t��.4~~�~~.~o...~l:l~~riert\l�... fa.)~~~J?mta�.�q.!i'.g~�.. :int~re:~~i .�.�.~~�.�4fui'l.e, ...�
.�...� priva qi fc@.cia:rneritp ~fa.il ricbiamo�aua figtira del �giudi�~~()J~terllp��.
� � si� la eccezione di novit� della tesi.
. Sulla eccezion.e di inammissibilit� per essere quello della CTC un
a�oertamento� di fa:tt~/ �noensurabHe in sede di legittimit�1 va -prelin:
Jbi~tt�it� .;;;;;{ e�risidetatcf eh~ se �� � conforme: al :diritt:cf .ed ai ptmeip�
. affermati da que,sta .<CJ�rte<cbe:.la�interptet�zione delle� d�mande;.delle
eccezioni e delle ~duzion!�lle.Pfirti: conc�ta un giudizio d� fatto~ proprio
del gi.d.ice d�fiilerito, � �nche vero che l'affermazione non concerne
���...p~����~����9ijJ..,~i.:.4(:~ik�S:PlJ}~ p$}.j.� ~ng~ �9:e.. tli,l~,~te~F~t~i9:0,e: ?a
��<:t~teqm~~.�#*b:y~i�d�on�lu�i\'>,H~;.llU'arii~.:U2..�.p,~hJ.rngion~:4el.q.ale il
giuqi~ non devepipnunciare c>ltre i.jillliti 4eua Q.prm:mda.l1l t~.caso,
fa Corte di Jegittimit� �, .secondc:i ripetute decisioni (cfr. Cass. 1988/93;
5383/90r 1689/8.4), giti:diee del �~Uo ed ha� il�p<;>tere..dove.i;e di procedere
d�rettafueiite allr�Sattie ed alfinterpiieti.:ionec�.degli �tth < �..
Orbene, da una siffatt�indagm~�etnerg�'�che la valutazione�. della CTC
si � risolta in una violazione di� legge laddove ha ritenuto che il giudizio
�ij: com9,;wit~. 4eUa..ru.~~:p;iAAe, ~u~l~ :4el�. ~op,p:J~.en~e .�.!ilJle.:disposizl,
om ~111'4~l#V.e :4el t,., cl~ 4: fel:>b:i;ai.9 .J9$~ .~�. ~2 Cl9:Yes~ essere e~ettuata
l'.l9l1 gi� :.cpm~; .<;loytito ~ ~o. criterlpg~Uhli,. g:eP:s� ric;el:'l'.:Jmd~ }a . VQl9nt�cq~
l.. J~9Qtri~v.e~tt::;: �q.fer~�i.9 a4 e.s!!a i:m. l'.i'A.evq �� �hie,.�per l;;i partic.
Ql~~;Q1!lestione, 11on p9teva.s.5sjsteref o�o:q.. J'apt. 3~ 4el�� d,:p,:Q.. n. 4~/88 di
cui l'Ammini~tr~~Qne fi.~~arl�i. l:l,$$UW.e �la, yiQ~aziMe e l~ fi;�i;a, appli~
c~}9ll! F H)~gf~l~t9~, ~.'~~!~t9.g~�~al'.MRgi;�p;t'.f~~rre 7p~prfifnare,
iii~teroaticl;lm~t!il. e f9rmlllmt'lnte, .Ul. v;r,a.attt1at1va .� e .. tran$1tQr1a,,. H. t.u.
4~1leJPipo$ie.�~ui ;~Jc&ii, .a:Pl>roy~to.�;~ �.P.R.�i..dicexnhrei9a~r1. 917.
h~ st~pilitQ c~e ..f.~ . c;ij~p9~i~i9nf dei .~esio �r.jicp ~()~. (:�n.stderate r1ei pre'*
4enti. art~col~ .di ,q.estp �apo �� ll~Hv1a .~ff~t~ .� ~c:he� J>~ �i .. Pe,.riodi i. di
iW,PQ$ta afW~S~d~ntJ aj pfi;i;pq P~f:ip4o :4i:~tnP9�t~.,~M~l?e$�iV9: aj3~ clic~.-i~
qfe .~~&:?~:...$.e���~@... ;t;'el~tiYe�dt�Qi11r~iQ:nii Y~Y4~11te�Ji>;l;'.@~f1t~Je��P$Hlti;m.9.~4
esse c9n:f<>~~ȥ E., cl1u1quei)il �riterio.�cli va.,lutazio.np., .. 4eYe.e$se,;i;e, ajl'evi~
d;enza, obiettiV'o e. ncm ve;>lto; qorg,e ha ertone~te riten..tq ~.C9m,m,�. trib.
cent., ad individua11e erronei adempimenti procedurali ed J:qegolarjt�
formali o la volont� finale del contribuente, fino a sottolineare che l'intento
tuzioristico sottraeva quelle dichiarazioni alla portata della norma
(~rt.� 36); �confe:rnl~do; poi; tale erronea ifup~taz�orte �Cotil1atferm,a.Zione
�he te.�.istJD1e � di. l'iln:borso . valevano a dipostt~r~ fa fofosWstenza ���<letta
� volont� � di conformarsi alla nuova normativa.
280
RASSEGNA AVVOCATURA DEI.LO STATO
In effetti, la verifica, al fine di constatare la conformit� delle dichia�
razioni alle nuove norme, deve limitarsi al carattere oggettivo di validit�:
di atto riferibile al contribuente, ritualmente acquisito, che, per il
suo � obiettivo � contenuto induca ad un giudizio di conformit� con il
diritto sopravvenuto, indipendentemente � dall'intento adesivo � del con�
tribuente (temporalmente improbabile). Questo �, dunque, il controllo
che il giudice di rinvio deve compiere, alla stregua dei criteri enun�
ciati. (Omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, sez. I, 3 aprile 1995 n. 3901 � Pres. Cantillo �
Est. Graziadei � P. M. Martone (conf.) � Nathan (avv. Tinelli) c. Mi�
nistero delle Finanze (avv. Stato Sclafani).
Tributi erariali diretti � Imposta locale sui redditi � Attivit� di lavoro
autonomo assimilabile a quella di impresa � E' soggetta all'imposta.
(d.P.R. 29 settembre 1973 n. 599, art. 1).
Il lavoro autonomo pu� essere soggetto all'ILOR quando sia assimilablt.
e al reddito dJi impriesa; per la valutaZ;~one della assimi1abil1it�
si deve tener conto del risultato economico (1).
(Omissis) Il reddito di lavoro autonomo, quale quello derivante dal�
l'esercizio di professione intellettuale, � soggetto ad ILOR, nella normativa
applicabile � ratione temporis � -e cio� ai sensi dell'art. 1 del
d.P.R. 29 settembre 1973 n. 599, nel testo risultante dalla declaratoria
di parziale illegittimit� di cui alla sentenza della Corte Costituzionale
n.
42 del 1980 -ove sia assimilabile al reddito d'impresa.
Per detta tassazione, quindi, non si richiede che l'opera del professionista
perda radicalmente i caratteri del lavoro intellettuale ed assuma
i connotati tipici dell'esercizio dell'impresa � ex� art. 2195 cod. civ., ovvero
dell'impresa delineata dall'art. 51 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597,
con riferimento al citato art. 2195 (nozioni non trasferibili �sic et simpliciter
� nella disciplina dell'ILOR, senza travalicarne i limiti di costi�
tuzionalit�, come precisato da Cass. S.U. n. 9459 del 10 agosto 1992); influente,
al fine indicato, � la somiglianza del risultato economico, vale
a dire l'affinit� con il reddito d'impresa del complessivo provento di
quell'attivit�.
~
(1) Decisione di evidente importanza che rafforza i timidi tentativi gi�
comparsi (Cass. 28 maggio 1990 n. 4969, in Boll. trib., 1990, 1581; 20 novembre 1991 Il
n. 12444, in questa Rassegna, 1991, I, 605).
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
Tale somiglianza od affinit� del �prodotto� sussiste, come pi� volte
rilevato da questa Corte (v., da ultimo, sent. n. 8602 dell'll agosto 1993, e,
p:mprio in fattispecie inerente alla gestione di laboratori di analisi,
sent. n. 12444 del 20 novembre 1991), quando il reddito non sia prevalente
frutto di attivit� professionale, sia pu11e con gli apporti di materiali,
macchinari o prestazioni altrui che si rendano necessari od opportuni
per la migliore e pi� proficua esplicazione delle energie intellettuali, ma
sia ricollegabile, per la maggior parte, all'utilizzazione ed al coordinamento
di capitali e di lavoro di terzi, di modo che l'opera professionale
rimanga relegata a componente non predominante, per quanto indispensabile,
di incassi configuranti il profitto di un'autonoma struttura organizzativa.
La suddetta equiparabilit� non viene meno per il fatto che, in un
laboratorio di analisi avente 1e dimensioni sopra menzionate, il medicotitolare
svolga (e debba svolgere in quanto munito della prescritta abilitazione
professionale) la porzione pi� qualificante, pure sotto il profilo
della responsabilit�, delle prestazioni rese alla clientela, come la redazione
e la firma dei referti e delle diagnosi sull'esito dei prelievi e degli esami
eseguiti da dipendenti e collaboratori; in relazione a servizi, che esorbitino,
per consistenza e quantit�, dalle capacit� lavorative del professionista
(ancorch� coadiuvato da attrezzature e collaboratori), ed esigano
coordinati interventi di terzi, con il supporto di proporzionate strutture,
la partecipazione del profossionista medesimo ad una delle fasi della
� produzione � non pu� incidere sulla qualificazione del reddito globale,
che rimane profitto della complessiva organizzazione, non del singolo
fattore produttivo. (Omissis)
CORTE DI CASSAZIONE, sez. un., 10 aprile 1995 n. 4128 -Pres. Favara Est.
Baldassarre -P. M. Di &enzo (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Favara) c. Spadaro.
Tributi erariali indiretti -Imposta di registro -Imposta complementare Solidariet�
-Esclusione quando il fatto determinante dell'obbligazione
� imputabile ad una sola parte -Art. 55 d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 634 e art. 57 t.u. 26 aprile 1986 n. 131 -Applicabilit� agli atti ricadenti
sotto il vigore del r.d. 30 dicembre 1923 n. 3269 -Esclusione.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269 art. 93; d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634, artt. 55 e 77;
t.u. 26 aprile 1986 n. 131, artt. 57 e 79).
In ordine ad un atto registriato sotto il regime del r.d. 30 dicembrie
1923 n. 3269, per l'imposta di registro dovuta a seguito di decadenza
da agevolazione tributaria, trova app~icazione, anche se la decadenza derivi
da fatto imputabile ad uno solo dei oontraenti, l'art. 93 del detto r.d.
282
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
in base al quale sono solidalmente tenute al, pagamento tutte le parti
contraenti, indipendentemente dalla naturia principale, complementare o
suppletiva dell'imposta, restando esclusa sia l'applicabilit� dell'art. 55,
quarto comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, .n. 634, sia della stessa norma
riprodotta nell'art. 57, quarto comma, del t.u. 26 aprile 1986 n. 131 (1).
(Omissis) 1. Con l'unico motivo l'Amministrazione finanziaria denunciando
violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 79 del t.u.
d.P.R. 24 aprile 1986 n. 131 e degli artt. 7 e 93 del r.d. 30 dicembre 1923
n. 3269, nonch� omesso esame di punto decisivo, assume che la norma
innovativa dell'art. 55, comma quarto, del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634,
che -al pari dell'art. 57 del t.u. cit. -esclude, per il pagamento dell'imposta
comp1ementare di registro, la solidariet� della parte contraente
a cui la stessa imposta non sia imputabile, non opera con riguardo
agli atti registrati (come nel caso in esame) secondo il regime previgente,
posto che la regola della solidariet�,, gi� prevista dall'art. 93 cit., non
� derogata dalla disposizione transitoria di cui all'art. 79 del d.P.R.
n. 131/86.
In ordine alla questione cos� posta � insorto tra sentenze rese dalla
Sezione prima civile di, questa Corte il contrasto, che ha determinato la
trattazione del ricorso a Sezioni Unite .
.Il dissenso si rinviene anche nella giurisprudenza della. Commissione
tributaria centrale, tanto che nella stessa udienza � venuta all'esame del
collegio la decisione (Sez. XIV, 14 novembre 1988 n. 7597) riguardante fattispecie
del tutto analoga alla presente, ma: decisa in modo difforme
nel terzo grado di merito ed impugnata, quindi, dai contribuenti.
2. Il contrasto trova origine nella interpretazione dell'art. 79 d.P.R.
26 aprile 1986' Ii. 131.
La disposizione transitoria dettata dal primo comma dell'art. 79 ribadisce
innanzitutto la regola generale del � tempus� regit actum �, limitando
l'applicabilit� delle disposizioni modificative, correttive ed integrative
di quelle arit�riormente vigenti agli atti successivi alla data di entrata
in vigor,e del t�sto unico approvato con tale decreto.
Stabilisce poi, in via di eccezione, che le disposizioni pi� favorevoli
ai contribuenti hanno effetto anche per gli atti, scritture e denunce
anteriori, relativamente ai quali alla predetta data sia pendente contro
(1) Si prende atto della composizione del conflitto fra le Sezioni. La sen�
tenza non precisa espressamente se la regola enunciata valga anche nel caso
che il fatto �che d� luogo alla imposta complementare (la decadenza dalla agevolazione)
si sia verificato dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n. 634 o addirit�
tura del t.u. n. 131; sembrerebbe tuttavia implicita la risposta affermativa.
284
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
La norma sopravvenuta, certamente pi� favorevole al contribuente,
non poteva, data l'espressa previsione del successivo art. 77, trovare applicazione
per gli atti registrati in data anteriore al 1� gennaio 1973.
Essa � stata testualmente riprodotta nel citato art. 57 del t.u. del
1986.
Poich� la coincidenza delle norme vigenti, dopo la riforma, in materia
di imposta di registro con quelle raccolte nel testo unico non �
totale, deve escludersi che esso abbia l'asserita natura (e funzione) di
mera compilazione e ammettersi invece che nello stesso possano rinvenirsi
norme correttive, modificative o integrative delle prime.
Difatti l'art. l, terzo comma, della legge 12 aprile 1984 n. 68, prorogata
dalla 1egge 24 dicembre 1985 n. 777, espressamente dispone che nei
testi unici da emanare � possono essere apportate, tanto alle norme delegate
quanto a quelle di leggi ordinarie, le modificazioni necessarie per
attuare il coordinamento sistematico secondo principi unitari e per prevenire
l'evasione fiscale�.
Accertata la compatibilit� del testo unico approvato con il d.P.R.
n. 131/86 con norme innovative rispetto a quelle preesistenti, in esso confluite,
si spiega la introduzione e la riportata formulazione dell'art. 79.
Si spiegano cio� sia la riaffermazione del principio generale secondo
cui il rapporto tributario � regolato dalla legge vigente alla data in cui
si realizza il presupposto dell'imposizione e; in tema di imposta di registro,
dal regime vigente alla data della formazione dell'atto, senza che
rilevino le modifiche normative intervenute al momento della dscossione
o esigibilit� dell'imposta (principale, complementare o suppletiva), sia
la deroga al principio medesimo, consistente, come si � visto, nel sottoporre
alle norme pi� favorevoli i rapporti ancora non definiti; posto
che solo in relazione a previsioni nuove rispetto alle norme preesistenti
possono configurarsi, nel quadro delle finalit� di cui al suddetto terzo
comma dell'art. 1 della legge n. 68/84, le disposizioni modificative, correttive
o integrative di cui all'art. 79 in esame.
Ma, stante la gi� rilevata identit� di formulazione e contenuto, l'art.
57 del testo unico non pu� essere considerato pi� (n� meno) favorevole
al contribuente dell'art. 55 del d.P.R. n. 634/72.
4. Deve negarsi poi che il raffronto, al fine di ricercare fa norma
pi� favorevole, possa essere operato -saltando la disciplina intermedia
-tra l'art. 57 cit e l'art. 93 della legge del registro del 1923, in
forza di una presunta ultrattivit� di quest'ultima 1egge che dovrebbe ricavarsi
dall'art. 77, comma secondo, del d.P.R. n. 634 del 1972.
La norma dell'art. 77, infatti, nel prevedere che �i rapporti tributari
derivanti da atti formati prima dell'entrata in vigore del presente de
l'ARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
�;:-.�.�� .�
c_iieto s<:>no .. rceg91ati dalle 4isposizioni anteriorii purcll� il �� terlll.irle . stabilito
per la richiesta di registrazione non .sia ~neon\ scaduto a tale data �,
non derogava, nella sostanza, al principio di contemporaneit� tra fonna
t~9n~g~ll'atJp ~..�.~~~~~ l;l,pp.p.~l:>il~~ ~: 9'1-f'Pc~..7 ~H,.stregii~ .. gel.Pon.. ffllli�
voco dato lettera!~ 7'.'" si lji;nita,y~ .-.:i4 f,lgg()g~tt~~ alla :.uqva �.� disf;iplina
Soltanto quegli ~tii,formati l}el vigore d.ell:ab:rogata legge.del registro,
rispetto ai quali la potest� impositiva non era stata ancora esercitata,
non essendo anoora scaduto. il .(breve) termin� stabilito per la registrazionev
non, dh<:ierto, gli atti gi� registrati ton l'applicazione della legge
titevigente. �. �� �. �. . ....
Va infine notato che rassenza. diimmediato �ollegamento tra il d;P;R,
n. 131 del 1986 e la disciplina anteriore alla rifurma tributaria, si ricava
anche dall'art 80~ terzo comma, con il quale il legislatore si � dato carico
di�. negare l'introdtiZione � di una. disciplina transitoria risalente alla�. riforma
medes�l�a;;: aisponertdo che rimangono ferme, in quanto . applicabili,
1e .disposizioni del1'art. 77 cit. e dell�art. 6 d.P.R. 6 dicembre<1977 n.�914
(quest'iilt�ma� speciale� dispO�dzfo:tie � retroattiva; � estrari�a alla questione in
esam.e).
5. Nel1a specie risulta'definitivamente accertato ch�la patte acquiren.
te ha dato causa alla decadenza del beneficio, previsto dalla legge regionale
(Sicilia) 4 aprile 1969 n. 6 e applicato in sede di registrazione avvenuta
in vigenza della legge del registro del 1923; Ma; per le esposte ragiom;
la �solidati�tit per la relativa imposta complementare non poteva� essere
�sC:Iusa: ; � ��� �.�.�
ᥥ� N~�4~.ti;a cli~ .il ri�oi;so ��deve es$ere. ac�q1to,. con conseiW6ite cassazione
della decisione impugnata e rinvio della causa per nuovo esame
ad altr� Sezio!l:e ~~Ila C()mmissione Tributaria Centrale, la quale dovr�
app1ic~ il. segtl.erite prillcipio di.diritfo:
�In ordin.e ad lin atto registrato Sotto U regime del r;d .. 30 dicembre'l923
ii. �s269, pef l'impbsfa cli registro do'VUt# � s�guifo di decadenza
ci~ agev~l~i~~e irlbtttari~ ~~Il~ specie queh~ p~evista �. dalla legge della
Regione Sicilia 4 aprile 1969 n. 6> per l'acquisto di immobili destinati alla
I'ealiZ:iazion~ di. nuove . in�z�l.ltive mdustriali), trova. applicazione; . anche
5e la. dec~d~~a. deriVi.. cl~ .f�tt,g. imJ'.>�tabile �. �ad un.o�� solo. dei cont~a�nti,
l'art. 93 del detto r.d. n. 3269 del 1923, in base al quale sono solidalmente
tenute al pagamento tutte le parti contraenti, indipendentemente dalla
natura, principale,. coniplefuentare o suppletiva dell'iii:J.pC>sta, restando
esclusa, invece, l'applicazione sia dell'art. 55, q.arto comma, della nuova
legge di registro approvata con d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634, sia della
�stessa norma riprodotta nell'art .. 57, quarto comma, del t.u., approvato
con d.P .R. 26 aprile 1986 n. 131 �. (Omiss.is)
286 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
CORTE DI CASSAZIONE, sez. I, 19 aprile 1995, n. 4381 -Pres. Cantillo Est
�taziadei -P. M. Martone (conf.). -Ministero delle finanze (Avv.
Stato Salimei) c. Rod�ghiero.
I
Tributi fu.� genere -NoZi�ne -Redditi derivanti da utilizzo di fatture per
I
operazioni fu.esistenti -Natura illecita -Tassabilit�.
(art 1 d.P.R. 29 settembre 1973 n:'S97; aitt. 1 e 6 d.P.R. 22 dicembre 1986 n. 917).
L'art. 1 del d.P.R. 917/86 non ha innovato rispetto alle categoriJe
reddituali elencate dall'art. I del d.P;R. 597/73, fra le quali � compresa
la categoria residuale dei redditi diversi, destinata a completare l'intera
area del possesso. di redditi personali tassabili. . .�
Il criterio� ermeneutico introdotto dall'art. 14 quarto comma della
legge 24 dicembre 1993 n. 5371 con l'esclusione delle sole ipotesi in cui il
profitto del reato sia gi� stato confiscato, conferma, anche per il periodo
anteriore. alla sua entrata in .vigore,�� la tassabUit� del pre:tjum sceleris
non .sottoposto. a confisca;
La m�YJ.Canza di un dovere del contribuente di denunciare� se stesso
come autore di reato, se esclude l'applicabilit� di sanzioni per omessa
o infedele dichiarazione, non introduce un caso di esenzione e non esclude
la tassabilit� del provento su ba.si obiettive (1).
(1)'. La tassabilit� del provenfi illeciti.
L'ann9sa q�stione della tassabilit� dei proventi illeciti vicme detjsa dalla
Suprema Corte con una sentenza che rovescia l'orientam~nto �negativo assunto
negli ultimi anni, e finalmente riconosce il buon diritto dell'Amministrazione
fhlai:liiaria di tassare iati� pfoveriti, ove nori �onfiscati, comilnque ne venga a
conoscenza;�
. Per la verit�, negli anni '50 e '.60 la �. questione era sembrata pacijica. Con
la sentenza 30 luglio 1952 n. 2402 (in. Giur�. C~s~. Civ... 1953, IJI, n. 4144) . aveva
espresso un convincimento di forido riassuritci nella� seguente proposizione:
"Il �reddito,. :qualunque. sia� la sua fonte, per il solo fatto della .sua esistenza
materiale;.� �: soggetto all'imposta. La. illiceit�. penale o civile dell'attivit�. che Io
produce, .o la mancanza cli una .�specifica licenza o autorizzazfone. non fa venir
meno la manifestazione economi�a nella sua oggettivit�, e quindi l'esistenza del
reddito stesso. N� pu� ammettersi ch� il .reddito ri�avato dall'esercizio di attivit~
che conc;retano illeciti civili o pc!nalL deqbi:i anch.e godere dell'esenzione
dall'imposta . con evidente inammissibile vantaggio di. chi �1a svoige, attuando
una inconcepibile spereql.tazi6ne trlbutarla ri:ei riguardi di chi il reddito ricava
dall'esercizio di attivit�� lecite."
La stessa c;lottrina si � era espressa per la tassabilit�; vuoi " .., poich� l'au�
mento di ricchezza costituente il reddito non �, comesi � gi� rilevato, un dato
giuridico ma metamente economico, (e) qualunque considerazione che attenga
al carattere lecito od illecito dell'attivit� produttiva del reddito, od in generale
alla validit� od invalidit� dei rapporti giuridici sulla base dei quali si � nel
fatto conseguito un vantaggio economico, riesce estranea al diritto tribu�
tariC>" (GIANNINI, Istitu�.. dir. trib., Milano 1974, pag. 363), woi p�rch� "... il tri�
12
288 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
l'art. 1, definisce come tassabili i redditi di cui all'art. 6, copre la medesima
area del � possesso di redditi � contemplata dalla normativa anteriore.
L'art. 14 quarto comma della legge 24 dicembre 1993 n. 537 dispone
che � devono intendersi ricompresi nelle categorie di reddito di cui all'art.
6 del testo unico del 1986 (se in esse classificabili) i proventi derivanti
da fatti od aitti qualificabili come illecito civile, penale od amministrativo,
se non gi� sottoposti a sequestro o confisca penale �. �
Detta interpretazione autentica, con riguardo all'illecito penale implicante
confisca, inequivocamente abbraccia sia i casi di confisca facoltativa
sia quelli di confisca obbligatoria, rispettivamente delineati dall'art.
240 cod. pen. a seconda che si tratti del ;prodotto o profitto del
reato, ovvero del prezzo del reato stesso; la nozione di � provento �,
concettualmente idonea ad includere tanto il prodotto o profitto, quanto
il prezzo del reato, ed adottata proprio nell'ambito di una norma di
collegamento con le previsioni del menzionato a::rt. 240 cod. pen., non
proventi illeciti: dalle cosiddette "operazioni inesistenti" che pure vanno sot�
toposte ad IVA (ved. MAND�, Imposta sul valore aggiunto, Vicenza 1981, 571) al
caso ricorrente dei condoni edilizi, per i quali il pagamento di un contributo
� finalizzato a regolarizzare situazioni per definizione illegittime (ved. FORTUNA,
I proventi di attivit� illecite, in Rass. Trib. 1990, II).
Solo con la pubblicazione della legge 23 dicembre 1993 n. n. 537 il nostro
legislatore ha ritenuto di assumere una posizione netta, escludendo dalla tassabilit�
solo quei proventi illeciti che siano gi� stati sottoposti a sequestro o
confisca penale, e quindi non siano piit in possesso del "contribuente".
Senonch� ancora una volta si � assistito ad una levata di scudi da parte
dei fautori dell'intassabilit�, verosimilmente resi pi� agguerriti dagli incarichi
difensivi ricevuti o semplicemente auspicati da parte dei "tangentisti".
Alcuni hanno subito evidenziato l'inciso legislativo che, facendo riferimen�
to alle categorie reddituali ordinarie (redditi fondiari, di capitale, di lavoro di�
pendente, di lavoro autonomo, d'impresa, e diversi) vi comprende i proventi
illeciti "se in esse Classificabili';; ipotesi, questa, che sembrerebbe riportare a
monte il problema, ove non si tenesse conto dell'amplissima categoria dei redditi
diversi, fra cui compaiono i redditi derivanti da obblighi di "fare, non
fare e promettere".
Altri hanno inteso l'alternativit� fra confisca e tassazione facendo riferi�
mento alla mera suscettibilit� di confisca.
Ma soprattutto si � negato che la legge 537/93 avesse valore retroattivo,
nonostante la presenza in essa di espressioni significative, e per la verit� tipiche
delle norme interpretative, come quella "devono ritenersi ricompresi ..."
Di tutto ci� sembra aver fatto giustizia questa esemplare pronuncia della
Suprema Corte che motivatamente confuta il precedente orientamento della
stessa sezione <li cui alla sentenza 13 marzo 1993 n. 3028, poi condiviso dalle
sezioni unite penali con la sentenza 12 novembre 1993 in causa Cinquegrana.
Prescindendo dalla stessa classificazione dei proventi in questione, che attenevano
ad utilizzo di fatture per operazioni inesistenti, e quindi erano riconducibili
alle attivit� imprenditoriali del soggetto, la Suprema Corte ha rite
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 289
pu� non esprimere l'intento del legislatore di richiamare tutte le ipotesi
di confisca.
Peraltro, l'esclusione della tassabilit� dei proventi del I'eato, quando
la confisca sia gi� stata disposta, conferma detto intento, assegnandosi
rilevanza alla concreta emanazione del relativo provvedimento, indipendent~
mente dalla sua derivazione dall'esercizio di facolt� ovvero
dall'adempimento di dovere.
Tale interpretazione autentica del testo unico del 1986, anche se
priva di portata vincolante rispetto alla disciplina previgente, necessariamente
assume valenza di criterio ermeneutico decisivo pure per gli
artt. 1 e 6 del d.P.R. n. 597 del 1973, applicabili alla fattispecie, alla luce
di quanto sopra osservato circa la loro sostanziale identit� con le norme
successive, oggetto dell'interpretazione stessa.
Pertanto, suhla scorta dello ius superveniens, deve rivedersi l'orientamento
giurisprudenziale della non tassabilit� del prezzo del reato,
seguito da questa Sezione con la sentenza n. 3028 del 13 marzo 1993 (e poi
condiviso dalle Sezioni Unite penali con sent. del 12 novembre 1993 in
procedimento contro Cinquegrana), e deve affermarsi che anche il pret1ium
soeleris, soggetto a confisca obbligatoria, ma in effetti non confiscato (come
pacificamente nella fattispecie), integra imponibile ai fini dell'IRPEF e
dell'ILOR.
La norma interpI'etativa del 1993, del resto, si appalesa in linea con
la natura della confisca, la quale, facoltativa od obbligatoria, � atto
nuto che la stessa categoria di redditi "diversi" abbia natura residual,e, e
quindi comprenda qualsiasi altro provento non riconducibile alle categorie dei
redditi fondiari, di capitale, di lavoro dipendente, di lavoro autonomo e di impresa.
Ed aggiunge che l'aver mantenuto in vigore tale categoria esclude qualsiasi
rilevanza alla soppressione dell'inciso secondo cui erano tassabili i redditi
"provenienti da qualsiasi fonte".
Insomma, non sono redditi solo quelli riconducibili al capitale od al lavoro,
secondo la tradizionale ripartizione economica, ma tutti quelli che costituiscano
una "ricchezza nuova" per il soggetto che li consegue.
A questa prima considerazione si collega l'ulteriore _affermazione della
Corte Regolatrice secondo cui l'interpretazione autentica offerta dall'art. 14 della
legge 537/93 abbraccia tanto i casi di confisca obbligatoria, quanto i casi di
confisca facoltativa previsti dall'art. 240 cod. pen.; con la particolarit� che per
confisca, si intende quella gi� materialmente disposta, e forse anche eseguita.
Tale interpretazione vale anche come criterio ermeneutico per le situazioni
determinatesi anteriormente all'entrata in vigore del t.u. 917/86, nel senso che
anche prima, secondo l'autorevole opinione della Corte, la tassabilit� era da
ritenersi esdusa in caso di intervenuta confisca; ma permaneva intatta per il
caso che il pretium sceleris non fosse stato in concreto confiscato, pur potendolo
essere.
Solo in questi termini viene recepita la tesi dell'alternativit� fra misure
ablatorie, come la confisca e la tassazione; e non si manca di aggiungere, in
290; , RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
ablativo, cio� trasferisce coattivamente all'erario, ex nunc; la cosa o la
somma cli denaro che ne costituisce oggetto, di modo che riposa sulla
premessa che l'una o l'altra siano state in precedenza acquisite al
patrimonio dell'autore del reato (cos� determinando il �possesso di reddito
� rilevante ai fini fiscali).
L'evenienza poi del sopraggiungere della confisca dopo la tassazione
non pu� comportare un doppio prelievo, con ingiusto arricchimento
dell'Amministrazione; il verificarsi di tale situazione, infatti, travolgerebbe
�a posteriori� l'atto impositivo, per c;aducazione del titolo giustificativo,
con i corollari del venir meno dell'obbligazione con l'atto stesso liquidata,
ovvero dell'insorgenza del diritto del contribuente alla ripetizione delle
somme che risulti aver ind~bitamente pagato.
��Alla conclusione raggiunta, infine, non � opponibile la considerazione
della. non configurabilit� di un dovere del contribuente, in sede di clichianu:
ione annuale dei redditi, di denunciare se stesso quale autore di
reato; il rilievo, in tesi, potrebbe portare ad escludere gli estremi della
dichiarazione omessa od infedele, nella parte in cui non dia notizia dei
proventi cli attivit� criminosa, e quindi ad elidere le conseguenze che la
normativa tributaria collega a tale omissione od infedelt� (problematica
motivazione, che il sopraggiungere della confisca dopo l'emana"tione dell'atto
impositivo travolgerebbe quest'ultimo, per l'ovvia necessit� di evitare un doppio
prelievo.
In ogni caso l'affermazione forse pi� importante � quella che riguarda
l'eventualit� di una dichiarazione in relazione alla natura illecita del provento.
Una volta spogliato il concetto di reddito dalla sua quaiificazione giuridica
di reddito lecito ed illecito, e ricondotto il relativo concetto al dato naturalistico
di una ricchezza 'nuova, non ancora intaccata dalla confisca, rimaneva
aperto il problema di coordinare la tassabilit� di esso con la dichiarazione
ad opera del contribuente, che evidentemente non pu� pretendersi trattandosi
di reddito illecitamente conseguito.
A tale riguardo la Suprema Corte ha adottato Una soluzione che commisura
la sanzione all'atteggiamento soggettivo, senza per� intaccare il principio
fondamentale da poco espresso.
Essa, infatti, ha ritenuto che non � configurabile un dovere del contribuente,
in sede di dichiarazione annuale dei redditi, di denunciare se stesso quale
autore di reato; e quindi che egli non sia assoggettabile a sanzioni per dichia~
razione omessa o infedele, relativamente alla mancata inclusione di tali proventi.
Ma non per questo ha ritenuto che si possa derogare al principio della
tassabilit�, introducendo surrettiziamente una ragione di esenzione non prevista
dalla legge e non� giustificabile rispetto a redditi che sono oggettivamente
compresi nell'imponibile.
UBALDO PERRUCCI
291
.� esott>~t$tedal:diba,ttito);, ina� non aibintrodurre .una ragione�.:di esenzione
rispetto a> redditi. ogg~tt�vafuerite compresi: nell'i~ponibile. �. ���� �� :>>
<��� In�oneb.l:si()ne;conracci)gli'alento d�lrfo6rso, si �ve:annullare fa
sent~a itt.�pugnata���t:ter� tm l'Iesa:tn��:.in se~� df �rinv�o�� che<;si�� coilfbrmi��al
~:PiOsopr11 ~hU!tcia:t�. (0#$lssi$) t �� ....
�:�:-::�:�/. �.� .��.�>�.�: .y/�,:��:: -: ..:��.-.:� .���
!~~~-~~~1-!!~~,~~~~li:
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T;6~it ~~~ttl i'tmi�i;rti>fui reif�lt6del1e'�� ~~r�orie���ftst~li�.-xt�ddlto
di h:rtpt�Sa -De(luzlone dl costi �. on&\!rl � Apposite s&ittitt� �
���� Re�i$tici� a~�b�m a~niZu.001~ N'�$ssttir>� �� u,
����������ᥥ�����i!~~i��~!6i1~~;m��~i~~~~~~~1��~.~~fil~~�~~~~�.��~~~~~:...m:�!~~�~,.�J~
�(-.:.. ~�.:.::
. ~-" ......... ������ . ������ ᥥ ����������� ..... .
����������� Le '44pt1ositifscritture.� '4le4ttttili fa� tl.f~t.'Wr;nt� :l1art; 74��~ dJNR.
29 qett~tni,v4W3 n;,:. 591��$�~ qualle~vist:e::da1JaZ�gge mbutarri� tn
to,pporto�.. all'espil!.tamentq.:�di���sitngoli��~dl�mp~ti; can��.�rlferimento���ai� �beni
sttun$ent:ati �nimt �Sono dii canscegt�?ttt~ 4�dtiteibili<i��costi ed oneri;c~e non
sitJif(J.j oltre ch~~itJZputati �nel conto: economico;:� contaflilizzatii nel �� ~gistro
aei;:beni ammattizzabiliilart~75�del�:t;TJ;12 dicembre 1!?15, �n; 917~ eventu"'
lmente: applicabile nei'� Pflef:>edenti :periodii .� dii impost�, ���a norma del
�VitDrt, 36:� �4et� .. cUNJt. �4��:dwembre.�J9$&�.n,,:�:42t1��e���l'�r:t..:�Z<della :legge 26>�'giur
tti.oJ99(}ft;;f65}pU.ti<W<endo jme~isto�che neons.id'erarto iiimputati al conto
dei. pr�fitti e dell.4 perdite i costi �e gli oneri �ftnotati nelle s�ritture con.
tabili anche stt: noirt specificamente evi<l&it:.iati iJn detta conto;< hanno� mant�nuto�
�terma;:�la�neaess.it��� della,:� �tegistr~iQhe�:ttrelte�.app&site.:scri.tture; �la
rie.~.strazione net Peg�s:tra det beni ~r:tizt;abili non pU� esser.e considerato
adempimento� meramente formale (1).
(Omissis) Con:i�.prlmO. niotivo;>denun2iando violazione degli artt; 53
e 76 dellaiCostituzi~ degU�artt1f$; Uh2;<i deUa�legge 9 ottobre 1971
n. $25~ degli artt' ~2 e, 74d..~.R. n. 597 .� ctell973; degli artt .. 13f14~ 15;16,
39', 40,; 51 e 61 del d;i;R. tK� til)Odel 197lfnonch� degli artt.2909c;c.;
112;� 324�:e� 329 c.p.c;; ed:altresl:il \tizio.di motivazione~ la�rfoorrente: censura
la� sentenza impugnata: sotto . vari: profili> . per aver ritenuto che non
fosser9 deducibili i . costi� e gli Ol:l,el'� di �cui . $ia � stata.�omessa. la regjstra�
.� . . . . (1) PronU11Zia .cia . segnalare eh~ �f~ .�cliiare~za . suita . evollizione normativa
del principio.��della .�indeducibilit� dei � compoheriti negat�V� �del conto �coriomico.
L'annotazione sulle "apposite scritture" � s'6inpre imprescindibile.
292 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
zione nel libro dei cespiti ammortizzabili, bench� regolarmente riportati
sul conto profitti o perdite; sostiene che l'interpretazione fornita dall'art.
74 della legge n. 597 del 1973 contrasta con i principi fissati dalla
legge delega, alla cui stregua per contabilit� doveva intendersi l'intera
contabilit� dell'impresa e non i singoli registri la cui funzione � quella
di facilitare il riscontro di altri dati contabili. Una siffatta lettura della
norma contrasterebbe anche con l'art. 53 della Costituzione, e con il
disposto dell'art. 52 della legge n. 597. La mancata registrazione nel
registro di beni ammortizzabili imponeva, invece, all'Ufficio di esaminare
le altre scritture e verificare se le quote di ammortamento apparivano
congrue; in ogni caso era escluso che si potessero riprendere in tassazione,
come elementi positivi di reddito, le quote di ammortamento portate in
deduzione.
Con il secondo motivo, deducendosi violazione dell'art. 75 del d.P.R.
22 dicembre 1986 n. 917 e dell'art. 36 del d.P.R. 4 dicembre 1988 n. 42, �
censurata la sentenza impugnata laddove afferma che quella parte
dell'art. 74 che � rilevante ai fini di causa � sostanzialmente confermata
dall'art. 75 del t.u. Im. Dir. Secondo la ricorrente, nella interpretazione
della norma va data pregnante rilevanza al disposto del quarto comma,
secondo cui � le spese e gli oneri sp�cificamente afferenti i ricavi e gli
l
i ~
altri proventi non sono ammessi in deduzione se non risultano imputati
al conto pr�fitti e perdite �, ma sono tuttavia ammessi in deduzione
quando, pur non risultando imputabili al conto economico, emergono
I
da elementi certi e precisi. La norma va ricostruita nel senso che l'imputazione
al conto ec�nomico rende in ogni caso deducibili spese e componenti
negative, mentre la omessa imputazione rende indeducibili quelle
poste negative che non risultano da altri documenti contabili. Erronea
i mente, p.ertanto, non � stata applicata tale norma, di portata retroattiva,
quando la correttezza delle deduzioni delle quote di ammortamento risultava
dalla documentazione contabile e dalla imputazione al conto profitti
e perdite.
Con il terzo motivo la ricorrente censura la sentenza impugnata per
�ver ritenuto che l'omessa registrazione nel libro dei cespiti ammortizzabili
costituiva irregolarit� sostanziale e non meramente formale, laddove
tale ultima ipotesi va riferita non solo alla registrazione eseguita
irregolarmente, 'ma anche alla� sua omissione, quando sussistono altre
scritture che consentono di rilevare i dati che avrebbero dovuto essere
trascritti. Rileva che il registro di beni ammortizzabili, per la sua mera
strumentalit�, ai fini del calcolo d'imposta, non ha alcun rilievo nella
determinazione del reddito che pu� essere analiticamente individuato
attraverso altre scritture. Assume cos� che, erroneamente, la Corte di
merito non ha tenuto conto dell'istanza di sanatoria presentata dalla
societ� a norma dell'art, 21 della legge 27 aprile 1989 n. 154.
PARl'Ji! ~' $Bz. V,. G:l:QIU~UDBN.. llUJ,'lpTARIA
. . . .. . .. . . . .......
TaJJ .1llC!tivi eh~, .P�J: .la lQro .c()lll1.essione, ... pqssono . ~ssere congiuntam~
te ~s~in~t~. 1l9n � appaion() fo1ld.ati. e debbono. es$ere .. respillti. .. �
Va.. in, ;P.P1llo �.l.pgq, rile.va~ J'i.du"l:>bia e~a,tt~zza. .4eJ1'interpretaz:ione
fornita�. d:alla. <::o:i.t~< 4i .merito, 4~1'~p:.. 74 u.c. d.P.~..n.. 597 del 1973.
Jaic;. ~9iHia ffi~P:9l:\~ ~si?f~ssall�~1lte eh~ (~ .n,on SOJ,lO amme~si in ded.zione
i cq~~ ~ �gl;. ol)~l"$.i;ljp�. ~..Pr~s�rJtt~la.;reg;istraz:ion~in 1wgpsite .� sc;rittw;e
aj Ji;n~. t;}.~lJ/in:lp9St~ s~ t~d.�lito,.�~~. l"' �. l:egistraz:tone J~ sta~ �91ll~ssa O .. �
#~~~ ~s~~t~� 1rn~~9�~~!lte,�. ~alvo �che� sitratti di.�� fr~e!iolarit�.. rnera�
mimte. fqimali .>>~ A $Ua .vplta .1'.i:i.rt�. 16 . del d.P.R,�. 29 ~ttem"bz;e .1973 n,. 600
PI"e'\led.e ..�::tieJe. sQ�ie~~� 9ornmerciali �.devono .compiiare u �.registro ~
~~i ~?ii#i~~il~ 9~ti9 ~l)~rmtn~ sta~~J~t<l. per)a.:presen;~io!l.e.della
dicbJ#az;iorie �.J; l'art~ 61,. Hl .�:o;nuna,. di .detto..d.p.R,. Il:� 6()0 del 1973,
ri"l:>a~~~ pl}e ��~�i. coti;ribtienti �� (fbbliga� a�a . te!itlta d{ scrittu.re . contabili
11o;n . po~~<lW?� Pf()V~e ��� cipc()st~e. o1lle~st:: . nelle . scritt.re .. ste13~<:: o .in
�q;ntrli!,�to cgp,Je l<>:i;~..tj�.l~p~e !?� .Qra Jio:. v'.� �l.'(:>bio (al dl l� detJatto
~~>~�it:t1l~~~t~igpe fu. ~f�)p9sitp �� d.ata ~g~ (;qml'!:lissione� �di .... $e�ondo
grac19 5li~ stata, 5lP~i~i�q ,9gg�tt� cli. n}oti:ll'o di graval:ne da,vapti alla
~�oi;~ 4'ap~Uo) c~e .P~I'.� �~J?W:>sit~ 13crittw:eiAt. cut.al. citatq ~V cqmina
dell'~t.J4 d~ d;P~� :g, .� 59j de1)973�.. si iAtenc1a .11on . l'insieme .di quelle
.�b,e c.ll.lll9 C<'.)J:"PO a:ua, �~ta,gilit� generale .dell'impresa, lll,a...quelle pre.
yiste 4alla.leg~e(nelia� sl't;d~,jl..� �iiat-0 ~t,16 c{eI .. cli.R: p.600 delJ973)
in rapJ?prto aj!'.e~pl~tay;i~to��� ctt ~ingoli. . ad�1llpimenti. Tale conclusipne,
.E�~�l:}nqo q:wwto siI!:p~�is~r� app,resso, risulta .C)()n.J:ermala qalla suc�essiva
eYolu;d�ge Jegislaliva,~, �he ha.riguardat9 .. J<e porme �ontem~Je nel . predetto
.. art�..74�...
�.�.���:-.�
.�.� �..�.. L'effetto 4ell'olt,lfssiQne ~Ua registrl;lZi<me relativa all'esistenza 4,1
l;)eaj amn,:i.ol'tizzal?i.Ii �� nelle.. � app.i;;j~e scrittul'.e � �.�. aPJ:?.l,Ulto q.ello per
cui � i �. contribuenti n()l1; possono provare circostanze omesse nel1e. scrit�
tJ.lve ~ .(13econc19 la, I'.eg9la generale dl cui al citato art. 61 del d.l'~R. n. 600
Cl.eL 1973) e <~ no:.. sono alll,mess.iAP<degt;1Ziqne i cQstLed .oneri .. ctL cui . �
pres�ri~ta la; ~gjatra:.z~o.e �: om<;:&!!a (~y�onc;lo J;;i.: specif~l::a2:ion,e. contenuta
al P,t?.t() ~V COJl11lla .dell'lilJ;t. }4. deld.P.~. n. 597 delJ973). Povendosi
�paL ~~ennare ~he secondo goriginaria formulazione dell'art. ?4 del
d.P.}l.. n. S97 pel 1973, per i contrib.entitenuti ad allegare alla. dic:l:liarazt9ne
il. con,to . ecori.owfool. la .. decfoziQ.e .d(costi. ec;l oned .� �.�� si\l:>orcUnata,
01tl"e, �;qe �a11'.imp.ta2:i~e .�degli stess~. al .C:99to . e<!9li9.n:liC:o, a11'osserval1za
dell'obbligo di . contab�izzazione . nelle s�ritfure nelle .�..@ali .� . prescritto
debba� ayveni~e.Ia regi~tI'azione; -che l'as$enza .cli~aiespecifi�o elewepto
comporta..il. conferimento al1'Ufficio, in. se.de di acce)'.'tame:p.to in. rettifica,
del potere di ritenere in�leducibiU costi odoneri pur documentati clie n
contribuente ha incluso fra le componenti negative Cl.i reddito, e che tali
dovrebbero essere qualificati anche in .sede fiscale, se l'inerenza alla
produzione del meQ.esimo risultasse nel modo prescritto.
. . .
294
RASSEGNA AWOCATURA DEILO STATO
La Corte costituzionale (con sentenza 17/11/1987 n. 186; e con le successive
decisioni 22/10/1987 n. 324, e 17/12/1987 n. 546) ha escluso che il
vietare la detrazione delle poste passive non registrate nelle scritture
private a fini fiscali, comporti violazione del principio di capacit� contributiva
(e dei principi informatori della legge delegante) nonch� di
quello di eguaglianza. Sotto il primo profilo ha rilevato che l'art. 74,
nel rendere concreto il precetto che gli oneri ed i costi, per essere deducibili,
devono essere effettivi e reali, ha inteso tutelare adeguatamente
l'interesse della finanza, la quale pu� ammettere la deduzione solo quando
gli oneri ed i costi sono provati, e tale prova sia fornita dallo stesso
contribuente, attraverso l'osservanza del comportamento impostogli dalla
legge per la regolare tenuta d�lle scritture. Ha rilevato come tale disposizione
sia coerente con un sistema impositivo fondato sulla dichiarazione
del contribuente, chiamato a rendere noti tutti gli elementi (attivi
e passivi) che concorrono a fornire la base imponibile, come l'osservanza
dell'art; 53 della Costituzione �non impedisce che � 1a determinazione
del quantum del tributo sia dalla legge � subotdimita all'osservanza di
taluni obblighi, come appunto attiene nella fattispecie, stilla base di
prescrizioni non defatiganti od eccessive che, come si � detto, corrispondono
esattamente al comportamento che ogni titolare d'impresa dovrebbe
osservare�. Ed � appena il caso di rilevare che tale regola (riferita all'omessa
registrazione del1e poste passive nelle � aJ>posite scritture�,
quando questa sia imputata al conto economico) non contrasta�con l'art.
52 del d.P.R. n. 597, che afferma bens� essere il reddito d'impresa �costituito
dagli utili netti conseguiti nel periodo d'imposta, determinati in base
alle risultanze del conto dei profitti e delle perdite�; ma precisa �con
Le variazioni derivanti dai criteri stabiliti nelle successive disposizioni
di questo titolo �; fra le quali disposizioni � compreso appunto l'art. 74
(richiamato, per il reddito delle persone giuridiche, dall'art. 5 del d.P.R.
n. 598 del 1973). N�; peraltro, tale situazione di indetraibilit� di costi (in
ipotesi) realmente verificatisi, crea una irrazionale disparit� di trattamento
con la fattispecie in cui, disattendendo (in tutto o in parte) le
risultanze del bilancio o della scrittura (art. 39 del d.P.R. n. 600 del 1973),
l'Amministrazione accerta induttivamente il reddito, ma deve tenere
conto anche delle passivit� ed oneri contestualmente accertati. L'Obbligo
di computare d'ufficio l'i�icidenza dei costi cos� acce11tati sorge infatti
soltanto con riferimento ai ~< maggiori ricavi � non dichiarati, mentre l'indeducibilit�
dei componenti negativi nei casi di inosservanza degli obblighi
di contabilizzazione riguarda solo i costi ed oneri correlativi a
proventi dichiarati dal privato, in corrispondenza ad una determinazione
analitica del reddito.
Soltanto con riferimento ad un'impresa c.d. minore, in quanto non
obbligata, per effetto del combinato disposto dagli artt. 18 I comma del
196 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
misura in cui siano stati annotati sulle scritture contabili �, e conferma
cos� l'essenzialit� della registrazione �nelle apposite scritture�,
La Corte di merito, in ordine alla questione relativa al carattere
� meramente formale � o meno dell'omissione, ha dato risposta negativa
in base ad un duplice ordine di ragioni. Da un punto di vista letterale
ha rilevato che la proposizione eccettuativa ( � salvo che si tratti di irre�
golarit� meramente formale�) di cui all'ultima parte dell'art. 74 u.c.,
raffrontata con l'alternativa posta immediatamente prima fra omissione
e irregolarit�, permette di vagliare il carattere restrittivo dell'eccezione,
riferita solo all'ipotesi di registrazioni irregolarmente effottuate. Da un
punto di vista sistematico, ha riferito la nozione di violazione soltanto
formale a quelle inosservanze di norme strumentali che, per la loro
mancata incidenza nella determinazione dell'imposta, non rendono at�
.tuabile alcuna azione di recupero da parte degli uffici finanziari. Pervenendo
cos� ad affermare il carattere sostanziale della violazione, in
quanto si traduce in un vizio del1e scritture contabili atto a riflettersi
sulla deduzione dei costi.
Il carattere non meramente formale dell'adempimento deve essere
tenuto fermo, anche se la suddetta motivazione va in parte, integrata, in
parte, corretta.
� vero infatti che la prima argomentazione, di per s� considerata,
appare affetta da eccessivo rigorismo formale, e la seconda rischia di
tradursi in un m~ro paralogismo che, nella sua assolutezza, vanificherebbe
del tutto la portata ecoettuativa dell'ultima parte della norma.
La verit� � che l'omissione del riegistro cespiti ammortizzabili integra
violazione non soltanto formale (e quindi da ritenere non irrilevante �ai
fini della determinazione dei redditi� ai sensi dell'art. 27 del D.L. 2/3/1989
n. 69), in quanto .la contestata. inadempienza incide sull'ottemperan�
I -~ za dell'obbligo di registrazione di fatti contabilmente rilevanti, non al� , =~
trimenti rilevabili, ,ed essenziali nel sistema di tassazione dei soggetti
tassabili in base al bilancio. Il libro cespiti ammortizzabili, non solo �
la � apposita scrittura � prescritta dalla legg,e, ma � la sola da �cui �
ricavabile il dato essenziale della quota e dei coefficienti di ammorta�
mento in concrieto applicata per singoli beni iscritti a pubblici registri
(venendo riportato nel conto economico solo il dato complessivo riferito
a ciascun �gruppo omogeneo� di beni). Soltanto da essa scrittura � pos�
sibile verificare la congruit� delle quote di ammortamento applicate
I
I ~
rispetto ai criteri indicati all'art. 67 del d.P.R. n. 917 del 1986. Non si
tratta dunque .di adempimento formale, ma di adempimento obbligatorio
e strumentalmente necessario alla possibilit� di esecuzione, da parte
)1/.
dell'Ufficio, dei controlli sui movimenti economici della gestione.
,.;
A questa stregua, si intende la portata dell'art. 61 del d.P.R. n. 600
del 1973 (laddove, come sopra ricordato, esclude che i contribuenti ob�
i.
&
.
.
I.
>ll
@.
ili
...,.,.,411::;::11:3=:::::'.:::~:::::::::~:::::�:::::~::.;,:~:~-==�
297
bUgati .. ~la t~uta dj., scrj'ttUl':e . �onta:bUi ~iano am.IIlessi .:;,t�. proy:;,tre � circostanze
9messe �nelle s�ritt�l'e s:tesse �);>sii.\ la con~eguenza che ne. ba
tJ:'attqq.est:i,t.Corte.. (Cass. 2/3/199~ n.. )~69) se�o11do�.cui)'indeducibilit�Pi�. �o.SiL e<l oneri�.�cli �u(marica <:l�l1ltal:>llizzazfone nelle. r>iescritte scrittu
�re����� c~l11:al>ili;��. �<)peta a�� titolO ~~ioi:i~tor�Q � e q.inc� �� precltlde � 1a detrafi()
h~ or c:lette .� ~�.Ssfott� d~'illi1'�fill:>ile, fudipenc1e1lt�tn�rite clalla ditnoi!
tfaiiolie 4~f foro efte1:t1Vo Verificarsi�. ~a �~tessa� s�hatoria, nei limiti
t�rilpor:ili !Vi pr�visH; stabititn d�ll'art 8 detta t . .22/12/1980, n. 882, con
riferimento alla mancata r�~strliz�one delle quote� �m�tie di ammortamento
nel libro di cui si tratta;. conferma il� carattere sostanziale dell'adempimento;
avendo formato oggetto di esplidta previsione, e non avendo il
legislatore ritenuto �he Ja sanatoria di tale tipo di violazione fosse ricompvesa
fr:;,tJe irtegplarit� formali dj. cui all'art.. 1 comma 1 della medesima
Jiegge~ (Qrnissi$)
C�RTE DICASSAZIONE, sez, I, 1 giugno 1995 n. 6146 � Pres. Sensale �
Est~ Rovelli� -P.M�Delli Priscolf (conf.) �.. �� Ministero delle Finanze
(aW;;.� $tato.�:eavone).c� Cainero �...
Ttib�ti e'rarlalt htdiret:ti �:l�nposta sul valore aggiunto � Dichiarazione �
ManQ~ 4.,1Ja 1Je>U@$~Oll!:' � Inesl$ten.za�.
(d.P.R~�7A (}ttob~~ l972>n, 633, artt. 37 e 55; legge R dicembrti)\18() n, 882, art. 5).
La, t$.i�~~f1.1'M��OtlJe tl;nrt:ual~ .IVA .. in;an.�an,te 4,ella s.o.tt(Js�rizione. � giuri<
jicam(!Hte. ine.siste.nte; il 4Jfetto n<m. � sanr,i1Jile. come irregplarit� formale
agli effetti dell'art. 5<JeUa legge 274icerribire 198() n. 882 O>�
(Omissis) I motivi che, per la loro connessione, possono esseve congi.Iltamente
esaminati, appaiono fondati, alla stregua delle osservazioni
eh~' ~�gctori6'. ' ....�. . . . .�. . . . .� .� �.. �. .�
E, Iri: ~ffett�,.�~�in c6I1formit�.. a� qu~I1to� ~ffetmato dl:J. questa Corte
(con sentenze 5.3.1992 n. 2262 e 20.7.1994 n: 6764) -la rriaricata sottoscrizione
della dichiarazione annuale I.V.A. (ancorch� tempestivamente
presentata)�� ne comporta: .fa giuridi<:a mesistenza; n0n sanabile neppure
alserisfdelt�art. � 5 L �22J.2.i980. ri.'.' 88.2. QuaiSiasf dichiarazione, �in verit�,
per definirsi tale, deve poter essere rifeilfa ad fili soggetto: e tina dichiarazione
I.V.A. priva di sottoscrizione, non essendo riferibile ad alcun
dichiarante, in quanto. priva Q;ell'elemento che ricond.ce ad un soggetto
(1) Giurisprudenza onrtai costante: Cass. 5 marzo 1992 n. 2662 in questa
Rassegna; 1992, I, 13.9; 20 luglio 1994 n. 6764, ivi 1994, I, 566.
298
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
determinato un enunciato linguistico contenuto in un supporto cartaceo,
deve essere considerata inesistente sul piano giuridico. N� la mancanza
di sottoscrizione pu� trovare equipollente nella presentazione, sia
perch� la legge esige la sottoscrizione, sia perch� la presentazione � una
mera operru:ione :materiale , che non garantisee la riferibilit� ad un sog
,, .�.. . :
getto della dichiarazione. Dovendosi considerare che le dichiarazioni non
solo comuni�ano dati all'ufficio, ma possono contenere dichiarazioni di
yolont� (come, nella specie, la scelta del rimborso, in alternativa all'accredito);
,e determinano l'assunzione di responsabilit� per l'infedelt� o
l'incompletezza dei dati comunicati (responsabilit� che, in caso di mancata
sottoscrizione, pu� essere rimossa con il semplice diniego di provenienza
della �carta� contenente le apparenti dichiarazioni).
H
H
0
N� vale richiamarsi agli artt. 37 I0 comma e 55 comma d.P.R.
n. 633 del 1972 in quanto la prima di tali disposizioni prevede espressamente
che le � dichiarazioni devono essere sottoscritte dal contribuente
o da Ul1. suo -rappresentante legal~ � (talch� una �dichiarazione� priva
di tale essenziale elemento di riferibilit� al soggetto da: cui promana
� una �non dichiarazione�); e la seconda equipara alla mancata presentazione
della dichiarazione annuale la dichiarazione che sia stata pre-
sentata priva. cli sottoscrizione, ponendo sullo stesso piano, ai fini dell'accertamento
induttivo, le due situazioni. Conseguentemente non v'�
spazio per l'applicazione della sanatoria di irregolarit� formali cli cui
alla legge n. 882 del 1980, in quanto l'art. 5 di detto testo normativo, facendo
riferimento alle �dichiarazioni previst� dal d.P.R. 26.10.1972 n. 633 �
non contempla e non riconosce alcun effetto aile dichiarazioni non sottoscritte,
equiparabili a �non dichiarazioni�. (Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 6 giugno 1995 n. 6366 -Pres. Cantillo �
Est. Bibolini � P. M. Cinque (conf.) -Ministero delle Finanze (avv.
Stato Guicciardi) c. Soc. Maura.
Tributi in genere � Sanzioni � Definizione mediante pagamento di un sesto
del massimo � Avviso di irrogazione � Autonomia � Concordato pre
ventivo del contravventore � Termini.
(d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, art. 58).
La pendenza del termine ai cui all'art. 58 del d.P.R. n. 633/1972 per
la definizione in via breve delle violazioni in materia di IVA, eventualmente
prolungata a seguito della apertura di una procedura concorsuale
a carico del contribuente, non preclude all'Amministra;:ione il
PARTE I, SEZ. V, .GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 299
potere dJi notificarre l'atto di irrogazione della sanzione e di far valere
il suo credito, salv.a la caducazione dell'atto nel caso di legittimo e tempesfJivo
esercizio della facolt� di definizione in Viia breve (1).
,(Omissis) Con il mezzo di cassazione l'Amministrazione ricorrente
deduce fa violazione e l'errata applicazione dell'art. 58 d.P.R. 26 ottobre
1972 n. 633 e degli artt. 167 e 168 L.F. in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.
Richiamando la sentenza della Corte di Cassazione a S.U. 13 febbraio
1991 n. 1057, la ricorrente ri1eva che la potest� dell'amministrazione
di irrogare lii sanzi�ne si pone iI1 posizione di autonomia rispetto all'esercizio
della facolt� del contribuente di definire il contesto mediante
il versamento previstQ:, dal quarto comma dell'art. 58 citato, per cui
nulla vieta che la sanzione sia irrogata in pendenza del termine stabilito
per l'oblazione. Considerando che il potere dell'Amministrazione di
irrogazione del1e sanzioni � soggetto ad un termine. cli decadenza, una
soluzione che non si articolasse sull'autonomia del potere dell'amministrazione
e . della facolt� del contribuente, potrebbe comporti!Fe il sacrificio
necessario o dell'una o dell'altra posizione.
La questione sottoposta all'esame della Corte, quale emerge dal
motivo di ricorso, dal dibattito tra le parti nei gradi di merito e dalla
pronuncia n. 142/91 della C.T.C., si articola in due quesiti fondamentali,
dovendosi accertare:
a) se l'Amministrazione finanziaria possa, oppure no, notificare
al contribuente avviso di irrogazione della sanzione pecuniaria pur in
pendenza del termine concesso al privato di esercitare la facolt� prevista
dall'art. 58 del d.P.R. n. 633/72;
b) conseguentemente, se pure dopo la notifica del processo verbale
di constatazione e di avviso di irrogazione delle sanzioni, il contribuente,
per il quale . il termine non sia scaduto, possa esercitare la
predetta facolt� di oblazione.
In proposito deve ricordarsi che, come emerge dall'esposizione in
fatto della decisione della C.T.C., e come non controverso nel giudizio
di Legittimit�, la violazione tributaria (l'omesso versamento del debito
I.V.A. per L. 351.170.000) cui ineriva la pr�vis�one sanzionatoria:, si era
verificata prima dell'ammissione della contribuente alla procedura di
concordato preventivo, ed inoltre che la vedazione del processo verbale
di constatazione e la notifica dello stesso, nonch� dell'avviso di irrogazione
delle sanzioni, si erano verificate dopo l'omologazione del concor(
1) Decisione cli evidente saggezza che concilia l'operativit� cli due termini
cli decadenza.
300 RASSEGNA AVVOCATURA DEIJ..O STATO
dato preventivo (omologazione il 16 gennaio 1980; redazione del verbale
in data 26 novembre 1980; notifica il 21 gennaio 1981).
In detta situazione, per rispondere al primo quesito proposto, occorre
rilevare che i termini decadenziali di cui tenere conto nella
disciplina della materia, sono due: uno a carico dell'Amministrazione,
la quale deve notificare avviso entro il 31 dicembre del quinto anno
successivo a quello in cui � avvenuta la violazione; uno a carico del contribuente
che entro trenta giorni dalla data del verbale di constatazione
della violazione pu� versare una somma pari ad un sesto del massimo della
pena (art. 58, commi 3� e 4� d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633), escludendo
con ci� il pagamento della pena nella sua interezza.
Se, come sostenuto dalla contribuente e come ritenuto dalla C.T.C.,
la maturazione del termine per la definizione in via breve precludesse
l'irrogazione della sanzione, e se per le procedure concorsuali il termine
di decadenza a favore del contribuente decorresse dalla data di esecutivit�
del piano di riparto, l'attesa dell'inizio del decorso del termine per
il contribuente potrebbe fare decorrere inutilmente il .termine con
I sentito all'Amministrazione per l'irrogazione della pena, a seconda della
durata della procedura e delle sue possibilit� di addivenire a progetti di
riparto. Condizionando sospensivamente l'esercizio di un dovere (da
I parte dell'Amministrazione), all'esercizio di ti.:ria facolt� da parte del contribuente
sottoposto a procedura concorsuale, ovvero condizionando
l'esercizio di detta facolt� del privato all'esercizio del dovere da parte
I
II
!:]della P.A., si delineerebbe un sistema che, ponendo in contrasto la
0
predetta facolt� ed il correlato dovere della controparte del rapporto
tributario, finirebbe per sacrificare o l'una o l'altro. Sacrificio che sarebbe
ancor pi� grave e coinvolgente per l'Amministrazione pubblica,
qualora l'irrogazione della sanzione dovesse essere successiva all'esecutivit�
di uno stato di riparto, perch� precluderebbe la possibilit� di
un'utile collocazione del relativo credito nel passivo, una volta che l'attivo,
con la definitivit� del piano di riparto, fosse esaurito. N� potrebbe
sostenersi fondatamente che l'Amministrazione finanziaria potrebbe proporre
reclamo avverso il progetto di riparto definitivo e proporre nel
contempo insinuazione al passivo nella forma dell'art. 101 e nel limite
temporale ivi previsto, in quanto il termine per proporre reclamo, secondo
l'ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte, � di dieci
giorni corrente dalla comunicazione della definitivit� dello stato passivo,
mentrie il termine per fare oblazione, che decorresse da detta definitivit�,
sarebbe pi� ampio (trenta giorni), per cui il decorso del termine
dell'oblazione potrebbe fare inevitabilmente decorrere per la P.A. il limite
temporale per insinuare al passivo il suo credito per sanzioni e per
reclamare avverso lo stato passivo definitivo che detto credito non
comprendesse.
.ti s~$�t~riit ctlst�: d~iine'�t� cotittastetebb� con un fadidaci . pi� . folte
del.�eatHda ij_u��fa corte ccisst3o nfarz61987 n. 3oss:�29�settembre 19s1
fr/1318) :$e.::9ndo d.u.�n��ct�difod.ell1}\nimin�stt�zfonefirianzi�r�a p�r san�
zt.Bri� :Pec~affa di~Qendell:te/d.a vfolazfone a�na � ai$Cip;Iina dell'INA, in�
sdili� al'tiit)&e'At�delta Mmmfssfo#�.de11a>fi�1ativa iriftazione� quale suo
.��fi\t#i>������c<J#i##i:V<:�rᥥ�.�atic�#ch~.ᥥ��~c�ertat<f:s.ccGssivameht�;����w ���conseguenza
�$e' ~��.fa#~: c9~titittiv9'�� �~����pf�8e4~nte�� al1�~~i9.... della ���procedura concorsuale
cB(:�#i~ #�f(%$6 ��ru $I)ed~);.u lt�taiiv& <:f�cQ,to .fui il carattere della con.
6�'.t$tiM~t~ �~ d�v� p�tet� es$br� ammesso al passi'.Vt> della procedura
etrovl:\.r� �f(essii ~ll�cazic:�ne coric�r11uale....
1�~$~~tz~�~d~~~l~61~al~~~d~t~dr.Cit~o:�.~1~~;:e~~n=:~0;:~
6kiH il~i.i~ PX di ��derfat� ed, lrrogafe 1.Ufa sariziOrie per v1olazione della
!!~ii~tf;r~11~iW~~�1~t. 1~1:~ fuftilieb;~t~~~fu:ti!~ti~~~0i~t0~oi:
�ia t�d>lt�:d~ll'�u Hd:�ii'~ltro�tn�:&tazi�nli�� termilli �di� decadenza cui
�s~f 'shfi() viflc~�ati~ aial#6 lit9 ~rlf�rebbe l�.� p.A�.. della possibilit� di
iiisfo.t\~f�l.t�iliint��M #isMvifU dr��ifo :Per saniiorii: amministrative di
et.ii :~~~i i6~11e J)�iiatfic�; quand'and1� ff privato, fatto scadere il termine
d� d:�dadenta 2�lli: �a� d�ddrt�fuii rl:i~ntlfa� dhlfa C.T.C., non ritenesse di
ilwateisf��ae1ra�:�i�tott� d�rta C�effui:ifoh�� fa����� vra��� breve.�
���> �tk $61fu:Mhi'4 d�i ~fobi�hii:l $~giletid.o �ri'i�:tidl:iMne emergente dalla
pf<'.>fiillic18. cd q:.~gttf &He k S.tf.' fff�bbraio 1991 n~ 1507, deve tro.
Jar!li' n�1J.iau1:cnfo:nii~���dieli;�serdztb�i�d�t����pot�re�� rispetfo all'esercizio della
f~�p1i�. oilltidta, �nf�itt I'Affitn�histiaZiontK� finaniiaria ��irrogasse la san:
iiBh� In . pfuid:~~�:. 'l:t�� Mrriiib.� �;oiitesso M privato���per la definizione
in via t?f�V:e 4e111irtft�zione, 1'atfo ndri: �. satiebbe ��invalido; ma resterebbe
cadti:fafo ed assorbito sofo s� �d fa quarifo< il privato si avvalesse di
d:�ttif ~ r�'colt�. � � � � �� � � �
Concludendo, quand'anche pet ii ptivafo sottoposto a procedura
conc<!J<s'Uale il tern:dne di :hJ�ta giornl per avyalersi cl.ella c;tefinizione
ip:��. via .�bte\'!e cl~lla Sall.2lione .iJa� esame .nolJ.. avesse inizio �nella . pendenza
4i; .na � prQ~cl\lra.� ooncorsu;.�e, .sussi11terebbe �pip,unque .il potere della
.Amministr~iQlle f�:lanziada .. dt �ompie:tie glt attbvolti.. adr accertare l'esist.
enza <l�Winirazione e del credito per $.~ione .ed a f11rlo �valere ne1
�o.ncorso; ... s;.�va ~St!lntio la s.a cad,ucazjone . qt~alo:ra.���.la p:r:o~ura si
avvalga. utilmente clella. facQlt� della definiziqne>. in �.. via��. breve.
Il secondo quesito, relativo all'ipotesi che il termine di decadenza
di cui all'art. 58 d.P.R. n. 633/72, nel corso di una procedura concorsuale
debba in1ilat~ a det6rter�, cc:�llle sostenuto nella dedsfone n. 142/91 della
C.T.e;, dalfa data di ese�utivit� �dello� statd passivo, non trova presupposti
difatto procedurali idonei a proporlo ed a sorreggerlo nel caso di
spede~
302 RASSEGNA AVVOCATURA DEIJ..0 STATO
Si ricordi, infatti, che sia il verbale di constatazione, sia l'avviso di
irrogazione delle sanzioni, hanno data successiva alla sentenza di omologazione
del concordato preventivo con cessione dei beni.. In detta fase
la funzione del liquidatore (essendo ormai cessata con l'omologa quella
del tribunale) non � delineata con cadenze precise ed atti formali come
avviene nella procedura fallimentare.
Non esiste, in definitiva, nella fase liquidativa e satisfattiva del concordato
preventivo una procedura formalizzata secondo precise cadenze
disposte dalla legge, essendo le modalit� procedurali rimesse alla
semplice qualifica di � liquidatore � dato all'organo operativo della procedura,
per cui si ritiene, in. mancanza di disposizione del tribunale in
sede di omologa, richiamabile la disciplina dei liquidatore delle societ�
per azioni, regolata dal codice civile, salvo che lo stesso tribunale in
sede di omologazione abbia dato precise disposizioni, ovvero abbia con�
ferito al Giudice delegato il potere di emetterle (art. 181 e 182 L.F.).
In tale ambito di libert� procedurale {nulla emerge dalla decisione
della C.T.C. in ordine, a disposizioni del Tribunale fallimentare ovvero del
Giudice delegato), richiamare la definitivit� dello stato di riparto come
momento di decorrenza del termine di decadenza per il liquidatore,
appare fuori luogo. Ci� senza considerare che, con il parere del comitato
dei creditori e l'autorizzazione del Giudice delegato, il Jiquidatore pu�
ben provvedere al ,pagamento, ancorch� come atto di straordinaria amministrazione
rispetto alle finalit� ordinarie della procedura (situazione
gi� esattamente rilevata dalla Commissione Tributaria di II grado); se
d'altronde mancasse la disponibilit� per provvedere, la procedura non
potrebbe che essere equiparata ad ogni altro soggetto privo di liquidit�
per il quale il termine di decadenza decorre e scade inutilmente.
L'accoglimento del ricorso impone la cassazione della decisione
impugnata e la rimessione degli atti alla C.T.C. che, come giudice cli
rinvio, si atterr� ai seguenti principi:
1) la pendenza del termine di cui all'art. 58 d.P.R. n. 633/72 per
la definizione in via breve, da parte di un contribuente sottoposto ad
una procedura concorsuale, delle penalit� relative alla violazione della
disciplina dell'I.V.A., non preclude all'Amministrazione finanziaria il
potere di notificare l'atto di irrogazione della sanzione e di fare valere
il relativo credito nel concorso sistematizzato, salva la caducazione nel
caso di legittimo e tempestivo esercizio della facolt� di definizione da
parte del privato;
2) quando, come nel caso di specie, si verta in situazione di concordato
preventivo con cessione dei beni e l'irrogazione della sanzione
avvenga dopo l'emanazione della sentenza di omologazione, la mancata
formalizzazione delle procedure liquidative e di riparto e la mancanza
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
di provvedimenti del Tribunale in sede di omologa o del Giudice delegato
in ordine alle cadenze della procedura, non consentono di fare riferimento,
come termine di decorrenza dell'esercizio della facolt� cli definizione
in via breve, alla definitivit� dello stato passivo, ben potendo il
liquidatore provvedere al pagamento nel termine dell'art. 58 d.P.R.
633/72 citato, previo parere del comitato dei creditori ed autorizzazione
del giudice delegato. (Omissis)
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA PENALE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. VI penale, 17 giugno 1995 n. 6980 -Pres.
Suriano -Rel. Oliva -P. M. (conf.) Cedrangolo -Min. dei Trasporti
(avv. Stato Di Tarsia di Belmonte) c. Seri ed altri. (*)
Reati contro la pubblica amministrazione -Nozione di pubblico ufficiale �
In genere -Addetto al Gabinetto del Ministro dei Trasporti -Qualit�
di pubblico ufficiale -Sussistenza -Trasformazione dell'Ente Ferrovie
dello Stato in societ� p.er azioni -Rilevanza -Esclusione.
Partiti politici -Finanziamento pubblico -Reati previsti dalle leggi
195/1974 e 659/1981 -Nuova disciplina introdotta dalla legge 515/1993 Depenalizzazione
delle precedenti fattispecie -Esclusione.
Avvocatura dello Stato -Costitunone di parte civile per conto dell'am�
ministrazione dello Stato . Documentazione attestante la volont�
dell'amministrazione di esercitare nel processo penale la pretesa ri�
sarcitoria o restitutoria � Necessit�.
In tema di delitti contro la pubblioa amministrazione, l'art. 357
I
cod. pen., come sostituito dagli artt. 17 legge 26 aprile 1990 n. 86 e 4
legge 2 febbraio 1992 n. 181, ricollega esplioitamente la qualifica di pub
I
blico ufficiale non tanto al rapporto di dipendenza tra il soggetto e la
pubblica amministrazione, ma ai oorattieri propni dell'attivit� in concneto
esercitata dal soggetto agente ed oggettivamente considerata. Di
I
questa devono esse.re pnesi in esame i singoli momenti in cui essa si
attua, disgiuntamernte previsti dal legislatone nel secondo camma della
norma oitata, con riferimento all'.esistenza di un contnibuto dJeterminante
dell'agente alla formazione ed alla manifestazione della volont�
della pubblica amministrazione, all'esist0flza di poteri autoritativi o
oertifioativi. Un pubblico dipenden'tle, addetto al Gabinetto del Ministro
dei Trasporti, ed un funzionario di fatto, addetto in qualit� di esperto
al medesimo Gabinetto con il oons�enso quanto m0flo tacito degli organi
responsabili della pubblioa amministrazione, vanno qualificati pubblici
(*) La sentenza che viene annotata nell'articolo che segue afferma un
principio che appare in contrasto con la specifica disposizione di legge che
disciplina la rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato.
Il tenore letterale dell'art. 1 del R.D. 30 ottobre 1933 n. 1611 non consente
siffatta interpretazione, che � peraltro in contrasto con tutti i precedenti giurisprudenziali
in materia, come puntualmente si osserva nella nota critica alla
sentenza. L'Avvocatura, pertanto, riproporr� il problema all'attenzione del giudice
di legittimit�.
PARTE I, SEZ. VI, GlURISPRUDl!NZA Pl!NALE 305
ufficiali in quanto� -per �la loro colloca7;ione presso il Gabinetto dJel
Ministro e, quindi; al w!;rf:iioe della struttura ,amministrativa -dotati
di poteri di collaborare, anche in via soltanto strumentale, alla formazione
della volont� della pubblica amministrazione (nella specie attinente
alla pr'ogr'ammazione per il potenziamento e lo sviluppo del settore
fetroviatio ed alta. connessa attivit�. iner'ente la previsione di gare di
appalto e �la�� format.iorte dei relatiVi contratti).
La tegge n. 515/1993, innovando la disciplina di finanr,iamento delle
campagne ,elettorali svolte �dai partiti politici e da candidati; ha fissato
limiti sia alle spese sostenibili da .entrambe le categorie di soggetti, sia
ai contributi che a tat fine possono essere versati<dalle persone Nsi�he
o giuridiche e istituito speciali organi di garanzk e di controllo. Il
11egime sanzionatorio previsto da tale legge si riferisce unicamenfle alle
nuove fattispecie, relative al finanziamento delle campagne .elettorali,
in ��essa ��definite; ma �� non . ha inciso; n�� espressamente n� implicitamente
abrogandole, sulle norme delle precedenti leggi (leggi nn. 195/1974
e 659I1981) che sanl)i�rtano penalmente le violazioni in materia di finanziiamento
dei partrUi politici e aei membri dei vari consess1i rappresentativi.
Le specifiche �modifiche apportate dall'art. 7 comma quinto legge
n. 515/1993 all'art 4 comma terzo della liegge n. 659/1981 concernono soltanto
l'ammontare del contributo legittimamente ricevibile da un candidato
ed il tenore della dichiarazione cui sono tenuti donante e donatario,
ma non riguardano la diversa ipotesi di un finanziamento erogato a parfliti
politici, a prescindere in ogni caso da campagne elettorali. Ne consegue
che le fattispecie penali previst'e dalle .precedenti leggi citate non
sOn.o staf!e abrogave e depenaZizzate dalla 1egge n. 515/1993.
E invalidata la costituzione di part,e civile da parte dell'Avvocatura
dello Stato per conto del Ministero dei T1rasporti, in procedimento penale
di corruzione ai pubblici dipendenN, senza la .idonea documentazione
attestante la volont� della pubbUoa amministrazione di esercitare nel
processo penale la pretesa risarcito1'ia o riestitutoria, volont� che non pu�
11itenersi compresa nella riserva �ex lege � all'Avvocatura dello Stato
della difesa degli organismi statuali (1).
(1) Parte civile: procura speciale anche per le amministrazioni statali?
1. Procura speciale e potere autenticatorio del difensore:
Con la sentenza in rassegna -' che non trova precedenti specifici nella
giurisprudenza di legittimit�, ma si pone in marcato contrasto con l'orientamento
unanime e decennale della Suprema Corte (sezioni unite, penali e civili)
e del Consiglio di Stato formatosi sul contenuto del potere-dovere dell'Avvocatura
dello Stato nella rappresentanza e difesa in giudizio delle amministrazioni
statali -la Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile la costituzione
di parte civile effettuata dall'Avvocatura dello Stato per conto del
Ministero dei Trasporti senza corredarla di idonea documentazione attestante
..
306
RASSEGNA AWOCATURA DELLO STATO
(Omissis) 1) Va premesso che, secondo la consolidata giurisprudenza
di legittimit�, � ammissibile il ricorso per cassazione avverso
la sentenza emanata ai sensi dell'art. 444 c.p.p., oltre che per l'art. 111,
secondo comma, della Costituzione, anche perch� � obbligo del giudice
rilevare, in ogni stato e grado del processo, 1e cause di non punibilit�
di cui all'art. 129 e pronunciare la conseguente sentenza di proscioglimento.
Tuttavia non � consentito alle parti che hanno patteggiato ai
sensi del citato art. 444 c.p.p. proporr�e, in sede di legittimit�, questioni
che, al di l� degli errores in procedendo e della possibilit� di proscioglimento
di cui al citato art. 129 c.p.p., siano incompatibili con la richiesta
di applicazione della pena formulata per il fatto contestato e la
qualificazione giuridica ad esso data con la contestazione, s� che, una
volta pronunciata la sentenza che ha recepito l'accordo intercorso tra
le parti e sul quale il giudice ha p11eventivamente esercitato il suo
potere di controllo, l'imputato non pu� pi� rimettere in discussione
l'accusa come qualificata giuridicamente.
Ne deriva l'inammissibilit� dei ricorsi proposti dal Tognale, dallo
Squillaci e dal Montevecchi nei punti in cui costoro tendono ad ottenere
la diversa qualificazione giuridica del fatto contestato come concussione
anzich� corruzione. Sono altres� inammissibili il secondo ed il terzo
motivo dei ricorsi proposti dal Seri e dal Biscaglia, con i quali i mede-
la volont� dell'amministrazione di esercitare nel processo penale la pretesa
risarcitoria o restitutoria, ritenuta non compresa nella riserva ex lege all'Avvocatura
dello Stato della difesa� degli organismi statuali.
L'invalidit� della costituzione di parte civile � stata affermata anche per
i dipendenti della societ� S.C.A.C., offesi dal reato di corruzione e finanziamento
illecito dei partiti, avvenuta mediante il deposito di due atti distinti recanti,
rispettivamente, la dichiarazione di cui all'art. 78, 1� comma c.p.p. sottoscritta
soltanto dai loro legali e il mandato speciale ad litem conferito a questi ultimi
dai predetti dipendenti, le cui sottoscrizioni erano state autenticate dai legali
medesimi.
A sostegno della dichiarazione di inammissibilit� della costituzione di parte
civile, la Corte ha richiamato la sentenza n. 6 (rectius n. 8650) del 18-6-1993,
depositata il 23-9-1993 delle Sezioni Unite1 con la quale � stato affermato che,
poich� il potere autenticatorio del difensore deve ritenersi di natura eccezionale,
lo stesso non pu� estendersi a casi diversi da quelli espressamente previsti
dalla legge.
Alla luce di tale principio, l'autografia della sottoscrizione della parte che
conferisce al difensore la procura speciale a costituirsi parte civile ai sensi
del combinato disposto di cui agli artt. 78 e 100 c.p.p. pu� essere autenticata
dal difensore medesimo solo qualora la predetta procura speciale sia apposta
in calce o a margine della dichiarazione di costituzione di parte civile e non
(1) Pubblicata in Cass. penale, 1994, 1, 45 e in Cass. penale, 1995, 2, 273 con nota parzialmente
critica di MARIO TADDEUCCI SASSOLINO: Procura speciale a costituirsi parte civile e
procura speciale ad litem: brevi osservazioni sul potere di autentica del difensore.
PARTI! �I, $EZ. VI,� GIU!USPRUDBN'ZA PENALE 307
simi negano di a'\lier oon:lmesso alcun fatto di oorruzione,� come.�risulterebb�
J>aleSie ~ a lofo dire -' dagli atti processuali; e sostengono l'insussistenia
<di qualsiasi elem�rito probatori� a sostegno del contestato
delitto di finanziamento illecito dei partiti politiei.
Le atgome:nt~ioni, infatti!/ contrastano con il sostanziale riconoscimento
di �responsabilit� insitct neL procedimenfo di patteggiamento in
ordine..�agli episodi dmtesfati;� e, nella specie, si� risolvono anche in� censure�
in�fatto hon���consentite�in �questa sede.
. .. . . . .. .. .
~
. . . . 2) �Sono, invece, amnifasibili, ai sensi cLe�'art. 129 c.p.p. i motivi di
ricorso e.on i.q.ali g� imp~(.!,itori invpcano una causa di non punibilit� m..ordine ai reati qi corruzfone edi finanziam;;mto illecito .dei partiti e
cleilllllciano un errore)n prooed.endo quanto all'aromissione della costituzfone
di J?.art~ civi~e del MfuisterO d~i Trasporti e dei lavoratori dipendenti
dalla soc; scAc.
..��.� .�.�.� .�.� .�� �.� . . ... . . .
. . HLJ:o, o~QJ:o,~ al primo reato si sostiene,. i:nnanzi tutto, l'inesistenza�..
neisoggetffagenfi. (P9nip~1 l3&l1~0, de�.�vit� eFerlin) del richiesto
requisito�� soggettivo df pubblico llfficfale .�.O '.�ncarlc:~tO di pubblico S�ervizio,
privilegiando la natura imprenditoriale dell'attivit� di gestione
economi�a del .. servizio di trasporto ferroviario __,. . cui debbono cohlegarsi
i c�mportamehti. tenuti/ dai funzionari anzidi!tti -.svolta dalle
Ferrovie dello Stato, all'epoca divenute � gi� ~nte pubblico economico
ai termini della legge n. 210 del 1985, e quindi tenuto ad operare con
sia inV'ece redatta su .&i atto i:tutonom�, in quanto scifo nel primo caso -e in
altri tassativa:me11te prev�s:ti: fui. 39 clfSp; att.<c.p.J;)., 83 c~};l'.c~ -l'art. 100, 2�
comma� c.1ip. cox#exnpl� il .. :Potefe �. auteritici�'.torfo ��del. difensore
2. Rapporti tra l'Avvocatura dello Stato� e l'amministrazione:
Se �il � prineipio enunciato dalle Sezioni Unite, e fatto proprio dalla sentenza
in c�mm�rito, pil� essere condivisibile se riferito a� rapporti tra privato e
avvocato del fofo libero; lo stesso non pu� dirsi qualora lo si voglia estendere
ai rapporti tra l'ainininistr�zfone �>l'AV'vooatura dello Stato -suo difensore
ape legis -senza tener conto del disposto dell'art. 1, 2� comma del r.d.
30 ottobre 1933 n. 1611 che; in quanto norma speciale, deroga alle "'-pur successive
-'-norme generali dettate in materia di costituzione di parte civile.
In base alla suddetta disposizione, gli Avvocati dello Stato esercitano le
foro filllzioni ifuiariZi a tutte re gll:ttisdizioni ed<in q'U�lunque sede e non hanno
bisogno di mandato, neppure nei casi nei quru'i: le norme ordinarie richiedono
il mandato speciale; bastando che consti della loro qualit�~
La ratio di tale disciplina risiede nel fatto che, a differenza della relazione
che intercorre tra cliente e avvocato quali soggetti distinti, quella tra amministrazione
e Avvocatura dello Stato. -inquadrata organicamente nell'ambito
della Presidenza del Consiglio dei Ministri -non si configUra come una relazione
intersoggettiva, in quanto si riferisce a due organi appartenenti alla medesima
persona giuridica, appunto lo Stato-soggetto.
Il legislatore ha infatti scelto di affidare la rappresentanza e la difesa in
giudizio delle amministrazioni statali ad un organo tecnico deputato a valu
308 RASSEGNA AVVOCATURA DEU.0 STATO
criteri di economicit�, ad attenersi nella formazione del bilancio alle norme
del codice civile, ed a regolare con le norme dell'impiego privato il
rapporto di lavoro con i propri dipendenti (cfr. il primo motivo dei ricorsi
proposti dal Seri e dal Biscaglia).
Comunque, intervenuta l'ulterio11e trasformazione dell'ente ferrovie
dello Stato in societ� di capitali (legge 8 agosto 1992 n. 359), i relativi
funzionari avrebbero perso la qualit� di pubblici ufficiali o di incaricati
di pubblico servizio e, per il fenomeno della successione di leggi nel
tempo (art. 2, secondo comma, c.p.), applicabile anche alle norme extrapenali
pi� favorevoli integratici del precetto penale, il fatto contestato
non costituirebbe pi� reato (n� per i funzionari delle FF.SS., n� per coloro
che abbiano concorso con essi nel reato), essendosi cos� dissolti
tutti gli elementi costitutivi del delitto di corruzione (cfr. tutti i ricorsi).
In particolare, quanto all'inesistenza dell'elemento oggettivo del reato,
si sostiene (ricorsi Tognoli, Seri, Biscaglia) che i concorrenti nel delitto
di corruzione Ferlin e De Vito non avrebbero avuto alcuna competenza
in ordine allo svolgimento dell'attivit� amministrativa assunta a presupposto
dell'imputazione.
3-2) Tutte le esposte censure sono infondate. � giurisprudenza costante
(cfr. per tutte Cass. sez. VI, 1991/188936; sez. VI, 1994/1714) che, in
I
tema di delitti contro la pubblica Amministrazione, l'art. 357 c.p., come
Ifil
tare ed a tutelare in maniera uniforme gli interessi dello Stato, proprio in
virt� del suo stesso inserimento nell'apparato statale.
Nell'ordinamento processuale comune, tra parte e difensore si stabilisce
una doppia relazione: una, interna, attinente al conferimento dell'incarico e
I
concretantesi in un normale mandato; l'altra, esterna, afferente all'attribuzione
del potere di compiere nel processo atti vincolanti per la parte e manifestantesi
nella procura alle liti, che conferisce al difensore lo jus postulandi. Il rapporto
esterno, la regolarit� della procura e quindi la capacit� del difensore
di rappresentare la parte sono sindacabili dal giudice in ogni stato e grado
I
del giudizio.
Tale principio non � .per� applicabile ai rapporti Stato-difensore poich�
l'Avvocatura dello Stato, come si � detto, non � soggetto distinto, bens� organo
dello Stato parte in causa.
Ricorrendo pertanto una sorta di immedesimazione organica tra la parte
e il suo difensore, viene meno la necessit� di distinguere la volont� dell'ammini�
strazione da quella manifestata dall'Avvocatura dello Stato, posto che ogni
eventuale discordanza potr� al pi� assumere una rilevanza meramente interna.
A tale proposito, si osserva che mentre l'art. 13 del r.d. 1611/1933
attribuiva all'Avvocatura dello Stato il potere di disporre della lite, l'art. 12
della legge 3 aprile 1979 n. 103 ha trasferito detto potere all'amministrazione, con
la precisazione che le eventuali divergenze circa la instaurazione di un giudizio
o la resistenza nel medesimo sono risolte dal Ministro competente con
determinazione non delegabile, ferma restando la competenza dell'Avvocato
Generale dello Stato in ordine alle divergenze di parere tra gli uffici distret
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA PENALB 309
sostituito dagli artt. 17 della legge 26 aprile 1990 n. 86 e 4 della legge
2 febbraio 1992 n. 181, ricollega esplicitamente la qualifica di pubblico
ufficiale non tanto al rapporto di dipendenza tra il soggetto e la pubblica
amministrazione, ma ai caratteri propri dell'attivit� in concreto
esercitata dal soggetto agente ed oggettivamente considerata; di questa
devono essere presi in esame i singoli momenti in cui essa si attua,
disgiuntamente previsti dal legislatore nel secondo comma della norma
citata con riferimento all'esistenza di un contributo determinante dell'agente
alla formazione ed alla manifestazione della volont� della Pubblica
Amministrazione, all'esistenza di poteri autoritativi o certificativi.
Nella specie non � contestata la qualit� del De Vito di dipendente
del Ministero del Tesoro, addetto al Gabinetto del Ministro, come pure
non pu� essere negata la qualifica di funzionario di fatto rivestita dal
Ferlin quale addetto in qualit� di esperto al Gabinetto del medesimo ministero,
quanto meno con il consenso tacito degli organi responsabili
della Pubblica Amministrazione (cfr. Cass. sez. V 1983/160495).
Entrambi possono essere qualificati come pubblici ufficiali in quanto,
proprio per la loro collocazione presso il Gabinetto del Ministro e quindi
al vertice della struttura amministrativa, a-revano il potere di collaborare,
anche in via soltanto strumentale, alla formazione della volont� della
Pubblica Amministrazione, nella specie attinente alla programmazione per
tuali dell'Avvocatura dello Stato e le singole amministrazioni ai sensi dell'art.
15 della legge 103/79.
Ci� detto, verso l'esterno, e quindi ai fini della regolarit� del processo,
vale la norma dell'art. 1, 2� comma r.d. 1611/1933, in base alla quale l'Avvocatura
dello Stato rappresenta ed impegna l'amministrazione senza bisogno di
alcun mandato, sicch� n� la controparte, n� il giudice possono rilevare una
eventuale irregolarit� di comportamento dell'Avvocatura dello Stato che avesse,
in ipotesi, iniziato una lite, rinunziato ad essa o proposto un gravame
contro la volont� dell'amministrazione, potendo semmai la violazione dell'art. 12
legge 103/1979 comportare una responsabilit� dell'Avvocato dello Stato, ma mai
influire sulla regolarit� del processo 2�
Si � altres� affermato che l'iniziativa giudiziaria dell'Avvocatura dello Stato
e quindi anche l'esercizio del diritto d'impugnazione, richiedono il consenso
dell'amministrazione rappresentata ma l'esistenza di tale consenso rileva esclusivamente
nel rapporto interno, mentre non condiziona la validit� dell'atto processuale,
dato che lo jus postulandi dell'Avvocatura medesima non abbisogna
(2) cfr. PIETRO PAVONE: Lo Stato in giudizio, 1995, 28; Cass. 29.4.1983 n. 2993 ove si
afferma che il rapporto sottostante a quello di mandato ex lege fra l'amministrazione e l'Avvocatura
e relativo alla gestione della lite costituisce un rapporto meramente interno all'amministrazione
medesima, senza alcuna necessit� che questa deliberi, con atti di rilievo esterno,
la sua volont� di agire o resistere in giudizio, nei vari gradi e fasi di esso; Cons. di Stato
22.5.1981 n. 225 ove si precisa che l'Avvocatura dello Stato non ha bisogno, per compiere gli
atti del proprio ministero, e in specie per proporre appello, del mandato dell'amministrazione
rappresentata, in quanto questo discende direttamente dalla legge e pertanto al giudice �
preclusa ogni indagine non solo sulla sussistenza della procura ad !item, ma anche sulla
eventuale difformit� tra rappresentanza processuale ed effettiva volont� dell'amministrazione.
310 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
il potenziamento e lo sviluppo del settore ferroviario e, connessa con questa,
all'attivit� inerente la previsione di gare di appalto e la formazione
dei relativi contratti.
La diversa opinione sostenuta da taluni ricorrenti non appare decisiva,
risolvendosi essa in una generica contestazione, comunque priva del
bench� minimo riscontro fattuale.
Orbene, poich� l'attivit� criminosa � stata posta in essere da soggetti
qualificati, per quanto innanzi detto, tutti gli attuali imputati rispondono
del reato proprio loro contestato, taluni ex art. 117 c.p. (tra gli altri
il Pompei) ed i privati imprenditori ex art. 321 c.p. -A questo proposito
non pu� essere condivisa la tesi della difesa del Pompei, secondo
cui, trattandosi di attivit� di �contrattazione� posta in essere dalle
Ferrovie dello Stato, lo asserito concorso di esponenti ministeriali con
appartenenti alfa struttura delle Ferrovie dello Stato irn una attivit� di
contrattazione 11egolata dal diritto privato, attesa la natura dell'Ente committente,
non pu� determinare l'attrazione del Pompei, dipendente delle
Ferrovie, nell'incriminazione a titolo di reato proprio.
I
Infatti, non tanto e non solo di attivit� di contrattazione si trattava,
quanto, innanzi tutto, di reperire finanziamenti per !investimenti di po
li
tenziamento, ammodernamento e sviluppo della rete ferroviaria, degli
impianti e del materiale rotabile, e quindi di una attivit� -cui �
di conferimento di procura, senza che sia configurabile un'interferenza di tale
principio sui precetti dell'art. 97 della Costituzione in tema di buon andamento
e di imparzialit� s.
La disomogenit� tra la natura della difesa erariale e quella del libero pro
Ifessionista si manifesta anche sotto altro profilo. Infatti, l'Avvocatura dello
Stato, anche quando si trova a difendere l'amministrazione in relazione a rapporti
di natura privatistica, possiede uno jus postulandi funzionalmente e
strutturalmente diverso rispetto a quello comune, in quanto, dal punto di vista
I
funzionale, l'Avvocatura dello Stato deve sempre tenere presenti gli interessi
generali ed i risvolti pubblicistici che comunque sottendono ad ogni rapporto
in cui sia parte una pubblica amministrazione; dal punto di vista strutturale,
l'Avvocatura dello Stato ha poteri analoghi a quelli di un difensore munito
ex lege di tutte le procure necessarie per il compimento di atti processuali e
non negoziali, anche se i loro effetti incidono sul diritto in contestazione 4�
(3) cfr. Cons. di Stato 18.11.1994 n. 1654 e Cons. di Stato 2.3.1984 n. 125 nelle quali
si afferma che non � improcedibile l'appello proposto dall'Avvocatura dello Stato nell'interesse
dell'amministrazione in assenza di un'apposita deliberazione di quest'ultima poich� la difesa
erariale gode di piena autonomia ed indipendenza nel decidere la condotta della causa, salvo
il limite del divieto di assumere iniziative processuali che incidano su interessi politico-amministrativi;
Cons. di Stato 5.2.1980 n. 122 ov.e si afferma che la legittimazione dell'Avvocatura
dello Stato a proporre appello nell'interesse dell'amministrazione, indipendentemente dal
conferimento di apposita procura speciale, � assolutamente pacifica in giurisprudenza e non
pu� essere negata per effetto della possibilit�, prospettata dalla parte appellata, di una responsabilit�
dell'amministrazione per danni in conseguenza dell'eventuale accoglimento dell'appello.
(4) cfr. CARBONE CARLO: jus postulandi e poteri sostanziali dell'Avvocatura dello Stato nel
processo civile nota a Trib. Torino 21.11.1975 in Giustizia civile 1976, 2.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA PENALE 311
collegato tutto il successivo sviluppo criminoso -rientrante per sua natura
nell'ambito di una struttura di v'ertice, quale il Ministero, all'epoca
titolare del potere di determinazione degli obiettivi generali della politica
dei trasporti e di quelli che, anche con opportuni stanziamenti, la gestione
economica doveva perseguire (art. 3 legge 210 del 1985), come pure
di vigilanza sull'ente pubblico (art. 1, 2� comma, e 3 legge n. 210 del 1985),
e poi, a seguito della trasformazione dell'Ente ferrovie dello Stato in
societ� di capitali, degli analoghi poteri di indirizzo e di vigilanza in relazione
alla concessione del servizio pubblico essenziale del trasporto
ferroviario, ex art. 43 della Costituzione riservato allo Stato e tuttora
da questo finanziato (artt. 15 e 19 della concessione emanata ex artt. 14
e 18 del citato D.L. n. 333 del 1992, convertito in legge n. 359 del 1992 e
delle delibere CIPE 12 giugno e 12 agosto 1992).
A tali considerazioni, di per s� gi� esaustive in ordine all'insussistenza,
per quanto concerne gli episodi di corruzione, delle cO!Ildizioni legittimanti
l'applicazione dell'art. 129 c.p.p., va aggiunto che alle medesime
conclusioni si devie pervenire considerando la partecipazione all'attivit�
delittuosa in esame del ricorrente Pompei e del Bonanno, entrambi asseriti
dipendenti delle Ferrovie dello Stato. A tal proposito non pu� revocarsi
in dubbio che il trasporto J�erroviario costituisca un servizio pubblico
essenziale, che la legge 12 giugno 1990 n. 146 annovera espressamente
(art. l, 2� comma) tra quelli che, �anche se svolti in regime di
Peraltro, la giurisprudenza costante della Suprema Corte e del Consiglio di
Stato non solo ha sempre sostenuto, con riferimento alle amministrazioni statali,
che l'Avvocatura dello Stato, che ne ha per legge la rappresentanza, il
patrocinio e l'assistenza, non abbisogna di alcun particolare atto di investitura5
nemmeno laddove le norme processuali ordinarie richiedono il rilascio di procura
speciale 6, ma ha enunciato il medesimo principio anche in relazione agli
enti, diversi dallo Stato, patrocinati dall'Avvocatura dello Stato a norma dell'art.
43 r.d. 1611/1933, ribadendo l'irrilevanza di una particolare deliberazione
dell'amministrazione che, se effettivamente adottata, integra un atto interno
che non deve esteriorizzarsi mediante il conferimento di un formale mandato
ad litem ed in ordine al quale il giudice deve esimersi da ogni indagine 7� Si �
anzi affermato che una specifica deliberazione � necessaria qualora tali enti
intendano derogare alle regole dell'art. 43 r.d. 1611/1933 e affidare la propria
difesa a liberi professionisti a.
(5) cfr. Cass. SS.UU. 7.12.1992 n. 12966; Cons. di Stato 6.4.1979 n. 256; Cons. di Stato
24.10.1978 n. 934.
(6) Cons. di Stato 15.3.1977 n. 239; Cons. di Stato 11.2.1977 n. 88; Cons. di Stato 3.2.1976
n. 48.
(7) Cass. SS.UU. 24.2.1975 n. 700 in cui si sottolinea la non necessit� di procura da far
constare autonomamente rispetto all'atto di costituzione in giudizio atteso che la difesa in
giudizio degli enti pubblici cui si riferisce l'art. 43 R.D. 1611/1933 non � rivolta a tutelare
l'interesse specifico di tali enti, ma soltanto quello generale dello Stato a che i fini pubblici
delegati ai medesimi vengano legittimamente ed opportunamente perseguiti mediante l'attribuzione
della difesa in giudizio ad un organo chiamato a valutare gli interessi dello Stato
considerato nella sua unit�. Conforme � anche Cass. 14.1.1985 n. 44.
(8) cfr. Cons. di Stato 24.10.1978 n. 934.
312 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
concessione o mediante convenzione � (si pensi, a quest'ultimo riguardo,
al servizio sanitario svolto dai medici convenzionati con fo unit� sanitarie
locali), sono diretti a � garanti:r~e il godimento dei diritti della persona,
costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libert�, alla
sicurezza, alla libert� di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale,
all'istruzione e alla libert� di comunicazione �.
Il carattere dell'� essenzialit�� di tale servizio pubblico rende pi�
agevole l'individuazione del requisito soggettivo del contestato reato di
corruzione, essendo incontestabile il contributo concreto di entrambi
(Pompei e Bonanno) alla realizzazione delle finalit� del serv1z10 pubblico
in virt� dello stretto legame di strumentalit� delle funzioni loro
attribuite (e dianzi esplicitate) con le finalit� suddette.
Nella specie il quadro cos� delineato non � venuto meno per effetto
della trasformazione in s.p.a. dell'Ente pubblico economico Ferrovie
dello Stato, attributario dei compiti previsti dalla legge 17 maggio 1985
n. 210.
Infatti, a seguito dell'intervenuta successiva trasformazione, la societ�
per azioni Ferrovie dello Stato � stata ex Zege legittimata all'esercizio
degli stessi compiti svolti gi� dall'ente pubblico tramite un provvedimento
conoessorio, il cui ambito � defi:rtlto per relationem ai compiti
dei quali l'Ente pubblico era istituzionalmente titolare, in una sequenza
L'irrilevanza esterna di un formale mandato � stata costantemente affermata
addirittura con riguardo ad enti sottoposti a patrocinio facoltativo dell'Avvocatura
dello Stato, quali ad esempio le regioni a statuto ordinario 9�
L'Amministrazione statale parte civile:
Come si � gi� detto, la sentenza in rassegna non ha precedenti specifici
sul punto nella giurisprudenza di legittimit� bench�, da un lato, le sezioni pe
nali della Suprema Corte si siano gi� pronunciate in senso contrario in mate
ria assimilabile a quella in esame e, dall'altro, la giurisprudenza di merito
in processi tristemente noti alla cronaca giudiziaria -abbia preso posizione,
sempre in senso opposto, su identica questione affrontata dalla Corte di Cas
sazione nella predetta sentenza.
Quanto al primo ordine di precedenti, la Corte di Cassazione ha affermato
la validit�, nel processo penale, dell'impugnazione per gli interessi civili pro
posta con la sola dichiarazione sottoscritta dall'Avvocato dello Stato in quanto,
a norma dell'art. 1 r.d. 1611/1933, gli Avvocati dello Stato non hanno bisogno di
mandato neppure nei casi nei quali le norme ordinarie richiedono il mandato
speciale, essendo sufficiente la dimostrazione della loro qualit� 10�
Altra massima dalla quale si deduce chiaramente l'intento di riconoscere
all'Avvocatura dello Stato il potere di manifestare validamente la volont� del�
I
(9) Cass. SS.UU. 3.2.1986 n. 652; Cass. SS.UU. 15.3.1982 n. 1672 in cui la rilevanza
meramente interna del conferimento del mandato viene ribadito anche per i casi in cui la
legge prevede la necessit� di una procura speciale. Conformi sono anche Cass. 12.5.1981 n. 3141
I
e Cass. 20.3.1980, n. 1879. Contra, da ultimo, Cass. SS.UU. 13.4.1994 n. 3465, in Foro it. 1996,
I, 270, con nota di PASQUALE TROIANO: Avvocatura dello Stato e patrocinio delle regioni a
statuto ordinario.
(10) Cass. 7.4.1987 n. 4298. Il
::
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPIUJJ>E~ZA PENALE 313
normativa continua ch,e trova la sua ragione . d'essere esclusivamente
nella gestione del servizio pu'bblico (cfr. D.L. 333 del 1992, conv. in legge
359 del 1992, artt. 14 e 18, nonch� le delibere CIPB 12 giugno� e 12 agosto
1992).
J?el r<';)sto va considerato, nel raffronto tra. la legge 210 del 1985 e
quel1a}1uccessi:va, .. che... la trasfortn.azi9ned,ell'Bnt<';).. in societ� per azioni
ha inciso soltanto sulla disciplina organizzativa della struttura affidataria
ciel . servizio, .ma non ba fatto venir meno tutta la restante disciplina della
legge n ..21.0 del 1985, concet'Ilente l'esercizio ferroviario, ed in particolare
sia le attivit� connesse, anche di car~ttere tecnico, che continuano ad essere
svolte in llegi:rne di concessione con il concorso economico dello
Stato, unico azionista, sia il carattere e gli obblighi del pubblico servizio.
Pertanto, anche. sotto tale profilo, non sono ravvisabili le condizioni
!egitti:rn,8.llti l'applicazione nei confronti di tutti i ricorrenti dell'art. 129
�.:p.Jh .risultando il delitto di corruzione correttamente contestato attesa
l'attivit� in .conclletQ svolta dal Pompei e dal Bonanno, che implicava una
partecipazione alla formazione della volont� della societ� concessionaria,
rivolta in modo specifico al. perseguimento dei fini istituzionali nell'ambito
della concessione d�l pubblico servizio.
l'amministrazione di far valere glL interessi civili nel processo penale � stata
pronunciata con riferimento ad altra parte processuale. La Corte di Cassazione
ha infatti precisato che se il difensore del responsabile civile non �, in linea di
principio, legittimato a proporre impugnazione, ove responsabile civile sia una
amministrazione statale, il procuratore � abilitato a fare la dichiarazione di ricorso
per cassazione a norma dell'art. 1 R.D. 1611/1933 sull'Avvocatura dello
Stato, cui spetta, senza bisogno di mandato, la rappresentanza processuale delle
amministrazioni dello Stato 11� Quanto alla. giurisprudenza di merito, il Tribunale
di . Brescia, sez. 1� Penale; con l'ordinanza del 7 febbraio 1995 emessa nel
procedimento n. 653/94 R.G. a carico di Arces Giovanni + altri -pi� noto come
processo a carico del Generale della Guardia di Finanza Giuseppe Cerciello ha
affermato il seguente principio: "Non vi � dubbio che, ai sensi del R.D.
30 ottobre 1933 n. 1611, il quale come norma speciale non pu� che prevalere
rispetto alle norme generali anche se ad esso successive, all'Avvocatura dello
Stato� compete non solo, ex art. 1, 1� comma, la rappresentanza, il patrocinio
e l'assistenza in giudizio delle Amministrazioni Pubbliche ed equiparate, ma
anche, ex 20. comma dello stesso articolo, il diritto di esercitare la sua funzione
a mezzo dei propri appartenenti senza necessit� di mandato neppure nei casi
nei quali questo ordinariamente � richiesto.
Ne consegue che non sussiste nella specie quel difetto di legittimazione
lamentato dalle difese.
La situazione normativa non si � poi venuta a modificare, contrariamente
alla tesi qui proposta, con il sopravvenire dell'articolo 1, 4� comma legge 3 gen
naio 1991 n. 3, posto che l'autorizzazione di cui in essa si parla si riferisce solo
(11) Cass. 7.3.1988 n. 3109.
314
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
4) Per quanto riguarda il delitto di finanziamento illecito dei partiti
politici, contestato a tutti gli imputati ad eccezione del Pompei, si sostiene
nei ricorsi che la legge n. 515 del 1993 avrebbe abrogato tutta la previgente
normativa, dettando una nuova articolata disciplina con la previsione
di sanzioni amministrative in luogo di quelle penali previgenti,
con conseguente depenalizzazione ex art. 2 c.p. del !'eato contestato.
L'assunto non pu� essere condiviso.
La legge n. 515 del 1993 ha introdotto importanti novit� per quanto
riguarda la disciplina di finanziamento delle campagne elettorali svolte
da partiti politici e candidati, fissando limiti sia alle spese sostenibili
da entrambe le categorie di soggetti, sia ai contributi che a tal fine
possono essere versati dalle persone fisiche o giuridiche (artt. 10 e 7).
Per assicurare il controllo sui contributi e le spese riferit~ ai soggetti
impegnati nella campagna elettorale sono istituiti speciali organi di controllo
(collegi regionali di garanzia elettorale -art. 13 -e collegio della
Corte dei Conti per le spese dei partiti -art. 12), cui � attribuito il compito
di vigilare sull'osservanza della legge e di irrogal'e le relative sanzioni
-art. 15 -di carattere amministrativo.
Per quanto riguarda il regime sanzionatorio va precisato che le previsioni
della legge n. 515 del 1993 si riforiscono unicamente alle nuove
fattispecie, relative al finanziamento delle campagne elettorali, definite
dalla medesima disciplina legislativa, ma non hanno inciso, n� espressamente
n� implicitamente abrogandole, sulle norme delle p!'ecedenti leggi,
ad un rapporto interno a fini puramente disciplinari ed ordinamentali senza
pregiudicare quella legittimazione della quale si � ora detto, ed anzi in una
qualche misura presupponendola."
Nel disconoscere ogni rilevanza esterna all'autorizzazione della Presidenza
del Consiglio dei Ministri ex art. 1 legge 3/1991 per mezzo della quale appunto
l'amministrazione statale manifesta la sua volont� di costituirsi parte civile
e di esercitare la pretesa risarcitoria o restitutoria nel processo penale, il Tribunale
di Brescia ha confermato che, ai fini della regolarit� formale del processo,
la costituzione di parte civile � validamente effettuata dall'Avvocatura
dello Stato senza necessit� di alcun mandata12�
In modo ancor pi� specifico si � pronunciato sempre il Tribunale di Bre
scia, sez. 1" Penale, con l'ordinanza del 27 ottobre 1995 -e quindi successiva
alla sentenza in rassegna dalla quale si � nettamente discostata -emessa nel
procedimento n. 302/95 R.G. a carico di Airoldi Renato + altri nella quale
ha precisato: "In ordine alla contestata legittimazione dell'Avvocatura dello
Stato ad esprimere la volont� della singola Amministrazione a costituirsi
parte civile, il Tribunale osserva che il R.D. 30 ottobre 1933 n. 1611 abilita
l'Avvocatura non solo ad essere la rappresentante in giudizio dello Stato,
ma anche ad essere l'organo attraverso il quale si manifesta la volont� dello
(12) Sulla non sindacabilit� da parte del giudice penale dell'esistenza e della regolarit�
dell'autorizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri ex art. 1 legge 3/1991 in quanto
atto interno cfr. PIETRO PAVONE, op. cit. 34.
PAR�a I, $EZ. VI, GIVRISPRUDENZA PENALE 315
che sanziqnano in via penale le violaziqni .in tema c.lifinanzil:imento dei
partW. po1itici(leggi n. 195 del 1974 e 659 del 1981) e e.lei. membri dei v~i
conse$si rappre$en~ativi (art. 4 �. legge .n. 659..del .1981). � .
. � Vero � che 1a legge n. 515 del 1993, oitre a <:lisciJ?linare le campagne
elettorali, ha a1tres�. apportat� (m, 7.1 5� COil1IUa) . modific4e all'art. 4,
teJ:zO comma, della legge.� n�� (559 ~lJ981..(esplicit;;ini,ente.. richiamato .nel
c~po�� cl'i#J>.1.ltaiion~ . c.ontraddis.ti.fo. qon . la Jetter.a. �I). � .!iiia .. ta1i 11\Pclifiche
coI1oer1lotio. soltato.�l'ammontare. del contdbuto. legjttiinamente ricevil:>ile
da. un. candidato. ed il tenore della. dichiaraiione cui sono tenuti donante
e donata);io -:"'."'. che, se. il..�c>ntributo . � .� fill~izzato a .. campagne elettorali,
:::1i!,\~tJ'1:~i~~t~t:f~0~:efi~�.i~~f~~!~��fil~:.�tfuah:iaU:n;~g~:~
gato a partitipolitici, aprescind.ere in ogni caso da campagne elettorali.
. . Ancne '.Per tal parte non ricorrono, quit1di,. le condizioni per l'applica�
ziQ!)lll cl7ll'art.)29 .c.p.p, � � � � �� � � .�
5) Con ulteriore :n:ieZzo il Pompei ha denunciato finossetvanza di nor~
ma processuale (art. 606, 1" comma, lett. e), c.p.p. in relazione all'art. 78
dello stesso codice) relativamente alla costituzione di parte civile del
Ministero �dei Trasporti e dei� lavoratori dipendenti dalla soc. S.CAC., ri�
tenuta ammissibile� dal Tribunale nonostante la mancanza della procura
speciale � costituirsi.
La censura � fondata.
� dato desumere dagli atti processuali che l'Avvocatura dello Stato,
cui � affidata per legge ~� quindisenza necessit� di spedfi:CO mandato) il
patrocinio per legge delle Amministrazioni dello Stato, si � costituita
parte civile per �conto del Ministero dei Trasporti� senza documentare con
idoneo atto la vol�nt� del detto Dicastero di far valere nel �presente
giudizio le eventuali pretese��risarcitorie e� restitutorie;�
La costituzione di patte civile dei dipendenti della s�c. S.C.A.C. �,
invece, avvenuta con il deposito di due atti recanti rispettivamente, il
Stato stesso di agire in giudizio, e non semplicemente di essere il nuncius di
tale volont�� da altri. espressa".
� L'auspicio �� p�rtanto n�l senso che � la � Supr�rila Corte op�ri presto un
ripensamento in merito all'isolata pronuncia -'-che non sembra aver tenuto
conto della portata d�l pi� volte citato' l;U't. 1, 2<1 comma R.D,. 1611/1933 che
esclude espressamente la necessit� di procura speciale per gli Avvocati dello
Stato -ma non in nome di quella che potrebbe apparire una ingiustificata
prerogativa dello Stato, bensi alla luce .delle suesposte considerazioni in ordine
alla sostanziale immedesimazione tra l'amministrazione rappresentata e il suo
difensore ex lege, anch'esso integrante una branca dell'Amministrazione statale
e proprio in tale veste legittimato, nei rapporti esterni, ad esprimere la volon
t� dell'amministrazione nel processo come se fosse anche parte.
WAJLY FERRANTE
316 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
primo, la dichiarazione di cui all'art. 78, 1� comma, c.p.p. sottoscritta
soltanto dagli avv.ti Valori e Panici, ed il secondo il mandato speciale
ad litem conferito a questi ultimi dai lavoratori anzidetti, le cui sottoscrizioni
sono state autenticate dai due legali.
In proposito le Sezioni Unite hanno definitivamente chiarito con
I
sentenza n. 6 del 18 giugno 1993 che la costituzione di parte civile pu�
avvenire � mediante dichiarazione personale o per mezzo di procura specialie,
conferita, a pena di inammissibilit� con atto pubblico o con scrittura
privata autenticata�; il preciso limite autenticatorio del difensore,
circoscritto al mandato �ad litem �, non consente di estendere, per il
principio � di assorbimento, l'autentica relativa a detto mandato alla sottoscrizione
della scrittura contenente il conferimento della rappresentanza,
come se l'autentica di tale sottoscrizione fosse compresa nell'attivit� certificatoria,
espressione di pubblica funzione, attribuita al difensore nell'ambito
del processo. Il difensore, infatti, non � munito istituzionalmente..
di potere certif~catorio generale e le norme che conferiscono tale potere
(art. 100, 2� comma c.p.p.; art. 39, norme att. c.p.p.; art. 83 c.p.p.) hanno
carattere eccezionale e non possono, pertanto, essere applicate al di fuori
dei casi tassativamente previsti (art. 14 disp. prel. cod. civile) �.
Nella fattispecie che interessa la costituzione di parte civile della
Pubblica Amministrazione non � stata corredata, come gi� detto, della
deliberazione documentante la volont� di esercitare nel processo penale
la .pretesa tjsarcitoria o restitutoria, sicuramente non compresa nella
riserva ex liege all'Avvocatura dello Stato della difesa degli organi statuali.
Quella dei lavoratori dipendenti della soc. SCAC, avvenuta con dichiarazione
sottoscritta dai due difensori, non � stata preceduta dal
conferimento di procura speciale nelle forme previste dal codice di rito.
IDifetto, questo, al quale non � possibile ovviare, come pure ritenuto
dai giudici di merito, valorizzando la presenza in dibattimento dei danneggiati,
poich� ci� non ha formato comunque oggetto di specifico accertamento
da parte del Tribunale.
Alle evidenziate irregolarit� consegue, previa dichiarazione di inammissibilit�
delle costituzioni di parte civile del Ministero dei Trasporti
e dei dipendenti della soc. SCAC, l'annullamento delle Sltatuizioni di rimborso
delle spese adottate in loro favore.
P.Q.M.
I
La Corte Suprema di Cassazione annulla senza rinvio le statuizioni
I
di rimborso delle spese in favore delle parti civili Ministero dei trasporti �
e dipendenti della soc. SCAC, 1e cui costituzioni dichiara inammissibili;
rigetta nel resto i ricorsi.
I
I
I
,
PARTE SECONDA
I
~
I
I
I ~
I fil
ili
QUESTIONI
INTERESSE PUBBLICO, ATTIVITA PRIVATA E GIURISDIZIONE. PROFILI
RICOSTRUTTIVI.*
1. La dottrina.
Se normalmente l'attivit� di diritto pubblico e, tra le altre, quella amministrativa:
viene esercitata dallo_ Stato o da un altro ente pubblico, vi sono casi,
che hanno vari precedenti storici (i pubblicani romani o le compagnie colonia~
li dell'et� moderna) in cui attivit� di diritto pubblico e, quiiidi, pubbliche potest�
vengono esercitate da soggetti estranei ai pubblici poteri. Ovviamente fenomeno
diverso . sono �1e attivit~ private di interesse pubblico quali quelle iner�n.
ti alle professfoni forensi, sanitarie e in genere alle professioni per le quali
� prescritta una speciale abil�taiione.1
La relativa potest�� definita autorevolmente � munus publicum � (Giannini)
pil� essere attribuita in via permanente o istituzionalmente ovvero avere carattere
occa:siOnale.
Secondo l'impostazione dottrinale tradizionale in tal caso la funzione spetterebbe
alla P .A. mentre il soggetto estraneo ne avrebbe soltanto l'esercizio e,
perci�, il fenomeno viene descritto come esercizio privato di funzioni pubbliche;
pertanto, il privato viene designato �ome un sostituto della Amministrazione.
Vi sarebbe, quiiidi, una scissione tra titolarit� ed esercizio della potest� pubblica.
Com'� noto, concettualmente la nozione di esercizio privato di funzioni
e di servizi pubblici � stata introdotta da Santi Romano, il quale ha precisato
che gli atti che i privati compiono nell'esercizio di una potest� amministrativa
sono veri e propri atti amministrativi.2
La sistemazione scientifica e la ulteriore elaborazione sono opera di Zanobini
prima in una monografia (nell'ambito del trattato di diritto amministrativo
diretto da Orlando)3 e, poi, nel corso di diritto amministrativo, nel quale
estende la noziOne di �organo indiretto ai privati che esercitano pubbliche
funzioni4�
In un'altra opera fondamentale in materia ad opera del Pototschnig viene
effettuata una ricognizione della elaborazione del concetto di potest� conferita
al concessionario da parte della dottrina tedesca, che pone l'accento sui compiti
(die Aufgaben) dell'Amministrazione, e dell'influenza esercitata dalla dottrina
francese in tema di � concession de service public �.1
(*) Testo della relazione tenuta dall'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri Sandulli al
Convegno sul_ tema organizzato dalla Societ� Italiana degli Avvocati Amministrativisti svoltosi
il 15 dicembre 1995 nella Sala Vanvitelli della Avvocatura Generale dello Stato in occasione
della assegnazione del � Premio Aldo Sandulli 1995 �.
(1) A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, Jovene, 1989, p. 585 e ss.
(2) Corso di diritto amministrativo, Padova, Cedam, III ed., 1927, pp. 97 e 98, 294 e ss.
(3) Primo Trattato completo di diritto amministrativo, voi. Il, parte III, Soc. Ed. Libraria,
1935, pp. 235 e ss.
(4) Corso di diritto amministrativo, voi. I, Milano, Giuffr�, 1954, pp. 148 e ss.
(5) I pubblici servizi, Padova, Cedam, 1964, in particolare pp. 435 e ss.
14
JO RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Dalla dottrina pi� recente, invece, la locuzione � eserc1z10 privato di pubbliche
funzioni o di pubblici servizi � viene considerata piuttosto una � espressione
verbale � per raccogliere un insieme di figure, moduli e formule che possono
essere esaminate solo nel quadro generale dell'organizzazione amministrativae;
ovvero una � formula organizzativa caratterizzata da una pluralit� ed eterogeneit�
di ipotesi �7�
2. La giurisprudenza.
a) La Cassazione.
Sulla scia della elaborazione dottrinale la materia specifica attinente alla
attivit� svolta dai privati nella posizione di concessionari della P .A. � stata esaminata
nella prospettiva dell'esercizio privato di pubbliche funzioni.
Cos� la Cassazione, con la sentenza n. 2602/83,8 ha affermato che la concessione
di sola costruzione trasferisce funzioni e potest� pubbliche al concessionario,
il quale agisce come organo indiretto della Amministrazione concedente
e la sua azione produce nei confronti dei terzi gli stessi effetti che produrrebbe
l'azione dell' Amininistrazione, rispondendo degli eventuali danni.
Ancora con la sentenza n. 6474/839, la Cassazione, dopo aver ricordato che
le figure pi� ricorrenti di cooperazione fra il privato e l'Amministrazione pubblica
per la realizzazione di opere programmate nell'interesse della collettivit�
sono l'appalto e la concessione traslativa, caratterizzata, quest'ultima, dal trasferimento,
parziale o totale, di funzioni oggettivamente pubbliche10 ha precisato
che, nell'espletamento dei compiti affidatigli, il concessionario agisce in nome
proprio, assiinilando la concessione, sul piano effettuale, alla delegazione amministrativa,
quest'ultima reciprocamente identificata con la concessione a fa.
vore di enti pubblici.11
In precedenza. la giurisprudenza di merito aveva ritenuto sussistente il difetto
di giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di provvedimento
cautelare in una controversia sugli atti di esclusione posti in essere dal privato
concessionario in una gara di appalto sul presupposto che tale provvedimento
avrebbe implicato modificazioni di atti amministrativi.12
Mentre quasi contemporaneamente il Consiglio di Stato con il parere nu
mero 192/90, definiva la concessione di servizi e la distingueva dalla concessio
ne di sola costruzione utilizzando le categqrie delle obbligazioni di .iezzi e
(6) voce Esercizio privato di pubbliche attivit�, in Enciclopedia del diritto, voi. XV,
Milano, Giuffr�, 1966, 685.
(7) F. SATIA, voce Esercizio privato di funzioni e servizi pubblici, in Enciclopedia giuridica
Treccani, voi. XIII, 1989, 1.
(8) Cass., I Sez., 14.4.83, n. 2602, in F.J., Rep. 1983, voce opere pubbliche, n. 63.
(9) Id., in Rass. Avv. Stato, 1984, I, 182; per un'ampia trattazione dell'argomento cfr.
F. CARUSI, Rapporto organico e sostituzione nella costruzione di opera pubblica, ivi, 1965,
I, 1152.
(10) Cfr. sul punto Cass. n. 1129/64.
(11) Nella giurisprudenza della Corte dei Conti si ritrovano gli stessi concetti gi� elaborati
dalla Cassazione: il concessionario di un'opera pubblica si atteggia a vero e propriosostituto della Amministrazione concedente per tutto quanto attiene alla attivit� ed alle prestazioni
necessarie per il perseguimento degli obiettivi proposti, divenendo, per ci� stesso,
un centro autonomo di interessi e di relazioni che, altrimenti, avrebbero dovuto far capo al
concedente (cfr. Sez. controllo Stato, 9.6.88, n. 1963, in Cons. Stato, 1988, Il, 94); espressamente
richiamando un precedente della Cassazione, I Sez., 20.11.84, n. 6017, in F.J., Rep. 1984,
voce opere pubbliche, n. 377.
L'orientamento della Corte dei Conti successivamente non muta: cfr. id., 7.2.89, n. 2080,
in Riv. giur. Corte dei Conti, 1989, I, 1567.
(12) Pretura Verona, 31.5.88, in Foro lt., 1989, I, 1615.
PARm II, QUESTIONI
delle obbligazioni di risultato,1s le Sezioni Unite della Cassazione emettevano
la sentenza n. 12221/90.14
Con tale pronuncia la Corte ha affermato che spetta alla giurisdizione
amministrativa decidere sulla legittimit� degli atti di gara compiuti dai
concessionari di sola costruzione di opera pubblica, in quanto tali atti sono
sostanzialmente amministrativi, lesivi di interessi legittimi ossia di situazioni
soggettive di cui la Costituzione garantisce la tutela.
� La sentenza argomenta da precedenti remoti (SS.UU. 4 novembre 189515 e
Cons. Stato, Sez. V, 13 giugno 1917,18 in tema di ferrovie concesse), in base
ai quali si riteneva che il concessionario compisse per delegazione dello Stato
atti di esercizio di pubblica funzione (Cassazione) e che operasse come � orga
nismo esteriore dell'ordinamento dell'azienda� (Consiglio di Stato).
Mentre dei precedenti pi� recenti si � gi� riferito supra, il riferimento nor
mativo espresso � alla legge 2 febbraio 1975, n. 14, in particolare agli articoli
7 e 10.
I presupposti ai quali la Corte ricollega la sussistenza della giurisdizione
amministrativa appartengono per cos� dire alla iconografia classica: 1) la si
tuazione soggettiva vantata dal partecipante alla gara di appalto � un interesse
legittimo; 2) la procedura di aggiudicazione posta in essere dal concessionario
� attivit� amministrativa in senso obiettivo, 3) il concessionario � soggetto
pubblico perch� esercita pubbliche potest� pur non essendo titolare di un uf
ficio pubblico (a tal fine la Corte opera una distinzione di valore tra il sostan
tivo organo e l'aggettivo indiretto).
La sentenza � stata criticata sia da chi ha ritenuto che tali presupposti
astrattamente idonei a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo
nella fattispecie concreta non sussistessero; anche p�rch� nelripotesi . specifica
(appalto bandito dal concessionario di opera pubblica e non dal concessionario
di servizio pubblico) la Corte ha dato per scontato (tant'� che ha usato la
espressione �postulato�) che con la concessione si compia un trasferimento
di funzioni pubbliche e ci� ha fatto utilizzando in senso ampio e quasi � atec
nico � l'espressione funzione pubblica; sia sotto il profilo della scelta della
tutela giurisdizionale, osservando che il giudice ordinario ha poteri estrema
mente duttili ed incisivi (provvedimenti d'urgenza; effetti ripristinatori; sen
tenza ordinaria); sia in considerazione del fatto che tra soggetti privati il giu,
dice ordinario pu� riconoscere il risarcimento del danno a chi sia stato leso
da scorretti comportamenti del concessionario anche a titolo di responsabilit�
precontrattuale; sia sotto il profilo dell'interesse legittimo inteso come cate
goria unitaria.
Opinione concorde � che la Cassazione, pi� che operare una sistemazione
dogmatica della figura del concessionario di opere pubbliche, abbia voluto ri
solvere un problema di giustizia sostanziale, assicurando adeguata ed efficace
tutela al partecipante alla gara di appalto bandita dal concessionario.
Il dato positivo �, invece, nella identificazione di una giurisdizione � ratio
ne materiae �.
(13) Cons. Stato, Sez. III, 4.12.90, in Cons. Stato, 1991, 1615.
(14) La sentenza � pubblicata in Foro lt., 1991, I, 3405 con ampia nota redazionale; in
Giust. Civ. 1991, I,1,321, con nota di F. SATTA, �Concessioni di opere pubbliche e atti del
concession~rio �; in Foro Amm., 1991, II, 929, con nota di E. CANNADA BARTOLI, �Degli atti
di gara del concessionario di sola costruzione �; in Rass. Avv. Stato, 1991, I, 459, con nota
di I. F. CARAMAZZA e G. M. DE Socro �Concessione di committenza e giurisdizione�; in Rass.
giur. energia el., 1991, 977, con nota di S. SANTI, �Atti del concessionario di opera pubblica
e tutela dei terzi �.
(15) Cass., SS. UU. Civili, 4.9.1895, in Giur. lt., 1895, I, 1, 65.
(16) Cons. Stato, Sez. IV, 13.6.1917, in Foro lt., 1918, III, 10.
32
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
L'indirizzo trova conferina in almeno altre due sentenze successive.
La prima in fattispecie identica: la concessione amministrativa di sola
costruzione di opera pubblica ha effetto traslativo delle pubbliche funzioni inerenti
all'attivit� organizzativa e direttiva necessaria per la realizzazione di esse
ed � assoggettata, per ci� che concerne le controversie ad essa relative, alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 5 primo comma,
1. 6 dicembre 1971, n. 1034, il quale, pur facendo espressa menzione delle
sole concessioni di 'pubblici servizi, va inteso, conformemente alla sua � ratio �
e ricorrendo i motivi e le finalit� che giustificano l'identica soluzione giuridica
-come idoneo a comprendere anche le concessioni di pubbliche funzioni,
mentre la giurisdizione dell'A.G.O. resta limitata, ai sensi del secondo comma,
medesima norma, alle ipotesi in cui si controverte solo delle indennit�, canoni
o corrispettivi, senza che vengano in rilievo la portata e il contenuto della
concessione ovvero gli obblighi o i diritti che ne derivano, poich�, ove si verificasse
questa seconda ipotesi, il giudice amministrativo dovrebbe conoscere
anche della domanda di condanna al pagamento delle somme dovute dall'amministrazione,
ai sensi dell'art. 26, 1. n. 1034/71 cit., salve le questioni patrimoniali
conseguenziali di cui all'art. 7, terzo comma, stessa legge.17
In particolare, con la citata sentenza n. 12966/91, si conferma la circostanza
che l'art. 5 1. n. 1034/71 codifichi un punto di equilibrio faticosamente raggiunto
in via di principio dalla dottrina e dalla giurisprudenza ed � esatta l'osservazione
di chi sottolinea la notevole influenza che la materia del pubblico impiego
ha avuto sulla questione della giurisdizione in materia di concessioni,
proprio sotto il profilo specifico della fonte del rapporto. Peraltro, se prima
del decreto legislativo n. 29/93 si poteva correttamente sostenere che il rapporto
di pubblico impiego era interamente disciplinato da fonti normative e suscettibile
di essere interpretato ed eseguito in chiave pubblicistica, mentre nei
rapporti concessori il progressivo espandersi del momento convenzionale
rispetto a quello provvedimentale poteva comportare una linea di tendenza
diametralmente opposta, attualmente le differenze concettuali tendono ad
attenuarsi.
Un'attenta lettura della sentenza porta cos� a ricondurre la disciplina del
riparto di giurisdizione in materia di concessioni di opere pubbliche nell'alveo
dell'art. 5, devolvendo alla giurisdizione dell'A.G.O. soltanto le questioni concernenti
indennit� e corrispettivi purch� non coinvolgano la determinazione del
contenuto della concessione.18
La seconda pronuncia, in fattispecie analoga a quella esaminata dal Consiglio
di Stato con la sentenza n. 1250/91, di cui si dir� infra, ha statuito che
appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie
relative agli atti compiuti -nella fase c.d. di � prequalificazione � ai fini dell'affidamento
a terzi di opere in appalto attraverso apposita gara -dalla S.p.A.
Metropolitana milanese, concessionaria della costruzione dell'opera omonima
in base alla convenzione 12 giugno 1984, stipulata con la Regione Lombardia e
col Comune di Milano ed integrata dalle prescrizioni della 1. reg. 12 settembre
1983, n. 70, con conseguente attribuzione di potest� e funzioni proprie delle
amministrazioni concedenti, rispetto alle quali la concessionaria stessa assume
la veste di sostituto, vincolato all'osservanza delle regole procedimentali poste
da queste ultime al fine della scelta dei contraenti, cui affidare l'appalto per
(17) Cass., SS. UU., 3.12.91, n. 12966, in F.l., Rep. 1991, voce concessioni amministrative,
n. 4.
(18) A. Linguiti, convegno organizzato dall'I.G.I. sulla concessione, giugno 1993.
PARTE II, QUESTIO:NJ
l'esecuzione delle opere, con criteri di imparzialit� e di salvaguardia dell'interesse
pubblico.19
Alla figura del concessionario di opera pubblica come organo indiretto
della P .A. viene assimilata quella degli Istituti d'istruzione legalmente riconosciuti
in relazione dell'attivit� oggettivamente pubblica che in virt� dell'atto di
concessione (costituito dal riconoscimento) sono abilitati a svolgere ed investiti
di un potere disciplinare nei confronti degli alunni.20 In linea con la citata
sentenza n. 12966/91, in ipotesi di concessione di pubblico servizio del trasporto
aereo, la Cassazione ha ritenuto che la controversia, promossa da una S.p.A. contro
la ALITALIA quale terzo soggetto estraneo al rapporto di concessione costituito
fra il Ministero dei Trasporti e la stessa S.p.A. per l'esercizio e la gestione
dei servizi a . terra relativi alle sue aeromobili, appartenga alla giurisdizione
del giudice ordinario perch� la pretesa, pur nascendo dalla concessione e comportando
come necessaria la definizione dei limiti di compatibilit� ed interazione
fra due concessioni amministrative (attribuite rispettivamente alla GESAP
ed alla ALITALIA) non pu� essere riferita direttamente alla Amministrazione
concedente e difetta, pertanto, il presupposto della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, non investendo il contenuto proprio del rapporto concessorio.
21
Da segnalare la successiva sentenza delle Sezioni Unite n. 12166/93, con la
quale la Corte, proseguendo nell'opera di interpretazione dell'art. 5 citato, ha
affermato che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
con conseguente preclusione della giurisdizione arbitrale e nullit� della
clausola arbitrale eventualmente stipulata, le controversie relative alle concessioni
di sola costruzione di opera pubblica qualora con lo strumento concessorio
si attui una traslazione di pubblici poteri e sempre che oggetto del
contendere non sia il � quantum � del corrispettivo.22
Va, poi, segnalata una delle prime decisioni arbitrali relativamente alla
portata dell'art. 31 bis del d.l. 3 aprile 1995, n. 101, convertito con modificazioni
nella legge 2 giugno 1995, n. 216.
L'Avvocatura dello Stato aveva sostenuto che, poich� le questioni sottoposte
al giudizio arbitrale nascevano da un rapporto di concessione ed attenevano
alla interpretazione dell'atto concessivo, doveva affermarsi la giurisdizione del
giudice amministrativo in base al dettato dell'art. 5 I. n. 1034/71 come interpretato
dalla Cassazione, richiamando in proposito, le sentenze n. 12966/91 e
n. 12166/93 citate. Su tale interpretazione nessun effetto poteva spiegare secondo
l'Avvocatura -il dettato innovativo dell'art. 31 bis citato, trattandosi
di controversia instaurata prima della sua entrata in vigore, essendo stato
l'atto di accesso arbitrale notificato il 23 dicembre 1994.
Il collegio arbitrale23 ha disatteso l'eccezione dell'Avvocatura, sia ritenendo
che il momento determinativo della competenza e della giurisdizione nel processo
arbitrale vada riferito alla data di costituzione del collegio arbitrale;
sia -ed � questo il profilo che maggiormente interessa in questa sede sottolineando
la chiara valenza finalistica della normativa di cui alla legge
n. 216/95 citata, che espressamente riconosce nel giudice ordinario il giudice naturale
delle controversie in tema di esecuzione di opere pubbliche a qualsiasi
(19) I d., 15.10.92, n. 11264, ivi 1992, voce Regione, n. 234.
(20) Id., 18.3.92., n. 3359, ivi, 1992, voce istruzione pubblica, n. 62.
(21) I d., 8.1.92, n. 114, in Riv. Corte dei Conti, 1992, I, 148.
(22) Id., 10.12.93, in Foro lt., 1994, I, 2472.
(23) Lodo emesso il 7.7.95 nella controversia tra CO.E.FIN. -Consorzio Edilizia Finanziaria
e Ministero delle Finanze.
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
34
titolo affidate, anche in linea con i principi della recente normativa comunitaria
che ha parificato a tutti gli effetti la concessione all'appalto (v. anche l'art.
31 bis, quarto comma, d.l. n. 101/95 cit, in base al quale, ai fini della tutela
giurisdizionale, le concessioni in materia di lavori pubblici sono equiparate agli
appalti).
Infine, la ormai nota sentenza delle Sezioni Unite n. 4991 del 6 maggio 1995
(su Foro it., 1996, I, 1363, con nota di commento), che ha ritenuto inapplicabili alla
fattispecie sottoposta al suo esame (S.p.A. costituita ex art. 22, terzo comma, lett. e)
della legge n. 142/90, a prevalente capitale pubblico, che ha indetto la licitazione privata
per la costruzione di un lotto funzionale di autoparcheggio multipiano) i
principi affermati dalla sentenza n. 12221/90 citata, trattandosi di un soggetto privato,
seppure sottoposto al controllo del Comune, che deve gestire in proprio
il serviziO di parcheggio secondo il programma comunale ex lege n. 122/89.
Le opere infrastrutturaii, da acquisire o costruire, restando di propriet�
�della S.p.A. per tutta la durata della convenzione, non sono opere pubbliche in
senso stretto, ma -secondo la definizione della Corte -� opere private di
interesse pubblico�.
Nell'attivit� non c'� alcun connotato pubblicistico, n� c'� traslazione di
funzioni pubbliche. Il piano privato e quello pubblico non si intersecano.
A ben vedere si tratta dell'applicazione del concetto di � energia giuridica
� gi� espresso in Benvenuti e ripreso dai commentatori della sentenza n.
12221/90 citata. La funzione pubblica si esaurisce e si sostanzia nel potere di
scelta e con quest'ultima si chiude la fase pubblicistica. Tra norma e potere
c'� una soluzione di continuit�: il collegamento � la funzione che il potere
esercita mediante singoli atti e provvedimenti.
Non pu� dirsi, per�, che tale sentenza rappresenti un mutamento di indirizzo
rispetto al precedente orientamento espresso con la citata sentenza n.
12221/90.
Infatti, la Corte si preoccupa di ribadire pi� volte che la S.p.A. non ha la
veste di concessionaria del Comune; che la situazione non � assimilabile a quella
del concessionario di sola costruzione e che si tratta del compimento di attivit�
meramente materiali e tecniche; che n� sotto il profilo oggettivo, attesa la
natura delle opere, n� sotto il profilo soggettivo, non rientrando nella categoria
delle amministrazioni aggiudicatrici, la S.p.A. era tenuta all'osservanza delle
procedure previste dal decreto legislativo n. 406/91.
La decisione � certamente influenzata dalle critiche sollevate dalla dottri
na alla sentenza n. 12221/90, ma pur non intendendo sottoporle a verifica e pur
precisando che non sussiste alcuno dei presupposti di fatto e di diritto che
costituiscono la � ratio � della citata decisione n. 12221/90, la Corte finisce, poi,
proprio per soffermarsi sul profilo attinente alla efficacia della tutela giurisdi
zionale; da un lato, riallacciandosi al contenuto della citata sentenza n. 1250/91
del Consiglio di Stato; dall'altro, menzionando la dottrina che aveva rilevato co
me anche al giudice ordinario l'ordinamento consente di adottare provvedimen
ti idonei ad assicurare la piena ed effettiva tutela delle posizioni soggettive.
Richiama, invece, espressamente una precedente sentenza delle Sezioni
Unite, n. 3/95,24 . in tema di societ� a responsabilit� limitata interamente parteci
pate dalla FEDERCALCIO organo del CONI, ed, in particolare, il concetto di
una � strumentalit� � del tutto neutra rispetto alla qualificazione dell'ente stru..
mentale anche se quest'ultimo assume veste di ente privato.
{24) Id., 4.1.93, in Rep. F.!., 1993, voce sport, n. 19.
PAfiTE II, QUES~IONI.
Co'fi la citata sentenza .n. 3/95 la Cassazione ba, .. il)fatti, stati.lito chc:i 1e socie
t� di capitali costit.i.te a,d inizji,itiva .. <:Ji. orgl;\ni d�l CONI. quali. le fedc:irazioni
sportive, ancorch� q\leste ne a\)\)iano il controllo ei;clusivo e ne .tilizzino. l'at.
tivit� per. il <::c:>nseg.ime:o,t9 det l>roprl tini. istit.zjona1i,. nqn perdonq. l>er ci�
$tesso la, loro . n~tW'a di s9ggetti privati . e. di,stinti dal . i;uddetto ente � pubblico,
con la c�nsegue:riZa che, ove conferiscano i,ippalti pe:r la.. r~izzazione di de
�i~l?l~1~c:i~i��~:r:!�~~r~:?a:~:fJ!~:r::~~!r;;di~!~~~T;
terig9nq ~'attiyitil 4ina1Jll'!l privata e q.indi non si sott:raggono alla gill-risdi:
itlone ordinaria.
� � Il rifeti�llento non appare, per�, del t.t:to confc:irente; poich� Prc:>Prio. a
Proposito dc:il PONI e della F.SN. era stata avanzata la tesi della sottrazione
del �o}ll;i;, ~l'>xmi;:tl;\n1:e, �la q.i.�lif:lcazione .. pu\)blicistica, alla no:rmativa . sug� apPal:
tiJn \).ai;e ;;iU'.a.rt, 1, none> comma"della leggc:i. 3i gen,naio i992,. n�. 138, .<:be ha stal:>!
ljto .�l:te i c:<>I1trattt del c;;ONI e delle. F.N.S. sono disciplblati dalle no;n;ne di
<lifitt<>��..ptjva:to��.. '�� .<..:�� ���.� .� .�.�.�.�. .� � � . � � . � � � � � � � � � �
Pera1tro, la . dottrim..: pii; attenta 1;19n Q.1,.ibita ch,e Ja. legge. n. 10?/94 si applip)
.. aj.. �o~;i;, mel).:t:re. l!er: le F.W.~� 9�correv~fi�a,re di volta.in.. :volti:tla sussistei:
.:a, dei pres.pposti Pel:' ricond,urle. al concetto di organismo di.. diritto
p.l)J:>lic:;o.211 ..
� .. 1)) Ja ~i.tj~pwct~~ ~strativa...
Par8llelamente anche nella giurisprudenza amministrativa di merito si ela
boravano� i concetti cardine atti a radic�te ci �a negare la�� giUrisdizione del� giu
dice amm:inistrativo in matena> �
���.� Cosl il TAR'Lazio, neLpresupposto che al concessionario di sola costru
zione/soggetto pffvato al quale viene affidata non l'esectizione diretta dell'ope
ra pubblica ma la predisposwone di quanto necessario per l� esecuzione della
stessa, non veng�ho trasferiti poteri autorizzativi, trattandosi Solo di un diver
so n(imen de111ap:t>alto .�di opera� pubblicai �ha� affermato che il procedimento di
scelta� 'del contraente ha natura neutra ed assume carattere prlvatistic� o pub
blicistico a seconda del soggetto che lo impiega.
Se il soggetto che indice� la gara� � il� privato concessionario� eventuali con
troversie< esulano ��dalla�. giurisdizione�� del giudice� am:tnimstrativo.26 �successiva
mente la stessa sezione d�I TAR;<:ollegi� in diversa composizione, argomentan
do dalla categoria della concessfoiie traslativa (di potest� amministrative), e
dalla ��constatazion��� che anche Ypnvati posson� emanare atti -anltninistrativi,
ha ritenuto �.,;;,;.;.. in. semiti. diametralinente opposto alla precedente.. decisione
che la societ� concessionaria <:he indice la gara agisca quale organo indiretto
della P .A. con i poteri propri di quest'ultima, vincolata al perseguimento del:
l;:interesse ptibbifoo; che pur previsfo ��� espressamente dalla �� convenzione,� �trova
la �sua� fonte non.� i:iegoz�ale �ma< nell'esercizio di � fui�iom pubbliche.a~ ' �
L'elaborazione di questi concetti si � rafforzata� nella giur�sprudenza. di merito
successiva.11!1 �
(25) A. Clarizia, N. Carullo, La legge quadro in materia di lavori pubblici, Padova, Cedam,
,994, p. 80, nota 52.
(26) T.A.R. Lazio, sez, III, 9.9.86, n. 2920, in i. T.A..R., 1986, I, 3246. Principio peraltro
gi� enunciato dalla stessa sezlone dello stesso T.A.R, con la sentenza 7.8.84, n, 400, ivi, 1984,
l, 25031 in. occasione. di un appalto .dell'E.N.E.L., ente pubblico tenuto ad. agir� secondo le
norme del .diritto � pdvato; .
\27) Id., n. 3060, ibidem, 3270. .
(28) T.A.R. J'..ombarc!�a, Sez. I, 12.7.90, n. 441, ivi, 1990, I, 3023.
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Poich� al concessionario � attribuito l'esercizio del potere spettante alla
P.A., titolare del potere stesso, da attuarsi quale organo indiretto della Amministrazione
ed in sostituzione della stessa, la posizione soggettiva del terzo, che
'abbia natura di interesse legittimo nei confronti della P.A., conserva tale na
tura anche nei confronti del concessionario e trova anche in tale ipotesi tu
tela davanti al giudice amministrativo.
Da un lato, si tratta di atti oggettivamente amministrativi, atteso il carattere
del potere pubblico nello esercizio del quale sono emanati (si ricordi
la teoria di S. Romano che li definiva veri e propri atti amministrativi); dall'altro
sono provvedimenti amministrativi anche sotto il profilo soggettivo, atteso
che il concessionario non opera �iure privatorum �, ma quale sostituto
del soggetto pubblico istituzionale.
Infine, last but not least, la constatazione che al giudice amministrativo
sia consentito un intervento pi� pronto e penetrante in via cautelare o nel
merito (sospensione o annullamento o ammissione con riserva alle gare), anche
con riferimento alla direttiva CEE 21 dicembre 1989, n. 665/89 che impone agli
Stati membri di prevedere forme di tutela che consentano provvedimenti anche
di urgenza intesi a riparare o prevenire le violazioni.
Emergono cos� pi� chiaramente i concetti -chiave della per cos� dire
� opzione giurisdizionale � in favore del giudice amministrativo: a) il concessionario
che agisce come organo indiretto e quale sostituto della P.A.; b) la garanzia
di una maggior tutela da parte del giudice amministrativo.
Infine, il Consiglio di Stato, Sez. V, confermando la giurisdizione del giudice
amministrativo nella questione sulla quale si era pronunciato il TAR Lombardia
con la citata sentenza n. 441/90, espressamente si � dato carico di sgombrare
il campo da un equivoco di ordine generale in cui si sarebbe potuti
incorrere seguendo la impostazione del TAR e soprattutto delle Sezioni Unite
(n. 12221/90): il grado della tutela e la sua pienezza ed effettivit� ottenibile
nelle diverse sedi giurisdizionali non pu� costituire elemento decisivo e neppure
di primaria rilevanza per la scelta del giudice competente.2D
Rileva unicamente il fatto che tutta la attivit� del concessionario si giustifica
in relazione ad un interesse pubblico e che, quindi, non si ispira sol�
tanto ai criteri della imprenditorialit� privatistica.
Va, quindi, rivista la sua qualificazione come organo indiretto, restando
estraneo il concessionario alla organizzazione amministrativa del concedente.
L'accentuata funzionalizzazione assicura la corrispondenza dell'attivit� svolta
dal concessionario al pubblico interesse che va realizzato.
Forse proprio in considerazione dei rilievi critici diretti alla citata semtenza
n. 12221/90, il Consiglio di Stato ha spostato il fulcro interpretativo volto
a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo verso il concetto di funzionalizzazione.
Successivamente, con la sentenza n. 353/95, lo stesso Consiglio di Stato, sulla
dichiarata scia della decisione n. 12221/90, ha affrontato il tema dell'ambito
soggettivo di applicazione della disciplina in materia di appalti pubblici, nel
caso di affidamento da parte di enti pubblici economici, basandosi sulla rife�
ribilit� dell'opera al soddisfacimento di un interesse che si assume pubblico.30
(29) Cons. Stato, Sez. V. 21.10.91, n. 1250, in Cons. Stato, 1991, I, 1491.
(30) Id., Sez. VI, 21.4.95, n. 353, ivi, 1995, I.; in Riv. Giur. Edil., 1995, 667, con nota cli
M. GoLA, � Appalti di opere pubbliche ed enti pubblici economici: una questione da approfondire
�; per il profilo penale e la qualit� cli pubblico ufficiale degli amministratori degli enti
fieristici cfr. Cass. Pen., Sez. VI, 10.6/22.10.93, n. 9635, in Cass. Pen., Mass. 1994, fase. 3,
30, (m).
PARTE II, QUESTIONI
Infine, a distanza di poco pi� di un mese, la sentenza n. 498/95, che, sulla
base della sentenza n. 466/93 della Corte Costituzionale31 che, com'� noto, ha
riconosciuto alla Corte dei Conti il potere di controllo nei confronti delle
S.p.A. costituite a seguito della trasformazione di IRI, ENI, INA, ENEL, assimila
l'ente pubblico economico Ferrovie dello Stato, trasformato ex lege in societ�
per azioni, al concessionario sotto il profilo della attivit� oggettivamente
pubblica.
Si tratta di una classica concessione traslativa ed il concessionario agisce
quale sostituto della P .A. ed � organo indiretto e la conclusione � avvalorata dal
fatto che il rapporto concessorio discende ex lege (art. 14 I. n. 359/92).
L'organo giurisdizionale sottolinea che la soc. F.S. S.p.A. in quanto societ�
di diritto sp~ciale ancora interamente posseduta dallo Stato continua ad agire
per il perseguimento di finalit� pubblicistiche e finch� non si verifichi una
effettiva � privatizzazione�, nel senso ritenuto dalla citata sentenza della Corte
Costituzionale, la S.p.A. F.S. non potr� essere o agire alla pari di �una normale
societ� di diritto privato �.
La sentenza affronta, quindi, la problematica nell'ottica della complessa
vicenda della c.d. privatizzazione, attuata -ma solo in parte -con la trasformazione
dell'ente pubblico economico in S.p.A.
La decisione del Consiglio di Stato, peraltro, � in linea con i concetti gi�
enunciati dalla Corte di Appello di Roma con la sentenza 27 aprile 1994.32 Infatti,
la Corte d'Appello ha precisato che la legge sulle c.d. �privatizzazioni�
non ha inciso sul quadro normativo di riferimento dei delitti contro la P.A. e,
quindi, sulle qualifiche di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio.
3. Il profilo penale.
Come gi� rilevato dai primi commentatori della sentenza n. 12221/90, gli
amministratori delle imprese concessionarie, in quanto persone incaricate di
un pubblico servizio (art. 358 c.p.) sono equiparati, per quanto di ragione, alla
posizione di pubblici ufficiali, rispondendo cos� dei reati propri di questi per
gli atti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni.
Tant'� che, proprio valutando la insussistenza della qualit� di pubblico
ufficiale nei direttori dei lavori di una concessionaria di opera pubblica della
Cassa per il Mezzogiorno, la Cassazione ha ritenuto che nel caso di specie si
trattava di rapporti solutori ai quali l'ente pubblico rimaneva estraneo essendo
effettuati verso un appaltatore privato e con esclusivo impiego di denaro proprio
della societ�, non riconducibili, perci�, ad alcuna funzione pubblica.33
La modifica al codice penale apportata con la legge 26 aprile 1990, n. 86 ha
introdotto un criterio pi� esclusivo ed una pi� rigorosa concezione della fun.
zione pubblica che sostanzia la figura di pubblico ufficiale e, quindi, dell'inca�
ricato di pubblico servizio.
L'accento si � spostato, infatti, sul tipo di attivit� in concreto svolta pi�
che sulla posizione ricoperta all'interno della Amministrazione.34
(31) Corte Cost., 28.12.93, n. 466, in Foro lt., 1994, I, 325.
(32) Corte d'appello di Roma, 27.4.94, in Foro lt., 1994, II, 605, con nota di G. SANTA�
C)!.OCE, � Aspetti penali delle � privatizzazione � delle imprese pubbliche. Modificazioni � mediate
� della fattispecie criminosa e successione di leggi penali �.
(33) Cass. Pen., Sez. V, 12.4.91, n. 4007.
(34) Sulla qualificazione soggettiva di pubblico ufficiale in base alla nuova disciplina citata
e nel senso che quest'ultima ha soltanto precisato i requisiti contenuti � in nuce � nella
precedente definizione data dal codice penale v. Cass. SS. UU. Penali. 27.3/11.3/92, n. 7958,
Delogu, in Giust. Pen., 1993, II, 65.
38 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
Richiamandosi espressamente alla sentenza n. 12221/90 citata, la Cassaz10ne35
ha ritenuto che sia pubblico ufficiale, anche con riferimento alla nozione
fornita dall'art. 17 1. n. 86/90 citata, il presidente del consiglio di amministrazione
di una societ� per azioni, concessionaria di autostrade, indagato per reati
di concussione e corruzione che sarebbero stati commessi percependo � tangenti
� in occasione della scelta dell'appaltatore cui affidare l'esecuzione di
progetti di costruzione di tronchi autostradali, nonch� di altre opere inerenti
l'autostrada (caselli, dispositivi di sicurezza, barriere antirumore) o relative
alla sua manutenzione; tali attivit� non sono privatizzate per il fatto che vengono
poste in essere da soggetti privati, ma conservano la loro natura di attivit�
amministrativa in senso obiettivo, avendo la funzione di assicurare la protezione
dell'interesse pubblico, affidata istituzionalmente all'ente concedente e
solo per tramite della concessione trasferita dal concedente al concessionario.ss
La statuizione della Cassazione � senz'altro influenzata anche dalla citata
decisione del Consiglio di Stato n. 1250/91 che, come si � detto, aveva sottolineato
il profilo della funzionalizzazione nonch� attivit� del concessionario.
Come si � detto, la giurisprudenza penale ha affrontato la questione delle
c.d. � privatizzazioni � delle imprese pubbliche, ritenendo che la relativa legge
non abbia inciso sul quadro normativo dei delitti contro la P.A. e, quindi, sulle
qualifiche di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio dei loro dipendenti,
che non vengono meno solo perch� una legge (o altro atto avente
efficacia normativa che ad essa si ricolleghi) trasformi un ente pubblico economico
in una societ� per azioni (fattispecie in tema di delitti di corruzione
I
e concussione commessi, prima della trasformazione dell'ente � Ferrovie dello fil
Stato� in societ� per azioni).
I ~
La S.p.A. concessionaria del pubblico servizio di trasporto per ferrovia,
infatti, pur gestendo i servizi affidatile nelle forme tipiche dell'impresa
privata, compie attivit� direttamente finalizzate al soddisfacimento dell'interesse
pubblico istituzionalmente attribuito all'ente concedente e per mezzo della
concessione trasferito al concessionario. Pertanto dette attivit� conservano materia
di attivit� amministrativa in senso obiettivo. Sono state attribuite funzioni
pubbliche mediante l'esercizio in concreto di poteri autorizzativi e certifica
I
tivi (Corte di Appello Roma, 27 aprile 1994, citata).
La decisione si segnala perch� il problema viene risolto alla radice, escludendo
che la c.d. privatizzazione dell'ente rappresenti una ipotesi di successione
di leggi penali nel tempo e che il mutamento della sua veste giuridica possa
determinare una modificazione diretta o mediata della norma applicabile.
In dottrina, infatti, si distingue fra c.d. privatizzazione in senso formale
o debole e c.d. privatizzazione in senso sostanziale o forte che si realizza con
il passaggio della propriet� o del controllo da un soggetto pubblico a soggetti
privati.37
In conclusione una osservazione che prende spunto dal recente convegno
in tema di autorit� indipendenti.38
(35) Id., Sez. feria)e, 19.8.93. Pancheri, ivi, 1994, II, 1.
(36) La Corte fa riferimento ad un precedente in base al quale era stato ritenuto pubblico
ufficiale il professionista incaricato della direzione dei lavori della concessionaria di
autostrade, id., Sez. feriale, 10.10.92, Furlan, ivi, 1993, Il, 508.
(37) Cfr. P. G. JAEGER, Problemi attuali delle privatizzazioni in Italia, in Giur. comm.,
1992, I, 989; N. IRTI, Dall'ente pubblico economico alla societ� per azioni (profilo storicogiuridico),
in Rass. giur. energia el., 1993, 537.
(38) Il convegno si � svolto il 17.11.95 al Consiglio di Stato.
PARTE II, QUESTIONI J9
In quella sede si � riferito della esperienza nel campo delle privatizzazioni
in Francia, dove con le privatizzazioni � aumentato lo spazio per il privato per
esercitare funzioni pubbliche.
Il fenomeno non ha in Italia la stessa connotazione. Come peraltro gi�
osservato dal Consiglio di Stato nella citata decisione n. 498/95, il mancato compimento
dell'intero meccanismo di trasformazione comporta che l'ente pubblico
economico continui ad agire per il perseguimento di finalit� pubblicistiche.
In definitiva, quindi, l'ente privatizzato esercita pubbliche potest� finalizzate
al perseguimento di un pubblico interesse proprio perch� la privatizzazione
� avvenuta solo in senso formale o debole.
IL DANNO BIOLOGICO COME DANNO NON PATRIMONIALE: DOTTRINA
E GIURISPRUDENZA A CONFRONTO.
SOMMARIO: 1) Premessa; 2) Inquadramento storico del danno non patrimoniale;
3) L'equazione �danno non patrimoniale=danno morale subiettivo; 4) I riflessi in tema di
danno biologico; 5) Il revirement della Cassazione nel 1993; 6) Le oscillazioni della Consulta
e la sentenza Mengoni n. 372/1994; 7) Le prime prese di posizione della Cassazione; 8) L'ordinanza
di rimessione del Tribunale di Bologna 13 giugno 1995.
1. La materia della responsabilit� civile continua a manifestare una insospettata
vitalit�, smentendo chiaramente la diffusa opinione che considera gli
artt. 2043 e segg. elementari norme di amministrazione del danno, semplice
trasposizione di regole economiche prive di qualsiasi rilievo dogmatico.
La manifestazione pi� evidente di tale assunto � rappresentata dalla vicenda
del danno non patrimoniale, figura dai contorni oscuri anomalmente regolata
da una norma che negli ultimi venti anni ha provocato cinque interventi della
Corte Costituzionale, compreso quello sollecitato recentemente dal Tribunale
di Bologna.
Per approfondire le ragioni dell'interesse suscitato dalla figura, � forse
utile ripercorrere rapidamente le tappe storiche del dibattito che ne � scaturito
(1).
2. Il codice del 1865 non conteneva una disposizione specifica al riguardo,
sicch� era discussa la stessa risarcibilit� del pregiudizio non patrimoniale:
a) alcuni negavano ogni rilevanza al danno non patrimoniale, e partendo
dalle evidenti difficolt� di provare la sussistenza di quel pregiudizio e di
quantificarne l'entit� economica, arrivavano talvolta a qualificare immorale
porre in relazione �dolore� e �danaro�; b) la tesi favorevole, cui si alline�
dopo alcune incertezze la giurisprudenza, riteneva invece questa voce ricompresa
nell'ampia formula dell'art. 1151, che appariva speculare all'art. 1382
cod. Nap., interpretato da dottrina e giurisprudenza transalpine come ricom�
prensivo di qualsivoglia conseguenza pregiudizievole dell'illecito, compreso il
� dommage moral � (2).
Con l'entrata in vigore del nuovo codice penale si introdusse una regola
che disciplin� esplicitamente la materia: l'art. 185, capoverso, che ne sanciva
la risarcibilit�, in presenza di un reato. Risaltava l'adozione della locuzione
germanizzante � danno non patrimoniale �, che veniva preferita dal legislatore
all'espressione di matrice francese � danno morale�. In ogni caso, sorsero
subito dispute sulla portata della norma, apparendo ad alcuni norma eccezionale,
ad altri norma di portata generale.
Il codice civile vigente continu� a parlare di � danno non patrimoniale�
e, come l'ordinamento tedesco, accolse l'indirizzo restrittivo, fissando all'art.
(1) Tra le monografie sul tema si segnalano in particolare: G. BoNILINI, Il danno non
patrimoniale, Milano, 1983, e C. SALVI, Il danno extracontrattuale, Napoli, 1985. Per un pi�recente approfondimento, si veda: M. FRANZONI, De fatti illeciti, artt. 2043-2059 e.e., in Comm.
Scialoja Branca, a cura di F. Galgano, Bologna-Roma, 1993; G. ALPA, M. BESSONE, V. CARBONE,
Atipicit� dell'illecito, II -Diritti della personalit� e danno morale, III ed., Milano, 1993, 329;
e la recentissima ricostruzione di G. CoMANDE', Il danno non patrimoniale: dottrina e giurisprudenza
a confronto, in Contratto e impresa, 1994, 2, 870.
(2) La prospettiva storica si trova in A. DE CuPis, Il danno. Teoria generale della responsabilit�
civile, III ed., Milano, 1979, 253; molto chiara la ricostruzione di G. BoNILINI, op. cit.,
130, il quale � tornato pi� recentemente ad occuparsi del problema nella voce Danno morale,
in Enc. Giur. Treccani, Roma, 1989, 84; si veda inoltre l'accurata indagine di M. FRANZONI,
op. cit., 310.
PARTE II, QUESTIONI
2Q59 la risarcibilit� del danno nei soli � casi previsti dalla legge � e cio� in
pratica nei casi in cui il fatto costituisce reato. Dopo aver adottato una disciplina
della responsabilit� civile, che con la clausola generale dell'art. 2043 seguiva
chiaramente il modello francese, i nostri conditores imitarono con l'art.
2059 il modello tedesco, limitativo del risarcimento, con una caratterizzazione
ancor pm negativa, perch� mentre da noi la restrizione veniva basata sul tipo
di illecito commesso, nel sistema tedesco si guardava al bene concretamente
leso.
Da tale limitazione ne � scaturito un serrato dibattito, apparendo a molti
(3) una battuta d'arresto nel processo di progressivo riconoscimento del
danno non patrimoniale, che difficilmente avrebbe potuto sottrarsi al dubbio
di legittimit� costituzionale, soprattutto per le sue ripercussioni negative sulle
prospettive di tutela della persona.
Il legislatore sembr� addirittura aver introdotto un ulteriore modello di
responsabilit�, diverso dall'archetipo contenuto nell'art. 2043.
Innanzitutto, appariva diversa gi� la funzione delle due ipotesi di respon�
sabilit�. In caso di responsabilit� per danno non patrimoniale non rileva, in�
fatti, come nell'ipotesi dell'art. 2043, la reintegrazione di una perdita patrimoniale,
e perci� la dottrina (4) sottolinea, correttamente, l'opportunit� di parlare,
anzich� di risarcimento, di riparazione. Ci� anche perch� il danno non patri�
moniale non pu� stimarsi alla stregua di obiettivi criteri di valutazione economica,
ma solo in base ad un giudizio equitativo, che invece interviene solo in via
sussidiaria e residuale nella liquidazione del danno patrimoniale, dove rileva
appunto il � risarcimento � in senso tecnico.
Su questa base si sono delineati tre diversi indirizzi interpretativi:
1) secondo una prima tesi, proposta da SCOGNAMIGLIO (sulla scia della
pi� autorevole dottrina tedesca) (5), rileva una funzione satisfattoria: attraverso
la corresponsione di una somma di danaro, il soggetto potrebbe acquisire
delle sensazioni piacevoli idonee a rimuovere, o meglio a compensare, I'afflizio�
ne patita. � la teoria giurisprudenziale del cd. pretium doloris, che parla di
un'utilit� sostitutiva in funzione compensativa delle sofferenze morali o psichiche
patite (6), alla quale solitamente si obietta che nessuna somma pu� rimuovere
l'afflizione conseguente alla morte di una persona cara e che, in ogni
caso, la tesi non spiega le ipotesi in cui il pregiudizio � subito da una persona
giuridica;
2) secondo un altro orientamento. (seguito dal BoNILINI) (7) emerge in�
vece una funzione punitiva e sanzionatoria: si individua, in pratica, nella ripa�
razione del danno non patrimoniale, una sorta di pena privata (secondo il
modello dei �punitive damages � del common law o delle � astreintes � francesi,
(3) A. DE CUPIS, op. cit., 253.
(4) ~ assolutamente pacifico in dottrina, che risulta improprio il riferimento legislativo
al 'risarcimento in senso tecnico: lo sottolineano G. BDNILINI, Il danno non patrimoniale, op
cit., 88; C. SALVI, Note in tema di valutazione del danno non patrimoniale da reato, in Riv.
giur. lav., 1984, IV, 31 e 40; P. REscIGNO, Il danno non patrimoniale (Le letture dell'art. 2059 tr~
interpretazione e riforma), in Dir. inf. informatica, 1985, 20.
(5) R. ScoGNAMIGLIO, Il danno morale (Contributo alla teoria del danno extracontrattuale).
in Riv. dir. civ., 1957, I, 300, che si allinea alla tesi di WINDSCHEID e JHERING.
(6) Cfr., per esempio, Cass. civ., 25.6.1970, n. 820, in Resp. civ. prev., 1971, 372, dove
la .somma di danaro si qualifica espressamente � compenso delle sofferenze patite �. Per
altri riferimenti, si rinvia alla giurisprudenza citata nel commento all'art. 2059 cod. civ. da
P. ZIVIZ, in Comm. Cod. Civ., diretto da P. CENDON, Torino, 1991, 2177.
(1) G. BoNILINI, op. ult. cit., 297. Il rapporto tra pena privata e danno non patrimo�
niale era stato gi� esaminato dal TRIMARCHI, nella voce Illecito civile, in Enc. dir. XX, 1970,
109, nota 103. Sul tema si veda l'accurata indagine di F. D. BusNELLI, Verso una riscopertadelle pene private?, in Resp. civ. prev., 1984, 159.
42
RASSEGNA AVVOCATURA DEllO STATO
rilevando che inconsapevolmente vi aderisce la giurisprudenza quando nell'indivi�
duazione del quantum guarda alla gi:'avit� del reato (8);
3) vi � infine la tesi eclettica di Cesare SALVI (9), secondo il quale convivono
nell'istituto entrambe le funzioni (satisfattiva ed afflittiva).
La teoria mista appare preferibile, in quanto nella fattispecie la funzione
riparatoria viene chiaramente doppiata dalla funzione punitiva, anche in considerazione
della formula tipizzante dell'art. 2059, assimilabile al principio di
tipicit� dell'illecito penale, emergendo in entrambi i casi una sanzione che
richiede l'esplicitazione delle tipologie di condotte represse. In tale prospettiva,
la riparazione del danno non patrimoniale, in linea con l'esigenza satisfattiva,
terr� conto della valutazione equitativa del pregiudizio, mentre in linea con
l'esigenza sanzionatoria, sar� informata ai criteri caratteristici delle sanzioni,
tra cui in primis la proporzionalit� alla condotta posta in essere.
Ma sono diversi tra loro gi� i due referenti normativi.
Infatti, l'art. 2043 contiene una norma precettiva che pone il divieto del
neminem laedere e comporta una responsabilit� � atipica� per la realizzazione
del danno patrimoniale; l'art. 2059 fissa invece una norma secondaria, in bianco
o a fattispecie incompleta, per la cui applicazione occorre individuare una
norma imperativa primaria: si tratta, cio�, della sanzione per un precetto che
va ritrovato altrove; sicch� la norma si collega ad una responsabilit� tipizzata,
dove la tipizzazione avviene attraverso un duplice rinvio dell'art. 2059 e.e. all'art.
185 c.p. e da questo alle singole fattispecie di reato (10).
Il problema 'pi� spinoso � allora proprio quello relativo all'interpretazione
della formula � nei casi previsti dalla legge�: si tratta cio� di stabilire se occorra
un rinvio ad una norma che preveda espressamente il risarcimento del danno
non patrimoniale oppure sia sufficiente il rinvio ad una norma protettiva di un
interesse, anche senza menzione del risarcimento del danno non patrimoniale.
Diciamo subito che se si identifica il danno non patrimoniale col danno morale
soggettivo (cio� conseguenza di un reato) si richiede il primo tipo di rinvio;
qualora invece si aderisce ad una tesi pi� estensiva si ritiene sufficiente
il secondo tipo di rinvio.
In tale ultima direzione, si � mosso l'autorevole indirizzo (che risale al
PuGLIATTI) che ha individuato un escamotage ermeneutico che consente di
sfuggire ad una lettura incostituzionale dell'art. 2059 (1), attraverso la ridefin��
zione dei limiti posti dalla formula dell'art. 2059, nel senso che i casi espressamente
previsti dalla legge, che legittimano il risarcimento, siano identificabili
anche al di fuori dell'art. 185 c.p. e cio� anche nei casi in cui l'illecito civile
non si identifichi con una fattispecie incriminatrice.
Di tale impostazione � espressione la tematica relativa alla tutela l'immagine,
in relazione al quale si � individuato nella disciplina dell'art. 10 cod. civ.
una delle ipotesi di espressa previsione legislativa di cui parla l'art. 2059: ma
il discorso � stato ritenuto valido anche in relazione alla tutela risarcitoria dei
(8) In giurisprudenza, si riscontrano anche dirette adesioni alla tesi sanzionatoria:
cfr. per esempio, Cass. 12.5.1962, n. 965, in Resp. civ. prev., 1962, 451, che afferma testualmente:
� La responsabilit� per danno nop patrimoniale ha carattere di sanzione civile �.
(9) C. SALVI, op. cit., 146; e pi� di recente, nello stesso senso, M. FRANZONI, op. cit.,
398 e G. COMANDE', op. cit., 913.
(10) Per tale ricostruzione si rinvia a M. FRANZONI, op. cit., 314.
(11) La tesi di S. PUGLIATTI ha peraltro ricevuto l'autorevole adesione di CATAUDELLA, La
tutela civile della vita privata, Milano, 1972, 75.
PARTE II, QUESTIONI
cd; IiUovi diritti della personalit�, quelli per intenderci non tipizzati, quali il
diritto� alla privacy. (12) ed il diritto�� all'indennit� persoliale �(13); che �rinvengono
nella norma costituzionale dell'art. 2 fa loro fonte di legittimazione.
3, II� problema� centrale .appare �perci� quello .. relativo alla� stessa�. definizione
del concetto. ��Esso. ha �investito l'espressione letterale e� l'identificazione della
dizione � danno:non patrimoniale � con quella di � danno morale �.
Seguendo uno spunto contenuto nella� Relazione che accompagna il codice,
la. dottrina s� � mprevalenza.�. allineat�; alla �.tesi della identificazione o della
equazione � danno non patrimoniale =danno morale " proposta da SCOGNAMIGLIU
(14), e la stessa giurisprudenza, quanto meno fino alla fine degli anni
Settanta (15), ha sempre configurato il danno non patrimoniale sub specie di
danno morale subiettivo. � �
Parte de�lif dottrina lia; tti:ttavia, sempre contestato la tesi prevalente, rimarcando
le differente fra l� due espressioni: per dattno morale si intenderebbe
n dolore, il patema d'animo, le. sofferente spirituali wretium o pecunia doloris);
danno non patri'nioriiafo sarebbe fovece espressione pi� ampia che includerebbe
ogru �tto lesi'\ro di�u!f;interesse non patrhnonial� (DE CUPIS) o ogni danno
che ifon follerlt uria valutazforie mori�t�rl� diretta (BONOLINI, SALVI) e perci�
anche il pretium doloris, che tuttavia non ne esaurisce l'ambito.
La conseguenza�. pi� evi4erite sta in ci� che il . �.danno non patrimoniale ,,
z1guarelerebbe ~che fo persori~ gf11rldiche e . gli end cli fatto, che non possono
~y��e PJ!,Pl;'e n �<:I.anno ll1orale � in qu~to ontologicamente prive della capacit~
�4(~ell,tiri1.en~o. . � � � �.� �. .�. . .
. . In tai senso, la giurisprudenz~ lo . ha .giustamente :riconosciuto anche allo
Sp!to. Fam,osa; .aL riguardo, la controversia c;ivile relativa al cd. affare
LocKIIEED, consegue:nte alla se:iitenza definitiva di condanna per il reato di
carruzi9ne..propria .�� accertatQ, Per �le tangenti corrisposte al Ministro della� Di
fesa Tanassi e al. .Capo di Stato Maggiore dell'Aeronautica Duilio Fanali, che
vide il Ministero della Difesa attore nel giudizio risarcitorio promosso dinanzi
al Tribunale di Roma, al fine di ottenere il risarcimento del danno morale
consegUent� al reato.� I�� giudici�� capitolini, accogiiendo la tesi sostenuta dal
l'Avvocatura dello Stato, riconobbero� fa risarcibilit� del danno non patrimo
niale. patito dalfo Stato, liquidando la somma di un miliardo e mezzo per la
grande� rUevariza sociale rivestita. dai faJti, � �on decisione confermata in appello
e poi in Cassazione nel 1991 (16).
��� (12) T<1MMAs1Nt; Osservazioni .in tema di diritto alta � privacy, in Scritti in onore di
l'ugliatti, I, MUa,no; 197$; 2044; CATAUDELLA, La: tutela Civile, qp; cit.
�.. � (13) Molti:(chi!lm� la ricostruzione del J>roblema fatta da G. GIACOBBE, L'identit� perso
nale .tra dottrina e .tJiUrlspru41tt1za; JJMtto sostanziale e strumenti di tutela, in La lesione
dell'indennit� personale .e il danno non: patrimoniale, Atti del Seminario di Messina del
16:4.19!12; Milano; �1985; 78; per'� ulteriori ragguagli mi pei'metto di rinviare al mio articolo
False light in the� publio eye: luci ed ombre del percorso giurisprudenziale, in questa
Rassegna, 1994, II, 38; .
(14) R. SCOONAMIGLI01 op�; cit,, 277, cui si oppose energicamente A. RAVAZZONI, La riparazione
del danno non patrimoniale, Milano, .1962, 99. �
�� (15) La casistica gturisprudenziale � riassunta da G. CoMANDE', op. cit., 880 e, per l'espe�
rienza straniera, da G. BoNILINI, li dann() non patrimoniale, in Nuova giur. civ. comm.,
1985, T, 20.5.
(16) Trib. Roma, 19.6.1986, in Resp. civ., 1986, 673, con nota di G. BoNILINI; la decisione
della Cassazione pu� essere letta in Giust. civ., 1991, I, 1955. Il CENDON, Sentenze di un anno.
Responsabilit� civile, in Riv. trim. dir. proc. civ., 19~1. 995, sottolinea giustamente l'incoerenza
di questo iridirizzo che risarcisce i danni non patrimoniali di persone giuridiche, pur identificando
il danno non patrimoniale con il patema d'animo.
44
RASSEGNA AVVOCATURA DEU.0 STATO
4. Ma il principale terreno di confronto degli orientamenti ermeneutici
relativi all'ambito operativo della formula dell'art. 2059 � stato quello relativo
alla risarcibilit� del danno biologico (17).
Come � noto, qui veniva in rilievo la lesione di un interesse � non patrimoniale
�, e tuttavia affermarne la risarcibilit� nei soli casi di reato ex art.
2059 significava comprimere la tutela di valori che la Costituzione qualifica inviolabili,
perch� attinenti alla persona (ex art. 2 Cost.). N� si poteva applicare
l'art. 2043, che sembrava richiedere la presenza di un danno patrimoniale, economicamente
valutabile in danaro, e perci� la lesione di beni patrimoniali che
non ricorre nel caso di specie (18).
Di qui il sospetto di incostituzionalit� di queste due norme e le relative
decisioni della Consulta, che fu chiamata a prendere posizione, in ordine alle
soluzioni giurisprudenziali, stigmatizzate dalla dottrina, che sostenevano la risarcibilit�
del solo danno biologico, che si traducesse in danno patrimoniale indiretto
e riflesso, e cio� solo se avesse inciso sulla capacit� di produrre reddito
del danneggiato e perci� sulla sua capacit� lavorativa, con gli ovvi problemi
per i soggetti non percettori di reddito. Notissima la polemica aperta dal
caso Gennarino (19), e ben note sono altres� le prime pronunce della giurisprudenza
di merito che avviarono a soluzione il problema, rese dal Tribunale di
Genova nel 1974 (20).
:E!. stato giustamente osservato, che le due sentenze n. 87 ed 88, rese dalla
Consulta nel 1979 (2i) vanno considerate un tutt'uno argomentativo e decisorio:
secondo il ragionamento del giudice delle leggi, l'art. 2043 � legittimo perch�
il danno biologico rientra nell'art. 2059; anche l'art. 2059 � per� legittimo perch�
non impedisce, ma solo limita la tutela risarcitoria e ci� � conseguenza di
una valutazione discrezionale del legislatore.
Va rimarcato che la Corte Costituzionale nella decisione n. 88 del 1979 (22)
respinse la teoria dell'equazione �danno non patrimoniale=danno morale
subiettivo �, riconoscendo che danno non patrimoniale � espressione ampia e
generica, che sta per ogni danno insuscettibile di diretta valutazione economica,
compreso quello alla salute.
L'esito di tale � innovativa� impostazione, che pur appariva dogmaticamente
ineccepibile, era tuttavia chiaramente jnsoddisfacente, poich� ribadiva l'ostacolo
alla risarcibilit� piena, costituito dall'art. 2059, in contrasto con il riconoscimento,
operato dalla stessa Corte, della salute come diritto primario ed assoluto
pienamente operante nei rapporti tra privati, che avrebbe dovuto, forse,
comportare la declaratoria di incostituzionalit� dell'art. 2059.
(17) La Corte Costituzionale nella sentenza Mengoni n. 372/94 usa indifferentemente l'espressione
� danno biologico � e � danno alla salute �, senza scendere sul terreno della � batta~
lia � delle formule�, che ha visto alcuni (G. ALPA, Vecchi e nuovi problemi concernenti
ti danno biologico, in Giust civ., 1993, I, 2101, nota a Cass. 18.2.1993, n. 2009) preferire la
prima espressione, in linea con la giurisprudenza di legittimit�, altri (F. D. BusNELLI, Il
danno alla salute, in Nuova giur. civ. comm., 1985, Il, 197) propendere per la formula
� danno alla salute �, come lesione d�ll'integrit� fisio-psichica in senso lato. Va �comunque
rilevato che oggi la maggioranza degli Autori considera le due espressioni fungibili.
(18) L'evoluzione dottrinale e giurisprudenziale sul danno biologico � accuratamente
descritta da G. ALPA, M: BESSONE, V. CARBONE, in Atipicit� dell'illecito, I � Persone e rapporti
familiari, III ed., Milano, 1993, 52.
(19) Trib. Milano, 18.1.1971, in Giur. merito, 1971, 210, commentata criticamente da
GALOPPINI, in Dem. dir., 1971.
(20) Trib. Genova, 25.5.1974, in Giur. it., 1975, I, 2, 74, con nota di BESSONE e ROPPO.
(21) In Foro It., 1979, I, 2543, con nota di GIARDINA e SANTILLI.
(22) In Giur. it., 1980, I, 1, con nota di G. ALPA., Danno Biologico e diritto alla salute
davanti alla Corte Costituzionale; e ancora, in Resp. civ. prev., 1979, 698, con nota di G.
PONZANBLLI, Danno non patrimoniale e danno alla salute: due sentenze della Corte Costituzionale.
PARTE II, QUESTIONI 4J
La tendenza all'ampliamento dell'area del danno risarcibile non ne usciva in�
fatti soddisfatta, perch� si scontrava con la tipicit� della previsione dell'art. 2059,
per cui per accordare tutela ad interessi non patrimoniali nei casi in cui difetta�
va il reato si � operata un'inversione di tendenza, attraverso la restrizione del�
l'ambito del danno non patrimoniale, identificato nuovamente col danno morale
soggettivo (conseguenza del reato) e l'inserimento di quell'area non coperta da
tutela risarcitoria nell'ambito dell'art. 2043.
g esattamente quello che ha fatto la Consulta nella successiva decisione
n. 184/1986 (la notissima sentenza DEIL'ANDRo, dal nome del suo compianto
estensore) (23), la quale, abbandon� l'impostazione �innovativa� del 1979, ri�
tornando all'equazione (della dottrina prevalente) �danno non patrimoniale=
danno morale soggettivo �, di cui costituiva corollario l'inquadramento del danno
biologico nell'ambito del danno patrimoniale, inteso quasi come �categoria
residuale � di danno risarcibile al di fuori dei casi rientranti nel 2059, dove
� la patrimonialit� � perde il carattere il requisito essenziale, poich� il danno
diventa giuridicamente rilevante solo perch� � ingiusto �. Le conclusioni della
Corte si fondavano sulla distinzione tra danno-evento e danno-conseguenza,
con il danno biologico considerato danno-evento . (sempre risarcibile per il com�
binato disposto degli artt. 2043 cod. civ. e 32 Cost., indipendentemente dalle
ripercussioni dell'illecito sulla capacit� lavorativa) ed il danno morale subiettivo,
affiancato al danno patrimoniale, nell'ambito del dann<H:Onseguenza. Il
presupposto dogmatico era dunque la considerazione del danno risarcibile per
la lesione in s�, indipendentemente dalle conseguenze pregiudizievoli (sulla
scia di un antico insegnamento che risale al CARNELUTII).
Ma l'idea che far capo all'art. 2059 fosse una partenza falsa fu recepita
per prima dalla dottrina pi� autorevole (soprattutto da ALPA e dal BusNBLLI)
(24), alla quale apparve contraddittorio elaborare un nuovo tipo di danno
allo scopo di assicurare a tutti il�risarcimento per lesione del diritto alla salute
e poi qualificarlo � danno morale �, in presenza di un'interpretazione .� giurisprudenziale
restrittiva dell'art. 2059, che porta ad ammettere il risarcimento solo
se l'illecito costituisca reato.
Per reagire a tale contraddizione, si riport� il danno biologico nell'ambito
dell'art. 2043, attraverso un processo graduale contraddistinto da due fasi.
In un prima tempo, si fece leva sul profilo dell'ingiustizia del danno, affermando
che il danno biologico, in quanto lesione di una situazione giuridica
protetta � sicuramente � ingiusto � e poich� a tale danno � ingiusto � (senza
distinzione tra patrimoniale o non patrimoniale) reagiva il solo art. 2043, si
ricondusse il danno biologico nell'ambito normativo dell'art. 2043.
g la tesi che fu poi accolta dalla Corte di Cassazione, che in una prima
importante decisione del 1981 (25), non qualifica in alcun modo il danno biologico,
di cui afferma comunque la risarcibilit�, indipendentemente dalla sua incidenza
sulla capacit� lavorativa del danneggiato ed indipendentemente dalle
(23) In Foro it., 1986, I, 2053, con nota di G. PoNZANELLI, La Corte Costituzionale, il
danno non patrimoniale e il danno alla salute; oppure, in Nuove leggi civ. comm. 1986, I,
con nota di commento favorevole di G. ALPA, al quale si devono studi approfonditi sul
tema, cui � stato dedicato anche una importante monografia, dal titolo Il danno biologico.
1993, II ediz.
(24) G. ALPA, Danno biologico e diritto alla salute, in Giur. it., 1976, I, 3, 443 e F. D.
BusNELLI, Diritto alla salute e tutela risarcitoria, in � Tutela della salute e diritto privato �,
a cura di F. D. BUSNELU e M. BRECCIA, Milano, 1978, 537; e pi� recente, F. D. BUSNELLI,
Problemi di inquadramento sistematico del danno alla persona, in Riv. crit. dir. priv., 1987,
40 e M. FRANZONI, op. cit., 911.
(25) Cass., 6.6.1981, n. 3675, in Giur. it., 1982, I, 1, 920, con nota di M. DOGLrorn.
15
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46
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
sofferenze patite, quando il fatto costituisce reato. Una successiva pronuncia
della Suprema Corte del 1983 (26) qualifica poi il danno biologico come tertium
genus, individuando il referente normativo nell'art. 2043, che con il sintagma
� danno ingiusto �, senza ulterfori qualificazioni, consente l'immediata risarcibilit�
delle menomazioni del valore �persona�, �nella sua proiezione non solo
economica ed oggettiva fatta palese dal patrimonio, ma anche soggettiva (biologica
e sociale) �. La Cassazione precisava il suo pensiero chiarendo che le
espressioni �patrimoniale � e �non patrimoniale� indicano solo delle � specificazioni
�, non delle � limitazioni � del concetto di danno ingiusto, questo s�
requisito essenziale della risarcibilit� del danno.
Nella seconda fase si trattava di andare fino in fondo, qualificando il danno
biologico come danno patrimoniale, ed � la scelta che segu� quella dottrina e
poi la stessa Suprema Corte, dopo avere nel 1984 svincolato il danno biologico
dal concetto di danno non patrimoniale (27), nella successiva sentenza n. 1130
del 1985 (28), sul presupposto che il valore inciso �fa parte integrante del patrimonio
del soggetto �.
In tale solco, si inserisce appunto la famosa sentenza resa dalla Corte Costituzionale
nel 1986, che ricondusse il danno biologico nel combinato dispoill
sto degli artt. 2043 cod. civ e 32 Cost., concludendo, in linea con le sollecitazioni
dottrinali pi� autorevoli (29), per la legittimit� dell'art. 2059, sul presupposto
che i suoi limiti non riguardassero il danno biologico, data la sua natura di
Idanno patrimoniale.
fil
La dottrina pi� attenta (30) ha tuttavia criticato questa soluzione, chiaren
w.
do che il nodo da risolvere era costituito dal superamento della teoria restrittiw
va dell'art. 2059, fondata sull'equazione �danno non patrimoniale= danno mora~~
!~
le subiettivo � (risarcibile cio� nei soli casi in cui l'illecito costituisse reato),
w.I~~
e a ben vedere la questione sottoposta alla Consulta riguardava proprio la <
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legittimit� dell'art. 2059, che la Corte, anzich� cancellare o reinterpretare come
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avrebbe potuto fare, dichiar� legittimo, rifugiandosi nel by pass interpretativo
~;
rappresentato dall'art. 2043.
Ii
Ecco perch� si propone una revisione interpretativa dell'art. 2059, innanzitutto,
sotto il profilo della fattispecie, schiodando l'equazione � danno non patrimoniale=
danno morale�, ed, in secondo luogo, sotto il profilo della risarci.
bilit�, che vede ridotti i casi previsti dalla legge alle ipotesi di reato. ..
t> apparsa, infatti, quanto meno contraddittoria la costruzione del danno
II
.
I.
biologico come danno patrimoniale, posto che la vicenda storica evidenzia che
�la figura � stata elaborata dalla giurisprudenza genovese proprio per reagire ad
una valutazione economica della persona imperniata sulla sua capacit� di produrre
reddito e perci� sulla sua capacit� lavorativa.
Risultando di palmare evidenza che il danno biologico come lesione del
l'integrit� fisico-psichica, in s� e per s� consider�ta, � conseguenza della lesione
di un interesse �non patrimoniale�, sicch� non pu� che essere un danno di
tipo �non patrimoniale�, � fin troppo chiaro l'equivoco di fondo e la forzatura
..
(26) Cass. 6.4.1983, n. 2396, in Giur. it., 1984, I, 1, 537, con nota di MASTROPAOLO.
(27) Cass., 14.4.1984, n. 2422, in Resp. civ., 1984, con nota di G. PONZANELLI. ~
(28) Cass., 11.2.1985, n. 1130, in Resp. civ., 1985, 210. w
(29) P. REscIGNO, Il danno non patrimoniale (Le letture dell'art. 2059 tra interpretazione ~:.
e riforma), in Dir. inf. informatica, 1985, 20, e C. SALVI, op. cit., 218.
(30) Si fa riferimento alla chiara ricostruzione di C. CASTRONovo, in � Danno biologico �
j!'
senza miti, in Riv. crit. dir. priv., 1988, 3 ss. e pi� di recente nel volume, La nuova responsabilit�
civile, regola e metafora, Milano, 1991, 93; ma la tesi del danno biologico come danno '.-'.
=_=.'
biologico come danno non patrimoniale ha ricevuto anche l'autorevole adesione di A. DI MAJO,
La tutela civile di diritti, III ed., Milano, 1993.
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eJie ~�ad identificar~ la risarcibilit� con fa patrianonialit�i�al fin~. di assictirare
riston:hal danno. biologico, che alti:ixnenti riStdtetebbesfurnita=�di pro.
tezione pe:r/: i limiti �ligUstiposti dall'art..�205!K .< . ...�...� � . �/
~~j~'2'~'~7"~~~'7bbe~an.
tata un bene nell'accezione dell:3rt, SlQ cA�t. come tale sus�ettibile. di valutazione
illtr1t�~,.1:1f�~r�~
dal legislatore con ilpensiero l.\l Solo dfilmo morale; si era aperta una lacuna
�,he iiAra:tta~ _�U ::i;;9lmm::e, cQnnJ:~j;j;logi.lilJ >:lv = .�.� �. . .
�&�lJPA~B
NOVO,..�� dell1esteI1Sfone. Malog�ca dell'art. 2043: la Suprema Corte: spiega: clie
nt11l'1:1r:dinruinento ~. m,"1nca ima..�disposiZione �clie s~ni quell'illecit�), cli:e pur
�no$: 'c~itsando : �danhi �non;>patrhnoniali ~ ilell'aciceziqn\\ii. Ghe: dottrina. e� giuri�
.sprud~~.banno.�:.de}l'.art. 20$9 �,c,,�.�.al�..temP9.�: !>te!>so non:.�.incide.�.fa ..�q:uella..��tipica
�Sfera..�economica.� che:.�.ttadizionalmente.�.:$�.��reputa� �contemplata �ᥥnella�� previsione,
sia. pu~e ��~in bian~~�~ .dell;art.� 2043 dello stesso oo~~��Th~~yl)'l; ~� ge~
e la: cogellia.�(;}elle norme cos~itw;i:ona}i tr~gre.dite. attt<:l,verso l'illecitq, e il ca-
Dalla configurazione del danno biologico come danno non patrimoniale,
la Cassazione fa discendere un importante corollario: quello secondo il quale
(31) C. CASTRONovo, Alle origini della fuga dal codice, in Jus, . 1985, 69; e ancora, in
Nuova res110nsabilit� civile, cit., HO; il passo success!V� � contenuto nella accurata nota dal
titolo Dann.o alla� salute e infortuni. La Cotte Costituzionale �e �fdiritti secondi, iil Foro it.
1995, I, 84'�.� . .. �� . � � � � � :�� �� / ��
(32} � <'.;ass. civ., sez>IIl, 13 genruiio 1993, n. 357t in Foro itV 1993, l, 1.897; con nota di
G. De MARzo; Cass. �civ:; sez: III, 18 febbraio 1993; n. 1009\ in Giust. civ;, 1993, I, 2109, con
nota di G. Ai..PA, Vecchi e nuovi problemi concernenti il danno biologico, � �
48
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
non ne pu� costituire criterio valutativo un parametro correlato al reddito (e
cio� il criterio della liquidazione del triplo del minimo della pensione sociale,
indicato dall'art. 4, comma 3�, DL. n. 857/1976), poich� il danno subito � legato
al valore umano perduto, e risulta dunque determinabile solo mediante la
personalizzazione quantitativa o qualitativa di parametri di riferimento in linea
di principio uniformi per la generalit� delle persone fisiche.
Questa impostazione � stata energicamente respinta dalla pi� autorevole dot�
trina (ALPA), che ha contestato la ricostruzione dell'istituto nell'ottica del dan�
no non patrimoniale e, soprattutto, il ricorso all'equit� senza obbligo di motivazione,
� che non trova referenti dottrinali se non nella vecchia civilistica,
in quanto ormai tutti sono concordi che sia necessario accentuare il riferimento
a parametri obiettivi, al fine di evitare ... l'iniquit� dei risultati del metodo equi�
tativo puro (...). La flessibilit� del criterio equitativo � da contestare in radice:
si deve proprio a questa flessibilit� (conclude amaramente ALPA) se il piccolo
Gennarino -figlio dell'operaio -fu penalizzato scandalosamente� (33).
Per ALPA, � la patrimonialit� va intesa nel senso di suscettibilit� di va�
lutazione economica di beni aventi consistenza reale; il danno biologico di tipo
� morale � o' il danno � morale � tout court ha una �ben diversa consistenza: si
tratta di sofferenze e di' patemi d'animo � (34).
6. La Corte Costituzionale � tornata nel 1994 ad occuparsi del danno biologico
e del problema della sua natura giuridica.
Vanno al riguardo registrate due diverse prese di posizione.
,Con una prima sentenza, la n. 37 del 17 febbraio 1994 (est. SPAGNOLI) (35),
relativa ai rapporti tra danno biologico e danno previdenziale, la Consulta ha
ribadito l'indirizzo seguito con la sentenza n. 184 dell'86, qualificando il danno
morale come turbamento psichico ex 2059, mentre il danno alla salute psichica
� .stato considerato come ipotesi di danno biologico e ricondotto nell'ambito
dell'art. 2043.
Con una seconda pr�nuncia, la n. 372 del 27 ottobre 1994 (est. MENGONI)
(36), resa a distanza di pochi mesi, la Consulta ribalta il precedente indirizzo
con un revirement senza precedenti, che porta ad allargare gli angusti con�
fini dell'art. 2059, nel quale si fa rientrare, oltre al patema d'animo, anche il
danno alla sal�te . psichica;
La sentenza � stata occasionata da una pretesa risarcitoria per il cd.
� danno biologico da morte � conseguente ad un incidente stradale. I familiari
della vittima, accanto ad altre VQCi risarcitorie, collocano la richiesta relativa
al danno bio!Ogico. Il Tribunale di Firenze pone perci� due questioni,
per le quali prospetta l'illegittimit� dell'art. 2043, che, limitando la risarcibilit�
delle sole conseguenze patrimoniali, non consente il �risarciriic:;nto della lesione
di diritti primari, o in subordine dell'art. 2059, interpret\lto restrittivamente:
a) la risarcibilit� agli eredi del danno biologico � da morte � sofferto dal de
(33) G. Au>A, nell'appassionato intervento su Giustizia Civile, op. cit.
(34) G. Ar.PA, op. ult. cit., 2103.
(35) In Foro it., 1995, I, 84, con nota di C. CASTRONOVO, D:mno alla salute e mtortun�.
La Corte Costituzionale e i diritti secondi.
(36) In Giust. civ., 1994, I, 3035, con nota di F. D. BusNEu.1, Tre �punti esclamativi�,
tre �punti interrogativi�, un �punto a capo�; oppure, in Foro it., 1994, I, 3297, con nota
di G. PoNZANELLI, La Corte Costituzionale e il danno da morte; ed ancora, in Nuova giur.
civ. comm., 1995, I, 406, con nota di P. ZIVIZ, Danno biologico e morte della vittima: equivoci
vecchi e nuovi.
~t<l.; .b) la rl$a:t'i::ilnlit�: :det dani:��" �rlflel'isi:f�' $Ubit0 �iure Proprio ,,; .chi~ c0n�
gi�ti::�defl~::,\iitthna>:@?h:��'''' :y.....,, .��� ,,.., ,,,., .. �/:,,,,,>,,,,,.,,,,,..,.,,,' .,.,...,.,.. ,, ,,.,,.,.�,. ,.. :..-�.,, �..,...,_
F's~0ms�... ~�~...�...u7~~�~
.�.:.��::--:��-:���
�.��.
��-:-�
(37) L'ordirlilnza di rltttessit�n'e � st!!,ta emessa dal Trib, P�lrenze, 10.u.t49!; ;fu d�;r'. ~~~'.;
1994, 103, con Mfa. critica di G, PoNZAllllLU;. la l?osi:;:ione ~~ c. CASTRONovo, si pu� leggere,
invece; in, Tt 'ifanno biotogico a causa dl morte.: �Spe.ttando la Corte. Costituzionale, su
Vita not.,. 1994, 551,
(38) ];7. D. BUSNBLLI, op. ult. c;it., 30.36.
:::: .�:(39)<<Molto chiaro sul::::punto:U::favorevole comment0::di(:F� lk JilusNl!Ltt,, op;'uJf;:: cit.,
3036, il quale qilalifica: �foi:\d;unen~le: e� d~nifiva:, l'ilffermaiione s!!C(lndQ cui la lesione . del.
l'integrit�: fisica, dlml .esito. !e~::Ildil ':P4<?: �onslderar.-si . �lt:na, semplice . :sottoipotesi ::di lesimte
alla:, l\lillute :in> sensb propriO_�, spiega:nd,o:-::�he:: l'lll!ii>ta.:. Jmpostaz�~:: era ::d$i:Jemp0 bci1:t: n,ota
alla pik:autorevole dotttinil:�:penalistica �..Q.uesto.J'illuminante. esempio:: ripo1:.tatQ ctaU/i\NToUSEt-;
~:Un uozno .� ucciso: e gli eredi si:fanno avanti.::per chledere -il nsliroh�:J.ento�' Qt��:ndO;: il::git.t;dice'
accoglie la domanda considera forse:�( ..� ). la distruzione del bene della .vita .. subita dalla
vittima del torto? Neanche ! II gmdice -conclude Antolisei -guarda: alle perditeche: gli eredi hanncva:vuto. in .alla nwrte d:t'll,. de.,: cuiuit. : : : �
( ... ) Come � ma.i possib' ondere le. due .cose? 1>. .:� �� �..
(40). (;ass .. sez, unite, n;. 3.475 d~L1!125,�.in Foro. it., '.1926~ I, 328;
(41) F. D. BusNBLLI, op. ult. cit., 3036.. ... . ... .�.
50
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
(che perci� non rientra pi� nell'ambito previsionale dell'art. 2043, ma in quello
dell'art. 2059), perch� nelle conseguenze dello schock subito dal familiare non
si pu� distinguere il danno morale soggettivo da ci� che incide sulla salute:
entrambe le conseguenze vanno risarcite, perch� qui si tratta di un unico
processo patogeno che pu� degenerare dall'originario turbamento psichico in
trauma psichico (in persone in particolari condizioni di cuore, di nervi ecc.) (42).
Il corollario importante che se ne desume � che l'art. 2043 riguarda il solo
danno biologico �patrimoniale�, perch� per il danno biologico � psichico � opera
l'art. 2059, con la conseg~enza che si arriva ad una tipizzazione dell'illecito previsto
dall'art. 2043, come norma da applicare semmai analogicamente.
7. Mentre ancora la dottrina, nei suoi primi commenti, si interrogava sui
possibili effetti della nuova inipostazione data al tema dal giudice delle leggi,
veniva pubblicata una prima timida presa di posizione� della Cassazione.
Con sentenza del 27 dicembre 1994, n. 11169, la Suprema Corte (III Sezione,
Pres. SCALA, Rel. RAGOSTA), pur senza esporsi chiaramente sul tema della
natura giuridica del danno biologico, sembra volere, in un certo senso, ribadire
la precedente impostazione del danno biologico come danno patrimoniale
risarcibile ex art. 2043, alla luce dell'art. 32 Cost., e ci� sulla base del richiamo
espresso che opera ai �canoni enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza
n. 184 del 1986� (43).
Ma l'indirizzo inaugurato con la decisione del 1993 viene ribadito con forza
dalla stessa Terza Sezione, nella sentenza in data 14 aprile 1995, n. 4255 (Pres.
BILE, Rel. DI NANNI), che conferma la ricostruzione del danno biologico come
pregiudizio non patrimoniale e l'abbandono del criterio di liquidazione fondato
sul triplo della pensione sociale (44).
Va peraltro segnalata una successiva decisione della Prima Sezione (sentenza
del 1� settembre 1995, n. 9211, Pres. CANTILLO, Rel. CARBONE), che pur non
investendo direttamente il problema della risarcibilit� del danno biologico, riafferma,
in tema di danno ambientale, la distinzione, superata dalla Consulta, tra
danno-evento e danno-conseguenze.
La Suprema Corte, con tale ultima sentenza, ha individuato nel danno
ambientale, accanto ai danni �conseguenza� di carattere patrimoniale (che si
identificano nel � saldo � negativo che l'erario pubblico conosce per la distruzione
o il danneggiamento delle diver&e componenti che costituiscono un certo
habitat ambientale) anche un danno � evento � (che coincide con l'alterazione,
deterioramento o distruzione dell'ambiente, �in s� e per s� considerato).
8. Il problema rimane perci� ancora aperto. E ci� anche sul fronte dell'art.
2059, dove la soluzione proposta dal giudice delle leggi � stata da pi�
parti contestata.
(42) Escludono che nel concetto di danno non patrimoniale possa ricomprendersi anche ' ;
;
il danno psichico: G. ALPA, Lesione del diritto alla vita e � danno biologico da morte �, in <
Nuova giur. civ. comm., 1995, Il, 155, il. quale � critica il ritorno alle origini, e cio� la qualificazione
del danno biologico come danno non patrimoniale, che potrebbe essere superata
se la sentenza potesse leggersi nel senso di collocare il danno psichico non nell'ambito del
I
danno morale, ma considerandolo o voce autonoma di danno, o voce integrativa del danno f.::
alla salute complessivamente considerato�; e G. PoNZANELLI, nella citata nota alla sentenza
in esame, 3303.
I 1::
(43) Cass., 27.12.1994, n. 11169, in Corr. giur., 1995, 4, 470, con commento di A. BATA',
Il danno biologico tra Corte Costituzionale e Corte di Cassazione.
(44) In Resp. civ., 1995, 524, con nota di G. PoNZANELLI, La Corte di Cassazione e il
criterio equitativo nella valutazione del danno alla salute.
::;
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PARTE II, QUESTIONI
Ed infatti � giunta puntuale una nuova ordinanza di rimessione (45), che
richiama di nuovo l'attenzione della Consulta sul controverso tema. Il Tribunale
di Bologna, con decisione in data 13 giugno 1995, sollecita una nuova decisione
della Corte, ritenendo non manifestamente infondata la questione di legittimit�
costituzionale dell'art. 2059 (interpretato restrittivamente) in relazione
agli artt. 24 e 32 Cost.
giudici bolognesi partono dalla considerazione del danno morale come
sofferenza psichica destinata ad essere riassorbita in un certo periodo, � senza
lasciare strascichi qualificabili tecnicamente come patologici �, sicch� qualificano
esplicitamente il danno morale come � una particolare sottospecie di danno
biologico, o meglio di uno dei modi nei quali si pu� atteggiare il danno biologico
da invalidit� temporanea�. Se perci� � nell'ambito del danno biologico
deve essere ricompreso anche il danno morale ... la ovvia conseguenza che
ne deriva � che la sua tutela si fonda nel dettato dell'art. 32 Cost., e non pu�
pertanto subire limiti e compressioni in base ad una scelta discrezionale del
legislatore ordinario, quale dal medesimo operata con l'art. 2059 e.e. nella parte
in cui esclude la risarcibilit� del danno morale al di fuori di accertate ipotesi
di reato�.
In pratica, il Tribunale di Bologna parte dalla qualificazione del danno
biologico come danno non patrimoniale (che risale alla sentenza n. 88/79 della
Consulta), per poi arguirne, dalla distinzione del momentaneo patema d'animo
del danno alla salute psichica, che l'irrisarcibilit� del primo, nei casi in cui il
fatto non costituisca reato ma sia un mero illecito civile, renda chiara l'illegittimit�
della restrizione posta dall'art. 2059, in relazione alle norme costituzionali
che assicurano alla persona una protezione assoluta (artt. 24 e 32).
La preoccupazione dei giudici remittenti non sembra tuttavia giustificata,
poich� essa si fonda sul presupposto (46) che sia possibile distinguere il momentaneo
patema dal danno alla salute psichica, mostrando di ignorare che
la sentenza Mengoni ha escluso decisamente tale possibilit�. Se perci� cade
il presupposto su cui si fonda il ragionamento del Tribunale di Bologna, perde
consistenza lo stesso dubbio di incostituzionalit� conseguentemente prospettato.
Ci� in quanto il momentaneo patema d'animo non sar� sfornito di tutela
risarcitoria, nei casi in cui sia conseguenza di un mero illecito civile, poich� in
tal caso trover� applicazione pur sempre l'art. 2043, come norma da estendere
per analogia, secondo l'interpretazione di quella parte della dottrina cui si �
allineata la Terza Sezione della Cassazione da Bile e poi la stessa Corte Costituzionale
con la citata sentenza n. 372 del 1994.
Risulta perci� evidente che la Consulta ha gi� implicitamente risposto al
quesito sollevato dal Tribunale di Bologna, sicch� tutto lascia presumere che
dovrebbero essere ribadite le tesi sviluppate nella sentenza Mengoni.
Ci� anche in considerazione del fatto che l'eliminazione della norma dell'art.
2059 paradossalmente non rafforzerebbe il meccanismo di tutela risar
(45) In Corr. giur., 1995, 9, 1093, con nota di G. PoNZANELLI, Un nuovo assalto alla cittadella
dell'art. 2059 e.e.; in Giur. it., 1985, I, 2, 891, con nota di G. COMANDE', L'incostituzionalit�
dell'art. 2059 e.e. tra necessit� e moda; e ancora in Foro nap., 1995, 283, con nota di F. BASILICA,
L'evoluzione del danno biologico come danno non patrimoniale (a proposito dell'ultima ordinanza
di remissione).
(46) In dottrina, si rileva la posizione di G. COMANDE', Il danno non patrimoniale: dottrina
e giurisprudenza a confronto, op. cit., 897, per il quale �il danno alla salute psichicaandrebbe tenuto ben distinto dal patema d'animo ( ... ) che si estrinseca mediante stati d'animo
e sensazioni, di necessit� transeunti, quali dolore, tristezza, sofferenza �, il quale tuttavia
rileva che � � forte la propensione dei giuristi a relegare tra i danni non patrimonialile menomazioni della salute mentale >>, citando ad esempio la posizione di BusNELLI-ROMANO,
Danno biologico e danno alla salute, in Riv. crit. dir. priv, 1987, 322.
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
citoria della persona, perch� anzi risulterebbe obliterata la funzione preventivasanzionatoria,
di deterrence assolta dall'art. 2059, per soddisfare unicamente
finalit� di compensation ed esigenze di riparazione, cui provvede l'art. 2043 (47).
Conclusivamente, sembra si possa rilevare che il problema del superamento
dei rigidi confini della risarcibilit� del danno non patrimoniale -che certamente
resta ancora aperto ed � suscettibile di pi� ampi e complessi sviluppi,
sia di ordine teorico che di ordine pratico -non pu� essere risolto seguendo
la linea interpretativa proposta dai giudici bolognesi.
a infatti ben difficile che la Corte ritratti l'interpretazione estensiva del
concetto di danno non patrimoniale, poich� solo in tal modo si attribuisce alla
fattispecie il ruolo di obbligazione risarcitoria che, da un lato,� assicura l'esigenza
punitiva di sanzionare l'illecito, dall'altro, l'esigenza consolatoria di garari�
tire una riparazione per il danneggiato.
La Consulta, con la sentenza Mengoni, ha gi� offerto la chiave di lettura
che consente di uscire dalle strettoie della formula limitativa dell'art. 2059,
superando la vecchia equazione danno non patrimoniale = danno morale subiettivo,
per considerare l� fattispecie in esame come forma di reazione civilistica,
di portata inibitoria e repressiva, alla lesione dei diritti della personalit�..
Il giudice delle leggi ha gi� soddisfatto l'unica esigenza vera che il sistema
poneva: e cio� non tanto la caducazione della norma in parola quanto la
chiara revisione interpretativa del sistema di tutela risarcitoria della �persona,
retto dal modello bipolare introdotto dagli artt. 2043 e 2059 codice civile (48).
FEDERICO BASILICA
(47) Lo rileva correttamente il PoNZANELLI, op. ult. cit., il quale per� sembra accogliere
la distinzione prospettata nell'ordinanza di rimessione e negata dalla Consulta.
(48) Concorda il CoMANDE', op. ult. cit., 891.
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RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
codice di procedura civile, art. 251, secondo comma; a) nella parte in cui
prevede che il giudice istruttore � ammonisce il testimone sull'importanza religiosa,
se credente, e morale del giuramento e sulle �, anzich� stabilire che il
giudice istruttore � avverte il testimone dell'obbligo di dire la verit� e delle �;
b) nella parte in cui prevede che il giudice istruttore � legge la formula:
"Consapevole della responsabilit� che con il giuramento assumete davanti a
Dio, se credente, e agli uomini, giurate di dire la verit�, null'altro che la verit�",
anzich� stabilire che il giudice istruttore � Io invita a rendere la seguente
dichiarazione: "Consapevole della responsabilit� morale e giuridica che assumo
con la mia deposizione, mi impegno a dire la verit� e a non nascondere nulla
di quanto � a mia conoscenza"; c) nella parte in cui prevede: � Quindi il testimone;
in piedi, presta il giuramento pronunciando le parole: � Io giuro �.
Sentenza 5 maggio 1995, n. 149, G.U. 10 maggio 1995, n. 19.
codice di procedura civile, art. 404, prlmo comma, nella parte in cui non
ammette l'opposizione di terzo avverso l'ordinanza di convalida di licenza per
finita locazione.
Sentenza 26 maggio 1995, n. 192, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
codice di procedura penale, art. 34, secondo comma, nella parte in cui non
prevede che non possa partecipare al giudizio dibattimentale il giudice per le
indag�ni preliminari che abbia applicato una misura cautelare personale nei
confronti dell'imputato.
Sentenza 15 settembre 1995, n. 432, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
codice penale� militare di pace, art. 90, primo comma, n. 1, nella parte in
cui punisce i fatti previsti con la reclusione da cinque a dieci anni anzich� con
la reclusione da uno a cinque anni.
Sentenza 6 luglio 1995, n. 298, G.U. 12 luglio 1995, n. 29.
codice penale militare di pace, art. 90, prlmo comma, numeri 2 e 3, nella
parte in cui punisce i fatti previsti con la reclusione da cinque a dieci anni anzich�
con la reclusione da uno a cinque anni.
Sentenza 6 luglio 1995, n. 298, G.U. 12 luglio 1995, n. 29.
codice della navigazione, art. 1258, prlmo comma, nella parte in cui prevede
la pena disciplinare della cancellazione come effetto automatico di una
condanna che determini la incapacit� all'iscrizione, anzich� sulla base di una
valutazione da parte dell'amministrazione competente.
Sentenza 1 giugno 1995, n. 220, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
54
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
legge 13 dicembre 1928, n. 3233, art. 1, nella parte in cui, richiamando le
norme in vigore per la riscossione delle imposte dirette, impedisce -nell'ipotesi
in cui l'utente contesti l'esistenza o l'entit� del credito -all'Autorit� giudi�
ziaria ordinaria di sospendere l'esecuzione dei ruoli esattoriali relativi ad en�
trate di natura non tributaria.
Sentenza 13 luglio 1995, n. 318, G.U. 19 luglio 1995, n. 30.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 17 -quinquies, introdotto dall'art. 3, primo
comma, del decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480, nella parte in cui prevede
che � presentato al prefetto, anzich� all'ufficio regionale competente, il rapporto
relativo alle violazioni delle disposizioni di cui agli artt. 84, 111 (limitatamente
all� imprese artigiane), 123 e 124, secondo comma, del testo unico
menzionato, nonch� 180 del regolamento per l'esecuzione del medesimo testo
unico, approvato con r.d. 6 maggio 1940, n. 635.
Sentenza 7 aprile 1995, n. 115, G.U. 12 aprile 1995, n. 15.
r.d. 29 giugno 1939, n. 1127, art. 71, secondo comma, nella parte in cui prevede
che il direttore dell'Ufficio centrale dei brevetti fa parte della Commissione
indicata nella medesima disposizione allorch� essa svolge funzioni giurisdi�
zionali.
Sentenza 10 maggio 1995, n. 158, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
legge reg. Sicilia 5 aprile 1952, n. 11, art. 22, nella parte riprodotta dall'art.
18, ultimo comma, del decreto del presidente della regione siciliana 20 agosto
1960, n. 3, modificato con decreto del presidente della regione siciliana 15 apri�
le 1970, n. 1.
Sentenza 8 maggio 1995, n. 154, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
d.P.R. 29 novembre 1952, n. 2491, nella parte in cui ha incluso nell'espropriazione
terreni non appartenenti al soggetto espropriato.
Sentenza 13 luglio 1995, n. 319, G.U. 19 luglio 1995, n. 30.
legge 31 luglio 1954, n. 599, art. 33, nella parte in cui non prevede che al
sottufficiale proposto per la dispensa dal servizio sia assegnato un termine
per presentare, ove creda, le proprie ossex:vazioni e sia data la possibilit� di
�essere sentito personalmente.
Sentenza 14 aprile 1995, n. 126, G.U. 19 aprile 1995, n. 16.
legge 31 luglio 1954, n. 599, art. 74, primo comma, ultlmo periodo, limitatamente
alla parola � non �, che immediatamente precede Ǐ ammesso ad intervenire>>.
Sentenza 24 luglio 1995, n. 356, G.U. 26 luglio 1995, n. 31.
decreto Commissario generale del Governo italiano per il territorio di
Trieste 24 marzo 1956, n. 81, nella parte in cui non prevede che si applichi
l'art. 9, secondo comma, della legge 8 marzo 1951, n. 122.
Sentenza 25 luglio 1995, n. 375, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
PARTE II, RASSEGNA. DI LEGISLAZIONE
d'1"B..10�ge1iliaio 1957, n. 3, .art. 97)' terzo�comma, nella ��parte in cui prevede;
� in caso di'sentenza � o ordinanza che pronuncia sull'impt:tgnazione,. che il
procedimento disciplinare deve avere inizio entro 180 giorni . dalla �data in �cui
�/divenuta irrevocabile: la sentenza di proscioglimento,� indipendentemente dalla
�data �di deposito . della �sentenza _o >ordinanza conclusiva del procedimento,
se successiva alla data in cui si verifica l'ii:revocabilit� � della pronuncia di
proscioglimento. .
Sentenza 25 luglio 1995, n. 374, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
d�P.R� 30 marzo�.1957; .n. 361, art; 4, secondo comma; n. 2, ultimo periodo
[come modificato dall'art� Ldella .legge 4 agosto 1993, n. 277].
Sentema 12 settembre 1995, n. 422, G.V. 20 settembre 1995, n. 39.
legge reg. siciliana 30-dicembre 1965, n. 44, art> 1, secondo comma, nella
parte in cui fa assoluto divieto di sequestro e pignoramento dell'indennit�
m<msile e della di;;i.tja com5p9ste ai. cJeputa.ti ge.'Assemblea regionale siciliana,
anzich� prevedere il sequestro e pignoJ:'all1ento delle stesse nella misura di un
qUinto. � ��
Sentenza 16 giugno 1995, n. 245, G.U. 21 giugno 1995, n. 26.
. . . . . .
legge 6 di~embre �97:i, D. fo34, art'. 28, nella parte ili. cui non prevede l'opposizione
di teriO ordmari� fr� i mezzi di impugnazi�ne delle sentenze del
tribunale amministrativo regionale divenute giudicato.
. .
�Sentenz� 111llzjgio 1995, n, 177, diu. ~4 maggfo 1995; 11. 22.
. legge 6 . dlcemt>re �9ii, n. 1034, art� 36, ne�a J.>aTte in cui non prevede l'.opposizion�
di terzo ordinaria fra i mezzi di impugilazione del�e sentenze del
Consiglio di Stato. .-. � --�
Sentenza 17 maggi() 199!), JJ� 177, GiU� 24 maggio 1995, n. 22.
. ....... .
d'1".R. 29 ,marzo 1913, n. 156, aJi, J51, primo comma.
Sentenza 23 maggio 1995; n. 187, G.U. 31 maggio 1995, n. 23. �
d.I. 2 marzo 1974, D� 30, art. 2 � novies IJntrodotto dalla legge di. conversione
16 aprile 1974, n. 114], nella parte in cui non prevede la facolt� di riscattare i
pe.riodi . cwrispondenti a.Ila durata degli ,studi per il conseguimento del diploma
. di tecn:icq in . a.udioi:netrja, ionologopeclia .e. audiopi::otesi rilasciato da
una scuofa universitaria diretta a fiili speciajj, q.an,do il titolo .sia richiesto
quale condizione necessaria per lo svolgimento di una determiriai:a attivit�.
Sentenza 31 maggfo 1995, n. 208, G.U. 1 giugno 1995, n. 24.
legge i::eg. Call1pania 26 maggio 1915, n. 40, art� 13, sest<> coipma.
Sentenza 21 luglio 1995, n. 342, G.U. 26 luglio 1995; n,_ 31.
legge''26 luglio 1975, n. �354, art. 30 � ter,. quarto comma, introdotto. dall'art. 9
della legge 10 ottobre 1986, n. 663, nella parte in cui non prevede l'ammissione
al permesso premio dei �condannati alla reclusione milit�re.
Sentenza 6 giugno 199'5, n. 227, G.U. 14 giugno 1995, n. 25.
J6 RASSEGNA AVVOCATURA DEILO STATO
legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 54, tetto comma, nella parte in cui prevede
la revoca della liberazione anticipata nel caso di condanna per delitto non
colposo �ommesso nel corso dell'esecuzione successivamente alla concessione
del beneficio anzich� stabilire che la liberazione anticipata � revocata se la
condotta del soggetto, in relazione alla �condanna subita, appare incompatibile
con il mantenimento del beneficio.
Sentenza 23 maggio 1995, n. 186, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
combinato disposto legge reg. Sicilia 29 dicembre 1975, n. 88, art. 3; legge
reg. Sicilia 16 agosto 1974,. n. 36, art. 4, primo e secondo com.ma; legge reg. Si�
cllia 18 D\)Vembre 1964, n. 29, art. 1, nella parte in cui prevede la determinazione
dell'indennit� di esproptjazione in misura pari al valore venale dei suoli espropriati.
Sentenza 8 �maggio 1995, n. 153, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
legge reg. Lazio 8 aprile 1980, n. 19, art. 1, secondo comma, lett. a) [come
modificato dalla legge reg. Lazio 20 agosto 1987, n ;49].
Sentenza 15 settembre 1995, n. 433, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
legge reg. Lazio 8 aprile 1980, .n. 19, art. 1, secondo comma, lett. d), e) ed f).
Sentenza 15 settembre 1995, n. 433, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 103, primo e settimo comma, nella parte in
cui, ai fini della ricostruzione di carriera dei professori di ruolo, rende valutabili
i servizi prestati . nella scuola secondaria, assimilandoli al servizio prestato
in una de.Ile figure di cui all'art. 7 della legge 21 febbraio 1980, n. 28.
Sentenza 7 luglio 1995, n. 305, G.U. 12 luglio 1995, n. 29.
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 103, �.secondo e terzo com.ma, nella parte
in cui, ai fini della ricostruzione di carriera, rispettivamente, dei professori as�
sociati e dei ricercatori confermati, rende valutabili i servizi prestati nella
scuola secondaria assimilandoli al servizio prestato in una delle figure di cui
all'art. 7 della legge 21 febbraio 1980, n. 28.
Sentenza 7 luglio 1995, n. 305, G.U. 12 luglio 1995, n. 29.
legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 53, nella parte in cui non prevede l'applicabilit�
delle sartziom � sostitutive �delle pene detentive. brevi ai: reati militari,
secondo i principi di cui in motivazione.
Sentenza 29 giugno 1995, n. 284, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 3, ottavo comma, nella parte in cui non
prevede che, nell'ipotesi di lavoratore dipendente sottoposto ad integrazione
salariale, il quale abbia gi� conseguito in �costanza di rapporto di lavoro la
prescritta anzianit� assicurativa e contributiva obbligatoria e per il quale la
pensione sia liquidata sulla base del concorso della contribuzione figurativa,
non possa essere comunque liquidata una pensione di importo inferiore a quella
che sarebbe spettata tenendo conto soltanto della contribuzione obbligatoria.
Sentenza 26 luglio 1995, n. 388, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE f7
legge reg. Abruzzo 19 luglio 1984, n. 47, art. 6, secondo comma.
Sentenza 8 maggio 1995, n. 152, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
legge 5 dicembre 1985, n. 730, art. 8-bis, introdotto dall'art. 12, secondo
comma, del decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480, nella parte in cui prevede
che � trasmesso all'ufficio provinciale dell'industria, del commercio e dell'artigianato,
anzich� all'ufficio regionale competente, il rapporto relativo alle violazioni
indicate nella norma medesima.
Sentenza 7 aprile 1995, n. 115, G.U. 12 aprile 1995, n. 15.
legge reg. siciliana 9 maggio 1986, n. 21, art. 2, nella parte in cui limita
l'ammissione alla procedura per l'attribuzione della qualifica di dirigente superiore
amministrativo ai dipendenti inquadrati in ruolo alla data del 1� novembre
1985, anzich� a quella di entrata in vigore di detta legge n. 21 del 1986.
Sentenza 23 maggio 1995, n. 185, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
legge reg. siciliana 24 giugno 1986, n. 31, art. 9, primo comma, n. 9, nella
parte in cui non prevede che le strutture convenzionate ivi richiamate sono
quelle indicate negli artt. 43 e 44 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Sentenza 16 maggio 1995, n. 162, G.U. 24 maggio 1995, n. 22.
legge reg. siciliana 24 giugno 1986, n. 31, art. 9, quarto comma.
Sentenza 16 maggio 1995, n. 162, G.U. 24 maggio 1995, n. 22.
legge reg. Lazio 26 giugno 1987, n. 33 art. 6, secondo comma, nella parte in
cui prevede, a pena d'inammissibilit�, che la domanda di iscrizione nella graduatoria
degli aspiranti all'assegnazione di alloggi popolari, deve essere spedita
al Comune a mezzo di raccomandata postale senza cartolina di ricevimento.
Sentenza 6 luglio 1995, n. 299, G.U. 12 luglio 1995, n. 29.
d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448, art. 28, quarto comma, nella parte in cui
prevede che la sospensione non pu� essere disposta se l'imputato chiede il
giudizio abbreviato.
Sentenza 14 aprile 1995, n. 125, G.U. 19 aprile 1995, n. 16.
d.lgs, 23 novembre 1988, n. 509, art. 9, secondo comma, nella parte in cui
non prevede che restino salvi anche i diritti d~i cittadini per i quali il riconoscimento
dell'esistenza dei requisiti sanitari all'epoca della domanda, presentata
anteriormente alla data di cui al comma primo, sia intervenuto, da parte
della competente commissione medica, posteriormente a tale data.
Sentenza 31 maggio 1995, n. 209, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
legge reg. Abruzzo 13 luglio 1989, n. 52, art. 11, quinto comma.
Sentenza 22 giugno 1995, n. 273, G.U. 28 giugno 1995, n. 27.
J8 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
legge reg. Liguria 8 gennaio 1990, n. 1, art. 21, quarto comma.
Sentenza 13 giugno 1995, n. 234, G.U. 21 giugno 1995, n. 26.
legge reg. Piemonte 26 marzo 1990, n. 13, art. 1, quinto comma.
Sentenza 13 giugno 1995, n. 235, G.U. 21 giugno 1995, n. 26.
legge 30 luglio 1990, n. 217, art. 5, terzo comma, limitatamente alle parole
�per quanto a conoscenza della predetta autorit� >>.
Sentenza 1 giugno 1995, n. 219, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
d.l. 29 marzo 1991, n. 103, art. 9-bis, primo. comma, primo periodo [aggiunto
dalla legge di convensione 1 giugno 1991, n. 166].
Sentenza 8 settembre 1995, n. 421, G.U. 13 settembre 1995, n. 38.
legge 23 luglio 1991, n. 223, combinato disposto artt. 7, primo comma, e 16,
primo comma, nella parte in cui non prevedono che i periodi di astensione
dal lavoro della lavoratrice per gravidanza o puerperio siano computabili al
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fine del raggiungimento del limite minimo di sei mesi di lavoro effettivamente
prestato per poter b�neficiare dell'indennit� di mobilit�. "
Sentenza 12 settembre 1995, n. 423. G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
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legge 23 dicembre 1992, n. 498, art. 1, decimo comma, limitatamente al se~
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condo periodo (� Le risorse derivanti dai predetti contributi, nonch� quelle derivanti
dai contributi versati negli anni precedenti e non ancora utilizzate
alla data di entrata in vigore della presente legge, possono essere utilizzate,
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in misura complessivamente non superiore a lire 250 miliardi, per la realizza
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zione di interventi di ricostruzione o di .riparazione di immobili ad uso abita1;
tivo distrutti o danneggiati dalle avversit� atmosferiche di cui al d.I. 4 dicem
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bre 1992, n. 471, e al d.I. 4 novembre 1992, n. 426 �) ed al terzo periodo (�Entro fil
trenta giorni dalla predetta data, il Ministro dei lavori pubblici stabilisce con ~~
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proprio decreto, di concerto con il Ministro del tesoro, sentito il Comitato
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per l'edilizia residenziale, le relative modalit� di attuazione �).
Sentenza 12 settembre 1995, n. 424, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
d.l. 18 gennaio 1993, n. 9, art. 1, quinto comma [convertito nella legge 18
marzo 1993, n. 67], nella parte in cui, per l'effetto della non sottoponibilit� ad
esecuzione forzata delle somme destinate ai fini ivi indicati, non prevede la
condizione che l'organo di amministrazione dell'unit� sanitaria locale, con deliberazione
da adottare per ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi
delie somme innanzi destinate e che dall'adozione della predetta delibera
non siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo
l'ordine cronologico delle fatture cos� come pervenute per il pagamento o,
Ise non � prescritta fattura, dalla data della deliberazione di impegno da parte
dell'ente.
Sentenza 29 giugno 1995, n. 285, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
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legge 25 marzo 1993, n. 81, art. 5, secondo comma, Ultimo periodo.
Sentenza 12 settembre 1995, n. 422, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
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PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE J9
legge 25 marzo 1993,, :n. 811 art. 7, prbno comma;. ultimo periodo.
Sentenza 12 settemb:re 1g95, n. 422, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
d.I. 20 maggio 1993, n. 148, art. 6, settbno com.ma [convertito in legge 19 lu�
gllo 1993, n. 236], nonch� legge 19 luglio 1993, n. 236, art. 1 che fa salvi gli effetti
Prodotti :da .. precedenti. analoghe disposizioni. di. c;lecreti-legge .. non convertiti
(art. 5 del dJ. l1 dicembre 1992, n. 478, art, 5 del d.l. 12. febbraio 1993, n. 31,
art. 6, comma 7, .deld.l. 10 marzo 1993,. n; 57), nell�i. parte in cui non prevedono
che all'atto di iscrizione nelle liste di mobilit� i �avoratori che fruiscono dell'assegno
o della pensiort� di irtvalidit� possono optare tra tali trattamenti e
quello di mobilit� nei modi e con gli effetti previsti dagli artt. 2, comma 5, e
12, comma 2, del d.t 16 maggiti 1994; nY299; convertito in legge 19 luglio 1994,
n. 451. � �
Sentenza 1 giugno 1995, n. 218, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
legge 21 ottobre 1993, n. 56.
Sentenza 15 setteml:!re 1995, n. 433, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
legge 24 dicembre 1993, :n. 537, art. 3, quinto comma; nella parte in cui affida
al Dipartimento della funzione pubblica la verifica della congruit� delle metodologie
utilizzate pei;. detel\'Ill,i;n.are i. cadchi di.� layor9 . da parte delle regioni.
Sentenza 27 luglio 1995, n. 406, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 31. gennaio 1994, n. 97, art� 12, secondo comma, nella parte in cui, nel
caso di espropriazione di tertenf'.lllorttani. per opere pubbliche o di pubblica
utilit�, non prevede. �che .sia �sentito il parere della Regione interessata in merito
alla cessazione dei diritti di uso civico esistenti sui beni espropriandi,
quando il decreto di .esproprio sia l?ronunciato da una autorit� statale.
Sentenza 10 maggio 1995, n. 156, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
legge 31 gennaio 1994, n. 97, art. 12, terzo comma, nella parte in cui prevede
che i compensi, eventualmente � spettanti ai �fruitori degli usi civici sui
beni espropriati, siano determinati dal Commissario agli usi civici anzich�
dalla Regione.
Sentenza 10 maggio 1995, n. 156, G,U. 12 maggio 1995, n. 20.
legge reg. siciliana approvata il 4 marzo, 1994, art. 4.
Sentenza 30 marzo 1995, n. 94, G.U. 5 aprile 1995, n. 14.
d.l. 15 giugno 1994, n. 377; art. 1, secondo cOimna lettera c) [convertito in
legge 8 agosto 19941 n. 497], nella parte in cui non estende l'intesa ivi prevista
alle regioni irtteressate alla gestione delle aree naturali protette.
Sentenza 10 maggio 1995; n. 157, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
d.I 15. giugno 1994, n. 377, art. 2, secondo com.ma, nella parte in cui non ri
serva il potere d'impiego degli operatori volontari antincendio alla regione in
cui questi sono stati destinati.
Sentenza 10 maggio 1995, n. 157, G.U. 12 maggio 1995, .n. 20.
60
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
d.l. 27 agosto 1994, n. 512, art. 1, primo, secondo, quarto, quinto e sesto
comma [convertito nella legge 17 ottobre 1994, n. 590], nella parte in cui si
applica alla Provincia autonoma cli Bolzano.
Sentenza 25 luglio 1995, n. 373, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge reg. Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, art. 9, primo comma,
nella parte in cui prevede il silenzio-assenso ai fini dell'approvazione regionale
dei programmi integrati difformi dagli strumenti urbanistici generali.
Sentenza 27 luglio 1995, n. 408, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge . reg. Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, art. 10, nono e decimo
comma, nella parte in cui consente, alla scadenza del decennio di efficacia del
programma integrato, di protrarre indefinitamente i vincoli derivanti dalla
parte inattuata cli esso.
Sentenza 27 luglio 1995, n. 408, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge reg. Lombardia riapprovata il 26 ottobre 1994.
Sentenza 5 luglio 1995, n. 292, G.U. 12 luglio 1995, n. 29.
legge reg. Basilicata riapprovata il 15 novembre 1994.
Sentenza 27 aprile 1995, n. 134, G.U. 3 maggio 1995, n. 18.
legge approv. dall'Assemblea reg. siciliana il 22 dicembre 1994, art. 2.
Sentenza 27 luglio 1995, n. 407, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 10, primo comma, nella parte in cui
impone alle regioni di provvedere con risorse proprie al ripiano degli even�
tuali disavanzi cli gestione anche in relazione a scelte esclusive o determinanti
dello Stato.
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
decreto Presidente giunta regionale del Trentino-Alto Adige 13 gennaio 1995
n. 1/L, artt. 41, terzo comma, 42, terzo comma e 43, quarto comma, ultimo
periodo e quinto comma, ultimo periodo.
Sentenza 12 settembre 1995, n. 422, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
legge reg. Basilicata riapprovata il 17 gennaio 1995.
Sentenza 1 giugno 1995, n. 217, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
legge reg. Valle d'Aosta 9 febbraio 1995, n. 4, art. 32, terzo e quarto comma.
Sentenza 12 settembre 1995, n. 422, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
legge 23 febbraio 1995, n. 43, art. 1, sesto comma.
Sentenza 12 settembre 1995, n. 422, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
legge reg. Puglia riapprovata dal Consiglio regionale il 28 febbraio 1995.
Sentenza 19 giugno 1995, n. 260, G.U. 28 giugno 1995, n. 27.
legge reg. Campania riapprovata il 2 marzo 1995.
Sentenza 24 luglio 1995, n. 357, G.U. 26 luglio 1995, n. 31.
legge reg. Friuli-Venezia Giulia 9 marzo 1995, n. 14, art. 6, primo comma,
ultimo periodo.
Sentenza 12 settembre 1995, n. 422, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE
codice civile, combinato disposto artt. 162, ultimo comma, 2647 e 2915,
(artt. 3 e 29 della Costituzione).
Sentenza 6 aprile 1995, n. 111, G.U. 12 aprile 1995, n. 15.
codice civile, art. 2043 (artt. 3 e 42 della Costituzione).
Sentenza 23 maggio 1995, n. 188, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
codice civile, artt. 2126 e 2129 (art. 97 della Costituzione).
Sentenza 31 marzo 1995, n. 101, G.U. 5 aprile 1995, n. 14.
codice civile, artt. 2239 e 2240 (artt. 3 e 37 della Costituzione).
Sentenza 26 maggio 1995, n. 193, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
codice civile, art. 2951 (artt. 3, 24 e 35 della Costituzione).
Sentenza 24 luglio 1995, n. 365, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
codice di procedura civile, art. 186-ter, primo comma (artt. 3, primo comma,
e 24, primo e secondo comma della Costituzione).
Sentenza 5 luglio 1995, n. 295, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
codice di procedura civile, art. 669-terdecies, primo comma (artt. 24, primo
e secondo comma, e 3, primo comma, della Costituzione).
Sentenza 26 maggio 1995, n. 197, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
codice di procedura civile, art. 675 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 13 giugno 1995, n. 237, G.U. 21 giugno 1995, n. 26.
codice penale, art. 336 (art. 3, 27, terzo comma, e 97 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1995, n. 314, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
62
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
codice penale, art. 342 (artt. 3, 24, 27, terzo comma, e 97, primo comma,
della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1995, n. 313, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
codice penale, art. 343 (artt. 3, 27, terzo comma, e 97 primo comma della
Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1995, n. 313, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
codice penale, art. 589 (artt. 3, 25 e 27 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1995, n. 414, G.U. 23 agosto 1995, n. 35.
codice penale, art. 721 (artt. 3, 24, 25 secondo comma, e 101, secondo comma,
della Costituzione).
Sentenza 13 giugno 1995, n. 236, G.U. 21 giugno 1995, n. 26.
codice di procedura penale, art. 63 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 27 aprile 1995, n. 136, G.U. 3 maggio 1995, n. 18.
codice di procedura penale, art. 71, primo comma (artt. 3, 24, secondo comma,
e 112 della Costituzione).
Sentenza 28 giugno 1995, n. 281, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
codice di procedura penale, art. 72, primo comma (art. 97 della Costitutuzione).
Sentenza 28 giugno 1995, n. 281, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
codice di procedura penale, art. 305, secondo comma (artt. 3 e 24 della
Costituzione).
Sentenza 15 settembre 1995, n. 434, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
codice di procedura penale, combinato disposto artt. 337, primo comma,
e 409, e 39 del d. lgs. 28 luglio 1989, n. 271 (artt. 24, primo comma, e 112 della Costituzione).
Sentenza 29 giugno 1995, n. 287, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
codice di procedura penale, art. 340, quarto comma (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 31 maggio 1995, n. 211, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
codice di procedura penale, art. 513, secondo comma (artt. 3, 76 e 111 della
Costituzione).
Sentenza 25 luglio 1995, n. 381, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 6J
codice di procedura penale, art. 595 (art. 112 della Costituzione).
Sentenza 28 giugno 1995, n. 280, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
combinato disposto codice penale militare di pace, art. 63 e legge 7 maggio
1981, n. 180, art. 4 [come sostituito dall'art. 2 del d.l. 27 ottobre 1986, n. 700,
convertito dalla legge 23 dicembre 1986, n. 897] (art. 103, terzo comma, della
Costituzione).
Sentenza 31 marzo 1995, n. 104, G.U. 5 aprile 1995, n. 14.
codice penale militare di pace, art. 147 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 15 settembre 1995, n. 436, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, combinato disposto artt. 11, terzo comma, e 138,
primo comma, n. 4 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 17 luglio 1995, n. 326, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 17 quinquies introdotto dall'art. 3, primo
comma, del decreto legislativo 13 luglio 1994, n. 480 (artt. 76, 117 e 118 della Costituzione).
Sentenza 7 aprile 1995, n. 115, G.U. 12 aprile 1995, n. 15.
legge 1 giugno 1939, n. 1089, disposto coordinato artt. 61, 31 e 32 (artt. 3 e
42 della Costituzione).
Sentenza 20 giugno 1995 n. 269, G.U. 28 giugno 1995, n. 27.
legge 29 giugno 1939, n. 1497, artt. 2 e 4 (artt. 3, 24, secondo comma, e 97,
primo comma, della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 417, G.U. 23 agosto 1995, n. 35.
legge 22 aprile 1941, n. 633, artt. 19, 61, 68 e 109 (artt. 3, 9, 41 e 42 della Costituzione).
Sentenza 6 aprile 1995, n. 108, G.U. 12 aprile 1995, n. 15.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 42, 44 e 17 (art. 24 della Costituzione).
Sentenza 6 giugno 1995, n. 228, G.U. 14 giugno 1995, n. 25.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 67 (artt. 3, 24 e 41 della Costituzione).
Sentenza 6 aprile 1995, n. 110, G.U. 12 aprile 1995, n. 15.
combinato disposto d. lgs. lgt. 9 aprile 1946, n. 212, art. 3, ultimo comma,
e legge 30 dicembre 1971, n. 1204, art. 15, terzo comma (artt. 3 e 37 della Costittuzione).
Sentenza 24 luglio 1995, n. 364, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
64
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
r.d. lgs. 31 maggio 1946, n. 511, art. 34, secondo comma (artt. 3 e 24 della
Costituzione).
Sentenza 13 aprile 1995, n. 119, G.U. 19 aprile 1995, n. 16.
d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1068, art. 32 (art. 24 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1995, n. 312, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
combinato disposto artt. 60, primo comma, n. 6) e 63, lett. d), della legge 31
luglio 1954, n. 599 (artt. 25, secondo comma, e 97 della Costituzione).
Sentenza 24 luglio 1995, n. 356, G.U. 26 luglio 1995, n. 31.
legge 31 luglio 1954, n. 599, art. 73, primo comma (artt. 3 e 24, secondo comma,
della Costituzione).
Sentenza 24 luglio 1995, n. 356, G.U. 26 luglio 1995, n. 31.
legge 27 dicembre 1956, n. 1423, art. 2, primo comma [nel testo sostituito
dall'art. 3 della legge 3 agosto 1988, n. 327], (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 31 maggio 1995, n. 210, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
legge 27 dicembre 1956, n. 1423, art. 2, primo comma [nel testo sostituito
dall'art. 3 della legge 3 agosto 1988, n. 327] (artt. 13, 16 e 24 della Costituzione).
Sentenza 31 maggio 1995, n. 210, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 2, quinto comma, nella parte in cui prevede
l'automatica esclusione dall'accesso agli impieghi pubblici dei soggetti privati
dell'elettorato attivo a seg�ito della dichiarazione di fallimento (artt. 3 e 97
della Costituzione).
Sentenza 30 maggio 1995, n. 203, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, art. 34 (artt. 3, 4, 38 e 97 della Costituzione).
Sentenza 23 maggio 1995, n. 190, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
legge 3 gennaio 1960, n. 5, .artt. 1 e 2 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 20 giugno 1995, n. 270, G.U. 28 giugno 1995, n. 27.
legge 23 febbraio 1961, n. 215, art. 2 (art. 24 della Costituzione).
Sentenza 25 luglio 1995, n. 379, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
combinato disposto legge 14 febbraio 1963, n. 60, art. 10, primo comma,
lettere b) e c), e legge 5 agosto 1978, n. 457, art. 35 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Sentenza 12 settembre 1995, n. 424, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
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P'All.ttl II;' RASSEGNAit>t-U�GISLAZIONE 6J
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e secondo comma (artt. 3 e 33, quinto comma, della Costituzione).
Sentenza 21 lugli<) '1995/:Iii'.345; G.U!-'9 .agosfoi 1995; 'il 33. �. � �
i~� �$'� noV�nltire: 1!>61/li'lU!; &ft,>gi ~d�rto �<>fuma (artt 3/ :4, 38' e 97
della Costituzione). �''-'"'���: (:-.: :�:.:
Sentenza 23 mailifo!~~5;'n.'i90,'d.rJ/3l fuagglo ��995;''1:i:i:'23; ''
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974; "i�. 30," converlito"lli' legge' 16 aprite 1974, n.. 114. e. �tatt'ar't~ 14sep~i~s. del
d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, introdotto con la legge 29 febbraio 1980, ti. 33).
(artt. 3 e 38, primo oo:mnia/: �:l~lla Costit�iione); , ��� �� ' ,:,, ,
Sentenza 26 maggio 1995, n. 196, G.U. 31 maggio 1995, n. 23.
combinato c11$p0it<f� ��l"i� 30: �llcembre 1971, L '1204, art�' 15(terzo ' col�ma,
e d. lgs. lgt. 9 aprile 1946, n. 212, art. 3, ultimo comma (artt. 3 e 37 della Co
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Sentenza 24 luglio 1995, n. 364, G.U. 16 agosto 1995, n. 34. '��
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 38, primo comma come modificato dalU~~
A.~eh~tf;R. t?,~e,wi~jq,.\9?:9�,Jh +f~ ,(~t.} e J6 4e~ (:~~PJlJ3i9ne)., ...
Sentenza 12 settembre 1995, n. 430, G.U. 20 settembre 1995, n. 39. :
~� .�: .�..
legge 2 febbraio 1973, n. 12, art. 25 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
�' � Sentenza':12:1uglio' 1995,..n..310, .G:u.,�'.9/a:gt>sto J995-, n. 33,.,,,__ �
d.P.R. 29 settembre 1973; n. 59'1;� artt. 24 e :30 (artt 3 e�53. della Costi'tUZione).
Sentenza 25 luglio 1995, n. 377, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
��.--�.-:�. t
d.P.R. i9 settembre 1m, D. 662, artt. 53 e 54 (artt. 3, 24. e:. m della Costituzione).
. .� . .� .
Sentenza 21 sett~bre l~S. n. � 437, G.U. ii settembre 1995, n. 40.
d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, artt. 3 e 38 (artt. 3 e 36 della Costituzione),,
Sentenza 27 giugtl.o 1995; n. 278, G.U. 5 lugljo 1995, n. 2$.
legge 31 ;m�ggi� 1.9751 �>191; art;'.19; qUinto�commli (artt. 3,<34 e 52 della
Costituzione).
Sentenza 24 luglio 1995; n. 359; G.lJ~ 16 ag�Sto 1995, n.. 34;
17
-
66
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
legge 2 dicembre 1975, n. 576, art. 8, primo comma (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Sentenza 13 luglio 1995, n. 321, G.U. 9 agost� 1995, n. 33.
legge �29 'novembre 1977, n. .875, art. 11, penultimo com,ma (art. 42 della Costituzione).
Sentenza 29 giugno 1995, ...288, G.U. 5 luglio 1995; n. ~.
coml;>inato '"51>osto, legge S agosto 1978, n. 457, art. 35, e legge 14 febbraio
1963, n. 60, art. 10, prlmti comma, lettere b) e c) (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Sentenza 12 settembre 1995,' n.' 424, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
d.P.R. 23 diceuibre 1978, n. 915, art. 74, primo. comma (art. 42 della Costi�
tuzione). ' '
Sentenza 29 giugno 1995, n. 288, G.U; 5 luglio '1995, n; 28.
d.P.R. 23 dicembre 1978 n. 915, art. 80 (artt. 42 e 76 della Costituzione).
Sentenza 29 giugno 1995, n. 288, G,U. 5 luglio 1995, n. 28.
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 61, quarto comma (artt. 24, 76 e 97 della
Costituzione).
Sentenza 14 aprile 1995, n. 128, G.U. 19 aprile 1995, n. 16.
legge 24 aprile 1980, n. 146, art. 32, secondo e te~o comma (art. 42 della� C~
stituzione).
Sentenza 29 giugno 1995, n. 288, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
legge reg. Veneto 31 JD�ggio 1980, n. 76, art. 11 (artt. 3, 30, 81 e 119 della
Costituzione).
Sentenza 27 giugno 1995, n. 277, G.U. 5 luglio 1995, n. 28 �
legge reg. Lombardia 26 ottobre 1981, n. 64, art. 56 [come sostituito dal�
l'art. 7 della legge, reg. Lombardia. 30 novembre 1984, n. 61] (artt. 117 e 119
della Costituzione).
Sentenza 31 marzo 1995, n. 105, G.U. 5 aprile 1995, n. 14.
d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834, art. 1, sesto comma (artt. 42 e 76 della Costituzione).
Sentenza 29 giugno 1995, n. 288, G.U. 5 luglio 1995, n. 28.
legge 29 maggio 1982, n. 297, art. 2, primo comma (artt. 24, 35 e 45 della
Costituzione).
Sentenza 20 luglio 1995, n. 334, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
PARm II; RASSEGNA DI LEGISLAZIONE [.67
� leggevreg. Veneto 15 dicembre 1982, n.. 55, art. 15 (artt. 3, 30, 81 e 119 della
Costituzione).
Sentenza 27 giugno 19951 n. 277, G.U�. 5 luglio 1995, n. ~.
�� Jege 23 Jll'lar;Eo 1-n� 78. (artt� 3. e 36 della Costituzione).
Sentenza 27 giugno 1995, n. 278, G.U. 5 luglio 1995; ri/28.
legge prov. Trento 29 aprile 1983, n. 12, art. 142 (come modificato dall'art. 4
delllLIegg~t pro:vinciale 3. settembre .1984,. n. 8~ dall'�tt; 8 della legge provinciale
17 marzo 1988, n. 10, dall'art. 41 della legge provinciale 24 gennaio 1992, n. 5
e dall'art. 15 . della legge Provinciale 19 maggio 1992,n,. 15), art. 3 della. Costi
tuzione). � � � � �. � � �� � .� . . � � .�
Sentel\Za 30� tnaggio 1995, n. 201, G.u. 7 giugno 1995/n. 24.
legge 4 maggi� �1983, ii. 184, �rt. 6 (arti:. 3fe 32 della>C:hstituzione).
1(;.�Scmten~ 24 l.glto l99S;;,n. 361;�G.U.16 ag�Sto . .1993;.n ..34�
lesge 4 ma~(). 198~,>~ 184, &rtt. ~' u�. t.2, 13~ t4, 15 e 16. (art�.24 della
della Costituzione). �
, .Sentenza� 10 'malJm.o. 1995, n. 160; G.U � .12 mliggi� 1995; n. 20.
legge 12 giugnc;L1984, n. ,222; art� 2 (artt� 3 e 38 della .Costituzione).
Sentenza 30 maggio 1995, n. 205, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
.;�'.:: :��;,:;_:):. ;::,.: :-: .. \. . ::--�
legge 28 febb,,...o.J98S, n.47, .art. 31 e legge�~ dicembre 1994, n. 724, art. 39,
primo e ottavo comma (art. 3 della Costituzione).
' Sentenza 12 settembre i995, n; .427, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1 -quinqules [convertito in legge 8 agosto
1985, n. 431] (artt. 3, 24, secondo '<x>mma, e 97,; primo comma, della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 417, G.U. 23 agosto 1995, n. 35.
~::; ,:. . . . �~.. '. :: �: -: . . . . :.�:..
dJ. 27 �gttlpd'1985; :ai~ 3IZ,' drt. t.qtdnqtateit�"rc<>n'lrertfto n!�a legge 8 agosto
1985, n. 431], (artt. 3; �42~ secondo �e terzo cOJ:nni�, e 97 della Costituzione).
Sentenza 28 Juglio 1995, n. 417, G.V. 23 agosto 1995, n. 35'.
l .����<,"��< l . . . ' . .. .<�
legge reg. Lazio 3 ge�lnaio 1986, n. 1,. art�.81 prlnio e sesto comma (artt. 97
e 128 della Costituzione).
�'�Serit�rii~ 3o� ma~gio 199S; n> 204;' G;U. 7 gt�gri�� 1995;' Ii.. 24).
legge 29 gennaio 1986, n. 21, artt. 2, primo comma, e 26, primo, secondo e
teno ~�.(;u1:t.� 3 e :38 della Costit.uzj:one),
Sentenza 26 luglio 1995, n. 390, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
d.l. 21 marzo 1988, n. 86, art. 3, comma 2bis [convertito nella legge 20 maggio
1988, n. 160] (art'3 della Costitqzione)� �
Sentenza 5 luglio 1995, n. 296, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
65
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO '
d.l. 21 marzo 1988, n. 86, art. 8, quinto comma [convertito nella legge 20 maggio
1988, n. 160] (art. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 26 maggio 1995, � n. 195; G.U; 31 maggio 1995, n. 23.
d.P.R. 31 marzo 1988) n~ �143,: art! 32, settimo commai primo periodo (artt. 3,
24,
25 e 97 della Costituzioll.e)'. ...
Sentenza 20 luglio 1995, n. 336, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
'f " v�.: 1'
d.P.Rc. 22 settembre� 1988; �n. 488, art. 25, primo '� comma . (art. 3 della Costi�
tuzione): '
Sentenza 27 aprile 1995, n. 135, G.U. 3. maggfo 1995, n. 18.
legge 15 febbraio 1989, ~ 51; art. 1 (arit. 3 e 36 della �Costituzione).
Sentenza 30 .:r:Df!J~~o ~995,. n..200, q.u. 7 gi1;1_gno 1995, n~ 24,.�
legge 18 febbr�io '1989, 'n. 56, art.' 35, pri�iO comma (artt. 3; 35 e 32 'della
Costituzione).
Sentenza' 27 luglfo 1995; 'n. 412,; G;U; 23 agosto 1995, n. 3S( � <
legge reg. Toscana 6 aprile 1989, .n. 22 (�rtt� 3; 123, 127; �24, primo-e secondo
comma, 113, 97 e 117, primo comma, della Costituzione).
Sentenza '25 foglio 1995, ri'. 376, c;u. 16 agosto� 1995, n. 34. �
d. lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 31 (artt. 3, 76 e 77 della Costituzione).
Sentenza�4 'maggio 199!'1; n. 144, G.U. 10 maggio 1995, n. 19,
combinato disposto d. , lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 39 e codice di procedura
penale, artt. 337, primo comma, e 409 (artt. 24, primo comma, e 112 della
Costituzione).
Sentenza 29' giugno 1995, n. 287, G.U. �5 luglio 1995, n. � 28.
dl. 30 dicembre 1989, n. 416, art. 7, prlmo c~, [convertito in legge 28
febbraio 1990, n. 39l (artt. 3,. 97, 24~}5 e 25 [recte 27) della ~os~tuzione),
Sentenza' 14 aprile 1995, n. 129, G.U. 19 aprile 1995, n. 16.
legge 5 marzo 1990, n. 45, art. 9 (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 26 lugli:o 1995,. n. 390, �G;U. 16� agosto 1995, n. 34.
legge 30 luglio 19~, n. 2,7, .mi. 1, sesto comma (art; 3 della Costituzione).
Sentenza 1 giugno 1995, n. 219, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
legge 30 luglio 1990, n. 217, art. 3, secondo �onuria .(artt. 2, 3; e 24, terzo
comma). ,_
Sentenza 25 luglio 1995, n. 382, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
d.P.R 9 ottobre 1990, n 309, art. 73 .(arlt. 13, 25 e �27 della Costitilzione).
Sentenza 24 lugli� 1995, n. 360, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
PARm II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, art. 75 (an. 3 della Costituzione),
Sentenza 24 luglio 1995, n. 360, G.U. 16 agosto 1995, n. 34;
d. lgs. 31 ottobre 1990, n. 346, art. 23, quarto comma, e d.P.R. 26 ottobre
1972, n� 637; art. 16, quarto comma.
Sentenza 12 settembre 1995~ n. 426, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
legge 15 dicembre 1990, n. 396, art. 8, primo e secondo comma (artt. 3 e
42;�terzo comma, della Costituzione).
Sentenza 8 maggio 1995, n. 155, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
legge 2 gennaio 1991, n. 1, art. 13, terzo comma (art. 3, primo comma, della
Costituzione).
Senterlza 24 luglio 1995, n. 363, G.U. 16 agosto. 1995, .n. 34.
d.l. 29 marzo 1991, n. '103; art. =9bis, primo cdmma, secondo periodo (art. 3
della Costituzione).
Sentenza 1t� settembre 1995, n. 421, G.U. 13 s�ttembre 1995, n. 38. �
legge 23 luglio 1991, n. 223, art. 7, primo comma (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1995, n. 413, G.U. 23 agosto 1995, n. 35.
legge 23 luglio 1991, n. 2231 combinato disposto artt. 7, primo comma, e 16,
primo comma (artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 12 settembre �1995, n. 423, G.U. 20 settembre 1995,, n. 39.
! � ' � �
legge 8 agosto 1991, n. 265, ari~ 1, sesto comma (art. 24 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1995, n. 409, G.U. 23 agosto 1995, n. 35.
legge 8 agosto 1991,_n. 26~, art. 2 (artt, 3, 36 e 38 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1995, n. 409, G.U. 23 agosto 1995, n. 35.
legge 30 dicembre 1991, n. 413, art. 11, quinto, sesto, settimo, ottavo e nono
comma (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1995, n. 410, G.U. 23 agosto 1995, n. 35.
d. lgs. 27 gennaio 1992, n. 111, artt. 1, 2, 15 e 17 (artt. 3 e 32 della Costituzione).
Sentenza 24 luglio 1995, n. 366 G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 203, terzo comma, e 206 (artt .3, 24, 113
della Costituzione).
Sentenza 21 settembre 1995, n. 437, G.U. 27 settembre 1995, n. 40.
70
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
d.1. 11 luglio 1992, n. 333, art. 7 [come sostituito dalla I. 8 agosto 1992 n. 359]
(artt. 3, 47 e 53 della Costituzione).
Sentenza 4 maggio 1995, n. 143, G.U. 10 maggio 1995, n. 19.
legge reg. Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 1992, n. 19, art. 31, primo, secondo
e terzo comma (artt. 9 e 25, secondo comma, della Costituzione).
Sentenza 10 maggio 1995, n. 159, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
legge 8 agosto 1992, n. 359, art. Sbis [conversione del d.l. 11 luglio 1992, n. 333]
(artt. 72 e 77 della Costituzione).
Sentenza 26 luglio 1995, n. 391, G.U. 16 agosto 1995, n. 34.
legge reg. Trentino-Alto Adige 4 gennaio 1993, n. 1, art. 52, quarto comma
[trasfuso nell'art. 96 del testo unico approvato con d.p.g.r. 14 ottobre 1993,
n. 19/L] (artt. 3, 5 e 130 della Costituzione).
Sentenza 25 luglio 1995, n. 380, G.U. 16 agosto 19~5, n. 34.
legge reg. Sicilia 12 gennaio 1993, n. 9, art. 66, settimo comma (artt. 3, primo
comma, e 42 della Costituzione).
Sentenza 21 luglio 1995, n. 344, �G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
d.I. 18 gennaio 1993, n. 8, art. 12, quindicesimo comma [convertito dalla legge
19 marzo 1993, n. 68] (art. 3, 24, 38, 53, 101, 102 e 104 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1995, n. 311, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
d.I. 18 gennaio 1993, n. 9, art. 1, sesto comma [convertito nella legge 18 marzo
1993, n. 67] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Sentenza 6 aprile 1995, n. 107, G.U. 12 aprile 1995,. n. 15.
d.1. 23 gennaio 1993, n. 16, art. 2, primo comma [convertito nella legge 24
marzo 1993, n. 75] (artt. 3, 24 e 53 della Costituzione).
Sentenza 12 luglio 1995, n. 309, G.U. 9 agosto t995, n. 33.
d.l. 22 marzo 1993, n. 71, art. 1, n. 3 [convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151]
(artt. 3, 23, 24, 41, 53, 97 e 113 della Costituzione).
Sentenza 13 luglio 1995, n. 320, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
legge 25 marzo 1993, n. 81, art. 7, sesto comma, ultimo periodo, limitata�
mente alle parole � o gruppi di liste collegate � (artt. l, secondo comma, 48,
secondo comma, 49 e 51, primo comma, della Costituzione). �
Sentenza 12 settembre 1995, n. 429, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
d.l. 20 maggio 1993, n. 148, art. 6, settimo comma [convertito in legge 19
luglio 1993, n. 236], nella parte in cui prevede il divieto di cumulo tra .indennit�
di mobilit� ed assegno di invalidit�, (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Sentenza 1 giugno 1995, n. 218, G.U. 7 giugno 1995, n. 24.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 71.
dJ. 15 novembre 1993, n. 453, art. 6, quinto comma [convertito in legge 14
gennaio 1994, n. 19] (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 12 settembre 1995, n. 428, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
d.J. ��t � dicimlbr� � 1993, ��:n;� 487, art. 7, terzo �comma [convertito� nella legge 29
gennaio 1994, n. 71] nella parte in cui comporta il venir meno degli interessi
versati al Tesoro in relazione ...aj. credito in parola (art. 81, quarto comma della
Costituzione).
Sentenza 14 giugno 1995, n. 244, G.U. 21 giugno 1995, n. 26.
d.l. 1 dicembre 1993, n. 487, artt. 7, quarto comma, e 15; primo comma
[convertito nella legge 29 gennaio 1994, n. 71] (art. 81, quarto comma, della
Costituzione).
� Sentenza 14 giugno 1995, n. 244; G.U. 21 ghigno 1995, n. 26.
legge 24 dicembre 1993, n. �537; art. 3; cotii:mi, 6, 8, 19, 23, 29, 37, 39 e 66
(artt. �17, 118 e 123 della Costituzione).
Sentenza 27 luglio 1995, h.; 406, G.U; 2 agosto 1995, n. 32.
legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, com:tnl: 23, 38, 39, 41 �e 66 (art. 4, n. 1, statuto
spec. reg. Friuli-Venezia Giulia).
S~nt~~a zi' luglio 1995, n. 406, G.U�� 2 agosto 1995, n.. 3:Z.
legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, colnmi 30, 47, 48 e� 51 (artt. 117, 118 e
123 dell~ �ostituzione).
Sentenza. 27Juglio 1995~� n. 4061 G.u�. 2 agosto 1995, :i;i.. 32.
legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. il, s�ttfin~ confutil (artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione).
Se11tenza 31. mar~9)995, n. 99, G.U�. 5 aprile 1995, n~ 14.
legge 29 gennaio 19941 .n. 87, artt. 1, primo _comma; 2, quarto comma; 3;
secondo e terzo comma; e 4 (artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma,
101, 102, 103, 104, 108 e J13 della Costituzione).
Sentenza 31 marzo 1995, n. 103, G.U. 5 aprile 1995, n. 14.
legge reg. siciliana approvata il 4 marzo .1994, art. 5 (art. 12 statuto reg. siciliana).
� � '
Sentenza 30 marzo 1995, n. 94, G.U. 5 aprile 1995, n. 14.
legge reg. siciliana approvata il 10 maggio 1994, art. � 1 (artt. 3, 97 e. 103 della
Costituzione).
Sentenza 30 marzo 1995, n. 94, G.U. 5 aprile .1995, n. 14.
72
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO. STATO
legge reg. siclllana approvata il 10 maggio 1994, art. 1 (art. 11 della Castitutuzione).
Sentenza 30 marzo 1995, n. 94, G.U. 5 aprile 1995, n. 14.
d.l. 15 giugn() 1994, n. 377, artt. 1, secondo comma, lettei;a b) e 3, primo
co~ (art~. 3, 97, 117 e 118 dt'llla; �ostituzione)..
Sentenza 10 maggio 1995, n. 157, G.U. 12 maggio 1995, n. 20.
delibera legisliltiva reg. Toscana del 25 luglio 1994, riapprovata il 20 settembre
1994 (artt. 97 e 117 della Costituzione).
Sentenza 16 giugno 1995, n. 248, G.U. 21 giugno� 1995, n. �26.
legge reg. Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, artt. 2, sesto� comma;
7, quinto comma; 9, quarto e quinto e<>mma; 10, cOlllDli Secl)ndo, terzo, quarto,
quinto, sesto, dodicesimo e tredicesimo (artt. 5, 117 e 128 della Costituzione).
Sentenzi!: 27 luglio 1995, Il� .408, G.U. 2 a~sto 1995, n. ~2.
legge reg. Sicllla approvata il 25 ottobre 1994, art. 1,� primo comma (artt.
3 e 34 della Costituzione e 17, lett. d), statuto specfale� reg. Sicilia). .
Sent<:)nza 30. maggio 1995, n. 202, G,U. 7 giugno 1995, ll� 24.
) '
legge reg. Trentb;lo-Alto Adige 30 novembre 1994, n�. 3, art. 2, quinto comma
(art. 56 statuto spec. e artt. 2, 3, 6 e 51 della CostittiZione). . '<'.
Sentenza 19 giugno 1995, n. 261, G.U. 28 giugno 1995, n. 27.
~ ' . .'. -' .
legge reg. Trentino-Alto Adige 30 novembre 1994, n. 3, artt. 2, sesto comma,
17, primo comma; 32, primo comma, lett. b); 35, primo comma, lett. h) e terzo
comma, lett. c); 36, primo comma, lett. h) e terzo comma, lett. c); 65 primo
~(art. 56 statuto speclille e . artt. 4, 3, 6, 48 e 49 della Costituzione).
Sentenza 19 giugno 1995, n. 261, G.U. 28 giugno 1995, n. 27.
legge reg. Campania riapprovata il 2 dicembre 1994 (artt. 81 e 97 della
Costituzione).
Sentenza '21 luglio 1995, n. 347, G.U. 9 agosto 1995, n. 33.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 3, primo comma (artt. 117, 118, 119 della
Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 4, secondo comma (artt. 117, 118 e 119
della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, primo comma (artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 73
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, quinto comma (artt. 17 e 19 statuto
reg. siciliana e 3 e 32 della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, sesto comma (artt. 3, 32, 97, 117, 118
e 119 della Costitilzione, 17 e 19 statuto reg. sic.).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, settimo comma (artt. 117, 118 e 119
della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, artt. 22, comma 37 e 25 (art. 4, n. l, statuto
reg. Friuli-Venezia Giulia).
Sentenza 27 luglio 1995, n. 406, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39 (artt. 3, 97 e 117 della Costituzione).
Sentenza 28 luglio 1995, n. 416, G.U. 2 agosto 1995, n. 32.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39 (artt. 79, 3 e27, terzo comma, della
Costituzione).
Sentenza 12 s�ttembre 1995, n. 427, G.U. 20 settembre 1995, n: �39.
. � I � . . ' �
legge 23 dicembre 1994, .~ 724, art. 39, nonch� le disp0sizionl di cui ai capi
IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (artt. 2, 3, 9, 41, 42, 79, 112, 119 e 128 d~lla
Costituzione). � �
Sentenza 12 settembre 1995, n. 427, G.U. 20 settembre 1995, n. 39.
legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39 e legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 38
(artt. 3 e 79 delfa Costituzione). �. �
Sentenza 12 �settembre 1995, n. 427, G~U. 20 settembre 1995, n. 39.
legge reg. siciliana approvata Il 17 febbraio 1995 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
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Sentenza 7 luglio 1995, n. 306, G.U. 9 agosto.1995, n. 33.
CONSULTAZIONI
ANTICHITA' E BELLE ARTI -Scavi -A fini archeologici -Dello Stato -Aree sottoposte
a vincolo idrogeologico -Autorizzazione della Regione -Necessit�.
Se lo Stato, che debba compiere scavi a fini di ricerca archeologica in area
sottoposta a vincolo idrogeologico, debba richiedere l'autorizzazione della Regione
o possa far ricorso a procedimenti di raccordo diversi, in particolare all'intesa
di cui all'art. 81 dlgs. 616/77 (es. 6198/94).
AVVOCATURA DELLO STATO -Avvocature distrettuali -Rappresentanza e difesa facoltativa
di enti pubblici -Assunzione del patrocinio dell'Ente Poste Italiane
-Possibilit�.
Se le Avvocature Distrettuali dello Stato possano assumere la rappresentanza
e difesa in giudizio dell'Ente Poste Italiane (es. 3328/95).
Giudizio nel quale l'Amministrazione statale sia riuscita vittoriosa -Omessa
pronunzia sulle spese -Art. 21 R.D. 1611/33 -Applicabilit�.
Se la mancata pronunzia sulle spese, in un giudizio in cui l'Amministrazione
Statale. sia riuscita vittoriosa, possa essere considerata come compensazione
delle spese di lite ai fini dell'art. 21 R.D. 1611/33 (secondo il quale:
� ... nei casi di pronunziata compensazione di spese in cause nelle quali le Amministrazioni
non � siano rimaste soccombenti, sar� corrisposta dall'Erario all'avvocatura
dello Stato la met� delle competenze di avvocato e procuratore
che si sarebbero liquidate nei confronti del soccombente ..,� (es. 531/95).
CAL�MITA' PuBBLICHE -Imprese. industriali, commerciali, artigiane -Provvidenze
ex legge 50/52 -Estensione di queste agli eventi calamitosi di cui alla legge
505/92 -Fruibilit� da parte di chi abbia goduto per quegli stessi eventi di
altre provvidenze.
Se, sopravvenuta la I. 505/92 ad estendere agli eventi calamitosi ivi previsti
le provvidenze per le imprese previste dalla 1. 50/52, possano aspirare ad usufruire
di dette provvidenze anche le imprese che abbiano goduto per gli eventi
di cui sopra di pi� limitati benefici accordati da altre normative (es. 8952/94).
CIRCOLAZIONE STRADALE -Imprese e societ� di consulenza per la circolazione dei
mezzi di trasporto -Ricevute di consegna di documenti rilasciate ai clienti Contenuto
ed effetti di queste.
Ricevute rilasciate dalle imprese e societ� di consulenza per la circolazione
dei mezzi di trasporto ai clienti che abbiano loro consegnato documenti di
circolazione: loro contenuto ed effetti con particolare riguardo all'ipotesi in
cui i documenti consegnati non legittimino alla circolazione (es. 8869/94).
PARTE II, CONSULTAZIONI 7f
Persona sottoposta a rimpatrio obbligatorio con foglio di via � Diniego
di rilascio della patente di guida � Legittimit�.
Se il rimpatrio obbligatorio con foglio di via vada qualificato come misura
di prevenzi:�ne e costituisca pertanto circostanza impeditiva al rilascio della
patente di guida (es. 9693/94).
CONCESSIONI AMMINISTRATIVE IN GENERE � Beni demaniali � Concessione di uso a
titolo gratuito a enti morali � Mancanza di espressa previsione di norma di
legge � Possibilit�.
Se sia consentita � in mancanza di espressa previsione di legge -la concessione
a titolo gratuito dell'uso di beni demaniali a favore di enti morali di�
versi dalle organizzazioni e associazioni di dipendenti pubblici (es. 6928/94).
DEMANIO � Demanio e patrimonio indisponibile dello Stato � Beni immobili �
Alloggi � Occupazioni sine titulo � Direttive sul recupero della disponibilit�
��dei��beni.
Direttive sul modo e .i criteri da adottare per il recupero di alloggi. clema�
niali o del patrimonio indisponibile occupati sine titulo (es. 23065/94).
Demanio idrico � Concessioni di beni relativi a porti fluviali � Canoni � Diritto
di percepirli � Spettanza (allo Stato o alle Regioni).
Se le Regioni, e non lo Stato, abbiano il diritto a percepire i canoni di
concessione di beni demaniali relativi a porti fluviali, ci� in dipendenza del
trasferimento alle Regioni stesse delle funzioni amministrative concernenti .i
porti predetti (es. 2981/94).
Immobile dello Stato � l;)acca Se:renella,. � Trasferimento al comune di Venezia.
1) Se la legge 8-11-1991 n. 360 configuri un trasferimento �utoinatico ex
lege dell'immobile dello Stato � Sacc~ Serenella�, a favore del comune di
Venezia, 2) e se il pre:Zzo del trasferimento. siaquello gi� fissato dalla legge
20.12.1967 n. 1266 o debba essere nuovaniente determinato (es. 438/93).
EPILIZIA .POPOLARE ED ECONOMi�A . Edilizia residenziale puqblica e agevolata �
Concessioni di lavori di edilizia residenziale exptolo V1II legge 219/81 �
Penali a carico del concessionario � Modalit�� di calcolo.
Penali a carico dei concess�Onari per i lavori di edilizia residenziale affidati
per la ricostruzione delle zone terremotate ex titolo VIII legge 219/Sli a) se
esse sfano da commisurarsi al corrispettivo �come� determinato nella convenzione
o come risultante dall'applicazione della revisione; b) se il loro limite
massimo vada calcolato con riferimento all'intero corrispettivo o a quello
del fatto nell'ambito del quale si verifica l'inadempimento (es. 4089/94).
IGIENE E SANITA' PUBBLICA � Croce Rossa Italiana � Comitato locale ~ Rappresentanza
in giudizio -Se spetti anche al Presidente del Comitato (oltre che al
Presidente della C.R.I.).
Se il Presidente di un Comitato lo.cale della Croce Rossa Italiana abbia la
rappresentanza in giudizio del Comitato stesso (es, 9277/94).
76
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
IMPIEGO PUBBLICO � Ministero degli Esteri -Personale in seI'ViZJ.o all'estero
Concessione per un anno di contributo per spese di alloggio in albergo Proroga
della, concessione del contributo -Limiti temporali di questa.
Se la �oncessione per un anno del contributo per spese di alloggio in albergo,
spettante al personale del Ministero degli ,Esteri in servizio all'estero,
sia suscettibile di una sola proroga per un altro anno o anche di ulteriori proroghe
(es. 504/95).
ISTRUZIONE E SCUOLE -Universit� -Principi posti dal d.lgs. 29/93 -Questioni applicative.
�
Se il principio di separazione tra attivit� di indirizzo e �ontrol1o (attribuita
agli organi di Governo delle Amministrazioni) e quella di gestione tecnica, finanziaria,
amministrativa (spettante ..alla dirigenza) dettato dal decreto legislativo
29/93 trovi immediata applicazione alle Universit� o se sia necessario che
queste ultime vi diano applicazione conformandovi i propri statuti o regolamenti;
e se -alla stregua dei principi dettati per le Universit� dal d.lgs. 29/93 rientri
nei poteri� della dirigenza amministrativa la gestione del personale docente
(es. 6148/94).
NAVIGAZIONE (DISCIPLINA AMMINISTRATIVA) -.Enti portuali istituiti dalla legge 84/94
-Patrocinio deH'Avvocatura dello Stato -Se ne godano.
Se gli enti portuali istituiti, '�n sostittizione ai quelli �vecchi, dalla legge 28
gennaio .1994 n. -84 godan� del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato (es. 4922/94).
OBBLIGAZIONI IN GENERE � �obbligazioni pecumar1e -Sentenze di �ondanna dell'Amministrazione
statale -Interessi sulle somme dovute in forza di dette
sentenze -Decorrenza.
Decorrenza degli interessi c~ITi.sp�ttivi' sulle somme dovute dall'Amministrazione
a segti�to di sentenze di condanna (es. 711/95).
PUBBLICA AMMINismzroNJ;; -Att,i dell"Amministrazione statale -Controllo esercitato
dalla ragfoneri.a .. dello Stato -Limiti.
Limiti del controllo esercitabile dalla Ragioneria dello Stato sugli atti dell'Amministrazione
ora non pi� sottoposti. a registrazione della Corte dei Conti
(in particolare, atti relativi a concorso per l'assunzione di personale) (es. 1277/94).
REsPONSABILITA' CIVILE -Infortunio occorso ad alunno -Sentenza di condanna al
risarcimento del danno, in solido, del Ministero della P.I. e dell'insegnante Rapporti
interni fra condebitori solidali.
Se l'Amministrazione della Pubblica Istruzione che sia stata condannata
in solido con l'insegnante al risarcimento dei danni subiti da un alunno infortunatosi,
sia tenuta a rimborsare l'insegnante delle somme da questi corrisposte
in base alla sentenza (es. 2290/94).
PARTB �niCONSU'LTAZIONZ.' ...
Ri:scoss10N� � DELtB I:MPOSTB� .~�: Servizio di .riscoSsione �d.ei:tributi � � �� Conc�ssioh�rio
�Fruizione da' parte di questo: di sgravio provvisorio-ex: art. 86 d;P.R. 48/88 �
Revoca dello sgravio � Applicabilit� di� s�J:iZioni �al co:iice6sion�ri� � Deben�
za di interessi da parte di questo.
��Se siano applicabili .san:iioni e dov�ti. interessi nel.caso: ih. cUi il concessi<>'
nario del servizio �di �riscossione dei 'tributi;�� che abbia �usufruito � dello.: sgravio
pr9vyisorio ex an;. 86 d.P.R. 48/88, debba,, poi, v~rsare le. somme per esser stato
lo sgravfo proWi,sorfo r&(ro�afo o. segiiifo ll.a prowed�riento defiriitivb' dhliriiego
(es. 7/95). ' � � � �� � .,. �� � ��' �.
SPORT -Leghe professionistiche -Organizzazioni partecipanti ai campionati professionistici
di calcio -Condizioni per poter fruire dei contributi erogati
dalla FIGC -Costituzione in forma societaria � Necessit�.
Se le organizzazioni partecipanti ai campionati professionistici di calcio (nella
specie A.S. ASTREA, rappresentativa calcistica del Corpo di Polizia Penitenziaria)
debbano essere costituite in forma di societ� per poter usufruire dei contributi
erogati dalla Federazione Italiana Giuoco Calcio (es. 2534/92).
STAMPA -Poste e radiotelecomunicazioni pubbliche -Parit� di accesso ai mezzi
di informazione durante le campagne elettorali e referendarie -Pubblicit�
e propaganda elettorale � Nozione � Fattispecie.
1) Se costituiscano pubblicit� elettorale, ai sensi e per gli effetti dell'art. 3
n. 6 del dl. 20 marzo 1995 n. 83, contenente disposizioni urgenti per la parit�
di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie,
alcuni annunci promossi dal � Comitato per l'Italia che vogliamo '" relativi
ad informazioni dirette alla raccolta di firme per adesione, di fondi per il
sostentamento del Comitato stesso, nonch� alla pubblicizzazione di dibattiti di
approfondimento sui temi programmatici specifici quali scuola, sanit�, istruzione
ecc.; 2) se annunci concernenti comizi, tavole rotonde, o altri eventi simili,
destinati a svolgersi, al di fuori dei giornali o del mezzo radiotelevisivo,
nei luoghi pubblici o privati, appartengano alla propaganda elettorale e possano
quindi, ai sensi dell'art. 2 n. 2 dl. citato, essere pubblicati solo gratuitamente,
o se essi, viceversa, costituiscano normale pubblicit� non elettorale,
suscettibile, come tale, di pubblicazione (o di messa in onda) anche a pagamento
(es. 2827/95).
STRADE -Enti concessionari di autostrade -Cessazione della prevalente partecipazione
pubblica nel capitale sociale del concession�rio -Cessazione della
garanzia dello Stato per i mutui contratti e le obbligazioni emesse dal concessionario
stesso -Interpretazione art. 10, settimo comma, legge 537/93.
Interpretazione dell'art. 10, settimo comma, legge 537/93 con il quale � stato
disposto che il venir meno della prevalenza pubblica nel capitale delle societ�
concessionarie o della maggioranza delle societ� facenti parte dei consorzi
di cui all'art. 3 legge 729/61 (relativo alle concessioni per costruzioni ed
78
RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO
esercizio di autostrade), fa cessare le garailZie dello Stato per i mutui contratti
e le Obbligazioni emesse dalle societ� e� i. consorzi concessionari a prevalente
partecipazione pubblica (es. 2182/95).
URBANISTICA -Piani paesistici -� Approvazione -Inerzia della Regione -Sostituzione
da �parte dello Stato � Procedimento per l'approvazione.
Quale sia il. procedimento.� da seguire � per . l'approvazione di pialli paesistici,
da parte dello Stato che si sostituisce alla Regione, nell'inerzia di questa (et.
21774/94).