Il problema della difesa dello Stato in giudizio, nell'ambito del contenzioso amministrativo, veniva affrontato dalle legislazioni preunitarie con una molteplice serie di soluzioni, che possono essere distinte, in prima approssimazione, in due grandi indirizzi di fondo: l'utilizzazione diretta di funzionari dell'Amministrazione (Piemonte, Lombardo Veneto, Ducato di Modena, Stato Pontificio, Gran Ducato di Toscana) ed il ricorso a Patrocinatori del libero foro (Regno delle due Sicilie).
I sistemi maggiormente rappresentativi di questi due opposti orientamenti sono quello adottato dal Granducato di Toscana e quello del Regno delle due Sicilie.
Caratteristica essenziale era l'accentramento, presso un organo unico per tutte le Amministrazioni, di tutti i poteri inerenti la gestione degli affari e delle liti. L'avvocato regio aveva in pratica una funzione di organo di giustizia nell'Amministrazione, in quanto "…non si iniziava lite se non consigliata dall'avvocato regio, e la causa iniziatasi sopprimevasi o transigevasi sul semplice suo voto, in qualunque stato la si fosse trovata ed anche di fronte ad una sentenza favorevole. L'avvocato regio, prima che difensore, era paciere, e sempre il consultore dell'Amministrazione, o il vero dirigente sì del contenzioso che del consultivo legale" (G. MANTELLINI, Lo Stato e il Codice Civile, Firenze, 1882).
Lo jus postulandi competeva a professionisti del libero foro, mentre le Agenzie del Contenzioso avevano istituzionalmente funzione di sorveglianza sui giudizi attivi e passivi riguardanti le Amministrazioni dello Stato, nonché quello di assumere direttamente la gestione delle singole liti. In pratica, però, non facevano che distribuire le cause tra gli avvocati delegati e sorvegliarne l'andamento.
La contrapposizione fra questi due sistemi è rilevante in quanto riflette, per un certo verso, l'evoluzione del sistema adottato dallo Stato Italiano, che subito dopo la sua costituzione venne improntato al modello delle Agenzie del Contenzioso per poi giungere, con la creazione dell'Avvocatura Erariale, ad atteggiarsi secondo il modello toscano.