RASSEGNAEVOCADELLOETOEGLIO-SETTMBRE

AVTURAESTALUE2005E

PosteEItalianeES.p.A.E-ESped.EinEabb.Epost.E70%E-EDCBERomaE

ANNOELVIIE


ISTITUTOEPOLIGRAFICOEEEZECCAEDELLOESTATOE
ROMAE2005


ANNOELVIIE-N.E3ELUGLIO-SETTEMBRE2005E


PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2005 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:©Glauco 
Nori. 
Componenti:©Franco 
Coppi 
^Giuseppe 
Guarino 
^Natalino 
Irti 
^Eugenio 
Picozza 
^Franco 
Gaetano 
Scoca. 


DirettorE 
responsabile: 
Giuseppe 
Fiengo 
^Condirettore:©Giacomo 
Arena. 


ComitatO 
dI 
redazione: 
Giacomo 
Aiello 
^Vittorio 
Cesaroni 
^Roberto 
de 
Felice 
^Maurizio 
Fiorilli 
^Massimo 
Giannuzzi 
^Maria 
Vittoria 
Lumetti 
^
Antonio 
Palatiello 
^Giovanni 
Paolo 
Polizzi 
^Mario 
Antonio 
Scino 
^Tito 
Varrone. 


HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 
^Giovanni 
Pietro 
de 
Figueiredo 
^Pierluigi 
Di 
Palma 
^Pasquale 
Fava 
^Wally 
Ferrante 
^Paolo 
Marchini 
^Cinzia 
Melillo 
^Cesare 
Pagotto 
^Roberto 
Palasciano 
^Vincenzo 
Rago 
^Stefano 
Rosati 
^Marina 
Russo 
^
Giuseppe 
Stipo 
^Francesco 
Vignoli 
^Enrica 
Villani.. 


SegreteriA 
dI 
redazione: 
Francesca 
Pioppi. 


Telefono:©066829431©^E-mail:©rassegna@avvocaturastato.it 


ABBONAMENTI©ANNO©2005©

ITALIA©ESTERO©
ABBONAMENTO©ANNUO...©...©...©...©......©..©. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO....©...©...©...©......©..©. 
12,00 
. 
21,00 


Prezzi©doppi,©tripli,©quadrupli©ecc.©per©tutti©quei©fascicoli©che,©
stampati©in©unico©volume,©sostituiscono©altrettanti©numeri©
della©prevista©periodicita©annuale.©

Per 
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rivolgersi 
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E-mail:©venditeperiodici@ipzs.it 
c/c©postale©n.©387001 


Stampato 
inItalia^PrintedinItaly 


Autorizzazione©Tribunale©di©Roma©^Decreto©n.©11089©del©13©luglio©1966©

(P505035/101)©Roma,©2005©öIstituto©Poligrafico©e©Zecca©dello©Stato©S.p.A.^S.©


INDICE 
^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


VincenzoRago,IlpatrociniodelleAmministrazionistatalidapartedell'Avvocatura©

Generale©dello©Stato©(Comitato 
Consultivo, 
parere 
del 
20 
aprile 
2005, 


n. 
54793;AvvocaturageneraledelloStato,circolaredel27maggio2005,n.15) 
Pag.©1 
PierluigiDiPalma, 
La©difesa©in©giudizio©delle©amministrazioni©trasformate©in©
societa©per©azioni©(Comitato 
Consultivo, 
parere 
del 
14 
maggio 
2005 


n.67614)................................................ 
» 
11 
Marina 
Russo, 
Legittimazione©in©giudizio©in©tema©di©danni©da©emoderivati©
(Comitato 
Consultivo, 
parere 
del 
31 
maggio 
2005, 
n. 
75708)..... 
...... 
» 
13 


IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


Corte©di©Giustizia©CE©-Nota©informativa©riguardante©le©domande©di©pronuncia©

pregiudiziale©da©parte©delle©giurisdizioni©nazionali©(2005/C143/01)©.©.©..©..©.©» 
17 


1. 
öLe©decisioni©
Glauco 
Nori, 
Sul©potere©sanzionatorio©della©Corte©di©giustizia©(Corte 
di 


Giustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
sent.12 
luglio 
2005, 
nellacausaC-304/02) 
» 
22 


Giuseppe 
Fiengo 
(dossier), 
Ulteriorisviluppisull'©in©houseproviding©(Corte 


di 
Gustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
sent. 
21 
luglio 
2005 
nella 
causa 


C-231/03; 
sez.1., 
sent.13 
ottobre 
2005 
nella 
causa 
C-458/03). 
...... 
.. 
» 
44 


Wally 
Ferrante, 
La©direttiva©2004/18/CE©e©la©giurisprudenza©comunitaria©in©

materia©diappaltie©concessioni©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez.2, 
sent. 
27 
otto


bre2005nellecauseriun.C-187/04eC-188/04) 
. 
...................... 
» 
68 


2. 
öIgiudiziincorso.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
76 
IL 
contenziosO 
nazionalE 


Diritto©nazionale©e©diritto©comunitario©nella©dinamica©del©giudizio©di©costituzio


nalita©(CorteCost.le,sent.29gennaio2005n.62).................. 
» 
121 


Francesco 
Vignoli, 
Ragionevoledurata©delprocesso©edecisione©definitiva©(Corte 


Cost.,ord.7-11febbraio2005,n.74)............................ 
» 
133 
Giovanni 
Pietro 
de 
Figueiredo, 
Enrica 
Villani, 
L'attualita©dell'art.©8©c.p.©(sua©

capacita©espansiva©come©ûrisorsa©giuridicaý©sul©piano©della©collaborazione©

internazionale©contro©il©crimine)©(Cass., 
1° 
sez. 
penale, 
sent. 
17 
maggio 


2004n.23181)............................................ 
» 
139 


Stefano 
Rosati 
(dossier), 
Opposizione©tardiva;©opposizione©intempestiva©a©

seguito©di©nullita©della©notifica©del©decreto©ingiuntivo©(Cass., 
S.U., 
sent. 


3marzo-12maggio2005n.9938).............................. 
» 
150 
Pasquale 
Fava, 
Indennita©di©amministrazione©e©tredicesima:©un©caso©pratico©per©

valutarelepotenzialita©delleazionirappresentative©(class 
actions)©nel©conten


zioso©seriale©italiano©(Cass., 
S.U., 
sent. 
13 
luglio 
2005 
n. 
14698/05) 
...... 
» 
168 


Roberto 
de 
Felice, 
Cinzia 
Melillo, 
(dossier), 
In©morte©di©un©curatorefallimen


tare©(Cass.,Sez.trib.,sent.29agosto2005n.17461) 
................ 
» 
188 


Roberto 
Palasciano, 
Ancora©sul©tema©della©responsabilita©civile©per©i©danni©da©

fumo©c.d.©attivo©(Trib. 
Napoli, 
sent. 
15 
dicembre 
2004, 
n. 
12729) 
. 
. 
...... 
» 
197 


Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
La©valutazione©del©punteggio©conseguito©presso©le©

S.I.S.S.©Lanaturagiuridicadelle©Frequently 
Asked 
Questions 
(F.A.Q.) 
el'ev
oluzione©tecnologica©della©P.A.©(T.A.R.EmiliaRomagna,Parma,sez. 
unica,ord.nellacam.Cons.del18ottobre2005)................... 
» 
208 


IpareridelComitatoConsultivo.......................... 
.. 
» 
215 


DottrinA 


Giuseppe 
Stipo, 
Il©regime©d'invalidita©del©provvedimento©amministrativo©nel©

nuovo©sistema©delineato©dalla©legge©11febbraio©2005©n.©15©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
253 


Ignazio 
Francesco 
Caramazza, 
Funzionepubblica©e©giurisdizione.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
280 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Pierluigi 
Di 
Palma, 
Il©diritto©degli©aeroporti©nel©nuovo©codice©della©navigazione:©
le©concessioni©aeroportuali©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©Pag.©295 
Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
Silenzio©inadempimento,©denuncia©di©inizio©attivita©,©
silenzio©assenso,©accesso:©le©novita©della©legge©80/05©.©..©...©..©..©...©..©..©.©» 
304 
Paolo 
Marchini, 
La©manutenzione©ordinaria©e©straordinaria©in©materia©di©opere©
idrauliche©e©la©tutela©penale©delpaesaggio:©una©interpretazione©estensiva?©» 
315 
Cesare 
Pagotto, 
Cittadinanza©italiana©amatre 
e©retroattivita©delle©norme©costit
uzionali:©amministrazione©e©giurisprudenza©in©trincea©....o 
....o 
.....o 
» 
322 
Indicisistematici.......................................o 
» 
335 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Il 
patrocinio 
delle 
Amministrazioni 
statali 
da 
parte 
dell'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato. 


Meritano©di©essere©segnalati©il©recente©parere©del©Comitato©Consultivo©e©
la©circolare©con©i©quali©l'Avvocatura©dello©Stato,©in©aderenza©alla©pressocche¨
pacifica©giurisprudenza©sia©della©Cassazione©che©del©Consiglio©di©Stato,©ha©
nuovamente©riaffermato©e©ribadito©le©caratteristiche©proprie©del©patrocinio©
delle©Amministrazioni©statali©da©parte©dell'Avvocatura©Generale©dello©Stato.©

In©essi,©con©riferimento©^in©particolare©^alle©Universita©degli©Studi©sta-
tali,©agli©Istituti©di©Ricerca©educativa©(c.d.©IRRE),©all'Istituto©Nazionale©per©
la©Valutazione©del©Sistema©dell'Istruzione©(INVALSI)©e©all'Istituto©Nazionale©
di©Documentazione©per©l'Innovazione©e©la©Ricerca©Educativa,©(c.d.©INDIRE),©
e©stato©precisato©che©il 
patrocinio 
in©favore©di©Amministrazioni©dello©Stato©
e/o©di©enti©fortemente©compenetrati©nell'organizzazione©dello©Stato©viene 
reso 
dall'Avvocatura 
dello 
Stato,©non©in 
applicazione 
dell'art.©43©del©testo©unico©

R.D©n.©1611/1933©(c.d.©patrocinio©autorizzato),©bens|©dell'art. 
1 
del 
R.D. 
n. 
1611/1933 
(c.d.©patrocinio 
obbligatorio).©
Questa©conclusione©e©stata©raggiunta,©sul©presupposto©che©questi©enti,©
cos|©come©e©stato©anche©specificato©dal©Ministero©in©sede©di©richiesta©di©
parere,©ûpur 
dopo 
la 
trasformazione, 
non 
hanno 
perso 
la 
loro 
natura 
di 
enti 
compenetrati 
nella 
organizzazione 
e 
comunque 
di 
enti 
strumentali 
dell'Ammini-
strazione 
scolastica 
stataleý. 


Nel©parere©relativo©agli©IRRE,©all'INDIRE©ed©all'INVALSI,©sono©anche©
stati©richiamati©alcuni©degli©indici©identificati©dell'ente©strumentale©dello©
Stato,©consistenti©ne©

1)©l'inserimento 
del 
personale 
dell'IRRE 
nel 
personale 
statale,©con©conse-

guente©responsabilita©amministrativa©e©disciplinare©e©di©risultati,©nei©con-

fronti©dell'Amministrazione©statale,©nonche¨

2)©ilpotere 
di 
vigilanza 
e 
controllo 
rimasto 
in 
capo 
alle 
strutture 
del 
Mini-
stero 
e©

3)©ilfinanziamento, 
riservato 
allo 
Stato. 


Non©osta©a©questa©conclusione©la©circostanza©che©questi©enti©siano©orga-

nizzati©autonomamente©rispetto©alle©strutture©statali,©poiche¨,©come©noto,©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'art.©1©del©R.D.©n.©1611/1933©precisa©che©ûLa 
rappresentanza, 
il 
patrocinio 
e 


l'assistenza 
in 
giudizio 
delle 
amministrazioni 
dello 
Stato, 
anche 
se 
organizzate 


ad 
ordinamento 
autonomo, 
spettano 
all'Avvocatura 
dello 
Statoý.©

La©conseguenza©di©questa©impostazione©e©,©senza©dubbio,©il©carattere 


esclusivo 
del 
patrocinio 
de 
qua,©in©aderenza©a©quanto©statuito©dall'art.©5©del©

R.D.©n.©1611/1933,©secondo©cui©ûNessuna 
amministrazione 
dello 
Stato 
puoà 
richiedere 
la 
assistenza 
di 
avvocati 
del 
libero 
foro 
se 
non 
per 
ragioni 
assoluta-

mente 
eccezionali, 
inteso 
il 
parere 
dell'avvocato 
generale 
dello 
Stato 
e 
secondo 


norme 
che 
saranno 
stabilite 
dal 
consiglio 
dei 
ministri. 
L'incarico 
nei 
singoli 
casi 


dovraà 
essere 
conferito 
con 
decreto 
del 
capo 
del 
governo 
di 
concerto 
col 
ministro 


dal 
quale 
dipende 
l'amministrazione 
interessata 
e 
col 
ministro 
per 
le 
finanzeý.©

In©questo©senso,©il©mandato©di©rappresentanza©e©difesa©ad©avvocati©del©
libero©foro©va©ammesso©in©questi©stretti©limiti©e©richiede©una©previa©delibera©
motivata©da©parte©degli©organi©di©gestione©di©questi©enti,©che©dia©conto©delle©
ragioni©per©le©quali©il©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©non©puo©essere©
richiesto.©

Avv. 
Vincenzo 
Rago 


A.G.S.-Parere 
del 
20 
aprile 
2005, 
n. 
54793. 


Patrocinio 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
(consultivi©38033©e©31094/04,©avvocato©V.©Rago).©

ûCon©d.P.R.©19©luglio©1984,©n.©513©(Gazz. 
Uff. 
28©agosto©1985,©n.©236)©l'Avvocatura©dello©
Stato©e©stata©autorizzata©ad©assumere©la©rappresentanza©e©difesa©in©giudizio©degli©Istituti©
regionali©di©ricerca,©sperimentazione©e©aggiornamento©educativi©(IRRSAE),©del©Centro©euro-
peo©dell'educazione©e©della©Biblioteca©di©documentazione©pedagogica,©ai©sensi©dell'art.©43©

del©R.D.©30©ottobre©1933,©n.©1611,©modificato©dall'art.©1©della©legge©16©novembre©1939,©

n.©1889,©e©dell'art.©11©della©legge©3©aprile©1979,©n.©103.©
Successivamente,©a©seguito©della©legge©di©delega©al©Governo©per©il©conferimento©di©fun-
zioni©e©compiti©alle©regioni©ed©enti©locali,©per©la©riforma©della©Pubblica©Amministrazione©e©
per©la©semplificazione©amministrativa©15©marzo©1997,©n.©59,©si©e©reso©necessario©riordinare©
questi©enti:©in©particolare,©

a) 
gli©Istituti©regionali©di©ricerca,©sperimentazione©ed©aggiornamento©educativi©sono©
stati©trasformati©in©Istituti©regionali©di©ricerca©educativa©(da©ora©denominati,©in©breve,©
ûIRREý)©ai©sensi©dell'art.©76©del©D.©Lgs.©30©luglio©1999,©n.©300©di©riforma©dell'organizzazione©
del©Governo,©a©norma©dell'art.©11©della©legge©15©marzo©1997,©n.©59,©e©con©d.P.R.©6©marzo©
2001,©n.©190©(regolamento©di©attuazione)©sono©state©abrogate©le©disposizioni©relative©agli©
IRRSAE;©

b) 
il©Centro©europeo©dell'educazione©e©stato,©invece,©trasformato©in©Istituto©nazionale©per©
lavalutazionedelsistemadell'istruzioneûINVALSIýconD.Lgs..20luglio©1999,n.©258(vedi©
ancheild.P.R.21©settembre2000,n.©313^Regolamentodiorganizzazionedell'INVALSIadot-
tatoaisensidell'art.©3,comma6delD.Lgs..20©luglio1999,n.©258(vedianchel'art.©8);©

c) 
la©Biblioteca©di©documentazione©pedagogica©e©stata,©infine,©trasformata©in©Istituto©
nazionale©di©documentazione©per©l'innovazione©e©la©ricerca©educativa©ûINDIREý^anorma©
degli©artt.©2©e©3©del©D.Lgs..©20©luglio©1999,©n.©258©(vedi©anche©il©d.P.R.©21©novembre©2000,©

n.©415©^Regolamento©di©organizzazione©dell'©INDIRE©ai©sensi©art.©3©comma©6©del©D.Lgs.©
20©luglio©1999,©n.©258©(art.©81).©
Con©nota©n.©9024©del©21©maggio©2004©l'Avvocatura©dello©Stato©di©Cagliari©(cs.©31094/04)©

ha©riferito©che©il©Presidente©dell'IRRE©di©Cagliari©ha©informalmente©chiesto©di©conoscere©se©
l'Istituto©sia©autorizzato©ad©avvalersi©del©patrocinio©dell'Avvocatura©delloStato,in©conside-

razione©del©fatto©che©gli©IRRSAE©avevano©funzioni©in©gran©parte©analoghe.©

Oraconnotan.©11904del22luglio2004(cs.38033/04),ilMinisterodell'istruzione,del-
l'universita©e©della©ricerca,©tenuto©conto©di©aver©ricevuto©molti©quesiti©volti©ad©accertare©se©
permangano©o©meno©i©presupposti©che©hanno©consentito©agli©IRRSAE,©trasformati©in©IRRE,©
di©avvalersi©del©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©e©poiche¨le©Avvocature©Distrettuali©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

hanno¨variamente¨interpretato¨le¨norme¨vigenti,¨ha¨chiesto¨di¨conoscere¨se¨il¨d.P.R.¨n.¨513/¨

1984¨assicuri¨ancora¨di¨avvalersi¨del¨patrocinio¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato¨sia¨per¨gli¨IRRE¨
che¨per¨l'INDIRE¨e¨per¨l'INVALSI,¨nei¨confronti¨del¨quale,¨peraltro,¨l'Avvocatura¨Generale¨
e©¨gia©¨intervenuta¨in¨rappresentanza¨e¨difesa.¨

Secondo¨il¨Ministero,¨ûil¨riordino¨di¨tali¨enti,¨intervenuto¨a¨seguito¨della¨legge¨delega¨
n.¨59¨del¨1997¨con¨distinti¨decreti¨legislativi¨e¨conseguenti¨regolamenti¨di¨organizzazione,¨
ha¨comportato¨la¨definizione¨di¨nuove¨funzioni¨e¨un¨diverso¨assetto¨organizzativo,¨ma¨non¨
ha¨introdotto¨alcuna¨modifica¨alla¨loro¨natura¨giuridica¨di¨enti¨strumentali¨dell'Amministra-
zione¨scolastica.¨Inoltre,¨occorre¨evidenziare¨che¨alcuni¨degli¨elementi¨che¨vennero¨ritenuti¨
discriminanti¨per¨l'analoga¨decisione¨di¨codesta¨Avvocatura¨in¨merito¨all'ammissione¨al¨
patrocinio¨delle¨Istituzioni¨scolastiche,¨risultano¨validi¨anche¨per¨gli¨enti¨in¨argomento¨(nota¨
Avvocatura¨dello¨Stato¨n.¨14721¨del¨5¨febbraio¨2001)ý.¨

La¨questione¨e©¨complessa¨e¨resa¨ancor¨piu©¨difficile¨dalla¨circostanza¨che,¨secondo¨
quanto¨sembra,¨come¨detto,¨l'INVALSI¨avrebbe,¨almeno¨in¨un'occasione,¨chiesto¨ed¨ottenuto¨
il¨patrocinio¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato¨(ct.¨8810/2003¨^Ricorso¨al¨T.A.R.¨avverso¨l'aggiu-
dicazione¨della¨gara¨per¨il¨servizio¨di¨lettura¨ottica¨dei¨test¨della¨scuola¨media),¨con¨rischio¨
che¨venga¨dichiarata¨la¨nullita©¨delle¨attivita©¨processuali¨compiute,¨ove¨si¨riconosca¨la¨cessa-
zione¨del¨patrocinio¨dell'Avvocatura,¨mentre¨l'INDIRE¨ha¨pure¨richiesto¨l'assistenza¨con¨
nota¨5¨novembre¨2003,¨n.¨26845¨(cs.¨41478/2003),¨senza¨che¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨abbia¨
ancora¨espresso¨il¨suo¨parere.¨

Ritiene¨questa¨Avvocatura¨che,¨cos|©¨come¨e©¨stato¨gia©¨chiarito¨nel¨parere¨relativo¨agli¨
Istituti¨scolastici,¨anche¨nel¨caso¨degli¨IRRE,¨dell'INVALSI¨e¨dell'INDIRE,¨vi¨siano¨gli¨ele-
menti¨che¨consentono¨di¨affermare¨la¨conservazione¨del¨patrocinio¨dell'Avvocatura¨dello¨
Stato,¨in¨virtu©¨di¨quanto¨disposto¨dall'art.¨1¨del¨R.D.¨n.¨1611/1933,¨per¨questi¨enti¨che,¨pur¨
dopo¨la¨trasformazione,¨non¨hanno¨perso¨la¨loro¨natura¨di¨enti¨compenetrati¨nella¨organiz-
zazione¨e¨comunque¨di¨enti¨strumentali¨dell'Amministrazione¨scolastica¨statale.¨

Patrocinio 
degli 
IRRE. 


L'IRRE¨e©¨un¨istituto¨statale¨che¨svolge¨ricerche¨educative,¨la¨cui¨natura¨e¨finalita©¨sono¨fis-
sati¨dall'art.¨1¨del¨d.P.R.¨190/2001¨cit. 
^regolamento¨attuativo¨del¨D.Lgs.¨n.¨300/1999¨cit. 
c
he¨dispone¨che¨ûgli¨Istituti¨regionali¨di¨ricerca¨educativa¨sono¨enti¨strumentali¨dell'ammini-
strazionedellapubblicaistruzione,dotatidipersonalita©¨giuridicaeautonomiaamministrativa¨
e¨contabile,¨a¨norma¨dell'art.¨76¨del¨decreto¨legislativo¨30¨luglio¨1999,¨n.¨300ý.¨

L'istituto¨opera¨sul¨territorio¨regionale¨in¨stretto¨contatto¨con¨la¨Direzione¨scolastica¨
Regionale¨della¨regione¨di¨appartenenza¨e¨collabora¨con¨gli¨altri¨soggetti,¨nazionali¨e¨locali,¨
che¨si¨occupano¨di¨istruzione¨e¨formazione¨(INDIRE,¨INVALSI,¨Regione,¨Enti¨Locali,¨Uni-
versita©¨e¨le¨Associazioni¨professionali¨e¨culturali)¨(cfr.¨art.¨76¨del¨D.Lgs.¨n.¨300/1999).¨

L'IRRE,¨come¨detto,¨e©¨nato¨dalla¨trasformazione¨dell'IRRSAE¨(Istituto¨Regionale¨di¨
Ricerca¨Sperimentazione¨e¨Aggiornamento¨Educativo),¨sorto¨a¨meta©¨degli¨anni¨Settanta,¨in¨
attuazionedeic.d.DecretiDelegati(d.P.R.¨31¨maggio1974,n.¨419)che,innovandofortemente¨
l'assetto¨organizzativo¨della¨scuola¨italiana,¨hanno¨istituito¨gli¨Organi¨Collegiali¨come¨forme¨
di¨(almeno¨parziale)¨autodeterminazione¨della¨scuola,¨pur¨mantenendo¨al¨Ministero¨un¨com-

pito¨di¨forte¨governo¨centrale¨del¨Sistema¨scolastico.¨Agli¨IRRSAEveniva¨affidato¨uncompito¨
di¨raccordo¨fra¨le¨iniziative¨del¨Ministero¨e¨quelle¨delle¨singole¨scuole,¨relativamente¨a¨pro-
grammi,¨curricoli,¨forme¨organizzative,¨valutazione,¨aggiornamento¨dei¨docenti¨ecc.¨

Con¨l'autonomia¨scolastica¨(art.¨21¨della¨legge¨59/1997¨cit.),¨anche¨per¨i¨vecchi¨IRRSAE¨
e©¨stato¨necessario¨un¨rinnovamento,¨tenuto¨conto¨che¨l'autonomia¨didattica,¨organizzativa,
gestionale,¨e¨di¨autonomia¨di¨ricerca¨delle¨istituzioni¨scolastiche¨non¨rendeva¨piu©¨necessario¨
un¨ente¨di¨raccordo¨tra¨la¨singola¨scuola¨ed¨il¨Ministero.¨

Cos|©¨come¨risulta¨dall'esame¨del¨D.Lgs..¨istitutivo¨(art.¨76¨del¨D.Lgs.¨n.¨300/1999)¨e¨dal¨
regolamento¨di¨attuazione¨(decreto¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨n.¨190/2001)¨citati¨in¨epi-
grafe,¨all'IRRE¨sono¨stati¨affidati¨compiti¨di¨ûsupporto¨alle¨istituzioni¨scolastiche¨e¨alle¨loro¨
reti¨e¨consorzi,¨nonche¨agli¨uffici¨dell'amministrazione,¨anche¨di¨livello¨sub¨regionaleý¨
(art.¨1,¨comma¨2¨del¨d.P.R.¨n.¨190/2001¨cit.),¨ûfunzioni¨che¨si¨esplicano¨in¨attivita©¨di¨ricerca¨
nell'ambito¨didattico-pedagogico¨e¨nell'ambito¨della¨formazione¨del¨personale¨della¨scuolaý¨
(art.¨1,¨comma¨2¨cit.),¨ivi¨comprese¨quelle¨in¨materia¨di¨aggiornamento¨didattico¨e¨discipli-
nare,¨di¨dibattito¨sui¨temi¨della¨educazione¨e¨formazione,¨di¨diffusione¨di¨metodologie¨e¨stru-
menti,¨di¨divulgazione¨di¨tematiche¨relative¨al¨settore¨della¨formazione,disupporto¨asperi-
mentazioni¨ed¨innovazioni,¨di¨ricerca¨in¨campo¨didattico,¨educativo,¨organizzativo,¨di¨moni-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

toraggio©di©esperienze,©di©documentazione©di©pratiche©e©di©realizzazioni,©nei©vari©ordini©e©

gradi©di©scuola©e©nella©educazione©degli©adulti©(art.©1,©comma©3©e©articoli©ss.©del©citato©

d.P.R.©n.©190/2001).©
Gli©IRRE©hanno©sede©nei©capoluoghi©di©regione,©sono©^come©detto©^forniti©di©persona-
lita©giuridica,©hanno©autonomia©amministrativa©e©contabile©e©sono©sottoposti©alla©vigilanza©
del©Ministero©dell'Istruzione,©vigilanza©che©si©esplica,©ad©esempio,©nella©nomina©dei©membri©
del©consiglio©di©amministrazione©dell'IRRE©(art.©4©del©d.P.R.©n.©190/2001)©nonche¨nella©
nomina©di©due©dei©tre©membri©del©collegio©dei©revisori©contabili©(art.©7©dello©stesso©d.P.R.©

n.©190/2001),©nell'approvazione©del©regolamento©interno©del©consiglio©di©amministrazione©
(art.©8©del©d.P.R.©n.©190/2001).©
Va©anche©considerato©che,©in©virtu©di©quanto©stabilito©dall'art.©10©dello©stesso©d.P.R.©

n.©190/2001,©il©Ministro©dell'Istruzione©(ex©Pubblica©Istruzione),©d'intesa©con©il©Ministero©
dell'economia©e©finanze©(ex©Tesoro)©provvede©ad©assegnare©all'IRRE©ûun©contingente©di©per-
sonale©docente©e©dirigente©della©scuola...©...©...©da©collocare©in©posizione©di©comandoý©
(art.©10,©comma©1).©

L'art.©10,©comma©2©precisa,©altres|©,©che©ogni©IRRE©dispone©di©un©contingente©di©perso-
nale©ûstabileý©con©compiti©organizzativi©e©di©supporto,©ûreclutato©tra©il©personale©dirigente,©
amministrativo,©tecnico©e©ausiliario©della©scuolaý©che©viene©collocato©fuori©ruolo,©rendendo©
indisponibili©i©posti©corrispondenti©(cfr.©art.©10,©comma©3),©mentre©l'art.©10,©comma©4©precisa©
anche©che©ûil©servizio©prestato©presso©gli©IRRE©e©valido©a©tutti©gli©effetti©come©servizio©di©isti-
tuto©nella©scuolaý.©

Il©Ministero©provvede,©poi,©^almeno©in©grande©parte©^alle©risorse©finanziarie©degli©
IRRE,©attraverso©ûun©contributo©assegnato...©...©...©determinato©annualmente,©comprensivo©
di©un©contributo©generale©e©di©contributi©finalizzati©al©finanziamento©di©specifici©progettiý©
(art.©11©del©d.P.R.©n.©190/2001©cit.),©nonche¨all'approvazione©dei©ûbilanci©preventivi©e©delle©
relative©variazioni©e©dei©conti©consuntivi,©insieme©alle©relazioni©del©collegio©dei©revisori©dei©
conti©e©della©relazione©annuale©sull'attivita©svolta©dall'IRREý©(art.©12©del©d.P.R.©

n.©190/2001©cit.)©e©ûalla©determinazione©del©compenso©da©corrispondere©agli©organi©degli©
IRREý©(art.©14,©5.©comma,©del©d.P.R.©n.©190/2001).©

Dall'esame©delle©disposizioni©in©epigrafe,©si©ricava©che©l'IRRE©ha©conservato©la©natura©e©
le©caratteristiche,©proprie©dei©soppressi©IRRSAE,©di©enti©immedesimati©e©strumentali©all'or-
ganizzazione©scolastica,©caratteristiche©che©avevano©consentito©l'assunzione©del©patrocinio©
da©parte©dell'Avvocatura©dello©Stato.©

Sotto©questo©profilo,©si©puo©ritenere,©analogamente©a©quanto©espresso©nel©noto©parere©
relativo©alle©istituzioni©scolastiche,©che©sussistono©anche©per©gli©IRRE©gli©indici©rivelatori©
della©natura©strumentale©di©tali©enti,©identica©a©quella©dei©soppressi©IRRSAE.©

In©particolare,©si©richiamano©1)©l'inserimento 
del 
personale 
dell'IRRE 
nel 
personale 
sta-
tale,©con©conseguente©responsabilita©amministrativa©e©disciplinare©e©di©risultati,©nei©confronti©
dell'Amministrazione©statale,©nonche¨2)©il 
potere 
di 
vigilanza 
e 
controllo 
rimasto©in©capo©alle©
strutture©del©Ministero©e©3)©ilfinanziamento,©riservato©allo©Stato.©

Per©quanto©concerne©le©caratteristiche©del©patrocinio,©a©suo©tempo©fondato©sull'art.©43©
del©testo©unico©n.©1611/1933,©la©rinnovata©struttura©degli©IRRSAE©consente©un'applicazione©
dei©principi©di©cui©all'art.©1©del©testo©unico©n.©1611/1933,©validi©per©le©Amministrazioni©dello©
Stato,©anche©ad©ordinamento©autonomo,©come©e©nel©caso©di©specie.©

In©questo©senso©l'efficacia©del©d.P.R.©di©autorizzazione©del©patrocinio©ex 
art.©43©cit. 
puo©
ritenersi©caducata,©perche¨tale©provvedimento©(ora©viene,©in©genere,©emesso©un©decreto©del©
Presidente©del©Consiglio©dei©ministri)©non©e©piu©necessario,©in©virtu©dell'applicazione©ûauto-
maticaý©dell'art.©1©del©testo©unico©n.©1611/1933.©

La©caducazione©del©d.P.R.©e©,©nella©sostanza,©sotto©questo©profilo,©una©conferma©ed©una©
riprova©dell'applicabilita©dell'art.©1,©con©conseguente©applicazione©di©tutti©i©principi©del©c.d.©
foro©erariale,©ivi©compreso©l'obbligo©di©notifica©degli©atti©giurisdizionali©presso©la©competente©
Avvocatura©dello©Stato.©

Dalle©seguenti©argomentazioni,©si©traggono©le©seguenti©considerazioni:©cos|©come©espo-
sto©nel©parere©relativo©alle©Istituzioni©scolastiche©sopra©citato,©il©patrocinio©dell'IRRE©ha©
tutte©le©caratteristiche©del©patrocinio©ex 
art.©1©del©R.D.©n.©1611/1933©e©successive©modifica-
zioni,©secondo©il©quale©ûLa©rappresentanza,©il©patrocinio©e©l'assistenza©in©giudizio©delle©
amministrazioni©dello©Stato,©anche©se©organizzate©ad©ordinamento©autonomo,©spettano©
all'Avvocatura©dello©Statoý,©tenuto©conto©che,©come©sopra©specificato,©gli©IRRE,©ancorche¨
forniti©di©personalita©giuridica©autonoma,©partecipano©della©natura©e©delle©funzioni©delle©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Amministrazioni©dello©Stato,©e©considerato,©altres|©che©questo©patrocinio©spetta©anche©a©que-

ste©Amministrazioni©ûorganizzate©ad©ordinamento©autonomoý,©alla©stessa©stregua©di©quello©
che©si©verifica,©appunto,©per©le©Istituzioni©scolastiche.©

Poiche¨la©richiesta©di©patrocinio©sembra©provenire©solo©da©alcuni©degli©IRRE©presenti©
sul©territorio,©sara©opportuno©che©la©questione©sia©vagliata©anche©in©sede©di©conferenza©nazio-
nale©dei©Presidenti©degli©IRRE,©di©cui©all'art.©9©del©d.P.R.©n.©190/2001.©

Patrocinio 
dell'INVALSI. 


L'Istituto©Nazionale©per©la©Valutazione©del©Sistema©dell'Istruzione©(INVALSI)©e©,come©
detto,©un©ente©pubblico©istituito©dall'art.©1©del©D.Lgs.©n.©258/2000©cit.,©frutto©della©trasforma-
zione©del©Centro©europeo©dell'educazione©e©ûsottoposto©alla©vigilanza©del©Ministero©dell'i-
struzione,©dell'universita©e©della©ricercaý,©che©ûcon©propria©direttiva©individua©le©priorita©
strategiche©delle©quali©l'Istituto©dovra©tenere©conto©per©programmare©l'attivita©di©valuta-
zioneý©(art.©1,©comma©1©del©D.Lgs.©n.©258/2000©cit.).©

L'INVALSI©ûal©quale©sono©state©trasferite©le©risorse©del©Centro©europeo©dell'educazione,©
ha©mantenuto©la©personalita©giuridica©di©diritto©pubblico©e©l'autonomia©amministrativa©ed©e©
dotato©di©autonomia©contabile,©patrimoniale,©regolamentare©e©di©autonomia©finanziaria,©
come©previsto©dal©regolamento©di©cui©all'art.©3,©comma©6ý©(art.©1,©comma©2©del©D.Lgs..©

n.©258/2000©cit.).©
L'art.©1,©comma©3©dello©stesso©D.Lgs..©n.©258/2001©ha©individuato©le©funzioni©ed©i©com-
piti©dell'INVALSI:©ûIn©particolare,©l'Istituto©valuta©l'efficienza©e©l'efficacia©del©sistema©di
istruzione©nel©suo©complesso©ed©analiticamente,©ove©opportuno©anche©per©singola©istituzione©
scolastica,©inquadrando©la©valutazione©nazionale©nel©contesto©internazionale;©studia©le©cause©
dell'insuccesso©e©della©dispersione©scolastica©con©riferimento©al©contesto©sociale©ed©alle©tipo-
logie©dell'offerta©formativa;©conduce©attivita©di©valutazione©sulla©soddisfazione©dell'utenza;©
fornisce©supporto©e©assistenza©tecnica©all'amministrazione©per©la©realizzazione©di©autonome
iniziative©di©valutazione©e©supporto©alle©singole©istituzioni©scolastiche©anche©mediante©la©pre-
disposizione©di©archivi©informatici©liberamente©consultabili;©valuta©gli©effetti©degli©esiti©appli-
cativi©delle©iniziative©legislative©che©riguardano©la©scuola;©valuta©gli©esiti©dei©progetti©e©delle©
iniziative©di©innovazione©promossi©in©ambito©nazionale;©assicura©la©partecipazione©italiana©a
progetti©di©ricerca©internazionale©in©campo©valutativo©e©nei©settori©connessi©dell'innovazione©
organizzativa©e©didatticaý.©

In©virtu©di©quanto©stabilito©dall'art.©1,©comma©5,©ûl'Istituto©si©avvale,©sulla©base©della©
direttiva©di©cui©al©comma©1,©anche©dei©servizi©dell'amministrazione©della©pubblica©istruzione©
istituiti©sul©territorio©provinciale©e©delle©specifiche©professionalita©degli©ispettori©tecnici©

dipendenti©dal©Ministero©della©pubblica©istruzioneý.©

Tra©la©fine©degli©anni©'80©ed©i©primi©del©'90,©sulla©spinta©della©diffusa©ûautonomia©scola-
sticaý,©si©e©avvertita©anche©in©Italia©la©necessita©di©disporre©di©un©ûservizio©nazionaleý©che©
öanalogamente©a©quanto©avveniva©in©altri©Stati©socialmente©avanzati©öûvalutasseý©la©pro-
duttivita©e©l'efficacia©del©sistema©scolastico©nel©suo©insieme©e,©per©quanto©possibile,©dei©singoli©

istituti©scolastici.©
Con©il©D.Lgs..©n.©258/2000©in©esame,©come©detto,©in©conseguenza©della©riconosciuta©

autonomia©delle©istituzioni©scolastiche,©si©e©reso©necessario©trasformare©il©Centro©Europeo©
di©documentazione©pedagogica©öCEDE,©in©un©ûEnte©finalizzato©al©supporto©dell'autonomia©

delle©istituzioni©scolasticheý,©che,©come©disposto©dall'art.©1©in©epigrafe,©svolge©compiti©stret-
tamente©collegati©con©le©funzioni©svolte©da©tutte©le©istituzioni©scolastiche.©

In©tema©di©studio©delle©cause©della©dispersione©scolastica©l'Istituto©ha©ûereditatoý©i©com-
piti©gia©svolti©dal©soppresso©Osservatorio©Nazionale,©costituito©presso©il©Ministero©dell'Istru-
zione©(art.©1,©comma©6©del©D.Lgs..©n.©258/2000©cit.).©

Con©d.P.R.©21©settembre©2000©n.©313©^Regolamento©di©organizzazione©dell'INVALSI,©
adottato©ai©sensi©dell'art.©3©comma©6©del©D.Lgs..©20©luglio©1999,©n.©258©^emanato©su©propo-
sta©del©Ministro©della©P.I.,©di©concerto©con©quelli©dell'Economia©e©delle©Finanze©(ex©Tesoro)©
e©per©la©Funzione©Pubblica,©sono©state©stabilite©la©struttura©organizzativa©del©nuovo©Istituto,©
le©modalita©costitutive©e©le©competenze©degli©organi©di©controllo©e©di©consulenza©scientifica,©
la©dotazione©organica©del©personale©di©ricerca©ed©amministrativo,©la©dotazione©massima©di©
personale©comandato©^sia©di©ricerca©che©amministrativo©^,©le©modalita©di©conferimento©di©
incarichi©a©personale©di©ricerca,©tecnico©e©specialistico©non©appartenente©all'Unione©Europea,©
le©modalita©di©trasferimento©delle©risorse©finanziarie©appositamente©iscritte©nello©stato©di©pre-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

visione¨del¨Ministero¨della¨P.I.¨ed,¨infine,¨le¨modalita©¨di¨associazione¨alle¨attivita©¨dell'Istituto¨

da¨parte¨di¨enti¨di¨ricerca¨nonche¨le¨modalita©¨di¨conferimento¨agli¨stessi¨enti¨di¨incarichi¨
per¨studi¨e¨ricerche.¨

In¨particolare,¨l'Istituto¨e©¨retto¨da¨un¨Consiglio¨di¨Amministrazione¨di¨durata¨triennale,¨
rinnovabile¨per¨un¨altro¨triennio,¨costituito¨da¨un¨presidente¨e¨da¨quattro¨componenti,¨nomi-
nati¨dal¨Consiglio¨dei¨Ministri,¨su¨proposta¨del¨Ministro¨della¨Pubblica¨Istruzione.¨

L'art.¨10¨del¨d.P.R.¨n.¨313/2000¨stabilisce¨che¨l'Istituto,¨oltre¨al¨personale¨di¨cui¨
all'art.¨8,¨puo©¨avvalersi¨anche¨ûdi¨personale¨amministrativo,¨tecnico,¨specialistico¨e¨di¨ricerca¨
comandato¨o¨collocato¨fuori¨ruolo,¨proveniente¨dall'amministrazione¨della¨pubblica¨istru-
zione,¨dalla¨scuola¨o¨da¨altre¨amministrazioni¨dello¨Stato...ý¨(comma¨1),¨e¨ûIl¨servizio¨pre-
stato¨in¨posizione¨di¨comando¨o¨collocamento¨fuori¨ruolo¨e©¨valido¨a¨tutti¨gli¨effetti¨come¨ser-
vizio¨d'istitutoý¨(comma¨4),¨analogamente¨a¨quanto¨sopra¨rilevato¨per¨gli¨IRRE.¨

Anche¨per¨l'INVALSI,¨le¨risorse¨finanziarie¨dell'Istituto¨sono¨costituite,¨prevalente-
mente,¨dal¨contributo¨ordinario¨dello¨Stato¨comprensivo¨anche¨degli¨oneri¨per¨il¨personale¨
e¨per¨gli¨organi¨di¨amministrazione,¨tecnico-scientifici¨e¨di¨controllo,¨e¨di¨ûfondi¨annual-
mente¨assegnati¨per¨attuare¨i¨progetti¨e¨le¨attivita©¨programmateý,¨nel¨rispetto¨della¨direttiva¨
del¨Ministro¨sulle¨ûpriorita©¨strategicheý¨(art.¨12¨del¨d.P.R.¨n.¨313/2000).¨

La¨vigilanza,¨di¨carattere¨amministrativo-contabile,¨viene¨esercitata¨dal¨Ministero¨dell'I-
struzione,¨che¨approva¨i¨bilanci¨preventivi¨e¨le¨relative¨variazioni¨e¨i¨conti¨consuntivi;¨e©¨pre-
visto¨un¨Collegio¨dei¨revisori¨dei¨conti¨composto¨da¨tre¨membri,¨uno¨designato¨dal¨Ministero¨
dell'Economia¨e¨delle¨Finanze¨(ex¨Tesoro)¨e¨gli¨altri¨due¨dal¨Ministero¨dell'Istruzione¨
(art.¨14¨d.P.R.¨n.¨313/2000),¨anche¨in¨questo¨caso¨ripetendo¨lo¨schema¨utilizzato¨per¨gli¨
IRRE.¨

Da¨segnalare¨anche¨che¨l'INVALSI,¨nel¨2002¨si¨e©¨dotato¨di¨un¨regolamento¨di¨finanze¨e¨
contabilita©¨,¨con¨cui¨sono¨state¨stabilite¨varie¨norme¨di¨funzionamento¨anche¨contabile¨dell'I-
stituto.¨

Per¨la¨parte¨che¨qui¨ci¨interessa,¨merita¨di¨essere¨ricordato¨l'art.¨8¨del¨regolamento,¨
secondo¨cui,¨per¨quanto¨concerne¨la¨rappresentanza¨e¨difesa¨in¨giudizio,¨ûNell'ipotesi¨in¨cui¨
non¨sia¨possibile¨ottenere¨il¨patrocinio¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato,¨l'Istituto,¨sulla¨base¨di¨
una¨motivata¨deliberazione¨a¨stare¨in¨giudizio¨adottata¨dal¨Consiglio¨di¨Amministrazione,¨
puo©¨conferire¨specifico¨mandato¨di¨rappresentanza¨e¨difesa¨anche¨ad¨avvocati¨del¨libero¨foro¨

e¨ad¨altri¨professionistiý.¨

La¨disposizione¨in¨esame¨conferma¨certamente¨da¨una¨parte¨l'interesse¨dell'INVALSI¨ad¨
avere¨il¨patrocinio¨dell'Avvocatura,¨dall'altra¨pero©¨costituisce¨una¨difficolta©¨,¨tenuto¨conto¨
che,¨per¨principio¨pacifico,¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨non¨puo©¨assumere¨il¨patrocinio¨unita-
mente¨ad¨un¨avvocato¨del¨libero¨foro,¨essendo¨tale¨possibilita©¨vietata¨dal¨carattere¨esclusivo¨
del¨patrocinio¨de¨qua.¨

Ladisposizionedicuiall'art.¨8delRegolamentofinanzeecontabilita©¨dell'INVALSIcitata¨

in¨epigrafe¨va,¨dunque,¨interpretata¨alla¨luce¨di¨quanto¨disposto¨dall'art.¨5¨del¨R.D.¨

n.¨1611/1933,¨secondo¨cui¨ûNessuna¨amministrazione¨dello¨Stato¨puo©¨richiedere¨la¨assistenza¨
di¨avvocati¨del¨libero¨foro¨se¨nonper¨ragioni¨assolutamente¨eccezionali,¨inteso¨il¨parere¨dell'av-
vocato¨generale¨dello¨Stato¨e¨secondo¨norme¨che¨saranno¨stabilite¨dal¨consiglio¨dei¨ministri.¨
L'incarico¨nei¨singoli¨casi¨dovra©¨essere¨conferito¨con¨decreto¨del¨capo¨del¨governo¨di¨concerto
col¨ministro¨dal¨quale¨dipende¨l'amministrazione¨interessata¨e¨col¨ministro¨per¨le¨finanzeý.¨
In¨questo¨senso,¨il¨mandato¨di¨rappresentanza¨e¨difesa¨ad¨avvocati¨del¨libero¨foro¨va¨
ammesso¨in¨questi¨stretti¨limiti.¨

In¨ogni¨caso,¨si¨ritiene¨che¨essendo¨stati¨rinvenuti,¨anche¨per¨l'INVALSI,¨gli¨elementi¨
identificativi¨analoghi¨a¨quelli¨esaminati¨per¨gli¨IRRE¨(possibilita©¨di¨avvalersi¨di¨personale¨
scolastico,¨vigilanza¨del¨Ministero¨dell'Istruzione,¨finanziamenti¨statali,¨ecc.),¨valgono¨evi-
dentemente¨le¨medesime¨considerazioni¨gia©¨fatte¨per¨gli¨IRRE.¨

Per¨completezza,¨e©¨opportuno¨ricordare¨che¨con¨legge-delega¨n.¨53¨del¨28¨marzo¨2003,¨
riguardante¨ûla¨definizione¨delle¨norme¨generali¨nell'istruzione¨e¨dei¨livelli¨essenziali¨delle¨pre-
stazioniinmateriadiistruzioneeformazioneprofessionaleý,all'art.¨3e©¨stataprevistalaûvalu-
tazione¨degli¨apprendimenti¨e¨della¨qualita©¨del¨sistema¨educativo¨di¨istruzione¨e¨formazioneý.¨

In¨virtu©¨di¨quanto¨stabilito¨dall'art.¨1¨della¨detta¨legge¨delega,¨nella¨seduta¨del¨28¨otto-
bre¨u.s.¨il¨Consiglio¨dei¨Ministri¨ha¨approvato¨in¨via¨definitiva¨un¨decreto¨legislativo¨attua-
tivo¨della¨legge¨53/2003,¨relativo¨alla¨istituzione¨del¨Servizio¨nazionale¨di¨valutazione¨del¨
sistema¨di¨istruzione¨e¨di¨istruzione¨e¨formazione¨professionale¨nonche¨al¨riordino¨dell'In-
valsi,¨Istituto¨nazionale¨per¨la¨valutazione¨del¨sistema¨dell'istruzione.¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

Le©piu©importanti©novita©di©questo©decreto©legislativo©sono©le©seguenti:©

a) 
viene©per©la©prima©volta©istituito©in©Italia,©come©da©tempo©in©altri©Paesi©europei,©un
Servizio©nazionale©di©valutazione©del©sistema©educativo©di©istruzione©e©formazione;©

b) 
il©nuovo©servizio©avra©il©compito©di©contribuire©al©progressivo©miglioramento©e©armo-
nizzazione©della©qualita©del©sistema©educativo,©valutandone©l'efficacia©e©l'efficienza©e©inqua-
drandone©la©valutazione©nel©contesto©internazionale;©

c) 
il©Servizio©nazionale©e©affidato©principalmente©all'INVALSI,©che©assume©il©nome©di©
ûIstituto©nazionale©di©valutazione©del©sistema©educativo©di©istruzione©e©formazioneý©(viene,©

in©questo©senso,©modificato©il©nome©dell'INVALSI,©aggiungendo©il©significativo©aggettivo©
ûeducativoý©che©conferma©la©natura©di©istituzione©scolastica©dell'ente),che©vienea©talfine©
riordinato.©L'INVALSI,©gia©disciplinato©con©il©decreto©legislativo©20©luglio©1999,©n.©258,©ha©
avuto©finora©quale©fine©istituzionale©la©ricerca©sulle©metodologie©valutative.©Esso©ha©anche©
svolto,©negli©ultimi©anni,©sulla©base©di©specifiche©direttive©di©questo©Governo©e©in©via©speri-
mentale,©la©valutazione©delle©scuole©che©hanno©aderito©volontariamente.©Il©decreto©legislativo©
affida©ora©all'INVALSI©la©valutazione©complessiva©di©sistema,©che©diviene©obbligatoria©per©
tutte©le©scuole©e©viene©affidata©all'Istituto©riordinato©come©sua©finalita©fondamentale,©
lasciando©agli©insegnanti©la©valutazione,©periodica©e©annuale,©degli©apprendimenti©e©del©com-
portamento©degli©studenti;©

d) 
compito©dell'Istituto©sara©anche©predisporre©le©prove©dell'Esame©di©Stato©per©la©loro©
scelta©da©parte©del©Ministro;©

e) 
un'altra©importante©modifica©e©costituita©dalla©precisazione©che,©in©sede©di©disciplina©
delle©procedure©contrattuali,©nonche¨delle©forme©di©controllo©interno©sull'efficienza©e©sui©
risultati©di©gestione©complessiva©dell'Istituto©e©l'amministrazione©del©patrimonio,©l'INVALSI©
e©comunque©tenuto©al©rispetto©delle©vigenti©disposizioni©in©materia©di©contabilita©generale©
dello©Stato.©

I©principi©esposti©confermano©ancora©una©volta©la©natura©di©ente©strumentale©dell'Ammi-
nistrazione©scolastica©di©questo©nuovo©(e©riordinato)©istituto,©cio©che©conferma©il©patrocinio©
dell'Avvocatura©dello©Stato©a©favore©di©questo©ente©ex 
art.©1©del©R.D.©n.©1611/1933.©

Patrocinio 
dell'INDIRE. 


Infine,©l'Istituto©Nazionale©di©Documentazione©per©l'Innovazione©e©la©Ricerca©Educa-
tiva,©(meglio©identificato©con©l'espressione©INDIRE)©e©stato©pure©istituito©con©il©D.Lgs..©

n.©258/1999,©che©ha©disposto©la©trasformazione©della©Biblioteca©di©Documentazione©Pedago-
gica©in©ente©nazionale©di©ricerca©e©di©documentazione©in©ambito©educativo.©
Il©decreto,©insieme©con©il©proprio©regolamento©attuativo©(d.P.R.©n.©415/2000©cit.),©pre-
vede©i©compiti©e©le©funzioni©attribuite©a©tale©ente,©attribuendo©all'INDIRE©una©dimensione©
anche©internazionale,©nel©segno©di©una©maggiore©autonomia©e©di©una©pronta©rispondenza©ai©
bisogni©e©alle©priorita©della©scuola©italiana.©

L'INDIRE©si©occupa,©in©particolare,©di:©

formazione:©attraverso©PuntoEdu,©l'ambiente©integrato©di©apprendimento©online 
utiliz-

zato©per©l'aggiornamento©di©centinaia©di©migliaia©di©insegnanti©italiani,©interamente©svilup-

pato©e©gestito©da©INDIRE.©Fondato©su©un©modello©di©blended 
e-learning,©con©incontri©in©pre-

senza©e©attivita©online,©PuntoEdu©offre©percorsi©formativi©strutturati©e©personalizzabili,©utiliz-
zando©i©piu©avanzati©strumenti©tecnologici;©

ricerca 
e 
documentazione:©INDIRE©fa©ricerca©applicata©e©teorica©su©formazione,©comuni-
cazione,©educazione©e©linguaggi©di©documentazione©per©un'archiviazione©intelligente©e©condi-
visibile©della©memoria;©cura©e©gestisce©un©sistema©nazionale©di©documentazione©delle©ricerche©
educative©e©delle©esperienze©d'innovazione©didattica,©sviluppa©una©rete©informativa©compa-
rata©sui©sistemi©educativi©in©Europa©e©sui©corsi©di©Istruzione©e©Formazione©Tecnica©Superiore©
(IFTS),©progetta©e©realizza©archivi©online 
di©risorse©e©strumenti©utili©per©la©didattica;©

comunicazione:©INDIRE©fa©ricerca©sulla©teoria©e©i©linguaggi©della©comunicazione,©soste-
nendo©gli©insegnanti©nella©loro©professione©per©una©formazione©di©qualita©;©

relazioni 
internazionali:©dal©1995©INDIRE©e©Agenzia©nazionale©Socrates,©ente©che©gesti-
sce©per©l'Italia©tutte©le©azioni©e©le©misure©dell'omonimo©programma©europeo.©Dal©2001©si©
occupa©anche©della©gestione©dei©contratti©del©progetto©Erasmus.©INDIRE©e©inoltre©partner©
di©European 
Schoolnet,©una©rete©che©coinvolge©piu©di©26©Ministeri©europei©dell'educazione©

con©l'obiettivo©di©promuovere©in©ambito©educativo©la©conoscenza©e©l'uso©delle©Tecnologie©del-
l'Informazione©e©della©Comunicazione©(TIC).©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


INDIRE 
custodisce 
un 
prezioso 
patrimonio 
storico 
contenente 
gli 
archivi 
privati 
di 
illu-
stri 
esponenti 
della 
pedagogia 
italiana 
e 
una 
vasta 
raccolta 
di 
materiali 
scolastici 
prodotti 
dalle 
scuole 
tra 
la 
fine 
degli 
anni 
Venti 
e 
la 
prima 
metaà 
degli 
anni 
Sessanta 
del 
Novecento. 
INDIRE 
ha 
ereditato 
dalla 
BDP 
una 
biblioteca 
specializzata 
in 
documentazione 
pedago-

gica, 
contenente 
75.000 
volumi 
e 
1.600 
testate 
periodiche. 


Le 
disposizioni 
normative 
relative 
all'INDIRE 
sono 
ricalcate 
su 
quelle 
giaà 
esaminate 
per 
l'INVALSI, 
tenuto 
conto 
che 
l'art. 
2, 
comma 
1 
del 
D.Lgs.. 
n. 
258/1999 
dispone 
che 
ûLa 
biblioteca 
di 
documentazione 
pedagogica, 
di 
cui 
all'art. 
292 
del 
decreto 
legislativo 
16 
aprile 
1994, 
n. 
297, 
eà 
trasformata 
in 
Istituto 
nazionale 
di 
documentazione 
per 
l'innovazione 
e 
la 
ricerca 
educativa. 
L'Istituto 
eà 
sottoposto 
alla 
vigilanza 
del 
Ministero 
della 
pubblica 
istru-
zione. 
Il 
Ministro 
della 
pubblica 
istruzione 
con 
propria 
direttiva 
individua 
le 
proprietaà 
stra-
tegiche 
alle 
quali 
l'Istituto 
si 
uniforma.» 


Come 
l'INVALSI, 
anche 
l'INDIRE 
ha 
mantenuto 
la 
ûpersonalitaà 
giuridica 
di 
diritto 
pubblico 
ed 
autonomia 
amministrativa, 
ed 
eà 
dotato 
di 
autonomia 
contabile, 
patrimoniale, 
regolamentare 
e 
di 
autonomia 
finanziaria 
come 
definita 
dal 
regolamento 
di 
cui 
all'art. 
3, 
comma 
6» 
(art. 
2, 
comma 
2) 
ed 
ha 
ûereditato» 
le 
risorse 
della 
soppressa 
Biblioteca 
di 
docu-
mentazione 
pedagogica 
(art. 
2, 
comma 
3). 


L'Istituto, 
altres|©
opera 
ûincollegamentocongliistituti 
regionali 
diricerca, 
sperimen-
tazione 
e 
aggiornamento 
educativi 
(IRRSAE), 
cura 
lo 
sviluppo 
di 
un 
sistema 
di 
documenta-
zione 
finalizzato 
alle 
esperienze 
di 
ricerca 
e 
innovazione 
didattica 
e 
pedagogica 
in 
ambito 
nazionale 
e 
internazionale 
oltre 
che 
alla 
creazione 
di 
servizi 
e 
materiali 
a 
sostegno 
dell'atti-
vitaà 
didattica 
e 
del 
processo 
di 
autonomia; 
rileva 
i 
bisogni 
formativi 
con 
riferimentoairisul-
tati 
della 
ricerca; 
sostiene 
le 
strategie 
di 
ricerca 
e 
formazione 
riferite 
allo 
sviluppo 
dei 
sistemi 
tecnologici 
e 
documentari 
ed 
elabora 
e 
realizza 
coerenti 
progetti 
nazionali 
di 
ricerca 
coordi-
nandosi 
con 
le 
universitaà 
e 
con 
gli 
organismi 
formativi 
nazionali 
e 
internazionali, 
curando 
la 
diffusione 
dei 
relativi 
risultati; 
collabora 
con 
il 
Ministero 
della 
pubblica 
istruzione 
per 
la 
gestione 
dei 
programmi 
e 
dei 
progetti 
della 
Unione 
europea. 
(art. 
2, 
comma 
4). 


Ed 
ancora, 
ûL'Istituto 
cura 
lo 
sviluppo 
delle 
attivitaà 
di 
raccolta, 
elaborazione, 
valoriz-
zazione 
e 
diffusione 
dell'informazione 
e 
di 
produzione 
della 
documentazione 
a 
sostegno 
del-
l'innovazione 
didattica 
e 
dell'autonomia; 
sostiene 
lo 
sviluppo 
e 
la 
diffusione 
delle 
tecnologie 
dell'informazione, 
della 
documentazione 
e 
della 
comunicazione 
nelle 
scuole; 
cura 
la 
valoriz-
zazione 
del 
patrimonio 
bibliografico 
e 
documentario 
giaà 
appartenente 
alla 
biblioteca 
peda-
gogica 
nazionale 
e 
lo 
sviluppo 
di 
un 
settore 
bibliotecario 
interno 
funzionale 
alla 
creazione

di 
banche 
dati» 
(art. 
2, 
comma 
5). 
Anche 
per 
l'INDIRE, 
come 
per 
l'INVALSI, 
la 
vigilanza 
del 
Ministero 
si 
esplica 
con 
la 
proposta 
di 
nomina 
dei 
membri 
del 
Consiglio 
di 
amministrazione 
(art. 
3 
D.Lgs.. 


n. 
258/1999). 
L'art. 
1 
del 
d.P.R. 
n. 
415/2000 
cit., 
attuativo 
del 
D.Lgs. 
n. 
258/1999, 
conferma 
le 
dispo-
sizioni 
del 
decreto 
istitutivo 
e 
stabilisce, 
in 
particolare, 
che 
l'Istituto 
nazionale 
di 
documenta-
zione 
per 
l'innovazione 
e 
la 
ricerca 
educativa 
eà 
un 
ûente 
di 
diritto 
pubblico 
sottoposto 
alla 
vigilanza 
del 
Ministero 
della 
pubblica 
istruzione, 
con 
sede 
in 
Firenze...ý. 


L'art. 
10, 
comma 
1 
chiarisce 
che 
ûL'Istituto, 
oltre 
al 
personale 
di 
cui 
all'art. 
8, 
puoà 
avvalersi... 
... 
... 
di 
personale 
amministrativo, 
tecnico, 
specialistico 
e 
di 
ricerca 
comandato 
o 
collocato 
fuori 
ruolo, 
proveniente 
dall'amministrazione 
della 
pubblica 
istruzione, 
dalla 
scuola 
o 
da 
altre 
amministrazioni 
dello 
Stato, 
dalle 
universitaà 
,da 
entipubblicicompresi 
nel 
comparto 
della 
ricerca...ý, 
precisando 
anche 
che 
ûIl 
servizio 
prestato 
in 
posizione 
di 
comando 
o 
collocamento 
fuori 
ruolo 
eà 
valido 
a 
tutti 
gli 
effetti 
come 
servizio 
d'Istituto» 


(art. 
10, 
comma 
4). 
Anche 
l'INDIRE 
eà 
finanziato 
con 
fondi 
del 
Ministero 
e, 
in 
particolare 
(art. 
12) 
da 
un 


ûcontributo 
ordinario 
dello 
Stato 
comprensivo 
anche 
delle 
somme 
per 
le 
spese 
del 
personale 
e 
per 
la 
corresponsione 
dei 
compensi 
ai 
componenti 
degli 
organi 
a 
norma 
dell'art. 
3, 
comma 


4, 
del 
decreto 
legislativoý. 
Il 
Ministero 
provvede 
ad 
approvare, 
poi, 
ûI 
bilanci 
preventivi 
e 
le 
relative 
variazioni 
e 
i 
conti 
consuntivi, 
insieme 
alle 
relazioni 
del 
collegio 
dei 
revisori 
dei 
conti 
e 
a 
una 
relazione 


annuale 
sull'attivitaà 
svolta 
dall'Istituto» 
(art. 
14). 
L'esame 
delle 
disposizioni 
in 
epigrafe 
e 
le 
considerazioni 
fatte 
sia 
per 
l'IRRE 
che 
per 
l'INVALSI 
inducono, 
quindi 
a 
ritenere, 
anche 
per 
l'INDIRE, 
la 
sussistenza 
del 
patrocinio,

aisensieperglieffettidell'art. 
1delR.D.n. 
1611/1933,perlapresenzadituttigliindicirive-
latori 
di 
un 
ente 
compenetrato 
nell'amministrazione 
stataleý. 



TEMI©ISTITUZIONALI©

A.G.S. 
^Circolare 
del 
27 
maggio 
2005, 
n. 
15. 
Patrocinio 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
alle 
Universitaà 
degli 
Studi. 


ûCon©le©precedenti©note©di©questa©Avvocatura©Generale©del©5©giugno©2002,©n.©56534©e©
del©13©marzo©2002,©n.©5306©inerenti©alla©questione©della©obbligatorieta©per©le©Universita©Sta-
tali©del©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©si©era©provveduto©a©partecipare©l'unanime©
indirizzo©della©giurisprudenza©della©S.C.©di©Cassazione©in©merito©alla©obbligatorieta©del©
patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©per©gli©Atenei©statali,©e©cio©anche©a©seguito©della©
riforma©recata©dalla©legge©n.©168/1989.©

Eé©utile©segnalare©che,©successivamente,©il©Consiglio©di©Stato,©con©la©sentenza©della©VI©
Sezione©n.©5810©del©7©settembre©2004,©ha©confermato,©coerentemente©con©i©principi©ripetuta-
mente©statuiti©dalla©Corte©di©Cassazione,©l'obbligatorieta©per©le©Universita©Statali©del©patro-
cinio©di©questo©Organo©Legale,©e©cio©specificamente©motivando©sulla©assoluta©irrilevanza©ai©
fini©de 
quibus 
della©riforma©universitaria©in©senso©autonomistico©di©cui©alla©summenzionata©
legge©n.©168/1989,©con©ogni©conseguente©inammissibilita©delle©iniziative©giudiziarie©poste©in©
essere©in©violazione©di©quanto©disposto©dalle©pertinenti©disposizioni©che©regolano©detto©patro-
cinio©erariale.©

Nello©stesso©senso©si©e©poi©recentemente©espressa©la©Corte©d'Appello,©Sezione©Lavoro,©di©
Roma©che©condividendo©ampiamente©le©considerazioni©formulate©da©questa©Avvocatura©
Generale,©con©la©sentenza©n.©4464©del©15©luglio©^12©novembre©2004,©ha©ribadito©che©l'entrata©
in©vigore©della©legge©n.©168/1989©non©ha©prodotto©alcuna©modifica©della©precedente©disci-
plina©normativa©concernente©specificamente©il©patrocinio©legale©delle©Universita©desumibile©
dall'art.©56©del©testo©unico©n.©1592/1933,©poi©assorbito©dall'art.©1©testo©unico©n.©1611/33,©sic-
che¨ûla©rappresentanza©e©difesa©in©giudizio©delle©Universita©degli©Studi©statali©spetta©ope 
legis 
all'Avvocatura©dello©Statoý.©

Altres|©e©senz'altro©doveroso,©al©fine©di©fornire©ogni©necessario©elemento©chiarificatore©
sulla©problematica©di©cui©trattasi,©partecipare©che©la©Suprema©Corte©di©Cassazione,©in©rela-
zione©alle©strutture©scolastiche©che©hanno©acquisito©personalita©giuridica©di©diritto©pubblico©
per©effetto©dell'art.©21©della©legge©n.©59/1997©ha©statuito©l'obbligatorieta©del©patrocinio©di©
questo©Organo©Legale©a©ragione©del©fatto©che©trattasi©di©strutture©compenetrate©nell'Ammini-
strazione©dello©Stato,©nell'ambito©della©quale©sono©incardinate©(Sez.©III,©ord.©13©luglio©2004,©

n.©12977).©
Per©quanto©precede,©atteso©che©la©personificazione©delle©Universita©statali©e©del©tutto©
identica©a©quella©delle©scuole,©costituendo©queste©e©quelle©tipologie©di©enti©di©diritto©pubblico,©
distinti©dallo©Stato,©ma©a©quest'ultimo©del©tutto©immanenti,©deve©convenirsi©che©il©patrocinio©
dell'Avvocatura©dello©Stato©in©tali©ipotesi©rientri©nella©fattispecie©normativa©dell'assistenza©
legale©obbligatoria©ex 
art.©1©testo©unico©1611/33,©che©espressamente©si©riferisce©anche©alle©
Amministrazioni©autonome,©e©non©in©quella©autorizzata©disciplinata©dall'art.©43©dello©stesso©
Testo©Unico.©

Tale©orientamento©appare©soprattutto©in©linea©sia©con©quanto©previsto©dall'art.©1,©
comma©2©D.Lg.vo©n.©165/2001,©che©ricomprende©le©Universita©statali©nella©nozione©di©Ammi-
nistrazione©pubblica,©che©con©le©fondamentali©funzioni©esercitate©dalle©Universita©statali©di©
organo©decentrato©dello©Stato,©nonche¨con©il©summenzionato©consolidato©orientamento©della©
giurisprudenza©civile©ed©amministrativa©che©hanno,©appunto,©riconosciuto,©che©detti©Atenei©
ûnon©esulano©dal©novero©delle©Amministrazioni©dello©Statoý,©anche©se©organizzate©ad©ordi-
namento©autonomo.©Ed©infatti©ferma©la©ampissima©autonomia©funzionale©e©patrimoniale©
per©quanto©attiene©all'esercizio©delle©proprie©funzioni,©non©puo©revocarsi©in©dubbio©il©dato©
fondamentale©che©l'art.©6©della©legge©n.©168/1989©non©ha©normato©l'ulteriore©profilo©della©
rappresentanza©e©difesa©in©giudizio©degli©Atenei©statali,©cos|©come©nulla©dicono©i©successivi©
artt.©7e©8.©

Cio©si©spiega©in©considerazione©del©fatto©che©la©potesta©statutaria©e©rego1amentare©attra-
verso©la©quale©il©legislatore©ha©inteso©riconoscere©(o©meglio©rafforzare)©l'autonomia©degli©Atenei©
in©realta©afferisce©essenzialmente©ad©aspetti©organizzativi,©finanziari,©contabili,©didattici©e©scien-
tifici©in©ordine©ai©quali©il©Ministero,©come©si©ricordava,©non©ha©possibilita©di©intervenire©essendo-
gli©riservate©esclusivamente©funzioni©di©vigilanza©e©controllo.©Sotto©altro©profilo©e©da©conside-
rare©che©il©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©non©e©in©grado©di©produrre©alcun©riflesso©nega-
tivo©sull'autonomia©delle©istituzioni©universitarie©ed©anzi©comporta©rilevanti©vantaggi©sul©piano©
economico©(visto©e©considerato©che©il©patrocinio©dell'Avvocatura©erariale©comporta©costi©di©gran©


1O 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

lunga©inferiori©rispetto©a©quelli©connessi©all'affidamento©di©incarichi©a©legali©del©libero©foro)©e©
consente©di©assicurare©omogeneita©ed©uniformita©degli©indirizzi©defensionali.©Ne©poi©possono©
condividersi©taluni©orientamenti©che©sono©a©volte©emersi©in©giurisprudenza©sulla©possibilita©di©
distinguere,©anche©ai©fini©del©patrocinio©obbligatorio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©la©tipologia©
delle©funzioni©esercitate©in©concreto©dall'Ateneo,©quale©articolazione©statuale,©ovvero©quale©ente©
pubblico©autonomo:©ed©invero©una©tale©divaricazione©contrasterebbe,©tra©l'altro,©con©l'ineludi-
bile©esigenza©di©unitarieta©della©difesa©dell'Amministrazione©pubblica,©in©particolar©modo©in©
un©contesto,©quale©quello©universitario,©in©cui©le©varie©competenze©sono©profondamente©e©reci-
procamentecompenetrate©tanto©da©risultare©avolte©di©difficile©senonimpossibile©separazione.©

Eéquindi©da©ritenere©che©proprio©considerazioni©di©tal©genere©abbiano©indotto©il©legisla-
tore,©che©solitamente©e©molto©attento©(basta©al©riguardo©ricordare©le©disposizioni©con©le©quali©
e©stato©regolamentato©il©patrocinio©delle©Ferrovie©dello©Stato©quando©sono©state©trasformate©
da©Azienda©Autonoma©in©Ente©e©lo©stesso©dicasi©per©le©Poste©^poi©divenute©entrambe©S.p.a.©
^per©l'AIMA©divenuta©AGEA,©per©l'ANAS©quando©e©stata©trasformata©da©Azienda©in©Ente©
e,©piu©di©recente,©in©s.p.a.)©a©non©occuparsi©della©rappresentanza©e©difesa©in©giudizio©degli©
Ateneialmomento©in©cuie©intervenuto©per©dare©attuazione©all'art.©33©della©Costituzione.©

Per©quanto©sopra©esposto©deve©ribadirsi©l'inderogabile©necessita©,©al©fine©di©evitare©l'in-
sorgenza©di©situazioni©suscettibili©di©determinare©grave©pregiudizio©agli©interessi©pubblici,©
tenuto©conto©della©nullita©ex 
officio 
degli©atti©posti©in©essere©in©violazione©della©disciplina©
legislativa©che©regola©il©patrocinio©di©questo©G.U.©e©del©conseguente©aggravio©degli©oneri©
finanziari©inerenti©alla©ripetizione©ove©ancora©possibile©delle©attivita©processuali,©che©si©prov-
veda©da©parte©degli©Atenei©statali©ad©assicurare©la©rigorosa©osservanza©della©vigente©legge©in©
materia©di©patrocinio©erariale©evitando©il©perpetuarsi©di©determinazioni©che©compromettono©
il©legittimo©impiego©delle©risorse©pubbliche,©ed©in©disparte©le©doverose©comunicazioni©infor-
mative©che©dovranno©necessariamente©praticarsi©nei©confronti©dell'Autorita©giudiziaria©con-
tabile©e©penale©nella©ricorrenza©dei©necessari©presupposti.©

I©signori©Avvocati©Distrettuali©dello©Stato©vorranno©dare©notizie©della©presente©circolare©
alle©Universita©statali©aventi©la©propria©sede©nel©distretto©di©rispettiva©competenza.©

L'Avvocato©Generale©Luigi©Mazzellaý.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

La©difesa©in©giudizio©delle©amministrazioni©
trasformate©in©societa©per©azioni©

Il©processo©di©trasformazione©dello©Stato©in©atto,©che©ha©determinato©la©
ricollocazione©di©attivita©in©capo©a©soggetti©che,©pur©rimanendo©sostanzial-
mente©pubblici,©assumono©una©veste©formalmente©privatistica©determina,©tra©
l'altro,©anche©una©difficolta©interpretativa©rispetto©all'obbligo©da©parte©di©que-
sti©di©continuare©ad©avvalersi©del©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©
senza©aggravi©di©costi©per©la©finanza©pubblica©latamente©intesa.©

Da©ultimo,©l'ANAS©e©stata©trasformata©in©societa©per©azioni©a©partecipa-
zione©pubblica©dall'art.©7,©comma©11,©della©legge©8©agosto©2002,©n.©178©(di©
conversione©in©legge,©con©modifiche,©del©decreto©legge©8©luglio©2002,©n.©138),©
disposizione©che,©contrariamente©a©quanto©era©avvenuto©in©passato©per©altri©
enti©pubblici©divenuti©societa©per©azioni©come,©ad©esempio,©le©Ferrovie©dello©
Stato©e,©con©qualche©condizione,©le©Poste©italiane,©ha©conservato©il©patrocinio©
dell'Avvocatura©dello©Stato,©prevedendo,©appunto©che©ûL'ANAS©S.p.a.©puo©
avvalersi©del©patrocinio©del'Avvocatura©dello©Stato,©ai©sensi©dell'art.©43©del©
testo©unico©delle©leggi©e©delle©norme©giuridiche©sulla©rappresentanza©e©difesa©
in©giudizio©dello©Stato©e©sull'ordinamento©dell'Avvocatura©dello©Stato,©di©cui©
al©Regio©Decreto©30©ottobre©1933,©n.©1611,©e©successive©modificazioniý.©

Con©il©parere©del©comitato©Consultivo©del©14©maggio©2005,©n.©67614,©pur©
trattando©apparentemente©un©caso©marginale,©sostanzialmente©si©richiama©
l'ANAS©S.p.a.©a©comportamenti©piu©coerenti©rispetto©all'assetto©normativo©
vigente,©evitando,©laddove©non©previsto,©di©ricorrere©al©patrocinio©di©avvocati©
del©libero©foro,©con©grave©ed©ingiustificato©aggravio©di©oneri©economici©per©il©
bilancio©della©societa©che©evidentemente©si©riflettono,©al©momento,©sui©conti©
pubblici©dello©Stato.©

Avv. 
Perluigi 
Di 
Palma 


A.G.S.©Parere©del©14©maggio©2005,©n.©67614.©
Azione 
di 
risarcimento 
danni 
^Recupero 
crediti 
(consultivo©6612/03,©avvocato©P.©Di©

Palma).©

ûCon©comunicazione©del©24©giugno©2004,©l'ANAS,©a©seguito©della©nota©interlocutoria©di©
questa©Avvocatura©Generale©del©13©aprile©2004©con©la©quale©si©chiedeva©di©comunicare©l'even-
tuale©adozione©di©una©motivata©delibera©di©deroga©al©patrocinio©erariale©secondo©le©previsioni©
dell'art.©43©del©testo©unico©n.©1611/1933©e©successive©modificazioni©in©materia©di©ûpatrocinio 
autorizzatoý,©cui©espressamente©fa©rinvio©l'art.©7,©comma©11©della©legge©n.©178/2002©cheha©
regolamentato©la©trasformazione©in©societa©per©azioni©dell'Ente©nazionale©per©le©strade,©ha©
effettuato©ûalcune 
doverose 
precisazioniý,©per©giustificare©la©determinazione©di©affidare©ad©
un©avvocato©del©libero©foro©l'incarico©di©esperire©l'azione©giudiziaria©in©oggetto.©

Le©predette©precisazioni,©puntualmente©e©condivisibilmente©contestate©nel©merito©da©
codesta©Avvocatura,©si©fondano©peraltro©su©presupposti©giuridici©erronei.©

Eé©noto©che,©ai©sensi©dell'art.©43©del©citato©T.U.,©l'Avvocatura©dello©Stato,©in©aggiunta©al©
patrocinio©obbligatorio©in©favore©delle©amministrazioni©dello©Stato,©puo©essere©autorizzata©
ad©assumere©la©rappresentanza©e©difesa©anche©di©amministrazioni©pubbliche©non©statali©ed©
enti©sovvenzionati,©purche¨ûsottoposti 
a 
tutela 
od 
anche 
a 
sola 
vigilanza 
dello 
Statoý(c.d.©

patrocinio 
autorizzato).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Condizione©necessaria©per©l'esercizio©del©ûpatrocinio 
autorizzatoýe©la©sussistenza©di©
un'autorizzazione©legislativa,©regolamentare©o,©secondo©le©previsioni©della©legge©n.©12/1991,©
di©un©D.P.C.M.,©sentito©il©Guardasigilli©ed©il©Ministro©dell'economia©e©delle©finanze.©

Quando©interviene©il©provvedimento©autorizzativo,©la©rappresentanza©e©la©difesa,©salva©
l'ipotesi©di©conflitto©di©interessi©con©il©patrocinio©di©amministrazioni©dello©Stato©e©delle©
regioni,©sono©assunte©dall'Avvocatura©in©via©organica©ed©esclusiva,©applicandosi©le©stesse©
regole©del©patrocinio©obbligatorio.©

In©tal©senso©si©e©espressa©una©recente©pronuncia©della©Suprema©Corte©(sent.©21©luglio©
1999,©n.©484©)©che©in©tema©di©esercizio©dello©ûius 
postulandiý©in©favore©dell'ANAS,©ancora©
Ente©nazionale©per©le©strade,©ha©affermato©il©principio©che©ûanche©in©regime©cosiddetto©facol-
tativo©di©assistenza©legale©e©di©patrocinio©da©parte©dell'Avvocatura©dello©Stato©non©e©necessa-
rio,©in©ordine©ai©singoli©giudizi,©uno©specifico©mandato©all'Avvocatura©medesima,©ne¨quest'ul-
tima©deve©produrre©il©provvedimento©del©competente©organo©dell'ente©recante©l'autorizza-
zione©del©legale©rappresentante©ad©agire©o©resistere©in©causa.©Cio©si©evince©dagli©artt.©43,©
primo©comma,©e©45©R.D.©30©ottobre©1933,©n.©1611©e©successive©modificazioni.©Quest'ultima©
norma,©in©particolare,©stabilisce©che©per©il©patrocinio©cosiddetto©facoltativo©si©applica©il©
secondo©comma©dell'art.©1©dello©stesso©R.D.,©alla©stregua©del©quale©gli©avvocati©dello©Stato©
esercitano©le©loro©funzioni©innanzi©a©tutte©le©giurisdizioni©ed©in©qualunque©sede©e©non©hanno©
bisogno©di©mandato©speciale,©bastando©che©consti©della©loro©qualita©(cfr. 
Cass.,©26©luglio©
1997,©n.©7011;©Cass.,©sez.©un.,©4©novembre©1996,©n.©9523;©Cass.,©6©luglio©1991,©n.©7515).©

La©trasformazione©dell'ANAS©in©societa©per©azioni©a©partecipazione©pubblica©secondo©le©
previsionidell'art.7dellaleggen.©178/2002nonhamodificatoilprecedenteriferimentonor-
mativo©relativo©alle©modalita©di©esercizio©del©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato.©

Infatti,©l'art.©7,©comma©11,©della©citata©legge,©contrariamente©a©quanto©avvenuto©in©pas-
sato©per©altri©enti©pubblici©trasformati©in©s.p.a,©ad©esempio©le©Ferrovie©dello©Stato©e,©con©
qualche©differenza,©le©Poste©Italiane,©ha©conservato©il©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©
prevedendo©che©ûL'ANAS©puo©avvalersi©del©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©ai©sensi©
dell'art.©43©del©testo©unico©delle©leggi©e©delle©norme©giuridiche©sulla©rappresentanza©e©difesa©
in©giudizio©dello©Stato©e©sull'ordinamento©dell'avvocatura©dello©stato,©di©cui©al©regio©decreto©
30©ottobre©1933,©n.©1611,©e©successive©modificazioniý.©

Cio©posto,©salve©ipotesi©di©conflitto,©ove©l'ANAS,©con©delibera©motivata©sottoposta©a©
vigilanza©dei©competenti©organi,©intenda©non©avvalersi©della©Avvocatura©dello©Stato,©la©rap-
presentanza©e©la©difesa©nei©giudizi©attivi©e©passivi,©ivi©compreso©il©caso©di©specie,©continua©
ad©essere©assicurata©da©questo©Istituto©secondo©le©descritte©modalita©ý.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Legittimazione 
in 
giudizio 
in 
tema 
di 
danni 
da 
emoderivati 


Il©presente©parere©verte©sull'individuazione©del©soggetto©passivamente©
legittimato©(tra©Ministero©della©Salute©e©Regione)©nei©giudizi©aventi©ad©
oggetto©il©riconoscimento©del©diritto©a©percepire©il©beneficio©di©cui©alla©legge©

n.©210/1992,©in©particolare©nei©casi©in©cui©l'istanza©sia©stata©infruttuosamente©
presentata©dall'interessato©in©sede©amministrativa©in©epoca©anteriore©al©
1.©gennaio©2001©(data©a©decorrere©dalla©quale©l'esercizio©delle©funzioni©in©
materia©transita©alla©Regione),©e©pertanto©i©ratei©rivendicati©coprano©un©
periodo©di©tempo©che©si©estende©da©epoca©anteriore©al©trasferimento©delle©fun-
zioni©ad©epoca©successiva.©
Il©parere©e©stato©reso©nel©senso©che,©in©tali©casi,©la©legittimazione©passiva©
spetti©comunque©alla©Regione,©sia©per©quanto©attiene©alla©domanda©di©con-
danna©alla©corresponsione©dei©ratei,©maturati©tanto©anteriormente©quanto©
successivamente©al©31©dicembre©2001,©sia©per©quanto©attiene©all'accertamento©
del©requisito©sanitario©che©da©titolo©al©beneficio.©

Avv. 
Marina 
Russo 


A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
maggio 
2005, 
n. 
75708. 
Leggen. 
210/1992^LegittimazionepassivadelMinisterodellaSaluteneigiudiziaventiad 


oggetto 
il 
riconoscimento 
del 
diritto 
all'indennizzo 
per 
il 
periodo 
antecedente 
il 
trasferimento 


delle 
funzioni 
alla 
Regione 
^Sentenza 
della 
Corte 
d'Appello 
di 
Venezia 
n. 
364/04 
(consultivo©

49194/04,©avvocato©M.©Russo).©

ûLa©questione©che©viene©in©rilievo©nella©fattispecie©attiene©all'individuazione©del©soggetto©
passivamente©legittimato©(tra©Ministero©della©Salute©e©Regione)©nei©giudizi©aventi©ad©oggetto©
il©riconoscimento©del©diritto©a©percepire©il©beneficio©di©cui©alla©legge©n.©210/1992,©in©partico-
lare©nei©casi©in©cui©l'istanza©sia©stata©infruttuosamente©presentata©dall'interessato©in©sede©
amministrativa©in©epoca©anteriore©al©1.©gennaio©2001©(data©a©decorrere©dalla©quale©l'esercizio©
delle©funzioni©in©materia©transita©alla©Regione),©e©pertanto©i©ratei©rivendicati©coprano©un©
periodo©di©tempo©che©si©estende©da©epoca©anteriore©al©trasferimento©delle©funzioni©ad©epoca©
successiva.©

In©relazione©a©tale©problematica,©nel©giudizio©definito©dalla©sentenza©n.©364/04©della©
Corte©d'Appello©di©Venezia,©l'Avvocatura©in©indirizzo©ha©sostenuto©che©^indipendentemente©
dalla©data©di©presentazione©della©domanda©di©indennizzo©(e,©quindi,©anche©qualora©la©stessa©
sia©anteriore©al©1.©gennaio©2001)©^unico©soggetto©legittimato©a©resistere©in©giudizio©sia©la©
Regione,©mentre©il©Ministero©della©Salute©dovrebbe©restare©estraneo©al©giudizio.©

Ai©fini©della©soluzione©della©questione,©appare©utile©tracciare©brevemente©il©quadro©nor-
mativo©applicabile©alla©materia.©

In©attuazione©di©quanto©disposto©dalla©legge©n.©59/1997,©con©il©d.lgs©n.©112/1998©il©legi-
slatore©ha©provveduto©a©disciplinare©il©trasferimento©di©funzioni©e©compiti©amministrativi©
dallo©Stato©alle©Regioni.©

In©particolare,©per©quanto©qui©interessa,©l'art.©114©del©d.lgs©cit. 
ha©previsto:©ûSono©confe-
riti©alle©regioni,©secondo©le©modalita©e©le©regole©fissate©dagli©articoli©del©presente©capo,©tutte©
le©funzioni©e©i©compiti©amministrativi©in©tema©di©salute©umana©e©sanita©veterinaria,©salvo©
quelli©espressamente©mantenuti©allo©Statoý.©

Quanto©alla©concreta©attuazione©del©trasferimento,©l'art.©7©dello©stesso©d.lgs©prevede:©ûI©
provvedimenti©di©cui©all'articolo©7©della©legge©15©marzo©1997,©n.©59,©determinano©la©decor-
renza©dell'esercizio©da©parte©delle©regioni©e©degli©enti©locali©delle©funzioni©conferite©ai©sensi©
del©presente©decreto©legislativo,©contestualmente©all'effettivo©trasferimento©dei©beni©e©delle©
risorse©finanziarie,©umane,©strumentali©e©organizzative...ý©û...©la©decorrenza©dell'esercizio©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

delle¨funzioni¨e¨dei¨compiti¨conferiti¨contestualmente¨all'effettivo¨trasferimento¨dei¨beni¨e¨
delle¨risorse¨finanziarie,¨umane,¨organizzative¨e¨strumentali,¨puo©¨essere¨graduata,¨secondo¨
date¨certe,¨in¨modo¨da¨completare¨il¨trasferimento¨entro¨il¨31¨dicembre¨2000ý;¨û...¨ai¨fini¨
della¨quantificazione¨[delle¨risorse¨da¨trasferire]¨si¨tiene¨conto:¨a) 
dei¨beni¨e¨delle¨risorse¨uti-
lizzati¨dallo¨Stato¨in¨un¨arco¨temporale¨pluriennale,¨da¨un¨minimo¨di¨tre¨ad¨un¨massimo¨di¨
cinque¨anni.ý¨(peraltro,¨nel¨caso¨in¨cui¨di¨fatto¨non¨si¨provveda¨al¨tempestivo¨trasferimento¨
delle¨risorse,¨le¨Regioni¨potranno¨attivare¨il¨meccanismo¨disciplinato¨al¨comma¨11¨dello¨
stesso¨articolo¨onde¨ottenere¨se¨del¨caso¨la¨nomina¨di¨un¨commissario¨ad 
acta).¨

Il¨decreto¨ministeriale¨26¨maggio¨2000,¨poi,¨ha¨determinato¨in¨concreto¨la¨decorrenza¨
del¨trasferimento¨dell'esercizio¨delle¨funzioni¨(in¨ossequio¨a¨quanto¨stabilito¨dal¨sopra¨citato¨
art.¨7¨d.lgs¨n.¨112/1998),¨prevedendo,¨all'art.¨3,¨I¨comma,¨che:¨ûAi¨fini¨dell'esercizio¨da¨parte¨
delleRegioniastatutoordinariodeicompitiedellefunzionidicuiall'art.¨1,lerisorseindivi-
duate¨dal¨presente¨decreto¨sono¨trasferite¨dal¨1.¨gennaio¨2001ý.¨Nelle¨allegate¨tabelle¨A¨e¨
B,¨infine,¨sono¨elencate¨le¨funzioni¨conferite¨(tra¨cui,¨appunto,¨quelle¨in¨materia¨di¨indennizzi¨
ex 
lege 
n.¨210/1992)¨e¨le¨relative¨risorse;¨l'art.¨2,¨n.¨4¨decreto¨del¨Presidente¨del¨Consiglio¨
dei¨Ministri¨cit.,¨da¨ultimo,¨prevede:ûrestano¨a¨carico¨dello¨Stato¨gli¨eventuali¨oneri¨derivanti¨
dai¨contenziosi¨riferiti¨a¨fatti¨precedenti¨il¨trasferimentoý.¨

Ancora,¨e©¨utile¨leggere¨la¨normativa¨di¨cui¨sopra¨anche¨alla¨luce¨dell'Accordo¨
Governo/Regioni¨dell'8¨agosto¨2001,¨nel¨quale¨e©¨stato¨stabilito¨che:¨ûIl¨Ministro¨dell'econo-
mia¨e¨delle¨Finanze¨si¨impegna:¨

a¨trasmettere¨alle¨regioni¨l'elenco¨nominativo¨dei¨soggetti¨che¨hanno¨gia©¨ricevuto¨l'in-
dennizzo¨previsto¨dalla¨legge¨25¨febbraio¨1992,¨n.¨210,¨al¨21¨febbraio¨2001¨acarico¨dei¨dipar-
timenti¨provinciali¨del¨Tesoro,¨considerata¨la¨necessita©¨delle¨regioni¨di¨dover¨disporre¨del¨
suddetto¨elenco¨ai¨fini¨dell'esercizio¨delle¨funzioni¨conferite¨con¨il¨decreto¨legislativo¨
31¨marzo¨1998,¨n.¨112;¨

a¨continuare¨a¨provvedere¨al¨pagamento¨degli¨oneri¨finanziari¨relativi¨agli¨indennizzi¨
iscritti¨a¨ruolo¨sino¨al¨21¨febbraio¨2001,¨attraverso¨i¨dipartimenti¨provinciali¨del¨Tesoro.¨

2)¨Il¨Ministro¨della¨salute¨si¨impegna¨a:¨mantenere¨nella¨propria¨competenza¨i¨benefici¨
previsti¨dalla¨legge¨25¨febbraio¨1992,¨n.¨210,¨per¨gli¨indennizzi¨riconosciuti¨sino¨al¨21¨feb-
braio¨2001,¨ad¨esclusione¨di¨quanto¨previsto¨dall'art.¨2,¨comma¨3,¨della¨legge¨25¨febbraio¨
1992,¨n.¨210,¨relativamente¨al¨caso¨di¨decesso;¨coinvolgere¨le¨amministrazioni¨regionali¨per¨
la¨gestione¨del¨contenzioso;¨assicurare¨il¨massimo¨livello¨possibile¨di¨coordinamento¨con¨le¨
regioni¨nello¨svolgimento¨delle¨competenze¨che,¨come¨sopra¨specificato,¨rimarranno¨a¨suo¨
carico.¨

3)¨Le¨regioni¨si¨impegnano¨a:¨definire¨tutte¨le¨istanze,¨gia©¨trasmesse¨dal¨Ministero¨della¨
Sanita©¨nel¨primo¨invio¨di¨pratiche¨effettuato¨poco¨dopo¨il¨trasferimento¨della¨funzione,¨entro¨
il¨30¨maggio¨2002;¨alla¨definizione¨di¨linee¨guida,¨da¨adottarsi¨in¨Conferenza¨Stato-Regioni,¨
al¨fine¨di¨raggiungere¨il¨necessario¨coordinamento¨tra¨tutte¨le¨regioni¨per¨la¨gestione¨uni-
forme¨delle¨problematiche¨della¨legge¨n.¨210¨del¨1992.¨

Alla¨luce¨del¨quadro¨normativo¨cos|©¨sintetizzato,¨difettando¨ad¨oggi¨una¨consolidata¨
giurisprudenza¨sulla¨questione¨dell'individuazione¨del¨soggetto¨passivamente¨legittimato¨a¨
resistere¨nei¨giudizi¨aventi¨ad¨oggetto¨prestazioni¨di¨cui¨alla¨legge¨n.¨210/1992,¨relative¨a¨
periodi¨ûa¨cavalloý¨tra¨vecchio¨e¨nuovo¨regime,¨sembra¨che¨la¨linea¨difensiva¨piu©¨corretta¨
da¨seguire¨sia¨la¨seguente:¨

in¨primo¨luogo,¨occorrera©¨tener¨conto¨del¨dato¨obiettivo¨emergente¨dal¨quadro¨nor-
mativo¨sopra¨delineato,¨dal¨quale¨inequivocabilmente¨risulta:¨

^condizione¨per¨il¨passaggio¨delle¨competenze¨dallo¨Stato¨alle¨Regioni¨e©¨il¨trasferi-
mento¨delle¨necessarie¨risorse,¨che¨^per¨legge¨^doveva¨avvenire¨entro¨il¨termine¨ultimo¨del¨
31¨dicembre¨2000;¨

^in¨effetti,¨nel¨rispetto¨di¨detto¨termine,¨il¨passaggio¨delle¨risorse¨e©¨stato¨disposto¨e¨
disciplinato¨dal¨richiamato¨decreto¨del¨Presidente¨del¨Consiglio¨dei¨Ministri¨del¨26¨maggio¨
2000;¨

^l'Accordo¨Stato-Regioni¨ha¨affrontato¨la¨questione¨delle¨istanze¨gia©¨definite¨al¨
21¨febbraio¨2001,¨ovvero¨iscritte¨a¨ruolo¨entro¨tale¨data,¨ponendole¨a¨totale¨carico¨del¨Mini-
stero,¨nonche¨quello¨della¨definizione¨delle¨istanze¨ancora¨pendenti,¨trasmesse¨dal¨Ministero¨
alla¨Regione¨e¨da¨definire¨a¨cura¨della¨stessa,¨ormai¨titolare¨della¨rispettiva¨funzione,¨entro¨
una¨data¨determinata;¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

Cio©posto,©va©osservato©che©^per©le©annualita©antecedenti©il©passaggio©delle©competenze©
^non©risultano©trasferite©risorse©economiche©dallo©Stato©alle©Regioni.©A©tal©proposito,©
osserva©nelle©proprie©difese©l'Avvocatura©Distrettuale©in©indirizzo,©che©la©Tabella©B©allegata©
al©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©26©maggio©2000©deporrebbeinvecenel©
senso©di©un©trasferimento©anche©per©il©pregresso©(e,©segnatamente©per©gli©anni©1997,©1998©e©
1999),©in©quanto©essa©includerebbe,©fra©le©risorse©trasferite©alle©Regioni,©anchequellestan-
ziate©dallo©Stato©per©dette©annualita©,©e©non©solo©quelle©relative©all'anno©2000.©L'argomento,©
tuttavia,©non©persuade.©Invero,©la©lettura©della©tabella©B,©pare©debba©essere©diversa,©ed©in©par-
ticolare©si©ritiene©che©l'indicazione©delle©annualita©1997-1999©non©corrisponda©affatto©a©
risorse©trasferite,©bens|©sia©solo©strumentale©a©quantificare©(sulla©base©di©una©media©e©tenuto©
conto©anche©dell'incremento©dello©stato©di©previsione)©l'importo©da©stanziareetrasferirealle©
Regioni©per©il©prosieguo,©come©stabilisce©l'art.©7©del©d.lgs©n.©112/1998:©û...©ai©fini©della©quan-
tificazione©[delle©risorse©da©trasferire]©si©tiene©conto:©a) 
dei©beni©e©delle©risorse©utilizzati©dallo©
Stato©in©un©arco©temporale©pluriennale,©da©un©minimo©di©tre©ad©un©massimo©di©cinque©
anni...ý.©Pertanto,©le©risorseeconomiche©trasferite©sono^secondolacitataTabellaB^solo©
quelle©per©il©bilancio©2000©e©successivi.©Del©resto,©diversamente©opinando,©non©si©comprende-
rebbe©perche¨sarebbero©state©trasferite©le©risorse©solo©a©partire©dal©1997,©ne¨in©base©a©quale©
criterio©si©sarebbe©individuata©la©data©del©conferimento©dei©mezzi©economici©in©tale©anno©
anziche¨in©un©altro.©

Che©dal©1.©gennaio©2001©le©risorse©e©le©funzioni©siano©state©trasferite©completamente©alle©
Regioni,©poi,©non©e©smentito©dalla©persistenza,©nei©decreti©di©distribuzione©relativi©al©Bilancio©
dello©Stato©negli©anni©dal©1999©all'attualita©,©di©apposito©stanziamento©per©la©copertura©delle©
spese©aventi©titolo©negli©indennizzi©per©danni©da©vaccinazione©ed©emotrasfusione.©

Infatti,©detta©persistenza©e©compatibile©con©l'impegno©assunto©dallo©Stato©^mediante©il©
sopra©citato©Accordo©Stato©Regioni©^a©continuare©a©provvedere©al©pagamento©degli©inden-
nizzi©iscritti©a©ruolo©entro©il©21©febbraio©2001,©per©la©corresponsione©dei©quali©occorre©ovvia-
mente©una©disponibilita©finanziaria.©L'andamento©dello©stanziamento©nel©corso©delle©annua-
lita©analizzate,©del©resto,©pare©confermare©quanto©sopra:©esso©infatti©diminuisce©sensibilmente©
dal©bilancio©di©previsione©1999©al©bilancio©di©previsione©2000©(valevole©per©il©2001,©anno©del©
trasferimento©alle©Regioni),©per©restare©costante©negli©anni©successivi,ed©aumentare©solo©
nei©bilanci©2003©e©2004,©peraltro©in©corrispondenza©con©l'inclusione©^nel©relativo©capitolo©d
elle©somme©dovute©a©titolo©di©risarcimento©del©danno©accanto©a©quelle©dovute©a©titolo©di©
indennizzo.©

Da©quanto©sopra©sembra©doversi©desumere©che©^per©le©istanze©presentate©prima©del©
31©dicembre©2000,©non©definite©alla©data©del©1.©gennaio©2001©ne¨a©quella©indicata©dall'Ac-
cordo©Stato©Regioni©del©21©febbraio©2001©^la©legittimazione©passiva©rispetto©alla©domanda©
di©condanna©al©pagamento©dei©benefici©debba©spettare©unicamente©alla©Regione.©Infatti,©lo©
Stato©non©dispone©piu©,©dopo©il©trasferimento,©delle©necessarie©risorse©economiche.©

Ne¨sembra©deporre©in©senso©opposto©la©previsione©di©cui©al©citato©d.p.c.m.©26©maggio©
2005,©art.©2,©IV©comma©ûRestano©a©carico©dello©Stato©gli©eventuali©oneri©derivanti©dal©con-
tenzioso©riferito©a©fatti©precedenti©il©trasferimentoý.©

Invero,©tale©norma©^contenuta©in©una©fonte©di©rango©secondario©^non©potrebbe©dero-
gare©alla©previsione©legislativa©per©cui©ûSono©conferiti©alle©regioni©[a©decorrere©dal©trasferi-
mento©delle©risorse©economiche],©secondo©le©modalita©eleregolefissate©dagliarticolidel©pre-
sente©capo,©tutte©le©funzioni©e©i©compiti©amministrativi©in©tema©di©salute©umana©e©sanita©vete-
rinaria,©salvo©quelli©espressamente©mantenuti©allo©Statoý.©Una©lettura©conforme©a©legge©
della©norma©regolamentare,©peraltro,©potrebbe©essere©nel©senso©di©sostenerne©l'applicabilita©
al©solo©contenzioso©pendente©alla©data©del©trasferimento©delle©funzioni.©

Non©sembra©neppure,©da©ultimo,©che©la©norma©di©cui©all'art.©123©del©d.lgs.©n.©112/1998©
(ûsono©conservate©allo©Stato©le©funzioni©in©materia©di©ricorsi©per©la©corresponsione©di©inden-
nizzi©a©favore©di©soggetti©danneggiati©da©complicanze©di©tipo©irreversibile©a©causa©di©vaccina-
zioni...ý)©possa©legittimare©la©convinzione©^diametralmente©opposta©a©quella©di©codesta©
Avvocatura©^sostenuta©dalla©Regione©Veneto©nelle©proprie©difese,©e©cioe©che©lo©Stato©
rimanga©legittimato©processuale©indistintamente©per©tutte 
le©controversie©in©materia.©

Infatti,©come©affermato©dalla©sentenza©di©primo©grado,©confermata©in©appello,©l'art.©123©
cito 
si©riferirebbe©ragionevolmente©al©solo©contenzioso©amministrativo©(in©sostanza,©ai©ricorsi©
al©Ministero©ex 
art.©5©legge©n.©210/1992©avverso©i©provvedimenti©sfavorevoli©delle©Commis-
sioni©mediche),©e©non©anche©al©contenzioso©giudiziale.©Depone©in©tal©senso©sia©l'ambito©in©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cui©la©norma©e©collocata©(relativo©al©conferimento©di©ûfunzioni©e©compiti©amministrativiý),©
sia©il©fatto©che©mantenere©in©futuro©la©legittimazione©processuale©al©solo©Ministero©indiscri-
minatamente©in©tutti©i©casi,©contrasterebbe©con©il©trasferimento©alle©Regioni©sia©dell'esercizio©
delle©funzioni©che©dei©relativi©mezzi©economici.©

Nei©giudizi©aventi©ad©oggetto©istanze©proposte©successivamente©al©trasferimento©delle©fun-
zioni©del©1.©gennaio©2001,©poi,©la©domanda©di©condanna©vede©sicuramente©legittimata©la©sola©
Regione,©in©quanto©competente©a©definire©la©pratica©amministrativa©nonche¨dotata©delle©risorse©
necessarie©al©pagamento.©

Si©viene©ora©al©diverso©profilo©inerente©la©legittimazione©passiva©del©Ministero©della©
Salute©rispetto©alla©domanda©di©accertamento©del©requisito©sanitario.©

Al©riguardo,©si©osserva©quanto©segue.©

Nell'attuale©quadro©normativo,©sebbene©la©definizione©del©procedimento©spetti©alle©
Regioni,©resta©fermo©l'iter 
descritto©dall'art.©4,©comma©IV©della©legge©n.©210/1992,©che©vede©
competenti©in©prima©battuta©le©ASL,©e©successivamente©le©Commissioni©medico©ospedaliere©
di©cui©all'art.©165©del©d.P.R.©n.©1092/1973,©avverso©i©giudizi©delle©quali©e©ammesso©ricorso©al©
Ministero©della©Salute:©l'art.©123©del©d.lgs.©n.©112/1998©dispone©infatti©ûsono©conservate©allo©
Stato©le©funzioni©in©materia©di©ricorsi©per©la©corresponsione©di©indennizzi©a©favore©di©soggetti©
danneggiati©da©complicanze©di©tipo©irreversibile©a©causa©di©vaccinazioni....ý©

Tuttavia,©non©pare©che©le©residue©competenze©ministeriali©in©fase©di©accertamento©deb-
bano©determinare©il©necessario©coinvolgimento©del©Ministero©stesso©nei©giudizi©introdotti©
sulla©base©di©istanze,©tanto©successive©alla©data©del©trasferimento©di©competenze©e©risorse©
finanziarie,©quanto©precedenti©ma©non©definite©al©1.©gennaio©2001©(si©rammenta,©ove©mai©
occorresse,©che©l'Accordo©Stato©Regioni©espressamente©prevede©l'impegno©di©queste©ultime©
a©definire©le©pratiche©ancora©ûin 
itinereý).©

Infatti,©va©ricordato©che©^in©materia©di©invalidita©civile,©ove©si©verificava©un©simile©sdop-
piamento©di©competenze©tra©Ministero©dell'Economia©e©Finanze©quanto©all'accertamento©
del©requisito©sanitario,©e©Regione©ovvero©INPS©quanto©al©pagamento©dei©benefici©^la©Corte©
di©Cassazione©(sent.©n.©11475/02),©ha©negato©la©legittimazione©passiva©del©Ministero©dell'Eco-
nomia©e©Finanze©nei©giudizi©volti©al©conseguimento©delle©provvidenze©erogate©da©Regioni©ed©
INPS,©nonche¨nelle©stesse©azioni©di©mero©accertamento,©affermando:©û...in©definitiva©la©legi-
slazione©vigente...©e©nel©senso©che©soltanto©gli©enti©chiamati©dalla©legge©a©rispondere©del©
debito,©regioni©oppure©INPS,©debbano©essere©convenuti©in©giudizio,©tanto©nelle©azioni©di©
mero©accertamento©dei©singoli©diritti©alle©prestazioni©di©assistenza©sociale,©quanto©nelle©
azioni©di©condanna.©E©cio©quali©che©siano©i©soggetti©amministrativi©della©cui©opera©regioni©
ed©INPS©si©avvalgono,©e©che©in©senso©civilistico©assumono©la©figura©di©ausiliari©del©debitore©
(art.©1228©c.c.).©Sono©per©contro©inammissibili©le©domande©di©accertamento©delle©sole©condi-
zioni©sanitarieý.©(conf.©1898/05)©

Solo©l'entrata©in©vigore©dell'art.©42©d.l.©n.©269/03©conv.©in©legge©n.©326/03,©che©ha©inno-
vato©la©materia©espressamente©definendo©ûlitisconsorte©necessarioý©in©tale©tipo©di©giudizi©il©
Ministero,©ha©posto©fine©al©suesposto©orientamento.©

Sembra©che©la©somiglianza©tra©la©fattispecie©analizzata©da©Cass.©11475/02©e©la©disciplina©
dei©benefici©ex 
lege 
n.©210/1992©successivamente©al©1.©gennaio©2001©(in©entrambi©i©casi©l'Am-
ministrazione©statale©ha©compiti©amministrativi©in©sede©di©accertamento©ma©non©eroga©piu©
il©beneficio)©consenta©di©sostenere©che©nei©giudizi©relativi©a©contenzioso©originato©da©istanze©
ex 
lege 
n.©210/1992©possa©ragionevolmente©negarsi©il©difetto©di©legittimazione©passiva©del©
Ministero©anche©in©relazione©alla©domanda©di©accertamento,©tesi©che©ove©accolta©scongiure-
rebbe©il©rischio©di©condanna©del©Ministero©alle©spese©di©lite©in©caso©di©accoglimento©del©
ricorso.©

In©sintesi©dunque,©nei©giudizi©futuri©si©sosterra©il©difetto©di©legittimazione©passiva©del©
Ministero©della©Salute,©sia©rispetto©all'accertamento©del©requisito©sanitario,©che©rispetto©alla©
domanda©di©condanna©in©tutti©i©giudizi©inerenti©sia©istanze©anteriori©che©posteriori©al©1.©gen-
naio©2001.©

Inragione©diquanto©sopra,©nell'attesache©siconsolidiun©orientamento©giurisprudenziale©al©
riguardo,©nonche¨al©fine©di©provocare©una©pronunzia©della©Suprema©Corte©sul©punto,©la©sentenza©
della©Corte©d'Appello©di©Venezia©di©cui©in©oggetto©sara©impugnata©per©cassazione©nella©parte©in©
cui©condanna©l'Amministrazione©della©Salute©al©pagamento©dei©ratei©fino©al©31©dicembre©2000.©

Tutto©quanto©sopra,©salvo©diverso©motivato©avviso©delle©Amministrazioni©che©leggono©
per©conoscenzaý.©


Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©^Nota©
informativa©riguardante©le©domande©di©pronuncia©
pregiudiziale©da©parte©delle©giurisdizioni©nazionali©
(2005/C©143/01).©

Una©nota©d'informazione©destinata©ai©giudici©nazionali©relativa©alprocedi-

mento©pregiudiziale©dinnanzi©alla©Corte©di©giustizia©e©stata©loro©comunicata©tra-

mite©le©autorita©nazionali©competenti©nel©1996.©Poiche¨tale©nota©si©e©rivelata©utile©

nella©prassi,©la©Corte©ha©deciso©di©aggiornarla©alla©luce©dell'esperienza©e©ritiene©

appropriato©diffonderla©attraverso©la©pubblicazione©nella©Gazzetta©Ufficiale©

delle©Comunita©europee©(11©giugno©2005).©

û1.©^Il©sistema©del©rinvio©pregiudiziale©e©un©meccanismo©fondamentale©
del©diritto©dell'Unione©europea,©che©ha©per©oggetto©di©fornire©alla©giurisdi-
zioni©nazionali©lo©strumento©per©assicurare©un'interpretazione©e©un'applica-
zione©uniformi©di©tale©diritto©in©tutti©gli©Stati©membri.©
2.©^La©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee©e©competente©a©pronun-
ciarsi©in©via©pregiudiziale©sull'interpretazione©del©diritto©dell'Unione©europea©e©
sulla©validita©degli©atti©di©diritto©derivato.©Questa©competenza©generale©le©e©con-
ferita©dall'art.©234©del©Trattato©CE©e,©in©taluni©casi©precisi,©da©altre©norme.©
3.©^Poiche©il©procedimento©pregiudiziale©si©basa©sulla©cooperazione©tra©
la©Corte©e©i©giudici©nazionali,©sembra©opportuno,©al©fine©di©assicurarne©l'effi-
cacia,©fornire©alle©giurisdizioni©le©indicazioni©seguenti.©
4.©^Queste©indicazioni©pratiche,©prive©di©qualsiasi©valore©vincolante,©
mirano©ad©orientare©i©giudici©nazionali©circa©l'opportunita©di©procedere©ad©
un©rinvio©pregiudiziale©e,©eventualmente,©ad©aiutarli©a©formulare©e©presentare©
le©questioni©sottoposte©alla©Corte.©
Sulruolodella©Cortenell'ambito©delprocedimentopregiudiziale©

5.©^Nell'ambito©del©procedimento©pregiudiziale,©il©ruolo©della©Corte©di©
giustizia©e©quello©di©fornire©un'interpretazione©del©diritto©comunitario©o©di©
statuire©sulla©sua©validita©,©e©non©di©applicare©tale©diritto©alla©situazione©di©
fatto©che©e©alla©base©del©procedimento©dinanzi©al©giudice©nazionale,©ruolo©
che©spetta©a©quest'ultimo.©La©Corte©non©e©competente©ne¨a©pronunciarsi©su©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

questioni¨di¨fatto¨sollevate¨nell'ambito¨della¨causa¨principale¨ne¨a¨risolvere¨le¨
divergenze¨di¨opinione¨in¨merito¨all'interpretazione¨o¨all'applicazione¨delle¨
norme¨di¨diritto¨nazionale.¨

6.¨^La¨Corte¨si¨pronuncia¨sull'interpretazione¨o¨sulla¨validita©¨del¨diritto¨
comunitario,¨cercando¨di¨dare¨una¨risposta¨utile¨per¨la¨definizione¨della¨con-
troversia,¨ma¨spetta¨alle¨giurisdizioni¨di¨rinvio¨trarne¨le¨conseguenze¨disap-
plicando¨eventualmente¨la¨norma¨nazionale¨di¨cui¨trattasi.¨
Sulla©decisione©di©sottoporre©una©questione©alla©Corte©
L'autore©della©questione©

7.¨^Nell'ambito¨degli¨artt.¨234¨del¨Trattato¨CE¨e¨150¨del¨Trattato¨
CEEA,¨le¨giurisdizioni¨degli¨Stati¨membri,¨qualora¨debbano¨statuire¨nell'am-
bito¨di¨un¨procedimento¨destinato¨a¨concludersi¨con¨una¨decisione¨di¨carat-
tere¨giurisdizionale,¨possono¨in¨via¨di¨principio¨sottoporre¨alla¨Corte¨una¨
questione¨pregiudiziale.¨La¨nozione¨di¨giurisdizione¨e©¨interpretata¨dalla¨
Corte¨quale¨nozione¨autonoma¨di¨diritto¨comunitario.¨
8.¨^Tuttavia,¨nel¨settore¨particolare¨degli¨atti¨adottati¨dalle¨istituzioni¨
nell'ambito¨del¨titolo¨IV¨della¨Terza¨parte¨del¨Trattato¨CE,¨relativo¨ai¨visti,¨
all'asilo,¨all'immigrazione¨ed¨alle¨altre¨politiche¨connesse¨con¨la¨libera¨circo-
lazione¨delle¨persone¨^in¨particolare¨in¨materia¨di¨competenza¨giurisdizio-
nale¨e¨di¨riconoscimento¨e¨di¨esecuzione¨delle¨decisioni¨giudiziarie¨^,¨il¨rinvio¨
e©¨consentito¨solo¨ai¨giudici¨che¨statuiscono¨in¨ultimo¨grado,¨conformemente¨
all'art.¨68¨del¨Trattato¨CE.¨
9.¨^Inoltre,¨conformemente¨all'art.¨345¨del¨Trattato¨sull'Unione¨euro-
pea,¨gli¨atti¨adottati¨dalle¨istituzioni¨nel¨settore¨della¨cooperazione¨di¨polizia¨
e¨giudiziaria¨in¨materia¨penale¨possono¨costituire¨oggetto¨di¨un¨rinvio¨pregiu-
diziale¨solo¨da¨parte¨dei¨giudici¨degli¨Stati¨membri¨che¨hanno¨accettato¨la¨
competenza¨della¨Corte,¨nel¨qual¨caso¨ciascuno¨Stato¨determina¨se¨la¨facolta©¨
di¨adire¨la¨Corte¨sia¨concessa¨a¨tutte¨le¨sue¨giurisdizioni¨o¨sia¨riservata¨a¨
quelle¨che¨statuiscono¨in¨ultimo¨grado.¨
10.¨^Non¨e©¨necessario¨che¨le¨parti¨sollevino¨la¨questione;¨il¨giudice¨
nazionale¨puo©¨sottoporla¨all'ufficio.¨

Il©rinvio©per©interpretazione©

11.¨^Ogni¨giudice¨interessatopuo©sottoporre¨alla¨Corte¨una¨questione¨rela-
tiva¨all'interpretazione¨di¨una¨norma¨di¨diritto¨comunitario¨qualora¨lo¨ritenga¨
necessario¨ai¨fini¨della¨soluzione¨di¨una¨controversia¨ad¨esso¨sottoposta.¨
12.¨^Tuttavia,¨una¨giurisdizione¨avverso¨le¨cui¨decisioni¨non¨possa¨pro-
porsi¨un¨ricorso¨giurisdizionale¨di¨diritto¨interno¨e©,¨in¨via¨di¨principio,¨tenuta©a¨
sottoporre¨alla¨Corte¨tale¨questione,¨salvo¨qualora¨esista¨gia©¨una¨giurispru-
denza¨in¨materia¨(e¨il¨contesto¨eventualmente¨nuovo¨non¨sollevi¨alcun¨dubbio¨
reale¨circa¨la¨possibilita©¨di¨applicare¨tale¨giurisprudenza)¨o¨qualora¨non¨vi¨sia¨
alcun¨dubbio¨quanto¨alla¨corretta¨interpretazione¨della¨norma¨comunitaria.¨
13.¨^Pertanto,¨una¨giurisdizione¨avverso¨le¨cui¨decisioni¨possa¨proporsi¨
un¨ricorso¨di¨diritto¨interno,¨puo©¨,¨in¨particolare¨quando¨ritiene¨di¨aver¨rice-
vuto¨sufficienti¨chiarimenti¨della¨giurisprudenza¨della¨Corte,¨decidere¨essa¨
stessa¨circa¨l'esatta¨interpretazione¨del¨diritto¨comunitario¨e¨l'applicazione¨
di¨quest'ultimo¨alla¨situazione¨di¨fatto¨che¨essa¨constata.¨Tuttavia,¨un¨rinvio¨

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

pregiudiziale¨puo©¨risultare¨particolarmente¨utile,¨nella¨fase¨appropriata¨del¨
procedimento,¨quando¨si¨tratta¨di¨una¨questione¨di¨interpretazione¨nuova¨
che¨presenta¨un¨interesse¨generale¨per¨l'applicazione¨uniforme¨del¨diritto¨
comunitario¨attraverso¨l'Unione,¨o¨quando¨la¨giurisprudenza¨esistente¨non¨
sembra¨potersi¨applicare¨ad¨un¨contesto¨di¨fatto¨inedito.¨

14.¨^Spetta¨al¨giudice¨nazionale¨indicare¨perche¨l'interpretazione¨richie-
sta¨sia¨necessaria¨perpronunciare¨la¨sua¨sentenza.¨
Il©rinvio©per©esame©di©validita©

15.¨^Anche¨se¨i¨giudici¨nazionali¨hanno¨la¨possibilita©¨di¨respingere¨i¨
motivi¨di¨invalidita©¨dedotti¨dinanzi¨ad¨essi¨spetta¨unicamente¨alla¨Corte¨
dichiarare¨un¨atto¨comunitario¨invalido.¨
16.¨^Ogni¨giudice¨nazionale¨deve¨quindi¨sottoporre¨una¨questione¨alla¨
Corte¨allorche¨nutre¨dubbi¨sulla¨validita©¨di¨un¨atto¨comunitario,¨indicando¨i¨
motivi¨per¨cui¨ritiene¨che¨l'atto¨comunitario¨possa¨essere¨viziato¨da¨invalidita©¨.¨
17.¨^Tuttavia,¨il¨giudice¨nazionale,¨ove¨nutra¨gravi¨perplessita©¨in¨ordine¨
alla¨validita©¨di¨un¨atto¨della¨Comunita©¨sul¨quale¨e©¨fondato¨un¨atto¨interno,¨
puo©¨in¨via¨eccezionale¨sospendere¨temporaneamente¨l'applicazione¨di¨que-
st'ultimo¨o¨adottare¨ogni¨altro¨provvedimento¨provvisorio¨al¨riguardo.¨Egli¨
e©¨tenuto,¨in¨tal¨caso,¨a¨sottoporre¨la¨questione¨di¨validita©¨alla¨Corte¨di¨giusti-
zia,¨indicando¨i¨motivi¨per¨i¨quali¨ritiene¨che¨l'atto¨comunitario¨sia¨invalido.¨
Quando©sottoporre©una©questione©pregiudiziale©

18.¨^La¨giurisdizione¨nazionale¨puo©¨rinviare¨alla¨Corte¨una¨questione¨
pregiudiziale¨non¨appena¨constatati¨che¨una¨pronuncia¨sul¨punto¨o¨sui¨punti¨
relativi¨all'interpretazione¨o¨alla¨validita©¨e©¨necessaria¨per¨emettere¨la¨sua¨
decisione;¨essa¨e©¨nella¨migliore¨posizione¨per¨valutare¨in¨quale¨fase¨del¨proce-
dimento¨occorra¨sottoporre¨una¨tale¨questione.¨
19.¨^Eé¨tuttavia¨auspicabile¨che¨la¨decisione¨di¨rinvio¨di¨una¨questione¨
pregiudiziale¨venga¨presa¨in¨una¨fase¨del¨procedimento¨nella¨quale¨il¨giudice¨
del¨rinvio¨sia¨in¨grado¨di¨definire¨l'ambito¨di¨fatto¨e¨di¨diritto¨del¨problema,¨
affinche¨la¨Corte¨disponga¨di¨tutti¨gli¨elementi¨necessari¨per¨verificare,¨even-
tualmente,¨che¨il¨diritto¨comunitario¨si¨applica¨alla¨causa¨principale.¨Puo©¨
anche¨risultare¨nell'interesse¨di¨una¨buona¨amministrazione¨della¨giustizia¨
che¨la¨questione¨pregiudiziale¨venga¨sottoposta¨a¨seguito¨del¨contraddittorio¨
tra¨le¨parti.¨
Sullaforma©delrinviopregiudiziale©

20.¨^La¨decisione¨con¨la¨quale¨il¨giudice¨nazionale¨sottopone¨una¨que-
stione¨pregiudiziale¨alla¨Corte¨puo©¨rivestire¨qualsiasi¨forma¨ammessa¨dal¨diritto¨
nazionale¨per¨i¨provvedimenti¨interlocutori.¨Occorre¨tuttavia¨tenere¨in¨mente¨
che¨e©¨questo¨il¨documento¨che¨serve¨come¨base¨per¨il¨procedimento¨che¨si¨svolge¨
dinanzi¨alla¨Corte¨e¨che¨quest'ultima¨deve¨poter¨disporre¨degli¨elementi¨che¨le¨
consentano¨di¨fornire¨una¨soluzione¨utile¨al¨giudice¨nazionale.¨Inoltre,¨e©¨solo¨
la¨domanda¨di¨pronuncia¨pregiudiziale¨che¨viene¨notificata¨agli¨interessati¨legit-
timati¨a¨presentare¨osservazioni¨dinanzi¨alla¨Corte¨^in¨particolare¨gli¨Stati¨
membri¨e¨le¨istituzioni^e¨che¨costituisce¨oggetto¨di¨una¨traduzione.¨
21.¨^La¨necessita©¨di¨tradurre¨la¨domanda¨richiede¨una¨redazione¨sem-
plice,¨chiara¨e¨precisa,¨senza¨elementi¨superflui.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

22.©^Una©lunghezza©che©non©supera©una©decina©di©pagine©e©spesso©suffi-
ciente©per©esporre©il©contesto©di©una©domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©in©
maniera©adeguata.©Pur©rimanendo©succinta,©la©decisione©di©rinvio©deve©tutta-
via©essere©sufficientemente©completa©e©contenere©tutte©le©informazioni©perti-
nenti©in©modo©da©consentire©alla©Corte,©nonche¨©agli©interessati©legittimati©a©
presentare©osservazioni,©di©intendere©correttamente©l'ambito©di©fatto©e©di©
diritto©della©controversia©nel©procedimento©nazionale.©In©particolare,©la©deci-
sione©di©rinvio©deve:©
^contenere©una©breve©esposizione©dell'oggetto©della©controversia,©non-
che¨©dei©fatti©pertinenti©quali©sono©stati©constatati©o,©quanto©meno,©chiarire©
le©ipotesi©di©fatto©sulle©quali©la©questione©pregiudiziale©e©basata;©

^riportare©il©contenuto©delle©disposizioni©nazionali©che©possono©trovare©
applicazione©ed©identificare,©eventualmente,©la©giurisprudenza©nazionale©per-
tinente,©indicando©ogni©volta©i©riferimenti©precisi©(ad©esempio,©pagina©di©una©
Gazzetta 
Ufficiale 
o©di©una©determinata©raccolta;©eventualmente©con©riferi-
mento©su©Internet);©

^identificare©con©la©maggiore©precisione©possibile©le©disposizioni©comu-
nitarie©pertinenti©nella©fattispecie;©

^esplicitare©i©motivi©che©hanno©indotto©il©giudice©del©rinvio©a©sollevare©
questioni©sull'interpretazione©o©la©validita©di©talune©disposizioni©comunitarie©
nonche¨©il©nesso©che©esso©stabilisce©tra©queste©disposizioni©e©la©normativa©
nazionale©che©si©applica©alla©causa©principale;©

^comprendere,©eventualmente,©una©sintesi©della©parte©essenziale©degli©
argomenti©pertinenti©delle©parti©nella©causa©principale.©
Per©facilitarne©la©lettura©e©la©possibilita©di©farvi©riferimento,©e©utile©che©i©
vari©punti©o©paragrafi©della©decisione©di©rinvio©siano©numerati.©

23.©^Infine,©la©giurisdizione©del©rinvio,©se©si©ritiene©in©grado©di©farlo,©puo©
indicare©succintamente©il©suo©punto©di©vista©sulla©soluzione©da©dare©alle©que-
stioni©pregiudiziali©sottoposte.©
24.©^La©o©le©questioni©pregiudiziali©stesse©devono©figurare©in©una©parte©
distinta©e©chiaramente©identificata©della©decisione©di©rinvio,©di©solito©all'inizio©
o©alla©fine©di©questa.©Esse©devono©essere©comprensibili©senza©far©riferimento©
alla©motivazione©della©domanda,©che©fornira©tuttavia©il©contesto©necessario©
per©una©valutazione©adeguata.©
Suglieffettidelrinviopregiudizialesulprocedimento 
dinanzialgiudicenazionale 


25.©^La©proposizione©di©una©domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©com-
porta©la©sospensione©del©procedimento©nazionale©fino©alla©pronuncia©della©
Corte.©
26.©^Tuttavia,©il©giudice©nazionale©rimane©competente©ad©adottare©prov-
vedimenti©cautelari,©in©particolare©nell'ambito©del©rinvio©per©esame©di©validita©
(v.©sopra©punto©17).©
Sulle 
spese 
e 
il 
gratuito 
patrocinio 


27.©^Il©procedimento©pregiudiziale©dinanzi©alla©Corte©e©gratuito©e©la©
Corte©non©stabilisce©sulla©ripartizione©delle©spese©tra©le©parti©nella©causa©prin-
cipale;©spetta©al©giudice©nazionale©statuire©a©tal©riguardo.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

28.©^In©caso©di©risorse©insufficienti©di©una©parte©e©qualora©le©norme©
nazionali©lo©consentano©la©giurisdizione©del©rinvio©puo©concedere©a©tale©parte©
un©sussidio©per©coprire©le©spese,©in©particolare©di©rappresentanza,©che©essa©
deve©sostenere©dinanzi©alla©Corte.©La©Corte©stessa©puo©anch'essa©concedere©
un©tale©sussidio.©
Sulla 
corrispondenza 
tra 
il 
giudice 
nazionale 
e 
la 
Corte 


29.©^La©decisione©di©rinvio©e©i©documenti©pertinenti©(in©particolare,©se©
del©caso,©il©fascicolo©della©causa,©eventualmente©sotto©forma©di©copia)©devono©
essere©inviati©direttamente©alla©Corte©dalla©giurisdizione©nazionale©mediante©
plico©raccomandato©(indirizzato©alla©Cancelleria©della©Corte©di©giustizia©delle©
Comunita©europee,©L-2925©Lussemburgo,©tel.©+352©4303-1).©
30.©^Fino©alla©pronuncia©della©decisione,©la©cancelleria©della©Corte©
restera©in©contatto©con©il©giudice©nazionale©al©quale©trasmettera©copia©degli©
atti©di©procedura.©
31.©^La©Corte©trasmettera©la©sua©decisione©alla©giurisdizione©del©rinvio.©
Sarebbe©opportuno©che©il©giudice©nazionale©informi©la©Corte©del©seguito©che©
verra©dato©a©tale©decisione©nella©controversia©nazionale©e©invii©ad©essa©event
ualmente©la©sua©decisione©finaleý.©

LEDECISIONILEDECISIONI
Sul 
potere 
sanzionatorio 
della 
Corte 
di 
Giustizia 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©Grande©Sezione,©

sentenza©12©luglio©2005,©nella©causa©C-304/02)©

Eéla©prima©volta,©a©quanto©risulta,©che,©giudicando©ai©sensi©dell'art.©228©
CE,©la©Corte©di©giustizia©ha©applicato©a©carico©di©uno©Stato©membro©la©pena-
lita©insieme©alla©somma©forfettaria.©L'applicazione©cumulativa,©inoltre,©e©
stata©disposta©in©presenza©di©una©richiesta©della©Commissione©limitata©alla©
penalita©.©

Cos|©decidendo©la©Corte©ha©ribadito©con©vigore©l'efficacia©dei©vincoli©che©
gli©Stati©hanno©assunto©attraverso©il©Trattato©e©che©costituiscono©la©struttura©
sulla©quale©poggia©l'intero©ordinamento©comunitario.©

L'art.©228©CE©ha©rimediato©ad©una©lacuna©del©Trattato©originario.©

La©Corte©di©giustizia,©investita©dalla©Commissione©ai©sensi©dell'art.©226,©
puo©emettere©solo©una©sentenza©di©accertamento©dell'inadempimento.©

Se©lo©Stato,©dichiarato©inadempiente,©non©vi©dava©esecuzione,©il©Trattato©
di©Roma©non©prevedeva©nessuna©sanzione,©salvo©quelle©misure©indirette,©e©di©
efficacia©ridotta,©non©sempre©possibili.©

Oggi©la©Corte,©ai©sensi©dell'art.©228©CE,©puo©applicare©allo©Stato©inadem-
piente©sanzioni©pecuniarie©nell'esercizio©di©un©potere©di©condanna.©

Il©procedimento©dell'art.©228©ha©mantenuto©i©caratteri©del©procedimento©
per©infrazione,©disciplinato©dall'art.©226,©solo©che©l'infrazione©e©specifica©(la©
mancata©esecuzione©della©sentenza©emessa©ai©sensi©dell'art.©226)©e©non©gene-
rica,©come©quella©prevista©nell'art.©226©(mancanza©ad©uno©degli©obblighi©
incombenti©in©virtu©del©Trattato).©

Come©e©stato©rilevato©dalla©dottrina,©tra©tutti©i©ricorsi©diretti©alla©Corte©
di©giustizia©quello©dell'art.©226©e©il©meno©comunitario©e,©in©corrispondenza,©
il©piu©internazionalistico.©

Puo©essere©proposto©solo©dalla©Commissione,©o©dagli©Stati©membri,©ed©e©
rivolto©contro©singoli©Stati,©quali©parti©del©Trattato.©

In©altre©parole,©gli©Stati©non©sono©coinvolti©come©soggetti©del©rapporto©
di©volta©in©volta©costituito©in©base©alle©norme©del©Trattato,©ma©come©soggetti©
che©hanno©stipulato©il©Trattato,©per©questo©tenuti,©secondo©i©principi©di©
diritto©internazionale,©a©rispettarne©tutte©le©disposizioni,©qualunque©ne©sia©la©
materia.©

La©Commissione,©se©lo©Stato©destinatario©non©si©attiene©al©parere©moti-
vato,©ai©sensi©dell'art.©226,©secondo©comma,©puo©,©non©deve,©adire©la©Corte©di©
giustizia.©

Alla©Commissione©viene©cos|©lasciato©un©margine©di©valutazione©politica,©
tipico©dei©ricorsi©che©operano©sul©piano©del©diritto©internazionale.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Lo©stesso©margine©di©valutazione©ha©ciascuno©degli©Stati©membri©che©puo©
rivolgesi©alla©Corte©(art.©227,©secondo©comma).©

Lo©stesso©potere©ha©la©Commissione©ai©sensi©dell'art.©228.2.©

Una©volta©che©il©ricorso©sia©proposto©il©rapporto©si©inserisce©integral-
mente©nell'ordinamento©comunitario,©con©tutte©le©connotazioni©conseguenti.©

Con©sentenza©dell'11©giugno©1991©(C-64/1988)©la©Corte©di©giustizia©aveva©
accertato©che©la©Repubblica©francese©era©venuta©meno©agli©obblighi©imposti©
dall'art.©1©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©29©giugno©1987©n.©2057,©che©
istituisce©alcune©misure©di©controllo©delle©attivita©di©pesca©esercitate©dai©
pescherecci©degli©Stati©membri,©ed©alle©disposizioni©di©altri©regolamenti,©sem-
pre©in©materia©di©pesca.©

Da©allora©si©era©instaurato©un©rapporto©complesso©tra©la©Commissione©e©
la©Repubblica©francese,©le©cui©fasi©si©trovano©richiamate©nella©esposizione©di©
fatto©della©sentenza.©

Pur©avendo©avuto©a©disposizione©tempo©piu©che©sufficiente©per©portare©
ad©esecuzione©la©sentenza,©lo©Stato©francese©aveva©adempiuto©solo©in©piccola©
parte.©

Per©questo©la©Commissione©aveva©introdotto©un©procedimento©ai©sensi©
dell'art.©228©CE©(C^304/02),©conclusosi©con©la©sentenza©del©12©luglio©2005.©

L'art.©228©CE©impone©allo©Stato©membro,©che©ha©mancato©ad©uno©degli©
obblighi©comunitari,©di©ûprendere©i©provvedimenti©che©l'esecuzione©della©sen-
tenza©della©Corte©di©giustizia©comportaý.©

Attenendosi©alla©lettera©della©norma©il©Governo©francese,©a©sostegno©
delle©sue©argomentazioni©difensive,©aveva©richiamato©un©suo©piano©di©con-
trollo©generale,©adottato©nel©2001©e©completato©nell'anno©successivo,©che©era©
stato©poi©accompagnato©da©una©circolare©del©Ministero©della©Giustizia,©con©
la©quale©i©procuratori©generali©delle©zone©interessate©erano©stati©invitati©a©
disporre©una©repressione©sistematica©delle©infrazioni©e©l'irrogazione©di©
ammende©dissuasive.©

I©provvedimenti©erano,©pertanto,©stati©presi.©

La©Corte,©secondo©un©suo©orientamento©costante,©ha©preso©in©considera-
zione©non©i©provvedimenti©di©per©se¨,©come©aveva©sostenuto©il©Governo©fran-
cese,©ma©i©risultati©pratici©ai©quali©avevano©portato.©Verificatane©l'insuffi-
cienza,©ha©ritenuto©sussistente©l'inadempimento©contestato.©

La©Commissione©aveva©richiesto©di©condannare©la©Repubblica©francese©a©
pagare©una©penalita©ûper©ogni©giorno©di©ritardo©nell'attuazione©dei©provvedi-
menti©necessari©per©conformarsi©alla©citata©sentenza©Commissione/Francia,e©
cio©a©partire©dalla©pronuncia©della©presente©sentenza©sino©all'esecuzione©della©
citata©sentenza©Commissione/Franciaý.©

L'ammontare©giornaliero©richiesto©dalla©Commissione©era©notevole©
(EUR©316.500),©ma©compensato©dalla©decorrenza,©fissata©nel©deposito©della©
sentenza.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Anche¨se¨il¨ritardo¨nell'attuazione¨della¨sentenza¨precedente¨decorreva¨
dal¨1991,¨la¨penalita©¨,¨secondo¨quanto¨deciso¨dalla¨Corte,¨ha¨preso¨a¨decor-
rere¨quattordici¨anni¨dopo,¨con¨la¨possibilita©¨per¨la¨Repubblica¨francese¨di¨
ridurla¨al¨minimo,¨provvedendo¨ad¨attuare¨rapidamente¨la¨prima¨sentenza.¨

Non¨e©¨indicata¨la¨ragione¨di¨questa¨decorrenza.¨Non¨si¨trova¨nel-
l'art.¨228¨CE,¨penultimo¨comma,¨secondo¨il¨quale¨il¨pagamento¨di¨una¨pena-
lita©¨puo©¨essere¨disposto¨quando¨lo¨Stato¨membro¨ûnon¨si¨e©¨conformato¨alla¨
sentenza...¨pronunciataý,¨quindi¨per¨tutto¨il¨periodo¨di¨mancata¨attuazione.¨

La¨Corte¨in¨proposito¨si¨e©¨attenuta¨alla¨richiesta¨della¨Commissione¨fis-
sando¨una¨penalita©¨semestrale¨ûa¨partire¨dalla¨pronuncia¨della¨presente¨sen-
tenzaý.¨

In¨questo¨puo©¨vedersi¨una¨proiezione¨ulteriore¨del¨carattere¨internazio-
nalistico,¨e¨non¨strettamente¨comunitario,¨del¨ricorso.¨

Come¨si¨e©¨visto,¨la¨Commissione¨puo©proporre¨ricorso¨ai¨sensi¨del-
l'art.¨228.¨

Non¨essendo¨imposto¨un¨dovere,¨la¨norma¨presuppone¨che¨l'infrazione¨
ad¨una¨sentenza¨ex©art.¨226¨possa¨rimanere¨non¨sanzionata.¨

L'art.¨228¨lascia,¨dunque,¨alla¨Commissione¨di¨valutare¨se¨la¨sentenza,¨
da¨sola,¨possa¨costituire¨sanzione¨sufficiente¨per¨lo¨Stato,¨tenuto¨conto¨delle¨
peculiarita©¨dell'inadempimento.¨

A¨maggior¨ragione¨la¨Commissione,¨nel¨richiedere¨una¨sanzione¨pecu-
niaria,¨puo©¨dosarla¨temporalmente¨secondo¨le¨esigenze¨del¨caso.¨

La¨Commissione¨ha¨dimostrato¨di¨annettere¨un¨particolare¨interesse¨alla¨
esecuzione¨della¨sentenza,¨vale¨a¨dire¨al¨riconoscimento¨da¨parte¨del¨Governo¨
francese¨dell'autorita©¨della¨sentenza¨comunitaria.¨

Ha¨ritenuto,¨pertanto,¨che¨avesse¨una¨maggiore¨forza¨persuasiva¨una¨
penalita©¨con¨decorrenza¨piu©¨ravvicinata,¨ma¨di¨ammontare¨notevole,¨proprio¨
perche¨non¨c'era¨un¨danno¨da¨risarcire,¨ma¨l'autorita©¨di¨una¨sentenza¨da¨rico-
noscere.¨

La¨Corte¨di¨giustizia¨ha¨dimostrato¨di¨condividerne¨il¨punto¨di¨vista.¨

La¨Corte¨ûalla¨luce¨delle¨caratteristiche¨particolari¨dell'adempimento¨
constatatoý,¨prima¨di¨disporre¨la¨condanna¨anche¨di¨una¨somma¨forfetaria,¨
ne¨ha¨informato¨le¨parti¨in¨modo¨che¨in¨proposito¨si¨potesse¨svolgere¨il¨con-
traddittorio¨(1).¨

Quattro¨Paesi¨si¨sono¨dichiarati¨favorevoli,¨tredici¨(compresa¨l'Italia¨e,¨
naturalmente,¨la¨Francia)¨contrari(2).¨

La¨Corte¨si¨e©¨posta,¨ed¨ha¨risolto,¨diverse¨questioni.¨

(1)¨I¨giudici¨italiani¨dovrebbero¨tenere¨presente¨questo¨principio,¨al¨quale¨la¨Corte¨si¨attiene¨
rigorosamente.¨Si¨eviterebbe¨che¨le¨parti¨si¨trovino¨sentenze¨di¨ultima¨istanza¨fondate,¨ad¨esempio,¨
su¨interpretazioni¨normative¨di¨dubbia¨costituzionalita©¨,¨sulle¨quali¨non¨sono¨state¨messe¨in¨grado¨
di¨interloquire.¨
(2)¨Il¨numero¨dei¨Paesi¨intervenuti¨sta¨ad¨indicare¨che¨l'argomento¨e©¨stato¨ritenuto,¨e¨giusta-
mente,¨di¨rilievo¨particolare.¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Ha©confermato,©come©si©e©visto,©un©suo©orientamento,©assunto©da©tempo.©
Quando©la©esecuzione©della©sentenza,©ai©sensi©dell'art.©228©CE,©comporta©
non©la©produzione©di©effetti©giuridici©istantanei,©ma©una©attivita©concreta©di©
conformazione,©non©basta©la©emissione©del©provvedimento,©ma©occorre©che©
il©provvedimento©venga©portato©ad©esecuzione.©

Lo©Stato©non©puo©,©quindi,©sostenere©di©avere©adempiuto©attraverso©la©
emissione©di©una©circolare©per©l'applicazione©di©sanzioni©pecuniarie,©se©poi©le©
sanzioni©non©sono©applicate©e©riscosse(3).©

Del©tutto©nuova©era,©invece,©la©questione©se©la©Corte©potesse©applicare©
sia©la©penalita©che©una©somma©forfettaria.©

Le©posizioni©assunte©in©proposito©dai©vari©Paesi©sono©significative©anche©
in©termini©generali©perche¨indicano©l'orientamento©a©proposito©dei©poteri©da©
riconoscere©alla©Corte©di©giustizia,©che,©come©sembra,©la©maggior©parte©vor-
rebbe©mantenere©in©limiti©ristretti.©

La©tesi©contraria©alla©possibilita©di©cumulo©e©stata©fondata©sulla©formula-
zione©letterale©dell'art.©228,©n.©2,©CE©dove©e©previsto©che©la©Corte©di©giustizia©
puo©comminare©il©pagamento©di©una©somma©forfettaria©o 
di©una©penalita©.©

A©sostegno©dell'effetto©rigorosamente©alternativo©della©ûoý©sono©stati©
portati©argomenti©diversi,©fondati©anche©su©quelle©che©dovrebbero©essere©le©
finalita©della©disposizione.©

La©Corte,©anche©se©non©l'ha©richiamato©espressamente,©sembra©avere©
applicato©il©criterio©interpretativo©del©risultato©utile.©

Lo©scopo©della©norma©e©quello©di©spingere©gli©Stati©membri©ad©eseguire©
le©sentenza©per©inadempimento,©garantendo©l'applicazione©effettiva©del©diritto©
comunitario.©Sia©la©somma©forfettaria©che©la©penalita©mirano©a©questo©obiet-
tivo.©L'una©o©l'altra©va©applicata©in©considerazione©delle©forme©e©della©gravita©
dell'inadempimento:©la©penalita©,©commisurata©alla©durata,©per©ridurre©nel©
tempo©l'inadempimento©che,©in©caso©contrario,©si©potrebbe©avere©interessea©
far©durare;©la©somma©forfettaria,©quando©l'inadempimento,©malgrado©la©
penale,©sia©durato©nel©tempo,©dimostrando©che©la©penale©non©ha©avuto©l'ef-
fetto©deterrente©sperato.©

Ha©ritenuto©la©Corte©che©alla©ûoý©dell'art.©228©CE©non©si©possa©attribuire©
valore©decisivo©perche¨,©come©e©stato©messo©in©evidenza©dai©Paesi©favorevoli©
all'applicazione©cumulativa,©puo©avere©un©senso©sia©alternativo©che©cumulativo.©

ûAlla©luce©della©finalita©perseguita©dall'art.©228©CE,©l'utilizzazione©della©
congiunzione©al©n.©2©di©tale©disposizione©deve©essere©pertanto©intesa©in©senso©
cumulativoý.©

Eéanche©questa©una©applicazione©del©principio©secondo©il©quale,©nell'in-
terpretare©un©testo©normativo©comunitario,©si©deve©tenere©conto©dei©canoni©
propri©di©tutte©le©lingue©ufficiali.©

(3)©La©Corte©ha©richiamato©in©proposito©la©sua©sentenza©11©giungo©1991,©C-64/1988,©la©cui©
mancata©esecuzione©ha©provocato©il©procedimento©ex 
art.©228©CE:©û©Poiche¨non©sono©state©conte-
state©infrazioni©che©pure©potevano©essere©accertate©dalle©autorita©nazionali©e©non©sono©stati©redatti©
verbali©a©carico©del©contravventori,©il©governo©francese©e©venuto©meno©anche©all'obbligo©di©repres-
sione©prescritto©dai©regolamenti©sul©controlloý.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

In¨questo¨caso¨la¨Corte¨ha¨seguito¨quelli¨proposti¨dai¨governi¨danese,¨
olandese,¨finlandese¨e¨del¨Regno¨Unito¨che,¨stando¨alle¨loro¨difese,¨consenti-
vano¨la¨piena¨realizzazione¨dell'obiettivo¨della¨norma.¨

Di¨maggiore¨interesse,¨almeno¨per¨il¨momento,¨e©¨la¨seconda¨questione:¨
se¨la¨Corte¨possa¨applicare¨una¨sanzione,¨non¨richiesta¨dalla¨Commissione.¨

Su¨di¨essa¨i¨Paesi¨si¨sono¨schierati¨in¨modo¨diverso,¨anche¨questa¨volta¨
con¨una¨netta¨maggioranza¨di¨parere¨contrario.¨

Tra¨gli¨altri¨argomenti¨era¨stato¨dedotto¨che,¨non¨attenendosi¨alle¨propo-
ste¨della¨Commissione,¨la¨Corte¨avrebbe¨violato¨un¨principio¨generale¨del¨
processo¨civile¨che¨vieta¨al¨giudice¨di¨andare¨oltre¨alle¨domande¨delle¨parti.¨

La¨Corte,¨decidendo¨in¨senso¨contrario,¨sembra¨aver¨colto,¨anche¨a¨que-
sto¨proposito,¨i¨profili¨piu©¨internazionalistici¨che¨strettamente¨comunitari¨
del¨procedimento.

Eésignificativo¨sul¨piano¨lessicale¨che¨quelle¨della¨Commissione¨siano¨
state¨indicate¨come¨proposte,¨piuttosto¨che¨come¨domande.ë

Gli¨Stati,¨anche¨se¨talvolta¨sono¨ancora¨definiti¨dalla¨dottrina¨tedesca¨
come¨signoriëdeiëtrattatië(HerrenëderëVeërtrage),¨ne¨sono¨anche¨i¨soggetti,¨tenuti¨
ad¨adempiere¨ai¨doveri¨che¨hanno¨assunto¨volontariamente.¨

Al¨loro¨inadempimento¨possono¨reagire¨non¨soltanto¨chi¨e©¨danneggiato,¨
ma¨tutti¨gli¨Stati¨contraenti,¨oltre¨che¨la¨Commissione,¨tra¨i¨cui¨compiti¨c'e©¨
di¨vigilare¨sull'applicazione¨delle¨disposizioni¨del¨Trattato¨(art.¨211¨CE).¨

Al¨giudice¨che¨ne¨e©¨investito,¨sembra¨ritenere¨la¨Corte,¨non¨possono¨
essere¨preclusi¨quei¨mezzi¨di¨reazione¨che,¨previsti¨dal¨Trattato,¨di¨voltain¨
volta¨risultano¨utili¨per¨arrivare¨all'adempimento.¨

Guardato¨non¨sul¨versante¨del¨diritto¨internazionale,¨ma¨su¨quello¨degli¨
ordinamenti¨interni,¨il¨procedimento,¨come¨ha¨sottolineato¨la¨Corte,¨e©¨spe-
ciale,¨proprioëdelëdirittoëcomunitario,¨e¨non¨puo©¨essere¨equiparato¨ad¨un¨pro-
cedimento¨civile¨ordinario.¨

Assume¨ancora¨rilievo¨che¨la¨condanna¨al¨pagamento¨di¨una¨sanzione¨
pecuniaria¨non¨e©¨destinata¨a¨risarcire¨un¨danno¨(in¨questo¨caso¨sarebbe¨
anche¨stato¨necessario¨individuare¨il¨soggetto¨danneggiato¨oltre¨che¨l'am-
montare),¨ma¨a¨indurre¨all'adempimento¨di¨un¨obbligo¨derivante¨dal¨Trat-
tato.¨

La¨propostaëdella¨Commissione,¨pertanto,¨necessaria¨per¨instaurare¨il¨
procedimento,¨non¨poteva¨costituire¨un¨limite¨per¨la¨Corte,¨tenuta¨a¨disporre¨
una¨condanna¨capace¨di¨far¨superare¨le¨resistenze¨dello¨Stato¨inadempiente,¨
come¨e©¨di¨ogni¨giudice¨dell'esecuzione¨che,¨una¨volta¨sollecitato¨all'intervento¨
dal¨soggetto¨legittimato,¨puo©¨utilizzare¨gli¨strumenti¨esecutivi¨consentiti.¨

La¨Corte¨non¨ha¨ritenuto¨nemmeno¨violato¨il¨diritto¨di¨difesa¨dello¨Stato¨
inadempiente¨perche¨,¨proponendo¨preventivamente¨la¨questione,¨aveva¨assi-
curato¨a¨tutti,¨soprattutto¨al¨Governo¨francese,¨una¨ampia¨possibilita©¨di¨
difesa¨e¨perche¨il¨procedimento¨dell'art.¨228,¨n.¨2,¨CE¨ûdev'essere¨considerato¨
come¨uno¨speciale¨procedimento¨giudiziario¨di¨esecuzione¨delle¨sentenze,in¨
altri¨termini¨come¨un¨mezzo¨di¨esecuzioneý¨per¨il¨quale,¨nel¨modellare¨il¨
diritto¨di¨difesa,¨si¨deve¨tenere¨conto¨della¨mancata¨esecuzione¨della¨sen-
tenza,¨che¨ne¨costituisce¨il¨presupposto.¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Poiche¨il©Trattato©non©prevede©mezzi©di©esecuzione©in©forma©specifica,©
ma©solo©mezzi©indiretti©di©pressione©nella©forma©di©sanzioni©pecuniarie,©che©
possano©rendere©antieconomico©continuare©nell'adempimento,©alla©Corte,©
investita©in©quanto©giudice©dell'esecuzione,©non©poteva©essere©preclusa©la©
scelta©tra©i©mezzi©consentiti.©

Pur©se©non©forzoso,©come©la©Corte©ha©rilevato,©il©procedimento©mantiene©
il©suo©carattere©esecutivo,©anche©se©non©nella©forma©di©un©procedimento©civile,©
inteso©questo©in©senso©rigoroso.©

Era©stata©anche©prospettata©la©ûmancanza©di©legittimita©politica©della©
Corte©per©infliggere©una©sanzione©pecuniaria,©non©proposta©dalla©Commis-
sioneý.©

La©Corte©ha©smentito©l'argomento©attraverso©la©ricostruzione©del©proce-
dimento.©

La©premessa©e©che©sia©gia©intervenuta©una©sentenza©che©ha©accertato©
un'infrazione©a©carico©di©uno©Stato©ai©sensi©dell'art.©226©CE,©a©seguito©della©
quale©lo©Stato©dovrebbe©adottare©tutte©le©misure©di©carattere©generale©e©parti-
colare©atte©ad©assicurarne©l'esecuzione(4).©

In©mancanza,©come©si©e©visto,©la©Commissione©puo©adire©la©Corte©di©giu-
stizia,©in©base©a©valutazioni©di©opportunita©.©

Una©volta©introdotto©il©procedimento©giurisdizionale,©e©proprio©per©la©
natura©giurisdizionale©del©procedimento,©ûl'opportunita©di©imporre©una©san-
zione©pecuniaria©e©la©scelta©della©sanzione©piu©adeguata©alle©circostanze©del©
caso©di©specie©possono©essere©valutate©solo©alla©luce©degli©accertamenti©ope-
rati©dalla©Corte©nella©sentenza©da©pronunciare©ai©sensi©dell'art.©228,©n.©2,CE©
e©sfuggono©quindi©alla©sfera©politicaý.©

Secondo©la©Corte,©dunque,©la©valutazione©politica©non©e©compatibile©con©
l'attivita©giurisdizionale,©anche©se,©nell'affermarlo,©ha©usato©l'espressione©
ûl'opportunita©di©imporre©una©sanzioneý,©che©e©piu©adatta©per©valutazioni©
politiche©che©per©decisioni©giurisdizionali.©

Eésignificativo©il©fatto©che©questo©argomento©sia©stato©prospettato©dal©
Governo©tedesco.©

L'ambiente©tedesco©risulta©recentemente©piuttosto©prudente©nei©confronti©
dell'ordinamentocomunitario©(5)secondounatradizionecherisaleneltempo©(6).©

(4)©Sono©questi©i©termini©adottati©dall'art.©10©CE.©
(5)©La©Bundesverfassungsgericht©con©una©sentenza©del©18©luglio©2005©ha©dichiarato©costitu-
zionalmente©illegittima©la©normativa©di©attuazione©della©Decisione©quadro©del©Consiglio©
13/6/2002©n.©2002/584/GAI©sul©mandato©d'arresto©europeo.©La©sentenza©e©disponibile©sul©sito©
http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20050718-2bvr223604.html©solo©nella©versione©originale©
tedesca,©con©una©sintesi©in©inglese.©
(6)©Sia©la©Corte©costituzionale©italiana©che©quella©tedesca©subito©dopo©l'entrata©in©vigore©dei©
Trattati©di©Roma©hanno©rivendicato©la©loro©competenza©a©tutelare©i©diritti©fondamentali©anche©
nei©confronti©del©diritto©comunitario.©
Dal©punto©di©vista©formale©questa©posizione©si©giustificava©con©la©mancanza©di©qualsiasi©rife-
rimento©nel©Trattato©ai©diritti©fondamentali.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tenuto©conto©anche©dell'esito©del©referendum©che©si©e©tenuto©in©Francia©
sulla©Costituzione©Europea©e©dell'atmosfera©non©particolarmente©favorevole©
all'Unione©in©diversi©Stati©membri,©e©prevedibile©che©la©sentenza©venga©criti-
cata©anche©sotto©il©profilo©dell'opportunita©.©

Trattandosi©di©sentenza,©ogni©valutazione©dovrebbe©essere©condotta©solo©
sul©piano©giuridico.©

Pur©valutata©dal©punto©di©vista©dell'opportunita©,©la©sentenza©non©
dovrebbe©suscitare©perplessita©perche¨proprio©quando©lo©spirito©comunitario©
si©attenua©e©indispensabile©che©le©Istituzioni©riaffermino©la©efficacia©dell'ordi-
namento©comunitario.©

Indipendentemente©dal©rilievo©economico©della©infrazione,©la©Repubblica©
francese©aveva©dimostrato©di©tenere©in©poco©conto©la©sentenza©della©Corte©se©

Nel©costituire©una©Comunita©Economica©ai©negoziatori©era©forse©sfuggito©che©potevano©essere©
coinvolti©anche©quei©diritti.©Ne¨va©trascurato©che©la©struttura©ordinamentale©del©diritto©comunitario©
e©emersa©con©tutte©le©sue©implicazioni©solo©col©tempo©ed©attraverso©la©giurisprudenza©della©Corte©
di©giustizia.©

Non©e©senza©significato©che©l'argomento©sia©stato©affrontato©dai©Giudici©costituzionali©dei©due©
Paesi©che©avevano©appena©concluso©esperienze©parallele©di©regimi©autoritari©dalle©quali©era©resi-
duata©una©sensibilita©particolare©per©la©tutela©dei©diritti©fondamentali.©

La©Corte©costituzionale©tedesca©sin©dal©1967©aveva©rilevato©che©nell'ordinamento©comunitario©
i©diritti©fondamentali©non©trovavano©tutela,©cos|©rivendicando©la©propria©competenza©anche©a©
fronte©dell'ordinamento©comunitario.©

La©posizione©era©incompatibile©con©la©costruzione,©che©la©Corte©di©giustizia©stava©portando©a©
termine,©di©un©ordinamento©completo©ed©autosufficiente,©capace©di©colmareal©suo©internole©
lacune©normative.©

Eénoto©il©procedimento©interpretativo©attraverso©il©quale©la©Corte©e©arrivata©a©questa©conclu-
sione.©

I©diritti©fondamentali©trovano©tutela©^e©stata©questa©la©tesi©della©Corte©^nei©principi©fonda-
mentali.©

I©principi©fondamentali©comunitari©sono©quelli©comuni©a©tutti©i©Paesi©membri,©principi©che©
costituiscono©la©struttura©portante©dell'ordinamento©comunitario,©anche©se©non©visibile.©Per©essi,©
sembra©dire©la©Corte,©non©c'era©bisogno©di©un©richiamo©espresso©perche©,©essendo©gia©comuni,©non©
andavano©comunitarizzati.©

E©che©questo©fosse©un©principio©implicito©dell'ordinamento©comunitario©era©confermato©dal-
l'art.©215©del©Trattato,©oggi©art.©288,©secondo©il©quale©la©responsabilita©extracontrattuale©della©
Comunita©e©disciplinata©nei©principigenerali©comuni©ai©diritti©degli©Stati©membri.©

La©Corte©costituzionale©italiana,©partendo©dalla©premessa©che©il©Trattato©di©Roma©avrebbe©
attribuito©agli©organi©della©CEE,©e©quindi©alla©Corte©di©giustizia,©competenze©limitate©ai©rapporti©
economici,©dopo©aver©escluso©in©linea©di©principio©(sent.©n.©183/1973)©che©le©limitazioni©di©sovra-
nita©accettate©dai©Paesi©membri©possano©comunque©comportare©la©violazione©dei©diritti©inalienabili©
della©persona©da©parte©degli©organi©comunitari,©ha©concluso©che©ûin©tale©ipotesi©sarebbe©sempre©
assicurata©la©garanzia©del©sindacato©giurisdizionale©di©questa©Corte©sulla©perdurante©compatibilita©
del©Trattato©con©i©predetti©principi©fondamentaliý.©

La©Corte©e©poi©ritornata©sull'argomento©con©la©sentenza©n.©170/1984,©nella©cui©parte©finale©ha©
ribadito©il©suo©sindacato,©a©tutela©dei©principi©fondamentali©dell'ordinamento©costituzionale©e©dei©
diritti©inalienabili©della©persona©umana©nell'ipotesi,©ûsia©pure...©improbabileý,©della©violazione©di©
quei©diritti©da©parte©degli©organi©comunitari.©

La©Corte©costituzionale©tedesca©con©la©sentenza©29©maggio©1974©ha©riaffermato,©in©termini©
generali©(non©e©da©escludere©che©abbia©influito©la©presa©di©posizione©che©da©poco©aveva©assunto©la©


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

dopo¨oltre¨dieci¨anni¨non¨vi¨aveva¨dato¨esecuzione¨integrale,¨giustificandosi¨
con¨versioni¨di¨fatto¨smentite¨dalle¨relazioni¨degli¨ispettori¨che¨la¨Commis-
sione¨aveva¨ripetutamente¨inviato¨sul¨posto.¨

Non¨reagire,¨e¨non¨reagire¨vigorosamente,¨sarebbe¨stato¨un¨segno¨di¨
debolezza¨da¨parte¨di¨una¨delle¨Istituzioni¨della¨Comunita©¨che,¨secondo¨
quanto¨dispone¨l'art.¨220¨CE,¨ûassicura¨il¨rispetto¨del¨diritto¨nell'interpreta-
zione¨e¨nell'applicazione¨del¨presente¨trattatoý.¨

Non¨si¨puo©¨,¨pertanto,¨escludere,¨al¨contrario¨deve¨forse¨ritenersi¨proba-
bile,¨che¨proprio¨le¨difficolta©¨che¨l'Unione¨sta¨incontrando¨presso¨l'opinione¨
pubblica¨di¨alcuni¨Paesi¨membri,¨abbiano¨indotto¨la¨Corte¨ad¨esercitare¨con¨
fermezza¨i¨poteri¨attribuiti¨dal¨Trattato.¨

Anche¨sotto¨il¨profilo¨dell'opportunita©¨la¨sentenza,¨pertanto,¨non¨
dovrebbe¨suscitare¨critiche.¨

Avv. 
Glauco 
Nori 


Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©Grande©Sezione,©sentenza©del©12©luglio©2005©nella©
causa©C-304/02©(ricorso¨per¨inadempimento¨ex 
art.¨228¨CE,¨proposto¨il¨27¨agosto¨
2002)¨^Commissione¨Ce¨(agenti¨M.¨Nolin,¨H.¨van¨Liwer¨e¨Tin¨van¨Rijn)¨c.¨Repubblica¨
francese¨(agenti¨G.¨de¨Bergues,¨A.¨Colomb)¨^Pres. 
V.¨Skouris¨^Rel.P.Jann^Avv. 
Gen. 
L.A.¨Geelhoed.¨

û(Omissis)1.^Conil¨suo¨ricorso,laCommissione¨delleComunita©¨europee¨chiede¨alla¨
Corte¨di:¨

^dichiarare¨che,¨non¨avendo¨adottato¨i¨provvedimenti¨necessari¨per¨l'esecuzione¨della¨
sentenza¨11¨giugno¨1991,¨causa¨C-64/1988,¨Commissione/Francia¨(Racc. 
pag.¨I-2727),¨la¨
Repubblica¨francese¨e©¨venuta¨meno¨agli¨obblighi¨che¨le¨incombono¨in¨forza¨dell'art.¨228¨CE;¨

^condannare¨la¨Repubblica¨francese¨a¨pagare¨alla¨Commissione,¨sul¨conto¨ûRisorse¨
proprie¨della¨Comunita©¨europeaý,¨una¨penalita©¨dell'ammontare¨di¨EUR¨316¨500¨per¨ogni¨
giorno¨di¨ritardo¨nell'attuazione¨dei¨provvedimenti¨necessari¨per¨conformarsi¨alla¨citata¨sen-
tenza¨Commissione/Francia,¨e¨cio©¨a¨partire¨dalla¨pronuncia¨della¨presente¨sentenza¨e¨sino¨
all'esecuzione¨della¨citata¨sentenza¨Commissione/Francia;¨

^condannare¨la¨Repubblica¨francese¨alle¨spese.¨

Corte¨costituzionale¨italiana)¨che¨in¨materia¨di¨diritti¨fondamentali¨le¨norme¨costituzionali¨tede-
sche¨dovevano¨ritenersi¨prevalenti¨su¨quelle¨comunitarie¨finche¨la¨Comunita©¨attraverso¨un¨Parla-
mento¨eletto¨a¨suffragio¨universale¨non¨avesse¨introdotto¨mezzi¨adeguati¨di¨tutela¨dei¨diritti¨fonda-
mentali.¨

Con¨la¨sentenza¨22¨ottobre¨1986,¨richiamando¨l'art.¨24,¨primo¨comma,¨Grundgesetz,per¨il¨
quale¨con¨un¨atto¨legislativo¨lo¨Stato¨federale¨puo©¨trasferire¨diritti¨di¨sovranita©¨ad¨istituzioni¨inter-
nazionali,¨nel¨confermare¨che¨opera¨comunque¨il¨limite¨del¨rispetto¨dei¨diritti¨fondamentali,¨ha¨
rilevato¨contemporaneamente¨che¨a¨base¨dell'ordinamento¨comunitario¨c'e©¨il¨rispetto¨dei¨diritti¨
fondamentali.¨

La¨Corte¨costituzionale¨tedesca¨e©¨ritornata¨sull'argomento¨con¨la¨sentenza¨del¨12¨ottobre¨1993¨
(la¨traduzione,¨anche¨se¨non¨integrale,¨e©¨in¨Riv.it.dir.pub.com.,¨1994,¨p.173¨e¨ss.)¨con¨la¨quale¨ha¨
rivendicato¨il¨potere¨di¨verificare¨che¨le¨Istituzioni¨comunitarie¨si¨mantengano¨nei¨limiti¨fissati¨
dal¨Trattato,¨dichiarando,¨di¨conseguenza,¨non¨vincolante¨nel¨diritto¨interno¨l'atto¨comunitario¨
che¨fosse¨andato¨al¨di¨la©¨di¨quei¨limiti.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

NormativA 
comunitariA 


Normativa 
in 
materia 
di 
controlli 


2.©^Il©Consiglio©ha©istituito©talune©misure©di©controllo©nei©confronti©delle©attivita©di©
pesca©svolte©dai©pescherecci©degli©Stati©membri.©Tali©misure©sono©state©definite,©nell'ordine,©
dal©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©29©giugno©1982,©n.©2057,©che©istituisce©alcune©misure©
di©controllo©delle©attivita©di©pesca©esercitate©dai©pescherecci©degli©Stati©membri©(GUL 
220,©
pag.©1),©abrogato©e©sostituito©dal©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©23©luglio©1987,©n.©2241,©
che©istituisce©alcune©misure©di©controllo©delle©attivita©di©pesca©(GUL 
207,©pag.©1),©a©sua©volta©
abrogato©e©sostituito,©dal©1©gennaio©1994,©dal©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©12©otto-
bre©1993,©n.©2847,©che©istituisce©un©regime©di©controllo©applicabile©nell'ambito©della©politica©
comune©della©pesca©(GUL 
261,©pag.©1).©
3.©^Le©misure©di©controllo©definite©da©tali©regolamenti©sono,©in©sostanza,©identiche.©
4.©^L'art.©1,©nn.©1©e©2,©del©regolamento©n.©2847/1993©prevede:©
û1.©Per©garantire©l'osservanza©delle©disposizioni©della©politica©comune©della©pesca,©e©isti-
tuito©un©regime©comunitario©comprendente,©in©particolare,©disposizioni©sul©controllo©tecnico:©
^delle©misure©di©conservazione©e©di©gestione©delle©risorse, 
^delle©misure©strutturali, 
^delle©misure©relative©all'organizzazione©comune©dei©mercati, 


nonche¨disposizioni©relative©all'efficacia©delle©sanzioni©da©applicare©in©caso©di©inosser-
vanza©delle©misure©medesime.©

2.©A©tal©fine©ogni©Stato©membro©adotta,©conformemente©alla©normativa©comunitaria,©
provvedimenti©atti©a©garantire©l'efficacia©del©regime.©Esso©dota©altres|©le©proprie©autorita©
competenti©di©mezzi©sufficienti©all'espletamento©delle©loro©funzioni©ispettive©e©di©controllo©
definite©nel©presente©regolamentoý.©
5.©^L'art.©2,©n.©1,©dello©stesso©regolamento©dispone:©
ûPer©garantire©l'osservanza©di©tutta©la©normativa©vigente©in©materia©di©conservazione©e©
controllo,©ogni©Stato©membro©controlla,©nel©proprio©territorio©e©nelle©acque©marittime©sotto©
la©sua©sovranita©o©giurisdizione,©l'esercizio©della©pesca©e©delle©attivita©connesse.©Esso©ispe-
ziona©i©pescherecci©e©controlla©tutte©le©attivita©permettendo©in©tal©modo©di©verificare©l'appli-
cazione©del©presente©regolamento,©in©particolare©le©attivita©di©sbarco,©di©vendita,©di©trasporto©
e©di©magazzinaggio©dei©prodotti©della©pesca,©nonche¨la©registrazione©degli©sbarchi©e©delle©ven-
diteý.©

6.©^Ai©sensi©dell'art.©31,©nn.©1©e©2,©del©detto©regolamento:©
û1.©Gli©Stati©membri©garantiscono©che©siano©prese©adeguate©misure,©compreso©l'avvio©di©
azioni©amministrative©o©penali©conformemente©alle©legislazioni©nazionali,©contro©le©persone©
fisiche©o©giuridiche©responsabili,©qualora©sia©stata©constatata©una©violazione©delle©norme©
della©politica©comune©della©pesca,©in©particolare©in©seguito©all'ispezione©o©al©controllo©effet-
tuati©in©conformita©del©presente©regolamento.©
2.©Le©azioni©promosse©ai©sensi©del©paragrafo©1©devono,©secondo©le©pertinenti©disposizioni©
legislative©nazionali,©privare©effettivamente©i©responsabili©del©beneficio©economico©derivante©
dall'infrazione©o©produrre©effetti©proporzionati©alla©gravita©delle©infrazioni,©tali©da©fungere©
da©deterrente©per©ulteriori©infrazioni©dello©stesso©tipoý.©
Normativa 
tecnica 


7.©^Le©misure©tecniche©di©conservazione©delle©risorse©di©pesca©previste©dalla©normativa©
in©materia©di©controlli©sono©state©definite©in©particolare©nel©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©
25©gennaio©1983,©n.©171©(GUL 
24,©pag.©14)©abrogato©e©sostituito©dal©regolamento©(CEE)©del©
Consiglio©7©ottobre©1986,©n.©3094©(GUL 
288,©pag.©1),©a©sua©volta©abrogato©e©sostituito©dal©
1.©luglio©1997©dal©regolamento©(CE)©del©Consiglio©29©aprile©1997©n.©894©(GUL 
132,©pag.©1),©
a©sua©volta©parzialmente©abrogato©e©sostituito©dal©1©gennaio©2000©dal©regolamento©(CE)©del©
Consiglio©30©marzo©1998,©n.©850,©per©la©conservazione©delle©risorse©della©pesca©attraverso©
misure©tecniche©per©la©protezione©del©novellame©(GU 
L©125,©pag.©1).©
8.©^Le©misure©tecniche©fissate©da©tali©regolamenti©sono©sostanzialmente©identiche.©
9.©^Queste©misure©riguardano©in©particolare©le©maglie©minime©delle©reti,©il©divieto©di©fis-
sare©alle©reti©taluni©dispositivi©che©consentono©di©ostruire©le©maglie©o©di©ridurne©le©dimen-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

sioni,©il©divieto©di©mettere©in©vendita©pesci©al©di©sotto©di©una©taglia©minima©(in©prosieguo:©i©
pesci©ûsotto©tagliaý),©eccetto©le©catture©che©rappresentano©solo©una©percentuale©limitata©della©
cattura©totale©(in©prosieguo:©le©ûcatture©accessorieý).©

SentenzA 
Commissione/FranciA 


10.©^Nella©citata©sentenza©Commissione/Francia,©la©Corte©ha©dichiarato©e©statuito:©
ûNon©avendo©assicurato,©dal©1984©al©1987,©un©controllo©che©garantisse©il©rispetto©delle©
misure©tecniche©comunitarie©per©la©conservazione©delle©risorse©di©pesca,©prescritte©dal©regola-
mento©[n.©171/1983],©nonche¨dal©regolamento©[n.©3094/1986],©la©Repubblica©francese©e©
venuta©meno©agli©obblighi©imposti©dall'©art.©1©del©regolamento©[n.©2057/1982],©nonche¨dal-
l'art.©1©del©regolamento©[n.©2241/1987]ý.©

11.©^In©tale©sentenza©la©Corte©ha©accolto©cinque©censure©nei©confronti©della©Repubblica©
francese:©
^insufficienza©dei©controlli©per©quanto©riguarda©le©dimensioni©minime©delle©maglie©delle©
reti©(punti©12-15©della©sentenza);©
^insufficienza©dei©controlli©per©quanto©riguarda©la©fissazione©alle©reti©di©dispositivi©vie-
tati©dalla©normativa©comunitaria©(punti©16©e©17©della©sentenza);©
^inadempimento©degli©obblighi©di©controllo©in©materia©di©catture©accessorie©(punti©18©e©
19©della©sentenza);©
^inadempimento©degli©obblighi©di©controllo©per©quanto©riguarda©il©rispetto©delle©misure©
tecniche©di©conservazione©che©vietano©la©vendita©dei©pesci©sotto©taglia©(punti©20-23©della©sen-
tenza);©

^inadempimento©dell'obbligo©di©repressione©delle©infrazioni©(punto©24©della©sentenza).©

ProcedimentO 
precontenziosO 


12.©^Con©lettera©8©novembre©1991,©la©Commissione©chiedeva©alle©autorita©francesi©di©
comunicarle©i©provvedimenti©adottati©per©dare©esecuzione©alla©citata©sentenza©
Commissione/Francia.©Il©22©gennaio©1992,©le©autorita©francesi©rispondevano©che©esse©inten-
devano©ûfare©tutto©quanto©potevano©per©conformarsi©alle©disposizioniý©comunitarie.©
13.©^In©occasione©di©diverse©missioni©effettuate©nei©porti©francesi,©gli©ispettori©della©
Commissione©constatavano©un©miglioramento©della©situazione,©ma©rilevavano©parecchie©
insufficienze©nei©controlli©esercitati©dalle©autorita©francesi.©
14.©^Dopo©aver©invitato©la©Repubblica©francese©a©presentare©le©sue©osservazioni,©la©
Commissione©emanava,©il©17©aprile©1996,©un©parere©motivato©nel©quale©constatava©che©alla©
citata©sentenza©Commissione/Francia©non©era©stata©data©esecuzione©nei©punti©seguenti:©
^mancanzadiconformita©delle©dimensioni©minime©delle©maglie©delle©reti©alla©norma-

tiva©comunitaria,©
^insufficienza©dei©controlli,©che©consentiva©la©messa©in©vendita©di©pesci©sotto©taglia;©
^atteggiamento©permissivo©delle©autorita©francesi©nella©repressione©delle©infrazioni.©

15.©^Attirando©l'attenzione©sull'eventualita©di©sanzioni©pecuniarie©per©mancata©esecu-
zione©di©una©sentenza©della©Corte,©la©Commissione©fissava©un©termine©di©due©mesi©perche¨la©
Repubblica©francese©prendesse©tutti©i©provvedimenti©necessari©ai©fini©dell'esecuzione©della©
citata©sentenza©Commissione/Francia.©
16.©^Nell'ambitodiunoscambiodicorrispondenzatraleautorita©francesieiservizidella©
Commissione,©le©dette©autorita©hanno©tenuto©quest'ultima©informata©dalle©misure©che©esse©ave-
vano©adottato©e©continuavano©ad©applicare©nel©senso©di©un©rafforzamento©dei©controlli.©
17.©^Parallelamente,©venivano©effettuate©diverse©missioni©ispettive©nei©porti©francesi.©
Sulla©base©delle©relazioni©redatte©dopo©una©visita©dal©24©al©28©agosto©1996©a©Lorient,©a©Guil-
vinec©e©a©Concarneau,©dal©22©al©26©settembre©1997©a©Guilvinec,©a©Concarneau©e©a©Lorient,©
dal©13©al©17©ottobre©1997©a©Marennes-Ole¨ron,©ad©Arcachon©e©a©Bayonne,©dal©30©marzo©al©
4©aprile©1998©nella©Bretagna©meridionale©e©in©Aquitania,©dal©15©al©19©marzo©1999©a©Douarne-
nez©e©a©Lorient©nonche¨,©dal©13©al©23©luglio©1999,©a©Lorient,©a©Be¨nodet,©a©Loctudy,©a©Guilve-
nec,©a©Lesconil©e©a©Saint-Gue¨nole¨,©i©servizi©della©Commissione©giungevano©alla©conclusione©
che©esistevano©due©problemi,©cioe©,©da©una©parte,©l'insufficienza©di©controlli©che©consentiva©
la©messa©in©vendita©di©pesci©sotto©taglia©e,©dall'altra,©l'atteggiamento©permissivo©delle©autorita©
francesi©nella©repressione©delle©infrazioni.©
18.©^Le©relazioni©degli©ispettori©hanno©indotto©la©Commissione©a©emettere,il©6©giu-
gno©2000,unpareremotivatocomplementarenelqualeessaconstatavacheallacitatasentenza©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Commissione/Francia©non©era©stata©data©esecuzione©nei©due©punti©di©cui©sopra.©La©Commis-
sioneprecisavache,intalecontesto,©essaconsideravaûparticolarmentegraveilfattochedocu-
mentipubblici©relativi©alle©vendite©alle©gridautilizzinoufficialmenteilcodice©û00ý©inviolazione©
manifesta©delle©disposizioni©del©regolamento©(CE)©del©Consiglio©26©novembre©1996,©n.©2406,©
che©stabilisce©norme©comuni©di©commercializzazione©per©taluni©prodotti©della©pesca©
(GUL 
334,pag.©1).Essaattiraval'attenzionesull'eventualita©disanzionipecuniarieý.©

19.©^Nella©loro©risposta©del©1©agosto©2000,©le©autorita©francesi©facevano©sostanzial-
mente©valere©che,©dopo©l'ultima©relazione©di©ispezione,©nel©controllo©nazionale©delle©pesche©
erano©intervenuti©importanti©cambiamenti.©Esso©sarebbe©stato©oggetto©di©una©riorganizza-
zione©interna,©con©l'istituzione©di©una©ûcellulaý,©successivamente©divenuta©ûmissioneý©del©
controllo©delle©pesche©e©avrebbe©beneficiato©di©un©rafforzamento©dei©mezzidi©controllo,in©
particolare©con©la©messa©a©disposizione©di©mezzi©da©ricognizione©e©di©un©sistema©di©sorve-
glianza©su©schermo©delle©posizioni©dei©pescherecci©nonche¨la©diffusione©di©istruzioni©ad©uso©
del©personale©di©controllo.©
20.©^Nel©corso©di©una©missione©ispettiva©dal©18©al©28©giugno©2001,©presso©i©comuni©di©
Guilvinec,©di©Lesconil,©di©Saint-Gue¨nole¨e©di©Loctudy,©gli©ispettori©della©Commissione©con-
statavano©la©carenza©dei©controlli,©la©presenza©di©pesci©sotto©taglia©e©la©messa©in©vendita©di©
tali©pesci©con©il©codice©û00ý.©
21.©^Con©lettera©16©ottobre©2001,©le©autorita©francesi©trasmettevano©alla©Commissione©
copia©di©un©ordine©di©servizio©indirizzato©alle©direzioni©regionali©e©dipartimentali©degli©affari©
marittimi©che©ingiungeva©loro©di©far©cessare©l'utilizzazione©del©codice©û00ý©entro©il©31©dicem-
bre©2001©e©di©applicare,©a©partire©da©tale©data,©le©sanzioni©regolamentari©agli©operatori©che©non©
visiconformavano.©Le©dette©autorita©menzionavanounaumento,©apartire©dal1998,©delnumero©
di©procedimenti©penali©per©infrazione©alle©norme©relative©alle©dimensioni©minime©ed©il©carattere©
dissuasivo©delle©pene©irrogate.©Esse©comunicavano©altres|©l'adozione,©nel©2001,©di©un©piano©di©
controllo©generale©delle©pesche©che©fissava©delle©priorita©,©tra©le©quali©l'attuazione©di©un©piano©di©
ripopolamento©del©nasello©e©il©controllo©rigoroso©del©rispetto©delle©dimensioni©minime.©
22.©^Considerando©che©la©Repubblica©francese©continuava©a©non©aver©dato©esecuzione©
alla©citata©sentenza©Commissione/Francia,©la©Commissione©ha©proposto©il©ricorsoinesame.©
Procedimento 
dinanzi 
alla 
Corte 


23.©^In©risposta©ad©un©quesito©posto©dalla©Corte©ai©fini©dell'udienza©del©3©marzo©2004,©
la©Commissione©ha©reso©noto©che,©dopo©la©proposizione©del©ricorso©in©esame,©i©suoi©servizi©
avevano©proceduto©a©tre©nuove©missioni©ispettive©(dall'11©al©16©maggio©2003a©Se©te©e©a©Port--
Vendres,©dal©19al20©giugno©2003©a©Loctudy,©aLesconil,©aSt-Gue¨nole¨e©a©Guilvinec,©nonche¨
dal©14©al©22©luglio©2003©a©Port-la-Nouvelle,©a©Se©te,©al©Grau-du-Roi,©a©Carro,©a©Sanary-sur--
Mer©e©a©Tolone).©Secondo©la©Commissione,©dalle©relazioni©su©tali©missioni©risulta©che©il©
numero©dei©casi©di©messa©in©vendita©di©pesci©sotto©taglia©era©diminuito©in©Bretagna©ma©che©
esistevano©problemi©sulla©costa©mediterranea©per©quanto©riguardava©il©tonno©rosso.©Ne©risul-
terebbe©altres|©che©i©controlli©allo©sbarco©erano©poco©frequenti.©
24.©^La©Commissione©ha©spiegato©che,©per©valutare©l'efficacia©delle©misureadottate©
dalle©autorita©francesi,©sarebbe©necessario©che©essa©disponesse©dei©rendiconti©e©dei©bilanci©sta-
tistici©relativi©all'attuazione©delle©diverse©misure©di©organizzazione©generale©del©controllo©
delle©pesche©menzionate©dal©governo©francese.©
25.©^Invitato©dalla©Corte©a©precisare©il©numero©dei©controlli©in©mare©e©a©terra©ai©quali,©
dopo©la©proposizione©del©ricorso©in©esame,©le©autorita©francesi©avevano©proceduto©al©fine©di©
far©rispettare©le©norme©relative©alle©dimensioni©minime©dei©pesci©nonche¨il©numero©delle©
infrazioni©accertate©e©le©conseguenze©giudiziarie©riservate©a©tali©infrazioni,©il©30©gennaio©2004©
il©governo©francese©ha©depositato©nuovi©dati©statistici.©Ne©risulterebbe©che©il©numero©di©con-
trolli,©di©accertamenti©di©infrazioni©e©di©condanne©sarebbe©diminuito©durante©l'anno©2003©
rispetto©all'anno©2002.©
26.©^Il©governo©francese©ha©spiegato©la©diminuzione©dei©controlli©in©mare©con©la©mobili-
tazione©delle©navi©francesi©per©lottare©contro©l'inquinamento©causato©dal©naufragio©della©
petroliera©Prestige©e©la©diminuzione©dei©controlli©a©terra©con©il©miglioramento©della©disciplina©
dei©pescatori.©Esso©ha©spiegato©la©diminuzione©delle©condanne©pronunciatecon©gli©effetti©
della©legge©6©agosto©2002,©n.©2002-1062,©recante©amnistia©(JORF©n.©185©del©9©agosto©2002,©
pag.©13647),©sottolineando©nel©contempo©l'aumento©dell'importo©medio©delle©ammende©
inflitte.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Sull'inadempimentO 
contestatO 


Sull'area 
geografica 
interessata 


27.©^In©via©preliminare,©occorre©rilevare©che©la©contestazione©formulata©nel©dispositivo©
dellacitata©sentenzaCommissione/Francia,©secondocuila©Repubblicafrancesenonavevaassi-
curato©uncontrollo©che©garantisse©il©rispetto©delle©misure©tecniche©comunitarie©perlaconserva-
zione©delle©risorse©di©pesca©previste©dai©regolamenti©nn.©171/1983©e©3094/1986,©riguardava,©
come©risulta©dalla©delimitazione©operata©dall'art.©1,©n.©1,©di©tali©regolamenti,©solo©la©cattura©e©
lo©sbarco©delle©risorse©alieutiche©presenti©in©talune©zone©dell'Atlanticonordorientale.©
28.©^Come©fatto©valere©dal©governo©francese©e©precisato©dalla©Commissione©all'udienza©
del©3©marzo©2004,©il©presente©ricorso©verte©quindi©solo©sulla©situazione©nelle©stesse©zone.©
Sulla 
data 
di 
riferimento 


29.©^La©Commissione©ha©inviato©alla©Repubblica©francese©un©primo©parere©motivato©il©
14©aprile©1996,©poi©un©parere©motivato©integrativo©il©6©giugno©2000.©
30.©^Ne©consegue©che©la©data©di©riferimento©per©valutare©l'inadempimento©contestato©si©
colloca©alla©scadenza©del©termine©fissato©nel©parere©motivato©integrativo©del©6©giugno©2000,©
ossia©due©mesi©dopo©la©notifica©di©quest'ultimo©(sentenze©13©giugno©2002,©causa©
C-474/1999,©Commissione/Spagna,©Racc. 
pag.©I-5293,©punto©27,©e©C-33/01,©Commissione/©
Grecia,©Racc. 
pag.©I-5447,©punto©13).©
31.©^Dato©che©la©Commissione©ha©chiesto©la©condanna©della©Repubblica©francese©al©
pagamento©di©una©penalita©,©occorre©altres|©accertare©se©l'inadempimento©contestato©sia©per-
durato©sino©all'esame©dei©fatti©da©parte©della©Corte.©
Sullaportata 
degliobblighiche 
incombono 
agliStatimembrinell'ambito 
dellapoliticacomune 


della 
pesca. 


32.©^L'art.©1©del©regolamento©n.©284/1993,©che©costituisce,©nel©settore©della©pesca,©un'e-
spressione©particolare©degli©obblighi©imposti©agli©Stati©membri©dall'art.©10©CE,©prevede©che©
questi©ultimi©adottano©provvedimenti©atti©a©garantire©l'efficacia©del©regime©comunitario©di©
conservazione©e©di©gestione©delle©risorse©in©materia©di©pesca.©
33.©^Il©regolamento©n.©2847/1993©prevede©al©riguardo©una©responsabilita©congiunta©
degli©Stati©membri©(v.,©a©proposito©del©regolamento©n.©2241/1987,©sentenza©27©marzo©1990,©
causa©C-9/1989,©Spagna/Consiglio,©Racc. 
pag.©I-1383,©punto©10).©Tale©responsabilita©con-
giunta©implica©che,©quando©uno©Stato©membro©viene©meno©ai©propri©obblighi,©esso©pregiu-
dica©gli©interessi©degli©altri©Stati©membri©e©dei©loro©operatori©economici.©
34.©^Il©rispetto©degli©obblighi©che©incombono©agli©Stati©membri©in©forza©delle©norme©
comunitarie©e©da©ritenersi©imperativo©per©garantire©la©protezione©dei©fondali,©la©conserva-
zione©delle©risorse©biologiche©marine©ed©il©loro©sfruttamento©sostenibile©e©a©condizioni©econo-
miche©e©sociali©appropriate©(v.©a©proposito©del©mancato©rispetto©del©regime©delle©quote©per©
le©campagne©di©pesca©1991-1996,©sentenza©25©aprile©2002,©cause©riunite©C-418/00©e©
C-419/00,©Commissione/Francia,©Racc.©pag.©I-3969,©punto©57).©
35.©^A©tal©fine,©l'art.©2©del©regolamento©n.©2847/1993,©che©riporta©gli©obblighi©previsti©
dall'art.©1,n.©1,delregolamenton.2241/1987,imponeagliStatimembridicontrollarel'eser-
cizio©della©pesca©e©delle©attivita©connesse.©Esso©richiede©che©gli©Stati©membri©ispezionino©i©
pescherecci©e©controllino©tutte©le©attivita©,©in©particolare©le©attivita©di©sbarco,©di©vendita,©di©
trasporto©e©di©magazzinaggio©del©pesce©e©la©registrazione©degli©sbarchi©e©delle©vendite.©
36.©^L'art.©31©del©regolamento©n.©2847/1993,©che©riporta©gli©obblighi©previsti©all'art.©1,©
n.©2,©dei©regolamenti©nn.©2057/1982©e©2241/1987,©impone©agli©Stati©membri©di©perseguire©le©
infrazioni©constatate.©Esso©precisa©al©riguardo©che©le©azioni©promosse©debbono©essere©tali©
da©privare©effettivamente©i©responsabili©del©beneficio©economico©derivante©dall'infrazione©o©
da©produrre©effetti©proporzionati©alla©gravita©delle©infrazioni,©cos|©da©fungere©da©deterrente©
per©ulteriori©infrazioni©dello©stesso©tipo.©
37.©^Il©regolamento©n.©2847/1993©fornisce©cos|©indicazioni©precise©quanto©al©contenuto©
delle©misure©che©debbono©essere©adottate©dagli©Stati©membri©e©che©debbono©tendere©all'accer-
tamento©della©regolarita©delle©operazioni©di©pesca©con©un©obiettivo©nel©contempo©di©preven-
zione©di©eventuali©irregolarita©e©di©repressione©di©queste©ultime.©Tale©obiettivo©implica©che©le©
misure©attuate©devono©avere©un©carattere©effettivo,©proporzionato©e©dissuasivo.©Come©rile-
vato©dall'avvocato©generale©al©paragrafo©39©delle©sue©conclusioni©del©29©aprile©2004,©deve©esi-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

stere,©per©le©persone©che©esercitano©un'attivita©di©pesca©o©un'attivita©connessa,©un©serio©rischio©
che,©in©caso©di©un©infrazione©alle©norme©della©politica©comune©della©pesca,©esse©siano©scoperte©
e©si©vedano©infliggere©sanzioni©adeguate.©

38.©^Alla©luce©di©queste©considerazioni©occorre©verificare©se©la©Repubblica©francese©ha©
adottato©tutte©le©misure©che©l'esecuzione©della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©
Commissione/Francia,©comporta.©
Sulla 
prima 
censura: 
l'insufficienza 
del 
controllo 


Argomenti©delle©parti©

39.©^La©Commissione©sostiene©che©dagli©accertamenti©operati©dai©suoi©ispettori©risulta©
che©il©controllo©esercitato©dalle©autorita©francesi©per©quanto©riguarda©il©rispetto©delle©disposi-
zioni©comunitarie©in©materia©di©dimensioni©minime©dei©pesci©e©sempre©carente.©
40.©^L'aumento©del©numero©delle©ispezioni©menzionato©dal©governo©francesenon©
sarebbe©tale©da©modificare©tali©accertamenti©dato©che©si©tratterebbe©unicamente©di©ispezioni©
in©mare.©Quanto©ai©piani©di©controllo©adottati©da©tale©governo©nel©2001©e©nel©2002,©essi©non©
sarebbero,©di©per©se¨,©tali©da©porre©fine©all'inadempimento©contestato.©L'attuazione©di©questi©
piani©presupporrebbe,©infatti©la©previa©fissazione©di©obiettivi,©indispensabili©per©poter©valu-
tare©l'efficacia©e©l'attuabilita©dei©detti©piani.©Bisognerebbe©inoltre©che©questi©ultimi©fossero©
effettivamente©applicati,©circostanza©che©le©missioni©effettuate©nei©porti©francesi©dopo©la©loro©
introduzione©non©avrebbero©permesso©di©provare.©
41.©^Il©governo©francese©fa©rilevare,©innanzitutto,©che©le©relazioni©ispettive©sulle©quali©la©
Commissione©si©basa©non©sono©mai©state©portate©a©conoscenza©delle©autorita©francesi,©che©
non©sono©state©in©grado©di©rispondere©alle©affermazioni©ivi©contenute.©Talirelazioni©sareb-
bero©inoltre©basate©su©mere©supposizioni.©
42.©^Esso©fa©inoltre©valere©che,©dopo©la©pronuncia©della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©
Commissione/Francia,©esso©non©ha©cessato©di©rafforzare©i©suoi©dispositivi©di©controllo.©Tale©
rafforzamento©avrebbe©preso©la©forma©di©un©aumento©del©numero©delle©ispezioni©in©mare©e©
dell'adozione,©nel©2001,©di©un©piano©di©controllo©generale,©completato,©nel©2002,©da©un©piano©
di©controllo©ûtaglie©minime©di©catturaý.©Quanto©all'efficacia©di©tali©misure,©esso©sottolinea©
che©la©non©commercializzazione©di©pesci©sotto©taglia©ha©potuto©essere©accertata©in©occasione©
di©svariate©missioni©di©verifica©effettuate©da©ispettori©della©Commissione.©
43.©^Infine,©secondo©il©governo©francese,©la©Commissione©si©limita©ad©affermare©che©le©
misure©da©esso©adottate©sono©inadeguate,©ma©non©indica©quelle©che©sarebbero©idonee©a©porre©
fine©all'inadempimento©contestato.©
Giudizio©della©Corte©

44.©^Come©il©procedimento©di©cui©all'art.©226©CE©(v.,©a©proposito©del©mancato©rispetto©
del©regime©dei©contingenti©per©le©campagne©di©pesca©1988©e©1990,©sentenza©1.©febbraio©2001,©
causa©C-333/1999,©Commissione/Francia,©Racc. 
pag.©I-1025,©punto©33),©il©procedimento©di©
cui©all'art.©228©CE©si©basa©sull'accertamento©oggettivo©dell'inosservanza©da©parte©di©uno©
Stato©membro©dei©propri©obblighi.©
45.©^Nella©fattispecie,©la©Commissione©ha©fornito©a©sostegno©della©propria©censura©rela-
zioni©di©missione©redatte©dai©suoi©ispettori.©
46.©^L'argomento©del©governo©francese,©sollevato©nella©fase©della©controreplica,©
secondo©il©quale©le©relazioni©a©cui©la©Commissione©ha©fatto©riferimento©nel©suo©ricorso©non©
potrebbero©essere©utilizzate©come©prova©di©persistenza©dell'inadempimento©in©quanto©non©
sarebbero©mai©state©portate©a©conoscenza©delle©autorita©francesi,©non©puo©essere©accolto.©
47.©^Dall'esame©delle©relazioni©presentate©dalla©Commissione©risulta©che©tutte©le©rela-
zioni©posteriori©al©1998,©prodotte©agli©atti©nella©loro©versione©integrale©o©sotto©forma©di©ampi©
estratti,©si©riferiscono©a©resoconti©di©riunioni©nel©corso©delle©quali©le©autorita©nazionali©com-
petenti©sono©state©informate©dei©risultati©delle©missioni©ispettive©e©hanno©quindi©avuto©la©pos-
sibilita©di©presentare©le©loro©osservazioni©sugli©accertamenti©degli©ispettori©della©Commis-
sione.©Se©tale©riferimento©non©si©ritrova©nelle©relazioni©anteriori,©prodotte©agli©atti©sotto©
forma©di©estratti©limitati©agli©accertamenti©di©fatto©operati©dai©detti©ispettori,©basta©a©questo©
proposito©ricordare©che,©nella©sua©lettera©1©agosto©2000,©inviata©alla©Commissione©in©risposta©
al©parere©motivato©integrativo©del©6©giugno©2000,©il©governo©francese©ha©presentato©le©sue©
osservazioni©sul©contenuto©di©tali©relazioni©senza©mettere©in©discussionelecondizioni©della©
loro©comunicazione©alle©autorita©francesi.©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

48.¨^Di¨conseguenza,¨occorre¨verificare¨se¨le¨informazioni¨contenute¨nelle¨relazioni¨di¨
missione¨presentate¨dalla¨Commissione¨siano¨tali¨da¨fondare¨un¨accertamento¨oggettivo¨
della¨persistenza¨di¨un¨inadempimento¨dei¨suoi¨obblighi¨di¨controllo¨da¨parte¨della¨Repub-
blica¨francese.¨
49.¨^Per¨quanto¨riguarda¨la¨situazione¨alla¨scadenza¨del¨termine¨impartitonel¨parere¨
motivato¨integrativo¨del¨6¨giugno¨2000,¨risulta¨dalle¨relazioni¨alle¨quali¨la¨Commissione¨ha¨
fatto¨riferimento¨nel¨detto¨parere¨(v.¨punto¨17¨della¨presente¨sentenza),¨che¨gli¨ispettori¨
hanno¨potuto¨accertare¨la¨presenza¨di¨pesci¨sotto¨taglia¨in¨occasione¨di¨ciascuna¨delle¨sei¨
missioni¨da¨loro¨effettuate.¨Essi¨hanno¨potuto¨accertare,¨in¨particolare,¨l'esistenza¨di¨un¨mer-
cato¨per¨i¨naselli¨sotto¨taglia,¨commercializzati¨col¨nome¨di¨ûmerluchonsýoûfriture 
de 
merlu-
chonsý¨e¨messi¨in¨vendita,¨in¨violazione¨delle¨norme¨di¨commercializzazione¨fissate¨dal¨rego-
lamento¨n.¨2406/1996,¨con¨il¨codice¨û00ý.¨
50.¨^In¨occasione¨di¨cinque¨di¨tali¨sei¨missioni¨lo¨sbarco¨e¨la¨messa¨in¨vendita¨dei¨pesci¨
sotto¨taglia¨sono¨avvenuti¨in¨assenza¨di¨controllo¨da¨parte¨delle¨autorita©¨nazionali¨compe-
tenti.¨Come¨ha¨riconosciuto¨il¨governo¨francese¨nella¨sua¨risposta¨del¨1¨agosto¨2000¨al¨
parere¨motivato¨integrativo¨del¨6¨giugno¨2000,¨le¨persone¨che¨gli¨ispettori¨hanno¨potuto¨
incontrare¨ûnon¨appartenevano¨alle¨categorie¨degli¨agenti¨autorizzati¨ad¨accertare¨le¨infra-
zioni¨alla¨disciplina¨delle¨pesche¨ne¨all'amministrazione¨degli¨affari¨marittimiý.¨In¨occasione¨
della¨sesta¨missione,¨gli¨ispettori¨hanno¨accertato¨che¨pesci¨sotto¨taglia¨erano¨stati¨sbarcati¨
e¨messi¨in¨vendita¨in¨presenza¨di¨autorita©¨nazionali¨competenti¨ad¨accertare¨le¨infrazioni¨alla¨
disciplina¨della¨pesca.¨Tali¨autorita©¨si¨sono¨tuttavia¨astenute¨dal¨perseguire¨i¨contravventori.¨
51.¨^Tali¨elementi¨permettono¨di¨accertare¨la¨persistenza¨di¨una¨prassi¨di¨messa¨in¨ven-
dita¨di¨pesci¨sotto¨taglia¨in¨mancanza¨di¨un¨efficace¨intervento¨delle¨autorita©¨nazionali¨com-
petenti,¨che¨presenta¨un¨grado¨di¨continuita©¨e¨di¨generalita©¨tale¨da¨compromettere¨grave-
mente,¨a¨causa¨del¨suo¨effetto¨cumulativo,¨gli¨obiettivi¨del¨regime¨comunitario¨di¨conserva-
zione¨e¨di¨gestione¨delle¨risorse¨in¨materia¨di¨pesca.¨
52.¨^Per¨giunta,¨la¨similarita©¨e¨la¨ripetizione¨delle¨situazioni¨accertate¨in¨tutte¨le¨rela-
zioni¨permettono¨di¨considerare¨che¨tali¨casi¨hanno¨potuto¨essere¨solo¨la¨conseguenza¨di¨
un'insufficienza¨strutturale¨delle¨misure¨attuate¨dalle¨autorita©¨francesi¨e,¨di¨conseguenza,¨di¨
un¨inadempimento,¨da¨parte¨di¨tali¨autorita©¨,¨dell'obbligo¨di¨procedere¨a¨controlli¨effettivi,¨
proporzionati¨e¨dissuasivi¨loro¨imposto¨dalla¨normativa¨comunitaria¨(v.,¨in¨questo¨senso,¨
citata¨sentenza¨1.¨febbraio¨2001,¨Commissione/Francia,¨punto¨35).¨
53.¨^Si¨deve¨pertanto¨constatare¨che,¨alla¨scadenza¨del¨termine¨impartito¨nel¨parere¨
motivato¨integrativo¨nel¨parere¨motivato¨integrativo¨del¨6¨giugno¨2000,¨la¨Repubblica¨fran-
cese,¨non¨avendo¨garantito¨un¨controllo¨delle¨attivita©¨di¨pesca¨conforme¨agli¨obblighi¨previsti¨
dalle¨disposizioni¨comunitarie,¨non¨aveva¨adottato¨tutte¨le¨misure¨che¨l'esecuzione¨della¨
citata¨sentenza¨11¨giugno¨1991,¨Commissione/Francia,¨comportava¨e¨pertanto¨veniva¨meno¨
agli¨obblighi¨che¨ad¨essa¨incombevano¨in¨forza¨dell'art.¨228¨CE.¨
54.¨^Per¨quanto¨riguarda¨la¨situazione¨alla¨data¨dell'esame¨dei¨fatti¨da¨parte¨della¨
Corte,¨le¨informazioni¨disponibili¨rivelano¨la¨persistenza¨di¨carenze¨significative.¨
55¨.¨^Cos|©,nelcorsodellamissioneeffettuatainBretagnanel¨giugno¨2001¨(v.punto¨20¨
della¨presente¨sentenza),¨gli¨ispettori¨della¨Commissione¨hanno¨potuto¨ancora¨una¨volta¨
accertare¨la¨presenza¨di¨pesci¨sotto¨taglia.¨Una¨diminuzione¨del¨numero¨di¨casi¨di¨messe¨in¨
vendita¨di¨tali¨pesci¨e©¨stata¨accertata¨nel¨corso¨di¨una¨missione¨ulteriore¨nella¨stessa¨regione¨
nel¨giugno¨2003¨(v.¨punto¨23¨della¨presente¨sentenza).¨Tuttavia,¨tale¨circostanza¨non¨e©¨deter-
minante¨alla¨luce¨della¨convergenza¨degli¨accertamenti,¨figuranti¨nelle¨relazioni¨redatte¨in¨
occasione¨di¨queste¨due¨missioni,¨in¨ordine¨alla¨mancanza¨di¨efficacia¨dei¨controlli¨a¨terra.¨
56.¨^Dato¨che¨la¨Commissione¨ha¨fornito¨sufficienti¨elementi¨da¨cui¨risultala¨persi-
stenza¨dell'inadempimento,¨spetta¨allo¨Stato¨membro¨interessato¨contestare¨in¨modo¨appro-
fondito¨e¨particolareggiato¨i¨dati¨prodotti¨e¨le¨conseguenze¨che¨ne¨derivano¨(v.,¨in¨tal¨senso,¨
sentenze¨22¨settembre¨1988,¨causa¨272/1986,¨Commissione/Grecia,¨Racc. 
pag.¨4875,¨
punto¨21,¨e¨9¨novembre¨1999,¨causa¨C-365/1997,¨Commissione/Italia,¨Racc. 
pag.¨I-7773,¨
punti¨84-87).¨
57.¨^Al¨riguardo,¨si¨deve¨rilevare¨che¨l'informazione¨concernente¨l'aumento¨dei¨con-
trolli¨a¨seguito¨dei¨piani¨adottati¨nel¨2001¨e¨nel¨2002,¨menzionato¨dal¨governo¨francese¨nel¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

suo©controricorso,©contrasta©con©l'informazione©fornita©da©questo©stesso©governo©in©risposta©
ai©quesiti©della©Corte©(v.©punto©26©della©presente©sentenza),©da©cui©risulta©che©il©numero©dei©
controlli©a©terra©ed©in©mare©e©diminuito©nell'anno©2003©rispetto©all'anno©2002.©

58.©^Anche©supponendo©che©tali©informazioni©divergenti,©come©sostiene©il©governo©
francese,©possano©essere©considerate©rivelatrici©di©un©miglioramento©della©situazione,©nondi-
meno,©gli©sforzi©prestati©non©sono©tali©da©scusare©gli©inadempimenti©accertati©(citata©sentenza©
1.©febbraio©2001,©Commissione/Francia,©punto©36).©
59.©^In©questo©contesto,©neppure©l'argomento©del©governo©francese©secondoil©quale©la©
diminuzione©dei©controlli©sarebbe©giustificata©da©una©migliore©disciplina©dei©pescatori©puo©
essere©accolto.©
60.©^Infatti,©come©lo©stesso©governo©francese©ha©fatto©valere©nel©suo©controricorso,©l'av-
vio©di©azioni©dirette©a©riformare©comportamenti©e©mentalita©costituisce©un©lungo©processo.©
Si©deve©quindi©considerare©che©la©carenza©strutturale,©per©un©periodo©che©si©estende©su©oltre©
dieci©anni,©dei©controlli©diretti©a©far©rispettare©le©norme©relative©alle©dimensioni©minime©dei©
pesci©ha©dato©luogo,©presso©gli©operatori©interessati,©a©comportamenti©che©potranno©essere©
corretti©solo©al©termine©di©un'azione©costante©nel©tempo.©
61.©^Di©conseguenza,©alla©luce©degli©elementi©circostanziati©presentati©dalla©Commis-
sione,©le©informazioni©fornite©dal©governo©francese©non©sono©cos|©solide©da©dimostrare©che©
le©misure©attuate©da©quest'ultimo©in©materia©di©controllo©delle©attivita©di©pesca©presentano©
il©carattere©effettivo©richiesto©per©soddisfare©al©suo©obbligo©di©garantire©l'efficacia©del©regime©
comunitario©di©conservazione©e©di©gestione©delle©risorse©in©materia©di©pesca©(v.©punti©37©e©
38©della©presente©sentenza).©
62.©^Si©deve©pertanto©constatare©che,©alla©data©in©cui©la©Corte©ha©esaminato©i©fatti©che©le©
sono©stati©presentati,©la©Repubblica©francese,©non©avendo©garantito©un©controllo©delle©atti-
vita©di©pesca©conforme©agli©obblighi©previsti©dalle©disposizioni©comunitarie,©non©aveva©adot-
tato©tutte©le©misure©che©l'esecuzione©della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/-
Francia,©comportava©venendo©pertanto©meno©agli©obblighi©che©le©incombono©in©forza©del-
l'art.©228©CE.©
Sulsecondomotivo: 
l'insufficienzadelleazionirepressive 


Argomenti©delle©parti©

63.©^La©Commissione©sostiene©che©le©azioni©repressive©avviate©dalle©autorita©francesi©
per©infrazione©alle©disposizioni©comunitarie©in©materia©di©dimensioni©minime©dei©pesci©sono©
insufficienti.©In©maniera©generale,©l'insufficienza©dei©controlli©si©rifletterebbe©sul©numero©delle©
azioni©repressive.©Inoltre,©risulterebbe©dalle©informazioni©fornite©dal©governo©francese©che,©
anche©quando©sono©accertate©infrazioni,©le©azioni©repressive©non©sarebbero©sistematiche.©
64.©^Per©quanto©riguarda©le©statistiche©presentate©dal©governo©francese©prima©della©sca-
denza©del©termine©fissato©nel©parere©motivato©integrativo©6©giugno©2000,©la©Commissione©
rileva©che©esse©sono©troppo©globali,©in©quanto©riguardano©l'insieme©del©territorio©francese©e©
non©precisano©la©natura©delle©infrazioni©perseguite.©
65.©^Quanto©alle©informazioni©fornite©successivamente,©la©Commissione©ritiene©che©esse©
non©consentano©di©dedurne©che©le©autorita©francesi©applichino©una©politica©di©sanzioni©dis-
suasive©per©quanto©riguarda©le©infrazioni©alle©norme©relative©alle©dimensioni©minime©dei©
pesci.©Essa©rileva©che,©per©l'anno©2001,©il©governo©francese©ha©segnalato,©in©applicazione©dei©
regolamenti©(CE)©del©Consiglio©24©giugno©1999,©n.©1447,©recante©l'elenco©dei©comportamenti©
che©violano©gravemente©le©norme©della©politica©comune©della©pesca©(G.U. 
L167,©pag.5)©e©
(CE)©della©Commissione©21©dicembre©1999,©n.©2740,©che©stabilisce©le©modalita©di©applica-
zione©del©regolamento©n.©14471999©(G.U. 
L©328,©pag.©62),©73©casi©di©infrazioni©alle©norme©
relative©alle©dimensioni©minime©dei©pesci.©Ora,©solo©in©8©casi,©ossia©l'11%,©si©sarebbe©giunti©
all'imposizione©di©un'ammenda.©
66.©^Pur©riconoscendo©che©la©circolare©del©Ministero©della©giustizia©del©16©ottobre©2002,©
alla©quale©fa©riferimento©il©governo©francese,©costituisce©una©misura©adeguata,©la©Commis-
sione©ritiene©tuttavia©che©occorra©verificare©il©modo©in©cui©essa©sara©applicata.©Al©riguardo,©
essa©fa©rilevare©che©le©ultime©cifre©comunicate©da©tale©governo©per©l'anno©2003©rivelano©una©
diminuzione©delle©condanne©pronunciate.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

67.^Ilgovernofrancesefavalereche,©apartiredal©1991,inumerodelleinfrazioniper-
seguite©e©l'entita©delle©condanne©pronunciate©sono©in©aumento©costante.©Esso©sottolinea©pero©
che©un©esame©puramente©statistico©del©numero©di©infrazioni©perseguite©non©puo©,diper©se¨
solo,©provare©l'efficacia©di©un©regime©di©controllo©in©quanto©si©basa©sul©presupposto,©per©nulla©
dimostrato,©di©numero©stabile©delle©infrazioni.©
68.©^Il©governo©francese©menziona©una©circolare©che©il©Ministro©della©Giustizia©ha©
inviato,©il©16©ottobre©2002,©ai©procuratori©generali©presso©le©corti©d'appello©di©Rennes,©di©Poi-
tiers,©di©Bordeaux©e©di©Pau,©nella©quale©sono©raccomandate©una©repressione©sistematica©delle©
infrazioni©nonche¨l'irrogazione©di©ammende©dissuasive.©Esso©riconosce©tuttavia©che©tale©cir-
colare©non©ha©potuto©produrre©pienamente©effetti©nel©2002©ne¨nel©2003©a©seguito©della©legge©
n.©2002-1062,©che©ha©amnistiato©le©infrazioni©commesse©entro©il©17©maggio©2002©purche¨l'am-
menda©non©eccedesse©EUR©750.©
Giudizio©della©Corte©

69.©^L'obbligo©degli©Stati©membri©di©vegliare©a©che©le©infrazioni©alla©normativa©comuni-
taria©formino©oggetto©di©sanzioni©a©carattere©effettivo,©proporzionato©e©dissuasivo©presenta©
un'importanza©essenziale©nel©settore©della©pesca.©Infatti,©se©le©autorita©competenti©di©uno©
Stato©membro©si©astenessero©sistematicamente©dal©perseguire©i©responsabili©di©tali©infrazioni,©
sarebbero©pregiudicate©sia©la©conservazione©e©la©gestione©delle©risorse©della©pesca,©sia©l'appli-
cazione©uniforme©della©politica©comune©della©pesca©(v.,©a©proposito©del©mancato©rispetto©del©
regime©dei©contingenti©per©le©campagne©di©pesca©1991©e©1992,©sentenza©7©dicembre©1995,©
causa©C-52/1995,©Commissione/Francia,©Racc. 
pag.©I-4443,©punto©35).©
70.©^Per©quanto©riguarda,©nel©caso©di©specie,©la©situazione©alla©scadenza©del©termine©
impartito©nel©parere©motivato©integrativo©del©6©giugno©2000,©basta©ricordare©le©considera-
zioni©esposte©ai©punti©49-52©della©presente©sentenza.©Essendo©provato©che©infrazioni©peraltro©
accertabili©da©parte©delle©autorita©nazionali©non©sono©state©rilevate©e©che©non©sono©stati©
redatti©verbali©a©carico©dei©contravventori,©e©giocoforza©constatare©che©le©dette©autorita©sono©
venute©meno©all'obbligo©di©repressione©loro©imposto©dalla©normativa©comunitaria©(v.,©in©que-
sto©senso,©citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/Francia,©punto©24).©
71.©^Per©quanto©riguarda©la©situazione©alla©data©in©cui©la©Corte©ha©esaminato©i©fatti,©
occorre©riportarsi©alle©considerazioni©esposte©ai©punti©54-61©della©presente©sentenza,©in©cui©
si©ammette©la©persistenza©di©carenze©significative©nei©controlli.©Alla©luce©di©tali©considera-
zioni,©l'aumento©del©numero©di©infrazioni©perseguite,©menzionato©dal©governo©francese,©non©
puo©essere©considerato©sufficiente.©Infatti,©come©ha©fatto©osservare©tale©governo,©un©esame©
puramente©statistico©del©numero©di©infrazioni©perseguite©non©puo©,diper©se¨solo,©provare©l'ef-
ficacia©di©un©regime©di©controllo.©
72.©^Pergiunta,comerilevatodallaCommissione,dalleinformazionifornitedalgoverno©
franceserisultachenonsonoperseguitetutteleinfrazioniaccertate.©Risultaaltres|©cheleinfra-
zioni©perseguite©non©formano©tutte©oggetto©di©sanzioni©dissuasive.©Cos|©,©il©fatto©che©numerose©
infrazioni©in©materia©di©pesca©abbiano©potuto©beneficiare©della©legge©n.©2002-1062©attesta©che,©
in©tutti©questi©casi,©sono©state©irrogate©ammende©inferiori©a©EUR©750.©
73.©^Di©conseguenza,©alla©luce©degli©elementi©circostanziati©presentati©dalla©Commis-
sione,©le©informazioni©fornite©dal©governo©francese©non©sono©cos|©solide©da©dimostrare©che©
le©misure©attuate©da©quest'ultimo©per©quanto©riguarda©la©repressione©delle©infrazioni©alla©
disciplina©della©pesca©presentano©il©carattere©effettivo,©proporzionato©e©dissuasivo©richiesto©
per©soddisfare©al©suo©obbligo©di©garantire©l'efficacia©del©regime©comunitario©di©conserva-
zione©e©di©gestione©delle©risorse©in©materia©di©pesca©(v.©punti©37©e©38©della©presente©sen-
tenza).©
74.©^Si©deve©dunque©constatare©che,©tanto©alla©scadenza©del©termine©impartito©nel©
parere©motivato©integrativo©del©6©giugno©2000©quanto©alla©data©in©cui©la©Corte©ha©esaminato©
i©fatti©che©le©sono©stati©presentati,©la©Repubblica©francese,©non©avendo©garantito©che©le©infra-
zioni©alla©disciplina©delle©attivita©di©pesca©siano©perseguite©conformemente©agli©obblighi©pre-
visti©dalle©disposizioni©comunitarie,©non©aveva©adottato©tutte©le©misure©che©l'esecuzione©della©
citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/Francia,©comportava©venendopertantomeno©
agli©obblighi©che©le©incombono©in©forza©dell'art.©228©CE.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

SullE 
sanzionI 
pecuniariE 
dell'inadempimentO 


75.©^Per©sanzionare©la©non©esecuzione©della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©
Commissione/Francia,©la©Commissione©ha©proposto©alla©Corte©di©infliggere©alla©Repubblica©
francese©una©penalita©giornaliera©a©partire©dalla©pronuncia©della©presente©sentenza©e©sino©al©
giorno©in©cui©sara©posto©fine©all'inadempimento.©Alla©luce©delle©caratteristiche©particolari©
dell'inadempimento©constatato,©la©Corte©ritiene©opportuno©esaminare©inoltre©se©l'imposi-
zione©di©una©somma©forfettaria©potrebbe©costituire©una©misura©adeguata.©
Sullapossibilita©dicumulo©diunapenalita©ediunasommaforfettaria©

Argomenti©delle©parti©e©osservazioni©presentate©alla©Corte©

76.©^Invitati©ad©esprimersi©sulla©questione©se,©nell'ambito©di©un©procedimento©proposto©
ai©sensi©dell'art.©228,©n.©2,©CE,©la©Corte©possa,©qualora©riconosca©che©lo©Stato©membro©inte-
ressato©non©si©e©conformato©alla©sua©sentenza,©infliggergli©il©pagamento,©nel©contempo,©di©
una©somma©forfettaria©e©di©una©penalita©,©la©Commissione,©i©governi©danese,©olandese,©finlan-
dese©e©del©Regno©Unito©hanno©risposto©in©senso©affermativo.©
77.©^Il©loro©ragionamento©si©fonda,©in©sostanza,©sul©fatto©che©queste©due©misure©sono©
complementari,©in©quanto©perseguono,©ciascuna©per©conto©proprio,©un©effetto©dissuasivo.©
Una©combinazione©di©queste©misure©dovrebbe©essere©considerata©come©un©solo©e©identico©
mezzo©per©conseguire©l'obiettivo©fissato©dall'art.©228©CE,©ossia©quello©non©soltanto©di©spin-
gere©lo©Stato©membro©interessato©a©conformarsi©alla©sentenza©iniziale,©ma©anche,©in©una©pro-
spettiva©piu©generale,©di©ridurre©la©possibilita©che©infrazioni©analoghe©siano©nuovamente©
commesse.©
78.©^I©governi©francese,©belga,©ceco,©tedesco,©ellenico,©spagnolo,©irlandese,©italiano,©
cipriota,©ungherese,©austriaco,©polacco©e©portoghese©hanno©sostenuto©una©tesi©contraria.©
79.©^Essi©si©basano©sulla©formulazione©letterale©dell'art.©228,©n.©2,©CE,©e©sull'impiego©
della©congiunzione©ûoý,©alla©quale©attribuiscono©un©senso©disgiuntivo,©nonche¨sulla©finalita©
di©questa©disposizione.©Quest'ultima©non©avrebbe©un©carattere©punitivo,©dato©che©l'art.©228,©
n.©2,©CE,©non©cerca©di©punire©lo©Stato©membro©inadempiente©ma©soltanto©di©spingerlo©ad©ese-
guire©una©sentenza©di©inadempimento.©Sarebbe©impossibile©distinguere©piu©periodi©di©ina-
dempimento,©solo©la©durata©complessiva©dell'inadempimento©dovrebbe©essere©presa©in©consi-
derazione.©Il©cumulo©di©sanzioni©pecuniarie©sarebbe©contrario©al©principio©che©vieta©che©uno©
stesso©comportamento©formi©oggetto©di©una©duplice©pena.©Inoltre,©in©assenza©di©linee©diret-
tive©della©Commissione©in©ordine©ai©criteri©applicabili©per©il©calcolo©di©una©somma©forfetaria,©
l'imposizione©di©una©somma©del©genere©da©parte©della©Corte©contrasterebbe©con©i©principi©di©
certezza©del©diritto©e©di©trasparenza.©Essa©costituirebbe©anche©una©lesione©della©parita©di©trat-
tamento©tra©gli©Stati©membri,©poiche¨una©siffatta©misura©non©e©stata©presa©in©considerazione©
nelle©sentenze©4©luglio©2000,©causa©C-387/1997,©Commissione/Grecia©(Racc.©pag.©I-5047),©e©
25©novembre©2003,©causa©C-278/01,©Commissione/Spagna©(Racc.©pag.©I-14141).©
Giudizio©della©Corte©

80.©^Il©procedimento©previsto©all'art.©228,©n.©2,©CE©ha©lo©scopo©di©spingere©uno©Stato©
membro©inadempiente©ad©eseguire©una©sentenza©per©inadempimento©garantendo©con©cio©l'ap-
plicazione©effettiva©del©diritto©comunitario.©Le©misure©previste©da©tale©disposizione,©e©cioe©la©
somma©forfettaria©e©la©penalita©,©mirano©entrambe©a©questo©stesso©obiettivo.©
81©.©^L'applicazione©dell'una©o©dell'altra©di©queste©due©misure©dipende©dalla©idoneita©di©
ciascuna©a©conseguire©l'obiettivo©perseguito©in©relazione©alle©circostanze©del©caso©di©specie.©
Se©l'imposizione©di©una©penalita©sembra©particolarmente©adeguata©a©spingere©uno©Stato©
membro©a©porre©fine,©nei©termini©piu©brevi,©ad©un©inadempimento©che,©in©mancanza©di©una©
misura©del©genere,©avrebbe©tendenza©a©persistere,©l'imposizione©di©una©somma©forfettaria©si©
basa©maggiormente©sulla©valutazione©delle©conseguenze©della©mancata©esecuzione©degli©
obblighi©dello©Stato©membro©interessato©sugli©interessi©privati©e©pubblici,©in©particolare©qua-
lora©l'inadempimento©sia©persistito©per©un©lungo©periodo©dopo©la©sentenza©che©lo©ha©inizial-
mente©accertato.©
82.©^Di©conseguenza,©non©e©escluso©il©ricorso©ai©due©tipi©di©sanzioni©previste©dal-
l'art.©228,©n.©2,©CE©in©particolare©qualora©l'inadempimento,©nel©contempo,©sia©perdurato©a©
lungo©e©tenda©a©persistere.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

83.©^L'interpretazione©cos|©accolta©non©puo©vedersi©opporre©l'impiego,©all'art.©228,©n.©2,©
CE,©della©congiunzione©ûoý©per©collegare©le©sanzioni©pecuniarie©che©possono©essere©imposte.©
Come©fatto©valere©dalla©Commissione©e©dai©governi©danese,©olandese,©finlandese©e©del©Regno©
Unito,©tale©congiunzione©puo©,©dal©punto©di©vista©linguistico,©presentare©un©senso©sia©alterna-
tivo©sia©cumulativo©e©pertanto©dev'essere©letta©nel©contesto©in©cui©essa©e©impiegata.©Alla©luce©
della©finalita©perseguita©dall'art.©228©CE,©l'utilizzazione©della©congiunzione©ûoý©al©n.2©di©tale©
disposizione©deve©pertanto©essere©intesa©in©senso©cumulativo.©
84.©^L'obiezione©sollevata,©in©particolare,©dai©governi©tedesco,©ellenico,©ungherese,©
austriaco©e©polacco,©secondo©la©quale©l'imposizione©cumulativa©di©una©penalita©e©di©una©
somma©forfettaria,©prendendo©due©volte©in©considerazione©lo©stesso©periodo©di©inadempi-
mento,©contravverrebbe©al©principio©ne©bis©in©idem©deve©anch'essa©essere©respinta.©Infatti,©
poiche¨ogni©sanzione©ha©la©propria©funzione,©essa©dev'essere©determinata©in©maniera©tale©da©
adempiere©quest'ultima.©Ne©consegue©che,©nel©caso©di©una©condanna©simultanea©al©paga-
mento©di©una©penalita©e©di©una©somma©forfettaria,©la©durata©dell'inadempimento©e©presa©in©
considerazione©come©un©criterio©tra©altri,©al©fine©di©determinare©il©livello©adeguato©di©coerci-
zioneedi©dissuasione.©
85.©^Neppure©l'argomento,©fatto©valere©in©particolare©dal©governo©belga,©secondo©il©
quale,©in©mancanza©di©linee©direttive©fissate©dalla©Commissione©per©il©calcolo©di©una©somma©
forfettaria,©l'imposizione©di©una©tale©somma©contrasterebbe©con©i©principi©di©certezza©del©
diritto©e©di©trasparenza©potrebbe©essere©accolto.©Infatti,©se©siffatte©linee©direttive©contribui-
scono©effettivamente©a©garantire©la©trasparenza,©la©prevedibilita©e©la©certezza©del©diritto©del-
l'azione©condotta©dalla©Commissione©(v.,©a©proposito©delle©linee©direttive©relative©al©calcolo©
della©penalita©,©citata©sentenza©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©punto©87)©non©e©meno©
vero©che©l'esercizio©del©potere©conferito©alla©Corte©dall'art.©228,©n.©2,©CE©non©e©subordinato©
alla©condizione©che©la©Commissione©fissi©regole©del©genere©che,©in©ogni©caso,©non©potrebbero©
vincolare©la©Corte©(citate©sentenze©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©punto©89,©e©
25©novembre©2003,©Commissione/Spagna,©punto©41).©
86.©^Quanto©all'obiezione,©sollevata©dal©governo©francese,©secondo©la©quale©l'imposi-
zione©cumulativa©di©una©penalita©e©di©una©somma©forfettaria©nella©presente©causa©costitui-
rebbe©una©lesione©della©parita©di©trattamento©dato©che©non©e©stata©presa©in©considerazione©
nelle©citate©sentenze©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©e©25©novembre©2003,©Commis-
sione/Spagna,©si©deve©rilevare©che©spetta©alla©Corte,©in©ciascuna©causa,©valutare,©alla©luce©
delle©circostanze©del©caso©di©specie,©le©sanzioni©pecuniarie©da©adottare.©Di©conseguenza,©il©
fatto©che©un©cumulo©di©misure©non©sia©stato©inflitto©in©cause©decise©in©precedenza©non©puo©
costituire,©di©per©se¨,©un©ostacolo©all'imposizione©di©un©siffatto©cumulo©in©una©causa©succes-
siva,©qualora,©alla©luce©della©natura,©della©gravita©e©della©persistenza©dell'inadempimento©
accertato,©un©cumulo©del©genere©appaia©adeguato.©
Sulpoterediscrezionaledella 
Cortequantoallesanzionipecuniariechepossono 
essere 
imposte 


Argomenti©delle©parti©e©osservazioni©presentate©alla©Corte©

87.©^Quanto©alla©questione©se,©eventualmente,©la©Corte©possa©scostarsi©dalle©proposte©
della©Commissione©e©infliggere©ad©uno©Stato©membro©il©pagamento©di©una©somma©forfetta-
ria,©mentre©la©Commissione©non©ha©fatto©alcuna©proposta©in©tal©senso,©la©Commissione©e©i©
governi©ceco,©ungherese©e©finlandese©hanno©risposto©in©senso©affermativo.©Per©essi,©la©Corte©
dispone©in©materia©di©un©potere©discrezionale©che©si©estende©alla©determinazione©della©san-
zione©considerata©piu©adeguata,©indipendentemente©dalle©proposte©della©Commissione©al©
riguardo.©
88.©^I©governi©francese,©belga,©danese,©tedesco,©ellenico,©spagnolo,©irlandese,©italiano,©
olandese,©austriaco,©polacco©e©portoghese©sono©di©parere©contrario.©Essi©adducono©al©
riguardo©argomenti©di©merito©e©di©procedura.©Sul©merito,©essi©fanno©valere©che©l'esercizio©da©
parte©della©Corte©di©un©siffatto©potere©discrezionale©lederebbe©i©principi©di©certezza©del©
diritto,©di©prevedibilita©,©di©trasparenza©e©di©parita©di©trattamento.©Il©governo©tedesco©
aggiunge©che©la©Corte,©in©ogni©caso,©non©dispone©della©legittimita©politica©necessaria©per©eser-
citare©un©siffatto©potere©in©un©ambito©in©cui©le©valutazioni©di©opportunita©politica©svolgono©
un©ruolo©notevole.©Sul©piano©procedurale,©i©governi©di©cui©sopra©sottolineano©che©un©potere©
cos|©esteso©e©incompatibile©con©il©principio©generale©di©procedura©civile©comune©a©tuttigli©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Stati©membri©secondo©il©quale©il©giudice©non©puo©andare©oltre©le©domande©delle©parti,©e©insi-
stono©sulla©necessita©di©un©procedimento©in©contraddittorio,©che©consenta©allo©Stato©membro©
interessato©di©esercitare©i©suoi©diritti©della©difesa.©

Giudizio©della©Corte©

89.©^Per©quanto©riguarda©gli©argomenti©relativi©ai©principi©di©certezza©del©diritto,©di©pre-
vedibilita©,©di©trasparenza©e©di©parita©di©trattamento,©occorre©rinviare©alla©valutazione©operata©
ai©punti©85©e©86©della©presente©sentenza.©
90.©^Per©quanto©riguarda©l'argomento©che©il©governo©tedesco©fonda©sulla©mancanza©di©
legittimita©politica©della©Corte©per©infliggere©una©sanzione©pecuniaria©non©proposta©dalla©
Commissione,©si©debbono©distinguere©le©diverse©tappe©che©comporta©il©procedimento©previsto©
all'art.©228,©n.©2,©CE.©Una©volta©che©la©Commissione©ha©esercitato©il©suo©potere©discrezionale©
in©ordine©all'avvio©di©un©procedimento©per©inadempimento©(v.,©in©particolare,©a©proposito©
dell'art.©226©CE,©sentenze©25©settembre©2003,©causa©C-74/02,©Commissione/Germania,©
Racc. 
pag.©I-9877,©punto©17,©e©21©ottobre©2004,©causa©C-477/03,©Commissione/Germania,©
Racc. 
pag.©I-0000,©punto©11),©la©questione©se©lo©Stato©membro©interessato©ha©eseguito©o©
meno©una©precedente©sentenza©della©Corte©e©soggetta©ad©un©procedimento©giurisdizionale©
nel©quale©le©considerazioni©politiche©sono©irrilevanti.©Nell'esercizio©della©sua©funzione©giuri-
sdizionale©la©Corte©valuta©in©che©misura©la©situazione©esistente©nello©Stato©membro©in©que-
stione©sia©conforme©o©meno©alla©sentenza©iniziale©e,©eventualmente,©valuta©la©gravita©di©un©
inadempimento©persistente.©Ne©consegue©che,©come©ha©rilevato©l'avvocato©generale©al©para-
grafo©24©delle©sue©conclusioni©del©18©novembre©2004,©l'opportunita©di©imporre©una©sanzione©
pecuniaria©e©la©scelta©della©sanzione©piu©adeguata©alle©circostanze©del©caso©di©specie©possono©
essere©valutate©solo©alla©luce©degli©accertamenti©operati©dalla©Corte©nella©sentenza©da©pro-
nunciare©ai©sensi©dell'art.©228,©n.©2,©CE©e©sfuggono©quindi©alla©sfera©politica.©
91.©^Non©e©fondato©neppure©l'argomento©secondo©il©quale,©scostandosi©dalle©proposte©
della©Commissione©o©andando©al©di©la©di©esse©la©Corte©violerebbe©un©principio©generale©di©
procedura©civile©che©vieta©al©giudice©di©andare©oltre©le©domande©delle©parti.©Il©procedimento©
previsto©all'art.©228,©n.©2,©CE©e©infatti©un©procedimento©giurisdizionale©speciale,©proprio©al©
diritto©comunitario,©che©non©puo©essere©equiparato©ad©un©procedimento©civile.©La©condanna©
al©pagamento©di©una©penale©e/o©di©una©somma©forfettaria©non©mira©a©compensareunqua-
lunque©danno©che©sia©stato©causato©dallo©Stato©membro©interessato,©ma©ad©esercitare©su©que-
st'ultimo©una©pressione©economica©che©lo©spinga©a©porre©fine©all'inadempimento©accertato.©
Le©sanzioni©pecuniarie©imposte©debbono©pertanto©essere©decise©in©funzione©del©grado©di©per-
suasione©necessario©perche¨lo©Stato©membro©in©questione©modifichi©il©suo©comportamento.©
92.©^In©ordine©ai©diritti©della©difesa©di©cui©deve©poter©beneficiare©lo©Statomembro©inte-
ressato,©diritti©sui©quali©hanno©insistito©i©governi©francese,©belga,©olandese,©austriaco©e©finlan-
dese,occorrerilevare,comehafattol'avvocatogeneralealparagrafo©11©dellesueconclusioni©
del©18©novembre©2004,©che©il©procedimento©di©cui©all'art.©228,©n.©2,©CE©dev'essere©considerato©
come©uno©speciale©procedimento©giudiziario©di©esecuzione©delle©sentenze,©in©altri©termini,-
come©un©mezzo©di©esecuzione.©Questo©e©il©contesto©nel©quale©debbono©essere©valutate©le©
garanzie©procedurali©di©cui©deve©disporre©lo©Stato©membro©in©questione.©
93.©^Ne©consegue©che,©una©volta©accertata©la©persistenza©di©un©inadempimento©al©diritto©
comunitario©nell'ambito©di©un©procedimento©in©contraddittorio,©i©diritti©della©difesa©da©rico-
noscere©allo©Stato©membro©inadempiente©per©quanto©riguarda©le©sanzioni©pecuniarie©conside-
rate©devono©tener©conto©dello©scopo©perseguito,©e©cioe©quello©di©assicurare©e©garantire©il©ripri-
stino©del©rispetto©della©legalita©.©
94.©^Nella©fattispecie,©per©quanto©riguarda©il©carattere©reale©del©comportamento©che©
puo©dar©luogo©all'irrogazione©di©sanzioni©pecuniarie,©la©Repubblica©francese©ha©avuto©l'occa-
sione©di©difendersi©durante©l'intero©corso©di©un©procedimento©precontenzioso©che©e©durato©
quasi©nove©anni©e©che©ha©dato©luogo©a©due©pareri©motivati,©nonche¨nell'ambito©della©fase©
scritta©del©procedimento©e©dell'udienza©del©3©marzo©2004©nella©presente©causa.©Tale©esame©
dei©fatti©ha©condotto©la©Corte©ad©accertare©la©persistenza©di©un©inadempimento©della©Repub-
blica©francese©ai©suoi©obblighi©(v.©punto©74©della©presente©sentenza).©
95.©^La©Commissione©che,©nei©due©pareri©motivati,©aveva©attirato©l'attenzione©della©
Repubblica©francese©sul©rischio©di©sanzioni©pecuniarie©(v.©punti©15©e©18©della©presente©sen-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

tenza)©ha©precisato©alla©Corte©i©criteri©(v.©punto©98©della©presente©sentenza)©che©possono©
essere©presi©in©considerazione©nella©determinazione©delle©sanzioni©pecuniarie©destinate©ad©
esercitare©sulla©Repubblica©francese©una©pressione©economica©sufficiente©per©indurla©a©porre©
fine,©nei©termini©piu©brevi,©al©suo©inadempimento©nonche¨la©ponderazione©rispettiva©da©
accordare©a©tali©criteri.©La©Repubblica©francese©si©e©espressa©su©questi©ultimi©nel©corso©della©
fase©scritta©del©procedimento©e©all'udienza©del©3©marzo©2004.©

96.©^Con©ordinanza©16©giugno©2004,©la©Corte©ha©invitato©le©parti©ad©esprimersi©sulla©
questione©se,©nell'ipotesi©in©cui©la©Corte©accerti©che©uno©Stato©membro©non©ha©adottato©i©
provvedimenti©che©l'esecuzione©di©una©sentenza©precedente©comporta©e©in©cui©la©Commis-
sione©abbia©chiesto©alla©Corte©di©condannare©tale©Stato©al©pagamento©di©una©penalita©,la©
Corte©possa©infliggere©allo©Stato©membro©interessato©il©pagamento©di©una©somma©forfettaria,©
o©addirittura,©se©del©caso,©di©una©somma©forfettaria©e©di©una©penalita©.Leparti©sono©statesen-
tite©in©occasione©dell'udienza©del©5©ottobre©2004.©
97.©^Ne©consegue©che©la©Repubblica©francese©e©stata©in©grado©di©presentare©le©sue©osser-
vazioni©su©tutti©gli©elementi©di©diritto©e©di©fatto©necessari©per©determinare©la©persistenza©e©la©
gravita©dell'inadempimento©contestatole©nonche¨le©misure©che©possono©essere©adottate©per©
porvi©fine.©Sulla©base©di©questi©elementi,©che©hanno©formato©oggetto©di©contraddittorio,©
spetta©alla©Corte©determinare,©in©relazione©al©grado©di©persuasione©e©di©dissuasione©che©le©
sembra©necessario,©le©sanzioni©pecuniarie©adeguate©per©garantire©l'esecuzione©piu©rapida©pos-
sibile©della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/Francia,©ed©impedire©la©ripetizione©
di©infrazioni©analoghe©al©diritto©comunitario.©
Sullesanzionipecuniarieadeguatenelcaso 
dispecie 


Sull'imposizione©di©una©penalita©

98.©^Fondandosi©sul©metodo©di©calcolo©da©essa©definito©nella©sua©comunicazione©
28©febbraio©1997,©97/C©63/02,©relativa©al©metodo©di©calcolo©della©penalita©prevista©dall'arti-
colo©[228]©del©Trattato©CE©(G.U. 
C©63,©pag.©2),©la©Commissione©ha©proposto©alla©Corte©di©
infliggere©alla©Repubblica©francese©una©penalita©di©EUR©316©500©per©giorno©di©mora©per©san-
zionare©la©mancata©esecuzione©della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/Francia,©
a©partire©dalla©data©della©pronuncia©della©sentenza©nella©presente©causa©e©sino©al©giorno©in©
cui©la©citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/Francia,©sara©stata©eseguita.©
99.©^La©Commissione©considera©che©la©condanna©al©pagamento©di©una©penalita©e©lo©
strumento©piu©appropriato©per©porre©fine,©il©piu©rapidamente©possibile,©all'infrazione©accer-
tata©e©che,©nel©caso©di©specie,©una©penalita©di©EUR©316©500©per©giorno©di©mora©e©adeguata©
alla©gravita©e©alla©durata©dell'infrazione©tenendo©conto©nel©contempo©della©necessita©di©ren-
dere©la©sanzione©effettiva.©Tale©importo©sarebbe©calcolato©moltiplicando©una©base©uniforme©
di©EUR©500©per©un©coefficiente©di©10©(su©una©scala©da©1©a©20)©per©la©gravita©dell'infrazione,©
per©un©coefficiente©di©3©(su©una©scala©da©1©a©3)©per©la©durata©dell'infrazione©e©per©un©coeffi-
ciente©di©21,1©(fondato©sul©prodotto©interno©lordo©dello©Stato©membro©in©questione©e©sulla©
ponderazione©dei©voti©al©Consiglio©dell'Unione©europea)©che©si©ritiene©rappresenti©la©capacita©
finanziaria©dello©Stato©membro©interessato.©
100.©^Il©governo©francese©sostiene,©in©via©principale,©che©non©occorre©irrogare©una©pena-
lita©perche¨esso©ha©posto©fine©all'inadempimento,©e,©in©via©subordinata,©che©l'importodella©
penalita©richiesta©e©sproporzionato.©
101.©^Esso©rileva©che,©per©quanto©riguarda©la©gravita©dell'infrazione,©la©Commissione©
aveva©proposto,©nella©citata©sentenza©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©un©coefficiente©di©
6,©mentre©l'inadempimento©metteva©in©questione©la©sanita©e©nessuna©misura©era©stata©adot-
tata©per©dare©esecuzione©alla©sentenza©precedente,©due©elementi©che©non©ricorrerebbero©nel©
caso©di©specie.©Pertanto,©il©coefficiente©di©10,©proposto©dalla©Commissione©nella©presente©
causa,©non©sarebbe©accettabile.©
102.©^Il©governo©francese©ha©altres|©fatto©valere©che©le©misure©richieste©per©l'esecuzione©
della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/Francia,©non©potevano©produrre©effetti©
immediati.©Tenuto©conto©dell'inevitabile©sfasamento©tra©l'adozione©delle©misure©e©il©carattere©
percettibile©del©loro©impatto,©la©Corte©non©potrebbe©prendere©in©considerazione©l'intero©
periodo©trascorso©tra©la©pronuncia©della©prima©sentenza©e©quello©della©sentenza©da©emanare.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

103.©^A©questo©proposito,©se©e©chiaro©che©una©penalita©puo©indurre©lo©Stato©membro©
inadempiente©a©porre©fine,©nel©termine©piu©breve©possibile,©all'inadempimento©accertato©
(citata©sentenza©25©novembre©2003,©Commissione/Spagna,©punto©42),©occorre©ricordare©che©
le©proposte©della©Commissione©non©possono©vincolare©la©Corte©e©costituiscono©solo©una©base©
di©riferimento©utile©(sentenza©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©punto©89).©Nell'esercizio©
del©suo©potere©discrezionale,©spetta©alla©Corte©fissare©la©penalita©in©modo©tale©che©essa©sia,©
da©una©parte,©adeguata©alle©circostanze©e,©dall'altra,©commisurata©all'inadempimento©accer-
tato©nonche¨alla©capacita©finanziaria©dello©Stato©membro©interessato©(v.,©in©questo©senso,©
citate©sentenze©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©punto©90,©e©25©novembre2003,©
Commissione/Spagna,©punto©41).©
104.©^In©questa©prospettiva©e©come©e©stato©suggerito©dalla©Commissione©nella©sua©
comunicazione©del©28©febbraio©1997,©i©criteri©fondamentali©da©prendere©in©considerazione©
per©garantire©la©natura©coercitiva©della©penalita©ai©fini©dell'applicazione©uniforme©ed©efficace©
del©diritto©comunitario©sono©costituiti©in©linea©di©principio©dalla©durata©dell'infrazione,©dal©
suo©grado©di©gravita©e©dalla©capacita©finanziaria©dello©Stato©membro©di©cui©e©causa.©Per©l'ap-
plicazione©di©tali©criteri,©occorre©tener©conto©in©particolare©delle©conseguenze©dell'omessa©ese-
cuzione©sugli©interessi©privati©e©pubblici©e©dell'urgenza©di©indurre©lo©Stato©membro©interes-
sato©a©conformarsi©ai©suoi©obblighi©(citata©sentenza©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©
punto©92).©
105.©^Per©quanto©riguarda©la©gravita©dell'infrazione©e,©in©particolare,©le©conseguenze©
dell'omessa©esecuzione©sugli©interessi©privati©e©pubblici,©occorre©ricordare©che©uno©degli©ele-
menti©chiave©della©politica©comune©della©pesca©consiste©in©uno©sfruttamento©razionale©e©
responsabile©delle©risorse©acquatiche©su©una©base©durevole,©in©condizioni©economiche©e©
sociali©adeguate.©In©tale©contesto,©la©protezione©del©novellame©si©rivela©determinante©per©la©
ricostituzione©delle©popolazioni©ittiche.©Il©mancato©rispetto©delle©misure©tecniche©di©conserva-
zione©previste©dalla©politica©comune,©in©particolare©gli©obblighi©in©materia©di©dimensioni©
minime©dei©pesci,©costituisce©quindi©una©minaccia©grave©per©il©mantenimento©di©talune©specie©
e©di©taluni©luoghi©di©pesca©e©mette©a©repentaglio©il©perseguimento©dell'obiettivo©essenziale©
della©politica©comune©della©pesca.©
106.©^Poiche¨le©misure©amministrative©adottate©dalle©autorita©francesi©non©sono©state©
attuate©in©maniera©efficace,©esse©non©sono©tali©da©ridurre©la©gravita©dell'inadempimento©
accertato.©
107.©^Tenendo©conto©di©questi©elementi,©il©coefficiente©di©10©(su©una©scala©di©1©a©20)©
riflette©quindi©adeguatamente©il©grado©di©gravita©dell'infrazione.©
108.©^Per©quanto©riguarda©la©durata©dell'infrazione,©basta©constatare©cheessae©note-
vole,©anche©a©partire©dalla©data©di©entrata©in©vigore©del©Trattato©sull'Unione©europea©e©non©
dalla©data©della©pronuncia©della©citata©sentenza©11©giugno©1991,©Commissione/Francia©(v.,©
in©questo©senso,©citata©sentenza©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©punto©98).Diconse-
guenza,©il©coefficiente©di©3©(su©una©scala©da©1©a©3)©proposto©dalla©Commissione©appare©ade-
guato.©
109.©^La©proposta©della©Commissione©di©moltiplicare©un©importo©di©base©per©un©coeffi-
ciente©di©21,1,©basato©sul©prodotto©interno©lordo©della©Repubblica©francese©e©sul©numero©di©
voti©di©cui©essa©dispone©in©seno©al©Consiglio,©costituisce©una©maniera©adeguata©di©tener©conto©
della©capacita©finanziaria©di©tale©Stato©membro©pur©mantenendo©un©divario©ragionevole©tra©
i©diversi©Stati©membri©(v.©citate©sentenze©4©luglio©2000,©Commissione/Grecia,©punto©88,©e©
25©novembre©2003,©Commissione/Spagna,©punto©59).©
110.^Lamoltiplicazionedell'importodibasediEUR©500pericoefficientidi21,1(per©
la©capacita©finanziaria),©di©10©(per©la©gravita©dell'infrazione)©e©di©3©(per©la©durata©dell'infra-
zione)©da©luogo©ad©un©importo©di©EUR©316©500©al©giorno.©
111.©^Perquantoriguardalaperiodicita©dellapenalita©,©occorretuttaviatenercontodel©
fatto©che©le©autorita©francesi©hanno©adottato©misure©amministrative©che©potrebbero©servire©
da©quadro©all'attuazione©delle©misure©richieste©per©l'esecuzione©della©citata©sentenza©11©giu-
gno©1991,©Commissione/Francia.©Tuttavia,©gli©adeguamenti©necessari©rispetto©alle©pratiche©
anteriori©non©potrebbero©essere©istantanei©e©il©loro©impatto©non©potrebbe©essere©percepito©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

immediatamente.¨Ne¨consegue¨che¨l'eventuale¨accertamento¨della¨fine¨dell'infrazione¨
potrebbe¨intervenire¨solo¨al¨termine¨di¨un¨periodo¨che¨consenta¨una¨valutazione¨d'insieme¨
dei¨risultati¨ottenuti.¨

112.¨^Alla¨luce¨di¨queste¨considerazioni,¨la¨penalita©¨dev'essere¨inflitta¨non¨su¨base¨gior-
naliera,¨ma¨su¨base¨semestrale.¨
113.¨^Tenuto¨conto¨di¨tutti¨gli¨elementi¨che¨precedono,¨occorre¨condannare¨la¨Repub-
blica¨francese¨a¨pagare¨alla¨Commissione,¨sul¨conto¨ûRisorse¨proprie¨della¨Comunita©¨euro-
peaý,¨una¨penalita©¨di¨EUR¨182,5¨x¨316¨500,¨ossia¨EUR¨57¨761¨250,¨per¨ciascun¨periodo¨di¨
sei¨mesi¨a¨partire¨dalla¨pronuncia¨della¨presente¨sentenza¨al¨termine¨del¨quale¨alla¨citata¨sen-
tenza¨11¨giugno¨1991,¨Commissione/Francia,¨non¨sia¨ancora¨stata¨data¨piena¨esecuzione.¨
Sull'imposizione¨di¨una¨somma¨forfettaria¨

114.¨^In¨una¨situazione¨come¨quella¨che¨forma¨oggetto¨della¨presente¨sentenza,¨alla¨
luce¨del¨fatto¨che¨l'inadempimento¨e©¨persistito¨per¨un¨lungo¨periodo¨a¨partire¨dalla¨sentenza¨
che¨lo¨ha¨inizialmente¨accertato¨e¨alla¨luce¨degli¨interessi¨pubblici¨e¨privati¨in¨questione,¨si¨
impone¨la¨condanna¨al¨pagamento¨di¨una¨somma¨forfettaria¨(v.¨punto¨81¨della¨presente¨sen-
tenza).¨
115.¨^Viene¨operata¨un'equa¨valutazione¨delle¨circostanze¨particolari¨del¨caso¨di¨specie¨
fissando¨in¨EUR¨20¨000¨000¨l'ammontare¨della¨somma¨forfettaria¨che¨la¨Repubblica¨fran-
cese¨dovra©¨pagare.¨
116.¨^Occorre¨pertanto¨condannare¨la¨Repubblica¨francese¨a¨pagare¨alla¨Commissione,¨
sul¨conto¨ûRisorse¨proprie¨della¨Comunita©¨europeaý,¨una¨somma¨forfettaria¨di¨
EUR¨20¨000¨000.¨
SullE 
spesE 


117.¨^Ai¨sensi¨dell'art.¨69,¨n.¨2,¨del¨regolamento¨di¨procedura,¨la¨parte¨soccombente¨e©¨
condannata¨alle¨spese¨se¨ne¨e©¨stata¨fatta¨domanda.¨Poiche¨la¨Commissione¨ne¨ha¨fatto¨
domanda,¨la¨Repubblica¨francese,¨rimasta¨soccombente,¨va¨condannata¨allespese.¨
Per¨questi¨motivi,¨la¨Corte¨(Grande¨Sezione)¨dichiara¨e¨statuisce:¨

1)¨^non¨avendo¨garantito¨un¨controllo¨delle¨attivita©¨di¨pesca¨conforme¨agli¨obblighi¨
previsti¨dalle¨disposizioni¨comunitarie,¨e¨

^non¨avendo¨garantito¨che¨le¨infrazioni¨alla¨disciplina¨delle¨attivita©¨di¨pesca¨fossero¨
perseguite¨conformemente¨agli¨obblighi¨previsti¨dalle¨disposizioni¨comunitarie,¨

la¨Repubblica¨francese¨non¨ha¨adottato¨tutti¨i¨provvedimenti¨che¨l'esecuzione¨della¨sen-
tenza¨11¨giugno¨1991,¨causa¨C-64/1988,¨Commissione/Francia,¨comporta¨ed¨e©¨pertanto¨
venuta¨meno¨agli¨obblighi¨che¨le¨incombono¨in¨forza¨dell'art.¨228¨CE.¨

2)¨La¨Repubblica¨francese¨e©¨condannata¨a¨pagare¨alla¨Commissione¨delle¨Comunita©¨
europee,¨sul¨conto¨ûRisorse¨proprie¨della¨Comunita©¨europeaý,¨una¨penalita©¨di¨
EUR¨57¨761¨250¨per¨ciascun¨periodo¨di¨sei¨mesi¨a¨partire¨dalla¨pronuncia¨della¨presente¨sen-
tenza¨al¨termine¨del¨quale¨alla¨citata¨sentenza¨11¨giugno¨1991,¨Commissione/Francia,¨non¨
sia¨stata¨data¨piena¨esecuzione.¨

3)¨La¨Repubblica¨francese¨e©¨condannata¨a¨pagare¨alla¨Commissione¨delle¨Comunita©¨
europee,¨sul¨conto¨ûRisorse¨proprie¨della¨Comunita©¨europeaý,¨una¨somma¨forfettaria¨di¨
EUR¨20.000.000.¨

4)¨La¨Repubblica¨francese¨e©¨condannata¨alle¨speseý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Dossier 


Ulteriori 
sviluppi 
sull'in 
house 
providing 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©Grande©Sezione,©sentenza©21©luglio©2005©

nella©causa©C^231/03;©prima©sezione,©sentenza©13©ottobre©2005©nella©causa©C^458/03)©

Nel©numero©4©del©2004©della©Rassegna©Avvocatura©dello©Stato©un©bril-
lante©articolo©di©Iole©Moricca©offriva©ai©lettori©un©documentato©resoconto©
dello©stato©degli©atti©sull'in©house©providing.©In©particolare©veniva©segnalata©
la©tendenza©della©Commissione©e©della©Corte©di©Giustizia©ad©interpretare©in©
senso©rigorosamente©restrittivo©i©requisiti,©ai©quali©la©sentenza©Teckal©(in©
causa©C^108/1998)©subordina©la©legittimita©di©affidamenti©diretti©(senza©gara)©
di©appalti©di©fornitura©servizi©e©lavori©a©persona©sulla©quale©l'ente©localeûeser-
citi...©uncontrolloanalogoaquellodaessoesercitatosuipropriserviziý©e©che©

ûrealizzi©la©parte©piu©importante©delle©proprie©attivita©con©l'ente©o©con©gli©enti©

locali©che©la©controllanoý.©

Nel©dossier©venivano,©in©particolare,©messe©in©evidenza©le©posizioni,©piu©
aperte©agli©affidamenti©diretti,©portate©avanti©in©sede©giudiziaria©dalla©Repub-
blica©Italiana©e©le©indicazioni,©sostanzialmente©favorevoli©a©tale©indirizzo,©
assunte©dall'Avvocato©Generale©Juliane©Kokott©nella©causa©C^458/03,©rela-
tiva©alla©concessione©di©parcheggi©di©Bressanone©alla©societa©Parking©Brixen©
GmbH,©nata©dalla©trasformazione©di©una©precedente©azienda©comunale.©

Eénoto©al©riguardo©che©la©normativa©nazionale,©dopo©un©lungo©conten-
zioso©con©la©Commissione©UE,©ha©trasfuso©letteralmente©le©indicazioni©della©
sentenza©Teckal©nel©comma©5©lettera©c)©dell'art©113©del©Testo©Unico©sugli©Enti©
Locali©(decreto©legislativo©18©agosto©2000©n.©267,©cos|©come©modificato©da©
ultimo©dal©decreto©legge©30©settembre©2003,©n.©269©e©relativa©legge©di©conver-
sione)©che©disciplina©la©gestione©delle©reti©e©dei©servizi©pubblici©locali©di©rile-
vanza©economica.©Ai©sensi©di©tale©disposizione©ûL'erogazione©del©servizio©
avviene©secondo©le©discipline©di©settore©e©nel©rispetto©della©normativa©dell'Unione©

europea...©b)©a©societa©a©capitale©misto©pubblico©privato©nelle©quali©il©socio©pri-

vato©venga©scelto©attraverso©l'espletamento©di©gare©con©procedura©di©evidenza©

pubblica©che©abbiano©dato©garanzia©di©rispetto©delle©norme©interne©e©comunitarie©

in©materia©di©concorrenza©secondo©le©linee©di©indirizzo©emanate©dalle©autorita©

competenti©attraverso©provvedimenti©o©circolari©specifiche;©c)©a©societa©di©capi-

tale©interamente©pubblico©a©condizione©che©l'ente©o©gli©enti©titolari©del©capitale©

sociale©esercitino©sullasocieta©un©controllo©analogo©a©quello©esercitato©suipropri©

servizi©e©che©la©societa©realizzi©la©parte©piu©importante©delle©proprie©attivita©con©

l'ente©o©gli©entipubblici©che©la©controllanoý.©

A©esprimere©la©vocazione©italiana©al©rispetto©delle©regole©comunitarie,©la©
legislazione©nazionale©ha©mantenuto©anche©nel©nuovo©assetto©normativo©la©
disposizione©del©comma©6©dell'articolo©113,©per©il©quale©ûNon©sono©ammesse©
a©partecipare©alle©gare©di©cui©al©comma©5©le©societa©che,©in©Italia©o©all'estero,©

gestiscono©a©qualunque©titolo©servizi©pubblici©locali©in©virtu©di©un©affidamento©

diretto,©di©una©procedura©non©ad©evidenza©pubblica,©o©a©seguito©dei©relativirin-

novi;©tale©divieto©si©estende©alle©societa©controllate©o©collegate©con©quest'ultime.©

Sono©parimenti©esclusi©i©soggetti©di©cui©al©comma©4ý.©Questo©limite©specifico©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

di©legittimazione©a©contrattare,©infatti,©non©si©ritrova©nella©sentenza©Teckal,©
ma©appare©funzionale©ad©un©indirizzo©generale,©portato©avanti©dagli©organi©
dell'Unione©Europea,©di©favorire©un©processo©di©privatizzazione©dei©Servizi©
economici©d'interesse©generale©(SIEG),©nell'area©di©applicazione©del©diritto©
comunitario.©

Recenti©pronunce©della©Corte©di©Giustizia©e©la©trattazione©orale©di©que-
stioni©pregiudiziali,©sollevate©dai©Tribunali©Amministrativi©Regionali©della©
Puglia©e©della©Lombardia,©proprio©sul©comma©5©dell'art.©113©del©TUEL©sem-
brano©tuttavia©rimettere©in©discussione©tutto©il©sistema©di©gestione©diretta©
dei©servizi©pubblici©locali©di©rilevanza©economica,©che©il©legislatore©nazionale©
aveva©fondato©sull'applicazione©pedissequa©della©sentenza©Teckal.©

Un©primo©segnale©nasce©dalla©sentenza©Coname©resa©dalla©Corte©di©Giu-
stizia©il©21©luglio©2005©nella©causa©C^231/03.©La©questione©pregiudiziale©
riguardava©l'affidamento©diretto©da©parte©del©piccolo©comune©di©Cingia©de'©
Botti©della©distribuzione©del©gas©ad©una©societa©consortile,©la©Padania©Acque©

S.p.A.©nella©quale©lo©stesso©comune©deteneva©una©partecipazione©dello©
0,97%.©La©particolarita©del©caso©era©nel©fatto©che©tutte©le©altre©partecipazioni©
erano©possedute©da©comuni©limitrofi,©sicche¨la©partecipazione©limitata©al©
capitale©sociale©e©l'affidamento©diretto©alla©societa©in©tal©modo©partecipata,©
costituivano©l'unico©strumento©attraverso©il©quale©un©piccolo©comune©potesse©
avere©(e©partecipare©a)©un©bacino©d'utenza©idoneo©a©sorreggere©la©gestione©in©
house©di©un©servizio©d'interesse©economico©generale,©che©non©si©intendeva©affi-
dare©ad©imprenditori©privati.©
La©Corte©di©Giustizia,©dopo©aver©qualificato©l'atto©di©affidamento©^sia©
pure©presuntivamente©e©salvo©verifica©da©parte©del©giudice©nazionale©^come©
concessione©di©pubblico©servizio,©ha©ritenuto©che©ûGli©articoli©43©CE©e©49©CE©
ostano,©in©circostanze©come©quelle©oggetto©della©causa©principale,©all'affida-
mento©diretto©da©parte©di©un©comune©di©una©concessione©relativa©alla©gestione©
di©un©servizio©pubblico©di©distribuzione©del©gas©ad©una©societa©a©prevalente©capi-
tare©pubblico,©capitale©nel©quale©il©detto©comune©detiene©una©partecipazione©
dello©0,97%,©qualora©tale©affidamento©non©risponda©a©condizioni©di©trasparenza©
che,©senza©necessariamente©implicare©un©obbligo©di©fare©ricorso©ad©una©gara,©
siano©in©particolare,©tali©da©consentire©ad©un©impresa©con©sede©nel©territorio©di©
uno©stato©membro©diverso©da©quello©del©detto©comune©di©avere©accesso©alle©infor-
mazioni©adeguate©riguardo©alla©detta©concessione©prima©che©essa©sia©attribuita,©
di©modo©che©tale©impresa,©se©lo©avesse©desiderato,©sarebbe©stata©in©grado©di©
manifestare©ilproprio©interesse©a©ottenere©la©detta©concessioneý.©

La©particolare©cautela©della©Corte©nel©delineare©l'obbligo©del©Comune©di©
dar©corso©ad©una©gara©e©correlato©al©fatto©che,©nel©caso©di©specie,©era©la©prima©
volta©che©si©affrontava©in©sede©giustiziale©il©tema©delle©procedure,©esperibili©in©
sede©di©affidamento©di©una©concessione©di©pubblici©servizi,©necessarie©per©rispet-
tare©direttamente©le©regole©del©trattato©CE©(principi©di©parita©di©trattamento©e©
di©non©discriminazione),©restando©pacifico©che©non©trovano©diretta©applica-
zione©alle©concessioni©di©pubblico©servizio©le©direttive©comunitarie©in©tema©di©
appalti©di©lavori,©di©forniture©e©di©servizi©e,©ovviamente,©la©pubblicazione©pre-
ventiva©del©bando©di©gara©sulla©Gazzetta©Ufficiale©della©Comunita©Europea.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Per©contro©nessun©dubbio©si©solleva©sul©fatto©che©i©meccanismi©di©esenzione©
(melius:eccezione)©previsti©dalla©sentenza©Teckal©non©trovano©applicazione©
allorche¨la©societa©affidataria©ûcostituisce©una©societa©aperta,©almeno©in©parte,©

al©capitale©privato.©Il©che©impedisce©di©considerarla©una©struttura©di©gestione©

interna©diunserviziopubblico©nell'ambito©deicomunichenefannoparteý.©

La©successiva©affermazione©della©sentenza,©che©non©fosse©stata©portata©a©
conoscenza©della©Corte©che©ûnessun'altracircostanzaobiettiva©ingrado©digiu-
stificare©un©eventuale©differenza©di©trattamentoý,©inserisce©peraltro©la©decisione©
del©21©luglio©2005©nel©solco©di©quanto©gia©precedentemente©statuito©nella©sen-
tenza©Stadt©Halle©(in©causa©C^26/03).©Secondo©tale©decisione,©infatti,©ûNell'i-
potesi©in©cui©un'amministrazione©aggiudicatrice©intenda©concludere©un©contratto©

a©titolo©oneroso©relativo©a©servizi©rientranti©nell'ambito©di©applicazione©ratione©

materiae©della©direttiva©92/50,©come©modificata©dalla©direttiva©97/52,©con©una©

societa©da©essa©giuridicamente©distinta,©nella©quale©detta©amministrazione©

detiene©una©partecipazione©insieme©con©una©o©piu©imprese©private,©le©procedure©

degli©appalti©pubblici©previsti©dalla©citata©direttiva©devono©sempre©essere©appli-

cateý.©Conclusione©quest'ultima,©della©sentenza©Stadt©Halle,©che©appariva©
effettivamente©fondata©sulla©circostanza©che©l'affidamento©in©house©finiva©nel©
caso©di©specie©per©offrire©un©ingiustificato©aumento©di©valore©alla©partecipa-
zione©privata©nella©societa©affidataria©del©servizio,©anche©se©la©pronuncia©della©
Corte©finisce©per©mettere©in©discussione©la©concreta©operativita©,©nel©settore©
dei©pubblici©servizi,©delle©ricorrenti©formule©di©partenariatopubblico©^privato,©
soprattutto©in©relazione©ad©affidamenti©successivi©di©attivita©o©a©proroghe©
degli©originari©affidamenti.©

La©vera©novita©nella©giurisprudenza©della©Corte©si©coglie©invece©nella©
sentenza©Parking©Brixen©GmbH©in©causa©C^458/03©depositata©il©13©ottobre©
2005,©nella©quale©sono©state©sostanzialmente©disattese©le©conclusioni©all'epoca©
assunte©dall'Avvocato©Generale©Kokott.©

La©tesi©della©Corte©e©che©ûGli©articoli©43©CE©e©49©CE©nonche¨i©principi©di©

parita©di©trattamento,©di©non©discriminazione©e©di©trasparenza©devono©essere©

interpretati©nel©senso©che©ostano©a©che©un'autorita©pubblica©attribuisca,©senza©

svolgimento©dipubblicagara,©una©concessionedipubbliciserviziadunasocieta©

per©azioni©nata©dalla©trasformazione©di©un'azienda©speciale©della©detta©autorita©

pubblica,©societa©il©cui©oggetto©sociale©e©stato©esteso©a©nuovi©importanti©settori,©

il©cui©capitale©deve©essere©a©breve©termine©obbligatoriamente©aperto©ad©altri©

capitali,©il©cui©ambito©territoriale©di©attivita©e©stato©ampliato©a©tutto©il©paese©e©

all'estero©e©il©cui©consiglio©di©amministrazione©possiede©amplissimi©poteri©di©

gestione©che©puo©esercitare©autonomamenteý.©

Acquisita©sicurezza©sull'applicabilita©diretta©delle©disposizioni©del©trat-
tato©alle©concessioni©di©pubblico©servizio©e©sul©fatto©che©tale©applicazione©
comporti©la©necessita©di©una©pubblica©gara©nell'affidamento©del©servizio,©la©
Corte©fonda©l'inapplicabilita©dei©criteri©Teckal©alla©societa©per©azioni,©nata©
dalla©trasformazione©di©un'azienda©speciale©e©integralmente©partecipata©dal-
l'ente©concedente,©su©cinque©ordini©di©considerazioni:©a)©la©trasformazione©
dell'azienda©speciale©in©societa©per©azioni©e©la©natura©di©questo©tipo©di©societa©;©
b)©l'ampliamento©dell'oggetto©sociale©a©nuovi©ed©importanti©settori;©c)©la©pre-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

visione©che,©sia©pure©attraverso©procedure©di©evidenza©pubblica,©la©societa©
concessionaria©si©sarebbe©aperta©all'ingresso©di©capitali©privati;©d)©l'espan-
sione©territoriale©potenziale©dell'attivita©societaria©in©Italia©e©all'estero;©e)i©
considerevoli©poteri©di©gestione©conferiti©al©consiglio©di©amministrazione©e©la©
mancanza©di©un©controllo©gestionale©da©parte©dell'ente©affidante.©In©pratica©
secondo©la©Corte©di©Giustizia©la©ASM©Bressanone©avrebbe©definitivamente©
acquisito©ûuna©vocazione©commerciale©che©rende©precario©il©controllo©del©

Comuneý.©

La©situazione©descritta©nella©sentenza©consente©altres|©alla©Corte©di©Giu-
stizia©di©non©andare©a©verificare©ûse©l'ente©concessionario©realizzi©la©parte©
essenziale©delle©sue©attivita©con©l'autorita©pubblica©concedenteý,©restando©cos|©
stabilito©che,©quand'anche©si©fosse©superato©l'esame©del©primo©requisito©Teckal©
(il©controllo©analogo©a©quello©svolto©su©un©proprio©servizio),©doveva©considerarsi©
impregiudicata©e©non©risolta©la©questione©della©ricorrenza©o©meno©del©
secondo©requisito©(i©limitifunzionali©e©territoriali©dell'attivita©espletata).©

Risulta©chiaro©che©siffatta©valutazione©negativa©della©Corte©di©Giustizia©
sulla©ricorrenza©di©un©legittimo©appalto©in©house©colpisce©alle©fondamenta©le©
caratteristiche©tipiche©delle©societa©per©azioni,©cos|©come©disciplinate©nell'or-
dinamento©nazionale,©che©non©conosce©ne¨pratica©in©generale,©rispetto©a©tali©
soggetti©economici,©limitazioni©di©legittimazione©negoziale,©note©ad©altri©ordi-
namenti©(ad©esempio,©il©principio©di©common©law©del©nec©ultra©vires).©Le©carat-
teristiche©della©societa©creata©dal©Comune©di©Bressanone©sono©infatti©quelle©
tipiche©delle©societa©di©capitali,©nelle©quali©gia©la©sola©partecipazione©di©con-
trollo©rende©spesso©gli©amministratori©e©le©strutture©della©societa©controllata©
un©mero©strumento©nelle©mani©del©controllante,©ancor©piu©duttile©(anche©se©
meno©trasparente)©di©quanto©possa©risultare©una©sovraordinazione©gerarchica©
rispetto©un©ufficio©interno©di©una©pubblica©amministrazione.©La©societa©di©
capitali©ed©in©particolare©la©societa©per©azioni©e©fatta©in©un©certo©modo©ed©e©
difficile©connotarla©diversamente,©almeno©allorche¨si©va©da©un©notaio©per©
redigerne©l'atto©costitutivo.©

L'applicazione©dei©requisiti©fissati©dalla©sentenza©Teckal,©affinche¨un©ente©
locale©possa©procedere©ad©un©ragionevole©affidamento©in©house©secondo©il©
diritto©comunitario,©diviene©in©questo©modo©una©sorta©di©corsa©ad©ostacoli,©
nei©quali©il©giudice©nazionale,©soprattutto©i©Tribunali©Amministrativi©Regio-
nali,©e©la©stessa©Corte©di©Giustizia©finiscono©per©creare©di©volta©in©volta©bar-
riere©non©facilmente©superabili.©Non©va©al©riguardo©dimenticato©che©ragioni©
di©trasparenza©nella©gestione©dei©servizi©pubblici©avevano©imposto,©proprio©
in©forza©del©diritto©comunitario,©la©trasformazione©delle©aziende©autonome©
statali©e©delle©municipalizzate©in©soggetti©dotati©di©autonoma©personalita©giu-
ridica©e,©per©ovvie©ragioni©di©correntezza©nella©gestione,©in©societa©per©azioni.©

Di©questo©difficile©stato©dell'arte©dell'in©house©providing©danno©contezza©
due©discussioni©orali,©tenute©rispettivamente©il©27©ottobre©e©il©10©novembre©
2005©innanzi©alla©prima©sezione©della©Corte©di©Giustizia©a©Lussemburgo,©nelle©
quali©e©intervenuta©ovviamente©anche©la©Repubblica©Italiana©con©la©difesa©era-
riale.©Il©resoconto©di©quanto©in©esse©avvenuto©e©degli©argomenti©trattati©puo©
costituire©un©utile©abbozzo©per©il©disegno©che©si©va©componendo©nella©materia.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nella©prima©causa©pregiudiziale©il©TAR©della©Puglia,©nell'ambito©di©una©
causa©promossa©contro©l'affidamento©in©house,©da©parte©del©Comune©di©Bari,©
del©servizio©di©trasporto©pubblico©urbano©a©societa©,©interamente©partecipata©
dal©Comune©stesso,©ha©posto©un©dubbio©di©conformita©al©diritto©comunitario,©
ed©in©particolare©con©gli©articoli©46,©49©e©86©del©Trattato©CE,©proprio©del©
nuovo©comma©5©dell'art©113©del©TUEL©ûnella©parte©in©cui©non©pone©alcun©

limite©alla©liberta©di©scelta©dell'Amministrazione©pubblica©tra©le©diverse©forme©

diaffidamentodelserviziopubblico,©edinparticolaretral'affidamentomediante©

procedura©di©gara©ad©evidenza©pubblica©e©l'affidamento©diretto©a©societa©da©essa©

interamente©controllata.ý.©

Il©carattere©generale©del©quesito©e©la©rilevanza©degli©interessi©in©gioco©nel©
settore©dei©servizi©pubblici©hanno©consentito©una©discussione©sui©principi©fon-
danti©della©stessa©Unione©Europea.©

In©particolare©sono©state©portate©all'attenzione©della©Corte©di©Giustizia©
alcune©affermazioni©svolte©dalla©stessa©Commissione©nel©libro©bianco©sui©ser-
vizi©d'interesse©generale©edito©il©12©maggio©2004©e©specificatamente:©

a©pagina©7:©ûLa©Commissione©rispetta©il©ruolo©fondamentale©degli©Stati©

membri©e©delle©autorita©regionali©e©locali©nel©settore©dei©servizi©d'interesse©gene-

rale.©Tale©ruolo©trova©riscontro©nelle©politiche©comunitarie©riguardanti©i©servizi©

d'interesse©generale©che©prevedono©vari©livelli©di©intervento©e©l'impiego©di©diversi©

strumenti©in©linea©con©ilprincipio©di©sussidiarieta©ý;©

a©pagina©8:©ûTuttavia©in©talune©situazioni©la©realizzazione©dell'obiettivo©

della©politica©pubblica©nazionale©potrebbe©necessitare©di©un©coordinamento©con©

altri©obiettivi©della©Comunita©.©Al©livello©di©trattato©tali©situazioni©sono©discipli-

nate©dall'articolo©86,©paragrafo©2,©che©stabilisce©che©i©servizi©di©interesse©econo-

mico©generale©non©sono©soggetti©all'applicazione©delle©norme©del©trattato©nella©

misura©in©cui©cio©risulti©necessario©per©consentire©loro©di©adempiere©il©loro©com-

pito©d'interesse©generale.©Cio©significa©che©in©base©al©trattato©CE©e©in©presenza©

delle©condizioni©di©cui©all'art.©86,©paragrafo©2,©l'effettiva©prestazionedi©un©com-

pito©d'interesse©generale©prevale,©in©caso©di©controversia©sull'applicazione©delle©

norme©del©trattato.©Pertanto,©la©normativa©tutela©i©compiti,©piuttosto©chele©loro©

modalita©di©esecuzione...ý;©

a©pagina©11:©ûIn©tale©contesto©va©osservato©che©laproposta©didirettiva©rela-

tiva©ai©servizi©nel©mercato©interno©si©concentra©soltanto©sui©servizi©che©corrispon-

dono©ad©un'attivita©economica.©Essa©non©riguarda©i©servizi©non©economici©di©

interesse©generale©bens|©solamente©i©servizi©di©interesse©economico©generale.©

Inoltre©nellaproposta©in©questione©alcune©attivita©chepotrebbero©essere©conside-

rate©dagli©stati©membri©come©servizi©d'interesse©economico©generale©sono©escluse©

dal©campo©di©applicazione©della©proposta©(ad©es.©i©trasporti)©o©sono©soggette©a©

deroghe©riguardo©il©paese©d'origine©(per©es.©i©servizi©postali©e©di©distribuzione©

dell'energia©elettrica,©del©gas,©dell'acqua).©Un©aspetto©ancora©piu©importante©

risiede©nelfatto©che©la©proposta©non©impone©agli©Stati©membri©di©aprire©i©servizi©

d'interesse©economico©generale©alla©concorrenza©e©non©interferisce©sulle©moda-

lita©difinanziamento©e©di©organizzazioneý;©

a©pagina©12©ûNel©contempo©e©stato©sottolineato©che©e©essenziale©che©le©poli-

tiche©comunitarie©rispettino©e©riflettano©le©diverse©caratteristiche©dei©differenti©

servizi©e©le©diverse©realta©degli©Stati©membri:©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Ancora©piu©chiaro©sulla©natura©del©conflitto©in©essere©e©il©parere©reso©il©
24©febbraio©2005©dal©Comitato©economico©e©sociale©europeo©in©merito©al©
citato©libro©bianco©della©Commissione©sui©servizi©d'interesse©economico©gene-
rale.©Se©ne©riportano©alcuni©stralci©essenziali:©

û1.4...Il4Trattato4riconosce4ilprincipio4di4libera4amministrazione4deglienti4
localiefa4dellapossibilita©che4questi4ultimiforniscano4essistessideiservizi4d'in-

teresse4economico4generale4un4principio4costituzionale,4il4quale4concretizza4in4

talmodo4ilprincipio4disussidiarieta©perquanto4riguarda4le4competenze4rispet-

tive4dell'Unione4e4degli4Stati4membriper4i4servizi4d'interesse4generale.4

1.54Nonostante4cio©,4nella4sostanza4il4diritto4derivato4continua4ad4essere4
caratterizzato4da4uno4squilibrio4generale4tra4il4diritto4della4concorrenza,4corpo4

giuridico4comunitario4dettagliato4e4con4effetti4diretti,4da4un4lato,4e,4dall'altro,4

gli4obiettivi4d'interesse4generale4che4si4configurano4come4eccezione4a4tale4diritto.4

1.64L'Unione4Europea4continua4a4trovare4difficolta©nelsuperare4le4contrad-
dizioni4tra4l'impegno4a4costruire4un4mercato4che4ha4come4strumento4la4concor-

renza4elanecessita©diassicurare4un4controllopubblicodiprocessichenonpos-

sono4dipendere4soltanto4da4meccanismi4economici.4Iservizi4d'interesse4generale4

non4sono4tecniche4o4strumenti,4dando4essi4espressione4a4diritti4della4persona,4a4

legamisociali,4all'inclusioneeall'integrazione...ý4

Va©detto©per©completezza©che©la©Commissione©Europea©in©relazione©
all'affidamento©del©servizio©pubblico©di©trasporto©nel©Comune©di©Bari©in©forza©
dell'art©113©comma©5©lett.©c4del©TUEL©ha©rassegnato©conclusioni©favorevoli©
alla©legittimita©comunitaria©dello©stesso.©

Un©carattere©piu©tecnico,©ma©in©certa©misura©piu©contrastato,©ha©assunto©
invece©la©discussione©del©secondo©caso©trattato©dalla©Corte©di©Giustizia©all'u-
dienza©del©10©novembre©scorso.©

Si©discuteva,©su©ordinanza©del©TAR©per©la©Lombardia,©della©conformita©
al©trattato©CE©dell'affidamento©diretto©del©servizio©di©fornitura©di©energia©e©
di©manutenzione©degli©impianti©termici©da©parte©del©Comune©di©Busto©Arsizio©
a©societa©per©azioni©integralmente©partecipata©da©una©Holding©S.p.A.©nella©
quale©lo©stesso©Comune©conservava©una©partecipazione©pari©al©99,98©%©del©
capitale©sociale,©restando©la©rimanente©partecipazione©pari©allo©0,2©%©attri-
buita©a©comuni©limitrofi.©Controllo©indiretto©quindi©e©partecipazione©aziona-
ria©formalmente©non©totalitaria,©che©potrebbero©indurre©la©Corte©di©Giustizia©
a©confermare©anche©nel©caso©di©specie©l'orientamento©espresso©in©tema©di©affi-
damento©a©societa©di©capitali©da©ultimo©con©la©sentenza©Parking4Brixen4
GmbH,©con©un©probabile©approfondimento,©nel©caso©di©specie,©anche©del©
secondo©requisito©previsto©dalla©sentenza©Teckal4circa©lo©svolgimento©della©
maggior©parte©dell'attivita©dell'affidatario©in4house4con©l'ente©o©gli©enti©che©lo©
controllano.©Contro©tale©prospettiva©si©sono©svolte,©tra©le©altre,©le©osserva-
zioni©della©Repubblica©tedesca©e©l'intervento©in©udienza©del©Regno©Unito;©la©
Commissione©invece©ha©concluso©per©la©declaratoria©di©contrasto©dell'affida-
mento©in4house4con©la©normativa©comunitaria.©

La©difesa©della©Repubblica©Italiana,©integrando©le©osservazioni©a©suo©
tempo©svolte,©ha©portato©all'attenzione©della©Corte©alcuni©profili©ed©in©parti-
colare:©

a)©risulta©dalla©stessa©ordinanza©di©rinvio©del©TAR©Lombardia©che©il©
problema©sollevato©nel©quesito©pregiudiziale©ha©carattere©generale:©attiene©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

alla©mancanza©di©un©rapporto©di©subordinazione©gerarchica,©essendo©la©

societa©affidataria©del©servizio©ûuna©societa©di©diritto©privato,©i©cui©organi©e©

legali©rappresentanti©agiscono©autonomamente©con©capacita©di©diritto©privatoý;©
b)©in©siffatto©contesto©la©sentenza©Teckal,©ove©se©ne©chieda©la©trasposi-
zione©al©caso©di©specie,©diventa©un©boomerang,©nel©senso©che©ponendo©regole©
per©l'affidamento©in©house©in©relazione©ad©un'azienda©comunale©speciale,©
ovverosia©a©figura©giuridica©soggettiva©distinta©e©non©commisurabile©alla©
societa©di©capitali,©diviene©di©per©se¨inapplicabile.©
c)©occorre©tener©conto©del©fatto©che©il©diritto©comunitario,©laddove©rico-
nosce©la©possibilita©di©essere©forgiato©direttamente©dalle©pronunce©della©Corte©
di©Giustizia,©pone©regole©funzionali©e©mai©formali.©
d)©il©diritto©comunitario©per©i©servizi©d'interesse©economico©generale©
conosce©regole©differenti©rispetto©alla©tutela©della©concorrenza,©fondate©sul©
rispetto©primario©della©missione©affidata©all'ente©pubblico©e©sul©sistemadi©
autoproduzione©dei©servizi,©del©tutto©paritetico©e©non©residuale©rispettoal©
ricorso©al©mercato.©
e)©la©missione©di©un©soggetto©affidatario©di©un©pubblico©servizio©deriva©
dall'atto©costitutivo©e©tra©gli©organismi©creati©per©finalita©non©d'interesse©
industriale©e©commerciale©ben©possono©figurare©societa©per©azioni©(il©princi-
pio©si©ricava©dall'art.©1©della©direttiva©unificata©n.©18/2004©in©materia©di©
appalti©pubblici,©che©riproduce©precedenti©disposizioni©presenti©in©tutte©le©
direttive©sugli©appalti)©
f)©le©societa©per©azioni©affidatarie©di©missioni©pubbliche©devono©necessa-
riamente©aprire©la©loro©partecipazione©a©soggetti©diversi©dall'ente©che©leaveva©
create,©per©evitare©la©responsabilita©illimitata©del©socio©unico©e©quindi©una©
posizione©deteriore©rispetto©ai©privati©che©gestiscono©i©servizi©pubblici,©spesso©
forieri©di©rischi©e©obbligazioni,©giovandosi©in©tal©modo©della©limitazione©della©
responsabilita©connessa©all'uso©dello©strumento©societario.©
g)©l'ordinamento©comunitario©conosce©ed©applica©regole©per©evitare©che©
la©gestione©diretta©da©parte©dei©soggetti©pubblici©d'interesse©generali©crei©
distorsioni©nel©mercato©attraverso:©regole©di©separazione©e©trasparenza©nella©
gestione;©obbligo©di©considerare©l'affidatario©diretto©di©un©servizio©in©house©a©
sua©volta©organismo©di©diritto©pubblico©allorche¨richiede©prestazioni©e©servizi©
all'esterno©della©sua©organizzazione;©attenzione©da©parte©delle©autorita©prepo-
ste©alla©tutela©della©concorrenza©sul©come©questo©soggetto©affidatario©di©ser-
vizi©in©house©si©comporta©concretamente©nel©mercato.©
Le©conclusioni©dell'Avvocato©generale©su©entrambe©le©cause©sono©attese©
per©il©nuovo©anno.©Nel©frattempo©la©Commissione©ha©notificato©alla©Repub-
blica©Italiana©un©ricorso©per©inadempimento©(©Causa©C-371/05)©nel©quale©
viene©mossa©contestazione©di©violazione©della©direttiva©92/50/CEE©del©Consi-
glio©per©aver©affidato©il©Comune©di©Mantova,©in©via©diretta©e©senza©la©previa©
pubblicazione©del©bando©di©gara©sulla©Gazzetta©Ufficiale©della©Comunita©Euro-
pea,©la©manutenzione©e©lo©sviluppo©dei©propri©servizi©informatici©alla©societa©

A.S.I.©S.p.A.,©societa©a©prevalente©capitale©pubblico©partecipata©in©via©mag-
gioritaria©dal©Comune©stesso.©
G.F.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©Grande©Sezione,©sentenza©21©luglio©2005©nella©
causa©C-231/03©^Domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©proposta©dal©Tribunale©Ammini-
strativo©Regionale©per©la©Lombardia©con©ordinanza©14©febbraio©2003,©pervenuta©in©can-
celleria©il©28©maggio©2003©^Consorzio©Aziende©Metano©(Coname)©c/©Comune©di©Cingia©
de'©Botti,©con©l'intervento©di©Padania©Acque©S.p.A.©^Pres.V.©Skouris©^Rel. 
C.W.A.©Tim-
mermans©^Avv. 
Gen. 
C.©Stix-Hackl.©Governo©italiano©(ag. 
I.M.©Braguglia,©avv.©dello©
Stato©G.©Fiengo),©dei©Paesi©Bassi©(ag. 
D.J.M.©de©Grave),©austriaco©(ag. 
M.©Fruhmann),©
finlandese©(ag. 
A.©Guimaraes©^Purokoski)©e©Commissione©delle©Comunita©europee.©
(Artt.©43©CE,©49©CE©e©81©CE).©

û1.©^La©domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©in©esame©concerne©l'interpretazione©degli©
artt.©43©CE,©49©CE©e©81©CE.©

2.©^Tale©domanda©e©stata©proposta©nel©contesto©di©una©controversia©che©vede©il©Consor-
zio©Aziende©Metano©(in©prosieguo:©il©ûConameý)©contrapposto©al©Comune©di©Cingia©de'©
Botti©in©merito©all'attribuzione©da©parte©di©quest'ultimo©alla©Padania©Acque©S.p.A.©(in©prosie-
guo;©la©ûPadaniaý)©del©servizio©per©la©gliene©della©distribuzione©e©la©manutenzione©degli©
impianti©di©gas©metano.©
CONTESTO 
NORMATIVO 


3.©^In©forza©dell'art.©22,©n.©3,©della©legge©8©giugno©1990,©n.©142,©recante©ordinamento©
delle©autonomie©locali©(Supplemento 
ordinario 
alla©GURI 
del©12©giugno©1990,©n.©135;©in©pro-

sieguo:©la©ûlegge©n.©142/1990ý),©un©servizio©come©quello©riguardante©la©gestione,©la©distribu-
zione©e©la©manutenzione©degli©impianti©di©distribuzione©di©gas©metano©puo©essere©garantito©
dall'ente©pubblico©stesso,©oppure©mediante©concessione©a©terzi,©o©facendo©ricorso©ad©imprese©
terze©o©anche,©ai©sensi©del©detto©art.©22,©n.©3,©lett.©e),©ûa©mezzo©di©societa©per©azioni©o©a©
responsabilita©limitata©a©prevalente©capitale©pubblico©locale©costituite©o©partecipate©dall'ente©
titolare©del©pubblico©servizio,©qualora©sia©opportuna©in©relazione©alla©natura©o©all'ambito©ter-
ritoriale©del©servizio©la©partecipazione©di©piu©soggetti©pubblici©o©privatiý.©

CAUSA 
PRINCIPALEE 
QUESTIONEPREGIUDIZIALE 


4.©^Il©Coname©aveva©concluso©con©il©Comune©di©Cingia©de'©Botti,©per©il©periodo1.©gen-
naio©1999©^31©dicembre©2000,©un©contratto©per©l'affidamento©del©servizio©di©manutenzione,©
conduzione©e©sorveglianza©della©rete©di©gas©metano.©
5.©^Con©lettera©del©30©dicembre©1999©il©detto©Comune©ha©informato©il©Coname©che,©con©
delibera©21©dicembre©2000,©il©Consiglio©comunale©aveva©affidato©alla©Padania©il©servizio©
avente©ad©oggetto©la©gestione,©la©distribuzione©e©la©manutenzione©dell'Impianto©di©distribu-
zione©del©gas©metano©per©il©periodo©1.©gennaio©2000©^31©dicembre©2005.©Quest'ultima©
societa©e©a©prevalente©capitale©pubblico,©detenuto©dalla©Provincia©di©Cremona©nonche¨da©
quasi©tutti©i©comuni©di©tale©provincia.©Il©Comune©di©Cingia©de'©Botti©detiene©una©partecipa-
zione©dallo©0,97%©nel©capitale©della©detta©societa©.©
6.©^Il©servizio©controverso©nella©causa©principale©e©stato©attribuito©alla©Padania©con©
affidamento©diretto,©in©applicazione©dell'art.©22,©n.©3,©lett.©e),©della©legge©n.©142/1990.©
7.©^Il©Coname,©che©chiede©al©giudice©del©rinvio,©in©particolare,©l'annullamento©della©deli-
bera©21©dicembre©1999,©fa©valere©che©l'attribuzione©del©detto©servizio©avrebbe©dovuto©essere©
effettuata©mediante©gara©d'appalto.©
8.©^Considerando©che©la©soluzione©della©controversia©della©quale©e©investito©richiede©
l'interpretazione©di©talune©disposizioni©del©Trattato©CE,©il©Tribunale©amministrativo©regio-
nale©per©la©Lombardia©ha©deciso©di©sospendere©il©giudizio©e©di©sottoporre©alla©Corte©la©
seguente©questione©pregiudiziale:©ûSe©gli©artt.©43©[CE]©49©[CE]©e©81©[CE],©laddove©vietano©
rispettivamente©le©restrizioni©alla©liberta©di©stabilimento©dei©cittadini©di©uno©Stato©membro©
nel©territorio©di©un©altro©Stato©ed©alla©libera©prestazione©dei©servizi©all'interno©della©Comu-
nita©nei©confronti©dei©cittadini©degli©Stati©membri,©nonche¨le©pratiche©commerciali©e©societa-
rie©idonee©ad©impedire,©restringere©o©falsare©il©gioco©della©concorrenza©nell'ambito©dell'U-
nione©Europea,©ostino©a©che©sia©previsto©l'affidamento©diretto©e,©cioe©,©senza©l'indizione©di©
una©gara,©della©gestione©del©servizio©pubblico©di©distribuzione©del©gas©a©societa©apartecipa-
zione©pubblica©comunale,©ogni©volta©che©detta©partecipazione©al©capitale©sociale©sia©tale©da©
non©consentire©alcun©possibile©controllo©diretto©sulla©gestione©stessa©e©se©debba©conseguente-
mente©affermarsi©che,©come©ricorre©nel©caso©di©specie,©ove©la©partecipazione©e©pari©allo©
0,97%,©non©si©configurino©gli©estremi©della©gestione©in 
houseý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

QUESTIONE 
PREGIUDIZIALE 


9.©^Occorre©osservare©preliminarmente©che©la©causa©principale©sembra©riguardare,©come©
risulta©dalla©risposta©fornita©dal©giudice©del©rinvio©ad©una©richiesta©di©chiarimenti©formulata©
dalla©Corte©ai©sensi©dell'art.©104,©n.©5,©del©suo©regolamento©di©procedura,©un©servizio©qualifi-
cato©come©concessione,©che©non©rientra©nell'ambito©di©applicazione©ne¨della©direttiva©del©
Consiglio©18©giugno©1992,©92/50/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©
appalti©pubblici©di©servizi©(Gazzetta 
Ufficiale 
L209,pag.©1),ne¨della©direttiva©del©Consiglio©
14©giugno©1993,©93/38/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©appalto©degli©enti©eroganti©di©
acque©e©di©energia,©degli©enti©che©forniscono©servizi©di©trasporto©nonche¨degli©enti©che©ope-
rano©nel©settore©delle©telecomunicazioni©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©199,©pag.©84)©(v.,©in©questo©
senso,©sentenza©7©dicembre©2000,©causa©C-324/1998,©Teleaustria©e©Telefonadress,©Racc: 
pag.©I-10745,©punto©56,©e©ordinanza©30©maggio©2002,©causa©C-358/00,©Buchhaëndler-Vereini-
gung,©Racc: 
pag.©I-4685,©punto©28).©
10.©^La©presente©sentenza©si©basa©dunque©sul©presupposto©che©la©controversia©nella©
causa©principale©concerna©l'attribuzione©di©una©concessione,©presupposto©che©spetta©al©giu-
dice©del©rinvio©verificare.©
11.©^Cio©precisato,©con©la©questione©proposta©il©giudice©del©rinvio©chiede©un'interpreta-
zione©degli©artt.©43©CE,©49©CE©e©81©CE.©
12.©^Occorre©ricordare©che©l'art.©81©CE,©che©si©applica,©secondo©la©sua©formulazione©let-
terale,©agli©accordi©ûtra©impreseý©non©si©riferisce©in©linea©di©principio,©ai©contratti©di©conces-
sione©conclusi©da©un©comune,©nella©sua©veste©pubblica,©con©un©concessionario©incaricato©del-
l'esecuzione©di©un©pubblico©servizio©(v.,©in©questo©senso,©sentenza©4©maggio©1988,©causa©
30/1987,©Bodson,©Racc: 
pag.©2479,©punto©18).©
13.©^Pertanto,©come©giustamente©osservano©il©governo©finlandese©e©la©Commissione,©la©
detta©disposizione©non©e©applicabile©alla©controversia©di©cui©alla©causa©principale,©come©
descritta©nell'ordinanza©di©rinvio.©
14.©^Non©occorre©pertanto©risolvere©la©questione©sotto©questo©profilo.©
SUGLIARTT: 
43 
CEE49 
CE 


15.©^Con©la©questione©proposta,©il©giudice©del©rinvio©chiede,©in©sostanza,©se©gli©artt.©43©
CE©e©49©CE©ostino©all'affidamento©diretto©cioe©senza©l'indizione©di©una©gara,©da©parte©di©un©
comune,©di©una©concessione©relativa©alla©gestione©del©servizio©pubblico©di©distribuzione©del©
gas©ad©una©societa©a©prevalente©capitale©pubblico,©capitale©nel©quale©il©detto©comune©detiene©
una©partecipazione©dello©0,97%.©
16.©^Occorre©ricordare©che©l'attribuzione©di©simile©concessione©non©e©disciplinata©da©
nessuna©delle©direttive©con©cui©il©legislatore©comunitario©ha©disciplinato©il©settore©degli©
appalti©pubblici.©In©mancanza©di©una©disciplina©del©genere,©e©alla©luce©del©diritto©primario©
e,©piu©in©particolare,©delle©liberta©fondamentali©previste©dal©Trattato©che©devono©essere©esa-
minate©le©conseguenze©di©diritto©comunitario©relative©all'affidamento©di©tali©concessioni.©
17.©^Al©riguardo,©occorre©osservare©che,©nella©misura©in©cui©la©detta©concessione©puo©
interessare©anche©un'impresa©con©sede©in©uno©Stato©membro©diverso©da©quellodel©Comune©
di©Cingia©de'©Botti,©l'affidamento,©in©mancanza©di©qualsiasi©trasparenza,©di©tale©concessione©
ad©un'impresa©con©sede©in©quest'ultimo©Stato©membro©costituisce©una©differenza©di©tratta-
mento©a©danno©dell'impresa©avente©sede©nell'altro©Stato©membro©(v.,©in©questo©senso,©sen-
tenza©Telaustria©e©Telefonadress,©citata,©punto©61).©
18.©^Infatti,©in©mancanza©di©qualsiasi©trasparenza,©quest'ultima©impresanon©ha©alcuna©
reale©possibilita©di©manifestare©il©suo©interesse©ad©ottenere©la©detta©concessione.©
19.©^Orbene©a©meno©che©non©sia©giustificata©da©circostanze©obiettive,©siffatta©differenza©
di©trattamento,©che,©escludendo©tutte©le©imprese©aventi©sede©in©un©altro©Stato©membro,©opera©
principalmente©a©danno©di©queste©ultime,©costituisce©una©discriminazione©indiretta©in©base©
alla©nazionalita©,©vietata©ai©sensi©degli©artt.©43©CE©e©49©CE©(v.©in©particolare,©in©questo©senso,©
sentenze©10©marzo©1993,©causa©C-111/1991,©Commissione/Lussemburgo,©Racc: 
pag.©1-817,©
punto©17;©8©giugno©1999,©causa©C-337/97,©Meeusen,©Racc: 
pag.©I-3289,©punto©27,©nonche¨
26©ottobre©1999,©causa©C-294/1997,©Eurowings©Luftverkehr,©Racc: 
pag.©I-7447,©punto©33©e©
giurisprudenza©ivi©citata).©
20.©^Per©quanto©riguarda©la©controversia©nella©causa©principale,©non©risulta©dal©fasci-
colo©che,©a©causa©di©circostanze©particolari,©come©un©valore©economico©molto©limitato,©si©
possa©ragionevolmente©sostenere©che©un'impresa©con©sede©in©uno©Stato©membro©diverso©da©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

quello©cui©appartiene©il©Comune©di©Cingia©de'©Botti©non©avrebbe©interesse©alla©concessione©
controversa©e©che©gli©effetti©sulle©liberta©fondamentali©di©cui©trattasi©dovrebbero©quindi©essere©
considerati©troppo©aleatori©e©troppo©indiretti©perche¨si©possa©concludere©nel©senso©di©un'even-
tuale©violazione©di©queste©ultime©(v,©in©questo©senso,©sentenze©7©marzo©1990,©causa©
C-69/1988,©Krantz,©Racc. 
pag.©I-583©punto©11;©21©settembre©1999,©causa©C-44/1998,©BASF,©
Racc. 
pag.©I-6269,©punto©16,©nonche¨ordinanza©12©settembre©2002,©causa©C-431/01,©Mertens,©
Racc. 
pag.©I-7073,©punto©34).©

21.©^In©tale©contesto,©spetta©al©giudice©del©rinvio©verificare©se©l'affidamento©della©con-
cessione©da©parte©del©Comune©di©Cingia©de'©Botti©alla©Padania©risponda©a©condizioni©di©tra-
sparenza©che,©senza©necessariamente©comportare©un©obbligo©di©fare©ricorso©ad©una©gara,©
siano,©in©particolare,©tali©da©consentire©a©un'impresa©avente©sede©nel©territorio©di©uno©Stato©
membro©diverso©da©quello©della©Repubblica©Italiana©di©aver©accesso©alle©informazioni©ade-
guate©relative©alla©detta©concessione©prima©che©essa©sia©attribuita,©di©modo©che©tale©impresa,©
se©lo©avesse©desiderato,©sarebbe©stata©in©grado©di©manifestare©il©proprio©interesse©ad©ottenere©
la©detta©concessione.©
22.©^Se©cio©non©avviene,©e©necessario©concludere©per©l'esistenza©di©una©differenza©di©trat-
tamento©a©danno©di©tale©impresa.©
23.©^Per©quanto©riguarda©le©circostanze©obiettive©che©possono©giustificare©tale©diffe-
renza©di©trattamento,©va©osservato©che©il©fatto©che©il©Comune©di©Cingia©de'©Botti©detenga©
una©partecipazione©dello©0,97%©nel©capitale©della©Padania©non©costituiscedi©per©se¨una©di©tali©
circostanze©obiettive.©
24.©^Infatti,©anche©supponendo©che©la©necessita©per©un©comune©di©esercitare©un©con-
trollo©su©un©concessionario©che©gestisce©un©servizio©pubblico©possa©costituire©una©circostanza©
obiettiva©tale©da©giustificare©un'eventuale©differenza©di©trattamento,©va©rilevato©che,©come©
osserva©lo©stesso©giudice©del©rinvio,©una©partecipazione©dello©0,97%©e©talmente©esigua©da©
non©consentire©tale©controllo.©
25.©^All'udienza©il©governo©italiano©ha©fatto©valere,©in©sostanza,©che,©a©differenza©di©
alcune©grandi©citta©italiane©la©maggior©parte©dei©comuni©non©ha©i©mezzi©per©garantire©
mediante©strutture©interne©servizi©pubblici©come©quello©della©distribuzione©del©gas©sul©suo©
territorio©e©si©vede©pertanto©costretto©a©fare©ricorso©a©strutture,©come©quella©della©Padania,©
nel©capitale©delle©quali©piu©comuni©detengono©partecipazioni.©
26.©^Al©riguardo©occorre©constatare©che©una©struttura©come©quella©della©Padania©non©
puo©essere©equiparata©ad©una©struttura©mediante©la©quale©un©comune©o©una©citta©gestisce,©a©
livello©interno,©un©servizio©pubblico.©Infatti,©come©risulta©dal©fascicolo,©la©Padania©costituisce©
una©societa©aperta,©almeno©in©parte,©al©capitale©privato,©il©che©impedisce©di©considerarla©
come©una©struttura©di©gestione©ûinternaý©di©un©servizio©pubblico©nell'ambito©del©comuni©
che©ne©fanno©parte.©
27.©^Non©e©stata©portata©a©conoscenza©della©Corte©nessun'altra©circostanza©obiettiva©in©
grado©di©giustificare©un'eventuale©differenza©di©trattamento.©
28.©^In©tale©contesto,©occorre©risolvere©la©questione©proposta©nel©senso©che©gli©
artt.©43©CE©e©49©CE©ostano,©in©circostanze©come©quelle©oggetto©della©causa©principale,©all'af-
fidamento©diretto©da©parte©di©un©comune©di©una©concessione©relativa©alla©gestione©del©servi-
zio©pubblico©di©distribuzione©del©gas©ad©una©societa©a©prevalente©capitale©pubblico,©capitale©
nel©quale©il©detto©comune©detiene©una©partecipazione©dello©0,97%,©qualora©tale©affidamento©
non©risponda©a©condizioni©di©trasparenza©che,©senza©necessariamente©comportare©un©obbligo©
di©fare©ricorso©ad©una©gara,©siano,©in©particolare,©tali©da©consentire©a©un'impresa©avente©sede©
nel©territorio©di©uno©Stato©membro©diverso©da©quello©del©detto©comune©di©avere©accesso©alle©
informazioni©adeguate©riguardo©alla©detta©concessione©prima©che©essa©sia©attribuita,©di©modo©
che©tale©impresa,©se©lo©avesse©desiderato,©sarebbe©stata©in©grado©di©manifestare©il©proprio©
interesse©a©ottenere©la©detta©concessione.©
SULLE 
SPESE 


29.©^Nei©confronti©delle©parti©nella©causa©principale©il©presente©procedimento©costituisce©
un©incidente©sollevato©dinanzi©al©giudice©nazionale,©cui©spetta©quindi©statuire©sulle©spese.©Le©
spese©sostenute©per©presentare©osservazioni©alla©Corte,©diverse©da©quelle©delle©parti,©non©pos-
sono©dar©luogo©a©rifusione.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Perquestimotivi,laCorte(GrandeSezione)«dichiara:«

Gli©artt.©43©CE©e©49©CE©ostano,©in©circostanze©come©quelle©oggetto©della©causaprinci-
pale,©all'affidamento©diretto©da©parte©di©un©comune©di©una©concessione©relativa©alla©gestione©
del©servizio©pubblico©di©distribuzione©del©gas©ad©una©societa©a©prevalente©capitale©pubblico,©
capitale©nel©quale©il©detto©comune©detiene©una©partecipazione©dello©0,97%,©qualora©tale©affi-
damento©non©risponda©a©condizioni©di©trasparenza©che,©senza©necessariamente©implicare©un©
obbligo©di©fare©ricorso©ad©una©gara,©siano,©in©particolare,©tali©da©consentire©a©un'impresa©
con©sede©nel©territorio©di©uno©Stato©membro©diverso©da©quello©del©detto©comune©di©avere©
accesso©alle©informazioni©adeguate©riguardo©alla©detta©concessione©prima©che©essa©sia©attri-
buita,©di©modo©che©tale©impresa,©se©lo©avesse©desiderato,©sarebbe©stata©in©grado©di©manife-
stare©il©proprio©interesse©a©ottenere©la©detta©concessioneý.©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©Prima©Sezione,©sentenza©13©ottobre©2005©nella©
causa©C-458/03©^Domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©del©Verwaltungsgericht,«Auto-
nome«Sektionfu«r«die«Provinz«Bozen«(Italia),©con©decisione©del©23©luglio©2003,©pervenuta©
in©cancelleria©il©30©ottobre©2003©^Parking©Brixen©GmbH©c/©Gemeinde©Brixen,©Stadt-
werke©Brixen©AG©^Pres.«P.©Jann©^Avv.«Gen.«J.©Kokott.©Governi©italiano©(ag.«I.M.©Bra-
guglia,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo),©dei©Paesi©Bassi©(ag.«C.©Wissels),©austriaco©
(ag.«M.©Fruhmann),©e©Commissione©delle©Comunita©europee.©

û1.©^La©domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©verte©sull'interpretazione©della©direttiva©
del©Consiglio©18©giugno©1992,©92/50/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©
appalti©pubblici©di©servizi©(Gazzetta«Uf
fficiale«L©209,©pag.©1),©degli©artt.©43©CE,©49©CE©e©
86©CE,©nonche¨dei©principi©di©non©discriminazione,©di©trasparenza©e©di©parita©di©trattamento.©
2.©^Tale©domanda©e©stata©presentata©nell'ambito©di©una©controversia©tra,©da©un©lato,©la©
societa©Parking©Brixen©GmbH©(in©prosieguo:©la©ûParking©Brixený)©e,©dall'altro,©la©Gemeinde©
Brixen©(in©prosieguo:©il©ûcomune©di©Bressanoneý)©e©la©societa©Stadtwerke©Brixen©AG©(in©pro-
sieguo:©la©ûASM©Bressanone©Spaý)©in©ordine©all'aggiudicazione,©a©quest'ultima©della©gestione©
di©due©parcheggi©situati©sul©territorio©del©detto©comune.©
CONTESTO«NORMATIVO«

Diritto«comunitario«

3.©^L'art.43CEcos|©dispone:©
ûNel©quadro©delle©disposizioni©che©seguono,©le©restrizioni©alla©liberta©di©stabilimento©dei©
cittadini©di©uno©Stato©membro©vengono©vietate©(...).©
La©liberta©di©stabilimento©importa©l'accesso©alle©attivita©non©salariate©e©al©loro©esercizio,©
nonche¨la©costituzione©e©la©gestione©di©imprese©e©in©particolare©di©societa©ai©sensi©dell'art.©48,©
secondo©comma,©alle©condizioni©definite©dalla©legislazione©del©paese©di©stabilimento©nei©con-
fronti©dei©propri©cittadini,©fatte©salve©le©disposizioni©del©capo©relativo©ai©capitaliý.©

4.©^L'art,©49,©primo©comma,©CE©prevede©quanto©segue:©
ûNel©quadro©delle©disposizioni©seguenti,©le©restrizioni©alla©libera©prestazione©dei©servizi©
all'interno©della©Comunita©sono©vietate©nei©confronti©dei©cittadini©degli©Stati©membri©stabiliti©
in©un©paese©della©Comunita©che©non©sia©quello©del©destinatario©della©prestazioneý.©

5.©^L'ottavo©`considerando'©della©direttiva©92/50©precisa©quanto©segue:©
û(...)©la©prestazione©di©servizi©e©disciplinata©dalla©presente©direttiva©soltanto©quando©si©
fondi©su©contratti©d'appalto;©(...)©la©prestazione©di©servizi©su©altra©base,©quali©leggi©o©regola-
menti©ovvero©contratti©di©lavoro,©esula©dal©campo©d'applicazione©della©presente©direttivaý.©

6.©^L'art.©1©della©detta©direttiva©cos|©recita: 
ûAi©fini©della©presente©direttiva©s'intendono©per: 
a)©ûappaltipubblici«di«serviziý,©i©contratti©a©titolo©oneroso©stipulati©in©forma©scritta©tra 
unprestatorediserviziedun'amministrazioneaggiudicatrice©(...)©
b)©ûamministrazioni«aggiudicaticiý,©lo©Stato,©gli©enti©locali,©gli©organismi©di©diritto©pub-
blico,©le©associazioni©costituite©da©detti©enti©od©organismi©di©diritto©pubblico©(...)ý.©

Normativa«nazionale«

7.©^L'art.©22,©n.©3,©della©legge©8©giugno©1990,©n.©142,©relativa©all'ordinamento©delle©auto-
nomie©locali©(supplemento«ordinario«alla©GURI«n.©135©del©12©giugno©1990;©in©prosieguo:©la©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

ûlegge¨n.¨142/1990ý),¨stabilisce¨che¨i¨comuni¨e¨le¨province¨possono¨avvalersi,¨per¨lo¨svolgi-
mento¨dei¨servizi¨pubblici¨locali¨attribuiti¨dalla¨legge¨alla¨loro¨competenza,¨delle¨seguenti¨
forme¨di¨gestione:¨

ûa)¨in¨economia,¨quando¨per¨le¨modeste¨dimensioni¨o¨per¨le¨caratteristiche¨del¨servizio¨
non¨sia¨opportuno¨costituire¨una¨istituzione¨o¨una¨azienda;¨

b)¨in¨concessione¨a¨terzi,¨quando¨sussistano¨ragioni¨tecniche,¨economicheediopportu-
nita©¨sociale;¨

c)¨a¨mezzo¨di¨azienda¨speciale,¨anche¨per¨la¨gestione¨di¨piu©¨servizi¨di¨rilevanza¨econo-
mica¨ed¨imprenditoriale;¨

d)¨a¨mezzo¨di¨istituzione,¨per¨l'esercizio¨di¨servizi¨sociali¨senza¨rilevanza¨imprendito-
riale;¨

e)¨a¨mezzo¨di¨societa©¨per¨azioni¨a¨prevalente¨capitale¨pubblico¨locale,¨qualora¨si¨renda¨
opportuna,¨in¨relazione¨alla¨natura¨del¨servizio¨da¨erogare,¨la¨partecipazione¨di¨altri¨soggetti¨
pubblici¨o¨privatiý.¨

8.¨^L'art.¨44¨della¨legge¨regionale¨4¨gennaio¨1993,¨n.¨1,¨nella¨versione¨iniziale,¨ha¨
ampiamente¨ripreso¨l'art.¨22¨della¨legge¨n.¨142/1990.¨L'art.¨44¨e©¨stato¨poi¨modificato¨dalla¨
legge¨regionale¨23¨ottobre¨1998,¨n.¨10.¨
9.¨^L'art.¨44¨della¨legge¨regionale¨n.¨1,¨come¨modificata¨dalla¨legge¨regionale¨n.¨10,¨
dispone¨quanto¨segue:¨
û(...)¨6. 
I¨Comuni¨disciplinano¨con¨regolamento¨le¨procedure¨e¨i¨criteri¨per¨la¨sceltadelle¨
forme¨organizzative¨di¨gestione¨dei¨servizi¨pubblici¨a¨rilevanza¨economica¨ed¨imprenditoriale¨
tra¨le¨seguenti:¨

a)¨costituzione¨di¨aziende¨speciali;¨

b)¨costituzione¨o¨partecipazione¨ad¨apposite¨societa©¨per¨azioni¨o¨a¨responsabilita©¨limi-
tata¨ad¨influenza¨dominante¨pubblica¨locale;¨

c)¨affidamento¨della¨gestione¨di¨servizi¨pubblici¨a¨terzi,¨prevedendo¨adeguate¨procedure¨
concorrenziali¨per¨la¨loro¨individuazione.¨Salvo¨diverse¨disposizioni¨di¨legge,¨il¨rapporto¨
non¨puo©¨avere¨durata¨superiore¨a¨venti¨anni¨e¨non¨puo©¨essere¨rinnovato¨con¨lo¨stesso¨sog-
getto¨se¨non¨nei¨modi¨di¨cui¨alla¨presente¨lettera.¨Le¨cooperative,¨le¨associazioni¨che¨rappre-
sentano¨per¨legge¨gli¨invalidi¨ed¨i¨disabili,¨nonche¨le¨associazioni¨di¨volontariato¨e¨le¨imprese¨
senza¨fini¨di¨lucro,¨a¨parita©¨di¨condizioni,¨vengono¨privilegiate¨(...).¨

18. 
Alle¨societa©¨costituite¨ai¨sensi¨del¨comma¨6¨e¨alle¨societa©¨di¨cui¨al¨comma¨17,¨gli¨enti¨
locali¨soci¨possono¨affidare¨in¨qualunque¨momento¨lo¨svolgimento¨di¨ulteriori¨servizi¨pub-
blici¨compatibili¨con¨l'oggetto¨della¨societa©¨mediante¨deliberazione¨consiliare¨che¨approva¨
contestualmente¨il¨relativo¨contratto¨di¨servizioý.¨
10.¨^Le¨disposizioni¨dell'art.¨44,¨nn.¨6¨e¨18,¨della¨legge¨regionale¨n.¨1,¨come¨modificata¨
dalla¨legge¨regionale¨n.¨10¨sono¨riprese¨testualmente¨come¨art.¨88,¨nn.¨6¨e¨18,¨del¨Testo¨coor-
dinato¨delle¨disposizioni¨sull'ordinamento¨dei¨comuni¨della¨Regione¨autonoma¨Trentino-
Alto¨Adige.¨
11.¨^L'art.¨115¨del¨decreto¨legislativo¨18¨agosto¨2000,¨n.¨267,¨Testo¨unico¨delle¨leggi¨sul-
l'ordinamento¨degli¨enti¨locali¨(supplemento 
ordinario 
alla¨GURI 
n.¨227¨del¨28¨settembre¨
2000;¨in¨prosieguo:¨il¨ûdecreto¨legislativo¨n.¨267/2000ý),¨autorizza¨i¨comuni¨a¨trasformare¨
le¨aziende¨speciali¨in¨societa©¨per¨azioni¨di¨cui¨possono¨restare¨azionisti¨unici¨per¨un¨periodo¨
comunque¨non¨superiore¨a¨due¨anni¨dalla¨trasformazione.¨
CONTROVERSIA 
PRINCIPALEEQUESTIONIPREGIUDIZIALI 


12.¨^In¨applicazione¨dell'art.¨22¨della¨legge¨n.¨142/1990,¨il¨comune¨di¨Bressanone¨era¨
ricorso¨per¨la¨gestione¨di¨alcuni¨servizi¨pubblici¨locali¨rientranti¨nella¨sua¨competenza,¨alla¨
Stadtwerke¨Brixen¨(in¨prosieguo:¨la¨ûServizi¨Municipalizzati¨Bressanoneý),¨azienda¨speciale¨
di¨proprieta©¨del¨comune.¨
13.¨^In¨virtu©¨dell'art.¨1¨dello¨statuto,¨dal¨1.¨gennaio¨1999¨la¨Servizi¨Municipalizzati¨
Bressanone¨era¨dotata¨di¨personalita©¨giuridica¨e¨di¨autonomia¨imprenditoriale,¨ed¨era¨un¨
ente¨del¨comune¨preposto¨specialmente¨all'esercizio¨unitario¨e¨integrato¨dei¨servizi¨pubblici¨
locali.¨
14.¨^Ai¨sensi¨dell'art.¨2¨dello¨statuto,¨la¨Servizi¨Municipalizzati¨Bressanone¨aveva¨per¨
oggetto,¨tra¨gli¨altri:¨ûla¨gestione¨di¨parcheggi¨ed¨autosilo¨compreso¨l'esercizio¨di¨tutte¨le¨atti-
vita©¨connesseý.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

15.©^In©applicazione©dell'art.©115©del©decreto©legislativo©n.©267/2000,©con©la©delibera-
zione©comunale©del©25©ottobre©2001,©n.©97,©il©comune©di©Bressanone©ha©trasformato©l'azienda©
speciale©Servizi©Municipalizzati©Bressanone©in©una©societa©per©azioni©denominata©ûASM©
Bressanone©Spaý.©
16.©^In©virtu©dell'art.©1,©terzo©comma,©dello©statuto©di©quest'ultima,©û[t]utti©i©diritti©e©gli©
obblighi©preesistenti©in©capo©all'azienda©speciale©[Servizi©Municipalizzati©Bressanone]©per-
mangono©anche©dopo©la©trasformazione©e©la©societa©[ASM©Bressanone©S.p.a.]©subentra©per-
tanto©in©tutti©i©rapporti©attivi©e©passivi©dell'Azienda©[speciale]©Servizi©Municipalizzati©Bressa-
noneý.©
17.©^Ai©sensi©dell'art.©4©dello©statuto,©la©ASM©Bressanone©S.p.a.©puo©gestire,©tra©le©altre,©
le©attivita©che©seguono©su©base©locale,©nazionale©ed©internazionale:©ûg) 
la©gestione©di©par-
cheggi©ed©autosilos©e©le©attivita©connesseý.©
18.©^L'art.©18©dello©statuto©della©ASM©Bressanone©S.p.a.©prevede©che©al©Consiglio©di©
amministrazione©vengano©delegati©i©seguenti©poteri:©
û1)©Al©Consiglio©di©Amministrazione©spettano©i©piu©ampi©poteri©per©l'ordinaria©ammini-
strazione©della©societa©,©con©facolta©di©compiere©tutti©gli©atti©ritenuti©opportuni©o©necessari©
per©il©conseguimento©dell'oggetto©sociale.©

2)©Salvo©preventiva©autorizzazione©da©parte©dell'assemblea,©il©Consiglio©di©Amministra-
zione©non©potra©rilasciare©garanzie©eccedenti©il©limite©di©5©(cinque)©milioni©di©euro,©nonche¨
firmare©paghero©o©accettare©tratte©oltre©al©detto©limite.©

3)©Sono©considerati©atti©di©ordinaria©amministrazione©l'acquisto©e©la©cessione©di©parteci-
pazioni©in©altre©societa©,©l'acquisto,©la©cessione©e©l'affitto©di©aziende©o©rami©di©aziende©nonche¨
l'acquisto©e©la©vendita©di©veicoli©per©un©valore©massimo©per©ciascun©atto©di©5©(cinque)©milioni©
di©euro.©

4)©Spetta©alla©competenza©esclusiva©del©Consiglio©di©Amministrazione©ogni©delibera-
zione©relativa©alla©determinazione©e/o©la©modifica©degli©emolumenti©per©cariche©speciali©ai©
sensi©dell'art.©2389,©secondo©comma,©del©Codice©Civileý.©

19.©^Ai©sensi©dell'art.©5,©n.©2,©dello©statuto©della©ASM©Bressanone©S.p.a.,©ûlaquotadi©
partecipazione©al©capitale©sociale©di©appartenenza©del©comune©di©Bressanone©non©potra©mai©
essere©inferiore©alla©maggioranza©assoluta©delle©azioni©ordinarieý.©Inoltre,©il©comune©di©Bres-
sanone©halafacolta©di©nominare©la©maggioranza©dei©componenti©del©Consiglio©di©ammini-
strazione©della©societa©.©Il©Collegio©Sindacale©e©composto©da©tre©membri©effettivi©e©due©sup-
plenti,©di©cui©almeno©due©membri©effettivi©ed©un©membro©supplente©nominati©dal©comune.©
20.©^Secondo©il©giudice©del©rinvio,©la©trasformazione©di©un'azienda©speciale©in©societa©
per©azioni©comporta©un©manifesto©incremento©di©autonomia©a©favore©di©quest'ultima.©L'am-
bito©di©attivita©della©ASM©Bressanone©S.p.a.©e©stato©infatti©considerevolmente©ampliato©
rispetto©a©quello©della©Servizi©Municipalizzati©Bressanone,©dal©momento©che©puo©compiere©
attivita©in©ambito©locale©nazionale©e©internazionale,©mentre©l'attivita©dell'azienda©speciale©
Servizi©Municipalizzati©Bressanone©era©limitata©al©territorio©del©comune©di©Bressanone.©Inol-
tre,©l'azienda©speciale©Servizi©Municipalizzati©Bressanone©era©subordinata©al©controllo©diretto©
e©all'influenza©del©Consiglio©comunale,©mentre,©nel©caso©della©ASM©Bressanone©S.p.a.,©il©con-
trollo©da©parte©del©comune©e©limitato©alla©liberta©di©azione©di©cui©gode,©ai©sensi©del©diritto©
societario,©la©maggioranza©dei©soci.©
21.©^Con©deliberazione©comunale©23©marzo©2000,©n.©37,©il©Consiglio©comunalediBres-
sanone©ha©affidato©la©costruzione©e©la©gestione©di©una©piscina©pubblica©alla©Servizi©Municipa-
lizzati©Bressanone.©Al©momento©della©trasformazione©di©questa©in©societa©per©azioni,©avve-
nuta©il©25©ottobre©2001,©la©ASM©Bressanone©S.p.a.©e©subentrata©in©tutti©i©diritti©e©gli©obblighi©
derivanti©da©quella©deliberazione.©
22.©^Con©deliberazione©18©novembre©2001,©n.©118,©il©Consiglio©comunale©di©Bressanone©
ha©concesso©alla©ASM©Bressanone©S.p.a.©un©diritto©di©superficie©sopra©il©suolo©e©sotto©il©suolo©
del©terreno©destinato©alla©piscina,©in©particolare©sulla©particella©fondiaria©491/11,©situata©nel©
territorio©del©comune©di©Bressanone,©per©la©realizzazione©di©garage©sotterranei.©
23.©^Nell'attesa©che©tale©progetto©di©parcheggio©fosse©realizzato,©e©stato©previsto©un©par-
cheggio©di©superficie©provvisorio.©A©tale©scopo©la©particella©fondiaria©491/11,©fino©ad©allora©
utilizzata©come©campo©di©calcio,©e©stata©rivestita©temporaneamente©in©macadam 
per©servire©

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^le 
decisioni 


come 
parcheggio 
da 
circa 
200 
posti 
auto. 
Secondo 
il 
giudice 
del 
rinvio, 
per 
la 
gestione 
della 
particella 
fondiaria 
491/11 
come 
parcheggio 
di 
superficie 
non 
eà 
stata 
stipulata 
alcuna 
con-
venzione. 


24. 
^Al 
fine 
di 
predisporre 
ulteriori 
posti 
auto, 
il 
limitrofo 
parcheggio 
di 
superficie 
situato 
sul 
terreno 
adiacente, 
cioeà 
sulla 
particella 
491/6, 
sita 
parimenti 
nel 
territorio 
del 
comune 
di 
Bressanone, 
con 
una 
capienza 
di 
circa 
200 
posti 
auto 
e 
direttamente 
gestito 
dal 
comune 
da 
oltre 
dieci 
anni, 
eà 
stato 
affidato 
in 
gestione 
alla 
ASM 
Bressanone 
S.p.a. 
con 
deli-
berazione 
del 
Consiglio 
comunale 
di 
Bressanone 
28 
novembre 
2002, 
n. 
107. 
In 
tale 
delibera-
zione 
si 
precisa 
che 
ûper 
l'attivitaà 
degli 
stabilimenti 
balneari 
eà 
giaà 
stato 
costruito 
da 
parte 
dell'Azienda 
Servizi 
Municipalizzati 
S.p.a. 
provvisoriamente 
un 
parcheggio 
vicino 
all'area 
comunale» 
e 
che 
si 
ritiene 
pertanto 
ûnecessario 
e 
opportuno 
di 
assegnare 
all'Azienda 
Servizi 
Municipalizzati 
S.p.a. 
anche 
provvisoriamente 
la 
gestione 
dell'area 
accanto, 
costituita 
dalla 
p.f. 
491/6, 
(...) 
con 
una 
superficie 
di 
5137 
m2, 
che 
al 
momento 
viene 
amministrata 
diretta-
mente 
dal 
comuneý. 
25. 
^Il 
19 
dicembre 
2002, 
al 
fine 
dell'applicazione 
della 
deliberazione 
n. 
107,ilcomune 
di 
Bressanone 
ha 
concluso 
una 
convenzione 
con 
la 
ASM 
Bressanone 
S.p.a., 
affidandole 
per 
un 
periodo 
di 
nove 
anni 
la 
gestione 
del 
parcheggio 
sulla 
particella 
491/6. 
26. 
^Come 
corrispettivo 
per 
la 
gestione 
del 
parcheggio, 
la 
ASM 
Bressanone 
S.p.a. 
riscuote 
le 
tasse 
di 
parcheggio. 
A 
sua 
volta 
peroà 
, 
versa 
al 
comune 
di 
Bressanone 
un'indennitaà 
annuale 
pari 
a 
EUR 
151 
700, 
che 
eà 
indicizzata 
sulla 
base 
del 
prezzo 
del 
biglietto 
di 
parcheg-
gio, 
cosiccheé 
un 
aumento 
di 
questo 
si 
traduce 
in 
un 
aumento 
dell'indennitaà 
versata 
al 
comune. 
Oltre 
alla 
gestione 
del 
parcheggio, 
la 
ASM 
Bressanone 
S.p.a. 
si 
assume 
il 
servizio 
di 
locazione 
gratuita 
di 
biciclette 
e 
accetta 
che 
il 
mercato 
settimanale 
continui 
a 
tenersi 
in 
quell'area. 
La 
ASM 
Bressanone 
S.p.a. 
ha 
altres|à 
assunto 
il 
personale, 
precedentemente 
alle 
dipendenze 
del 
comune 
di 
Bressanone 
sull'area 
predetta. 
Infine, 
la 
manutenzione 
ordinaria 
e 
straordinaria 
dell'area 
spetta 
alla 
detta 
societaà 
, 
che 
se 
ne 
assume 
tutte 
le 
relative 
responsa-
bilitaà 
. 
27. 
^Sulla 
base 
di 
un 
contratto 
di 
concessione 
stipulato 
con 
il 
comune 
di 
Bressanone 
in 
data 
19 
giugno 
1992, 
la 
Parking 
Brixen 
aveva 
assunto 
la 
costruzione 
e 
la 
gestione 
di 
un 
par-
cheggio, 
distinto 
da 
quelli 
su 
cui 
verte 
la 
causa 
principale, 
sempre 
situato 
nel 
territorio 
di 
quel 
comune. 
Dinanzi 
al 
Verwaltungsgericht, 
Autonome 
Sektionfur 
die 
Provinz 
Bozen 
(Tribu-
nale 
amministrativo, 
Sezione 
autonoma 
per 
la 
provincia 
di 
Bolzano), 
la 
Parking 
Brixen 
ha 
contestato 
l'attribuzione 
alla 
ASM 
Bressanone 
S.p.a. 
della 
gestione 
dei 
parcheggi 
ricavati 
sulle 
particelle 
491/6 
e 
491/11. 
A 
suo 
dire, 
il 
comune 
di 
Bressanone 
avrebbe 
dovuto 
appli-
care 
la 
normativa 
in 
materia 
di 
pubblici 
appalti. 
28. 
^Le 
convenute 
nella 
causa 
principale, 
cioeà 
la 
ASM 
Bressanone 
S.p.a. 
e 
il 
comune 
di 
Bressanone, 
hanno 
contestato 
l'obbligo 
di 
espletamento 
di 
una 
pubblica 
gara. 
Il 
comune 
ha 
fatto 
valere 
a 
questo 
proposito 
di 
controllare 
per 
intero 
la 
ASM 
Bressanone 
S.p.a., 
cosiccheé 
non 
vi 
sarebbe 
stata 
attribuzione 
di 
un 
appalto 
a 
terzi. 
29. 
^In 
tale 
contesto, 
il 
Verwaltungsgericht, 
Autonome 
Sektionfur 
die 
Provinz 
Bozen,ha 
deciso 
di 
sospendere 
il 
procedimento 
e 
di 
sottoporre 
alla 
Corte 
le 
seguenti 
questioni 
pregiu-
diziali: 
û1) 
Se 
nel 
caso 
di 
attribuzione 
della 
gestione 
di 
parcheggi 
pubblici 
a 
pagamento, 
oggetto 
della 
materia 
controversa, 
si 
tratti 
di 
un 
appalto 
di 
pubblico 
servizio 
ai 
sensi 
della 
direttiva 
92/50/CEE 
ovvero 
di 
una 
concessione 
di 
pubblico 
servizio, 
nei 
cui 
confronti 
si 
applicano 
le 
regole 
sulla 
concorrenza 
della 
Comunitaà 
europea, 
in 
particolare 
gli 
obblighi 
di 
paritaà 
di 
trat-
tamento 
e 
trasparenza. 


2) 
Se 
^qualora 
si 
dovesse 
effettivamente 
trattare 
di 
una 
concessione 
di 
pubblico 
servizio 
avente 
ad 
oggetto 
la 
gestione 
di 
un 
servizio 
pubblico 
locale 
^l'attribuzione 
della 
gestione 
di 
un 
pubblico 
parcheggio 
a 
pagamento, 
che 
puoà 
essere 
effettuata 
senza 
svolgimento 
di 
pub-
blica 
gara 
ai 
sensi 
dell'art. 
44, 
n. 
6, 
lett. 
b), 
della 
legge 
regionale 
4 
gennaio 
1993, 
n. 
1, 
modi-
ficata 
dall'art. 
10 
della 
legge 
regionale 
23 
gennaio 
1998, 
n. 
10, 
e 
ai 
sensi 
dell'art. 
88, 
n. 
6, 
lett. 
a)e 
b), 
del 
testo 
coordinato 
delle 
disposizioni 
sull'ordinamento 
dei 
comuni, 
sia 
compati-
bile 
con 
il 
diritto 
comunitario 
e, 
in 
particolare, 
con 
i 
principi 
della 
libera 
prestazione 
dei 
ser-
vizi 
e 
della 
libera 
concorrenza, 
del 
divieto 
di 
discriminazione 
e 
degli 
obblighi 
che 
ne 
conse-
guono 
di 
paritaà 
di 
trattamento 
e 
di 
trasparenza 
come 
pure 
del 
principio 
di 
proporzionalitaà 
, 
nel 
caso 
in 
cui 
si 
tratti 
di 
una 
societaà 
per 
azioni 
che, 
conformemente 
all'art. 
115 
del 
decreto 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

legislativo©n.©267/2000,©e©stata©costituita©mediante©la©trasformazione©di©un'azienda©speciale©
di©un©comune©e©il©cui©capitale©azionario©al©momento©dell'attribuzione©era©detenuto©al©100%©
dal©comune,©ma©il©cui©Consiglio©di©amministrazione©dispone©dei©piu©ampi©poteri©di©ordinaria©
amministrazione©entro©un©valore©di©EUR©5000©000©per©affare.©

30.©^Con©ordinanza©del©presidente©della©Corte©25©maggio©2004,©la©domanda©di©inter-
vento©presentata©dalla©Energy©Service©S.r.l.©e©stata©dichiarata©irricevibile.©
SULLA 
PRIMA 
QUESTIONE 


31.©^Con©la©prima©questione,©il©giudice©del©rinvio©chiede©se©l'attribuzione©della©gestione©
dei©parcheggi©pubblici©a©pagamento©su©cui©verte©la©causa©principale©costituisca©un©appalto©
pubblico©di©servizi,©ai©sensi©della©direttiva©92/50,©o©una©concessione©di©pubblici©servizi.©
32.©^Si©deve©precisare©innanzitutto©che©non©spetta©alla©Corte©qualificare©concretamente©
le©operazioni©controverse©nella©causa©principale.©Infatti,©a©tale©scopo©e©competente©il©solo©
giudice©nazionale.©Il©ruolo©della©Corte©si©limita©a©fornire©al©detto©giudice©un'interpretandone©
del©diritto©comunitario©utile©per©la©decisione©da©adottare©nella©controversia©che©gli©e©sottoposta.©
33.©^A©tale©scopo,©la©Corte©puo©estrapolare©dal©fascicolo©della©causa©principale©gli©ele-
menti©pertinenti©per©l'interpretazione©del©diritto©comunitario.©
34.©^In©tale©contesto©occorre©rilevare©che©la©causa©principale©riguarda©l'attribuzione©
della©gestione©di©due©distinti©parcheggi:©da©una©parte,©quello©situato©sulla©particella©491/11©
e,©dall'altro,©quello©situato©sulla©particella©491/6.©
35.©^In©relazione©al©parcheggio©di©superficie©situato©sulla©particella©491/11,©la©decisione©
di©rinvio©indica©solamente©che©non©e©stata©conclusa©alcuna©convenzione©per©il©suo©sfrutta-
mento.©In©particolare,©la©decisione©non©contiene©informazioni©relative©alle©condizioni©di©
remunerazione©del©gestore©di©quel©parcheggio.©
36.©^Pertanto,©la©Corte©puo©solo©constatare©di©non©disporre©di©elementi©di©informazione©
sufficienti©per©procedere©a©un'interpretazione©utile©del©diritto©comunitario©in©risposta©a©que-
sta©parte©della©questione.©
37.©^Perquanto©riguardailparcheggiosituatosullaparticella491/6,©dalladecisionedi©
rinvio,©come©rilevato©ai©punti©24-26©della©presente©sentenza,©risulta©che©esso©era©gestito©diret-
tamente©dal©comune©di©Bressanone©da©piu©di©dieci©anni©allorche¨la©gestione©e©stata©affidata,©
per©un©periodo©di©nove©anni,©alla©ASM©Bressanone©S.p.a.©grazie©ad©una©convenzione©stipu-
lata©da©questa©e©dal©detto©comune©il©19©dicembre©2002.©Come©corrispettivo©per©la©gestione©
del©parcheggio,©la©ASM©Bressanone©S.p.a.©riscuote©dagli©utenti©una©tassa©di©parcheggio;©essa©
versa©poi©al©comune©di©Bressanone©un'indennita©annuale.©Inoltre,©la©ASM©Bressanone©
S.p.a.©acconsente©a©che©il©mercato©settimanale©continui©a©svolgersi©nella©zona©in©questione,©
assicura©il©servizio©di©locazione©gratuita©di©biciclette©e©si©assume©l'onere©della©manutenzione©
della©zona.©
38.©^Alla©luce©di©questi©elementi,©si©deve©intendere©che©il©giudice©del©rinvio,©con©la©prima©
questione,©chiede©in©sostanza©se©l'attribuzione,©da©parte©di©un'autorita©pubblica©ad©un©presta-
tore©di©servizi,©della©gestione©di©un©parcheggio©pubblico©a©pagamento,©per©la©quale©il©presta-
tore©riceva©come©corrispettivo©le©somme©versate©dai©terzi©per©l'utilizzo©del©parcheggio,©costi-
tuisca©un©appalto©pubblico©di©servizi,©ai©sensi©della©direttiva©92/50,©ovvero©una©concessione©
di©pubblici©servizi©a©cui©tale©direttiva©non©e©applicabile.©
39.©^Come©risulta©dal©suo©ottavo©`considerando',©la©direttiva©92/50©si©applica©agli©
ûappalti©pubblici©di©serviziý,©i©quali©sono©definiti©all'art.©1,©lett.©a),©della©stessa©come©ûcon-
tratti©a©titolo©oneroso©stipulati©in©forma©scritta©tra©un©prestatore©di©servizi©ed©un'amministra-
zione©aggiudicatriceý.©Da©tale©definizione©discende©che©un©appalto©pubblico©di©servizi©ai©sensi©
di©quella©direttiva©comporta©un©corrispettivo©che©e©pagato©direttamente©dall'amministrazione©
aggiudicatrice©al©prestatore©di©servizi.©
40.©^Nella©situazione©descritta©dalla©prima©questione,©invece,©la©remunerazione©del©pre-
statore©di©servizi©proviene©non©gia©dall'autorita©pubblica©interessata©bens|©dagli©importi©ver-
sati©dai©terzi©per©l'utilizzo©del©parcheggio©di©cui©si©tratta.©Tale©forma©di©remunerazione©
implica©che©il©prestatore©assume©il©rischio©della©gestione©dei©servizi©in©questione,©delineando©
in©tal©modo©una©concessione©di©pubblici©servizi.©Conseguentemente,©in©una©situazione©come©
quella©della©causa©principale,©non©si©e©di©fronte©ad©un©appalto©pubblico©di©servizi,©ma©ad©
una©concessione©di©pubblici©servizi.©
41.©^A©questo©proposito,©e©opportuno©rilevare©che©tale©interpretazione©e©confermata©
dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©31©marzo©2004,©2004/18/CE,©relativa©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

al©coordinamento©delle©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©lavori,©di©forni-
ture©e©di©servizi©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©134,©pag.©114),©benche¨essa©non©fosse©applicabile©all'e-
poca©dei©fatti©nella©causa©principale.©Infatti,©ai©sensi©dell'art.©1,©n.©4,©di©questa©direttiva,©la©
û``concessione©di©servizi''©e©un©contratto©che©presenta©le©stesse©caratteristiche©di©un©appalto©
pubblico©di©servizi,©ad©eccezione©del©fatto©che©il©corrispettivo©della©fornitura©di©servizi©consi-
ste©unicamente©nel©diritto©di©gestire©i©servizi©o©in©tale©diritto©accompagnato©da©un©prezzoý.©

42.©^Eépacifico©che©le©concessioni©di©pubblici©servizi©sono©escluse©dall'ambito©di©applica-
zione©della©direttiva©92/50©(v.©ordinanza©30©maggio©2002,©causa©C-358/00,©Buchhaëndler-
Vereinigung,©Racc.©pag.©1-4685,©punto©28).©
43.©^Si©deve©pertanto©risolvere©la©prima©questione©dichiarando©che©l'attribuzione,©da©
parte©di©un'autorita©pubblica©ad©un©prestatore©di©servizi,©della©gestione©di©un©parcheggio©pub-
blico©a©pagamento,©per©la©quale©il©prestatore©riceve©come©corrispettivo©le©somme©versate©dai©
terzi©per©l'utilizzo©del©parcheggio,©costituisce©una©concessione©di©pubblici©serviziacuila©
direttiva©92/50©non©e©applicabile.©
SULLA 
SECONDA 
QUESTIONE 


44.©^Con©la©seconda©questione©il©giudice©del©rinvio©chiede©in©sostanza©se©l'attribuzione©
di©una©concessione©di©pubblici©servizi©senza©svolgimento©di©pubblica©gara©sia©compatibile©
con©il©diritto©comunitario©qualora©l'impresa©concessionaria©sia©una©societa©costituita©
mediante©la©trasformazione©di©un'azienda©speciale©di©un'autorita©pubblica©e©il©cui©capitale©
sociale©al©momento©dell'attribuzione©sia©interamente©detenuto©dall'autorita©pubblica©conce-
dente,©il©cui©Consiglio©di©amministrazione©disponga©pero©dei©piu©ampi©poteri©di©ordinaria©
amministrazione©e©possa©concludere©autonomamente,©senza©l'accordo©dell'assemblea©dei©
soci,©taluni©negozi©entro©un©valore©di©cinque©milioni©di©euro.©
45.©^La©questione©riguarda,©da©un©lato,©la©condotta©dell'autorita©concedente©in©relazione©
all'attribuzione©di©una©concessione©specifica©e,©dall'altro,©la©normativa©nazionale©che©per-
mette©l'attribuzione©di©tale©concessione©senza©bando©di©gara.©
46.©^Nonostante©il©fatto©che©i©contratti©di©concessione©di©pubblici©servizi,©allo©stadio©
attuale©del©diritto©comunitario©sono©esclusi©dalla©sfera©di©applicazione©della©direttiva©92/50,©
gli©enti©aggiudicatori©che©li©stipulano©sono©comunque©tenuti©a©rispettare©le©norme©fondamen-
tali©del©Trattato,©in©generale,©e©il©principio©di©non©discriminazione©in©base©alla©nazionalita©,©
in©particolare©(v,.©in©questo©senso,©sentenza©7©dicembre©2000,©causa©C-324/1998,©Telaustria©
e©Telefonadress,©Racc.©pag.©I-10745,©punto©60,©e©21©luglio©2005,©causa©C-231/03,©Coname,©
Racc., 
pag.©I-0000,©punto©16).©
47.©^Il©divieto©di©discriminazione©in©base©alla©nazionalita©e©sancito©dall'art.©12©CE.©
Le©norme©del©Trattato©piu©specificamente©applicabili©alle©concessioni©di©pubblici©servizi©com-
prendono©in©particolare©l'art.©43©CE,©il©cui©primo©comma©enuncia©che©le©restrizioni©alla©
liberta©di©stabilimento©dei©cittadini©di©uno©Stato©membro©nel©territorio©di©un©altro©Stato©
membro©vengono©vietate,©e©l'art.©49©CE,©che©dispone,©al©primo©comma,©che©le©restrizioni©alla©
prestazione©dei©servizi©all'interno©della©Comunita©sono©vietate©nei©confronti©dei©cittadini©
degli©Stati©membri©stabiliti©in©un©paese©della©Comunita©che©non©sia©quello©del©destinatario©
della©prestazione.©
48.©^Secondo©la©giurisprudenza©della©Corte,©gli©artt.©43©CE©e©49©CE©sono©specifica©
espressione©del©principio©della©parita©di©trattamento©(v.©sentenza©5©dicembre©1989,©causa©
C-3/1988©Commissione/Italia,©Racc. 
pag.©4035,©punto©8).©Il©divieto©di©discriminazione©in©
base©alla©nazionalita©e©parimenti©un'espressione©specifica©del©principio©generale©di©parita©di©
trattamento©(v.©sentenza©8©ottobre©1980,©causa©810/1979,©Uëberschaër,©Racc.©pag.©2747.©punto©
16).©Nella©sua©giurisprudenza©relativa©alle©direttive©comunitarie©in©materia©di©appalti©pub-
blici©la©Corte©ha©precisato©che©il©principio©della©parita©di©trattamento©degli©offerenti©ha©lo©
scopo©di©consentire©che©tutti©gli©offerenti©dispongano©delle©stesse©possibilita©nella©formula-
zione©dei©termini©delle©loro©offerte,©a©prescindere©dalla©loro©nazionalita©(v.,©in©questo©senso,©
sentenza©25©aprile©1996,©causaC-87/1994,©Commissione/Belgio,©Racc.©pag.©I-2043,©punti©33©
e©54).©Ne©risulta©che©il©principio©di©parita©di©trattamento©tra©offerenti©deve©applicarsi©alle©
concessioni©di©pubblici©servizi©anche©quando©non©vi©sia©discriminazione©sulla©base©della©
nazionalita©.©
49.©^I©principi©di©parita©di©trattamento©e©di©non©discriminazione©sulla©base©della©nazio-
nalita©comportano,©in©particolare,©un©obbligo©di©trasparenza,©che©permette©all'autorita©pub-
blica©concedente©di©assicurarsi©che©tali©principi©siano©rispettati.©L'obbligo©di©trasparenza©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

che©incombe©alla©detta©autorita©consiste©nella©garanzia,©a©favore©di©ogni©potenziale©offerente,©
di©un©adeguato©livello©di©pubblicita©che©consenta©l'apertura©della©concessione©di©servizi©alla©
concorrenza,©nonche¨il©controllo©sull'imparzialita©delle©procedure©di©aggiudicazione©(v.©in©
questo©senso,©sentenza©Telaustria©e©Telefonadress,©cit., 
punti©61©e©62).©

50.©^Spetta©all'autorita©pubblica©concedente©valutare,©sotto©il©controllo©delle©giurisdiz
ioni©competenti,©se©le©modalita©di©gara©siano©adeguate©alle©specificita©della©concessione©di©
pubblici©servizi©di©cui©si©tratta.©Tuttavia,©la©totale©mancanza©di©gara©nel©caso©di©un'attribuz
ione©di©concessione©di©pubblici©servizi©come©quella©controversa©nella©causa©principale©non©
e©conforme©a©disposto©degli©artt.©43©CE©e©49©CE,©ne¨ai©principi©di©parita©di©trattamento,©di©
non©discriminazione©e©di©trasparenza.©
51.©^Inoltre,©l'art.©86,©n.©1,©CE,©stabilisce©che©gli©Stati©membri©non©emanano©ne©manteng
ono©nei©confronti©delle©imprese©pubbliche©e©delle©imprese©cui©riconosconodirittispecialio©
esclusivi©alcuna©misura©contraria©alle©norme©del©Trattato,©specialmente©a©quelle©contemplate©
dagli©artt.©12©CE©e©81©CE-89©CE.©
52.©^Ne©risulta©che©gli©Stati©membri©non©devono©mantenere©in©vigore©una©normativa©
nazionale©che©consenta©l'attribuzione©di©concessioni©di©pubblici©servizi©senza©gara,©giacche¨
una©simile©attribuzione©viola©gli©artt.©43©CE©o©49©CE©o©i©principi©di©parita©di©trattamento,©
di©non©discriminazione©e©di©trasparenza.©
53.©^Per©sostenere©che©le©disposizioni©del©Trattato©e©i©principi©generali©menzionati©ai©
punti©46-52©della©presente©sentenza©non©si©applicano©a©una©concessione©di©pubblici©servizi©
attribuita©in©circostanze©quali©quelle©della©causa©principale©sono©invocati©due©argomenti.©
54.©^Innanzitutto,©la©ASM©Bressanone©S.p.a.©sostiene©che©gli©artt.©43©CE-55©CE©non©
sono©applicabili©a©una©situazione©quale©quella©della©causa©principale©perche¨si©tratta©di©una©
situazione©puramente©interna©ad©un©solo©Stato©membro,©visto©che©la©Parking©Brixen,©la©
ASM©Bressanone©S.p.a.©e©il©comune©di©Bressanone©hanno©tutti©sede©in©Italia.©
55.©^Quest'argomento©non©puo©essere©accolto.©Infatti,©non©si©puo©escludere©che,©nella©
causa©principale,©imprese©stabilite©in©Stati©membri©diversi©dalla©Repubblica©italiana©potess
ero©essere©interessate©a©fornire©i©servizi©di©cui©si©tratta©(v.,©in©questo©senso,©sentenza©
Commissione/Belgio,©cit., 
punto©33).©Ora,©in©mancanza©di©pubblicita©e©di©apertura©alla©conc
orrenza©dell'attribuzione©di©una©concessione©di©pubblici©servizi©quale©quella©di©cui©alla©causa©
principale,©si©ha©discriminazione,©perlomeno©potenzialmente,©a©danno©delle©imprese©degli©
altri©Stati©membri©che©non©possono©fruire©della©liberta©di©fornire©servizi©e©della©liberta©di©stab
ilimento©previste©dal©Trattato©(v.,©in©questo©senso,©sentenza©Coname,©cit.,©punto©17).©

56.©^In©secondo©luogo,©la©Repubblica©italiana,©la©ASM©Bressanone©S.p.a.©e©ilcomune©di©
Bressanone©fanno©valere©che©l'applicazione©delle©regole©del©Trattato©e©deiprincipigenerali©
del©diritto©comunitario©a©una©situazione©quale©quella©controversa©nella©causa©principale©e©
esclusa©per©il©fatto©che©la©ASM©Bressanone©S.p.a.©non©e©un©ente©indipendente©da©quel©
comune.©A©sostegno©di©quest'argomento©invocano©la©sentenza©18©novembre©1999,©causa©
C-107/1998,©Teckal©(Racc.©pag.©1-8121,©punti©49-51).©
57.©^A©questo©proposito,©si©deve©ricordare©che,©nella©citata©sentenza©Teckal,©la©Corte©ha©
dichiarato©che©la©direttiva©del©Consiglio©14©giugno©1993,©93/36/CEE,©che©coordina©le©proced
ure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©forniture©(Gazzetta 
Uf
fficiale 
L©199,©pag.©1),©
e©applicabile©ove©un'amministrazione©aggiudicatrice,©quale©un©ente©locale,©decida©di©stipulare©
per©iscritto,©con©un©ente©distinto©da©essa©sul©piano©formale©e©autonomo©rispetto©ad©essa©sul©
piano©decisionale,©un©contratto©a©titolo©oneroso©avente©ad©oggetto©la©fornitura©di©prodotti.©

58.©^In©relazione©all'esistenza©di©un©tale©contratto,©la©Corte©ha©precisato,©al©punto©50©
della©citata©sentenza©Teckal,©che,©conformemente©all'art.©1,©lett.©a),©della©direttiva©93/36,©in©
linea©di©principio©basta©che©il©contratto©sia©stato©stipulato,©da©una©parte,©da©un©ente©locale©
e,©dall'altra,©da©un©soggetto©giuridicamente©distinto©da©quest'ultimo.©Puo©avvenire©diversam
ente©solo©nel©caso©in©cui,©nel©contempo,©l'ente©locale©eserciti©su©tale©soggetto©un©controllo©
analogo©a©quello©esercitato©sui©propri©servizi©e©quest'ultimo©realizzi©la©parte©piu©importante©
della©propria©attivita©con©l'ente©o©con©gli©enti©locali©detentori.©
59.©^La©Corte©ha©confermato©che©le©medesime©considerazioni©si©applicano©alla©direttiva©
92/50,©relativa©agli©appalti©pubblici©di©servizi,©e©alla©direttiva©del©Consiglio©14©giugno©1993,©
93/37/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©lavori©
(Gazzetta 
Ufficiale 
L©199,©pag.©54)©(v.,©rispettivamente,©sentenze©11©gennaio©2005,©causa©
C-26/03,©Stadt©Halle©e©RPL©Lochau,©Racc.©pag.©I-1,©punti©48,©49©e©52,©e©13©gennaio©2005,©
causa©C-84/03,©Commissione/Spagna,©Racc. 
pag.©1-139,©punto©39).©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

60.©^Queste©considerazioni©partono©dalla©premessa©che©l'applicazione©delle©direttive©
92/50,©93/36©e©93/37©dipende©dall'esistenza©di©un©contratto©concluso©tra©due©soggetti©distinti©
(v.©sentenza©Teckal,©punti©46©e©49).©Ebbene,©l'applicazione©degli©artt.©12©CE,©43©CE©e©49©CE,©
nonche¨dei©principi©di©uguaglianza,©non©discriminazione©e©trasparenza©che©sono©loro©colle-
gati,©non©dipende©dall'esistenza©di©un©contratto.©Conseguentemente,©le©considerazioni©svilup-
pate©nella©giurisprudenza©citata©ai©punti©56-59©della©presente©sentenza©non©si©applicano©auto-
maticamente©a©quelle©disposizioni©del©Trattato©ne¨a©quei©principi.©
61.©^Cio©nondimeno,©occorre©constatare©che©le©dette©considerazioni©possono©essere©tra-
sposte©alle©disposizioni©del©Trattato©e©ai©principi©che©si©rapportano©a©concessioni©di©pubblici©
servizi©escluse©dall'ambito©di©applicazione©delle©direttive©in©materia©di©appalti©pubblici.©
Infatti,©nel©settore©degli©appalti©pubblici©e©delle©concessioni©di©pubblici©servizi,©il©principio©
di©parita©di©trattamento©e©le©sue©specifiche©manifestazioni©del©divieto©di©discriminazione©fon-
dato©sulla©nazionalita©e©degli©artt.©43©CE©e©49©CE©trovano©applicazione©nel©caso©in©cui©un'au-
torita©pubblica©affidi©la©prestazione©di©attivita©economiche©ad©un©terzo.©Al©contrario©non©
occorre©applicare©le©norme©comunitarie©in©materia©di©appalti©pubblici©o©di©concessioni©di©
pubblici©servizi©nel©caso©in©cui©un'autorita©pubblica©svolga©i©compiti©di©interesse©pubblico©
ad©essa©incombenti©mediante©propri©strumenti,©amministrativi,©tecnici©e©di©altro©tipo,©senza©
far©ricorso©ad©entita©esterne©(v.,©in©questo©senso,©sentenza©Stadt©Halle©et©RPL©Lochau,©cit.,©
punto©48).©

62.©^Di©conseguenza,©nel©settore©delle©concessioni©di©pubblici©servizi,©l'applicazione©
delle©regole©enunciate©agli©artt.©l2©CE,©43©CE©e©49©CE©nonche¨dei©principigeneralidicui©esse©
costituiscono©la©specifica©espressione©e©esclusa©se,©allo©stesso©tempo,©il©controllo©esercitato©
sull'ente©concessionario©dall'autorita©pubblica©concedente©e©analogo©a©quello©che©essa©eser-
cita©sui©propri©servizi©e©se©il©detto©ente©realizzata©la©maggior©parte©della©sua©attivita©con©l'au-
torita©detentrice.©
63.©^Trattandosi©di©un'eccezione©alle©regole©generali©del©diritto©comunitario,©le©due©con-
dizioni©enunciate©al©punto©precedente©debbono©formare©oggetto©di©un'interpretazione©restrit-
tiva©e©l'onere©di©dimostrare©l'effettiva©sussistenza©delle©circostanze©eccezionali©che©giustifi-
cano©la©deroga©a©quelle©regole©grava©su©colui©che©intenda©avvalersene©(v.©sentenza©Stadt©
Halle©e©RPL©Lochau,©cit.,©punto©46).©
64.©^Occorre©esaminare,©innanzitutto,©se©l'autorita©pubblica©concedente©eserciti©sull'ente©
concessionario©un©controllo©analogo©a©quello©esercitato©di©propri©servizi.©
65.©^Tale©valutazione©deve©tener©conto©di©tutte©le©disposizioni©normative©e©delle©circo-
stanze©pertinenti.©Da©quest'esame©deve©risultare©che©l'ente©concessionario©in©questione©e©sog-
getto©ad©un©controllo©che©consente©all'autorita©pubblica©concedente©di©influenzarne©le©deci-
sioni.©Deve©trattarsi©di©una©possibilita©di©influenza©determinante©sia©sugli©obiettivi©strategici©
che©sulle©decisioni©importanti.©
66.©^Dalla©decisione©di©rinvio©si©ricava©che,©in©virtu©dell'art.©1©dello©statuto©dell'azienda©
speciale©Servizi©Municipalizzati©Bressanone,©questa©costituiva©un©ente©del©comune©preposto©
specificamente©all'esercizio©unitario©e©integrato©dei©servizi©pubblici©locali.©Il©Consiglio©comu-
nale©determinava©gli©indirizzi©generali,©conferiva©il©capitale©di©dotazione,©provvedeva©alla©
copertura©di©eventuali©costi©sociali,©controllava©i©risultati©della©gestione©ed©esercitava©la©vigi-
lanza©strategica,©assicurando©all'azienda©la©necessaria©autonomia©imprenditoriale.©
67.©^La©ASM©Bressanone©S.p.a.©ha©invece©acquisito©una©vocazione©commerciale©che©
rende©precario©il©controllo©del©comune.©In©questo©senso©militano:©
a)©la©trasformazione©della©Servizi©Municipalizzati©Bressanone©^azienda©speciale©del©
comune©di©Bressanone©^in©una©societa©per©azioni©(ASM©Bressanone©S.p.a.)©e©la©natura©di©
questo©tipo©di©societa©;©

b)©l'ampliamento©dell'oggetto©sociale,©giacche¨la©societa©ha©cominciato©ad©operare©in©
nuovi©importanti©settori,©in©particolare©quelli©del©trasporto©di©persone©e©merci,©dell'informa-
tica©e©delle©telecomunicazioni.©Si©deve©rilevare©che©la©societa©ha©conservato©la©vasta©gamma©
di©attivita©precedentemente©esercitate©dall'azienda©speciale,©tra©cui©quella©di©adduzione©del-
l'acqua©e©di©depurazione©delle©acque©reflue,©di©fornitura©di©calore©ed©energia,©di©smaltimento©
dei©rifiuti©e©di©costruzione©di©strade;©

c)©l'apertura©obbligatoria©della©societa©,©a©breve©termine,©ad©altri©capitali;©

d)©l'espansione©territoriale©delle©attivita©della©societa©e©tutta©l'Italia©e©all'estero;©

e)©i©considerevoli©poteri©conferiti©al©Consiglio©di©amministrazione,©senza©che©in©pratica©

venga©esercitato©alcun©controllo©gestionale©da©parte,©del©comune.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

68.¨^Concretamente,¨per¨quanto¨riguarda¨i¨poteri¨conferiti¨al¨detto¨Consiglio¨di¨ammi-
nistrazione,¨dalla¨decisione¨di¨rinvio¨risulta¨che¨lo¨statuto¨della¨ASM¨Bressanone¨S.p.a.,¨in¨

particolare¨l'art.¨18,¨affidano¨a¨tale¨organo¨ampi¨poteri¨di¨gestione¨dellasocieta©¨,¨poiche¨

dispone¨della¨facolta©¨di¨adottare¨tutti¨gli¨atti¨ritenuti¨necessari¨per¨il¨conseguimento¨dell'og-

getto¨sociale.¨Inoltre,¨il¨potere,¨previsto¨al¨detto¨art.¨18,¨di¨rilasciare¨garanzie¨fino¨al¨limite¨

di¨EUR¨5.000.000¨o¨di¨realizzare¨altre¨operazioni¨senza¨il¨previo¨accordo¨dell'assemblea¨dei

soci¨indica¨che¨tale¨societa©¨dispone¨di¨un'ampia¨autonomia¨nei¨confronti¨dei¨suoi¨azionisti.

69.¨^La¨decisione¨di¨rinvio¨indica¨altres|©¨che¨il¨comune¨di¨Bressanone¨ha¨la¨facolta©¨di¨
designare¨la¨maggioranza¨dei¨membri¨del¨Consiglio¨di¨amministrazione¨della¨ASM¨Bressa-

none¨S.p.a..¨Tuttavia,¨il¨giudice¨del¨rinvio¨sottolinea¨che¨il¨controllo¨esercitato¨dal¨comune¨e©¨

in¨pratica¨limitato¨a¨quei¨provvedimenti¨consentiti¨ai¨sensi¨del¨diritto¨societario¨alla¨maggio-

ranza¨dei¨soci,¨riducendo¨cos|©¨sensibilmente¨il¨rapporto¨di¨dipendenza¨che¨esisteva¨tra¨il¨

comune¨e¨l'azienda¨speciale¨Servizi¨Municipalizzati¨Bressanone,¨soprattutto¨alla¨luce¨degli

ampi¨poteri¨di¨cui¨dispone¨il¨Consiglio¨di¨amministrazione¨della¨ASM¨Bressanone¨S.p.a.¨

70.¨^Allorche¨un¨ente¨concessionario¨fruisce¨di¨un¨margine¨di¨autonomia¨caratterizzato¨
da¨elementi¨come¨quelli¨messi¨in¨rilievo¨ai¨punti¨67-69¨della¨presente¨sentenza,¨e©¨escluso¨che¨

l'autorita©¨pubblica¨concedente¨eserciti¨sull'ente¨concessionario¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨

esercitato¨sui¨propri¨servizi.¨

71.¨^Pertanto,¨senza¨che¨sia¨necessario¨verificare¨se¨l'ente¨concessionario¨realizzi¨la¨parte¨
essenziale¨della¨sua¨attivita©¨con¨l'autorita©¨pubblica¨concedente,¨l'attribuzione¨di¨una¨conces-

sionedipubbliciservizidapartediun'autorita©¨pubblicaaunsimileentenonpuo©¨essereconside-

rata¨un'operazione¨interna¨a¨quell'autorita©¨,¨a¨cui¨le¨norme¨comunitarie¨sono¨inapplicabili.¨

72.¨^Ne¨consegue¨che¨la¨seconda¨questione¨proposta¨dev'essere¨risolta¨dichiarando¨
quanto¨segue:¨
Gli¨artt.¨43¨CE¨e¨49¨CE¨nonche¨i¨principi¨di¨parita©¨di¨trattamento,¨di¨non¨discrimina-

zione¨e¨di¨trasparenza¨devono¨essere¨interpretati¨nel¨senso¨che¨ostano¨a¨che¨un'autorita©¨pub-

blica¨attribuisca,¨senza¨svolgimento¨di¨pubblica¨gara,¨una¨concessione¨di¨pubblici¨servizi¨a¨

una¨societa©¨per¨azioni¨nata¨dalla¨trasformazione¨di¨un'azienda¨speciale¨della¨detta¨autorita©¨

pubblica,¨societa©¨il¨cui¨oggetto¨sociale¨e©¨stato¨esteso¨a¨nuovi¨importanti¨settori,¨il¨cui¨capitale¨

dev'essere¨a¨breve¨termine¨obbligatoriamente¨aperto¨ad¨altri¨capitali,¨il¨cui¨ambito¨territo-

riale¨di¨attivita©¨e©¨stato¨ampliato¨a¨tutto¨il¨paese¨e¨all'estero,¨e¨il¨cui¨Consiglio¨di¨amministra-

zione¨possiede¨amplissimi¨poteri¨di¨gestione¨che¨puo©¨esercitare¨autonomamente.¨

SULLE©SPESE©

73.¨^Nei¨confronti¨delle¨parti¨della¨causa¨principale¨il¨presente¨procedimento¨costituisce
un¨incidente¨sollevato¨dinanzi¨al¨giudice¨nazionale,¨cui¨spetta¨quindi¨statuire¨sulle¨spese¨

(omissis).ý¨

Pubblichiamo¨di¨seguito¨le¨osservazioni¨svolte¨dal¨Governo¨italiano¨nelle¨

due¨cause¨discusse¨recentemente¨in¨Corte¨di¨Giustizia,¨in¨cui¨si¨da©¨sommario¨

resoconto¨dei¨temi¨in¨discussione.¨

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Osservazioni 
del 
Governo 
della 
Repubblica 
italiana 
nella 
causa 
C-410/04 
^Questione¨pregiudiziale¨(cont.¨942/05,¨avv.¨dello¨Stato¨G.¨Fiengo).¨

ûIn¨data¨5¨ottobre¨2004¨e©¨stata¨notificata¨alla¨Repubblica¨italiana¨copia¨dell'ordinanza¨

di¨rinvio¨pregiudiziale¨proposta¨davanti¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨delle¨Comunita©¨Europee,¨ai¨

sensi¨dell'art.¨234¨del¨Trattato¨CE,¨dal¨T.A.R.¨Puglia,¨nell'ambito¨di¨una¨causa¨promossa¨

dall'ANAV¨contro¨l'affidamento¨in©house,¨da¨parte¨del¨Comune¨di¨Bari,¨del¨servizio¨di¨tra-

sporto¨pubblico¨urbano¨ad¨un'altra¨societa©¨,¨interamente¨partecipata¨dal¨Comune¨stesso.¨
Con¨la¨suindicata¨ordinanza,¨il¨Tribunale¨Amministrativo¨Regionale¨per¨la¨Puglia,¨pro-

pone¨il¨seguente¨quesito:¨

``Se©sia©compatibile©con©il©diritto©comunitario,©ed©in©particolare©con©gli©obblighi©di©traspa-

renzaeliberaconcorrenzadicuiagliartt.46,49e86delTrattatoCE,©l'art.©113,©Vcomma,del©

decreto©legislativo©n.©267/2000,©come©modificato©dall'art.©14©decreto©legge©n.©269/2003,©nella©

parte©in©cui©non©pone©alcun©limite©alla©liberta©di©scelta©dell'Amministrazione©pubblica©tra©le©

diverseformediaffidamentodelserviziopubblico,©edinparticolaretral'affidamentomediante©

procedura©di©gara©ad©evidenza©pubblica©e©l'affidamento©diretto©a©societa©da©essa©interamente©

controllata''.¨


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

Il¨Governo¨della¨Repubblica¨italiana¨osserva¨quanto¨segue:¨
Applicabilita©al©caso©di©specie©dei©principi©sanciti©nella©sentenza©RiSAN.¨

La¨Corte¨di¨Giustizia¨ha¨stabilito¨che¨gli¨affidamenti¨di¨pubblici¨servizi¨non¨ricadono¨nel-
l'ambito¨precettivo¨del¨Trattato,¨sul¨presupposto¨che¨esso¨non¨trova¨applicazione¨in¨vicende¨
che,¨come¨il¨caso¨di¨specie,¨sono¨circoscritte¨all'interno¨di¨un¨medesimo¨Stato¨membro.¨

L'Avvocato¨generale¨Siegbert¨Alber¨affermava¨nelle¨sue¨conclusioni¨che,¨trattandosi¨di¨
una¨situazione¨puramente¨interna¨ad¨uno¨Stato¨membro,¨in¨definitiva¨non¨sono¨qui¨applica-
bili¨le¨norme¨sulla¨liberta©¨di¨circolazione,¨cosicche¨non¨occorre¨nemmeno¨accertare¨se¨possa¨
entrare¨in¨gioco¨la¨deroga¨prevista¨dall'art.¨55¨del¨Trattato.¨Ne¨reputa¨necessario¨affrontare¨
la¨questione,¨implicitamente¨sollevata¨dal¨giudice¨a¨quo,¨se¨dai¨principi¨generali¨del¨Trattato¨
si¨ricavi¨un¨obbligo¨generale¨di¨ricorrere¨ad¨una¨pubblica¨gara;¨tuttavia¨ritiene¨che¨non¨sia¨
individuabile¨un¨tale¨obbligo¨(punto¨38¨Conclusioni).¨

Liberta©di©scelta©in©capo©alle©amministrazioni©sulle©modalita©di©prestazione©dei©
pubblici©servizi.©

L'art.¨16¨del¨Trattato¨dispone¨``Fatti¨salvi¨gli¨articoli¨73,¨86¨e¨87,¨in¨considerazione¨dell'im-

portanza¨dei¨servizi¨di¨interesse¨economico¨generale¨nell'ambito¨dei¨valori¨comuni¨dell'Unione,¨

nonche¨del¨loro¨ruolo¨nella¨promozione¨della¨coesione¨sociale¨e¨territoriale,¨la¨Comunita©e¨gli¨

Stati¨membri,¨secondo¨le¨rispettive¨competenze¨e¨nel¨campo¨di¨applicazione¨del¨presente¨Trat-

tato,provvedonoaf
ffinche¨taliservizifunzionino¨inbaseaiprincipiecondizionicheconsentano¨

loro¨di¨assolvere¨ai¨loro¨compiti''.¨

In¨relazione¨ai¨servizi¨di¨interesse¨economico,¨pertanto,¨l'esigenza¨di¨garantire¨un¨servi-
zio¨universale¨consente¨gli¨affidamenti¨diretti¨a¨condizione¨che¨si¨tenda¨alla¨realizzazione¨di¨
uno¨scopo¨pubblico;¨in¨altri¨termini,¨si¨deve¨trattare¨di¨attivita©¨ascrivibili¨al¨novero¨dei¨ûser-
vizi¨di¨interesse¨generaleý,¨quali¨appunto¨nel¨caso¨di¨specie¨il¨servizio¨di¨trasporto¨locale.¨

Eénoto¨che¨il¨concetto¨di¨servizio¨di¨interesse¨generale¨deriva¨dalla¨dottrina¨francese;¨nel¨
caso¨Corbeau¨del¨1993,¨la¨Corte¨di¨Giustizia,¨chiamata¨a¨valutare¨la¨compatibilita©¨dell'as-
setto¨normativo¨belga¨con¨l'art.¨86¨del¨Trattato,¨ha¨introdotto¨l'idea¨che¨il¨servizio¨postale¨
abbia¨un¨nocciolo¨duro¨(la¨distribuzione¨della¨posta¨ordinaria),¨intorno¨al¨quale¨si¨vengono¨
a¨costituire¨dei¨servizi¨a¨valore¨aggiunto,¨uno¨dei¨quali¨e©¨appunto¨il¨servizio¨di¨posta¨celere.¨
Il¨servizio¨corrispondente¨al¨nocciolo¨duro,¨chiamato¨dalla¨Corte¨di¨Giustizia¨servizio¨univer-
sale,¨deve¨essere¨erogato¨a¨tutti¨ad¨un¨prezzo¨ragionevole¨a¨prescindere¨dalla¨collocazione¨
territoriale¨dell'utente.¨In¨tal¨senso¨viene¨giustificato¨il¨monopolio¨della¨Regie¨des¨postes,in¨
vista¨della¨realizzazione¨di¨un¨interesse¨pubblico¨di¨rilevanza¨essenziale.¨Pertanto¨nell'ambito¨
del¨servizio¨universale¨e©¨legittima¨una¨ragionevole¨limitazione¨della¨concorrenza,¨trattandosi¨
in¨definitiva¨della¨realizzazione¨di¨un¨interesse¨di¨carattere¨economico¨generale.¨

La¨nozione¨di¨servizio¨universale¨indicata¨dalla¨Corte¨di¨Giustizia¨penetra¨quindi¨nella¨
normativa¨europea,¨che¨mira¨ad¨individuare¨un'area¨di¨servizio¨universale¨con¨riferimento¨
ad¨ogni¨singola¨categoria¨di¨servizi.¨

Nella¨Comunicazione¨del¨20¨settembre¨2000,¨e©¨la¨stessa¨Commissione¨Europea¨a¨fornire¨
per¨la¨prima¨volta¨chiarimenti¨sulla¨nozione¨di¨pubblico¨servizio¨nel¨diritto¨comunitario.¨Il¨
termine¨viene¨riferito¨espressamente¨agli¨obblighi¨di¨servizio¨pubblico,¨intesi¨come¨quelle¨
prestazioni¨che¨il¨regolatore¨pubblico¨puo©¨imporre¨ai¨soggetti¨che¨svolgono¨l'attivita©¨corri-
spondente¨a¨pubblico¨servizio.¨La¨comunicazione¨collega¨strettamente¨l'idea¨di¨missione¨del¨
servizio¨di¨interesse¨generale¨ai¨bisogni¨espressi¨dai¨cittadini.¨

Per¨i¨criteri¨relativi¨all'organizzazione¨del¨servizio¨si¨applicano¨i¨principi¨di:¨a)¨neutralita©¨
(quanto¨alla¨natura¨pubblica¨o¨privata¨del¨prestatore¨dei¨servizi);¨b)¨di¨liberta©¨di¨definizione¨
(spetta¨agli¨Stati¨membri¨definire¨che¨cosa¨considerino¨servizi¨d'interesse¨economico¨gene-
rale);¨c)¨di¨sussidiarieta©¨(lasciandosi¨agli¨Stati¨membri¨la¨liberta©¨di¨definire¨i¨servizi¨di¨inte-
resse¨generale);¨d)¨proporzionalita©¨(tra¨limitazioni¨della¨liberta©¨di¨concorrenza¨ed¨obiettivi¨
di¨interesse¨pubblico¨che¨si¨intendono¨perseguire).¨

In¨riferimento¨alla¨clausola¨di¨sussidiarieta©¨,¨questa¨deve¨intendersi¨nel¨senso¨che¨l'ammi-
nistrazione¨e©¨legittimata¨ad¨occupare¨spazi¨di¨mercato¨che¨altrimenti¨rimarrebbero¨aperti¨al-
l'iniziativa¨privata¨solo¨se¨si¨dimostra¨che¨l'intervento¨che¨si¨attua¨nei¨moduli¨amministrativi¨
sia¨piu©¨efficiente¨o¨efficace¨a¨realizzare¨gli¨obiettivi¨di¨interesse¨pubblico¨checisipropon-
gono.Inquesticasinon¨si¨puo©¨parlare¨di¨impresa,¨ma¨di¨amministrazione,¨e¨quindi¨si¨accede¨
alle¨sfera¨della¨liberta©¨di¨autorganizzazione¨e/o¨autoproduzione¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©riferimento©invece©alla©proporzionalita©,©tale©principio©(enunciato©al©punto©3.1.3©della©
comunicazione©interpretativa©della©commissione)©assume©una©valenza©generale©ed©esige,©con-
formemente©alla©consolidata©giurisprudenza©della©Corte©di©giustizia,©che``ogniprovvedimento©

adottatosiaaltempostessonecessarioedadeguatorispettoagliscopiperseguiti.©UnoStato©

membro,©infatti,©nella©scelta©dei©provvedimenti©da©adottare©deve©ricorrere©a©quelli©che©compor-

tino©le©minori©turbativeper©l'esercizio©di©una©attivita©economica''.©

In©definitiva,©nell'ordinamento©comunitario©non©e©riscontrabile©un©principio©generale©in©
base©al©quale©le©amministrazioni©debbano©provvedere©alla©gestione©dei©servizi©pubblici©locali©
attraverso©il©necessario©espletamento©di©una©pubblica©gara:©al©contrario©viene©riconosciuta©
la©massima©liberta©sulle©modalita©di©prestazione©del©servizio,©fermo©restando©l'obbligo©del©
rispetto©dei©principi©sanciti©dal©Trattato©nel©caso©in©cui©decidano©di©avvalersi©dell'affidamento©
tramite©gara.©Infatti,©gia©nella©sentenza©RISAN,©si©era©escluso©che©dai©principi©generali©del©
Trattato©potesse©ricavarsi©un©obbligo©generale©di©ricorrere©ad©una©pubblica©gara.©

Cos|©anche©la©giurisprudenza©del©Supremo©Organo©Nazionale©di©Giustizia©Amministra-
tiva,©il©Consiglio©di©Stato,©ha©affermato©che©le©norme©di©derivazione©comunitaria©``non©inter-

feriscono©suipoteridellepubblicheamministrazionidiadottaresoluzioniorganizzative©chesiano©

lepiu©rispondentialleesigenzecheessestesseritenganodidoversoddisfare,©conformementealle©

leggi©che©le©disciplinano''©(Consiglio©di©Stato,©n.©5316/2003).©

Applicabilita©dei©principi©sanciti©dalla©Corte©di©Giustizia©nella©causa©C


108/1998©Teckal©e©da©ultimo©ribaditi©nella©sentenza©Stadt©Halle©nella©causa©

C-26/03©

L'affidamento©diretto©della©gestione©del©servizio©pubblico©di©trasporti©oggetto©della©
presente©questione,©risulta©perfettamente©in©linea©con©i©principi©sancitidalla©Corteintema©
di©affidamento©in©house:©a)©controllo©analogo©a©quello©svolto©sui©propri©servizi;©b)©svolgi-
mento©dell'attivita©in©prevalenza©per©l'ente©territoriale©di©riferimento.©Il©Comune©ha©per-
tanto©esercitato©delle©facolta©previste©nell'ambito©dell'ordinamento©comunitario,©il©quale©
non©pone©alcuna©limitazione©all'affidamento©diretto©se©non©quella©del©rispetto©dei©principi©
sopra©esposti.©

Pertanto,©l'in©houseprividing,©se©contenuto©entro©i©suddetti©limiti,©e©insindacabile©dal©giu-
dice©nazionale,©il©quale©andrebbe©indebitamente©a©sostituirsi©all'amministrazione©pubblica©
nelle©valutazioni©di©opportunita©.©Cos|©,©sulla©scorta©delle©osservazioni©che©precedono,©le©deter-
minazioni©dell'amministrazione©pubblica©saranno©censurabili©esclusivamente©sotto©il©profilo©
della©ragionevolezza©e©della©proporzionalita©dei©mezzi©impiegati©rispetto©agli©obiettivi©prefis-
sati.©

Il©fine©ultimo©dell'amministrazione©e©infatti©la©migliore©realizzazione©dell'interesse©pub-
blico,©in©questo©caso©la©gestione©del©pubblico©servizio:©cos|©nell'ambito©delle©opzioni©tutte©
egualmente©possibili©spetta©alla©stessa©l'individuazione©del©mezzo©piu©idoneo.©Nel©caso©di©
specie,©l'affidamento©diretto©non©e©qualificabile©assolutamente©come©eccezione©alla©regola©
dell'espletamento©della©gara,©visto©che©entrambi©sono©qualificabili©come©mezzi©egualmente©
idonei©in©vista©della©migliore©gestione©del©servizio©pubblico.©

Eéevidente©tuttavia©che,©nell'ordinamento©italiano©come©in©tutti©gli©ordinamenti©con-
formi©al©diritto©europeo,©la©concreta©scelta©amministrativa,©ancorche¨non©limitata©da©speci-
fici©criteri©(in©relazione©alla©pluralita©di©circostanze©che©possono©rendere©opportuna©l'assun-
zione©diretta©da©parte©dei©pubblici©poteri©di©un©servizio©d'interesse©generale)©resta©assogget-
tata©a©procedure©di©ricorso©per©motivi©di©legittimita©,©soprattutto©sotto©il©profilo©della©
motivazione,©della©logicita©e©ragionevolezza.©

Si©propone©pertanto©di©rispondere©al©quesito©posto©dal©giudice©a©quo©nei©seguenti©ter-
mini:©

``Eécompatibileconildirittocomunitario,©edinparticolarecongliobblighiditrasparenzae©

liberaconcorrenzadicuiagliartt.46,49e86delTrattatoCE,l'art.©113,©Vcomma,deldecreto©

legislativo©n.©267/2000,©come©modificato©dall'art.©14©decreto©legge©n©269/2003,©nella©parte©in©

cui©non©pone©alcun©limite©alla©liberta©di©ragionevole©sceltadell'Amministrazionepubblica©trale©

diverseformediaffidamentodelserviziopubblico,©edinparticolaretral'affidamentomediante©

procedura©di©gara©ad©evidenza©pubblica©e©l'affidamento©diretto©a©societa©da©essa©interamente©

controllata''.©

Roma,©l|©23©gennaio©2005©^Avvocato©dello©Stato©Giuseppe©Fiengoý.©


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Osservazioni 
del 
Governo 
della 
Repubblica 
italiana, 
nella 
causa 
C-340/04 
^Questione¨pregiudiziale¨(cons.¨51881/04,¨avv.¨dello¨Stato¨G.¨Fiengo).¨

ûIn¨data¨5¨ottobre¨2004¨e©¨stata¨notificata¨alla¨Repubblica¨italiana¨copia¨dell'ordinanza¨

n.¨140/04¨del¨Tribunale¨Amministrativo¨Regionale¨della¨Lombardia,¨emessail30¨giugno¨
2004,¨con¨la¨quale¨si¨pongono¨le¨seguenti¨questioni¨pregiudiziali:¨
1)¨se©sia©compatibile©con©la©direttiva©93/36/CEE©l'af
ffidamento©diretto©dell'appalto©per©la©

fornitura©dicombustibilie©caloreper©impianti©termici©diedificidiproprieta©o©competenza©del©

Comune,©e©relativa©gestione,©conduzione,©manutenzione©(con©prevalenza©del©valore©della©forni-

tura),©ad©una©Societa©per©azioni©il©cui©capitale©e¨,©allo©stato©attuale,©interamente©detenuto©da©

un'altra©societa©per©azioni,©della©quale©e©a©sua©volta©socio©di©maggioranza©(al©99,98%)©il©

Comune©appaltante,©ovvero©ad©una©societa©(AGESP)©che©non©e©partecipata©direttamente©dal-

l'EntePubblico,madaun'altrasocieta©(AgespHolding)©ilcuicapitalee©attualmenteposseduto©
al©99,98%©dalla©Pubblica©Amministrazione;¨

2)¨se©il©requisito©dello©svolgimento,©da©parte©dell'impresa©alla©quale©e©stata©direttamente©
af
ffidatalafornitura,©dellapartepiu©importantedell'attivita©conl'Entepubblicochelacontrolla,©

debbaessereaccertatofacendoapplicazionedell'art.©l3delladirettiva93/38/CEE,epossarite-

nersisussistente©nel©caso©in©cuila©suddetta©impresa©realizzilaprevalenza©deiproventicon©l'Ente©

pubblico©controllante©o©in©alternativa,©nel©territorio©dell'Ente©stessoý.©

L'ordinanza¨del¨T.A.R.¨per¨la¨Lombardia¨ha¨per¨oggetto¨specificatamente¨la¨cosiddetta¨
gestione¨ûin©houseý¨di¨servizi¨pubblici¨da¨parte¨di¨autorita©¨nazionali,¨prevalentemente¨locali.¨

Il¨paradigma¨di¨questa¨modalita©¨di¨gestione¨dei¨pubblici¨servizi¨si¨sostanzia¨nella¨scelta¨
da¨parte¨della¨stazione¨appaltante¨di¨gestire¨in©proprio©un¨determinato¨servizio¨pubblico,¨
del¨quale¨ha¨la¨titolarita©¨,¨affidandolo¨direttamente¨ad¨una¨Societa©¨per¨Azioni¨di¨cui¨detiene¨
la¨totalita©¨(o¨la¨maggioranza)¨del¨capitale¨sociale¨e¨che,¨normalmente,¨ha¨creato¨a¨tali¨preci-
pui¨f|©ni.¨Pur¨potendo¨apparire¨come¨un¨affidamento¨ad¨un¨terzo,¨in¨quanto¨l'attribuzione¨
del¨servizio¨avviene¨a¨favore¨di¨un¨soggetto¨avente¨formalmente¨natura¨giuridica¨di¨diritto¨
privato,¨in¨realta©¨questa¨distinta¨persona¨giuridica¨non¨rappresenta¨altro¨che¨una¨longa©
manus©della¨stessa¨amministrazione¨pubblica.¨L'utilita©¨del¨ricorso¨a¨questa¨particolare¨moda-
lita©¨di¨gestione¨dei¨servizi¨pubblici¨e©¨quella¨di¨consentire¨all'ente¨pubblico¨l'utilizzo¨di¨stru-
menti¨piu©¨duttili¨e¨flessibili¨alle¨esigenze¨del¨mercato,¨pur¨mantenendo¨sull'ente¨affidatario¨
del¨servizio¨controlli¨analoghi¨a¨quelli¨che¨puo©¨esercitare¨sulle¨proprie¨articolazioni¨interne.¨
L'individuazione¨e¨la¨disciplina¨di¨questa¨particolare¨modalita©¨di¨gestione¨trova¨fondamento¨
nello¨stesso¨diritto¨comunitario,¨(si¨veda¨al¨riguardo¨il¨libro©verde©sui©servizi©di©interesse©gene-
rale©COM(2003)270,©la¨relazione¨sullo¨stesso¨al¨Parlamento¨europeo¨di¨Philippe¨Herzog¨
nonche¨la¨successiva¨conforme¨risoluzione¨del¨Parlamento¨europeo¨sul¨predetto¨libro¨verde¨
^punto¨35¨^ove¨si¨parla¨in¨maniera¨espressa¨del¨ûdiritto©all'autoproduzione©dei©serviziýda¨
parte¨degli¨enti¨pubblici)¨ed¨e©¨stata¨riconosciuta¨legittima¨della¨stessa¨Corte¨di¨giustizia¨del¨
Lussemburgo¨(sentenza¨Teckal¨del¨18¨novembe¨1999¨in¨causa¨C¨-107/1998).¨

Il¨problema¨posto¨dal¨giudice¨nazionale¨riguarda¨le¨modalita©¨attraverso¨cui¨l'ente¨pub-
blico¨esercita¨sul¨soggetto¨affidatario¨del¨servizio¨quel¨ûcontrollo©gestionale©e©finanziario©
stringenteý¨che,¨secondo¨la¨giurisprudenza¨comunitaria,¨consente¨di¨assimilarne¨la¨struttura¨
ad¨una¨propria,¨particolare,¨articolazione¨organizzativa.¨

In¨via¨preliminare¨si¨osserva¨che¨si¨tratta¨di¨un¨quesito¨che¨non¨sembra¨riguardare¨
l'applicazione¨del¨Trattato¨e¨delle¨norme¨comunitarie,¨quanto¨piuttosto¨l'interpretazione¨del¨
diritto¨interno¨al¨fine¨di¨verificare¨in¨concreto¨se¨si¨sia¨in¨presenza,¨nel¨caso¨dedotto¨in¨lite,¨
di¨un¨controllo¨gestionale¨e¨finanziario¨stingente,¨ai¨fini¨dell'applicazione¨della¨deroga¨alla¨
pubblica¨gara,¨consentita¨dalla¨normativa¨comunitaria¨e¨nazionale.¨

Gia©¨in¨occasione¨della¨causa¨C¨458-03¨il¨T.A.R.¨di¨Bolzano¨ha¨sollevato¨una¨questione¨
analoga¨in¨presenza¨di¨un¨controllo¨finanziario¨e¨di¨gestione,¨che¨avveniva¨attraverso¨l'arti-
colazione¨del¨capitale¨sociale,¨del¨soggetto¨beneficiario¨dell'affidamento¨in©house,in¨piu©¨
comuni¨di¨una¨stessa¨provincia,¨nessuno¨dei¨quali¨conseguentemente¨aveva¨la¨maggioranza¨
assoluta¨della¨partecipazione.¨In¨quella¨occasione¨il¨Governo¨Italiano¨ha¨avuto¨modo¨di¨
osservare¨che¨l'organizzazione¨in©house©dei¨pubblici¨servizi¨potesse¨avvenire¨legittimamente¨
(secondo¨il¨diritto¨comunitario),¨allorche¨il¨controllo©stringente©fosse¨comunque¨nelle¨mani¨
di¨un¨consorzio¨e/o¨associazione¨di¨enti¨parimenti¨pubblici:¨tale¨soluzione¨razionalmente¨si¨
impone,¨infatti,¨allorche¨la¨dimensione¨ridotta¨di¨un¨singolo¨comune¨non¨consente¨la¨costitu-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zione©di©strutture©amministrative©e©finanziarie©idonee©ad©assumere©il©servizio©per©il©singolo©
territorio©comunale,©ma©sia©necessaria©invece©la©presa©in©considerazione,©sul©piano©organizza-
tivo©e©funzionale,©di©un©bacino©d'utenza©piu©vasto.©

Nel©caso©sottoposto©oggi©all'esame©di©codesta©Ecc.ma©Corte©di©Giustizia©analoghe©esi-
genze©organizzative©e©funzionali©(e,©non©ultime,©di©trasparenza©nella©gestione)©impongono©al©
Comune©di©Busto©Arsizio©di©articolare©in©piu©societa©per©azioni©le©strutture©privatistiche©affi-
datarie©in©house©di©singoli©diversi©pubblici©servizi©e©di©collegare©ad©un'unica©holding,dipari©
proprieta©pubblica,©il©controllo©finanziario©e©gestionale,©che©l'ente©esercita©sui©gestori©di©pub-
blico©servizio.©

Sembra©evidente©che©si©tratta©comunque©di©semplici©modalita©organizzative©nella©
gestione©pubblica©dei©servizi©d'interesse©generale©in©relazione©alle©quali©non©hanno©ragion©
d'essere©i©dubbi©sollevati©dal©giudice©nazionale©in©ordine©alla©conformita©al©diritto©comunita-
rio.©La©conferma©indiretta©della©legittimita©di©siffatto©modello©organizzativo©si©ricava©dalla©
stessa©ordinanza©n.©140/04©del©T.A.R.©per©la©Lombardia©laddove©il©giudice©rimettente,©pur©
non©soffermandosi©in©modo©diffuso©sul©punto,©implicitamente©conferma©l'intenzione©della©
AGESP©(societa©controllata©dall'ente©pubblico©attraverso©una©holding)©di©procedere©all'acqui-
sto©del©gasolio©con©gara©ad©evidenza©pubblica©(Confronta©pagina©3©dell'ordinanza©ove©si©
richiama©la©richiesta©della©ricorrente©di©annullamento©del©ûbando©di©gara©per©la©fornitura©di©
gasoliopubblicato©il23/1/2004daAGESPS.p.A.ý.)©

La©necessita©per©la©AGESP©S.p.A.,©societa©di©diritto©privato©di©procedere©all'acquisto©di©
gasolio©attraverso©gara©pubblica,©ancorche¨la©sua©dipendenza©diretta©si©articoli©solo©attra-
verso©il©controllo©di©un'altra©societa©(Agest©Holding©S.p.A)©di©diritto©privato,©fa©comprendere©
come,©unitariamente©considerati©il©Comune©di©Busto©Arsizio,©la©Agest©Holding©S.p.A©e©la©
Agesp©S.p.A,©affidataria©del©servizio©ûin©houseý©siano©unitariamente©da©considerare©come©
un©unico©ûorganismo©di©diritto©pubblicoý,©sul©quale©grava©l'onere©di©procedere©ad©appalti©e©
forniture©attraverso©gare,©ai©sensi©delle©normative©comunitarie©e©nazionaliinmateria.©

Quanto©al©secondo©quesito©si©osserva©che©la©materia©dei©limiti©territoriali©cui©viene©
ristretta©la©legittimazione©delle©societa©di©diritto©privato,©affidatarie©di©servizi©ûin©houseý,©ad©
operare©^ovviamente©attraverso©gare©pubbliche©^in©realta©diverse©da©quelle©per©le©quali©sono©
state©costitute©e©in©rapida©evoluzione.©Lo©stesso©limite©previsto©dall'art.©comma©1©lettera©b)©
della©direttiva©93/38/CEE©non©si©ritrova©piu©nella©nuova©direttiva©2004/17/CE©che©ha©unifi-
cato©la©disciplina©della©materia©

Nell'ordinamento©italiano©e©stato©mantenuto©invece,©anche©a©fronte©di©una©recente©
riforma©del©settore©degli©appalti©in©house©il©comma©6©dell'articolo©113©TUEL©sul©divieto©di©
partecipazione©alle©gare©da©parte©ûdelle©societa©che©in©Italia©ed©all'estero,©gestiscono©a©qualun-
quetitoloservizipubblicilocaliinvirtu©diunaf
ffidamentodiretto,©diunaproceduranonadevi-
denza©pubblica,©o©a©seguito©dei©relativi©rinnoviý,©fatta©salva©la©norma©transitoria©di©cui©al©suc-
cessivo©comma©15©quater©che©sposta©la©data©di©entrata©in©vigore©del©divieto©di©cui©ai©comma©6©
al©1.©gennaio©2007.©

Si©tratta©tuttavia©di©una©normativa©nazionale©che©e©stata©dettata©in©funzione©dell'accele-
razione©del©processo©di©liberalizzazione©dei©pubblici©servizi©locali,©ma©che,©in©un©assetto©defi-
nitivo©della©materia,©potrebbe©anche©venire©meno,©in©quanto©il©comportamento©di©una©societa©
destinarla©di©appalti©in©house©che©partecipa©a©gare©in©aree©diverse©da©quelle©per©le©quali©e©stata©
costituita©(ed©e©rimasta©assegnataria©senza©gara©di©servizi)©potrebbe©ragionevolmente©trovare©
eventuale©sanzione©sotto©altri©e©diversi©aspetti©della©disciplina©della©concorrenza.©

Su©piano©strettamente©interpretativo©del©diritto©comunitario©non©sembra©che©sussistano©
ragioni©per©le©quali©lo©svolgimento©della©parte©piu©importante©dell'attivita©a©favore©dell'ente©
pubblico©che©controlla©una©societa©affidataria©di©pubblici©servizi©in©house©debba©avvenire©
secondo©i©parametri©previsti©dall'articolo©13©della©direttiva©93/38/CEE.©

Sulla©base©di©tali©premesse©si©suggerisce©di©rispondere©al©quesito©nel©senso:©

1)©e©compatibilecon©la©direttiva93/36/CEEl'affidamento©diretto©dell'appaltoperlaforni-
tura©di©combustibili©e©calore©per©impianti©termici©di©edifici©di©proprieta©o©competenza©del©

Comune,©e©relativa©gestione,©conduzione,©manutenzione©(con©prevalenza©del©valore©della©forni-

tura),©ad©una©Societa©per©azioni©il©cui©capitale©e©,©allo©stato©attuale,©interamente©detenuto©da©

un'altra©societa©per©azioni,©della©quale©e©a©sua©volta©socio©di©maggioranza©(al©99,98%)©il©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Comune©appaltante,©ovvero©ad©una©societa©(AGESP)©che©non©e©partecipata©direttamente©dal-

l'EntePubblico,madaun'altrasocieta©(AgespHolding)©ilcuicapitalee©attualmenteposseduto©

al©99,98%©dalla©Pubblica©Amministrazione;©

2)©il©requisito©dello©svolgimento,©da©parte©dell'impresa©alla©quale©e©stata©direttamente©affi-

datalafornitura,©dellapartepiu©importantedell'attivita©conl'Entepubblico©chelacontrolla,©

non©deve©essere©necessariamente©accertato©facendo©applicazione©dell'art.©l3©della©direttiva©

93/38/CEEe©ilcontrollofinanziario©egestionaledapartedell'entepubblico,©chegiustifical'af-

fidamentosenzagaradiunserviziopubblicopuo©sussistere,©ricorrendo©determinatipresupposti,©

ancheneicasiincuilasuddetta©impresanonrealizzilaprevalenzadeiproventiconl'Entepub-

blico©controllante©o©in©alternativa,©nel©territorio©dell'Ente©stesso.©

Roma©l|©,©28©novembre©2004©^Avvocato©dello©Stato©Giuseppe©Fiengo.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ladirettiva2004/18/CEelagiurisprudenzacomunitaria 
in 
materia 
di 
appalti 
e 
concessioni 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©seconda©sezione,©

sentenza©27©ottobre©2005,©nelle©cause©riunite©C-187/04©e©C-188/04)©

1.©Il©Legislatore©comunitario©e©intervenuto©sulla©complessa©materia©degli©
appalti©pubblici©di©opere,©servizi©e©forniture,©unitariamente©ridisciplinati©dalla©
Direttiva©2004/18/CE,©tanto©da©costituire©un©vero©e©proprio©testo©unico©euro-
peo,©ispirato©a©criteri©di©semplificazione,©trasparenza©ed©efficienza.©
Il©testo©normativo©contiene©significative©novita©anche©se©alcuni©aspetti©
problematici,©al©centro©del©dibattito©dottrinale©e©giurisprudenziale,©non©sono©
stati©trattati©dal©Legislatore©comunitario.©

2.1.©Sotto©il©primo©profilo,©va©evidenziato©il©merito©di©una©compiuta©con-
sacrazione©normativa©della©nozione©di©concessione©di©servizi,©volta©a©sottoli-
nearne©gli©elementi©distintivi©rispetto©a©quella©di©appalto©di©servizi,©tratteg-
giando©cos|©una©precisa©demarcazione©dei©confini©di©applicabilita©della©Diret-
tiva©stessa.©
A©differenza©del©pubblico©appalto©di©servizi,©la©concessione©di©servizi©
esula©infatti©dall'ambito©di©applicazione©della©Direttiva,©essendo©caratteriz-
zata©dal©fatto©che©la©controprestazione©che©il©gestore©del©servizio©in©questione©
ottiene©dall'amministrazione©aggiudicatrice©consiste©nel©diritto©di©sfruttare,©
ai©fini©della©sua©remunerazione,©la©propria©prestazione©(cos|©la©sentenza©
Telaustria©e©Telefonadress,©Corte©di©Giustizia©CE©7©dicembre©2000,©causa©
C^324/1998).©

Anche©la©giurisprudenza©del©Consiglio©di©Stato©aveva©recepito©la©pre-
detta©distinzione,©affermando©che©la©normativa©comunitaria©impone©la©scelta©
dell'affidatario©di©servizi©pubblici©previa©procedura©ad©evidenza©pubblica©
quando©tale©affidamento©avvenga©attraverso©un©appalto,©caratterizzato©da©
una©prestazione©resa©dall'appaltatore,©cui©corrisponde©una©controprestazione©
economica©da©parte©dell'amministrazione©e©non©anche©in©caso©di©concessione,©
connotata©invece©dalla©gratuita©per©l'amministrazione©(Cons.©Stato,©sez.©V,©
3©febbraio©2005©n.©272).©

Sull'argomento©e©intervenuta©la©recentissima©sentenza©della©Corte©di©
Giustizia©del©13©ottobre©2005©nella©causa©Parking©Brixen©GmbH©C^458/03©
che©ha©affermato©che©l'attribuzione,©da©parte©di©un'autorita©pubblica©ad©un©
prestatore©di©servizi,©della©gestione©di©un©parcheggio©pubblico©a©pagamento,©
per©la©quale©il©prestatore©riceve©come©corrispettivo©le©somme©versate©dai©terzi©
per©l'utilizzo©del©parcheggio,©costituisce©una©concessione©di©pubblici©servizi©a©
cui©non©e©applicabile©la©direttiva©92/50/CEE.©

Tuttavia,©la©Corte©ha©altres|©affermato©che©i©principi©di©parita©di©tratta-
mento,©di©non©discriminazione©e©di©trasparenza©devono©essere©interpretati©
nel©senso©che©ostano©a©che©un'autorita©pubblica©attribuisca,©senza©svolgi-
mento©di©pubblica©gara,©una©concessione©di©pubblici©servizi©a©una©societa©
per©azioni©nata©dalla©trasformazione©di©un'azienda©speciale©della©detta©auto-
rita©pubblica,©societa©il©cui©oggetto©sociale©e©stato©esteso©a©nuovi©importanti©
settori,©il©cui©capitale©deve©essere©a©breve©termine©obbligatoriamente©aperto©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

ad©altri©capitali,©il©cui©ambito©territoriale©di©attivita©e©stato©ampliato©a©tutto©il©
paese©e©all'estero©e©il©cui©Consiglio©di©amministrazione©possiede©amplissimi©
poteri©di©gestione©che©puo©esercitare©autonomamente.©

Anche©la©quasi©coeva©sentenza©della©Corte©di©Giustizia©del©27©ottobre©
2005,©pronunciata©su©due©ricorsi©per©inadempimento©dello©Stato©Italiano©nelle©
cause©riunite©C^187/04©e©C^188/04,©ha©ritenuto©che©la©Repubblica©Italiana©
fosse©venuta©meno©agli©obblighi©che©incombono©in©forza©della©Direttiva©del©
Consiglio©14©giugno©1993,©93/37/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudi-
cazione©degli©appalti©pubblici©di©lavori,©avendo©l'ANAS©affidato©la©costru-
zione©e©gestione©di©due©autostrade©ad©una©S.p.a.©mediante©concessione©diretta©
non©preceduta©da©pubblicazione©di©un©bando©di©gara,©senza©che©ne©ricorres-
sero©i©presupposti.©

2.2.©Particolare©rilevanza©assumono©inoltre,©nel©nuovo©testo©normativo,©
gli©strumenti©finalizzati©a©garantire©maggiori©flessibilita©e©semplificazione©
delle©procedure,©quali©i©meccanismi©di©committenza©per©mezzo©delle©aste©elet-
troniche,©il©c.d.©dialogo©competitivo©^che©consente©alle©amministrazioni©
aggiudicatrici,©nelle©ipotesi©di©appalti©particolarmente©complessi,©di©contem-
perare©il©principio©della©par 
condicio 
dei©concorrenti©con©l'esigenza©di©discu-
tere©con©ciascun©candidato©tutti©gli©aspetti©dell'appalto©da©affidare©^il©
sistema©degli©accordi©quadro,©utilizzati©per©le©commesse©destinate©a©ripetersi,©
che©permettono©alle©amministrazioni©di©effettuare©acquisti©a©migliori©condi-
zioni©che©tengano©conto©della©continua©evoluzione©del©mercato,©soprattutto©
per©i©prodotti©e©i©servizi©nel©settore©delle©tecnologie,©senza©dover©restare©vin-
colate©a©condizioni©contrattuali©non©piu©vantaggiose.©
3.1.©Quanto©alle©lacune©della©nuova©disciplina©e©alle©conseguenti©temati-
che©lasciate©aperte©dall'intervento©del©legislatore©comunitario,©vanno©eviden-
ziate,©in©primo©luogo,©quella©degli©appalti©c.d.©sotto©soglia,©in©quanto©la©
Direttiva,©al©pari©delle©precedenti©direttive©unificate,©si©occupa©dei©soli©appalti©
con©valore©superiore©ad©una©certa©soglia,©pur©affermando,©anche©per©gli©
appalti©di©modesto©rilievo©economico,©la©necessita©di©rispettare©i©principi©del©
Trattato©ed©in©particolare©i©principi©della©libera©circolazione©delle©merci,©della©
liberta©di©stabilimento©e©della©libera©prestazione©dei©servizi©nonche¨dei©prin-
cipi©che©ne©derivano,©quali©i©principi©di©parita©di©trattamento,©di©non©discrimi-
nazione,©di©riconoscimento©reciproco,©di©proporzionalita©e©di©trasparenza.©
3.2.©In©secondo©luogo,©non©viene©codificata©la©delicata©figura©dell'affida-
mento©in 
house,©creata©ed©elaborata©dalla©giurisprudenza©comunitaria.©
Va©ricordato,©in©proposito,©che,©con©la©sentenza©Teckal©(Corte©di©Giusti-
zia©CE,©sez.©V,©sent.©18©novembre©1999,©causa©C^107/1998),©la©giurisprudenza©
comunitaria©ha©per©la©prima©volta©parlato©di©ûin 
house 
providingý©quale©
modello©di©organizzazione©e©gestione©di©pubblici©servizi©con©il©quale©le©pub-
bliche©amministrazione©realizzano©le©attivita©di©loro©competenza©attraverso©
propri©organismi,©senza©quindi©ricorrere©al©mercato©per©procurarsi,©mediante©
appalti,©i©lavori,©i©servizi©e©le©forniture©ad©esse©occorrenti©o©per©erogare©alla©
collettivita©,©mediante©affidamento©a©terzi,©prestazioni©di©pubblico©servizio.©

L'affidamento©ûin 
houseý,©si©propone©infatti©di©armonizzare©i©principi©
della©tutela©della©concorrenza,©codificati©nel©trattato©CE©e©ribaditi,©per©il©set-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

tore¨dei¨servizi,¨dalla¨Direttiva¨92/50/CEE,¨attuata¨nel¨nostro¨ordinamento¨
con¨il¨D.Lgs.¨17¨marzo¨1995¨n.¨157,¨con¨il¨potere¨di¨auto^organizzazione¨
parimenti¨riconosciuto¨alle¨amministrazioni¨pubbliche¨degli¨Stati¨membri.¨

La¨predetta¨sentenza¨Teckal¨ha¨chiarito¨che,¨in¨caso¨di¨contratto¨stipu-
lato¨tra¨una¨pubblica¨amministrazione¨e¨una¨persona¨giuridica¨formalmente¨
diversa,¨l'applicazione¨della¨normativa¨europea¨in¨tema¨di¨appalti¨pubblici¨a¨
tutela¨del¨libero¨mercato¨puo©¨essere¨esclusa,¨oltre¨che¨nei¨casi¨previsti¨dal-
l'art.¨6¨Direttiva¨92/50/CEE,¨qualora¨ricorrano¨contemporaneamente¨due¨
presupposti:¨l'amministrazione¨aggiudicatrice¨deve¨esercitare¨sul¨soggetto¨
aggiudicatario¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨da¨essa¨esercitato¨sui¨propri¨ser-
vizi¨e¨il¨soggetto¨aggiudicatario¨deve¨realizzare¨la¨parte¨piu©¨importante¨della¨
propria¨attivita©¨con¨l'ente¨o¨con¨gli¨enti¨pubblici¨che¨lo¨controllano.¨

Sulla¨scia¨di¨tale¨apertura¨della¨giurisprudenza¨comunitaria,¨il¨Legisla-
tore¨italiano¨ha¨recentemente¨disciplinato,¨nel¨settore¨dei¨servizi¨pubblici¨
locali,¨la¨possibilita©¨di¨affidamento¨diretto¨del¨servizio¨a¨societa©¨miste¨a¨con-
dizione¨che¨il¨socio¨privato¨sia¨scelto¨mediante¨gara¨e¨quella¨dell'affidamento¨
ûin 
houseý¨a¨societa©¨interamente¨a¨capitale¨pubblico,¨ricorrendo¨i¨presupposti¨
delineati¨dalla¨citata¨sentenza¨Teckal.¨

Com'e©¨noto,¨l'art.¨113,¨comma¨5¨testo¨unico¨sugli¨enti¨locali¨(D.Lgs¨

n.¨267¨del¨18¨agosto¨2000)¨come¨sostituito¨dall'art.¨35¨legge¨n.¨448¨del¨
28¨dicembre¨2001,¨ulteriormente¨modificato¨dall'art.¨14¨decreto-legge¨n.269¨
del¨30¨settembre¨2003¨convertito¨in¨legge¨n.¨326¨del¨2003,¨prevede¨una¨tri-
plice¨alternativa¨per¨l'erogazione¨del¨servizio¨pubblico,¨con¨conferimento¨
della¨titolarita©¨del¨servizio:¨a)¨a¨societa©¨di¨capitali¨individuate¨attraverso¨l'e-
spletamento¨di¨gare¨con¨procedure¨ad¨evidenza¨pubblica;¨b)¨a¨societa©¨a¨capi-
tale¨misto¨pubblico^privato¨nelle¨quali¨il¨socio¨privato¨venga¨scelto¨attra-
verso¨l'espletamento¨di¨gare¨con¨procedure¨ad¨evidenza¨pubblica¨che¨abbiano¨
dato¨garanzia¨di¨rispetto¨delle¨norme¨interne¨e¨comunitarie¨in¨materia¨di¨
concorrenza;¨c)¨a¨societa©¨a¨capitale¨interamente¨pubblico¨a¨condizione¨che¨
l'ente¨o¨gli¨enti¨pubblici¨titolari¨del¨capitale¨sociale¨esercitino¨sulla¨societa©¨
un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨e¨che¨la¨societa©¨rea-
lizzi¨la¨parte¨piu©¨importante¨della¨propria¨attivita©¨con¨l'ente¨o¨gli¨enti¨pub-
blici¨che¨la¨controllano.¨
In¨base¨alla¨predetta¨norma,¨quindi,¨l'affidamento¨ûin 
houseý¨(lett.¨c)¨
prevede¨aa)¨la¨totale¨partecipazione¨pubblica;¨bb)¨un¨rapporto¨che¨determina,¨
da¨parte¨dell'amministrazione¨controllante,¨un¨assoluto¨potere¨di¨direzione,¨
coordinamento¨e¨supervisione¨dell'attivita©¨del¨soggetto¨partecipato;¨cc)lo¨
svolgimento¨esclusivo¨o¨largamente¨preponderante¨dell'attivita©¨svolta¨dalla¨
societa©¨partecipata¨a¨favore¨dell'ente¨pubblico¨che¨la¨controlla,¨affinche¨non¨
venga¨alterata¨la¨par 
condicio 
tra¨imprese¨concorrenti¨presenti¨sul¨mercato,¨
trattandosi¨in¨tal¨caso¨di¨organismo¨che¨non¨sta¨sul¨mercato¨o¨che¨vi¨sta¨in¨
posizione¨del¨tutto¨marginale,¨svolgendo¨la¨parte¨piu©¨importante¨della¨pro-
pria¨attivita©¨a¨favore¨dell'ente¨controllante.¨

Da¨ultimo,¨va¨pero©¨segnalata¨la¨recente¨sentenza¨Stadt¨Halle¨(Corte¨di¨
GiustiziaCE,sez.I,sent.11¨gennaio2005,causaC^26/03)chehafortemente¨
ridimensionato¨lo¨spazio¨di¨deroga¨alla¨disciplina¨comunitaria¨a¨tutela¨della¨
concorrenza¨e¨della¨libera¨circolazione¨dei¨servizi,¨affermando¨che¨l'art.¨11,¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

n.©3©della©direttiva©92/50,©in©quanto©disposizione©derogatoria©alle©norme©
comunitarie©intese©a©garantire©l'effettivita©dei©diritti©conferiti©dal©Trattato©
CE©nel©settore©degli©appalti©pubblici©di©servizi,©deve©essere©interpretato©
restrittivamente©e©pertanto,©nell'ipotesi©in©cui©un'amministrazione©aggiudica-
trice©intenda©concludere©un©contratto©a©titolo©oneroso©relativo©a©servizi©rien-
tranti©nell'ambito©di©applicazione©ratione 
materiae 
della©direttiva©
92/50/CEE,©con©una©societa©da©essa©giuridicamente©distinta,©nella©quale©la©
detta©amministrazione©detiene©una©partecipazione©insieme©con©una©o©piu©
imprese©private,©le©procedure©di©affidamento©degli©appalti©pubblici©previste©
dalla©citata©direttiva©debbono©sempre©essere©applicate.©
A©seguito©di©tale©pronuncia,©l'ambito©che©sfugge©all'applicazione©della©
normativa©comunitaria©in©materia©di©concorrenza,©resta©quindi©circoscritto©
ai©contratti©a©titolo©gratuito©e©a©quelli©in©cui©vi©e©una©totale©partecipazione©
pubblica©dell'amministrazione©aggiudicatrice.©

Peraltro,©va©ricordato©che©un©orientamento©ancor©piu©restrittivo©e©stato©
espresso©dal©Consiglio©di©Stato©con©la©recente©pronuncia©(sez.©V,©ord.©
22©aprile©2004©n.©2316)©che©ha©rimesso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©la©que-
stione©pregiudiziale©sulla©compatibilita©con©il©diritto©comunitario©e,©in©parti-
colare,©con©la©liberta©della©prestazione©di©servizi,©il©divieto©di©discriminazione©
e©l'obbligo©di©parita©di©trattamento,©trasparenza©e©libera©concorrenza,©di©cui©
agli©artt.©12,©45,©46©e©86©del©Trattato©CE,©dell'affidamento©diretto,©ossia©in©
deroga©ai©sistemi©di©scelta©del©contraente©di©cui©alla©direttiva©92/50/CEE,di©
un©servizio©pubblico©ad©una©societa©per©azioni©a©capitale©interamente©pub-
blico©(analoga©ordinanza©di©rimessione©alla©Corte©di©Giustizia©CE©e©stata©
adottata©dal©TAR©Puglia©Bari,©sez.©III,©8©settembre©2004©n.©885).©

Molti©problemi©sono©quindi©ancora©aperti©e©c'e©da©domandarsi©quale©
sorte©avra©l'art.©113©testo©unico©sugli©enti©locali,©ricalcato©sui©principi©enun-
ciati©dalla©citata©sentenza©Teckal,©fortemente©ridimensionati©dalla©successiva©
giurisprudenza©della©stessa©Corte©di©Giustizia©CE.©

Avv. 
Wally 
Ferrante 


Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©seconda©sezione,©sentenza©27©ottobre©2005©nelle©

cause©riunite©C-187/04©e©C-188/04©^Ricorsi©per©inadempimento©ai©sensi©del-

l'art.©226©CE,©presentati©il©22©aprile©2004©^Commissione©delle©Comunita©europee©(ag.©

K.©Wiedner)©c/©Repubblica©italiana©(ag.©I.M.©Braguglia,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli)©^
Pres. 
C.W.A.©Timmermans©^Rel.J.©Makarczyk©^Avv. 
Gen.©D.©Ruiz-Jarabo©Colomer.©
û(Omissis)©1.©^Con©i©suoi©ricorsi,©la©Commissione©delle©Comunita©europee©chiede©alla©
Corte©di©constatare©che,©in©quanto©l'ente©pubblico©ANAS©S.p.A.©ha©affidato©la©costruzione©
e©la©gestione©delle©autostrade©della©Valtrompia,©da©un©lato,©e©della©Pedemontana©Veneta©
Ovest,©dall'altro,©alla©Societa©per©l'autostrada©Brescia-Verona-Vicenza-Padova©pA©(in©prosie-
guo:©la©ûsocieta©concessionariaý)©mediante©concessione©diretta©attuata©per©mezzo©di©una©con-
venzione©stipulata©il©7©dicembre©1999©non©preceduta©da©pubblicazione©di©un©bando©di©gara,©
senza©che©ne©ricorressero©i©presupposti,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©
che©ad©essa©incombono©in©forza©della©direttiva©del©Consiglio©14©giugno©1993,93/37/CEE,©
che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©lavori©(G.U.L©199,©
pag.©54),©ed©in©particolare©degli©artt.©3,©n.©1,©e©11,©nn.©3,©6©e©7©di©quest'ultima.©
Ambito 
normativo 


2.©^L'art.©1©della©direttiva©93/37©prevede:©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ûAi©fini©della©presente©direttiva:©
a) 
gli©ûappalti©pubblici©di©lavoriý©sono©contratti©a©titolo©oneroso,©conclusi©in©forma©
scritta©tra©un©imprenditore©e©un'amministrazione©aggiudicatrice©di©cui©alla©lettera©b),©aventi©
per©oggetto©l'esecuzione©o,©congiuntamente,©l'esecuzione©e©la©progettazione©di©lavori©relativi©
ad©una©delle©attivita©di©cui©all'allegato©II©o©di©un'opera©di©cui©alla©lettera©c) 
oppure©l'esecu-
zione,©con©qualsiasi©mezzo,©di©un'opera©rispondente©alle©esigenze©specificate©dall'amministra-
zione©aggiudicatrice;©(...)©
c) 
s'intende©per©ûoperaý©il©risultato©di©un©insieme©di©lavori©edilizi©o©di©geniocivile©che©
di©per©se¨esplichi©una©funzione©economica©o©tecnica;©

d) 
la©ûconcessione©di©lavori©pubbliciý©e©un©contratto©che©presenta©le©stesse©caratteri-
stiche©di©cui©alla©lettera©a),©ad©eccezione©del©fatto©che©la©controprestazione©dei©lavori©consiste©
unicamente©nel©diritto©di©gestire©l'opera©o©in©tale©diritto©accompagnato©da©un©prezzo;©(...)ý.©

3.©^L'art.©3,©n.©1,©di©questa©direttiva©e©cos|©formulato: 
ûQualora©le©amministrazioni©aggiudicatrici©concludano©un©contratto©di©concessione©di 
lavori©pubblici,©le©norme©di©pubblicita©definite©all'articolo©11,©paragrafi©3,©6,©7©e©da©9©a©13,©
nonche¨all'articolo©15©sono©applicabili©a©tale©contratto©se©il©suo©valore©e©pariosuperiore©a©

5.000.000©di©ecuý.©
4.©^L'art.©7,©n.©3,©della©stessa©direttiva©e©cos|©redatto:©
ûLe©amministrazioni©aggiudicatrici©possono©attribuire©gli©appalti©di©lavori©mediante©la©
procedura©negoziata,©senza©pubblicazione©preliminare©di©un©bando©di©gara,©nei©casi©seguenti:©
a) 
quando©nessuna©offerta©o©nessuna©offerta©appropriata©e©stata©depositata©in©esito©
ad©una©procedura©aperta©o©ristretta,©purche¨le©condizioni©iniziali©dell'appalto©non©siano©
sostanzialmente©modificate.©Una©relazione©deve©essere©presentata©alla©Commissione,©su©sua©
richiesta;©
b) 
per©i©lavori©la©cui©esecuzione,©per©motivi©tecnici,©artistici©o©inerenti©alla©tutela©dei©
diritti©d'esclusiva,©puo©essere©affidata©unicamente©ad©un©imprenditore©determinato;©
c) 
nella©misura©strettamente©necessaria,©quando©l'urgenza©imperiosa,©risultante©da©
eventi©imprevedibili©per©le©amministrazioni©aggiudicatrici©in©questione,©non©e©compatibile©
con©i©termini©imposti©dalle©procedure©aperte,©ristrette©o©negoziate©di©cui©al©paragrafo©2.©
Le©circostanze©invocate©per©giustificare©l'urgenza©imperiosa©non©devono©in©alcun©caso©essere©
imputabili©alle©amministrazioni©aggiudicatrici;©
d) 
per©i©lavori©complementari©che©non©figurano©nel©progetto©inizialmente©aggiudicato©
ne¨nel©primo©contratto©concluso©e©che©sono©divenuti©necessari,©a©seguito©di©una©circostanza©
imprevista,©all'esecuzione©dell'opera©quale©e©ivi©descritta,©a©condizione©che©siano©attribuiti©
all'imprenditore©che©esegue©tale©opera:©
quando©tali©lavori©non©possono©essere,©tecnicamente©o©economicamente,©separati©
dall'appalto©principale©senza©gravi©inconvenienti©per©le©amministrazioni©aggiudicatrici;©
oppure©quando©tali©lavori,©quantunque©separabili©dall'esecuzione©dell'appalto©ini-
ziale,©siano©strettamente©necessari©al©suo©perfezionamento.©
Tuttavia,©l'importo©cumulato©degli©appalti©aggiudicati©per©i©lavori©complementari©non©
deve©superare©il©50%©dell'importo©dell'appalto©principale;©(...)ý.©

5.©^L'art.©11©della©direttiva©93/37©stabilisce:©
û(...)©3. 
Le©amministrazioni©aggiudicatrici©che©intendono©rico[rr]ere©alla©concessione©
di©lavori©pubblici©rendono©nota©tale©intenzione©con©un©bando©di©gara.©(...)©

6. 
I©bandi©di©gara©e©gli©avvisi©di©cui©ai©paragrafi©da©1©a©5©sono©redatti©conformemente©
ai©modelli©che©figurano©negli©allegati©IV,©V©e©VI©e©precisano©le©informazioni©richieste©nei©sud-
detti©allegati.©
Le©amministrazioni©aggiudicatrici©non©possono©esigere©condizioni©diverse©da©quelle©pre-
viste©agli©articoli©26©e©27©allorche¨domandano©informazioni©sulle©condizioni©di©carattere©eco-
nomico©e©tecnico©che©esse©esigono©dagli©imprenditori©per©la©loro©selezione©(allegato©IV©sezio-
ne©B,©punto©11,©allegato©IV,©sezione©C,©punto©10,©e©allegato©IV,©sezione©D,©punto©9).©

7. 
I©bandi©di©gara©e©gli©avvisi©di©cui©ai©paragrafi©da©1©a©5©sono©inviati©dalle©amministra-
zioni©aggiudicatrici,©nei©termini©piu©brevi©e©per©le©vie©piu©appropriate,©all'Ufficio©delle©pubbli-
cazioni©ufficiali©delle©Comunita©europee.©Nel©caso©della©procedura©accelerata©di©cui©all'arti-
colo©14,©i©bandi©di©gara©sono©inviati©per©telex,©telegramma©o©fax.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

L'avviso©di©cui©al©paragrafo©1©e©inviato©il©piu©rapidamente©possibile©dopo©che©sia©stata©
adottata©la©decisione©che©autorizza©il©programma©in©cui©si©inquadrano©gli©appalti©di©lavori©
che©le©amministrazioni©aggiudicatrici©intendono©attribuire.©

L'avviso©di©cui©al©paragrafo©5©e©inviato©al©piu©tardi©quarantotto©giorni©dopo©la©stipula-
zione©del©contratto©d'appalto©in©questioneý.©
FattI 
all'originE 
dellE 
controversiE 
E 
fasE 
precontenziosA 
deL 
procedimentO 


6.©^La©costruzione©e©la©gestione©delle©autostrade©della©Valtrompia©e©della©Pedemontana©
Veneta©Ovest©sono©state©affidate©dall'ANAS©alla©societa©concessionaria©mediante©due©con-
cessioni,©attribuite©per©mezzo©di©una©convenzione©stipulata©il©7©dicembre©1999©in©revisione©
di©una©precedente©convenzione©del©21©dicembre©1972©e©successivi©atti©aggiuntivi©ed©approvata©
con©decreto©interministeriale©del©21©dicembre©1999,©poi©registrato©dalla©Corte©dei©conti©in©
data©11©aprile©2000.©
7.©^Le©concessioni©di©cui©trattasi,©attribuite©senza©previa©pubblicazionedi©unbando©di©
gara©ai©sensi©della©direttiva©93/37,©prevedevano©una©serie©di©lavori©miranti©a©completare©e©
sviluppare©la©rete©autostradale,©ossia©la©costruzione©di©due©raccordi:©il©primo,©tra©l'autostrada©
A/4©Brescia-Padova©e©la©Valtrompia,©costituito©da©due©rami©consecutivi,©il©secondo,©tra©l'au-
tostrada©A/4©(Comune©di©Montebello-Vicentino)©e©l'autostrada©A/31©(Comune©di©Thiene).©
8.©^Ritenendo©che©la©Repubblica©italiana©fosse©venuta©meno©agli©obblighi©che©ad©essa©
incombono©in©forza©della©direttiva©93/37,©la©Commissione©ha©avviato©nei©confronti©di©tale©
Stato©membro©il©procedimento©per©inadempimento©di©cui©all'art.©226©CE.©
9.©^Dopo©aver©indirizzato©a©tale©Stato,©in©data©18©ottobre©2002,©una©lettera©di©costitu-
zione©in©mora©alla©quale©le©autorita©italiane©non©hanno©risposto,©la©Commissione,©in©data©
11©luglio©2003,©ha©emesso©un©parere©motivato,©invitando©tale©Stato©membro©ad©adottare©le©
misure©necessarie©per©conformarvisi©entro©due©mesi©a©decorrere©dalla©sua©notifica.©Poiche¨le©
autorita©italiane©non©hanno©dato©seguito©a©tale©parere,©la©Commissione©ha©deciso©di©intro-
durre©il©presente©ricorso.©
10.©^Con©ordinanza©19©ottobre©2004©del©presidente©della©Corte,©le©cause©C-187/04©
e©C-188/04©sono©state©riunite©ai©fini©dell'eventuale©fase©orale©del©procedimento©e©della©
sentenza.©
SuI 
ricorsI 
Argomenti 
delle 
parti 


11.©^A©sostegno©dei©suoi©ricorsi,©la©Commissione©fa©valere©che©le©concessioni©relative©
alla©costruzione©e©alla©gestione©delle©autostrade©della©Valtrompia©e©della©Pedemontana©
Veneta©Ovest©affidate©alla©societa©concessionaria©rientrano©nell'art.©1,©lett.©d),©della©direttiva©
93/37.©Essa©sostiene©inoltre©che©le©autostrade©oggetto©dei©lavori©di©cui©trattasi©costituiscono©
opere©ai©sensi©dell'art.©1,©lett.©c),©della©detta©direttiva.©
12.©^Dopo©aver©ricordato©che©il©costo©dei©contratti©di©costruzione©e©di©gestione©delle©
autostrade©della©Valtrompia©e©della©Pedemontana©Veneta©Ovest©supera©ampiamente©il©limite©
stabilito©dalla©direttiva©93/37,©la©Commissione©fa©valere©che©i©detti©contratti©avrebbero©
dovuto©costituire©oggetto©di©pubblicazione©nella©Gazzetta 
uf
fficiale 
delle 
Comunitaà 
europee,©
ai©sensi©degli©artt.©3,©n.©1,©e©11,©nn.©3,©6©e©7,©della©direttiva©93/37.©
13.©^Il©governo©italiano©fa©presente,©in©primo©luogo,©che,©secondo©l'interpretazione©delle©
disposizioni©nazionali©pertinenti,©i©lavori©consistenti©nell'ammodernamento,©nell'amplia-
mento©o©nel©completamento©delle©autostrade©in©funzione,©quali,©tra©l'altro,iraccordiauto-
stradali©e©i©collegamenti©tra©le©varie©autostrade,©costituiscono©opere©che©rientrano©negli©inter-
venti©ricompresi©nel©normale©esercizio©della©concessione©originaria.©Pertanto,©la©direttiva©
93/37©non©troverebbe©applicazione.©
14.©^In©secondo©luogo,©esso©fa©valere©che©solo©mediante©la©razionalizzazione©e©l'assorbi-
mento©di©una©parte©dei©costi©da©parte©della©societa©concessionaria,©il©cui©azionariato©e©costi-
tuito©prevalentemente©da©enti©locali,©e©possibile©procedere©all'investimento©necessario©alla©
realizzazione©dei©raccordi©autostradali©di©cui©trattasi.©
15.©^A©tal©riguardo,©il©governo©italiano©sostiene©che,©se©i©raccordi©di©cui©trattasi©costi-
tuissero©oggetto©di©una©concessione©autonoma,©questa©non©consentirebbe©il©recupero©dei©
costi©di©investimento,©qualunque©fosse©la©durata©della©concessione©prevista.©Di©conseguenza,©
un©eventuale©bando©di©gara©per©l'attribuzione©della©concessione©autonoma©nella©presente©fat-
tispecie©si©tradurrebbe©nell'assenza©di©concorrenti©o©porterebbe©al©fallimento©dell'aggiudicata-
rio©della©concessione.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

16.©^In©terzo©luogo,©tale©governo©contesta©la©qualificazione©dei©lavori©relativi©ai©raccordi©
autostradali©di©cui©e©causa©come©opera©ai©sensi©dell'art.©1,©lett.©c),©della©direttiva©93/37,©in©
quanto©l'infrastruttura©autostradale©di©cui©trattasi©sarebbe©priva©di©una©funzione©tecnica©ed©
economica©autonoma.©
17.©^Per©quanto©riguarda©l'argomento©del©governo©italiano©secondo©cui©la©realizzazione©
dei©raccordi©autostradali©rientrerebbe©nell'esercizio©delle©concessioni©originarie,©la©Commis-
sione©fa©valere©che,©in©quanto,©nella©fattispecie,©l'amministrazione©aggiudicatrice©ha©rinego-
ziato©la©concessione©originaria©approvando©anche©un©nuovo©piano©finanziario,ilavoridi©
cui©trattasi©non©possono©essere©qualificati©come©semplici©interventi©rientranti©nelle©conces-
sioni©originarie,©poiche¨queste©ultime©sono©state©sostituite©da©nuove©concessioni.©
18.©^Per©quanto©riguarda©la©nozione©di©ûoperaý©ai©sensi©dell'art.©1,©lett.©c),©della©diret-
tiva©93/37,©e©piu©in©particolare©la©funzione©tecnica©o©economica©autonoma©che©quest'opera©
dovrebbe©esplicare©di©per©se¨,la©Commissione©precisa,da©unlato,che©la©funzione©tecnica©
autonoma©non©comporta©necessariamente©che©l'opera©sia©priva©di©connessioni©con©altre©
opere©e,©dall'altro,©che©la©funzione©economica©deve©riferirsi©all'opera©stessa©e©non©alla©sua©
gestione.©Pertanto,©la©mancanza©di©remunerativita©della©concessione,©derivante©dalla©deci-
sione©dell'amministrazione©aggiudicatrice©di©imporre©tariffe©che©consentonosolodisostenere©
il©costo©di©manutenzione©della©detta©opera,©non©potrebbe©giustificare©il©mancato©rispetto©
delle©norme©di©pubblicita©.©
Giudizio 
della 
Corte 


19.^Dall'art.3,n.©1,delladirettiva93/37risultachelenormedipubblicita©relativeagli©
appalti©di©lavori©si©applicano©anche©nel©caso©in©cui©le©amministrazioni©aggiudicatrici©conclu-
dono©un©contratto©di©concessione©di©lavori©pubblici.©
20.©^In©via©preliminare,©occorre©rilevare©che,©ai©sensi©dell'art.©1,©lett.©a)e©d),©della©diret-
tiva©93/37,©una©concessione©di©lavori©pubblici©e©un©contratto©a©titolo©oneroso,©concluso©in©
forma©scritta©tra,©da©un©lato,©un©imprenditore©e,©dall'altro,©un'amministrazione©aggiudicatrice©
definita©nello©stesso©articolo©sub 
b),©e©avente©per©oggetto©l'esecuzione©di©un©certo©tipo©di©
lavori,©la©cui©controprestazione©consiste©nel©diritto©di©gestire©l'opera©o©in©tale©diritto©accom-
pagnato©da©un©prezzo.©
21.©^Orbene,©occorre©constatare,©in©primo©luogo,©che,©nella©fattispecie,©alla©societa©con-
cessionaria©e©stato©accordato,©come©controprestazione©della©costruzione©di©raccordi©autostra-
dali,©il©diritto©di©gestire©l'opera©e©di©riscuotere©un©pedaggio©da©parte©degli©utenti.©Di©conse-
guenza,©i©contratti©di©cui©trattasi©costituiscono©ûconcessioni©di©lavori©pubbliciý©ai©sensi©del-
l'art.©1,©lett.©d),©della©direttiva©93/37.©
22.©^In©secondo©luogo,©in©relazione©al©loro©valore,©e©pacifico©che©i©contratti©relativi©alla©
costruzione©e©alla©gestione©delle©autostrade©della©Valtrompia©e©della©Pedemontana©Veneta©
Ovest©rientrano©nel©campo©di©applicazione©della©direttiva©93/37.©
23.©^In©terzo©luogo,©per©quanto©riguarda©gli©argomenti©del©governo©italiano©secondo©
cui,©da©un©lato,©in©forza©delle©disposizioni©nazionali©pertinenti,©i©lavori©di©cui©trattasi©sareb-
bero©opere©che©rientrano©negli©interventi©compresi©nel©normale©esercizio©della©concessione©
originaria©ai©quali©non©si©applicherebbe©la©direttiva©93/37,©e,©dall'altro,©un©eventuale©bando©
di©gara©per©l'attribuzione©della©concessione©autonoma©si©sarebbe©tradotto©in©una©mancanza©
di©concorrenti,©occorre©ricordare©che©si©puo©far©ricorso©alla©procedura©negoziata©senza©pub-
blicazione©preliminare©di©un©bando©di©gara©solo©nei©casi©tassativamente©elencati©all'art.©7,©
n.©3,©di©tale©direttiva.©
24.©^A©tal©riguardo©occorre©rilevare©che,©secondo©una©giurisprudenza©costante,©le©dispo-
sizioni©di©una©direttiva©che©autorizzano©deroghe©alle©norme©miranti©a©garantire©l'efficacia©
dei©diritti©conferiti©dal©Trattato©nel©settore©degli©appalti©di©lavori©pubblici©devono©essere©
interpretate©restrittivamente©e©che©l'onere©di©dimostrare©l'effettiva©sussistenza©delle©circo-
stanze©eccezionali©che©giustificano©una©deroga©grava©su©colui©che©intenda©avvalersene©(sen-
tenze©18©maggio©1995,©causa©C-57/1994,©Commissione/Italia,©Racc.©pag.©I-1249,©punto©23;©
28©marzo©1996,©causa©C-318/1994,©Commissione/Germania,©Racc.©pag.©I-1949,©punto©13,©e©
13©gennaio©2005,©causa©C-84/03,©Commissione/Spagna,©Racc.©pag.©I-139,©punto©48).©
25.©^Ora,©il©governo©italiano©non©ha©dimostrato©l'esistenza©di©una©situazione©che©giusti-
ficasse©l'applicazione©di©una©delle©eccezioni©previste©dalla©direttiva©93/37,inparticolare©di©
quelle©che©figurano©all'art.©7,©n.©3,©lett.©a)e©d),©della©stessa.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

26.©^In©quarto©luogo,©dall'art.©1,©lett.©c),©della©direttiva©93/37©risulta©che©l'esistenza©di©
un'opera©dev'essere©valutata©in©relazione©alla©funzione©economica©o©tecnica©del©risultato©dei©
lavori©effettuati.©
27.©^Ora,©come©rileva©il©governo©italiano,©la©costruzione©e©la©gestione©di©due©nuovi©rac-
cordi©autostradali©sono,©da©un©punto©di©vista©tecnico,©destinate©a©collegare©le©zone©scelte©al©
fine©di©risolvere©i©gravi©problemi©di©viabilita©cui©devono©far©fronte©i©comuni.©Il©risultato©del-
l'insieme©dei©lavori©di©genio©civile©di©cui©trattasi©esplica©quindi©di©per©se¨la©funzione©tecnica.©
28.©^Per©quanto©riguarda©la©funzione©economica©cui©fa©riferimento©la©direttiva©93/37,©
occorre©constatare©che©un©concessionario©di©autostrada,©in©quanto©mette©a©disposizione©degli©
utenti©contro©un©corrispettivo©un'infrastruttura©autostradale,©svolge©un'attivita©economica©
(v.,©in©tal©senso,©sentenza©12©settembre©2000,©causa©C-276/1997,©Commissione/Francia,©Racc.©
pag.©I-6251,©punto©32).©La©mancanza©di©una©redditivita©autonoma©delle©concessioni©di©cui©e©
causa©non©e©tale©da©privare©l'insieme©dei©lavori©di©cui©trattasi©del©carattere©di©opera©ai©sensi©
della©direttiva©93/37.©
29.^In©ogni©caso,affinche¨il©risultato©dei©lavori©possa©essere©qualificato©come©opera©ai©
sensidell'art.©1,lett.c),delladirettiva93/37,e©sufficientechesiaesplicataunadelleduefun-
zioni©sopra©menzionate.©

30.©^Da©quanto©precede©risulta©che©le©censure©della©Commissione©sono©fondate.©
31.©^In©tale©contesto,©occorre©constatare©che,©in©quanto©l'ente©pubblico©ANAS©ha©affi-
dato©la©costruzione©e©la©gestione©delle©autostrade©della©Valtrompia©e©della©Pedemontana©
Veneta©Ovest©alla©societa©concessionaria©mediante©concessioni©dirette©non©precedute©da©pub-
blicazione©di©un©bando©di©gara,©senza©che©ne©ricorressero©i©presupposti,©la©Repubblica©ita-
liana©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©ad©essa©incombono©in©forza©della©direttiva©93/37,©e©
piu©in©particolare©dei©suoi©artt.©3,©n.©1,©e©11,©nn.©3,©6©e©7.©
SullE 
spesE 


32.©^Ai©sensi©dell'art.©69,©n.©2,©del©regolamento©di©procedura,©la©parte©soccombente©e©
condannata©alle©spese©se©ne©e©stata©fatta©domanda.©Poiche¨la©Commissione©ne©ha©fatto©
domanda,©la©Repubblica©italiana,©rimasta©soccombente,©va©condannata©allespese.©
Per©questi©motivi,©la©Corte©(Seconda©Sezione)©dichiara©e©statuisce:©
1)©In©quanto©l'ente©pubblico©ANAS©S.p.A.©ha©affidato©la©costruzione©e©la©gestione©delle©

autostrade©della©Valtrompia©e©della©Pedemontana©Veneta©Ovest©alla©Societa©per©l'autostrada©

Brescia-Verona-Vicenza-PadovaS.p.A.©medianteconcessionidirettenonprecedutedapubblica


zione©di©un©bando©di©gara,©senza©che©ne©ricorressero©i©presupposti,©la©Repubblica©italiana©e©

venutamenoagliobblighicheadessaincombono©inforzadelladirettivadelConsiglio14giugno©

1993,©93/37/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©lavori,©

epiu©in©particolare©degli©artt.©3,©n.©1,©e©11,©nn.©3,©6©e©7©di©quest'ultima.©

2)©La©Repubblica©italiana©e©condannata©alle©speseý.©


IGIUDIZIAINACORSOA
CORTEGIUSTIZIACE
IGIUDIZIAINACORSOA
CORTEGIUSTIZIACE
Causa 
C-123/04 
e 
C-124/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Arricchim
ento 
dell'uranio 
^Impresa 
avente 
sede 
fuori 
dal 
territorio 
comunitario 
^Obblighi 
di 
notifica 
nei 
confronti 
della 
Agenzia 
per 
l'approvvigionam
ento 
dell'EURATOM 
^Violazione 
^Materie 
fissili 
speciali 
^Diritto 
di 
utilizzazione 
di 
consumo 
^Articolo©75©CEEA©^Articolo©86©CEEA©^
Articolo©87©CEEA©^Articolo©196©CEEA©^Ordinanza©dell'©Oberlande-
sgericht©Oldenburg©(Germania)©del©17©dicembre©2003©(cs.©35096/04,©
avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©questione©pregiudiziale©e©stata©sollevata©in©un©giudizio©nel©quale©si©

controverte©del©diritto©alla©riconsegna©di©piu©cilindri©di©uranio©arricchito,©

stoccati©presso©una©delle©parti,©che©sono©stati©oggetto©di©pignoramento©da©

parte©di©altro©soggetto.©

IquesitI 


1.©^Se©nelle©espressioni©ûtrattamento,©trasformazione©e©formattazioneý©
di©cui©all'art.©75,©primo©comma,©del©Trattato©CEEA,©sia©ricompreso©anche©

l'arricchimento©dell'uranio.©

2.©^Se©un'impresa©avente©sede©al©di©fuori©del©territorio©della©CEEA©
svolga©interamente©o©in©parte©le©sue©attivita©,©ai©sensi©dell'art.©196,©lett.©b),©

del©Trattato©CEEA,©nel©territorio©della©Comunita©Euratom,©qualora©intrat-

tenga©con©un'impresa©avente©sede©nel©territorio©della©Comunita©Euratom©

una©relazione©d'affari©concernente:©
a) 
la©consegna©di©materie©prime©per©la©produzione©di©uranio©arricchito©e©

l'acquisizione©di©uranio©arricchito©presso©l'impresa©avente©sede©nel©territorio©

della©Comunita©Euratom;©
b) 
il©relativo©stoccaggio©presso©un'altra©impresa©avente©sede©nel©territo-

rio©della©Comunita©Euratom.©

3.a.©^Se,©a©prescindere©dalle©variazioni©fisiche©dovute©alla©trasforma-
zione,©l'art.©75,©primo©comma,©lett.©e),©del©Trattato©CEEA©presupponga©l'i-

dentita©tra©i©materiali©consegnati©per©il©trattamento,©la©trasformazione©o©la©

formattazione©e©quelli©successivamente©riconsegnati.©

3.b.©^Se©sia,©invece,©sufficiente©che©i©materiali©lavorati©corrispondano,©
per©qualita©e©quantita©,©ai©materiali©consegnati.©

3.c.©^Se©l'applicazione©dell'art©75,©primo©comma,©lett.©e),©del©Trattato©
CEEA©resti©esclusa©qualora©ai©materiali©riconsegnati©non©possa©essere©ricolle-

gato©alcun©materiale©consegnato©dal©destinatario;©

3.d.©^Se©l'applicazione©dell'art.©75,©primo©comma,©lett.©e) 
resti©esclusa©
qualora©l'impresa©che©procede©alla©lavorazione©con©la©consegna©delle©materie©

prime©ne©acquisisca©la©proprieta©e©debba©pertanto©ritrasferire©all'altro©con-

traente©la©proprieta©dell'uranio©arricchito,©dopo©la©lavorazione.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©77 


4.a.©^Se©l'applicazione©dell'art.©75©del©Trattato©CEEA©resti©esclusa©qua-
lora©le©persone©o©le©imprese©interessate©non©soddisfino©i©loro©obblighi©di©noti-

fica©nei©confronti©dell'Agenzia©per©l'approvvigionamento©dell'Euratom©ai©

sensi©dell'art.©75,©secondo©comma,©del©Trattato©CEEA.©

4.b.©^Se©la©violazione©degli©obblighi©di©notifica©nei©confronti©dell'Agen-
zia©per©l'approvvigionamento©Euratom,©ex 
art.©75,©secondo©comma,©del©Trat-

tato©CEEA,©risulti©sanata©qualora©le©persone©o©le©imprese©interessate©adem-

piano©a©posteriori©il©loro©obbligo©di©notifica,©ovvero©qualora©l'Agenzia©venga©

successivamente©a©conoscenza©del©negozio©in©altro©modo.©

5.a.©^Se©il©fatto©che©i©soggetti©contraenti©non©abbiano©raccolto©il©neces-
sario©preventivo©consenso©della©Commissione©delle©Comunita©europee©impli-

chi©l'inefficacia©di©un©accordo©o©di©una©convenzione©ai©sensi©dell'art.©73©del©

Trattato©CEEA.©

5.b.©^Se©l'inefficacia©del©negozio©possa©eventualmente©essere©sanata©qua-
lora©le©persone©o©le©imprese©interessate©ottengano©a©posteriori©il©consenso,©

ovvero©qualora©gli©organismi©della©Comunita©Euratom©rimangano©inerti©

dopo©aver©avuto©conoscenza©del©negozio©in©altro©modo.©

6.a.©^Se©sia©vietato©disporre©dei©materiali,©nel©senso©dell'art.©57,©primo©
comma,©del©Trattato©CEEA,©qualora©il©produttore©interessato©non©abbia©sod-

disfatto©il©suo©obbligo©di©offerta©a©favore©dell'Agenzia©per©l'approvvigiona-

mento©Euratom©di©cui©all'art.©57,©n.©2,©secondo©comma,©del©Trattato©CEEA.©

6.b.©^Se©la©violazione©dell'obbligo©di©offerta©ex 
art.©57,©n.©2,©secondo©
comma,©del©Trattato©CEEA©nei©confronti©dell'Agenzia©per©l'approvvigiona-

mento©Euratom©possa©sanarsi©nel©caso©in©cui©il©produttore©abbia©soddisfatto©

successivamente©il©suo©obbligo©di©offerta,©ovvero©l'Agenzia©venga©successiva-

mente©a©conoscenza©del©negozio©in©altro©modo©e©non©si©avvalga©del©suo©

diritto©di©opzione©per©l'acquisto.©

7.©^Se©il©concetto©di©produzione©di©cui©all'art.©86©del©Trattato©CEEA©
comprenda©anche©l'arricchimento©di©uranio.©

8.©^Se©l'uranio©greggio©e©l'uranio©a©debole©arricchimento©siano©ûmaterie©
fissili©specialiý©ai©sensi©dell'art.©197,©n.©1,©ultimo©periodo,©del©Trattato©CEEA.©

9.a.©^Se©i©materiali©che©sono©divenuti©proprieta©della©Comunita©Eura-
tom,©ai©sensi©dell'art.©86,©primo©comma,©del©Trattato©CEEA,©possono©essere©

sottoposti©al©regime©della©proprieta©di©diritto©civile©ai©sensi©del©paragrafo©

903©del©BGB,©per©quanto©riguarda©la©costituzione©e©il©trasferimento©del©

diritto©

9.b.©^Se©l'illimitato©diritto©di©utilizzazione©e©di©consumo,©che©residua©a©
favore©degli©aventi©diritto©in©forza©dell'art.©87©del©Trattato©CEEA,©vada©consi-

derato©come©un©diritto©reale©sui 
generis 
identico©o©simile©al©diritto©di©pro-

prieta©accanto©ai©diritti©reali©contemplati©dal©codice©civile©della©Repubblica©

federale©di©Germania.©
10.©^Se©il©fatto©che©un'impresa©ceda©od©acquisti©uranio©arricchito©stoc-

cato©nel©territorio©degli©Stati©membri©della©Comunita©Euratom©implichi©che©

essa©svolge©in©tale©territorio©una©parte©delle©sue©attivita©ai©sensi©dell'art.©196,©

lett.©b),©del©Trattato©CEEA.©

11.©^Se©l'art.©73©del©Trattato©CEEA©vada©applicato©per©analogia©anche©a©
convenzioni©che©hanno©ad©oggetto©l'uranio©arricchito©stoccato©nel©territorio©

della©Comunita©Euratom,©ma©alle©quali©partecipano©esclusivamente©soggetti©
appartenenti©a©Stati©terzi.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-229/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Diritti 
del 
consuma-
tore 
^Contratti 
a 
domicilio 
^Mutuo 
immobiliare 
^Direttiva©
85/577/CEE©^Ordinanza©del©ûVerwaltungsgerichtshoof» 
(Austria),©noti-
ficata©il©21©luglio©2004©(cs.©39035/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©ricorrente©nelle©tre©cause©principali,©una©banca©popolare,©richiede©ai©
convenuti©nelle©cause©principali©il©rimborso©dei©mutui©da©essa©rispettivamente©
loro©concessi©per©l'acquisto©di©miniappartamenti©in©una©ûBoarding-House» 
(residence)©a©Steinenbronn,©nei©pressi©di©Stoccarda.©

IquesitI 


1.©^Se©sia©compatibile©con©l'art.©1,©n.©1,©della©direttiva©85/577/CEE,©
subordinare©i©diritti©del©consumatore,©in©particolare©il©suo©diritto©di©recesso,©
non©solo©alla©condizione©che©il©contratto©sia©stato©stipulato©a©domicilio,©ai©
sensi©dell'art.©1,©n.©1,©della©direttiva,©bens|©anche©ad©altri©criteri©di©imputabi-
lita©aggiuntivi,©come©quello©del©consapevole©coinvolgimento©di©un©terzo©da©
parte©del©commerciante©nella©conclusione©del©contratto©o©quello©della©negli-
genza©del©commerciante©con©riguardo©alla©condotta©del©terzo©nella©stipula-
zione©di©contratti©a©domicilio.©
2.©^Se©sia©compatibile©con©l'art.©5,©n.©2,©della©direttiva©85/577/CEE©il©
fatto©che,©nell'ambito©di©un©mutuo©immobiliare,©il©mutuatario,©che©abbia©
non©solo©stipulato©il©contratto©di©mutuo©a©domicilio,©ma©che,©contemporanea-
mente©e©sempre©a©domicilio,©abbia©ordinato©che©il©versamento©del©capitale©
avvenisse©su©un©conto©praticamente©sottratto©alla©sua©disponibilita©,©in©caso©
di©recesso©sia©tenuto©a©rimborsare©al©mutuante©l'importo©mutuato.©
3.©^Se©sia©compatibile©con©l'art.©5,©n.©2,©della©direttiva©85/577/CEE©il©
fatto©che,©nell'ambito©di©un©mutuo©immobiliare,©il©mutuatario©^sempre©che©
a©seguito©del©recesso©sia©tenuto©a©rimborsare©l'importo©mutuato©^debba©rim-
borsare©tale©importo©non©alle©scadenze©rateali©pattuite©nel©contratto©bens|©
immediatamente©ed©in©un'unica©soluzione.©
4.©^Se©sia©compatibile©con©l'art.©5.©n.©2,©della©direttiva©85/577/CEE©il©
fatto©che,©nell'ambito©di©un©mutuo©immobiliare,©il©mutuatario©^sempre©che©
a©seguito©del©recesso©sia©tenuto©a©rimborsare©l'importo©mutuato©^debba©
anche©versare©gli©interessi©al©tasso©di©mercato.©
Causa 
C-231/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Impossibilitaà 
di 
utiliz-
zare 
la 
denominazione 
ûTocai 
friulano» 
e 
ûTocai 
italico» 
dopo 
il 
31 
marzo 
2007 
a 
causa 
degli 
accordi 
intervenuti 
fra 
le 
Comunitaà 
europee 
e 
la 
Repubblica 
di 
Ungheria 
del 
1991 
e 
del 
1993, 
come 
recepiti 
in 
diritto 
comu-
nitario 
^Regolamento©(CEE)©n.©753/2002©^Ordinanza©del©TAR©per©il©
Lazio©23©febbraio©2004©(ct©42806/04,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Si©impugna©il©decreto©delle©Ministero©per©le©politiche©agricole©forestali©
26©settembre©2002©concernente©ûCondizioni©nazionali©per©l'utilizzo,©in©deroga©
al©disposto©nell'articolo©19©paragrafo©1©lettera©c) 
del©Regolamento©(CE)©

n.©753/2002,©dei©nomi©di©varieta©di©vite©e©dei©loro©sinonimi©comprendenti©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨79 


una¨indicazione¨geografica,¨elencati¨nell'allegato¨II¨del¨citato¨regolamento,¨
che¨possono¨figurare¨nelle¨etichettature¨dei¨VQPRD¨e¨vini¨IGT¨italianiý,¨
nella¨parte¨in¨cui¨nell'allegato¨I,¨per¨il¨Tocai¨friulano¨e¨il¨Tocai¨italico¨con-
sente¨la¨deroga¨in¨misura¨limitata,¨fino¨al¨31¨marzo¨2007,¨secondo¨l'accordo¨
tra¨l'Unione¨europea¨e¨la¨Repubblica¨di¨Ungheria.¨

IquesitI 


1.¨^Se¨l'Accordo¨europeo¨istituente¨un'associazione¨tra¨la¨Comunita©¨
Europea,¨gli¨Stati¨membri¨e¨la¨Repubblica¨d'Ungheria,¨stipulato¨il¨16¨dicem-
bre¨1991¨(Guce 
L¨347¨del¨31¨dicembre¨1993)¨possa¨costituire¨una¨base¨giuri-
dica¨legittima,¨valida¨e¨sufficiente¨per¨conferire¨alla¨Comunita©¨europea¨il¨
potere¨di¨adottare¨l'¨Accordo¨comunitario¨sulla¨tutela¨delle¨denominazioni¨
dei¨vini¨concluso¨il¨29¨novembre¨1993¨(Guce 
L¨337¨del¨31¨dicembre¨1993)¨tra¨
la¨Comunita©¨europea¨e¨la¨Repubblica¨d'Ungheria;¨e¨cio©¨anche¨con¨riferi-
mento¨a¨quanto¨previsto¨all'art.¨65,¨part.¨1,¨della¨dichiarazione¨comune¨
n.¨13¨e¨all'Allegato¨XIII¨(punti¨3,4¨e¨5)¨dell'Accordo¨europeo¨del¨1991¨circa¨
l'eventuale¨riserva¨di¨sovranita©¨e¨competenza¨dei¨singoli¨Stati¨in¨materia¨di¨
denominazioni¨geografiche¨nazionali¨riferite¨ai¨propri¨prodotti¨agroalimen-
tari,¨compresi¨i¨prodotti¨vitivinicoli,¨escludendo¨qualsiasi¨trasferimento¨di¨
sovranita©¨e¨competenza¨in¨tale¨materia¨alla¨Comunita©¨Europea.¨
2.¨^Se¨l'Accordo¨comunitario¨sulla¨tutela¨delle¨deonominazioni¨dei¨vini,¨
concluso¨il¨29¨novembre¨1993¨tra¨la¨Comunita©¨europea¨e¨la¨Repubblica¨
d'Ungheria¨(Guce 
L¨337/1993),¨disciplinando¨la¨tutela¨delle¨denominazioni¨
geografiche¨rientranti¨nella¨materia¨della¨proprieta©¨industriale¨e¨commer-
ciale,¨anche¨alla¨luce¨di¨quanto¨affermato¨nel¨Parere¨n.¨1/1994¨della¨Corte¨
di¨giustizia¨della¨Comunita©¨europea¨in¨ordine¨alla¨competenza¨esclusiva¨della¨
CE,¨debba¨essere¨dichiarato¨invalido¨ed¨inefficace¨per¨l'ordinamento¨comuni-
tario,¨considerato¨che¨non¨risulta¨ratificato¨l'Accordo¨medesimo¨da¨parte¨
dei¨singoli¨Stati¨membri¨della¨Comunita©¨europea¨
3.¨^Nel¨caso¨in¨cui¨si¨dovesse¨considerare¨legittimo¨ed¨applicabile¨nel¨
suo¨complesso¨l'Accordo¨comunitario¨del¨1993¨(Guce 
L¨337/1993),¨se¨il¨
divieto¨di¨utilizzare¨in¨Italia¨dopo¨il¨2007¨la¨denominazione¨ûTocaiý,¨che¨si¨
ricava¨dalle¨lettere¨scambiate¨fra¨le¨parti¨a¨conclusione¨dell'Accordo¨mede-
simo¨(e¨ad¨esso¨allegate)¨debba¨ritenersi¨invalido¨ed¨inefficace¨perche¨in¨con-
trasto¨con¨la¨disciplina¨delle¨denominazioni¨omonime¨stabilito¨dallo¨stesso¨
Accordo¨del¨1993¨(cfr.¨art.¨4,¨par.¨5¨e¨Protocollo¨allegato¨all'Accordo).¨
4.¨^Se¨la¨Seconda¨Dichiarazione¨Comune¨allegata¨all'Accordo¨del¨1993¨
(Guce 
L¨337/1993),¨da¨cui¨si¨deduce¨che¨le¨parti¨contraenti¨non¨erano¨al¨cor-
rente,¨al¨momento¨dei¨negoziati,¨dell'esistenza¨di¨denominazioni¨omonime¨
relative¨ai¨vini¨europei¨ed¨ungheresi¨debba¨essere¨considerata¨una¨rappresen-
tazione¨sicuramente¨errata¨della¨realta©¨(visto¨che¨le¨denominazioni¨italiane¨
ed¨ungheresi¨riferite¨ai¨vini¨ûTocaiý¨esistevano¨e¨convivevano¨da¨secoli,¨erano¨
state¨ufficialmente¨riconosciute¨nel¨1948¨in¨un¨Accordo¨tra¨l'Italia¨e¨l'Unghe-
ria¨ed¨erano¨entrate¨da¨ultimo¨nella¨normativa¨comunitaria¨)¨cos|©¨da¨costi-
tuire¨una¨causa¨di¨nullita©¨della¨parte¨dell'Accordo¨del¨1993¨da¨cui¨deriva¨il¨
divieto¨di¨utilizzare¨in¨Italia¨la¨denominazione¨Tocai,¨sulla¨base¨dell'art.¨48¨
della¨Convenzione¨di¨Vienna¨sul¨diritto¨dei¨Trattati.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

5.©^Se©alla©luce©dell'art.©59©della©Convenzione©di©Vienna©sul©diritto©dei©
Trattati,©l'Accordo©TRIP'S©sugli©aspetti©dei©diritti©di©proprieta©intellettuale©
attinenti©al©commercio©(Guce 
L©336©del©21©novembre©1994)©concluso©nel©qua-
dro©dell'Organizzazione©Mondiale©del©Commercio©(OMC-WTO)©ed©entrato©
in©vigore©il©1.©gennaio©1996©e©quindi©successivamente©all'entrata©in©vigore©del-
l'Accordo©comunitario©del©1993©(Guce 
L©337/1994),©debba©essere©interpretato©
nel©senso©che©le©sue©disposizioni,©riferite©alla©disciplina©delle©denominazioni©
omonime©dei©vini,©si©applicano©al©posto©di©quelle©dell'Accordo©comunitario©
del©1993©in©caso©di©incompatibilita©tra©le©medesime©considerata©l'identita©delle©
parti©dei©due©accordi.©
6.©^Se©gli©arti.©22-24©della©Sezione©Terza©dell'Allegato©C©del©Trattato©
istitutivo©dell'OMC©(WTO)©contenente©l'Accordo©TRIP'S©(Guce 
L©
336/1994),©entrato©in©vigore©il©1©gennaio©1996,©in©presenza©di©due©denomina-
zioni©omonime©riferite©ai©vini,©prodotti©in©due©diversi©Paesi©aderenti©all'Ac-
cordo©TRIP'S©(tanto©se©l'omonimia©riguarda©due©denominazioni©geografiche©
usate©in©entrambi©i©Paesi©aderenti©all'Accordo©quanto©se©riguarda©una©deno-
minazione©geografica©di©un©Paese©aderente©e©l'omonima©denominazione©rife-
rita©ad©un©vitigno©tradizionalmente©coltivato©nell'altro©Paese©aderente)deb-
bano©essere©interpretati©nel©senso©che©entrambe©le©denominazioni©possono©
continuare©ad©essere©utilizzate©in©futuro©purche¨siano©state©usate©in©passato©
dai©rispettivi©produttori©o©in©buona©fede©o©per©almeno©10©anni©prima©del©
15©aprile©1994©(art.©24©parag.©4)©e©ciascuna©denominazione©indichi©chiara-
mente©il©Paese©o©la©regione©o©la©zona©da©cui©proviene©il©vino©tutelato©in©modo©
da©non©ingannare©i©consumatori.©
7.©^Se©il©diritto©di©proprieta©di©cui©all'art.©1©del©Protocollo©n.©1©della©
Convenzione©europea©dei©diritti©dell'uomo©(Convenzione©di©Roma©del©1950),©
e©ripreso©dall'art.©17©della©Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'Unione©Europea©
proclamata©a©Nizza©il©7©ottobre©2000,©concerna©anche©la©proprieta©intellet-
tuale©relativamente©alle©denominazioni©di©origine©dei©vini©ed©il©suo©sfrutta-
mento,©e©conseguentemente©se©la©sua©tutela©osti©all'applicazione©di©quanto©
previsto©nello©scambio©di©lettere,©allegato©all'Accordo©tra©la©Comunita©euro-
pea©e©la©Repubblica©di©Ungheria,©sulla©tutela©ed©il©controllo©reciproci©delle©
denominazioni©dei©vini©(Guce 
L©337©del©31©dicembre©1994),©ma©non©ricom-
preso©nello©stesso,©in©base©al©quale©i©viticoltori©friulani©non©potranno©utiliz-
zare©la©denominazione©ûTocai 
Friulanoý,©in©considerazione©anche©della©totale©
assenza©di©ogni©forma©di©indennizzo©a©favore©dei©viticoltori©friulani©espro-
priati,©della©mancanza©di©un©interesse©generale©pubblico©che©giustifichi©l'e-
spropriazione,©del©mancato©rispetto©del©principio©di©proporzionalita©.©
8.©^Nel©caso©in©cui©venga©stabilita©l'illegittimita©delle©norme©comunitarie©
dell'Accordo©sulla©tutela©delle©denominazioni©dei©vini,©concluso©il©29©novem-
bre©1993©tra©la©Comunita©europea©e©la©Repubblica©d'Ungheria©(Guce 
L©
337/1993)©e/o©dell'allegato©scambio©di©lettere©nella©misura©evidenziata©nei©
precedenti©quesiti,©se©le©disposizioni©del©regolamento©Ce©n.©753/2002©in©base©
alle©quali©viene©eliminato,©l'utilizzo©della©denominazione©ûTocai 
Friulanoý©
dopo©la©data©del©31©marzo©2007©(art.©19©II©comma)©debbano©essere©conside-
rate©invalide©e©comunque©inefficaci.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©81 


Cause©C-295-296-297-298/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Assicu


razione©contro©la©responsabilita©civile©auto©^Articolo©81©CE©^Ordinanza©

del©Giudice©di©Pace©di©Bitonto©del©30©giugno©2004©(avv.©dello©Stato©

M.©Fiorilli).©
IL 
fattO 


Con©provvedimenti©in©data©8©settembre©1999,©10©novembre©1999©e©3©feb-
braio©2000,©l'Autorita©garante©per©la©concorrenza©e©il©mercato©dichiarava©
che©diverse©compagnie©assicuratrici©avevano©posto©in©essere©un'intesa©vietata©
ai©sensi©dell'articolo©2©della©legge©287/1990.©Tali©provvedimenti©venivano©
sostanzialmente©confermati©dal©Consiglio©di©Stato©con©sentenza©n.©2199/02.©
In©seguito,©alcuni©clienti©delle©compagnie©assicurative©destinatarie©di©questi©
provvedimenti,©divenuti©definitivi,©hanno©citato©le©rispettive©compagnie©per©
sentirle©condannare©alla©restituzione©della©maggiorazione©dei©premi©a©loro©
danno©derivante©dall'intesa©illecita©di©cui©sopra.©Il©Giudice©di©Pace©di©Bitonto,©
dopo©avere©sciolto©preliminarmente©l'eccezione©di©incompetenza©ai©sensi©del-
l'articolo©33©della©legge©298/1990,©evidenziando©la©necessita©di©sciogliere©la©
pregiudiziale©interpretativa©se©tale©intesa©vietata©sia©rilevante,©oltre©che©sul©
piano©nazionale©(legge©298/1990),©anche©sul©piano©del©diritto©comunitario©
(articolo©81©CE)©al©fine©di©dedurne©la©previsione©comunitaria©della©risarcibi-
lita©dei©consumatori,©ha©sottoposto©alla©Corte©di©giustizia©quattro©quesiti©
interpretativi.©

IquesitI 


1.©^Se©l'articolo©81©del©Trattato©deve©essere©interpretato©nel©senso©che©
esso©commini©la©nullita©di©un'intesa©o©di©una©pratica©concordata©tra©compa-
gnie©di©assicurazione©consistente©nello©scambio©di©reciproche©informazioni©
tali©da©permettere©un©aumento©dei©premi©per©le©polizze©di©assicurazione©RC©
auto©non©giustificato©dalle©condizioni©di©mercato,©anche©in©considerazione©
della©partecipazione©all'accordo©o©alla©pratica©concordata©di©imprese©che©
appartengono©a©diversi©Stati©membri.©
2.©^Se©l'articolo©81©del©Trattato©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©
esso©legittimi©i©terzi,©portatori©di©interesse©giuridicamente©rilevante,afar©
valere©la©nullita©di©un'intesa©o©di©una©pratica©vietata©dalla©stessa©norma©
comunitaria©e©a©chiedere©il©risarcimento©dei©danni©subiti©ove©sussiste©nesso©
di©causalita©tra©l'intesa©con©la©pratica©concordata©ed©il©danno.©
3.©^Se©l'articolo©81©del©Trattato©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©il©
termine©di©prescrizione©dell'azione©risarcitoria©su©di©esso©fondata©debba©rite-
nersi©decorrere©dal©giorno©in©cui©l'intesa©o©la©pratica©concordata©e©stata©posta©
in©essere©oppure©dal©giorno©in©cui©l'intesa©o©la©pratica©concordata©e©
cessata.©
4.©^Se©l'articolo©81©del©Trattato©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©il©
giudice©nazionale,©ove©ravvisi©che©il©danno©liquidabile©in©base©al©proprio©
diritto©nazionale©sia©comunque©inferiore©al©vantaggio©economico©ricavato©
dall'impresa©danneggiante©parte©dell'intesa©o©della©pratica©concordata©vie-
tata,©debba©altres|©d'ufficio©liquidare©al©terzo©danneggiato©il©ûdanno©puni-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tivoý,©necessario©a©rendere©il©danno©risarcibile©superiore©al©vantaggio©rica-
vato©dal©danneggiante,©al©fine©di©scoraggiare©la©posizione©in©essere©di©intese©

o©di©pratiche©concordate©vietate©dall'articolo©81©del©Trattato.©
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il©decreto©legge©18/03,©convertito©nella©legge©63/2003,©ha©escluso©dai©casi©
di©decisione©secondo©equita©da©parte©del©giudice©di©pace©le©cause©derivanti©
da©rapporti©giuridici©relativi©a©contratti©conclusi©secondo©le©modalita©di©cui©
all'articolo©1342©c.c.,©di©cui©fanno©parte©i©contratti©di©assicurazione.©

Il©Governo©italiano©e©intervenuto©nella©fase©scritta©deducendo:©

û2.-Il©giudice©remittente©ritiene©che©alla©rilevata©intesa©anticoncorren-
ziale©trovi©applicazione©diretta©e©immediata©l'art.©81©C.E.©E©cio©in©quanto,©
avendo©partecipato©all'intesa©anche©imprese©comunitarie,©la©violazione©ha©
avuto©rilevanza©sull'intero©territorio©dell'Unione©Europea,©senza©limitazioni©
al©mercato©interno©italiano.©L'assunto©e©destituito©di©fondamento.©Invero,©al©
fine©di©ricondurre©una©fattispecie©anticoncorrenziale©all'ambito©della©disci-
plina©interna©ovvero©di©quella©comunitaria,©la©giurisprudenza©interna©e©quella©
comunitaria©hanno©individuato,©con©specifico©riferimento©nel©caso©di©intese©
vietate,©una©serie©di©criteri©che©vanno©al©di©la©del©criterio©semplicisticamente©
richiamato©dall'emittente©per©spaziare©ad©una©analisi©delle©dimensioni©o©degli©
effetti©della©condotta©stessa©in©relazione©alla©concorrenza©all'interno©dell'U-
nione©e,©quindi,©dei©vari©Stati©membri.©Per©pregiudicare©il©commercio©fra©
Stati©membri,©un©accordo©o©pratica©concordata©tra©imprese©deve©consentire©
di©prevedere©con©sufficiente©grado©di©probabilita©,©in©base©ad©un©insieme©di©ele-
menti©oggettivi©di©fatto©o©di©diritto,©che©esso©sia©atto©ad©incidere©direttamente©

o©indirettamente,©effettivamente©o©potenzialmente,©sui©flussi©commerciali©fra©
Stati©membri,©in©modo©da©potere©nuocere©alla©realizzazione©degli©obiettividi©
un©mercato©unico©fra©Stati©(v.©sentenza©11©luglio©1985,©causa©C©42/1984,©
Remia,©punto©22).©Dunque,©il©pregiudizio©per©gli©scambi©intracomunitari©
deriva©in©generale©dalla©combinazione©di©diversi©fattori©(tra©cui©anche©quello©
della©quota©di©mercato©coinvolta)©che,©considerati©isolatamente,©non©sono©
necessariamente©determinanti©(v.©sentenza©15©dicembre©1994,©causa©
C-250/1992,©DLG,©punto©54,©e©sentenza©21©gennaio©1999,©C-215/1996,©
Bagnasco,©punto©47).©Alla©luce©di©queste©considerazioni,©quando©l'ambito©
geografico©del©mercato©e©limitato©al©territorio©di©uno©Stato©membro,©come©
nel©caso©di©specie,©se©l'intesa©o©la©pratica©e©posta©in©essere©unicamente©in©tale©
Stato,©la©giurisprudenza©e©dell'avviso©che©gli©effetti©si©producono©essenzial-
mente©nel©medesimo,©anche©se,©per©ipotesi,©l'intesa©o©la©pratica©fosse©idonea©
ad©incidere©sul©commercio©fra©Stati©membri©(cfr.©XXIV©Relazione©della©Com-
missione©sulla©politica©della©concorrenza).©
A©cio©si©aggiunga©che©l'ambito©spaziale©di©validita©delle©tariffe©praticate©
dalle©imprese©di©Paesi©U.E.©ûstabiliteý©era©rigorosamente©circoscritta©al©terri-
torio©italiano,©senza©essere©estensibile©allo©Stato©d'origine©o©ad©altri©Stati©
membri©in©cui©essa©era©stabilita.©

In©questa©ottica,©si©palesano©tutti©i©limiti©della©ricostruzione©del©giudice©
remittente,©il©quale,©nel©ritenere©la©fattispecie©riconducibile©all'ambito©comu-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©83 


nitario,©ha©omesso©di©considerare©tutti©i©profili©problematici©della©stessa,©
basando©il©suo©giudizio©sulla©sola©circostanza©della©partecipazione©all'intesa©
di©imprese©di©altri©Stati©membri.©

3.-Sotto©un©profilo©formale,©si©osserva©che©e©la©stessa©legge©10©ottobre©
1990,©n.©287,©al©cui©ambito©e©da©ricondursi©la©valutazione©del©caso©di©specie,©
a©negare©ogni©validita©alla©pretesa©di©fare©riferimento,©per©una©corretta©inter-
pretazione©dell'articolo©33©della©stessa©(contenuto©nel©titolo©VI©di©tale©legge),©
a©normative©diverse©da©quella©italiana.©Mentre,©infatti,©con©riguardo©al©primo©
titolo©della©legge©in©esame,©l'articolo©1,©comma©4,©di©questa,©prevede©che©l'in-
terpretazione©delle©norme©contenute©nel©ûpresente©titoloý©(cioe©degli©articoli©
da©1©a©9)©e©effettuata©in©base©ai©principi©dell'ordinamento©delle©Comunita©
europee©in©materia©di©disciplina©della©concorrenza,©analogo©principio©none©
ribadito©con©riguardo©all'interpretazione©degli©altri©titoli©della©stessa©legge,©
fra©i©quali©e©ricompreso©l'articolo©33.©

Se©cos|©e©,©la©scelta©sulla©attribuzione©della©competenza©a©conoscere©le©
controversie©de 
quibus 
alla©Corte©di©appello©ovvero©al©giudice©individuato©
secondo©il©valore©della©domanda©deriva©non©gia©dal©diverso©modo©di©inten-
dere©la©tutela©della©concorrenza©e©del©mercato,©come©il©giudice©remittente©
sostiene©nell'ordinanza,©ma©esclusivamente©dalla©organizzazione©giudiziaria©
dei©singoli©Stati.©

Quest'ultima©risulta©non©conforme©alla©normativa©comunitaria©soltanto©
ove,©diversamente©dal©caso©di©specie,©sia©contraria©al©principio©di©equivalenza,©
in©virtu©del©quale©le©modalita©processuali©applicabili©in©relazione©a©situazioni©
giuridiche©riconosciute©in©ambito©comunitario©non©devono©essere©meno©favo-
revoli©di©quelle©che©riguardano©ricorsi©analoghi©di©natura©interna,©ovverosi©
ponga©in©contrasto©col©principio©di©effettivita©,©il©quale©esige©che©le©modalita©
procedurali©per©far©valere©una©situazione©di©origine©comunitaria©non©rendano©
in©pratica©impossibile©o©eccessivamente©difficile©l'esercizio©dei©relativi©diritti.©

Cos|©,©contrarie©a©questi©principi©potrebbero©essere©ragionevolmente©rite-
nute©norme©che©riducono©i©termini©per©far©valere©in©giudizio©dette©situazioni©
ovvero©altri©incombenti©che©si©risolvono©in©una©sostanziale©riduzione©della©
tutela©offerta,©ma©non©certo©norme©che©distribuiscono©la©cognizione©di©una©
determinata©materia©ûdi©rilievo©comunitarioý©fra©vari©organi©appartenenti©
tutti©al©medesimo©potere,©e©cioe©a©quello©giudiziario,©contraddistinte©dalle©
medesime©caratteristiche©di©terzieta©e©dalle©stesse©garanzie©nella©trattazione©
dei©procedimenti©sottoposti©alla©loro©cognizione,©nei©quali©il©singolo©e©posto©
pienamente©in©condizione©di©far©valere©le©proprie©ragioni,©nel©rigoroso©
rispetto©dei©principi©del©contraddittorio©ma©anche©dell'onere©della©prova©(sen-
tenza©11©luglio©2002,©in©causa©C-62/00).©

Pertanto,©come©osservato©dalla©Corte©di©Giustizia,©e©da©ritenersi©rimessa©
all'incensurabile©opzione©ordinamentale©di©ciascuno©Stato©membro©la©desi-
gnazione©dei©giudici©competenti©e©lo©stabilire©le©modalita©procedurali©di©
ricorsi©intesi©a©garantire©la©tutela©di©diritti©spettanti©ai©singoli©in©forza©del-
l'effetto©diretto©del©diritto©comunitario,©in©omaggio©al©principio©della©liberta©
delle©modalita©procedurali.©

4.©^Sotto©altro©profilo,©va©rilevata©la©totale©infondatezza©dell'interpreta-
zione©fornita©dal©giudice©remittente©in©relazione©ad©aspetti©attinenti©piu©squi-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sitamente©al©merito©della©questione©in©esame.©Innanzitutto©risulta©quanto©
meno©opinabile,©alla©luce©dell'avvicendarsi©delle©pronunce©giurisprudenziali©
in©materia©(la©questione©e©stata©recentemente©rimessa©alle©Sezioni©Unite©della©
Corte©di©Cassazione©le©quali©non©risultano©ancora©essersi©pronunciate),©il©
convincimento©secondo©cui©l'unico©strumento©azionabile©dal©consumatore©
finale©che©si©dichiari©danneggiato©nella©singola©transazione©con©impresa©per©
effetto©di©un'intesa©a©valle©fra©piu©operatori©economici©risulti©l'articolo©33©
della©legge©n.©287/1990.©Cio©anche©in©considerazione©del©fatto©che©dalla©man-
cata©azionabilita©da©parte©del©consumatore©del©rimedio©di©cui©all'articolo©33©
della©legge©287/1990©non©scaturisce©l'irrisarcibilita©assoluta©delle©eventuali©
ricadute©estreme©delle©intese©vietate©su©di©lui,©ma©consegue©solo©che©la©azione©
risarcitoria©eventualmente©spettante©a©quest'ultimo,©ove©dia©prova©degli©ele-
menti©costitutivi©dell'illecito©e©delle©conseguenze©dannose©che©da©esso©gli©sono©
derivate,©riveste©i©caratteri©di©una©ordinaria©azione©di©responsabilita©ai©sensi©
dell'articolo©2043©c.c.©Tali©conclusioni©hanno©trovato©una©conferma©nelle©
disposizioni©del©decreto©legge©n.©13/2003,©convertito©nella©legge©n.©63/2003,©
con©le©quali©la©materia©e©stata©sottratta©al©giudizio©di©equita©da©parte©del©giu-
dice©di©pace.©Pertanto,©alla©luce©di©tale©novita©,©le©controversie©come©quelle©
nelle©quali©e©stata©posta©la©questione©interpretativa©sono©decise©secondo©
diritto©e©contro©le©pronunce©emesse©dall'organo©giudicante©e©concessa©piena©
tutela,©essendo©consentito©il©ricorso©ai©gravami©ordinali©prima©in©sede©d'ap-
pello©e©poi©in©sede©di©cassazione.©

Questa©linea©interpretativa©e©in©assoluta©armonia©con©le©disposizioni©del©
Trattato©e©pienamente©idonea©ad©assicurare©ûl'effetto©utile©dell'effetto©direttoý©
delle©stesse,©e©non©crea©alcun©vuoto©di©tutela,©ma©porta©soltanto©ad©escludere©
la©sussistenza©di©una©situazione©tutelabile©in©capo©al©consumatore©finale©per©
il©solo©fatto©in©se¨che©a©monte©sia©intervenuta©una©ûintesa©vietataý,©a©prescin-
dere©da©ogni©considerazione©e©dimostrazione©della©antigiuridicita©nella©sin-
gola©transazione©con©l'impresa.©

Sotto©tale©prospettiva©la©questione©sollevata©dal©giudice©remittente,©oltre©
a©basarsi©su©un'interpretazione©erronea,©si©appalesa©anche©inammissibileper©
difetto©di©rilevanza.©Peraltro,©una©diversa©conclusione©si©porrebbe©in©contra-
sto©con©il©fondamentale©principio©in©tema©di©determinazione©del©quantum 
risarcibile,©secondo©cui©il©risarcimento©e©concesso©soltanto©per©le©conseguenze©
immediate©e©dirette©del©fatto©illecito©(art.©1223©c.©civ).©Addirittura©nell'ipotesi©
in©esame©difetta©perfino©il©nesso©di©causalita©fra©intesa©anticoncorrenziale©e©
danno©lamentato©dal©consumatore©finale,©danno©che©si©deve©porre©come©
effetto©immediato©e©diretto©della©intesa©medesima,©e©non©di©fenomeni©che,©
pur©attenendo©alla©vita©del©mercato,©si©pongano©solo©a©valle,©sullo©sfondo,©in©
quanto©mediati©dal©concreto©comportamento©tenuto©dalle©singole©imprese©
nella©gestione©di©singoli©e©specifici©rapporti©intessuti©direttamente©con©i©sin-
goli©consumatori.©

5.©^Altrettanto©opinabile©risulta©anche©l'affermazione,©contenuta©nell'or-
dinanza©di©rimessione,©secondo©cui©l'azionabilita©del©rimedio©previsto©dall'ar-
ticolo©33©della©legge©287/1990©da©parte©del©consumatore©finale©e©necessitata©
da©un'interpretazione©di©tale©norma©alla©luce©dell'articolo©81©del©Trattato,©il©
quale©si©limita©a©vietare©gli©accordi©tra©imprese©che©abbiano©per©oggetto©o©
per©effetto©di©impedire,©restringere©o©falsare©il©gioco©della©concorrenza©ûin©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©85 


quanto©incompatibili©con©il©mercato©comuneý©e©statuisce©la©nullita©,©senza©fare©
alcun©cenno©ne¨di©altre©azioni©eventualmente©esperibili,©ne¨della©legittima-
zione©a©proporle©o©della©loro©decorrenza.©

Va,©infatti,©dato©conto©della©linea©interpretativa©che,©facendo©leva©su©una©
interpretazione©letterale©e©sistematica©della©norma©in©questione,©inserita©non©
a©caso©nel©Capo©I©del©Titolo©VI©del©Trattato©fra©le©norme©sulla©fiscalita©e©sul©
riavvicinamento©delle©legislazioni,©giunge©a©ritenere©che©i©diretti©destinatari©
della©norma©stessa©siano©gli©attori©del©mercato,©cioe©le©imprese©e©che©quest'ul-
tima©sia©funzionalizzata©al©perseguimento©di©un©interesse©del©mercato©nel©
suo©complesso,©rispetto©al©quale©il©consumatore©rimane©sullo©sfondo,©benefi-
ciando©soltanto©indirettamente©della©maggiore©efficienza©e©di©minori©costi©
derivanti©dalla©regolazione©del©mercato.©

6.©^Anche©volendo©considerare©corretta©la©lettura©del©remittente©e©rite-
nere©che©il©giudice©competente©a©conoscere©dell'azione©risarcitoria©del©consu-
matore©finale©sia©la©Corte©d'appello,©ai©sensi©dell'articolo©33©della©legge©
287/1990,©essa©non©determinerebbe©una©diminuzione©della©tutela©spettante©
all'attore,©come©erroneamente©sostiene©il©giudice©remittente©in©maniera©piut-
tosto©apodittica,©ma©finirebbe©per©rendere©maggiormente©incisivi©ed©effettivi©
gli©strumenti©di©tutela©a©disposizione©del©consumatore©finale.©Infatti©quest'ul-
timo©avrebbe©la©possibilita©di©rivolgersi©ad©un©giudice©ûspecializzatoý©in©virtu©
della©sua©competenza©in©materia,©il©quale©risulta©maggiormente©in©grado©
rispetto©ad©altri©organi©giudicanti©di©cogliere©tutte©le©possibili©implicazioni©
lesive©connesse©alla©dichiarazione©di©nullita©delle©intese©anticoncorrenziali©e©
di©prestare©una©tutela©piu©completa©ed©effettiva©all'attore.©Ma©soprattutto©va©
considerato©che©nella©logica©dell'articolo©33©della©legge©287/1990©la©condanna©
al©risarcimento©del©danno©e©conseguente©alla©declaratoria©di©nullita©dell'intesa©
violata:©ove©il©consumatore©potesse©avvalersi©di©tale©rimedio,©rivolgendosi©ad©
un©unico©giudice©per©ottenere©entrambe©le©misure,©ne©deriverebbe©una©note-
vole©concentrazione©di©tempi©e©di©costi,©al©contrario©di©quanto©sostenuto©dal©
giudice©remittente.©
7.©^A©conclusioni©non©diverse©da©quelle©fin©qui©rassegnate©in©relazione©
alla©lettura©di©quest'ultimo,©si©perviene©anche©qualora©si©opti©per©una©lettura©
estensiva©dell'articolo©81©del©Trattato,©diretta©a©concedere©al©singolo©consu-
matore©finale©la©possibilita©di©chiedere©il©risarcimento©del©danno©causatogli©
da©un©contratto©o©da©un©comportamento©che©possono©restringere©o©falsare©il©
gioco©della©concorrenza©(sentenza©20©settembre©2001,©in©causa©C-453/1999).©
Infatti©in©tal©caso©occorre©considerare©che:©
a) 
I©presupposti©e©le©regole©per©chiedere©ed©ottenere©risarcimento©pos-
sono©essere©legittimamente©determinati©dall'ordinamento©interno,©nel©rispetto©
dei©principi©di©effettivita©e©di©equivalenza,©come©nel©caso©di©specie.©In©partico-
lare,©cio©vale©sia©con©riferimento©al©dies 
a 
quo 
per©l'esercizio©dell'azione,©stabi-
lito©in©via©generale©ed©uniforme©per©tutte©le©fattispecie©di©responsabilita©civile,©
senza©alcuna©discriminazione©rispetto©all'illecito©derivante©da©fattispecie©anti-
concorrenziale,©sia©soprattutto©con©riguardo©al©meccanismo©di©determina-
zione©del©quantum 
risarcibile,©fondato©sul©rigoroso©rispetto©dell'onere©della©
prova©e©sul©dovere©del©giudice©di©non©andare©extraprobata 
et 
alligatapartium,©
principi©chiave©dell'ordinamento;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

b) 
Quand'anche©si©concordi©con©l'interpretazione©secondo©cui©la©tutela©
del©consumatore©e©estranea©ai©rimedi©contemplati©nella©disciplina©antitrust,©
cio©non©significa©che©essa©sia©destinata©a©venir©meno:©soccorrono©in©proposito©
le©norme©interne©sulla©responsabilita©per©fatto©illecito©sempre©che©venga©ade-
guatamente©provata©la©sussistenza©dei©relativi©elementi©costitutivi;©

c) 
Le©conseguenze©che©il©giudice©remittente©pretende©di©far©derivare©dalla©
diretta©applicazione©dell'articolo©81©del©Trattato©in©tema©di©decorrenza©dell'a-
zione©risarcitoria©e©di©liquidazione©del©ûdanno 
punitivoý©(!),©da©un©lato©non©
sono©riconducibili©neppure©ad©una©interpretazione©estensiva©di©tale©norma,©il©
cui©portato©si©limita©a©comminare©la©nullita©di©diritto©delle©intese©anticoncor-
renziali,©senza©soffermarsi©su©altri©aspetti©e©puo©tutt'al©piu©essere©ampliato©
fino©a©legittimare©l'azione©da©parte©del©singolo©consumatore©finale;©dall'altro,©
l'interpretazione©patrocinata©nell'ordinanza©finisce©per©porsi©in©grave©contra-
sto©con©i©principi©dell'ordinamento©italiano,©riservando©un©trattamento©piu©
favorevole©al©consumatore©che©agisce©per©il©risarcimento©in©relazione©ad©
intese©concorrenziali©rispetto©alla©generalita©delle©vittime©dei©fatti©illeciti,©
senza©alcuna©giustificazione©ragionevole:©infatti,©il©primo©da©una©parte©risulta©
agevolato©in©relazione©alla©decorrenza©dell'azione©stessa©(stabilita©non©gia©,©
come©nella©genericita©dei©casi,©nel©momento©in©cui©il©fatto©illecito©e©stato©
posto©in©essere©ma©dal©momento©in©cui©lo©stesso©e©cessato),©dall'altro©e©del©
tutto©assolto©dall'onere©della©prova©del©pregiudizio©subito©ed©e©destinato©a©
conseguire©anche©un'indebita©locupletazione©per©effetto©della©liquidazione©
del©danno©punitivo.©

d) 
L'istituto©del©ûdanno©punitivoý©e©estraneo©all'ordinamento©italiano©e©
alla©ragione©stessa©dell'istituto©del©risarcimento;©quest'ultimo,©infatti,©e©conce-
pito©come©strumento©di©ristoro©del©pregiudizio©subito©e©provato©dal©danneg-
giato,©senza©che©possano©venire©in©rilievo©funzioni©sanzionatorie©o©repressive,©
che©sono©oggetto©di©riserva©di©legge.©Per©di©piu©,©per©effetto©delle©disposizioni©
in©tema©di©determinazione©dell'ammontare©risarcibile©(articoli©1923©e©
seguenti;©2056©c.©civ.),©la©liquidazione©equitativa©del©danno©da©parte©del©giu-
dice©e©ammessa©soltanto©nei©casi©in©cui,©diversamente©dalla©fattispecie©in©que-
stione©nella©quale©si©controverte©sulle©conseguenze©patrimoniali©negative©pro-
vocate©dall'intesa©concorrenziale,©sia©impossibile©o©molto©difficile©per©il©dan-
neggiato©monetizzare©il©pregiudizio©subito,©come©nell'ipotesi©del©danno©non©
patrimoniale.©

e) 
L'interpretazione©patrocinata©dal©giudice©remittente©in©materia©di©decor-
renza©dell'azione©risarcitoria©desta©perplessita©anche©in©relazione©alla©difficolta©
di©individuare©con©sufficiente©certezza©il©momento©in©cui©l'intesa©anticoncorren-
ziale©sia©cessata,©posto©che©non©necessariamente©le©imprese©si©astengono©dall'in-
tesa©per©effetto©del©solo©provvedimento©di©condanna©dell'autorita©competente.©
Per©converso,©fondata©e©in©linea©con©i©principi©generali,©risulta©la©interpretazione©
della©legge©287/1990©fatta©propria©dalla©Corte©di©cassazione,©secondo©cui©la©
tutela©degli©effetti©negativi©derivati©dalla©intesa©e©efficace©a©partire©da©quando©e©
stata©posta©in©essere©(©cfr.©Cass.©n,827©del©1999).©

Sono©intervenuti©nella©fase©scritta©oltre©alle©parti©della©causa©pendente©
dinanzi©al©Giudice©di©Pace©di©Bitonto,©la©Repubblica©federale©di©Germania,©
la©Repubblica©d'Austria©e©la©Commissione©delle©Comunita©europee.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©87 


Causa¨C-331/04¨(domanda¨di¨pronuncia¨pregiudiziale)¨^Appalti¨servizi¨pub-
blici¨locali¨^Art.¨34¨della¨direttiva¨delle¨Consiglio¨93/38/CEE,¨che¨coor-
dina¨le¨procedure¨di¨appalto¨degli¨enti¨erogatori¨di¨acqua¨e¨di¨energia,¨
degli¨enti¨che¨forniscono¨servizi¨di¨trasporto¨nonche¨degli¨enti¨che¨operano¨
nel¨settore¨delle¨telecomunicazioni,¨e¨articolo¨36¨della¨direttiva¨delle¨Con-
siglio¨92/50/CE,¨che¨coordina¨le¨procedure¨di¨aggiudicazione¨degli¨appalti¨
pubblici¨di¨servizi¨^Ordinanza©del©Consiglio©di©Stato©(Italia),©sez.©VI,©
del©6©aprile©2004©(ct©49535/04,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©societa©ricorrente©ha©partecipato©ad©una©procedura©negoziata,©indetta©
dall'©azienda©di©trasporti©comunali©di©Venezia,©con©il©criterio©dell'offerta©eco-
nomicamente©piu©vantaggiosa,©ex 
articolo©24,©lettera©b) 
del©decreto©legisla-
tivo©158/1995,©per©il©sub©affidamento©dei©servizi©automobilistici©di©trasporto©
persone,©dal©16©giugno©2002©alle©31©dicembre©2003,©lotto©n.©1©^servizio©
urbano©di©Mestre.©Il©TAR©per©il©Veneto©ha©respinto©ricorso©della©societa©con-
tro©l'aggiudicazione©operata©dalla©stazione©appaltante.©Avverso©questa©sen-
tenza©la©societa©ricorrente©in©primo©grado©ha©proposto©gravame©davanti©al©
Consiglio©di©Stato©adducendo,©a©motivo©dell'illegittimita©dell'aggiudicazione,©
fra©l'altro,©la©contrarieta©al©diritto©comunitario©(nella©specie,©articolo©34©della©
direttiva©sugli©ex©ûsettori©esclusiý©e©articolo©36©della©direttiva©quadro©sulle©
procedure©di©aggiudicazione©di©evidenza©pubblica)©delle©norme©interne©(nella©
specie©l'articolo©24,©1©comma,©lettera©b) 
del©decreto©legislativo©ûserviziý©158/©
1993,©che,©nella©consolidata©interpretazione©del©Consiglio©di©Stato©alla©luce©
dei©detti©parametri©comunitari,©consentono©alla©stazione©appaltante©in©caso©
di©aggiudicazione©con©il©metodo©dell'offerta©economicamente©piu©vantag-
giosa,©di©fissare©i©criteri©in©via©generale©nel©bando©o©nel©capitolato©d'oneri,©
consentendo©poi©alla©Commissione©di©gara©l'eventuale©specificazione©succes-
siva©di©tali©criteri,©ove©necessaria,©e©sempre©che©tale©integrazione©avvenga©
prima©dell'apertura©dei©plichi©e©non©contenga©innovazioni©per©rispetto©ai©cri-
teri©fissati©dal©bando©originario.©Tale©interpretazione,©a©detta©della©ricorrente,©
viola©i©principi©di©trasparenza,©predeterminazione©e©pubblicita©dei©criteri©di©
aggiudicazione©previsti©dal©diritto©comunitario.©

IquesitI 


In©relazione©alla©norma©dell'articolo©34©della©direttiva©93/38©CE,©e©in©
particolare©all'analoga©norma©di©cui©all'articolo©36©della©direttiva©92/50©CE,©

1.©^se©sia©legittimo©interpretare©tali©disposizioni©come©contenenti©
norme©elastiche©che©permettono©alla©stazione©appaltante,©in©caso©di©aggiudi-
cazione©con©il©metodo©dell'offerta©economica©piu©vantaggiosa,©di©fissare©i©cri-
teri©in©via©generale©nel©bando©o©nel©capitolato©d'oneri,©consentendo©poi©alla©
Commissione©di©gara,©l'eventuale©specificazione©e/o©integrazione©di©tali©cri-
teri,©ove©necessaria,©e©sempre©che©tale©specificazione©e/o©integrazione©
avvenga©prima©della©apertura©dei©plichi©contenenti©le©offerte©e©non©risulti©
innovativa©dei©criteri©predeterminati©dal©bando©o©se,©invece,©detta©norma©
debba©essere©interpretata©come©norma©rigida,©che©impone©alla©stazione©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

appaltante©di©determinare©analiticamente©i©criteri©di©aggiudicazione©nel©
bando©o©nel©capitolato©d'oneri,©e©comunque©prima©della©prequalificazione©o©
dell'invito,©ed©esclude©che©la©Commissione©di©gara©possa©in©qualsiasi©modo©
intervenire©specificando©e/o©integrando©i©predetti©criteri,©o©costruendo©sotto-
voci©o©sub-punteggi,©in©quanto©ogni©indicazione©dei©criteri©di©aggiudicazione,©
per©ragioni©di©trasparenza,©deve©essere©contenuta©nel©bando©o©nel©capitolato©
d'oneri.©Se©sia©legittimo,©in©definitiva,©alla©luce©del©diritto©comunitario,©l'o-
rientamento©interpretativo©tradizionale©maturato©nella©giurisprudenza©del©
Consiglio©di©Stato©e©volto©ad©ammettere©l'intervento©integratore©dei©criteri,©
da©parte©della©Commissione©di©gara,©prima©dell'apertura©delle©buste©conte-
nenti©le©offerte.©

2.©^Se©sia©legittimo,©alla©luce©di©tale©norma©interpretata©elasticamente©
alla©luce©dell'avverbio©ûpossibilmenteý,©per©la©stazione©appaltante©emanare©
un©disciplinare©di©gara©che©in©relazione©ad©un©criterio©di©aggiudicazione©
(nella©specie©modalita©organizzative©di©supporto)©preveda©l'assegnazione©di©
punti©ad©insindacabile©giudizio©della©stazione©appaltante,©con©riferimento©
ad©una©serie©complessa©di©criteri©di©cui©il©bando©non©prevede©la©graduazione©
risultando©in©tal©senso,©in©parte,©indeterminato,©o©se©comunque©la©norma©
imponga©una©tassativita©di©massima©nella©formulazione©dei©criteri©non©com-
patibile©con©la©mancata©graduazione©degli©stessi©nel©bando©e©se,©in©caso©di©
legittimita©della©previsione,©per©effetto©della©ritenuta©elasticita©della©norma©
e©della©non©obbligatorieta©della©graduazione©di©tutti©gli©elementi,©a©fronte©
di©essa,©in©mancanza©di©un©espresso©conferimento©di©poteri©alla©Commis-
sione©da©parte©del©bando,©possa©ammettersi©l'intervento©integrativo-specifica-
tivo©della©Commissione©(risoltosi©semplicemente©nell'attribuire©rilevanza©
autonoma©e©peso©relativo©ad©ogni©singolo©elemento©che©il©bando©voleva©valu-
tare©attribuendo©complessivamente©massimo©25©punti)©o©se,©invece,©debba©
farsi©applicazione©letterale©del©disciplinare©di©gara,©attribuendo©il©punteggio©
con©valutazione©unitaria©dei©vari©e©complessi©elementi©considerati©dalla©lex 
specialis.©
3.©^Se©comunque©sia©legittimo,©alla©luce©di©tale©disposizione,©riconoscere©
in©via©generale©alla©Commissione©di©gara©che©deve©valutare©le©offerte,©indi-
pendentemente©dalle©modalita©di©formulazione©del©bando,©nel©procedimento©
di©aggiudicazione©mediante©offerta©economicamente©piu©vantaggiosa,©ma©
solo©a©fronte©della©complessita©degli©elementi©da©valutare,©un©potere©di©auto-
limitare,©in©via©generale,©la©propria©azione,©specificando©i©parametri©di©appli-
cazione©dei©criteri©prefissati©dal©bando,©e©se©tale©potere©della©Commissione©
possa©essere©esercitato©costruendo©sottovoci,©sub-punteggi,©o©semplicemente©
dettando©criteri©piu©specifici©di©applicazione©dei©criteri©indicati©in©via©generale©
dal©bando©o©dal©capitolato©d'oneri©e©naturalmente©sempre©prima©di©procedere©
all'apertura©delle©buste.©
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


Il©Governo©italiano©non©e©intervenuto©nella©fase©scritta,©ne¨ha©chiesto©di©
intervenire©nella©fase©orale.©Sono©intervenuti©nella©fase©scritta©il©Regno©dei©
Paesi©Bassi©e©la©Repubblica©Federale©d'Austria.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©89 


Cause 
riunite 
C-362-363-364-365/04 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^
Appalti 
pubblici 
di 
lavori 
^Sospensione 
dell'applicazione 
del 
bando 
di 
gara 
relativamente 
alle 
clausole 
relative 
al 
controllo 
delle 
offerte 
ritenute 
come 
ûanormalmente 
basse 
in 
via 
definitiva» 
^Applicazione©delle©diret-
tive©nn.©93/37/CEE©e©89/665/CEE©^Adozione©di©provvedimenti©caute-
lari©per©la©tutela©di©interessi©legittimi©^Ordinanza©n.©2181/04©del©
Symvoulio 
tis 
Epikrateias 
(Grecia)©e©numeri©643/04,©644/04©e©645/04©
della©Commissione©Sospensioni©(cs©5068/05,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


I©giudizi©nei©quali©sono©state©poste©le©questioni©pregiudiziali©riguardano©
la©selezione©per©l'affidamento©di©appalto©di©lavori©per©la©costruzione©della©
nuova©sede©del©museo©archeologico©di©Pella©e©il©riassetto©dello©spazio©circo-
stante.©La©fase©di©preselezione©ha©individuato©16©imprese©concorrenti©invitate©
a©presentare©offerte.©La©fase©di©aggiudicazione©ha©visto©il©concorso©di©13©
imprese,©tra©le©quali©la©impresa©ûAý©ricorrente.©Applicando©il©metodo©mate-
matico©di©individuazione©delle©offerte©anormalmente©basse©previsto©dalle©
disposizioni©del©bando,©la©Commissione©ad 
hoc 
riteneva©che©provvisoriamente©
risultasse©essere©minore©offerente©il©Consorzio©ûBý©di©imprese,©costituitosi©
nel©frattempo,©ed©invitava©a©richiedere©agli©altri©concorrenti©di©presentare©
una©giustificazione©scritta©delle©loro©offerte©giudicate©ûanormalmente©basseý.©
Nessuno©degli©11©concorrenti©invitati©presentava©la©giustificazione©della©pro-
pria©offerta,©per©il©che©la©Commissione©ad 
hoc 
si©esprimeva©in©favore©dell'ag-
giudicazione©al©citato©Consorzio.©La©impresa©ûAý©ha©proposto©reclamo©in©
via©amministrativa©sostenendo©che©la©procedura©di©gara©avrebbe©dovuto©
essere©annullata,©in©quanto,©a©suo©giudizio,©tutti©gli©altri©concorrenti©si©erano©
messi©d'accordo©per©eludere©un©effettiva©concorrenza,©cosicche¨il©lavoro©in©
questione©avrebbe©dovuto©essere©oggetto©di©una©nuova©gara©d'appalto©oppure©
essere©aggiudicato©alla©stessa,©previa©presentazione©di©una©giustificazione©
dell'offerta;©altrimenti,©nell'ambito©della©procedura©di©gara,©si©sarebbe©dovuto©
invitare©la©ricorrente©a©presentare©una©motivazione©completa©e©dettagliata©
della©sua©offerta.©Nel©corso©del©procedimento©amministrativo©sono©state©pro-
poste©istanze©di©provvedimenti©cautelari.©Avverso©i©conseguenti©provvedi-
menti©negativi©(aggiudicazione©e©istanze©di©provvedimenti©cautelari)©la©
impresa©ûAý©ha©proposto©distinti©ricorsi©giurisdizionali©riuniti©dinanzi©al©giu-
dice©remittente.©

La©normativa©ellenica©vigente©in©materia©prevede,©per©la©definizione©delle©
soglie©di©offerte©ûanormalmente©o©eccessivamente©basseý©un©metodo©mate-
matico©consistente©in©una©serie©di©calcoli©basati©anche©^per©la©determina-
zione©dell'ammontare©dell'offerta©che©corrisponde©al©ûcosto©minimo©dei©
lavoriý©^su©coefficienti©fissi,©ricavati©dallo©studio©e©dall'analisi©di©numerose©
gare,©concernenti©in©particolare©le©ûspese©generaliý,©il©ûcosto©direttoý©e©l'espe-
rienza©dell'impresa.©La©stessa©normativa©dispone©che©possono©essere©escluse©
ûsic 
et 
simpliciterý©quelle©offerte©che©appaiono,©in©base©al©metodo©matematico©
in©parola,©ûeccezionalmente©ed©anormalmente©basseý;©e©che©per©giustificare©
un'offerta©anormalmente©bassa©ûnon©ci©puo©riferire©alle©ûspese©generaliý,©ai©
ûcosti©direttiý©o©all'esperienza©dell'impresa,©trattandosi©di©fattori©gia©ûricom-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

presi©ed©integratiý©nell'©offerta©corrispondente©al©ûcosto©minimo©dei©lavoriý.©
Nel©caso©di©specie©la©ricorrente©afferma©che©l'atto©impugnato©sarebbe©stato©
adottato©in©violazione©dell'articolo©30©n.©4,©della©direttiva©93/37/CE,©e©della©
relativa©norma©interna©di©recepimento©in©quanto©l'amministrazione©aggiudi-
catrice,©pur©avendo©invitato©la©ricorrente©a©giustificare©la©sua©offerta,©qualifi-
cata©come©ûeccezionalmente©e©anormalmente©bassaý©in©applicazione©del©
metodo©matematico©sopramenzionato,©non©ha©richiesto©specifiche©precisa-
zioni©e©nemmeno©ha©fatto©riferimento©ai©punti©precisi©dell'offerta©che©avreb-
bero©suscitato©dubbi©o©perplessita©.©Il©giudice©a 
quo,©rilevato©che©nel©corso©
della©procedura©sono©state©espresse©sulla©questione©due©opinioni©diverse,©
basate©su©una©diversa©motivazione,©propendenti©l'una©per©l'annullamento,©
l'altra©per©il©rigetto©del©motivo©addotto©dalla©ricorrente,©ha©ritenuto©necessa-
rio©porre©alla©Corte©i©quesiti©seguenti.©

IquesitI 


1.©^Se,©ai©sensi©dell'articolo©30,©n.©4,©della©direttiva©del©Consiglio©14©giu-
gno©1993,©93/37/©CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©
appalti©pubblici©di©lavori©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©199)©l'amministrazione©aggiu-
dicatrice,©nel©corso©di©una©procedura©di©gara©d'appalto©fondata©su©un©sistema©
di©aggiudicazione©come©quello©descritto©nella©motivazione©della©presente©
ordinanza©(consistente©nella©presentazione©di©offerte©non©corredate©da©una©
relazione©giustificativa,©con©singole©percentuali©di©ribasso©rispetto©a©gruppi©
di©prezzi©e©controllo©di©normalita©delle©singole©percentuali©di©ribasso),©sia©
tenuta©ad©attribuire©un©determinato©contenuto©all'atto©con©cui©invita©il©con-
corrente©a©fornire©spiegazioni©in©ordine©alla©sua©offerta,©che©sia©stata©qualifi-
cata©come©anormalmente©bassa©rispetto©ad©una©soglia©determinata©in©appli-
cazione©di©un©metodo©matematico©aventi©caratteristiche©analoghe©a©quelle©
del©metodo©matematico©descritto©nella©motivazione©della©presente©ordinanza.©
2.©^In©caso©di©soluzione©affermativa©della©prima©questione,©se,©ai©sensi©
della©citata©disposizione©della©direttiva©93/37/CEE,©sia©sufficiente©che©nel-
l'atto©di©cui©trattasi©sia©menzionato©il©singolo©ribasso,©offerto©al©concorrente©
rispetto©ad©uno©o©piu©gruppi©di©prezzi,©che©sia©stato©ritenuto©problematico©
dall'amministrazione©giudicatrice,©se©quest'ultima©sia©tenuta©inoltre©a©specifi-
care©le©ragioni©per©cui©ritiene©che©tale©ribasso©sia©problematico,©esponendo©e©
giustificando©le©proprie©valutazioni©rispetto©al©costo©minimo©di©esecuzione©
dei©rispettivi©lavori.©
Causa 
C-379/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Premiazione 
dei 
vini 
e 
degli 
spumanti 
di 
Franconia 
^Articolo©21©del©regolamento©(CE)©753/02©
^Ordinanza©del©Landesgericht 
Wurzburg 
(Germania)©del©23©agosto©
2004©(cs.©53773/04,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


L'attrice©gestisce©una©societa©di©viticoltura©e©di©commercio©dei©vini©e©non©
e©socia©della©associazione©tra©viticoltori©che©organizza©la©premiazione©dei©vini©
e©dei©vini©spumanti©della©Franconia.©In©base©alle©disposizioni©della©associa-
zione©per©la©partecipazione©alla©gara©sono©richiesti,©quale©tassa©di©partecipa-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©91 


zione:©per©la©parte©vini©dai©soci©euro©46©e©dai©non©soci©euro©92;©per©la©parte©
vini©spumanti,©dai©soci©euro©76,©50©e©per©i©non©soci©euro©153.©L'attrice©deduce©
che©l'associazione,©mediante©le©differenti©casse©di©partecipazione,©si©avvale©
della©sua©posizione©di©monopolio©e©nella©premiazione©dei©vini©e©degli©spu-
manti©della©Franconia©ha©svantaggiato©l'attrice©in©modo©non©consentito.©

IquesitI 


1.©^Se©l'articolo©21©del©regolamento©(CE)©753/02©conferisce©all'attrice©un©
diritto©soggettivo©a©che©non©venga©discriminata©dalla©convenuta©nella©premia-
zione©dei©vini©e©degli©spumanti©della©Franconia.©
2.©^Qualora©dovesse©essere©data©soluzione©affermativa©alla©questione©
sub 
1):©
se©il©fatto©che©la©convenuta,©in©relazione©alla©premiazione©dei©vini©e©degli©
spumanti©della©Franconia©pretenda©dall'attrice,©in©quanto©non©suo©socio--
membro,©tasse©di©partecipazione©in©misura©doppia©rispetto©ai©soci,©costituisca©
una©discriminazione©ai©sensi©dell'articolo©21©del©regolamento©(©CE)©n.©753/02.©

Causa 
C-423/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Pensione 
di 
vecchiaia 
a 
transessuale 
passato 
dal 
sesso 
maschile 
a 
quello 
femminile 
^Articoli©4©
e©7©della©direttiva©del©Consiglio©79/7/CEE,©relativa©alla©graduale©attua-
zione©del©principio©della©parita©di©trattamento©tra©gli©uomini©e©le©donne©
in©materia©di©sicurezza©sociale©^Ordinanza©del©Social 
Security 
Commis-
sioner 
(©Regno©Unito)©del©4©ottobre©2004©(cs©55915/04,©avv.©dello©Stato©

M.©Fiorilli).©
IL 
fattO 


La©questione©pregiudiziale©e©stata©sollevata©nel©corso©di©un©giudizio©di©
appello©proposto©da©una©persona©transessuale©(passata©da©sesso©maschile©a©
quello©femminile)©per©fare©accertare©il©proprio©diritto©alla©pensione©di©vec-
chiaia©all'eta©di©sessant'anni,©la©quale,©in©base©alla©legge©del©Regno©Unito,©
costituisce©l'eta©alla©quale©una©donna©nata©prima©del©6©aprile©1950©raggiunge©
l'eta©della©pensione©(paragrafo©1©(2)©della©quarta©tabella©della©Pensions 
Act 
(leggebritannicasullepensioni)del1995.NelladecisioneR(P)©1/80del©Com-
missioner 
era©stabilito©che©una©persona©che©era©stata©registrata©come©persona©
di©sesso©maschile©alla©nascita©doveva©essere©considerata©come©persona©di©
detto©sesso©ai©fini©della©decisione©relativa©all'eta©pensionabile.©Per©i©motivi©
esposti©in©detta©decisione©(riassunti©al©nono©paragrafo©dell'ordinanza)©il©
diritto©britannico©continuera©quasi©certamente©a©richiedere©che©una©persona,©
che©era©stata©correttamente©classificata©e©registrata©come©persona©di©sesso©
maschile©alla©nascita,©deve©essere©considerata©come©tale©ai©fini©del©diritto©alla©
pensione©fino©a©quando©entrera©in©vigore©il©Gender 
Recognition 
Act 
(legge©bri-
tannica©sul©riconoscimento©del©sesso)©del©2004.©Anche©se©il©rifiuto©della©pen-
sione©all'appellante©viola©i©diritti©ex 
articolo©8©della©Convenzione©europea©
sui©diritti©dell'uomo,©i©rimedi©giurisdizionali©esperibili©in©base©agli©Human 
Rights 
Act 
(legge©britannica©sui©diritti©dell'uomo)©del©1998©non©consentono©
alle©autorita©britanniche©di©assegnare©una©pensione©che©non©sia©conforme©alla©
normativa©pertinente.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IquesitI 


1.©^Se©la©direttiva©79/7/CEE©porti©al©rifiuto©di©una©pensione©di©vecchiaia©
ad©un©transessuale,©passato©dal©sesso©maschile©a©quello©femminile,©finche¨que-
sta©persona©raggiunga©l'eta©di©65©anni,©la©quale©avrebbe©avuto©diritto©alla©
pensione©all'eta©di©sessant'anni©se©fosse©stata©considerata©come©donna©sotto©
il©profilo©del©diritto©nazionale.©
2.©^In©caso©affermativo,©a©partire©da©quale©data©debba©avere©effetto©la©
pronuncia©della©Corte©sulla©questione©n.©1.©
Causa 
C-431/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Rilascio 
certificato 
protettivo 
per 
i 
medicinali 
^Concetto 
di 
ûcomposizione 
di 
principi 
attivi 
di 
un 
medicinale» 
^Regolamento©n.©1768/92/©CEE©del©Consiglio©del©
18©giugno©1992,©sull'istituzione©di©un©certificato©protettivo©complemen-

tare©per©i©medicinali©^Ordinanza©del©Bundesgerichtshof 
(Germania)©del©

29©giugno©2004©(cs©960/05,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©questione©pregiudiziale©e©stata©sollevata©nel©corso©di©un©giudizio©di©
impugnazione©del©diniego©di©concessione©di©un©certificato©protettivo©comple-
mentare,©con©la©motivazione©che©la©sostanza©del©collante©(polimero©Polifrepo-
san)©non©e©da©considerare©un©principio©attivo©in©senso©proprio©secondo©l'acce-

zione©dell'articolo©1,©lettera©b) 
e©dell'articolo©9©del©regolamento©CE©del©Con-
siglio©18©giugno©1992,©n.©1768.©

IquesitI 


1.©^Se©il©concetto©di©ûcomposizione©di©principi©attivi©di©un©medicinaleý©
ai©sensi©dell'articolo©1©lettera©b) 
regolamento©presuppone©che©gli©ingredienti,©
dei©quali©e©costituito©il©composto,©siano,©ciascuno©di©per©se¨considerato,©prin-
cipi©attivi©con©effetti©medicinali.©

2.©^Se©una©ûcomposizione©di©principi©attivi©di©un©medicinaleý©sia©anche©
nel©caso©di©un©composto©costituito©da©due©ingredienti,©di©cui©uno©e©un©noto©
principio©attivo©medicinale©per©una©determinata©indicazione©e©l'altro©renda©
possibile©una©forma©di©somministrazione©del©medicinale,©che©comporta©una©
mutata©efficacia©del©medicinale©per©la©detta©indicazione©(impianto©in©vivo©
con©rilascio©controllato©del©principio©attivo©e©al©fine©di©evitare©effetti©tossici).©

Causa 
C-463/2004 
e 
C-464/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Priv
atizzazioni 
di 
societaà 
municipalizzata 
e 
poteri 
speciali 
dell'ente 
locale 
^Articolo©2449©c.civ.©e©legge©474/1994©^Articolo©56©CE©^Partecipa-
zione©maggioritaria©e©poteri©speciali©dell'ente©locale©^Ordinanza©del©
TAR©per©la©Lombardia,©sezione©prima,©Milano,©29©settembre©2004©
(ct©12332/05,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Associazioni©di©consumatori©hanno©impugnato©la©delibera©del©Consiglio©
comunale©di©Milano©del©17©febbraio©2004©n.©4/04,©avente©ad©oggetto©ûCes-
sione©di©parte©delle©azioni©A.E.M.©s.p.a.©detenute©dal©Comune©di©Milano©^
Offerta©di©vendita©accelerata.©Emissione©di©prestito©obbligazionario©converti-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©93 


bile©in©azioni©di©A.E.M.©S.p.a.ý,©e©la©delibera©del©Consiglio©Comunale©di©
Milano©dell'8©marzo©2004©n.©5/04,©avente©ad©oggetto©ûModifiche©allo©Statuto©
della©societa©A.E.M.©S.p.a.ý,©nonche¨ogni©altro©atto©antecedente©presupposto,©
esecutivo,©attuativo,©consequenziale©e©comunque©connesso.©Con©le©delibere©
impugnate©il©Consiglio©Comunale©di©Milano©ha©deliberato©la©prosecuzione©
del©processo©di©privatizzazione©della©societa©A.E.M.©S.p.a.©(ex©municipalizz
ata)©costituita©nel©1996,©successivamente©quotata©in©borsa©ed©operante©nel©
settore©dei©servizi©pubblici©di©distribuzione©del©gas©ed©energia©elettrica©affidati©
in©gestione©dal©Comune©medesimo,©e©di©cui,©a©quella©data,©il©Comune©di©
Milano©deteneva©il©51%©del©capitale.©In©particolare,©con©la©delibera©n.©4©del©
17©febbraio©2004©il©Comune©ha©deciso©di©ridurre©la©propria©partecipazione©
nella©societa©dal©51%©al©33,©4%,©procedendo©alla©vendita©delle©azioni,©in©
parte,©e©per©un©ammontare©pari©all'8,©8%,©mediante©offerta©di©vendita©acceler
ata©ad©investitori©istituzionali©professionali©italiani©ed©esteri©e,©per©la©restante©
parte,©anch'essa©pari©all'©8,8%,©mediante©emissione©di©un©prestito©obbligazion
ario©convertibile©in©azioni©della©societa©.©Con©la©delibera©n.©5©dell'8©marzo©
2004,©invece,©il©Comune©di©Milano©ha©deliberato©di©promuovere©le©modifiche©
statutarie©della©societa©,©come©previsto©dalla©legge©statale©n.©474©del©1994©
che,©tra©le©altre©disposizioni,©all'articolo©2©prescrive©come©obbligatoria©la©
riserva©in©favore©dell'amministrazione©pubblica©controllante©di©uno©o©piu©dei©
poteri©speciali©ivi©elencati,©prima©dell'adozione©di©ogni©atto©che©determini©la©
perdita©del©controllo©della©societa©partecipata.©La©delibera©n.©5©da©espressam
ente©atto©che©le©modifiche©deliberate©allo©statuto©della©societa©rappresent
ano©l'attuazione©del©dispositivo©della©precedente©delibera©n.©4©che©aveva©
dichiaratamente©subordinato©la©cessione©delle©quote©azionarie©alla©preventiva©
modifica©dello©statuto©societario.©Tra©le©modifiche©allo©Statuto©della©societa©
deliberate©dal©Consiglio©comunale©di©Milano©e©successivamente©recepite©dall
'assemblea©straordinaria©della©societa©rilevano,©ai©fini©del©giudizio©pregiudiz
iale,©quelle©relative©alle©modalita©di©nomina©degli©amministratori©disciplinate©
dal©novellato©articolo©17©dello©Statuto©societario.©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©2449©del©codice©civile,©cos|©come©applicato©nella©vicenda©per©
cui©e©causa,©possa©ritenersi©conforme©all'art.©56©del©Trattato©CE©come©interp
retato©con©le©sentenze©23©maggio©2000©causa©C-58/1999;©4©giugno©2002©
cause©C-503/1999©e©C-483/1999;©13©maggio©2003©cause©C-98/01©e©C-463/00,©
allorquando©ad©avvalersene©sia©un©ente©pubblico©che,©pur©avendo©perso©il©
controllo©di©diritto©della©societa©per©azioni,©conservi©una©partecipazione©rile-
vante©(pari,©nel©caso©di©specie,©al©33,4%)©quale©socio©di©maggioranza©relativa,©
cos|©ottenendo©uno©sproporzionato©potere©di©controllo.©

2.©^Se©l'art.©2449©del©codice©civile,©applicato©congiuntamente©all'art.©4©
del©decreto-legge©31©maggio©1994,©n.©332©convertito©nella©legge©30©luglio©
1994,©n.©474,©possa©ritenersi©conforme©all'art.©56©del©Trattato©CE©come©interp
retato©con©le©sentenze©23©maggio©2000©causa©C-58/1999;©4©giugno©2002©
cause©C-503/1999©e©C-483/1999;©13©maggio©2003©cause©C-98/01©e©C-463/00,©
allorquando©ad©avvalersene©sia©un©ente©pubblico©che,©pur©avendo©perso©il©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

controllo©di©diritto©della©societa©per©azioni,©conservi©unaépartecipazioneérile-
vanteé(pari,©nel©caso©di©specie,©al©33,4%)©quale©socio©di©maggioranza©relativa,©

cos|©éottenendoéunoésproporzionatoépotereédiécontrollo.é

3.©^Se©l'art.©2449©del©codice©civile©possa©ritenersi©conforme©all'art.©56©del©
Trattato©CE©come©interpretato©con©le©sentenze©23©maggio©2000©causa©
C-58/1999;©4©giugno©2002©cause©C-503/1999©e©C-483/1999;©13©maggio©2003©
cause©C-98/01©e©C-463/00,©nella©misura©in©cui,©cos|©écomeéconcretamenteéappli-
cato,©realizza©un©effetto©in©contrasto©con©altra©disposizione©di©legge©nazionale©
(e©segnatamente©con©l'art.©2,©comma©1,©lett.©d)édel©decreto-legge©31©maggio©
1994,©n.©332©convertito©nella©legge©30©luglio©1994,©n.©474)©aésuaévoltaéconformeé
all'articoloé56édeléTrattatoéCEéeécomunqueériproduttiva,©quanto©a©condizioni©

di©esercizio©ed©a©presupposti©applicativi,©dei©principi©affermati©dalle©citate©
sentenze©della©Corte©di©giustizia©in©materia©di©poteri©speciali.©

NotA 


L'Italia©ha©presentato©le©seguenti©Osservazioni:©
ûProfili©di©ricevibilita©del©rinvio©pregiudiziale.©

15.é^EénecessarioévalutareélaérilevanzaédelleédelibereédeléConsiglioédié
amministrazioneéinérelazioneéallaéquestioneédiémeritoéperélaécuiésoluzioneésonoé

statiformulatiéiéquesitiéaécodestaéCorte.é
Eécio©é,éinéquantoéilérinvioépregiudizialeéex©art.é234éC.E.ée©éstrumentaleéallaé

uniformeéapplicazioneédelédirittoécomunitario.é
LaédeliberaédeléConsiglioécomunaleédiéMilanoén.é4/2004élegittimaél'aliena-

zioneédiéunaéparteédellaépartecipazioneédeléComuneédiéMilanoéalécapitaleédié

A.E.M.éS.p.a.ée,écomeétale,éinteressaéesclusivamenteél'enteécomunaleéeénonglié
azionistiédellaésocieta©é.é
LaédeliberaédeléConsiglioécomunaleén.é5/2004écontieneélaémanifestazioneédié

volonta©édeléComuneédiéMilanoédiéaccedere,éinéquantoésocioédiéA.E.M.éS.p.A.,é

adéunaémodificaédelloéstatutoédellaésocieta©émista.éEntrambeéleédelibereénonéinci-

donoésuiédirittiédegliéazionistiédiéA.E.M.éS.p.a.,éinéquantoénonépregiudicanoéilé

lorodirittodiproprieta©,nelsensochenone©élorovietatodiincrementarelaloroé

partecipazione,éacquistandoéunaéporzioneédelleéazioniémesseéinévenditaédalé

ComuneédiéMilano.é
Eéopportunoésottolineareécheélaéimpugnazioneédelleédeliberazioniécomunali,é

laécuifunzioneée©éunicamenteéquellaédiédeterminareélaévolonta©édell'enteécheédeveé

essereéportataéadéeffettoédaiéfunzionariédelémedesimo,épresupponeélaévalidita©é

dellaédeliberaédellaéAssembleaéstraordinariaédeiésociédellaéA.EM.éS.p.A.é
Laémodificaéstatutaria,énonéconseguendoédirettamenteédallaédeliberazioneé

deléconsiglioécomunaleédiéMilanoén.é5/2004,émaédall'approvazioneédellaémag-

gioranzaéqualificataédeiésociée©édaériferireégiuridicamenteéeformalmenteéaétaleé-

maggioranzaéeénonéallaévolonta©éespressaédaléComuneédiéMilano,équaleésocioé

dellaésocieta©émista.é
L'accertamentoédellaélegittimita©ésostanzialeédellaédecisioneédeléComuneédié

MilanoédiéprocedereéallaécessioneédellaépropriaépartecipazioneéinéA.E.M.é

S.p.A.éesulaédallaégiurisdizioneédelégiudiceéamministrativo,écomeéesulaédallaé

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©95 


suaégiurisdizioneélaémodificaéstatutaria.éInéentrambiéiécasi,ésiétrattaédiéquestionié

diérilievoéprivatisticoée,écomeétali,érientrantiénellaégiurisdizioneédelégiudiceéordi-

nario.é
NeéconsegueécheélaéquestioneéinterpretativaésottopostaéaécodestaéCorteénoné

e©éidoneaéaérisolvereéleécontroversieésottoposteéalégiudizioédelégiudiceéremittente,é

peréiléquale,éinéogniécaso,énonérilevaécheél'azionistaépubblicoéaéseguitoédellaéope-

razioneéeconomicaédiécessioneédelleéquoteédiéproprieta©émantengaéunoéûspropor-

zionatoépotereédiécontrolloýénellaésocieta©émista,édellaéqualeérimaneéazionistaé

diémaggioranzaérelativa.é
Tantoénonépregiudicaéinéalcunémodoélaéapplicazioneéuniformeédelédirittoé

comunitario,éinéquantoénonésiénegaélaétutelaédeiédirittiécheéeventualmenteé

potrebbeéessereépregiudicataédallaéapplicazioneédiéunaénormaénazionaleécheésié

assumeénonéconformeéalédirittoécomunitario,ésoloésiécontestaécheélaérispostaéaié

quesitiéinterpretativiépostiéallaéCorteépossaégarantireélaéef
ffettivita©édelédirittoé

comunitarioéinéquantoél'assettoédegliéinteressiéconseguenteéallaédecisioneédelgiu-

diceéamministrativoénonésarebbeécomunqueédefinitiva.éEécio©é,éinéquantoédettaé

decisione,éinquantorisolveunproblemadigiurisdizionee©,éinognicaso,ésoggettaé

aéscrutinioédellaéCorteédiécassazione,écheée©égiudiceédiéultimaéistanza,éiléqualeé

all'occorrenzaépotra©élegittimamenteésottoporreéaécodestaéCorteéogniéquestioneé

diécompatibilita©édelleénormeédelécodiceécivileédaéapplicareénellafattispecieécon-

cretaéinégiudizio,écheésianoédiéostacoloéallaéeffettivita©édelédirittoécomunitario.é

16.é^Iquesitipostidalgiudiceremittentepongono,édunque,édellequestionié
meramenteéipotetiche,éinéquantoénonérispondonoéadéunéeffettivoébisognoédelégiu-

diceénazionaleéinévistaédellaésoluzioneédellaécontroversia.é
Laéquestioneépregiudizialeédeéquaédeve©conseguentemente©essere©dichia-
rata©inammissibile,©in©quanto©non©necessaria©ai©fini©di©garantire©la©effettivita©
del©diritto©comunitario©nella©fattispecie©in©lite.©

Contesto©normativo©italiano©di©riferimento©delle©privatizzazioni.©

17.é^LaécessioneédiéquoteédelécapitaleésocialeédaéparteédeléComuneédié
Milanoésiéinserisceéinéunéprocedimentoédiéprivatizzazioneésostanzialeédiéunaé

societa©émista,épossibileéinéquantoésiée©éprocedutoénelé1998éadéunaéprivatizzazioneé

formaleédellaémunicipalizzata,écioe©édiéunéplessoédellaéamministrazioneécomu-

nale,écheéinéprecedenzaégodevaédiémeraéautonomiaéamministrativa.é

18.é^Eéûinémanoépubblicaýésecondoéunaéformulaécorrente,élaésocieta©éperé
azioniédellaéqualeéloéStatoéoéaltriéentipubbliciédetengonoélaétotalita©éoéunaémag-

gioranzaédelleéazioniéo,écomunque,éunénumeroédiéazioniésufficienteéadassicurare,é

anchedifatto,éilcontrollodellasocieta©.é
Alfenomenoédell'azionariatoépubblicoéilécodiceécivileéitalianoénonédedicaé

cheépocheénorme,équelleédegliéarticolié2449-2451.éCio©énonédenotaéiléprecisoé

intentoédiéassoggettareélaésocieta©éinémanoépubblica,ésalvoéquantoédispostoédalleé

normeéspeciali,éallaémedesimaédisciplinaéapplicabileéallaésocieta©éinémanoépri-

vata.é
Ancheélaédisciplinaédellaésocieta©éperéazioniémistaée©,écomeéquellaédell'im-

presa,édirittocomuneapubblicieprivatioperatori:ée©,énellasostanza,édirittopri-

vatoéestesoéaipubbliciéoperatori.é


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nel©caso©della©societa©in©mano©pubblica©tale©estensione©e©di©gran©lunga©piu©

ampia:©sono©sottoposti©al©diritto©comune©non©solo©i©rapporti©esterni©di©impresa,©

ma©anche©i©rapporti©interni©di©organizzazione.©

Siamo©inpresenzadisocieta©chesono©in©tuttoprivateperlaforma;sirea-

lizza©qui,©salva©l'applicabilita©dei©ricordati©articoli©2449-2451,©una©perfetta©iden-

tita©dicondizionegiuridicafraimpresapubblicae©impresaprivata.©

L'economia©mista,©ad©un©tempo©privata©e©pubblica,©era©stata©il©carattere©

saliente©del©sistema©economico©italiano.©L'impresa©in©mano©pubblica,©operante©

in©concorrenza©con©imprese©private,©era©presente©in©pressoche¨tutti©i©settori©del-

l'economia,©dalle©banche©ai©trasporti,©dall'industria©automobilistica©a©quella©ali-

mentare.©

La©premessa©di©politica©economica©dalla©quale©l'economia©mista©muoveva©

era©che©lo©Stato,©per©orientare©l'economia©nazionale©verso©obiettivi©di©sviluppo©

fissati©con©i©programmi©economici©del©governo,©dovesse©farsi©imprenditorefra©

gliimprenditorie©competeresulmercato©con©imprenditoriprivati.©

Allo©smantellamento©dell'economia©mista©ha©atteso©la©politica©delle©priva-

tizzazioni,©ispirata©da©una©serie©di©motivazioni,©che©non©rileva©qui©richiamare.©

Anzitutto©va©detto©che©di©privatizzazione©si©puo©parlare©in©due©sensi,©l'uno©

piu©ristretto©e©l'altro©piu©esteso.©

In©senso©puramente©formale©e©privatizzazione©l'adozioneper©l'impresapub-

blica©della©forma©giuridica©della©societa©per©azioni.©Eétale,©tra©le©altre,©quella©

consentita©alle©aziende©autonome©dei©comuni©e©delle©province©e©dei©loro©consorzi©

(aziende©municipalizzate©per©gas©e©acqua,©trasporti©eccetera©e©relativi©consorzi©

intercomunali).©In©senso©sostanziale©e©privatizzazione©il©trasferimento©a©privati©

delle©azioni©delle©societa©in©manopubblica,©con©uscita©di©scena,©parziale©o©totale,©

dello©Stato©o©dell'ente©pubblico©azionista.©La©privatizzazione©in©senso©formale©

puo©essere©considerata©come©strutturale©rispetto©alla©privatizzazione©in©senso©

sostanziale:laproprieta©pubblica,©trasformatainproprieta©azionaria,vieneresa©

negoziabileepercio©suscettibiledipassareinmaniprivate.©Avoltelaprivatizza-

zione©in©sensoformale©e©preordinata©adun©totalepassaggio©dell'impresa©in©mani©

private,©anche©se©questo©passaggio©e©destinato©a©attuarsi©con©gradualita©,©per©evi-

taregli©effettinegatividiunmassicciocollocamentosulmercatodiingentipac-

chettiazionari,©chedeprimerebberoilprezzodelleazioniposteinvenditaepro-

vocherebbero©forti©squilibri©sul©mercato©finanziario.©Poiche¨l'ente©pubblico©puo©,©

per©principio,©operare©solo©in©base©alla©legge,©tale©preordinazione©deve©essere©

prevista©dalla©legge.©Questa©puo©renderla©facoltativa©o©obbligatoria;©in©ogni©

caso,©e©indicativa©della©individuazione©dell'oggetto©sociale©dell'ente©privatizzato©

come©non©strategico.©Altre©volte©la©privatizzazione©in©senso©sostanziale©riguarda©

soloipacchettiazionaridiminoranza,©comeadesempioperlesocieta©risultanti©

dalla©trasformazione©delle©aziende©municipalizzate,©per©le©quali©la©(parziale)©

privatizzazione©mira©a©provocare©l'afflusso©di©capitale©di©rischio©privato,©alle-

viando©l'onere©di©finanziamento©dell'impresa©da©parte©dell'azionista©pubblico,©

che©pero©resta©azionista©di©maggioranza©relativa.©

19.©^Con©d.l.©31©maggio©1994,©n.©332,©convertito,©con©modificazioni,©in©
1egge©30©luglio©1994,©n.©474,©sono©state©fissate©ûNorme©per©l'accelerazione©
delle©procedure©di©dismissioni©di©partecipazioni©dello©Stato©e©degli©enti©pub-
blici©in©societa©per©azioniý.©Tale©decreto©stabilisce©che©al©Ministero©dell'Econo-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©97 


mia©e©delle©Finanze©siano©attribuiti,©nelle©societa©operanti©in©alcuni©settori©stra-

tegici©ed©espressamente©individuate©con©decreto©del©Presidente©del©Consiglio,©i©

ûpoteri©specialiý©che©assicurino©allo©Stato©un©controllo©su©tali©societa©,©anche©a©

prescindere©dall'entita©della©partecipazione©azionaria©detenuta.©

20.©^Perespressaestensionenormativa©(art2,©comma3,©deld.l.©332/1994,©
rimasto©immutato©dopo©la©legge©finanziaria©2004)©i©poteri©speciali©trovano©

applicazione©anche©nei©confronti©delle©societa©controllate,©direttamente©o©indiret-

tamente,©da©enti©pubblici©(anche©territoriali©ed©economici)©operanti©in©settori©

strategici,©anch'esse©individuate©con©provvedimento©dell'ente©pubblico©parteci-

pante.©
La©legge©finanziaria©23©dicembre©1999,©n.©488,©relativa©all'anno©2000,©ha©

modificato©la©legge©474/1994.©Con©il©correlato©d.p.c.m.©11febbraio©2000,©rela-

tivo©aipoterispecialiriconosciutiallo©Stato©e©all'entepubblico©territoriale©confe-

rente©dalla©legge©474/1994©ed©ai©relativi©criteri©di©applicazione,©si©sono©enunciati©

cinquecriteriperl'esercizio©deipoterispeciali.©None©espresso©ilgradimento©ad©

acquisizioni©azionarie©che:©a)©non©siano©trasparenti©e©non©assicurino,©comunque,©

la©conoscenza©della©titolarita©dellepartecipazioni©azionarie©rilevanti©aifini©del©

controllo,©diretto©o©indiretto,©della©societa©,©nonche¨degli©obiettivi©e©dei©pro-

grammi©industriali©dell'acquirente;©b)©compromettano©processi©di©liberalizza-

zione©e©apertura©dei©mercati,©non©siano©coerenti©con©la©scelta©diprivatizzazione©

della©societa©ovvero©determinino©situazioni©di©conflitto©di©interessi©atte©a©pregiu-

dicare©ilperseguimento©della©missione©affidata©alla©societa©nelcampo©dellefina-

lita©d'interesse©pubblico;©c)©comportino©oggettivi©rischi©di©infiltrazione©di©orga-

nizzazioni©criminali©o©di©coinvolgimento©della©societa©in©attivita©illecite;©d)©siano©

lesive©della©conservazione©dei©poteri©speciali;©e)©comportino©consistenti©pericoli©

di©grave©pregiudizio©per©vitali©interessi©dello©Stato©anche©con©riferimento©a:©1)©

l'autonomia©o©la©sicurezza©dei©rifornimenti©di©materie©prime©e©beni©essenziali©

alla©collettivita©;©2)©la©continuita©dei©servizi©pubblici©essenziali©alla©collettivita©e©

la©sicurezza©dei©relativi©impianti©e©reti;©3)©lo©sviluppo©dei©settori©tecnologica-

mente©avanzati.©

21.©^Con©l'art.©4©della©legge©24©dicembre©2003,©n.©350©(legge©finanziaria©
2004)©e©stata©modificata©ulteriormente©la©legge©474/1994©con©riferimento©ai©

poteri©speciali©riconosciuti©allo©Stato©(o©all'ente©pubblico)©conferente©all'arti-

colo©2.©

Procedimento©di©privatizzazione©sostanziale©della©Azienda©Energetica©Muni-
cipale,©divenuta©A.E.M.©S.p.A.©

22.©^Alfine©di©cogliere©la©rilevanza,©in©relazione©a©detto©articolo©2,©della©
modifica©apportata©all'art.©17©(ora©16)©dello©statuto©di©A.E.M.©S.p.A.©e©utile©

riportare©il©testo©della©modifica©statutaria.©

û1.©La©societa©e©amministrata©da©un©consiglio©di©amministrazione©com-
posto©da©un©numero©non©inferiore©a©1©e©non©superiore©a©9©membri,©compreso©
il©Presidente.©L'assemblea©ne©determina©il©numero©entro©i©limiti©suddetti.©
2.©Ai©sensi©dell'art.©2449©del©codice©civile,©il©Comune©di©Milano©ha©diritto©
di©procedere©alla©nomina©diretta©di©un©numero©di©amministratori,©proporzio-
nale©all'entita©della©propria©partecipazione,©con©arrotondamento,©in©caso©di©
numero©frazionario,©all'unita©inferiore.©In©ogni©caso,©il©Comune©di©Milano,©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


non 
potraà 
nominare 
in 
via 
diretta 
un 
numero 
di 
consiglieri 
superiore 
ad 
un 
quarto 
del 
numero 
complessivo 
degli 
amministratori 
da 
eleggere, 
con 
arro-
tondamento, 
in 
caso 
di 
numero 
frazionario, 
all'unitaà 
inferiore. 


3. 
Per 
quanto 
riguarda 
gli 
amministratori 
non 
nominati 
in 
via 
diretta 
dal 
Comune 
di 
Milano, 
si 
procederaà 
all'elezione 
sulla 
base 
di 
liste, 
nelle 
quali 
i 
candidati 
dovranno 
essere 
elencati 
mediante 
un 
numero 
progressivo 
pari 
ai 
posti 
da 
coprire 
(omissis). 
5. 
Ogni 
socio, 
compreso 
il 
Comune 
di 
Milano, 
puoà 
presentare 
o 
concor-
rere 
a 
presentare 
una 
sola 
lista. 
I 
soci 
aderenti 
ad 
uno 
stesso 
patto 
di 
sinda-
cato 
possono 
presentare 
e 
votare 
una 
sola 
lista. 
Le 
adesione 
ed 
i 
voti 
espressi 
in 
violazione 
di 
tale 
divieto 
non 
sono 
attribuibili 
ad 
alcuna 
lista 
(omissis). 
11. 
I 
consiglieri 
nominati 
direttamente 
dal 
Comune 
di 
Milano, 
potranno 
essere 
revocati 
solo 
dal 
Comune 
stesso 
secondo 
le 
modalitaà 
previste 
dal 
suo 
statuto 
e 
sono 
rieleggibili 
a 
norma 
dell'art. 
2383, 
terzo 
comma, 
codice 
civile. 
Gli 
amministratori, 
rimangono 
in 
carica 
per 
tre 
anni. 
L'articolo©2449©dispone:©

ûSocietaà 
con 
partecipazione 
dello 
Stato 
o 
di 
enti 
pubblici. 


1. 
Se 
lo 
Stato 
o 
gli 
enti 
pubblici 
hanno 
partecipazioni 
in 
una 
societaà 
per 
azioni, 
lo 
statuto 
puoà 
ad 
essi 
conferire 
la 
facoltaà 
di 
nominare 
uno 
o 
piuà 
amministratori 
o 
sindaci 
ovvero 
componenti 
del 
consiglio 
di 
sorveglianza. 
2. 
Gli 
amministratori 
e 
i 
sindaci 
o 
i 
componenti 
del 
consiglio 
di 
sorve-
glianza 
e 
nominati 
a 
norma 
del 
comma 
precedente 
possono 
essere 
revocati 
soltanto 
dagli 
enti 
che 
li 
hanno 
nominati. 
3. 
Essi 
hanno 
i 
diritti 
e 
gli 
obblighi 
dei 
membri 
nominati 
dall'assemblea. 
Sono 
salve 
le 
disposizioni 
delle 
leggi 
specialiý. 
23.©^Eédipaleseevidenzacheledisposizionicontenutenell'articolo16dello©
StatutodiA.E.M.S.p.A.,©relativealdirittodiprocedereallanominadirettadi©

alcuniamministratorinon©rientra©in©alcuno©deipoterispeciali©di©cuialla©comma©

2©della©legge©464/1994.©

Eédipari©evidenza©che©l'articolo©2449©c.civ.©non©costituisce©espressione©di©

alcuno©deipoteri©speciali©di©cui©all'articolo©2©della©legge©464/1994.©

Quesiti 
posti 
dal 
Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
di 
Milano. 


24.©^Tutti©e©tre©i©quesiti©posti©alla©Corte©si©imperniano©sull'articolo©2449©
del©codice©civile©da©esaminare©in©relazione©all'articolo©56©del©Trattato©CE.©

Invero,©il©giudice©remittente©prospetta©che©le©disposizioni©contenute©nell'ar-
ticolo©2449©del©codice©civile©valutate©singolarmente©(quesito©1),©o©in©combina-
zione©con©l'articolo©4©del©decreto©legge©31©marzo©1994©n.©332©convertito©nella©
legge©30©luglio©1994,©n.©474©(û... 
alle 
liste 
di 
minoranza 
dovraà 
essere 
riservato 
complessivamente 
almeno 
un 
quinto 
degli 
amministratori 
non 
nominati 
ai 
sensi 
dell'articolo 
2, 
comma 
1, 
lettera 
d) 
e,©con©arrotondamento,©in©caso©di©
numerofrazionato©inferiore©all'unita©,©all'unita©superiore...©ý)©(quesito©2),©attri-
buiscano©al©Comune©di©Milano,©quale©socio©di©maggioranza©relativa,©uno©spro-
porzionato©potere©di©controllo;©o©le©disposizioni©medesime©in©quanto©contrastanti©
con©l'articolo©2,©comma©1,©lettera©d) 
del©decreto©legge©n.©332/1994,©convertito©
nella©legge©474/1994©siano©in©contrasto©con©l'articolo©56©del©trattato©CEE©o©

con©principi©affermati©dalla©giurisprudenza©comunitaria©(quesito©3).©


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨99 


25. 
^Presupposto 
implicito 
di 
tutti 
i 
quesiti 
sottoposti 
alla 
Corte 
eù 
che 
l'ar-
ticolo 
2449 
del 
codice 
civile 
sia 
espressione 
di 
quelle 
prerogative 
sintetizzate 


nella 
sintesi 
verbale 
giuridica 
ûgolden¨shareýoûaction¨spe¨cifiqueý, 
che 
costi-

tuiscono 
restrizione 
alla 
libera 
circolazione 
dei 
capitali. 
L'articolo 
2449 
c. 
civ. 
nulla 
ha 
a 
che 
vedere 
con 
la 
sintesi 
verbale 
giuridica 


ûgolden¨shareý,macomesivedraù 
subitodopoavereesaminatoqualesialapor-

tata 
di 
detta 
sintesi 
verbale 
giuridica 
la 
norma 
si 
inserisce 
nell'istituto 
dell'azio-

nariatopubblico,cheeù 
regolamentatodanormecomuni,cometaliperfettamente 


compatibili 
con 
la 
effettivitaù 
delle 
norme 
comunitarie 
relative 
all'esercizio 
delle 


libertaù 
fondamentali 
e 
alla 
concorrenza. 


26.¨^Per¨ûgolden¨shareýsiintendequelnucleodiprerogative, 
inserite 
per¨
legge¨o 
con 
provvedimenti 
statali 
equivalenti, 
che 
resta 
nella 
titolaritaù 
dell'am-

ministrazione 
alienante 
in 
caso 
di 
privatizzazione 
di 
enti 
pubblici 
esercitanti 


attivitaù 
di 
peculiare 
interesse 
pubblico. 
Si 
tratta 
della 
attribuzione 
al 
soggetto 


pubblico 
alienante 
di 
diritti 
maggiori 
o 
piuù 
incisivi 
di 
quelli 
che, 
per 
diritto 


comune, 
gli 
competerebbero. 
Ipoteri 
ûspeciali» 
in 
questione 
non 
sono 
necessa-

riamente 
legati 
alla 
qualitaù 
di 
azionista 
rivestita 
dallo 
Stato 
o 
da 
un 
ente 
pub-

blico. 
Anzi, 
l'istituto, 
dimatriceanglosassone, 
sembraassumerecomepresuppo-

sto 
l'effettiva 
completa 
dismissione 
della 
partecipazione 
da 
parte 
delloStato 
o 


dall'ente 
pubblico. 
Lo 
schema 
giuridico 
inglese 
eù 
quello 
di 
inserire 
nel 
capitale 


della 
societaù 
un'azione 
speciale 
privilegiata 
convertibile 
del 
valore 
nominale 
di 


una 
sterlina, 
posseduta 
dal 
Governo 
o 
da 
un 
suo 
rappresentante. 
Il 
legislatore 


di 
altri 
Stati 
membri 
ha 
preferito 
svincolare 
la 
posizione 
di 
privilegio 
dal 
pos-

sesso 
azionario, 
attribuendola 
direttamente 
allo 
Stato 
o 
all'ente 
pubblico 
all'in-

sorgere 
di 
situazioni 
che 
possano 
compromettere 
il 
raggiungimento 
di 
predeter-

minati 
obiettivi 
di 
interesse 
pubblico 
di 
riconosciuta 
importanza 
strategica. 


Dallastessagiurisprudenzadella 
Cortedigiustiziaeù 
possibilericavareiprincipi 


guida 
cui 
lo 
Stato 
membro 
deve 
attenersi 
qualora 
intenda 
riservarsi 
detti 
poteri 


speciali 
senza 
ostacolare 
o 
scoraggiare 
la 
libera 
circolazione 
di 
capitali 
(articolo 


56 
CEE) 
e 
la 
libertaù 
di 
stabilimento 
(articolo 
43 
CEE). 
In 
particolare, 
secondo 


la 
Corte, 
la 
libera 
circolazione 
dei 
capitalipuoù 
essere 
limitata 
da 
una 
normativa 


nazionale 
soltanto 
se 
quest'ultima 
siagiustificata 
daimotiviprevistidall'articolo 


58,n. 
1, 
CEodaragionioperativediinteressepubblicochesiapplicanoadogni 


persona 
o 
impresa 
che 
eserciti 
un'attivitaù 
sul 
territorio 
dello 
Stato 
membro 
ospi-

tante. 
Inoltre, 
per 
essere 
cos|ù 
giustificata, 
la 
normativa 
nazionale 
deve 
essere 


idonea 
a 
garantire 
il 
conseguimento 
dello 
scopo 
perseguito 
senza 
andare 
oltre 


quanto 
necessario 
per 
il 
raggiungimento 
di 
quest'ultimo. 
Inoltre, 
tale 
normativa 


deve 
fondarsi 
su 
criteri 
oggettivi, 
non 
discriminatori 
e 
noti 
in 
anticipo 
alle 


imprese 
interessate. 


27. 
^L'articolo 
2449 
del 
codice 
civile 
non 
costituisce 
espressione 
di 
poteri 
specialiderogatoridelledisposizionigeneraliinmateriasocietaria. 
Laformula-

zione 
della 
norma 
puoù 
consentire 
allo 
Stato 
o 
all'ente 
pubblico 
di 
nominare 


anche 
la 
maggioranza 
degli 
amministratori 
indipendentemente 
dalla 
quotadi 


partecipazione 
nella 
societaù 
, 
ma 
presuppone 
la 
partecipazione 
del 
soggetto 
pub-

blico 
al 
capitale 
della 
societaù 
, 
che 
in 
relazione 
a 
tale 
partecipazione 
assume 
la 


qualitaù 
sostanziale 
di 
societaù 
mista. 
Invero, 
la 
nomina 
degli 
amministratori 
da 


parte 
di 
chi 
non 
ha 
la 
maggioranza 
del 
capitale 
sociale 
non 
costituisce 
un'ano-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


malia¨nel¨quadro¨normativo¨societario¨di¨diritto¨comune.¨Da¨un¨lato,¨infatti,¨il¨

nuovo¨codice¨civile¨italiano¨consente¨addirittura¨la¨nomina¨di¨amministratori¨

dapartedinonsoci(ildirittopuo©¨essereinfattiattribuitodallostatutoaiporta-

tori¨di¨ûstrumentifinanziariý:¨articolo¨2351,¨comma¨5¨del¨codice¨civile);¨dall'al-

tro,¨la¨nomina¨della¨maggioranza¨degli¨amministratori¨da¨parte¨di¨chi¨possiede¨

una¨minoranza¨del¨capitale¨sociale¨e©¨evenienza¨comune¨in¨ogni¨caso¨di¨aziona-

riato¨diffuso,¨e¨nel¨caso¨di¨societa©¨per¨azioni¨che¨abbiano¨emesso¨(per¨un¨

importo¨pari¨alla¨meta©¨del¨capitale)¨azione¨di¨risparmio¨con¨diritto¨di¨voto¨limi-

tatoalleassembleestraordinarie:¨inquestocasochipossiedeil25%delcapitale,¨

piu©¨una¨azione,¨controlla¨l'assemblea¨ordinaria,¨e¨quindi¨puo©¨eleggere¨l'intero¨

consiglio.¨Infine,¨ilriconoscimentoespressodapartedellegislatoredellariforma¨

dei¨patti¨parasociali¨che¨hanno¨per¨oggetto¨l'esercizio¨del¨diritto¨di¨voto¨nelle¨

societa©¨per¨azioni¨(articolo¨2341¨del¨codice¨civile)¨comporta¨de 
iure 
la¨validita©¨

diqueipatticheattribuisconoalsociodiminoranzalafacolta©¨dinominadella-

maggioranza¨degli¨amministratori;¨facolta©¨che¨non¨sarebbe¨consentita¨nel¨caso¨

in¨cui¨il¨risultato¨a¨livello¨di¨organizzazione¨societaria¨cos|©¨raggiuntofosse¨con-

trario¨a¨norme¨e¨principi¨di¨carattere¨imperativo.¨Ne¨consegue¨che¨nell'ordina-

mento¨italiano,¨non¨esiste¨unprincipio¨inderogabile¨diproporzionalita©¨tra¨lapar-

tecipazione¨sociale¨ed¨i¨diritti¨riguardanti¨l'amministrazione¨della¨societa©¨.La¨

regola¨vale¨sia¨per¨l'azionista¨privato¨che¨per¨l'azionista¨pubblico.¨

L'elezione¨degli¨amministratori¨mediante¨il¨voto¨di¨lista¨e©¨pratica¨diffusa,¨

pacificamente¨ritenuta¨legittima¨.¨

28.¨^L'articolo¨2449¨del¨codice¨civile¨e©¨relativo¨alle¨societa©¨a¨partecipa-
zionepubblica¨edha¨comepremessa¨che¨visiapartecipazionepubblica¨a¨societa©¨

per¨azioni,¨sicche¨la¨sua¨evocazione¨e©¨nel¨caso¨di¨specie¨naturale.¨

Esso¨si¨distingue¨nettamente¨dalla¨c.d.¨golden 
share,¨introdotta¨dalla¨legge¨

474/1994,¨vuoi¨in¨via¨sistematico-concettuale¨vuoi¨nella¨specifica¨disciplina¨det-

tata.¨

29.¨^La¨legge¨474/1994,¨come¨modificata¨dalla¨legge¨350/2003,¨impone¨
per¨un¨certo¨periodo¨di¨tempo¨l'attribuzione¨all'ente¨pubblico¨di¨poteri¨speciali,¨

indipendentemente¨dalla¨partecipazione¨azionaria¨e,¨fra¨quei¨poteri,¨indica¨il¨

diritto¨di¨nomina¨di¨un¨amministratore¨(senza¨diritto¨di¨voto)¨nella¨societa©¨rinve-

niente¨dalla¨privatizzata¨dell'ente¨pubblico,¨il¨diritto¨di¨veto¨alla¨modifica¨dello¨

statuto¨della¨detta¨societa©¨,¨nonche¨altri¨poteri¨interdittivi¨di¨modifiche¨all'orga-

nizzazione¨sociale.¨

L'articolo¨2449¨del¨codice¨civile,¨invece,¨con¨precetto¨che¨tra¨l'altro¨pre-

scindeintotodallastessasussistenzadiunprocessodiprivatizzazione,¨consente¨

(soltanto)¨che¨lo¨statuto¨legittimi¨l'ente¨pubblico¨socio¨a¨nominare¨uno¨o¨piu©¨

amministratori¨della¨societa©¨partecipata¨senza¨attribuire¨all'ente¨pubblico¨poteri¨

divetoquanto¨alleeventualifuturemodifichedellostatuto¨inparola.¨

30.¨^Si¨tratta,¨dunque,¨di¨due¨profili¨normativi¨non¨confondibili:¨l'uno¨a¨
carattere¨generale¨(art.¨2449¨c.c.)¨riferito¨all'ente¨pubblico¨che¨e©¨coinvolto¨in¨

una¨societa©¨tramite¨partecipazione¨azionaria¨ed¨a¨tutela¨dell'interesse¨collettivo¨

che¨quella¨partecipazione¨giustifica;¨l'altro,¨a¨carattere¨speciale¨(art.¨2¨legge¨

474/1994)¨mirato¨ad¨una¨regolazione¨di¨vertice¨di¨determinate¨societa©¨privatiz-

zate.¨Inoltre,¨mentre¨l'art.¨2449prevede¨l'attribuzionedipoteriall'entepubblico¨

socio¨per¨clausola¨statutaria¨di¨introduzione¨volontaria¨(nel¨caso¨di¨A.E.M.,¨e©¨


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
101 


stata 
introdotta 
grazie 
al 
voto 
decisivo 
di 
oltre 
il 
60% 
del 
capitale 
sociale) 
e 


sempre 
modificabile 
con 
maggioranze, 
la 
legge 
474/1994 
prevede 
attribuzioni 


per 
legge 
di 
poteri 
speciali 
all'ente 
indipendentemente 
dalla 
circostanza 
che 
lo 


Stato 
o 
l'ente 
pubblico 
conservi 
la 
qualitaà 
di 
socio 
della 
societaà 
privatizzata, 
e 


soprattutto 
conpotere 
di 
veto 
ex 
lege 
dello 
stato 
o 
dell'entepubblico 
verso 
modi-

fiche 
dello 
statuto. 
Due 
modi 
diversi, 
dunque, 
ascrivibili 
ad 
istanze 
diverse, 
anzi 


opposte: 
l'uno, 
riferibile 
alla 
gestione 
della 
societaà 
dove 
lo 
Stato 
o 
un 
ente 
pub-

blicoabbiainvestito;l'altro, 
almonitoraggiodellaprivatizzazione, 
checontinua, 


imperativamente, 
anche 
quando 
lo 
Stato 
o 
ente 
pubblico 
abbia 
disinvestito. 


31. 
^Le 
due 
discipline 
^quella 
dell'articolo 
2949 
del 
codice 
civile 
e 
quella 
della 
legge 
474 
del 
1994 
^in 
un 
processo 
di 
privatizzazione, 
come 
nel 
caso 
di 


specie, 
si 
possono 
sommare, 
senza 
che 
il 
ricorso 
all'una 
e 
all'altra 
sia 
soggetto 


ad 
un 
unico 
sindacato 
di 
legittimitaà 
. 


Al 
limite 
eà 
possibile 
prevedere 
sia 
la 
nomina 
diretta 
di 
uno 
o 
piuà 
ammini-

strazioni 
da 
parte 
dell'ente 
pubblico 
ex 
art. 
2449 
c. 
civ., 
sia 
la 
nomina 
di 
ammi-

nistratore 
senza 
diritto 
di 
voto 
ai 
sensi 
della 
legge 
474 
del 
1994 
e, 
sempre,che 


venga 
garantita 
alla 
minoranza, 
ai 
sensi 
della 
legge 
474 
del 
1994, 
la 
nominadi 


almeno 
un 
quinto 
degli 
amministratori 
nell'applicazione 
del 
voto 
di 
lista. 


32. 
^Il 
TAR 
non 
ha 
dubbi 
che 
la 
modifica 
dello 
Statuto 
di 
A.E.M. 
S.p.A. 
in 
contestazione 
produca 
un 
risultato 
contrario 
alle 
sentenze 
della 
Corte 
di 
giu-

stizia 
in 
materia 
di 
golden 
share, 
ma 
il 
dubbio 
eà 
frutto 
di 
un 
errore 
di 
imposta-

zione 
giuridica 
e 
di 
una 
erronea 
valutazione 
della 
propria 
giurisdizione 
in 


subiecta 
materia.Sulpuntoeà 
appenailcasodidirechelatuteladellesituazioni 


giuridiche 
soggettive 
eà 
principio 
costituzionale, 
ma 
non 
lo 
eà 
la 
modalitaà 
di 
tale 


tutela 
se 
non 
sotto 
ilprofilo 
della 
effettivita©
che 
nel 
caso 
dei 
ricorsi 
amministra-

tivi 
che 
hanno 
innescato 
la 
proposizione 
della 
questione 
pregiudiziale 
non 
eà 
in 


discussione. 


33. 
^Latesidelgiudiceamministrativoremittentesifondasuunamalin-
tesa 
interpretazione 
del 
significato 
e 
della 
portata 
della 
giurisprudenza 
comuni-

taria 
e 
soprattutto 
sulla 
mancata 
comprensione 
delfatto 
che, 
come 
ha 
puntual-

mente 
rilevato 
il 
Consiglio 
di 
Stato 
nelle 
ordinanze 
nn. 
3866/04, 
3867/04, 


3873/04 
e 
3874/04, 
l'istituto 
della 
golden 
share 
ha 
una 
funzione 
ûprofonda-

mente 
diversaýdaquelladell'art.2449c.c. 
(l'unicanorma^siripete^avenire 


in 
rilievo 
ai 
nostrifini). 


34. 
^Per 
rendersene 
conto, 
giova 
subito 
precisare 
che 
tutta 
la 
tematica 
della 
c.d. 
golden 
share 
nell'ambito 
dell'ampioprocesso 
diprivatizzazioni 
in 
atto 


in 
Europa 
attiene 
soltanto 
a 
quelle 
disposizioni 
di 
legge 
nazionali 
che 
consen-

tono 
allo 
Stato 
di 
esercitare 
un'influenza 
determinante 
sulla 
societaà 
nonostante 


il 
venir 
meno 
dell'iniziale 
potere 
di 
controllo. 


35. 
^La 
Commissione, 
giaà 
nella 
propria 
Comunicazione 
del 
1997 
relativa 
agliinvestimentiintracomunitari, 
sieraespressanelsenso 
cheipoteriattribuiti 


alle 
autoritaà 
nazionali 
(quali 
il 
diritto 
di 
veto 
o 
la 
nomina 
di 
alcuni 
amministra-

tori) 
possono 
ûcreare 
deiproblemi» 
in 
relazione 
alle 
regole 
in 
materia 
dieserci-

zio 
di 
libertaà 
fondamentali, 
quali 
la 
libera 
circolazione 
dei 
capitali 
o 
la 
libertaà 


di 
stabilimento 
nella 
Comunitaà 
, 
soltanto 
nei 
casi 
in 
cui 
uno 
Stato 
membro 
non 


detenga 
una 
partecipazione 
di 
controllo. 
La 
Corte 
di 
giustizia 
(al 
terminedi 


una 
serie 
di 
procedure 
di 
infrazione, 
tutte 
promosse 
dalla 
Commissione) 
sieà 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

pronunciata©soltanto©sui©casi©in©cui©lo©Stato©non©deteneva©piu©una©ûpartecipa-

zionestrategicaýnell'impresa.©Cio©valesenzadubbiopericasifrancese,belga©

e©portoghese©e©per©quello©inglese.©

In©relazione©al©caso©spagnolo©(causa©C-463/00),©il©discorso,©benche¨piu©

complesso,©nella©sostanza©non©cambia.©La©legge©spagnola,©sottoposta©all'inda-

gine©della©Commissione©(legge©23©marzo©1995,©n.©5),©si©applicava©alle©imprese©

che,©alla©data©di©entrata©in©vigore©della©legge©medesima,©erano©controllate©dallo©

Stato©con©una©partecipazione©superiore©al©25%.©Senonche¨,©la©Commissione©ha©

apertolaproceduradiinfrazionequattroannipiu©tardi(26ottobre1999),©con-

testando©non©soltanto©la©menzionata©legge,©ma©anche©i©decreti©di©attuazione©rela-

tivi©alle©societa©Repsol,©Telefo©nica©de©Espana,©Argentana,©Tabacalera©ed©

Endesa,©societa©che©nelfrattempo,©tra©il©1997©ed©il©1998,©erano©state©integral-

mente©privatizzate,©con©la©partecipazione©dello©Stato©ridotta©a©zero.Al©

momento,©dunque,©dell'apertura©della©procedura©da©parte©della©Commissione,©lo©

Stato,©che©pur©manteneva©i©poteri©speciali©derivanti©dalla©legge©spagnola©

n.©5/1995,©aveva©completamente©dismesso©la©propria©partecipazione©nelle©
imprese©considerate.©

37.©^Eédi©tutta©evidenza©la©diversita©tra©i©regimi©nazionali©di©golden©share©
sottopostialvagliodella©Cortedigiustiziaedilcasoinesame.©Inquestoipoteri©

conferiti©al©Comune©di©Milano©trovano©fondamento©di©legittimazione©nella©

misura©dominante©della©partecipazione©mantenuta©dallo©stesso©nella©societa©

mista.©E©cio©in©base©ad©un©principio©derivato©dal©diritto©comune,©non©dal©diritto©

speciale,©che©prescinde©dalla©partecipazione©del©soggetto©pubblico©al©capitale©

della©societa©commerciale.©

38.©^Ne¨nella©predetta©Comunicazione©della©Commissione©ne¨nelle©sen-
tenze©della©Corte©in©materia©di©golden©share©sifa©riferimento©ad©una©necessaria©

proporzionalita©tra©la©partecipazione©azionaria©detenuta©dallo©Stato©(che©addi-

rittura©conservi©una©partecipazione©idonea©a©garantirgli©il©controllo©della©

societa©)©edipoteriadessoattribuitiperlegge.©

39.©^Intutt'altrosenso,©infatti,©operailrichiamoalprincipiodi©proporzio-
nalita©,©in©base©al©quale©una©disposizione©nazionale,©limitativa©di©diritti©garantiti©

dal©Trattato,©deve©essere©proporzionale©allo©scopo©perseguito,©nel©senso©che©que-

st'ultimo©non©possa©essere©ugualmente©conseguito©con©misure©meno©restrittive.©

Il©riferimento©al©principio©di©proporzionalita©,©pertanto,©riguarda©soltanto©l'esi-

genza©di©adeguatezza©delle©singole©misure©ai©motivi©imperativi©di©interesse©gene-

rale©(ad©esempio,©la©difesa©e©la©sicurezza©dei©rifornimenti©in©materie©prime).©

40.©^Anche©neiprincipi©OCSE©in©materia©di©corporate©governance©non©si©
rinviene©alcuna©presa©di©posizione©a©favore©dell'applicazione©del©concetto©ûone©

share©one©voteý.©Anzi,©l'approccioprevalentee©quellodipreferireun'interpreta-

zione©ûflessibileý©del©principio©della©proporzionalita©,©anche©in©considerazione©

delfatto©che,©secondo©un©recente©studio,©circa©il©60%©delle©societa©europee©non©

si©conformano©al©principio©ûone©share©one©voteý.©In©relazione©al©tema©della©

nomina©degli©amministratori,©nel©caso©belga,©la©Corte©di©giustizia©ha©ritenuto©

compatibile©con©il©diritto©comunitario©un©regime©che,©tra©l'altro,©attribuiva©al©

Ministro©la©nomina©di©due©rappresentanti©del©governo©federale,©sia©pure©senza©

diritto©di©voto,©nell'ambito©del©consiglio©di©amministrazione©delle©societa©

S.N.T.C.©eDistrigaz.©Lanormativafrancese,poi,©chepurprevedevalanomina©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©103 


pubblica©di©due©amministratori,©e©stata©ritenuta©incompatibile©con©il©Trattato©

soltanto©nelle©parti©in©cui©prevedeva©un©limite©all'acquisto©di©partecipazioni©

unito©alprevio©gradimento©in©capo©al©Ministro©dell'Economia©nonche¨un'opposi-

zione©contro©le©decisioni©di©cessione©o©di©attribuzione©a©titolo©di©garanzia.©

Emblematico©appare©anche©l'atteggiamento©assunto©dalla©Commissione©nel©

caso©della©legge©tedesca©che©privatizza©la©Volkswagen©(legge©VW).©La©legge©

VWprevede©che,©fintantoche¨detengano©azioni©(sembra©di©capire,©piu©di©una©

azione)©dell'impresa,©il©Governo©federale©tedesco©(ûBundý)©e©il©Land©della©

Bassa©Sassonia©debbano©avere©due©posti©nel©consiglio©di©amministrazione©(che©

consiste©di©20©membri,©di©cui©soltanto©la©meta©rappresenta©gli©azionisti).©Di©con-

seguenza,©grazie©ad©una©misura©statale©e©in©deroga©alla©normale©normativa©

tedesca©sulle©societa©,©4©dei©10©membri©che©rappresentano©gli©azionisti©possono©

esseredirettamentenominatidalleautorita©pubbliche.©Dato©cheilgovernofede-

rale©ha©venduto©tutte©le©proprie©azioni,©il©Land©della©Bassa©Sassonia©(che©

detiene©circa©il©13©%©delle©azioni©con©diritto©di©voto)©e©ora©l'unico©ad©avere©il©

diritto©di©nominare©due©membri©del©consiglio©di©amministrazione.©Ora,©la©Com-

missione©non©pare©preoccupata©dalfatto©che©il©Land©possa©nominare©due©ammi-

nistratori©su©dieci©fintantoche¨detenga©una©partecipazione©azionaria©all'incirca©

corrispondente.©Tuttavia,©dal©momento©che©tale©disposizione©ad©hoc©attribuisce©

anche©al©Bund©un©diritto©di©rappresentanza©che©non©e©proporzionato©al©suo©

livello©di©partecipazione©al©capitale©della©societa©,lo©stesso©Bund©(al©momento©

attuale©uscito©del©tutto©dalla©societa©)©puo©agevolmente©recuperare©tale©diritto©

speciale©acquisendo©soltanto©due©azioni©della©societa©.©

41.©^Su©talipresuppostisisuggerisce:©

1)©di©dichiarare©inammissibili©tutte©le©questioni©interpretative©sollevate©

dal©Tribunale©Amministrativo©Regionale©della©Lombardia©per©carenza©di©rile-

vanza;©

2)©di©dichiarare©che©l'articolo©2449©c.©civ.©e©compatibile©con©l'articolo©56©

del©Trattato,©in©quanto©nonfondativo©di©alcun©diritto©speciale©afavore©del©sog-

getto©pubblico©che©partecipa©al©capitale©della©societa©con©partecipazione©dello©

StatoodientipubblicidisciplinatadallasezioneXIIIdelCapo©VdelTitolo©V©

del©codice©civile©italianoý.©

Causa©C-494/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Modalita©per©il©prel
ievo©fiscale©sui©tabacchi©lavorati©^Articolo©27,©n.©5,©della©direttiva©del©
Consiglio©25©febbraio©1992,©92/12/CEE,©relativa©al©regime©generale,©alla©
detenzione,©alla©circolazione©ed©ai©controlli©dei©prodotti©soggetti©ad©

accise©(nel©testo©vigente)©^Ordinanza©del©Hoge©Raad©der©Nederlanden©

(Paesi©Bassi)©26©novembre©2004©(cs©8175/05,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©controversia©riguarda©il©rigetto©della©domanda©della©societa©ûAý©
diretta©alla©compensazione©o©rimborso©ai©sensi©della©legge©olandese©sulle©
accise©di©importi©corrisposti©in©relazione©alla©richiesta©di©contrassegni©afferenti©
a©tabacchi©lavorati©e©a©titolo©di©imposta©sul©valore©aggiunto©pagata©o©dovuta.©

IquesitI 


1.©^Se©la©direttiva©sulle©accise©debba©essere©interpretata©nel©senso©che©
impone©agli©Stati©membri©di©adottare©una©normativa©in©base©alla©quale©essi©sono©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tenuti©a©restituire©o©compensare©gli©importi©pagati©o©divenuti©esigibili©al©
momento©della©richiesta©di©bolli©per©accise,©nel©caso©in©cui©il©richiedente©(titolare©
di©una©autorizzazione©per©un©deposito©fiscale)©non©abbia©utilizzato©ne¨potra©uti-
lizzare©bolli©che©sono©spariti©prima©di©essere©apposti©ai©prodotti,©soggetti©ad©
accisa©e©i©terzi©non©abbiano©potuto©o©non©potranno©fare©legittimamente©uso©di©
tali©bolli,©benche¨non©sia©escluso©che©essi©li©abbiano©utilizzati©o©potranno©uti-
lizzarli©apponendoli©a©tabacchi©lavorati©immessi©illegalmente©in©commercio.©

2.©^Se©la©sesta©direttiva,©e©in©particolare©l'articolo©27,©nn.1©e©5,©debba©
essere©interpretata©nel©senso©che©la©circostanza©che©solo©in©una©data©successiva©
a©quella©prevista©nell'articolo©27,©n.©5,©della©sesta©direttiva,©quale©adeguata©dalla©
nona©direttiva,©il©Governo©dei©Paesi©Bassi©ha©comunicato©alla©Commissione©
che©desiderava©continuare©a©mantenere©in©vigore©la©modalita©particolare©per©il©
prelievo©fiscale©sui©tabacchi©lavorati©comporti©che,©qualora©un©singolo,©dopo©
che©tale©comunicazione©ha©avuto©comunque©luogo,©invochi©il©superamento©del©
termine,©tale©modalita©speciale©di©prelievo©fiscale©debba©essere©disapplicata©
anche©successivamente©alla©comunicazione.©

3.©^Nell'ipotesi©in©cui©la©soluzione©alla©questione©sia©di©senso©negativo,©
se©la©sesta©direttiva,©in©particolare©l'articolo©27,©1©e©5,©debba©essere©interpre-
tata©nel©senso©che©la©modalita©speciale©di©prelievo©fiscale©sui©tabacchi©lavo-
rati,©di©cui©all'articolo©28©della©legge©sull'imposta©sul©valore©aggiunto,deve©
essere©disapplicata©in©quanto©incompatibile©con©i©requisiti©stabiliti©nelle©
disposizioni©menzionate.©
4.©^Nel©caso©in©cui©la©soluzione©alla©questione©3©sia©di©senso©negativo,©se©
la©sesta©direttiva,©e©in©particolare©l'articolo©27,©nn.1©e©5,©debba©essere©interpre-
tata©nel©senso©che©con©essa©sia©incompatibile©il©mancato©rimborso©dell'impo-
sta©sul©valore©aggiunto©e©in©circostanze©quali©quelle©descritte©alla©questione©1.©

Causa 
C-6/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Fornitura 
di 
dispositivi 


medici-Appalto 
^Direttive©del©Consiglio©93/36/CEE©e©93/42/CEE©^

Ordinanza©del©Symvoulio 
tis 
Epikrateias 
(Grecia)©del©16©marzo©2005©

(avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

I 
fattI 


Un©ospedale©ha©bandito©una©gara©d'appalto©aperta,©sulla©base©del©crite-
rio©di©aggiudicazione©del©prezzo©piu©basso,©per©la©fornitura©di©diversi©tipi©di©
punti©per©sutura.©Nella©gara©hanno©presentato©offerte©nove©imprese,©tra©cui©
anche©la©ricorrente.©Con©parere©consultivo©inviato©alla©commissione©giudica-
trice©d'appalto,©i©chirurghi©dell'ospedale©si©lamentavano©dei©problemi©causati©
da©alcuni©dei©punti©forniti©dalla©ricorrente,©per©il©che©chiedevano©l'esclusione©
di©questi©ultimi©dalla©gara.©La©richiesta©e©stata©accolta.©L'©impresa©interes-
sata,©dopo©un©reclamo©in©via©amministrativa,©ha©impugnato©l'©esclusione.©

QuesitI 


1.©^Se©in©caso©di©gare©di©appalto©disciplinate©dalla©direttiva©del©Consi-
glio©93/36/CEE,©per©la©fornitura©di©dispositivi©medici©di©cui©alla©direttiva©
93/42/CEE,©e©qualora©tali©gare©si©svolgano©secondo©il©sistema©dell'offerta©
piu©bassa,©l'autorita©giudicatrice,©nella©veste©di©acquirente©dei©beni©in©que-
stione,©ai©sensi©delle©disposizioni©della©su©menzionata©direttiva©del©Consiglio©
93/42/CEE,©in©combinato©disposto©con©le©disposizioni©della©direttiva©del©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©105 


Consiglio©93/36/CEE,©abbia©la©facolta©di©respingere©un'offerta©di©dispositivi©
medici©che©rechino©la©marcatura©CE©che©abbiano©costituito©oggetto©di©un©
controllo©di©qualita©da©parte©del©competente©organo©di©certificazione,©in©
quanto©tecnicamente©inammissibili©nella©fase©della©valutazione©tecnica,invo-
cando©obiezioni©sostanziali©sulla©loro©idoneita©tecnica,©collegate©alla©tutela©
della©salute©pubblica©e©all'uso©particolare©cui©tali©dispositivi©sono©destinati©e©
in©considerazione©delle©quali©sono©giudicati©inidonei©e©non©adatti©a©tale©uso©
(sulla©base©del©presupposto©evidente©che©tali©obiezioni©siano©soggette©al©con-
trollo©del©giudice©competente©sotto©il©profilo©della©loro©fondatezza,©nel©caso©
in©cui©sussista©un©dubbio©quanto©al©fatto©che©esse©ricorrano©effettivamente).©

2.©^In©caso©di©risposta©affermativa©alla©precedente©questione,©se©l'auto-
rita©giudicatrice©nella©veste©di©acquirente©dei©beni©in©questione,©abbia©la©
facolta©di©considerare©direttamente,©per©le©ragioni©precedentemente©indicate,©
inidonei©al©tipo©di©uso©a©cui©sono©destinati©dispositivi©medici©che©recano©la©
marcatura©CE©oppure©se©occorra©che©siano©previamente©applicate©le©clausole©
di©salvaguardia©contenute©nella©direttiva©93/42/CE©del©precedente©menzio-
nato©decreto©interministeriale©Y©7/comma./2480/199,©che©attribuiscono©
all'autorita©nazionale©competente©^che©nella©specie©e©costituita©dal©Ministero©
della©Salute,©della©Previdenza©e©Assistenza©sociale©attraverso©la©Direzione©
della©Tecnologia©biomedica©^di©adottare©provvedimenti©in©base©alla©proce-
dura©di©cui©all'articolo©8©della©direttiva,©nel©caso©in©cui©i©dispositivi©medici©
correttamente©installati©e©usati©possono©rappresentare©un©pericolo©per©lavita©
alla©sicurezza©dei©pazienti©o©degli©utilizzatori,©o©ai©sensi©dell'articolo©18©della©
medesima,©quando©si©constati©che©la©marcatura©CE©e©stata©attribuita©senza©
motivo.©
3.©^Se,©in©considerazione©della©risposta©data©alla©seconda©questione,©e©
qualora©essa©sia©risolta©nel©senso©che©occorre©prima©applicare©le©summenzio-
nate©clausole©di©salvaguardia,©l'autorita©giudicatrice©sia©tenuta©ad©aspettare©
il©risultato©del©procedimento©avviato©in©base©all'articolo©8©o©all'articolo©18©
della©direttiva©93/42/CE©e©inoltre©sia©vincolata©dal©risultato©di©esso,©nel©senso©
che©sia©tenuta©a©ricevere©in©appalto©il©bene©di©cui©si©tratta,©nonostante©sia©pro-
vato©che©il©suo©uso©fa©sorgere©dei©pericoli©per©la©salute©pubblica©o,©in©gene-
rale,©che©esso©e©inadatto©all'uso©a©cui©l'autorita©giudicatrice©lo©destina.©
Causa 
C-26/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Direttiva©del©Parla-
mento©europeo©e©del©Consiglio©20©dicembre©1994,©94/62/CE©^Imbal-
laggi©^Ordinanza©del©ûLandesgericht 
Korneuburgý©(Austria),©notificata©
il©16©marzo©2005©(avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Punto©di©partenza©della©controversia©tra©l'attrice©Partei©Plato©Plastik©
Frank©GmbH,©produttore©e©venditore©di©sacchetti©di©plastica,©e©la©convenuta©
Caropack©Handels©GmbH,©che©vende©questi©sacchetti,©e©il©rifiuto©di©quest'ul-
tima©di©rilasciare©una©certificazione©del©fatto©che©essa©sia©collegata©ad©un©
sistema©di©raccolta©e©recupero©di©rifiuti©di©imballaggio.©Questa©controversia©
era©gia©alla©base©del©procedimento©pregiudiziale©dinanzi©alla©Corte©di©giusti-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zia©delle©Comunita©europee©nella©causa©C-341/01©(ordinanza©4©settembre©
2001©di©questo©stesso©tribunale©e©la©sentenza©della©Corte©di©Giustizia©delle©
Comunita©europee©29©aprile©2004,©punti©14-20).©

Oggetto©dell'ordinanza©di©rinvio©4©settembre©2001©erano,©tra©le©altre,©le©
questioni©sull'interpretazione©dei©termini©ûimballaggioý©e©ûproduttoreý©di©
cui©all'art.©3,©n.©1,©della©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©
20©dicembre©1994,©94/62/CE,©sugli©imballaggi©e©i©rifiuti©di©imballaggio,©al©
fine©di©valutare©se©i©sacchetti©di©plastica©in©questione©nella©controversia©prin-
cipale©fossero©da©considerare©come©imballaggi©e©se©l'attrice©fosse©da©ritenere©
un©produttore©di©imballaggi©ai©sensi©della©direttiva.©Il©tribunale©al©riguardo©
partiva©dal©presupposto©che©la©parte©convenuta©non©avesse©alcun©obbligo©di©
rilasciare©la©certificazione©richiesta©dall'attrice,©qualora©i©sacchetti©di©plastica©
oggetto©della©domanda©non©fossero©stati©imballaggi©o©qualora©l'attrice©non©
fosse©stata©considerata©quale©produttrice©di©imballaggi©ai©sensi©della©direttiva.©

La©Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee©ha©riconosciuto,©nella©sen-
tenza©29©aprile©2004,©causa©C-341/01,©che©i©sacchetti©di©plastica©sono©imbal-
laggi©ai©sensi©della©direttiva©e©che©nel©termine©ûproduttoreý,©nel©contesto©del-
l'art.©3,©n.©1,©primo©comma,©rientra©il©produttore©delle©merci,©ma©non©il©fab-
bricante©dei©prodotti©di©imballaggio.©

IquesitI 


1.©^Questione 
principale:©se,©ai©sensi©della©direttiva©del©Parlamento©euro-
peo©e©del©Consiglio©20©dicembre©1994,©94/62/CE,©il©produttore©di©imballaggi©
secondari©o©di©imballaggi©per©il©trasporto,©vale©a©dire©il©produttore©di©imbal-
laggi,©sia©pure©colui©che,©nell'ambito©dell'esercizio©della©sua©attivita©professio-
nale,©assembla©o©fa©assemblare©indirettamente©o©direttamente©merci©con©il©
prodotto©destinato©ad©essere©utilizzato©come©imballaggio©e©se©cio©valga©anche©
per©i©sacchetti©con©manici.©Se©quindi©il©produttore©(fornitore)©dei©prodotti©
indicati©nell'art.©3,©n.©1,©prima©frase,©ossia©di©prodotti©adibiti©a©contenere©e©a©
proteggere©determinate©merci,©a©consentire©la©loro©manipolazione©e©la©loro©
consegna,©e©ad©assicurare©la©loro©presentazione,©nonche¨di©articoli©ûa©per-
dereý©usati©allo©stesso©scopo,©sia©il©produttore©(fornitore)©di©materiale©di©
imballaggio©(prodotti©di©imballaggio)©e©non©il©produttore©di©un©imballaggio©
per©la©vendita,©di©un©imballaggio©secondario©o©di©un©imballaggio©per©il©tra-
sporto©(produttore©di©imballaggi;©v.©i©termini©equivalenti©di©cui©all'art.3,©
n.©11,©della©direttiva).©
2.©^Prima 
questione 
supplementare 
nell'ipotesi 
in 
cui 
la 
questione 
princi-
pale 
venga 
risolta 
in 
senso 
affermativo:©se©quindi©il©produttore©di©sacchetti©
con©manici©debba©essere©considerato©non©produttore©di©imballaggio©per©la©
vendita,©di©imballaggio©secondario©o©di©imballaggio©per©il©trasporto,©bens|©
produttore©di©materiale©di©imballaggio©(prodotti©di©imballaggio).©

3.©^Seconda 
questione 
supplementare 
nell'ipotesi 
in 
cui 
la 
prima 
questione 
supplementare 
venga 
risolta 
in 
senso 
affermativo:©se©sia©in©contrasto©con©il©
diritto©comunitario©e©in©particolare©con©il©principio©di©uguaglianza,©con©il©
divieto©di©una©oggettiva©ed©ingiustificata©limitazione©della©liberta©professio-
nale©e©con©il©divieto©di©creare©distorsioni©della©concorrenza,©il©fatto©che©la©
legislazione©di©uno©Stato©membro©imponga©al©produttore©di©materiali©di©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©107 


imballaggio,©in©particolare©di©sacchetti©con©manici,©l'obbligo,©assistito©da©san-
zioni©penali,©di©ritirarli©oppure©di©partecipare©ad©un©sistema©di©raccolta©e©
recupero,©a©meno©che©un©settore©a©valle©della©filiera©non©si©faccia©carico©di©
questo©obbligo©e©fornisca©in©proposito©al©produttore©di©materiale©di©imballag-
gio©una©certificazione©valida.©

Causa 
C-194/0S 
^Commissione 
CE 
c. 
Repubblica 
italiana 
^Ricorso©notifi-
cato©l'8©giugno©2005©(ct.©26963/05,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
ricorsO 


La©Commissione©formula©nei©confronti©del©Governo©della©Repubblica©
Italiana©le©seguenti©conclusioni:©

ûconstatare©che©la©Repubblica©Italiana:©

^nella©misura©in©cui©gli©articoli©10©della©legge©n.©93©del©2001©e©l'art.©1©
commi©17©e©19©della©legge©443©del©2001©hanno©escluso©le©terre©e©le©rocce©da©
scavo©destinate©all'effettivo©riutilizzo©per©reinterri,©riempimenti,©rilevati©e©
macinati,©con©esclusione©di©materiali©provenienti©da©siti©inquinati©e©da©bonifi-
che©con©contrazione©di©inquinanti©superiore©ai©limiti©di©accettabilita©stabiliti©
dalle©norme©vigenti,©dall'ambito©di©applicazione©della©disciplina©dei©rifiuti,©e©
venuta©meno©agli©obblighi©che©Le©incombono©in©virtu©dell'articolo©1©(a)©della©
direttiva©75/442/CEE©sui©rifiuti©come©modificata©dalla©direttiva©91/156/CE.©
Condannare©la©Repubblica©Italiana©al©pagamento©delle©spese©di©giudizioý.©

IL 
controricorsO 


Il©ricorso©e©inammissibile©ed©infondato,©e©se©ne©chiede©il©rigetto©per©i©
motivi©di©seguito©riportati.©

Si©fa©preliminarmente©e©pregiudizialmente©presente©che©la©proposta©di©
modifica©della©legge©n.©443/01©(cos|©come©rappresentato©nella©nota©dell'Uffi-
cio©Legislativo©14©febbraio©2003©n.©907/317/113),©con©emendamento©all'art.©1,©
commi©17,©18©e©19©da©inserire©nella©legge©comunitaria©2003,©nelle©more©della©
procedura©d'infrazione©avviata©dalla©Commissione,©e©stata©approvata©ed©e©
divenuta©legge©31©ottobre©2003,©n.©306.©Di©conseguenza©gli©articoli©di©cui©si©
tratta,©con©decorrenza©dal©30©novembre©2003,©sono©cos|©modificati:©

Comma 
17.©ûIl©comma©3,©lettera©b),©dell'articolo©7©ed©il©comma©1,©lettera©
fbis)©dell'articolo©8©del©decreto©legislativo©n.©22©del©1997,©si©interpretano©nel©
senso©che©le©terre©e©rocce©da©scavo,©anche©di©gallerie,©non©costituiscono©rifiuti©
e©sono,©percio©,©escluse©dall'ambito©di©applicazione©del©medesimo©decreto©legi-
slativo©solo©nel©caso©in©cui,©anche©quando©contaminate,©durante©il©ciclo©pro-
duttivo,©da©sostanze©inquinanti©derivanti©dalle©attivita©di©escavazione,©perfo-
razione©e©costituzione©siano©utilizzate,©senza©trasformazioni©preliminari,©
secondo©le©modalita©previste©nel©progetto©sottoposto©a©VIA©ovvero,©qualora©
non©sottoposte©a©VIA,©secondo©le©modalita©previste©nel©progetto©approvato©
dall'autorita©amministrativa©competente©previo©parere©dell'ARPA,©sempreche¨
la©composizione©media©dell'intera©massa©non©presenti©una©concentrazione©di©
inquinanti©superiori©ai©limiti©massimi©previsti©dalle©norme©vigentiý.©

Comma 
18.©ûIl©rispetto©dei©limiti©di©cui©al©comma©17©puo©essere©verifi-
cato©in©accordo©alle©previsioni©progettuali©anche©mediante©accertamenti©sui©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

siti©di©destinazione©dei©materiali©da©scavo.©I©limiti©massimi©accettabili©sono©
individuati©dall'allegato©1,©Tabella©1,©colonna©B,©dal©decreto©del©Ministro©del-
l'Ambiente©15©ottobre©1999,©n.©471,©e©successive©modificazioni,©salvo©che©la©
destinazione©urbanistica©del©sito©non©richieda©un©limite©inferioreý.©

Comma 
19.©ûPer©i©materiali©di©cui©al©comma©17©si©intende©per©effettivo©
utilizzo©per©reinterri,©riempimenti,©rilevati©e©macinati©anche©la©destinazione©
a©differenti©cicli©di©produzione©industriale,©purche¨sia©progettualmente©previ-
sto©l'utilizzo©di©materiali©intendendosi©per©tale©anche©il©riempimento©delle©
cave©coltivate,©nonche¨la©ricollocazione©in©altro©sito©a©qualsiasi©titolo©autoriz-
zata©dall'autorita©amministrativa©competente©previo,©ove©il©relativo©progetto©
non©sia©sottoposto©a©VIA,©parere©dell'ARPA,©a©condizione©che©siano©rispet-
tati©i©limiti©di©cui©al©comma©18©e©la©ricollocazione©sia©effettuata©secondo©
modalita©di©rimodellazione©ambientale©del©territorio©interessato.©Qualora©i©
materiali©di©cui©al©comma©17©siano©destinati©a©differenti©cicli©di©produzione©
industriale,©le©autorita©amministrative,©competenti©ad©esercitare©le©funzioni©
di©vigilanza©e©controllo©sui©medesimi©cicli,©provvedono©a©verificare,©senza©
oneri©aggiuntivi©per©la©finanza©pubblica,©anche©mediante©l'effettuazionedi©
controlli©periodici,©l'effettiva©destinazione©all'uso©autorizzato©dei©materiali;©a©
tal©fine©l'utilizzatore©e©tenuto©a©documentarne©provenienza,©quantita©e©speci-
fica©destinazioneý.©

Dal©tenore©del©ricorso,©ed©in©particolare©dalla©genericita©della©contesta-
zione©della©Commissione,©si©evince©chiaramente©che©l'organo©comunitario©
non©ha©tenuto©in©considerazione©la©modifica©normativa©ûmedio 
temporeý©
intervenuta.©

Detta©modifica©ha©circoscritto©e©delimitato©l'esclusione©dal©concetto©di©
rifiuto©delle©terre©e©rocce©da©scavo©alla©fattispecie©ivi©prevista©ed©ha,©altres|©,©
previsto©garanzie©e©temperamenti©quali©la©Valutazione©di©Impatto©Ambientale©
del©progetto©o,©nei©casi©di©progetti©di©minore©rilevanza,©il©parere©dell'ARPA.©
(Agenzia©Regionale©Prevenzione©e©Protezione©Ambiente).©

Nel©merito©della©questione,©si©osserva©che©e©imprescindibile©per©lo©svi-
luppo©economico©del©Paese,©quale©l'Italia,©la©realizzazione©di©vie©di©comunica-
zione,©nazionali©ed©internazionali,©tramite©la©costruzione©di©rilevati©e©gallerie,©
stanti©le©caratteristiche©orografiche©del©territorio©nazionale©ûch'Appennin 
parte, 
il 
mar 
circonda 
e 
l'Alpeý.©Di©qui©la©necessita©che©alle©direttive©dell'U.E.©
sia©data©attuazione,©nel©pieno©rispetto©degli©obiettivi©finali©voluti©dal©legisla-
tore©comunitario,©ma©secondo©il©ragionevole©uso©della©discrezionalita©riser-
vata©al©legislatore©nazionale©nel©considerare©l'effettiva©valenza©del©fenomeno©
sul©quale©si©va©ad©incidere©e©le©modalita©piu©idonee©per©raggiungere©il©risul-
tato©imposto©dalle©norme©comunitarie.©

Per©quanto©concerne©in©particolare©la©nozione©di©rifiuto,©come©delineata©
dalla©giurisprudenza©della©Corte©di©Giustizia©europea,©si©ricorda©la©sentenza©
della©Sesta©Sezione©dell'11©settembre©2003©in©causa©C-114/01©(che©ha©ribadito©
i©principi©dell'ordinanza©del©5©marzo©2001©della©Sesta©sezione©-Palin©Granit),©
secondo©cui©non©rientrano©nel©concetto©di©rifiuto,©cos|©come©delineato©dalla©
direttiva©del©Consiglio©75/442/CEE,©i©detriti©o©la©sabbia©da©scarto©da©opera-
zioni©da©arricchimento©di©minerale©qualora©il©detentore©li©utilizzi©legalmente©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©109 


per©il©necessario©riempimento©delle©gallerie©della©detta©miniera©e©fornisca©
garanzie©sufficienti©sull'identificazione©e©sull'utilizzazione©effettiva©delle©
sostanze©destinazione©a©tale©effetto.©

Da©detta©massima©si©evince©che©il©concetto©generale©di©rifiuto©ai©sensi©
della©citata©normativa©europea©e©connotato©da©ragionevoli©eccezioni,©cos|©
come©la©stessa©Corte©ha©piu©volte©riconosciuto.©

Pertanto,©alla©luce©di©tutto©quanto©sopra©esposto©e©dedotto,©si©chiede©che©
venga©riconosciuta©e©dichiarata©la©legittimita©e©la©conformita©ai©principi©
comunitari©e©della©normativa©italiana©nella©modifica©apportata©all'art.©1,©
commi©17,©18©e©19©legge©n.©443/01©ex¨art.©19©della©legge©31©ottobre©2003,©

n.©306,©con©decorrenza©dal©30©novembre©2003.©
Con©riserva©-ove©la©Commissione©alla©luce©di©quanto©dedotto©in©ordine©
alle©innovazioni©legislative,©intervenute©nelle©more©della©procedura,©intenda©
proseguire©nell'azione©d'inadempimento©intrapresa©^di©rispondere©nell'even-
tuale©controreplica©agli©aspetti©generali,©alcuni©non©condivisibili,©assunti©dalla©
stessa©Commissione©a©base©del©ricorso©proposto.©

Roma,©l|©8©agosto©2005©^Avvocato©dello©Stato©G.©Fiengoý.©

Causa 
C-220/0S 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Convenzione 
pubblica 
di 
lottizzazione 
di 
suolo 
^Nozione 
di 
appalto 
di 
opera 
pubblica 
^Valutaz
ione 
limite 
del 
controvalore 
di 
diritti 
speciali 
di 
prelievo 
^Applicazione 
procedure 
di 
aggiudicazione 
appalti 
^(Direttiva©93/37/CEE)©^Ordi-
nanza©del©Tribunale©Amministrativo©di©Lione©(Francia),©emessa©il©
7©aprile©2005©e©depositata©il©19©maggio©2005,©notificata©il©7©luglio©2005©
(cs.©37339/05,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


I©ricorrenti©chiedono©a©questo©Tribunale©di©annullare©la©delibera©28©otto-
bre©2002©con©la©quale©il©Consiglio©municipale©di©Roanne©ha©autorizzato©il©
proprio©sindaco©a©stipulare©con©la©Socie¨te¨d'e¨quipement¨du¨de¨partement¨de¨la¨
Loire¨(SEDL)©una©convenzione©pubblica©di©lottizzazione©ai©fini©della©realizza-
zione©di©un©centro©di©divertimenti©e©di©un'area©di©parcheggio.©

IquesitI 


1.©^Se©una©convenzione,©con©la©quale©una©prima©amministrazione©aggiu-
dicatrice©affidi©ad©una©seconda©amministrazione©aggiudicatrice©la©realizza-
zione,©per©fini©di©interesse©generale,©di©un'operazione©di©lottizzazione,©nell'am-
bito©della©quale©tale©seconda©amministrazione©aggiudicatrice©rimetta©alla©
prima©opere©destinate©a©soddisfare©sue©esigenze,©e©allo©scadere©della©qualela©
prima©amministrazione©aggiudicatrice©diventi©automaticamente©proprietaria©
dei©terreni©e©delle©opere©che©non©siano©stati©ceduti©a©terzi,©costituisca©un©
appalto©pubblico©di©lavori©ai©sensi©delle©disposizioni©di©cui©all'art.©1©della©
direttiva©14©giugno©1993,©93/37,©come©modificata.©
2.©^In©caso©di©soluzione©affermativa©alla©prima©questione©se,©ai©fini©della©
valutazione©del©summenzionato©limite©di©ECU©5.000.000©di©diritti©specialidi©
prelievo,©fissato©dall'art.©6©della©detta©direttiva,©occorra©tener©conto©esclusiva-
mente©del©prezzo©versato©a©titolo©di©corrispettivo©per©la©cessione©delle©opere©

110 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

rimesse©all'amministrazione©aggiudicatrice,©ovvero©la©somma©di©tale©prezzo©e©
delle©partecipazioni©versate,©ancorche¨©queste©ultime©siano©solo©parzialmente©
destinate©alla©realizzazione©delle©dette©opere,©o,©infine,©l'importo©complessivo©
dei©lavori,©ove©i©beni©non©ceduti©allo©scadere©del©contratto©divengono©automa-
ticamente©di©proprieta©della©prima©amministrazione©aggiudicatrice,©che©pro-
segue,©in©tal©caso,©l'esecuzione©dei©contratti©in©corso©e©si©accolla©i©debiti©con-
tratti©dalla©seconda©amministrazione©aggiudicatrice.©

3.©^In©caso©di©soluzione©affermativa©alle©prime©due©questioni:©se©la©
prima©amministrazione©aggiudicatrice©sia©dispensata,©per©concludere©una©sif-
fatta©convenzione,©dal©ricorso©alle©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©
previste©dalla©direttiva©medesima,©sulla©base©del©rilievo©che©tale©convenzione©
puo©essere©aggiudicata©esclusivamente©a©determinate©persone©giuridiche©e©
che©le©medesime©procedure©verranno©applicate©dalla©seconda©autorita©aggiu-
dicatrice©ai©fini©dell'attribuzione©dei©propri©appalti©di©lavori.©
Causa©C-244/05©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Interpretazione©della©
direttiva©del©Consiglio©delle©Comunita©europee©21©maggio©1992,©
92/43/CEE,©relativa©alla©conservazione©degli©habitat 
naturali©e©seminatur
ali©e©della©flora©e©della©fauna©selvatiche©^Ordinanza©del©ûBayerischer 
Verwaltungsgerichtshofý©(Germania),©notificata©il©1.©agosto©2005©
(cs.©41357/05,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


I©ricorrenti©contestano©la©costruzione©della©nuova©autostrada©A94©
Monaco-Mu«hldorf-Simbach-Pocking©nel©tratto©Forstinning-Pastctten©(dal©
Km©10.755©al©Km©16.980).©La©A94©(E©552),©risultante©alla©fine©della©costru-
zione©lunga©complessivamente©circa©150©Km,©deve©collegare©Monaco,©capi-
tale©del©Land,©con©la©zona©sud-orientale©della©Baviera©nonche¨©garantire©un©
collegamento©verso©l'Austria.©Essa©inizia©nel©territorio©comunale©di©Monaco,©
dove,©all'altezza©dell'incrocio©autostradale©di©Monaco-est,©si©collega©con©l'au-
tostrada©A99,©per©terminare,©infine,©in©Pocking©nell'autostrada©A3,©gia©esi-
stente.©

Il©primo©ricorrente©ha©partecipato©al©procedimento©di©approvazione©del©
progetto©in©qualita©di©associazione©per©la©protezione©dell'ambiente.©Inoltre©
esso©e©proprietario©di©un©fondo©che,©in©base©al©progetto,©dovra©essere©parzial-
mente©edificato©in©uno©dei©tratti©successivi.©Gli©altri©ricorrenti©sono©proprie-
tari©di©fondi©situati©lungo©il©tracciato©Dorfen©e©utilizzati©per©lo©piu©a©fini©agri-
coli©che©devono©essere©edificati©nel©tratto©controverso©indicato©nel©progetto©

o©in©quelli©successivi.©
IquesitI 


1.©^Quale©sia©il©regime©di©protezione©richiesto©dall'art.©3,©n.©1,©della©
direttiva©92/43/CEE©in©combinato©disposto©con©il©sesto©ûconsiderandoý©della©
stessa©direttiva,©alla©luce©dell'obbligo©di©astensione©di©cui©all'art.©10,©secondo©
comma,©CE©(trattato©che©istituisce©la©Comunita©europea©25©marzo©1957,©poi©
modificato©dagli©Atti©di©adesione©14©aprile©2003),©in©seguito©alla©sentenza©
della©Corte©di©giustizia©13©gennaio©2005,©causa©C-117/03,©per©siti©atti©ad©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©111 


essere©individuati©quali©siti©di©importanza©comunitaria,©e©segnatamente©quelli©
ospitanti©tipi©di©habitat 
naturali©prioritari©e/o©specie©prioritarie,©prima©che©
essi©vengano©iscritti©nell'elenco©dei©siti©di©importanza©comunitaria©adottato©
dalla©Commissione©delle©Comunita©europee©secondo©la©procedura©prevista©
dall'art.©21©della©direttiva.©

2.©^Come©indica©su©tale©regime©di©protezione©il©fatto©che©tali©siti©siano©
gia©stati©inseriti©nell'elenco©proposto©dagli©Stati©e©trasmesso©alla©Commis-
sione©ai©sensi©dell'art.©4,©n.©1,©della©direttiva©92/43/CEE.©
3.©^Se©un©regime©di©protezione©per©detti©siti©quale©quello©previsto©dal-
l'art.©48,©n.©2,©Bayerische 
Naturschutzgesetz 
(legge©bavarese©sulla©protezione©
dell'ambiente)©soddisfi©le©prescrizioni©comunitarie©di©cui©all'art.©3,©n.©1,©della©
direttiva©92/43/CEE©in©combinato©disposto©con©il©sesto©considerando©della©
stessa©alla©luce©dell'obbligo©di©astensione©di©cui©all'art.©10,©secondo©com-
ma,©CE.©
Causa©C-259/05©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Sorveglianza©e©controllo©

delle©spedizioni©di©rifiuti©all'interno©della©Comunita©europea©^Regolamento©

1.©febbraio©1993,©n.©259©(cs.©41921/05,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


La©controversia©in©esame©riguarda©l'interpretazione©del©regolamento©
1.©febbraio©1993,©n.©259,©relativo©alla©sorveglianza©e©al©controllo©delle©spedi-
zioni©di©rifiuti©all'interno©della©Comunita©europea,©nonche¨in©entrata©e©in©
uscita©dal©suo©territorio©e©verte©sulla©sussistenza©o©meno©di©obblighi©in©caso©
di©esportazione©per©il©recupero©di©rifiuti©combinati,©in©una©combinazione©
che©non©viene©menzionata©come©tale©nel©c.d.©elenco©verde©allegato©al©Regola-
mento,©ma©le©cui©sostanze©figurano©peraltro©-singolarmente©-in©siffatto©
elenco.©

La©fattispecie©in©esame©verte©su©residui©di©cavi©elettrici©(un©nucleo©
di©rame©ricoperto©da©un©rivestimento©in©PVC),©spedito©attraverso©l'Olanda©
(Rotterdam)©dalla©Spagna©e©destinato©alla©Cina.©Le©diverse©sostanze©conte-
nute©nella©partita©di©cavi©vengono©rielaborate©in©Cina©per©essere©riutilizzate.©

IquesitI 


1.©^Se©residui©di©cavo©come©quelli©controversi©(aventi©in©parte©un©diame-
tro©di©15©cm)©possano©essere©considerati©come©ûresidui©elettronici,©come©cavi©
ecc.ý,©ai©sensi©del©codice©GC©020©dell'elenco©verde.©
2.©^Qualora©la©questione©debba©essere©risolta©in©senso©negativo,©se©una©
combinazione©di©sostanze©dell'elenco©verde,©peraltro©non©figurante©come©tale©
in©siffatto©elenco,©possa©o©debba©essere©considerata©come©una©sostanza©dell'e-
lenco©verde©e©se©per©questa©possa©essere©effettuato©il©trasporto©per©il©recupero©
di©siffatta©combinazione©di©sostanze,©senza©che©trovi©applicazione©la©proce-
dura©di©notifica.©
3.©^Se©a©questo©riguardo©sia©necessario©che©i©rifiuti©vengano©presentati©o©
trasportati©in©maniera©differenziata.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
T-185/05 
^Italia 
c. 
Commissione 
^Regime 
linguistico 
^Articoli©290,©

12©C.E.©e©art.©12©Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'U.E.©^Reg.(CEE)©

1/1958©(avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©Commissione©nel©corso©della©1678esima©riunione©amministrativa©e©di©
bilancio©del©10©novembre©2004©ha©adottato©la©decisione©ûDG©ADMIN©^
Regime©linguistico©^pubblicazione©articolo©29,©par.©2©^posti©EUR-25ý©
secondo©la©quale©gli©avvisi©di©vacanza©di©posti©di©livello©superiore©riservati©a©
candidati©esterni©verranno©pubblicati©nella©Gazzetta 
Ufficiale 
dell'Unione 
europea 
solo©in©tedesco,©inglese©e©francese,©e©cio©per©un©periodo©che©avra©ter-
mine,©in©linea©di©principio,©il©1.©gennaio©2007.©Tale©decisione©e©motivata©con©
la©capacita©di©traduzione©della©Direzione©generale©della©Traduzione,©tiene©
conto©delle©regole©di©procedura©adottate©in©materia©di©reclutamento©di©
funzionari©di©livello©superiore©(SEC(2004)252)©e©si©iscrive©nel©quadro©dell'ap-
plicazione©della©comunicazione©della©Commissione©del©26©maggio©2004©dal©
titolo©ûTraduzione: 
equilibrare 
l'offerta 
e 
la 
domandaý©(SEC(2004)63816).©

La©Comunicazione©SEC(2004)252©(Communicationfrom 
Mr. 
Kinnock, 
in 
agreement 
with 
the 
President. 
The 
recruitment 
of 
Senior 
Managers 
from 
the 
new 
Member 
States)©riguarda©l'assunzione©di©funzionari©di©livello©superiore©
appartenenti©ai©10©nuovi©Stati©membri.©Propone©di©svolgere©le©procedure©di©
selezione©solo©in©inglese,©francese©e©tedesco.©

La©Comunicazione©SEC(2004)63816©(Communicationfrom 
Vice-President 
Kinnock 
in 
agreement 
with 
the 
President. 
Matching 
supply 
and 
demand 
for 
translation)©riguarda©uno©studio©sui©problemi©della©traduzione©conseguenti©
all'ingresso©dei©nuovi©Stati©Membri.©Propone©di©tradurre©taluni©testi,©in©base©
ad©una©tabella©allegata,©solo©in©alcune©delle©lingue©comunitarie.©Non©si©parla©
espressamente©dei©bandi©di©concorso.©

L'art.©29,©par.©2,©dello©Statuto©dei©funzionari©delle©Comunita©europee©
recita:©

ûL'Autorita©investita©del©potere©di©nomina©puo©seguire©una©procedura©
diversa©da©quella©del©concorso©per©il©reclutamento©di©personale©di©livello©
superiore©(direttori©generali©o©equivalenti©di©grado©AD©16©o©15©nonche¨diret-
tori©o©equivalenti©di©grado©AD©15©o©14)©oltre©che©in©casi©eccezionali,©per©posti©
che©richiedono©qualifiche©speciali.ý.©

Il©Governo©italiano©ha©impugnato©la©decisione©DG©ADMIN©^Regime©
linguistico©^pubblicazione©art.©29,©par.©2©^posti©EUR-25,©adottata©nel©corso©
della©1678esima©riunione©amministrativa©e©di©bilancio©del©10©novembre©2004;©
e©il©bando©di©concorso©per©û(Directorate-General 
OLAF 
Publication 
of 
a 
vacancyfor 
a 
Director-General 
(grade 
A*15-16) 
(Article 
29(2) 
of 
the 
Staff 
Regulation)©COM/2005/335)©pubblicato©nella©GUCE 
del©9©febbraio©2005,©
serie©C34A.©

Il©bando©prevede,©fra©i©requisiti©di©selezione,©una©conoscenza©approfon-
dita©di©una©delle©lingue©delle©Comunita©oltre©ad©una©conoscenza©di©un'altra©
lingua©delle©Comunita©in©misura©sufficiente©ad©assolvere©i©compiti©assegnati©
ed©inoltre©che©la©domanda©venga©redatta©preferibilmente©in©lingua©inglese.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©113 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il©regime©linguistico©delle©istituzioni.©

Il©regime©linguistico©delle©istituzioni©e©regolamentato©dalle©seguenti©
disposizioni:©
Regolamento©del©Consiglio©15©aprile©1958©n.©1©che©stabilisce©il©regime©lin-

guistico©della©comunita©economica©europea:©

ûArticolo©1©^Le©lingue©ufficiali©e©le©lingue©di©lavoro©delle©istituzioni©dell'U-

nione©sono©la©lingua©ceca,©la©lingua©danese,©la©lingua©estone,©la©linguafinlandese,©

lalinguafrancese,©lalinguagreca,©lalinguainglese,©lalinguaitaliana,©lalingualet-

tone,©la©lingua©lituana,©la©lingua©maltese,©la©lingua©olandese,©la©linguapolacca,©la©

linguaportoghese,©lalinguaslovacca,©lalinguaslovena,©lalinguaspagnola,©lalin-

gua©svedese,©la©lingua©tedesca©e©la©lingua©ungherese.©

Articolo©2©^I©testi,©diretti©alle©istituzioni©da©uno©Stato©membro©o©da©una©

persona©appartenente©alla©giurisdizione©di©uno©Stato©membro,©sono©redatti,©a©

scelta©del©mittente,©in©una©delle©lingue©ufficiali.©La©risposta©e©redatta©nella©mede-

sima©lingua.©

Articolo©3©^I©testi,©diretti©dalle©istituzioni©da©uno©Stato©membro©o©ad©una©

persona©appartenente©alla©giurisdizione©di©uno©Stato©membro,©sono©redatti©nella©

lingua©di©tale©Stato.©

Articolo©4©^I©regolamenti©e©gli©altri©testi©di©portata©generale©sono©redatti©

nelle©venti©lingue©ufficiali.©

Articolo©5©^La©Gazzetta©ufficiale©dell'Unione©europea©e©pubblicata©nelle©

venti©lingue©ufficiali.©

Articolo©6©^Le©istituzionipossono©determinare©le©modalita©diapplicazione©

delpresente©regime©linguistico©neipropri©regolamentiý.©

Le©norme©del©Trattato©di©rilievo©sono:©

ûArticolo©12©CE©^Nelcampodiapplicazionedelpresentetrattato,©esenza©

pregiudizio©delle©disposizioni©particolari©dallo©stesso©previste,©e©vietata©ogni©

discriminazione©effettuata©in©base©alla©nazionalita©.©

Articolo©290©^Il©regime©linguistico©delle©istituzioni©della©Comunita©e©

fissato,©senzapregiudiziodelledisposizioniprevistenelregolamento©della©Corte©

di©Giustizia,©dal©Consiglio©che©delibera©all'unanimita©.©

Articolo©314©CE©^Il©presente©trattato,©redatto©in©unico©esemplare,©in©lin-

guafrancese,©in©lingua©italiana,©in©lingua©olandese©e©in©lingua©tedesca,©i©quattro©

testituttifacentiugualmentefede,©sara©depositatonegliarchividelgovernodella©

Repubblica©italiana©che©provvedera©a©rimetterne©copia©certificata©conforme©a©

ciascuno©deigovernideglialtriStatifirmatari.©

In©forza©dei©trattati©di©adesione,©fanno©ugualmente©fede©le©versioni©del©
presente©trattato©in©lingua©danese,©finlandese,©greca,©inglese,©irlandese,©porto-
ghese,©spagnola©e©svedese.©

Articolo©22©Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'Unione©europea©


L'unione©rispetta©la©diversita©culturale,©religiosa©e©linguisticaý.©

Si©riporta©il©ricorso©proposto©dal©Governo©italiano:©

û3.©^La©Corte©ha©riconosciuto©che©un©ricorso©di©annullamento©puo©
essere©diretto©contro©tutti©gli©atti©che©producono©effetti©giuridici©qualunque©
sia©la©loro©natura©la©loro©forma©o©il©loro©autore©(sentenza©31©marzo©1971,©
causa©22/1970;©11©novembre©1981,©causa©60/1981;©23©aprile©1986,©causa©
294/1983).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Perche¨il©ricorso©sia©ricevibile©uno©Stato©membro©non©deve©dimostrare©
che©l'atto©da©esso©impugnato©produca©effetti©giuridici©nei©suoi©confronti©(ordi-
nanza©27©novembre©2001,©causa©C-208/99,©in©Raccolta©I-9mila©183,©
punto©23).©

Il©corretto©funzionamento©della©Comunita©sostanzia©l'interesse.©La©
Comunita©esiste,©in©quanto©gli©Stati©hanno©ad©essa©trasferito©funzioni.©

Non©puo©sostenersi©che©ove©fosse©riconosciuta©l'esperibilita©del©ricorso©ai©
sensi©degli©articoli©90©e©91©dello©Statuto©del©personale©avverso©gli©atti©impu-
gnati,©il©presente©ricorso©risulterebbe©vano.©Tale©obiezione©ignora©l'interesse©
che©tale©tipo©di©ricorso©presenta©per©gli©Stati©membri.©Eécerto©che©ricorsi©
basati©sulle©disposizioni©dello©Statuto©del©personale©presentano©un©carattere©
speciale,©in©quanto©riguardano©unicamente©il©rapporto©tra©il©dipendente©e©la©
rispettiva©istituzione.©Il©rapporto©tra©il©dipendente©e©l'istituzione©non©esclude©
l'esistenza©di©un©interesse©superiore©collegato©al©buon©andamento©della©ammi-
nistrazione,©condizione©per©il©corretto©esercizio©delle©funzioni©attribuite©
all'apparato©amministrativo©della©Comunita©.©La©difesa©degli©interessi©deri-
vanti©da©tale©rapporto©particolare©non©puo©,dunque,©considerarsi©quale©l'unica©
via©per©agire©dinanzi©alla©Corte.©

Deve©essere©consentito©ad©uno©Stato©membro©di©promuovere©un©ricorso©
di©annullamento©per©l'accertamento©della©violazione©del©principio©di©corretto©
funzionamento©delle©istituzioni©comunitarie.©

4.©^I©due©atti©impugnati©violano©un©principio©essenziale©del©diritto©della©
Comunita©la©cui©tutela©spetta,©in©primo©luogo,©agli©Stati©membri.©Dall'arti-
colo©290©CE©emerge©che©le©istituzioni©della©Comunita©esercitano©le©loro©com-
petenze©nel©rispetto©della©diversita©linguistica.©Il©rispetto©della©diversita©lin-
guistica©e©uno©degli©aspetti©essenziali©della©tutela©riconosciuta©all'identita©
nazionale©degli©Stati©membri,©come©risulta©dagli©articoli©12,©149©CE©e©6,11.3©

U.E.©L'articolo©12©CE©sancisce©un©principio©generale©di©diritto©comunitario©
(sentenza©3©ottobre©2000,©causa©C-411/1998,©punto©39),©in©quanto©espressione©

specif|©ca©del©principio©generale©di©uguaglianzaý©(sentenza©19©marzo©2002,©

causa©C-224/00,©punto©14).©Tale©principio©ha©rango©di©ûprincipio©fondamen-

taleý©dell'ordinamento©giuridico©comunitario©(sentenza©16©settembre©2004,©

causa©C-465/01,©punto©25:©sul©divieto©di©discriminazione©motivo©della©nazio-
nalita©come©ûnorma©fondamentaleý©della©Comunita©,©sentenza©15©gennaio©
2002,©causa©C-55/00.34:©sul©principio©della©parita©di©trattamento©in©quanto©
ûprincipio©fondamentaleý©del©diritto©comunitario).©

L'interesse©degli©Stati©non©viene,©dunque,©assorbito©dagli©interessi©dei©
singoli;©vi©e©,©invece,©coesistenza©dei©rispettivi©interessi©ad©agire.©

Il©ricorso©e©,©pertanto,©astrattamente©ricevibile.©

5.©^Il©ricorso©e©anche©concretamente©ricevibile.©L'art.©230©CE©dispone©
che©un©atto©adottato©da©una©istituzione©comunitaria©e©impugnabile©a©due©con-
dizioni:©che©non©sia©una©raccomandazione©o©un©parere©e©che©sia©destinato©a©
produrre©effetti©giuridici©nei©confronti©di©terzi.©La©lettura©dell'art.©230©CE©
potrebbe©indurre©a©ritenere©che©il©requisito©della©capacita©dell'atto©di©produrre©
effetti©giuridici©nei©confronti©dei©terzi©riguardi©solo©gli©atti©del©Parlamento©
europeo.©Questo©e©stato©peraltro©escluso©dalla©Corte©secondo©la©quale©ûcosti-
tuiscono©atti©o©decisioni©impugnabili©con©un©ricorso©di©annullamento,©ai©sensi©
dell'art.©230CE,solamenteiprovvedimenticheproduconoeffettigiuridiciobbli-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©115 


gatori 
idonei 
ad 
incidere 
sugli 
interessi 
di 
chi 
li 
impugna, 
modificandonein 
misura 
rilevante 
la 
situazione 
giuridica. 
Per 
stabilire 
se 
un 
atto 
o 
una 
decisione 
produca 
tali 
effetti 
occorre 
far 
riferimento 
alla 
sua 
sostanzaý©(sentenze©della©
Corte©11©novembre©1981,©causa©60/81,©IBM/Commissione,©Racc. 
pag.©2639,©
punto©9,©e©5©ottobre©1999,©causa©C-308/95,©Paesi©Bassi/Commissione,©Racc. 
pag.©16513,©punto©26;©sentenze©del©Tribunale©19©ottobre©1995,©causa©
T562/93,©Obst/Commission,©Racc. 
PI©pagg.©IA-247©e©11737,©punto©23,©
16©luglio©1998,©causa©T81/1997,©Regione©Toscana/Commission,©Racc. 
pag.©112889,©punto©21,©e©29©gennaio©2002,©causa©T/60/98,©Van©Parys©e©Pacific©
Fruit©Company/Commissione,©Racc. 
pag.©11233,©punto©60).©Cio©che©e©neces-
sario©accertare©e©se©la©decisione©del©2004©e/o©il©bando©di©concorso©siano©tali©
da©produrre©effetti©giuridici©obbligatori©nei©confronti©di©soggetti©estranei©alla©
Commissione.©Non©puo©dubitarsi©che©i©bandi©di©concorso©producano©sicura-

mente©effetti©nei©confronti©di©terzi,©per©cui©costituiscono©atti©impugnabili©ai©
sensi©dell'art.©230©CE,©non©e©certo©che©anche©la©decisione©del©2004©sia©idonea©
a©produrre,©nella©sostanza,©effetti©di©tal©tipo.©

7.©^Si©potre¨bbe©ritenere,©infatti,©che©tale©decisione,©non©essendo©rivolta©
all'esterno,©bens|©unicamente©all'Autorita©comunitaria©preposta©a©decidere©
sulla©pubblicazione©di©bandi©di©concorso©per©l'assunzione©di©funzionari©di©
livello©superiore,©non©e©tale©da©incidere©su©interessi©di©soggetti©estranei©alla©
Commissione,©effetto©che©puo©derivare©invece©solo©dalla©pubblicazione©di©
uno©specifico©bando©di©concorso.©

La©tesi©contraria©si©basa©sul©fatto©che©la©decisione©in©questione,©stabi-
lendo©il©regime©linguistico©da©applicarsi©per©il©futuro©a©tutti©i©bandi©di©con-
corso©riguardanti©posti©apicali,©gia©di©per©se©incide©sugli©interessi©di©soggetti©

estranei©alla©Commissione©e©segnatamente©sugli©interessi©degli©Stati©membri©
le©cui©lingue©risulteranno©escluse©dalla©pubblicazione.©Tali©Stati©non©avreb-
bero©quindi©bisogno©di©attendere©la©pubblicazione©dei©bandi©di©concorso©solo©
nelle©tre©lingue©comunitarie©previste,©in©esecuzione©della©decisione,©ma©

potrebbero©rivolgersi©immediatamente©alla©Corte.©

A©favore©di©quest'ultima©tesi©sta©inoltre©il©fatto©che©la©decisione©del©2004©
non©appare©un©atto©preparatorio©di©una©decisione©finale©bens|©si©configura©
essa©stessa©come©una©decisione©finale.©Non©potrebbe©sostenersi©infatti©cheil©
carattere©di©definitivita©spetti©solo©ai©bandi©di©gara,©che©costituiscono©piutto-
sto©atti©esecutivi©o©applicativi©della©decisione©del©2004.©Eéda©ricordare©infatti©
che,©come©affermato©dalla©Corte,©per©quanto©riguarda©gli©atti©la©cui©elabora-

zione©ha©luogo©in©varie©fasi,©costituiscono©atti©impugnabili©solamente©quei©
provvedimenti©che©stabiliscono©in©modo©definitivo©la©posizione©della©Com-
missione,©con©esclusione©quindi©dei©provvedimenti©provvisori©destinati©a©pre-
parare©la©decisione©finale.©

8.©^La©decisione©del©2004©non©e©stata©divulgata©all'esterno©ed©infatti©
l'Italia©ne©e©venuta©a©conoscenza©solo©accidentalmente.©Pertanto,©qualora©
detta©conoscenza©in©via©indiretta©non©si©fosse©verificata,©l'Italia©sarebbe©stata©
in©grado©di©impugnare©solo©i©bandi©di©concorso©pubblicati©nella©GUCE 
e©
non©per©questo©gli©interessi©di©cui©essa©e©portatrice©potrebbero©essere©ritenuti©
recessivi.©

9.©^In©altri©termini©l'impugnazione©del©solo©bando©di©gara©dovrebbe©
risultare©sufficiente©gia©di©per©se¨a©ripristinare©la©situazione©di©legalita©che©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'Italia©assume©violata,©senza©che©vi©sia©bisogno©di©impugnare©anche©la©deci-
sione.©Tanto,©peraltro,©comporterebbe©la©necessita©di©impugnare©tutti©i©bandi©
di©gara©che©fossero©pubblicati©in©lingua©diversa©da©quella©italiana©(analoga-
mente©dovrebbero©fare©gli©altri©Stati©membri©ove©il©bando©non©fosse©stato©

pubblicato©nella©propria©lingua©ufficiale).©
10.©^La©tutela©dell'interesse©di©cui©e©portatore©lo©Stato©membro,©corre-

lato©al©trasferimento©di©poteri©alla©Comunita©a©seguito©della©ratifica©del©trat-
tato©istitutivo,©e©meglio©garantita©con©l'accertamento©della©illegittimita©della©
decisione©del©2004©relativa©alla©regime©linguistico©degli©avvisi©di©vacanza©di©
posti©in©di©livello©superiore©riservati©a©candidati©esterni.©E©cio©,©in©quanto©il©
corretto©funzionamento©delle©istituzioni©comunitarie©costituisce©soggetto©di©
un©interesse©strettamente©correlato©alla©loro©costituzione.©Si©deve,©quindi,©
concludere©che©sussista©un©interesse©dello©Stato©membro©differenziato©da©
quello©del©singolo©candidato©ad©un©posto©nella©amministrazione©comunitaria.©

11.©^Il©ricorso©e©ricevibile©anche©in©relazione©al©termine©fissato©dall'arti-
colo©230©CE.©Invero,©la©decisione©relativa©al©regime©linguistico©degli©avvisi©
di©concorso©non©e©stata©pubblicata©e©l'Italia©ne©ha©avuto©conoscenza©unica-
mente©in©occasione©della©pubblicazione©del©bando©di©concorso©relativo©al©
posto©di©Direttore©generale©dell'OLAF,©pubblicato©nella©GUCE 
del©9©feb-
braio©2005.©

12©.©^La©decisione©della©Commissione©del©10©gennaio©2004©ed©il©bando©
di©concorso©per©il©posto©di©Direttore©generale©dell'OLAF,©in©quanto©rispetti-
vamente©non©dispone©che©l'avviso©di©concorso©sia©redatto©anche©in©lingua©ita-
liana,©e©non©e©redatto©in©lingua©italiana©viola©gli©articoli©1,©3,4©e©5©del©regola-
mento©del©Consiglio©n.©1158©che©stabilisce©il©regime©linguistico©della©C.E.,©
nonche¨gli©articoli©12©CE©e©22©della©Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'U-
nione©europea.©

13.©^Nella©prospettiva©di©una©Comunita©fondata©sulla©libera©circola-
zione©delle©persone©ûla 
tutela 
di 
diritti 
e 
delle 
prerogative 
dei 
singoli 
in 
materia 
linguistica 
riveste 
un'importanza 
particolareý©(sentenza©11©luglio©1985,©causa©
137/1984,©11;©24©novembre©1998,©causa©C-274/1996,©punto©13)©e©per©un©citta-
dino©comunitario©la©facolta©di©usare©la©propria©lingua©facilita©l'esercizio©della©
libera©circolazione©e©l'integrazione©nella©societa©dello©Stato©ospitante.©Per©tale©
ragione,©la©Corte©ha©deciso©di©perseguire©qualsiasi©forma©di©discriminazione©
indiretta©fondata©sulle©conoscenze©linguistiche©(sentenza©28©novembre©1989,©
causa©C-379/1987,©punti©29©e©23).©

14.©^L'applicazione©del©regime©linguistico©delle©istituzioni©dell'unione©
non©deve©essere©dissociata©da©tale©principio.©Detto©regime©garantisce,©infatti,©
che©siano©riconosciuti©i©diritti©linguistici©degli©individui©aventi©accesso©diretto©
alle©istituzioni©comunitarie.©Esso©deriva©dalla©particolare©natura©dei©rapporti©
che©legano©la©CE©ai©propri©cittadini.©Occorre©quindi©considerarlo©quale©
diretta©espressione©della©diversita©linguistica©propria©all'Unione©europea.©
15.©^Dalle©suesposte©considerazioni©risulta©chiaramente©che©il©principio©
della©tutela©della©diversita©linguistica©della©Comunita©si©impone©come©un'esi-
genza©fondamentale©nei©confronti©di©tutte©le©istituzioni©ed©organi.©

16.©^Eé©necessario,©peraltro,©conciliare©l'osservanza©di©tale©principio©con©
le©necessita©della©vita©istituzionale©e©amministrativa,©e©questo©puo©compor-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
117 


tare 
la 
legittimitaò 
di 
restrizioni 
nella 
pratica. 
Occorre, 
peraltro, 
che 
tali 
restri-
zioni 
siano 
limitate 
e 
giustificate 
da 
necessitaò 
imperiose 
della 
vita 
istituzio-
nale 
e 
amministrativa. 


In 
ogni 
caso, 
esse 
non 
possono 
pregiudicare 
la 
sostanza 
del 
principio 
che 
impone 
alle 
istituzioni 
il 
rispetto 
e 
l'uso 
di 
tutte 
le 
lingue 
ufficiali 
della 
Comunitaò 
. 


17. 
^Per 
valutare 
la 
legittimitaò 
delle 
restrizioni 
concretamente 
poste 
a 
tale 
principio, 
occorre 
tenere 
conto 
del 
contesto 
nel 
quale 
esse 
devono 
inse-
rirsi. 
18. 
^Al 
riguardo, 
si 
possono 
distinguere 
tre 
diverse 
situazioni, 
puntual-
mente 
considerate 
dal 
regolamento 
(CEE) 
1/58. 
Nelle 
premesse 
del 
regola-
mento 
si 
richiama 
l'articolo 
217 
CE 
(ora 
290), 
che 
attribuisce 
al 
Consigliola 
regolamentazione 
del 
regime 
linguistico 
con 
deliberazione 
ûall'unanimita©ý, 
il 
che 
conferma 
che 
la 
materia 
non 
eò 
sottratta 
alla 
competenza 
degli 
Stati, 
quali 
soggetti 
di 
diritto 
internazionale. 
Le 
istituzioni 
comunitarie 
sono 
a 
competenza 
attribuita, 
quindi 
in 
assenza 
di 
attribuzione 
di 
competenza 
i 
provvedimenti 
eventualmente 
emessi 
sono 
illegittimi. 
L'articolo 
1 
distingue 
tra 
ûlingua 
uffi-
ciale» 
e 
ûlingua 
di 
lavoroý; 
l'unico 
elemento 
per 
distinguere 
tra 
le 
due 
categorie 
eò 
fornito 
dalla 
norma 
di 
competenza 
contenuta 
nell'articolo. 


19. 
^Dalla 
norma 
contenuta 
dell'articolo 
4 
si 
ricava 
che 
i 
ûregolamenti» 
e 
i 
ûtesti 
di 
portata 
generaleý, 
sono 
redatti 
in 
ûtutte» 
le 
ûventi 
lingue 
uffi-
cialiý. 
Nei 
rapporti 
tra 
Stato/cittadini 
da 
un 
lato 
e 
istituzioni 
dall'altro 
il 
regime 
linguistico 
eò 
scelto 
dallo 
Stato/cittadino 
(articolo 
2) 
o 
imposto 
dalla 
appartenenza 
alla 
giurisdizione» 
del 
destinatario 
(articolo 
3). 
La 
ûlingua 
di 
lavoroý, 
dunque 
attiene 
unicamente 
alla 
attivitaò 
ûmateriale» 
interna 
delle 
istituzioni, 
con 
l'effetto 
che 
nei 
casi 
in 
cui 
detta 
attivitaò 
abbia 
rilievo 
esterno 
e, 
comunque, 
coinvolga 
il 
rapporto 
tra 
l'istituzione 
medesima 
e 
il 
cittadino 
comunitario 
deve 
trovare 
applicazione 
il 
principio 
dell'uso 
della 
ûlingua 
uffi-
ciale» 
di 
quest'ultimo. 


20. 
^Nell'ambito 
delle 
comunicazioni 
fra 
le 
istituzioni 
e 
i 
cittadini 
il 
principio 
del 
rispetto 
della 
diversitaò 
linguistica 
richiede 
la 
massima 
prote-
zione. 
In 
tal 
caso, 
infatti, 
tale 
principio 
si 
ricollega 
a 
un 
principio 
democra-
tico 
fondamentale 
il 
cui 
rispetto 
esige, 
segnatamente, 
che 
i 
soggetti 
di 
diritto 
della 
Comunitaò 
, 
Stati 
membri 
e 
cittadini 
europei, 
possano 
accedere 
agevol-
mente 
alla 
legislazione 
della 
Comunitaò 
e 
alle 
istituzioni 
che 
ne 
sono 
autrici. 
Nell'ambito 
dell'esercizio 
dei 
diritti 
di 
partecipazione 
cittadini 
europei 
il 
rispetto 
della 
diversitaò 
linguistica 
non 
puoò 
scontrarsi 
con 
difficoltaò 
tecniche 
che 
una 
istituzione 
efficiente 
puoò 
e 
deve 
separare. 


21. 
^Nell'ambito 
dei 
rapporti 
amministrativi 
eò 
essenziale 
che 
gli 
interes-
sati, 
Stati 
membri 
cittadini, 
possano 
comprendere 
l'istituzione 
o 
l'organo 
con 
il 
quale 
sono 
in 
relazione. 
Pertanto, 
a 
termini 
dell'articolo 
3 
del 
regola-
mento 
numero 
1/58, 
vige 
il 
principio 
che 
la 
lingua 
di 
comunicazione 
deve 
essere 
quella 
dell'interessato. 
In 
tale 
contesto, 
peraltro, 
i 
diritti 
linguistici 
degli 
interessati 
possono 
soggiacere 
a 
talune 
restrizioni 
dovute 
alle 
esigenze 
dell'amministrazione 
(sentenza 
9 
settembre 
2003, 
causa 
C-361/01 
punti 
92-94). 
Di 
conseguenza, 
il 
Consiglio 
(non 
la 
Commissione) 
puoò 
istituire, 
ai 
sensi 
dell'articolo 
290 
CE 
un 
trattamento 
differenziato 
delle 
lingue 
ufficiali. 
Ma, 
da 
un 
lato, 
la 
scelta 
effettuata 
dal 
Consiglio 
deve 
essere 
adeguata 
e 
pro-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

porzionata©rispetto©al©principio©della©diversita©linguistica©(sentenza©9©settem-
bre©2003,©causa©C-36l/01©.94),©dall'altra,©tale©scelta©non©deve©creare©discrimi-
nazioni©ingiustificate©fra©i©cittadini©europei.©

22.©^Da©questi©due©rapporti©occorre©distinguere©il©regime©del©funziona-
mento©interno©delle©istituzioni©e©degli©organi©della©Comunita©.©Se©la©diversita©
linguistica©e©la©regola©fondamentale©nell'ambito©delle©procedure©esterne,©e©
perche¨si©tratta©di©rispettare©i©diritti©linguistici©dei©soggetti©che©accedono©alle©
istituzioni©e©agli©organi©della©Comunita©.©Il©principio©sotteso©al©Trattato©e©
che©la©scelta©della©lingua©di©comunicazione©spetta©allo©Stato©membro©o©alla©
persona©che©si©trovi©in©relazione©con©l'istituzione.©Per©contro,©nell'ambito©del©
funzionamento©interno©della©istituzione,©la©scelta©della©lingua©veicolare©
interna©rientra©nella©responsabilita©della©istituzione©stessa,©che©ha©il©potere©
di©imporla©ai©propri©agenti.©Dall'articolo©6©del©regolamento©(CEE)©1/58©
deriva,©infatti,©che©le©istituzioni©possono©determinare©le©modalita©di©applica-
zione©del©regime©linguistico©nei©propri©regolamenti©ûinterniý.©In©tale©contesto,©
si©individuano©due©ordini©di©esigenze©contrapposte.©Da©un©lato,©elementari©
motivi©di©efficacia©del©lavoro©amministrativo©richiedono©una©scelta©limitata©
delle©lingue©di©lavoro,©in©quanto©un©sistema©di©pluralismo©linguistico©integrale©
e©praticamente©ingestibile©ed©economicamente©insopportabile©per©una©istitu-
zione©o©per©un©organo©dotato©di©competenze©tecniche©specializzate;©dall'altra,©
il©regime©linguistico©interno©non©puo©essere©totalmente©dissociato©dal©regime©
delle©comunicazioni©esterne©delle©istituzioni.©Di©conseguenza,©la©sceltadi©
una©o©piu©lingue©ûufficialiý©a©livello©interno©e©ammissibile©soltanto©se©fondata©
su©considerazioni©oggettive,©legate©alle©esigenze©funzionali©dell'organo©inte-
ressato,©e©a©condizione©che©non©crei©ingiustificate©differenze©di©trattamento©
fra©i©cittadini©della©Comunita©.©Invero,©occorre©garantire,©da©un©lato,©che©il©
regime©linguistico©scelto©corrisponda©alle©specifiche©esigenze©dell'organo©inte-
ressato,©in©considerazione,©ad©esempio,©dell'ubicazione©della©sede,©delle©esi-
genze©di©comunicazione©interna©o©della©natura©delle©funzioni©ad©essa©spet-
tanti.©Occorre©accertarsi,©d'altra©parte,©che©tale©scelta©non©compromettala©
parita©di©accesso©dei©cittadini©dell'Unione©ai©posti©di©lavoro©offerti©dalle©isti-
tuzioni.©A©tale©riguardo,©tutti©coloro©che©possiedono©le©competenze©necessarie©
per©svolgere©funzioni©relative©ai©posti©da©ricoprire©devono©poter©accederee©
partecipare,©alle©stesse©condizioni,©ai©procedimenti©di©assunzione.©

23.©^La©limitazione©a©sole©tre©lingue©della©pubblicazione©di©bandi©di©
concorso©per©l'accesso©a©posti©di©organico©della©Commissione,©che©sino©
all'anno©2004©sono©stati©pubblicati©in©tutte©le©ûlingue©ufficialiý©della©Comu-
nita©costituisce©violazione©non©solo©del©regolamento©(CEE)©1/58,©ma©anche©
dell'articolo©18,©ultimo©comma,©del©Regolamento©interno©della©Commissione©
(ûAi©sensi©del©presente©regolamento©le©lingue©facenti©fede©sono©tutte©le©lingue©
ufficiali©delle©comunita©,©quando©si©tratta©di©atti©aventi©efficacia©generaleý),©non-
che¨dello©Statuto©dei©funzionari©(articoli©1©quinquies,©n.©1,©e©27),©del©principio©
di©non©discriminazione©per©ragioni©di©nazionalita©e©del©principio©di©tutela©
della©diversita©linguistica.©

24.©^La©Commissione©ha©giustificato©con©le©Autorita©italiane©la©limita-
zione©del©diritto©al©regime©linguistico©delle©istituzioni©con©la©difficolta©di©pro-
cedere©alla©traduzione©dei©bandi©nelle©nove©lingue©ûufficialiý©dei©nuovi©Stati©
membri.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©119 


Non©si©comprende©come©detta©difficolta©(meramente©organizzativa)©
possa©incidere©sulla©possibilita©di©continuare©a©rispettare©il©regime©linguistico©
dell'Unione©nei©confronti©degli©Stati©gia©membri,©visto©che©la©capacita©di©prod
uzione©verso©le©loro©lingue©non©ha©sino©al©novembre©2004©posto©problemi.©
Anzi,©la©limitazione©a©sole©tre©lingue©ûufficialiý©ha©comportato©la©soppress
ione©della©struttura©di©traduzione©verso©le©altre©lingue©ûufficialiý.©

25.©^Non©e©giustificazione©legittima©di©tale©scelta©amministrativa©quella©
di©non©discriminare©le©nuove©lingue©ufficiali.©E©cio©,©in©quanto©la©discriminaz
ione©in©danno©delle©lingue©ufficiali©dei©nuovi©nove©Stati©membri,©poteva©temp
oralmente©giustificarsi,©ove©gli©interessati©fossero©stati©messi©in©grado©di©
giungere©utilmente©a©conoscenza©della©posizione©della©istituzione©interessata.©
(e©sentenza©27©febbraio©1992,©cause©riunite©T-79/89,©da©T-84/89©a©T-86/89,©
T-89/89,©T-91/89,©T-92189,©T-94/89,©T-96/89,©T-98/89,©T-102/89©e©T-104/89,©
punti©54©e©55;©sentenza©10©febbraio©1998,©causa©C-263/1995,©punto©27).©A©tale©
riguardo,©occorre©tener©conto©del©fatto©che©le©parti©del©procedimento©non©
sono©considerate©semplicemente©come©persone©soggette©alla©giurisdizionedi©
uno©Stato©membro,©ai©sensi©dell'articolo©2©del©regolamento©(CEE)©1/58,©bens|©
come©persone©qualificate©interessate,©che©beneficiano©di©risorse©cognitive©
materiali©che©possono©consentire©loro©di©essere©sufficientemente©informate.©
La©pubblicazione©nella©stampa©nazionale©dei©nove©nuovi©Stati©membri©di©un©
avviso©relativo©alla©pubblicazione©nella©GUCE 
del©bando©di©concorso©o©la©
segnalazione©alle©Autorita©dei©medesimi©Stati©membri©dell'avvenuta©pubblicaz
ione©avrebbe©consentito©di©sopperire©alla©temporanea©violazione©del©regime©
linguistico©della©Unione©europea.©

La©scelta©effettuata©dalla©Commissione©non©e©adeguata©e©proporzionata©
rispetto©al©principio©della©diversita©linguistica,©e©pertanto©e©illegittima.©

26.©^L'irrazionalita©della©scelta©e©la©violazione©del©principio©di©proporzion
alita©risulta©dalla©ulteriore©considerazione©che©al©fine©di©evitare©una©discriminaz
ione©verso©le©nuove©lingue,©se©ne©e©aggiunta©un'altra©verso©la©maggior©parte©di©
quelle©ûvecchieý.©Eéevidente©che©l'iniziativa©di©porre©rimedio©ad©una©situazione©
di©discriminazione©con©ampliamento©dei©soggetti©e©delle©lingue©discriminati©ha©
il©solo©effetto©di©aggravare©il©problema©e©non©di©risolverlo.©

27.©^Inoltre,©la©scelta©e©irrazionale,©viola©il©principio©di©proporzionalita©
perche¨compiuta©a©vantaggio©di©un©gruppo©seppure©ristretto©di©lingue.©La©
scelta,©invece©di©soddisfare©ad©obiettivi©di©effettiva©economicita©,©finisce©esclus
ivamente©per©accordare©un©rango©privilegiato©a©talune©lingue©della©Unione,©
scelte©sulla©base©non©si©comprende©di©quale©criterio.©Il©regolamento©(CEE)
1/58©consente©certamente©alle©singole©istituzioni©di©ûdeterminare©le©modalita©
di©applicazioneý©del©regime©linguistico©della©Comunita©ûnei©propri©regolam
enti©interniý©(articolo©6).©Ma©in©primo©luogo,©non©esiste©alcuna©norma©
scritta©che©indichi©nel©francese,©inglese©e©tedesco©le©lingue©di©lavoro©interno©
della©Commissione.©In©secondo©luogo,©nella©specie©si©tratta©di©bandi©di©conc
orso©ai©sensi©dell'articolo©29,©numero©due©dello©Statuto,©che©nulla©hanno©a©
che©fare©con©il©presunto©regime©linguistico©interno©della©Commissione:©il©fatto©
che©quest'ultima©possa©far©ricorso©nelle©sue©procedure©interne©ad©un©numero©
limitato©di©lingue©non©puo©in©nessun©modo©avere©ripercussioni©sul©regime©ling
uistico©delle©istituzioni©fissato©dal©Consiglio©in©applicazione©dell'articolo©
290©CE,©ne¨sulle©modalita©di©reclutamento©del©personale©delle©istituzioni.ý.©


Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
Diritto©nazionale©e©diritto©comunitario 
nella©dinamica©del©giudizio©di©costituzionalita©


(Art. 
117,primocomma, 
Cost. 
equestionecomunitaria) 


(Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
gennaio 
2005 
n. 
62) 


Con©la©sentenza©in©rassegna©la©Corte©ha©dichiarato©costituzionalmente©
illegittime©diverse©norme©regionali,©sia©di©una©Regione©a©statuto©specialeche©
di©due©a©statuto©ordinario,©che©avevano©disposto©la©denuclearizzazione 
del©
loro©territorio©con©esclusione©dei©materiali©necessari©per©scopi©sanitarieper©
la©ricerca©scientifica.©

Per©parametro©costituzionale©e©stato©adottato©l'art.©120©Cost.,©ûpur©se©
non©espressamente©invocato©dal©ricorrenteý,©come©la©Corte©ha©rilevato©nel©
decidere©su©tutte©e©tre©le©leggi©regionali.©

Un©commentatore©della©sentenza(1)©ne©ha©dedotto©che,©ûstando©a©
quanto©dice©la©Corte©...©si©deve©supporre©che©`almeno©implicitamente'©il©riferi-
mento©a©codesta©norma©costituzionale©fosse©presente©nel©ricorsoý,©richia-
mando©quella©giurisprudenza©della©Corte©secondo©la©quale,©in©caso©di©omessa©
indicazione©nel©dispositivo©dell'ordinanza©di©rimessione©dei©parametri©costitu-
zionali©che©si©assumono©violati,©la©questione©di©legittimita©costituzionale©e©
ugualmente©ammissibile©qualora©gli©stessi©risultino©chiaramente©deducibili,©
anche©se©solo©in©maniera©implicita,©dal©contesto©della©motivazione.©

Questa©deduzione©dell'Autore,©sicuramente©corretta©stando©alla©formula-
zione©della©sentenza,©non©corrispondeva,©invece,©alla©situazione©processuale,©
che©presentava©qualche©particolarita©che©non©emerge©dalla©sentenza©stessa.©

In©giudizio©erano©state©prospettate©alcune©questioni©intorno©all'interpre-
tazione©dell'art.©117,©primo©comma,©Cost.,©che,©fino©ad©oggi,©non©risultano©
affrontate,©quanto©meno©in©termini©generali.©

(1)©D'Amico,©Rifiuti 
radioattivi 
nelle 
Regioni 
ûmeno 
reattiveý? 
Il 
nimby©non 
trova 
spazio 
alla 
Corte 
costituzionale 
(brevi 
note 
alla 
sent. 
n. 
62 
del 
2005) 
in©http 
.//forumcostituzionale. 
it/-
giurisprudenza/gd622005. 
htm. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Dopo 
le 
modifiche 
del 
Titolo 
V 
una 
legge, 
sia 
statale 
che 
regionale, 
che 
sia 
in 
contrasto 
con 
i 
vincoli 
derivanti 
dalla 
normativa 
comunitaria 
(eè 
questa 
la 
formulazione 
adottata 
nell'art. 
117, 
primo 
comma) 
eè 
anche 
costituzional-
mente 
illegittima. 


Si 
eè 
detto 
anche 
perche¨
secondo 
quanto 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
ha 
chiarito 
giaè 
nelle 
sue 
prime 
sentenze, 
la 
norma 
nazionale, 
confliggente 
con 
l'ordina-
mento 
comunitario, 
non 
puoè 
essere 
applicata 
ed 
il 
giudice 
nazionale 
e 
la 
pub-
blica 
amministrazione, 
prima 
di 
tutti, 
debbono 
attenersi 
alla 
disciplina 
comu-
nitaria 
percheé 
la 
norma 
nazionale, 
comunque 
formulata, 
non 
puoè 
produrre 
effetti 
nelle 
materie 
comunitarizzate. 


La 
situazione 
che 
ne 
scaturisce 
diventa 
complessa. 


L'art. 
l17, 
primo 
comma, 
Cost. 
consente 
di 
impugnare 
per 
illegittimitaè 
costituzionale 
una 
norma 
non 
applicabile 
per 
un 
principio 
comunitario, 
vin-
colante 
per 
tutti 
gli 
Stati 
membri. 


Se 
non 
ci 
fosse 
l'art. 
117, 
primo 
comma, 
la 
Corte 
costituzionale, 
nel 
veri-
ficare, 
per 
esempio, 
la 
rilevanza 
della 
questione 
incidentale, 
la 
dovrebbe 
escludere 
in 
quanto 
il 
giudice 
gli 
rimetterebbe 
una 
norma 
che 
non 
puoè 
tro-
vare 
applicazione. 


La 
questione 
di 
rilevanza 
resta 
superata 
per 
la 
presenza 
di 
una 
norma 
esplicita, 
come 
quella 
portata 
dal 
primo 
comma 
dell'art. 
117. 


La 
situazione 
eè 
diversa 
quando 
la 
Corte 
costituzionale 
eè 
giudice 
di 
unica 
istanza 
(2). 


(2) 
NellequestioniincidentalilaCortecostituzionalenonpuoè 
essereconsideratagiurisdizione 
di 
ultima 
istanza, 
come 
eè 
stato 
rilevato 
in 
dottrina 
(v. 
Tesauro, 
Diritto 
comunitario, 
Padova, 
2005, 
p. 
311), 
ma 
non 
puoè 
nemmeno 
essere 
considerata 
giurisdizione 
ai 
sensi 
dell'art. 
234 
del 
Trattato: 
ûDal 
tenore 
letterale 
e 
dalla 
logica 
complessiva 
di 
tale 
disposizione 
sembrapotersi 
dedurre 
che 
il 
rin-
vio 
compete 
al 
giudice 
della 
controversia, 
nel 
senso 
del 
giudice 
che 
definisce 
la 
causa, 
e 
che 
questi 
eè 
il 
destinatario 
del 
relativo 
obbligo 
quando 
sia 
di 
ultimo 
grado. 
Il 
giudice 
costituzionale 
non 
eè 
il 
giudice 
della 
controversia 
nel 
contesto 
di 
un 
incidente 
di 
costituzionalitaè 
,mentre 
lo 
eè 
il 
giudice 
a 
quo 
... 
Diversa 
eè 
l'ipotesi 
che 
il 
giudice 
costituzionale 
sia 
egli 
stesso 
il 
giudice 
che 
definisce 
la 
causa, 
come 
nel 
caso 
del 
conflitto 
di 
attribuzioni 
tra 
Stato 
e 
Regioni, 
ove 
eè 
anche 
giudice 
di 
unica 
ed 
ultima 
istanza, 
s|è 
che 
sarebbe 
a 
stretto 
rigore 
obbligato 
al 
rinvio 
in 
virtuè 
del 
3° 
comma 
dell'art. 
234ý. 
L'orientamento 
della 
Corte 
costituzionale 
si 
eè 
modificato 
nel 
tempo. 


Nella 
sentenza 
n. 
168/1991 
si 
eè 
riconosciuta 
ûla 
facoltaè 
di 
sollevare 
... 
questione 
pregiudiziale 
di 
interpretazione 
dell'art. 
177 
...ý. 
Nel 
caso 
era 
chiamata 
a 
pronunciarsi 
su 
di 
una 
questione 
inciden-
tale,cosiccheé 
hadatoperpresuppostalasuaqualitaè 
digiurisdizioneaisensidell'art. 
177(oraart. 
234). 


Successivamentehacambiatoorientamento(ordn. 
536/1995,pronunciataancheessainuncaso 
di 
questione 
incidentale). 
Dopo 
aver 
richiamato 
il 
diverso 
orientamento 
seguito 
nella 
sentenza 


n. 
168/1991, 
ha 
affermato 
che 
ûnella 
Corte 
costituzionale 
non 
eè 
ravvisabile 
quella 
`giurisdizione 
nazionale' 
alla 
quale 
fa 
riferimento 
l'art. 
177 
del 
trattato 
istitutivo 
della 
Comunitaè 
Economica 
Euro-
pea,poicheé 
laCortenonpuoè 
`essereinclusafragliorganigiudiziari,ordinariospecialichesiano,tante 
sono, 
e 
profonde, 
le 
differenze 
tra 
il 
compito 
affidato 
alla 
prima, 
senza 
precedenti 
nell'ordinamento 
italiano, 
e 
quelli 
ben 
noti 
e 
storicamente 
consolidati 
propri 
degli 
organi 
giurisdizionali' 
(sent. 
n. 
13 
del 
1960, 
cit.)ý. 
In 
questo 
modo 
la 
Corte 
costituzionale 
non 
si 
eè 
adeguata 
al 
principio, 
giaè 
da 
tempo 
enunciato 
dalla 
Corte 
di 
Giustizia, 
ed 
ormai 
non 
piuè 
messo 
in 
discussione, 
che 
le 
nozioni 
e 
le 
figure 
giuridiche 
richiamate 
inuna 
normacomunitariavanno 
definite 
dalla 
Corte 
di 
Giustizia. 



IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Una¨volta¨che¨sia¨sorta¨una¨questione¨comunitaria,¨sarebbe¨tenuta¨a¨
rimetterla¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨ai¨sensi¨dell'art.¨234¨del¨Trattato.¨

Nel¨caso¨di¨impugnativa¨diretta¨di¨una¨legge¨ai¨sensi¨dell'art.¨127¨Cost.¨
la¨Corte¨si¨viene¨a¨trovare,¨pertanto,¨di¨fronte¨ad¨una¨alternativa¨rigida.¨

Se¨dichiara¨la¨legge¨impugnata¨costituzionalmente¨illegittima¨per¨contra-
sto¨con¨l'ordinamento¨comunitario,¨elimina¨ogni¨possibilita©¨di¨violazione¨
comunitaria¨perche¨la¨legge¨che¨avrebbe¨potuto¨provocarla¨perde¨la¨sua¨effi-
cacia.¨

In¨caso¨contrario,¨non¨potrebbe¨evitare¨di¨rimettere¨la¨questione¨alla¨
Corte¨di¨Giustizia,¨che¨e©¨la¨sola¨che¨puo©¨accertare¨in¨ultima¨istanza¨la¨com-
patibilita©¨con¨l'ordinamento¨comunitario¨di¨una¨norma¨interna.¨

Come¨si¨e©¨gia©¨rilevato,¨la¨Corte¨costituzionale¨ha¨escluso¨di¨essere¨giuri-
sdizione 
ai¨sensi¨dell'art.¨234.¨E¨su¨questa¨sua¨posizione¨e©¨stata¨conseguente¨
tanto¨e©¨vero¨che¨non¨risulta¨che¨abbia¨mai¨disposto¨un¨rinvio¨alla¨Corte¨di¨
Giustizia.¨

La¨sentenza¨in¨rassegna¨va¨inquadrata¨in¨questo¨suo¨orientamento.¨

Se¨avesse¨affrontato¨la¨questione¨in¨termini¨comunitari,¨avrebbe¨dovuto¨
pronunciarsi¨di¨nuovo¨sulla¨sua¨collocazione¨nell'ambito¨dell'art.¨234,¨affron-
tando¨difficolta©¨che¨nel¨frattempo¨sono¨diventate¨piu©¨ardue.¨

Il¨principio,¨gia©¨richiamato,¨secondo¨il¨quale¨la¨interpretazione¨in¨via¨
definitiva¨delle¨figure¨o¨delle¨definizioni¨giuridiche¨riportate¨in¨una¨norma¨
comunitaria¨compete¨solo¨alla¨Corte¨di¨Giustizia,¨nel¨frattempo¨si¨e©¨consoli-
dato¨cosicche¨,¨non¨attenersi¨ad¨esso,¨avrebbe¨potuto¨integrare¨una¨infrazione¨
comunitaria.¨

Il¨primo¨comma¨dell'art.¨117¨Cost.¨impone,¨inoltre,¨alla¨Corte¨di¨inter-
pretare¨la¨normativa¨comunitaria,¨che¨si¨assume¨violata.¨

Confermando¨il¨suo¨orientamento,¨la¨Corte¨costituzionale,¨nel¨giudicare¨
sulla¨conformita©¨della¨norma¨interna¨all'ordinamento¨comunitario,¨avrebbe¨
dovuto¨dare¨di¨quest'ultimo¨una¨interpretazione¨in¨via¨definitiva,¨senza¨che¨
della¨questione¨fosse¨investita¨la¨Corte¨di¨Giustizia.¨La¨formulazione¨del¨
primo¨comma¨dell'art.¨117¨rende¨piu©¨arduo¨poterlo¨sostenere.¨

La¨decisione¨del¨caso¨al¨suo¨esame¨in¨base¨all'art.¨120¨Cost.,¨senza¨nem-
meno¨richiamare¨la¨questione¨comunitaria¨che¨gli¨era¨stata¨sottoposta,¨e©¨pro-
babile¨che¨si¨spieghi¨con¨l'obiettivo¨di¨non¨smentire¨il¨suo¨orientamento¨senza¨
correre¨il¨rischio¨di¨incorrere¨in¨una¨infrazione¨comunitaria¨Nei¨ricorsi,a¨
sostegno¨della¨illegittimita©¨costituzionale¨delle¨norme¨impugnate¨ai¨sensi¨del-
l'art.¨117,¨primo¨comma,¨Cost.,¨si¨era¨rilevato¨che¨il¨mercato¨di¨riferimento¨
per¨i¨materiali 
nucleari 
e©¨quello¨comunitario¨tanto¨e©¨vero¨che¨trovano¨una¨
loro¨apposita¨disciplina¨nel¨Trattato¨CEEA,¨dove¨il¨Capo 
IXe©¨intitolato¨Mer-
cato 
Comune 
Nucleare. 


Nell'art.¨93,¨al¨primo¨comma,¨e©¨imposto¨espressamente¨agli¨Stati¨mem-
bri¨l'obbligo¨di¨abolire¨ogni¨restrizione¨quantitativa¨sia¨all'importazione¨o¨
all'esportazione¨dei¨prodotti¨nucleari.¨

L'argomentazione,¨in¨sintesi,¨era¨cos|©¨articolata:¨

^il¨mercato¨rilevante¨dei¨materiali¨nucleari¨e©¨quello¨comunitario,¨nel¨
quale¨debbono¨essere¨realizzati¨gli¨obiettivi¨fissati¨nell'art.¨2;¨

^le¨restrizioni¨quantitative¨esistenti¨andavano¨abolite;¨a¨maggior¨
ragione¨non¨potevano¨esserne¨introdotte¨di¨nuove;¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

^l'art.©120©Cost.,©secondo©principi©comunitari©affermati©da©tempo,©in©
quanto©norma©interna,©anche©se©col©rango©piu©elevato,©non©puo©interferire©
con©la©normativa©comunitaria,©in©particolare©non©puo©ritenersi©applicabile©
ad©un©mercato©riservato©di©per©se¨,©e©non©soltanto©in©quanto©interessi©gli©
scambi©tra©Stati©membri,©alla©disciplina©comunitaria.©

Di©conseguenza©^era©stato©precisato©^si©era©evitato©il©richiamo©
all'art.©120©Cost.©perche¨l'applicazione©di©una©norma©nazionale,©anche©se©
coincidente©con©quella©comunitaria,©avrebbe©costituito©un'infrazione©comuni-
taria(3),©salvo©che©fosse©dimostrato©che©la©norma©comunitaria©non©era©appli-
cabile©nel©caso©esaminato.©

Questa©dimostrazione©era©tutt'altro©che©agevole©e©per©questo©la©Corte©
probabilmente©ha©preferito©fondare©la©sua©sentenza©sul©diritto©interno,©evi-
tando©di©pronunciarsi©sull'art.©234©del©Trattato.©

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
gennaio 
2005 
n. 
62 
^Pres.V.©Onida©^Giudizi©di©legittimita©
costituzionale©della©legge©della©Regione©Sardegna©3©luglio©2003,©n.©8©(Dichiarazione©
della©Sardegna©territorio©denuclearizzato);©dell'art.©1,©commi©1©e©2,©della©legge©della©
Regione©Basilicata©21©novembre©2003,©n.©31©(Modifiche©ed©integrazioni©alla©legge©regio-
nale©31©agosto©1995,©n.©59);©della©legge©della©Regione©Calabria©5©dicembre©2003,©n.©26©
(Dichiarazione©della©Calabria©denuclearizzata.©Misure©di©prevenzione©dall'inquinamento©
proveniente©da©materiale©radioattivo.©Monitoraggio©e©salvaguardia©ambientale©e©salute©dei©
cittadini),©del©decreto-legge©14©novembre©2003,©n.©314©(Disposizioni©urgenti©per©la©rac-
colta,©lo©smaltimento©e©lo©stoccaggio,©in©condizioni©di©massima©sicurezza,©dei©rifiuti©radioat-

tivi)©e©della©relativa©legge©di©conversione©24©dicembre©2003,©n.©368©promossi©con©tre©
ricorsi©del©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©(Avv.©dello©Stato©G.©Nori)©e©con©un©
ricorso©della©Regione©Basilicata.©

û(Omissis)©Considerato©in©diritto©^1.©^Il©Governo©impugna©tre©leggi©regionali,©rispetti-
vamente©delle©Regioni©Sardegna©(r.©ric.©n.©67©del©2003),©Basilicata©(r.©ric.©n.©7©del©2004)©e©
Calabria©(r.©ric.©n.©19©del©2004),©aventi©in©comune©fra©loro©l'oggetto,©consistente©essenzial-
mente©nella©dichiarazione©del©territorio©regionale©come©territorio©ûdenuclearizzatoý©e©pre-
cluso©al©transito©e©alla©presenza©di©materiali©nucleari©provenienti©da©altri©territori.©

(3)©Gia©con©la©sentenza©7©febbraio©1973,©Commissione©c.©Repubblica©italiana©(39/72),©la©
Corte©di©Giustizia©ha©rilevato©che©ûprocedendo©in©questo©modo©(vale©a©dire©recependo©in©un©decreto©
legislativo©le©norme©portate©da©un©Regolamento©comunitario)©ilGoverno©italianohacreatounequi-
voco©per©quanto©riguarda©sia©la©natura©giuridica©delle©norme©da©applicarsi,©sia©il©momento©della©loro©
entratainvigore.Anormadegliartt.©189e191delTrattato,©infatti,iregolamentisonodiperse¨diret-
tamenteefficaciintuttigliStatimembriedentrano©invigore,perilsemplicefattodellaloropubblica-
zione©nella©Gazzetta©Ufficiale©delle©Comunita©,©alla©data©in©essi©stabilita,©ovvero,©in©mancanza©nel©
momento©stabilito©dal©Trattato.©Sono©quindi©in©contrasto©col©Trattato©le©modalita©di©attuazione©che©
possano©avere©la©conseguenza©di©ostacolare©l'efficacia©diretta©dei©regolamenti©comunitari©e©di©compro-
mettere©quindi©la©simultanea©ed©uniforme©applicazione©nell'intera©Comunita©ý.©Dopo©alcune©sentenze©
in©cui©questo©principio,©anche©se©non©ripetuto,©e©stato©dato©per©presupposto,©la©Corte©lo©ha©ribadito©
espressamente©nella©sentenza©10©ottobre©1973,©Variola,©(34/73):©ûIn©particolare,©gli©Stati©membri©
devonoastenersidall'adottareprovvedimentiattiasminuirelacompetenzadella©Corteapronunciarsi©
su©qualsiasi©questione©di©interpretazione©del©diritto©comunitario©o©di©validita©degli©atti©emanati©dalle©
Istituzioni©della©Comunita©.©Ne©consegue©l'inammissibilita©di©qualsiasi©pratica©che©possa©nascondere©
agli©amministrati©la©natura©comunitaria©di©una©norma©giuridica.©La©competenza©attribuita©alla©Corte©
dall'art.©177©resta©intatta,©nonostante©qualunque©tentativo©di©trasformare,©mediante©una©legge©interna,©
una©norma©comunitaria©in©diritto©nazionaleý.©

IL|CONTENZIOSO|NAZIONALE|

A|sua|volta|la|Regione|Basilicata|impugna|(r.|ric.|n.|40|del|2004)|il|decreto|legge|
14|novembre|2003,|n.|314|(Disposizioniurgentiperlaraccolta, 
losmaltimento 
elostoccaggio, 
in 
condizioni 
di 
massima 
sicurezza 
dei 
rifiuti 
radioattivi),|e|la|relativa|legge|di|conversione|
24|dicembre|2003,|n.|368,|il|cui|oggetto|riguarda|principalmente|la|previsione|di|un|Depo-
sito|nazionale|dei|rifiuti|radioattivi|e|le|competenze|e|le|procedure|per|la|sua|realizzazione.|

2.|^Data|la|connessione|oggettiva,|i|giudizi|possono|essere|riuniti|per|essere|decisi|con|
unica|pronunzia.|
3.|La|legge|della|Regione|Sardegna|3|luglio|2003,|n.|8|(Dichiarazione 
della 
Sardegna 
ter-
ritorio 
denuclearizzato) 
si|compone|di|4|articoli.|L'art.|1|sancisce|al|comma|1|che|ûla|Regione|
autonoma|della|Sardegna,|sulla|base|dei|principi|costituzionali|e|delle|competenze|esclusive|
in|materia|di|urbanistica|ed|ambiente|attribuite|dall'articolo|3,|lettera|f,|dello|statuto|spe-
ciale,|interpretate|dall'articolo|58|del|d.P.R.|n.|348|del|1979|e|dall'articolo|80|del|d.P.R.|
n.|616|del|1977,|nonche¨delle|attribuzioni|in|via|concorrente|in|materia|di|salute|pubblica,|
protezione|civile|e|governo|del|territorio|di|cui|al|terzo|comma|dell'articolo|117|della|Costi-
tuzione,|dichiara|il|territorio|regionale|della|Sardegna|denuclearizzato|e|precluso|al|transito|
ed|alla|presenza,|anche|transitoria,|di|materiali|nucleari|non|prodotti|nel|territorio|regio-
naleý.|
Il|comma|2|stabilisce|che|ûsono|esclusi|dal|divieto|di|cui|al|comma|1|i|materiali|neces-
sari|per|scopi|sanitari,|per|il|supporto|della|sicurezza,|del|controllo|e|della|produzione|indu-
striale|e|per|la|ricerca|scientificaý.|

L'art.|2|prevede|la|nomina|di|una|Commissione|di|inchiesta|con|compiti|di|verifica|della|
eventuale|presenza|di|materiali|radioattivi|e|dello|stato|di|avanzamento|degli|studi|in|vista|
dellelocalizzazionididepositididetti|materialinel|territorioregionale|(comma|1),|e|dispone|
che|successivamente|il|Presidente|della|Regione,|su|parere|vincolante|del|Consiglio|appro-
vato|a|maggioranza|di|due|terzi|dei|consiglieri,|ûesprime|la|definitiva|posizione|della|
Regione|sia|sull'utilizzo|ed|il|deposito|nel|territorio|regionale|di|sostanze|radioattive|o|scorie|
e|rifiuti|di|sostanze|radioattive,|sia|anche|sullo|stoccaggio|in|Sardegna|di|rifiuti|pericolosi|o|
dannosi|non|prodotti|nel|territorio|regionaleý|(comma|2),|mentre|ûove|necessario|il|Consi-
glio|regionale|promuove|l'adozione|di|apposite|norme|di|attuazione|statutarie,|che|regolino|
i|controlli|e|le|azioni|amministrative|necessarie|per|l'effettiva|denuclearizzazione|del|proprio|
territorioý.|

L'art.|3|prevede|Misure 
urgenti 
di 
vigilanza 
e 
controllo 
curate|dalle|strutture|regionali|
preposte|alla|vigilanza|ambientale|e|sanitaria;|l'art.|4|disciplina|l'entrata|in|vigore|della|
legge.|

Il|ricorrente|censura|l'intera|legge|in|quanto|interferirebbe|con|la|materia|dell'ambiente,|
riservata|alla|competenza|legislativa|esclusiva|dello|Stato,|non|potrebbe|trovare|base|nelle|
competenze|regionali|in|materia|di|urbanistica,|governo|del|territorio|e|protezione|civile,|e|
in|quanto,|con|riferimento|alla|competenza|regionale|concorrente|in|materia|di|tutela|della|
salute,|non|si|sarebbe|attenuta|ai|principi|fondamentali|desumibili|dalla|legislazione|statale|
preesistente,|secondo|i|quali|ûrestrizioni|generalizzate|alle|attivita©|economiche,|non|legate|a|
situazioni|particolari|di|ambiente|o|di|operatoreý,|andrebbero|fondate|su|dati|scientifici|
attendibili|e|non|su|valutazioni|genericamente|prudenziali.|

La|legge|impugnata|violerebbe|altres|©|l'art.|117,|primo|comma,|della|Costituzione,|in|
quanto|contrasterebbe|con|la|disciplina|attuativa|di|direttive|comunitarie|recata|dal|d.lgs.|

n.|230|del|1995,|che|sarebbe|fonte|della|ûdisciplina|integrale|della|materiaý.|Inoltre,|preclu-
dendo|la|circolazione|dei|rifiuti|radioattivi|sul|territorio|regionale,|la|legge|violerebbe|
l'art.|117,|secondo|comma,|lettera|e,|della|Costituzione|(che|riserva|allo|Stato|la|competenza|
in|materia|di|tutela|della|concorrenza),|perche¨interferirebbe|nel|mercato|dei|materiali|
nucleari,|anch'essi|soggetti|alla|disciplina|della|concorrenza.|
Dalla|incostituzionalita©|dell'art.|1|discenderebbe|come|conseguenza|necessaria|quella|
degli|articoli|2|e|3|della|legge,|destinati|ad|operare|sul|presupposto|della|efficacia|dell'art.|1|
medesimo.|

4.|^La|questione|e©|fondata.|
Un|intervento|legislativo|della|portata|di|quello|posto|in|essere|dalla|Regione|Sardegna|
con|la|legge|impugnata|non|trova|fondamento|in|alcuna|delle|competenze|attribuite|alla|
Regione|medesima|dallo|statuto|speciale|e|dalla|Costituzione.|


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

In¨particolare,¨non¨puo©¨valere¨a¨fondare¨tale¨intervento¨la¨competenza¨legislativa¨pri-
maria¨in¨materia¨di¨ûedilizia¨ed¨urbanisticaý¨(art.¨3,¨lettera¨f,¨dello¨statuto),¨che¨non¨com-
prende¨ogni¨disciplina¨di¨tutela¨ambientale,¨e¨deve¨comunque¨esercitarsi¨^quando¨si¨tratti¨
di¨ambiti¨in¨cui¨le¨Regioni¨ordinarie¨non¨abbiano¨acquisito¨con¨il¨nuovo¨titolo¨V,¨parte¨II,¨
della¨Costituzione,¨maggiori¨competenze¨invocabili¨anche¨dalle¨Regioni¨speciali¨in¨forza¨del-
l'art.¨10¨della¨legge¨cost.¨n.¨3¨del¨2001¨(cfr.¨sentenza¨n.¨536¨del¨2002)¨^nei¨limiti¨statutari¨
delle¨norme¨fondamentali¨di¨riforma¨economico-sociale¨e¨degli¨obblighi¨internazionali¨e¨
comunitari¨(a¨cui¨si¨puo©¨ricondurre¨almeno¨in¨parte¨la¨disciplina¨del¨d.lgs.¨17¨marzo¨1995,¨

n.¨230,¨recante¨ûAttuazione 
delle 
direttive 
89/618/Euratom, 
90/641/Euratom, 
92/3/Euratom 
e 
96/29/Euratom 
in 
materia 
di 
radiazioni 
ionizzantiý,¨la¨quale¨infatti¨trova¨applicazione¨anche¨
nei¨confronti¨delle¨Regioni¨speciali,¨come¨risulta¨da¨alcune¨delle¨sue¨disposizioni¨in¨materia¨
di¨rifiuti¨radioattivi,¨quali¨ad¨esempio¨gli¨artt.¨29,¨comma¨2,¨30,¨comma¨2,¨33,¨comma¨1).¨
Per¨quanto¨riguarda¨la¨disciplina¨ambientale,¨non¨solo¨le¨Regioni¨ordinarie¨non¨hanno¨
acquisito¨maggiori¨competenze,¨invocabili¨anche¨dalle¨Regioni¨speciali,¨ma,¨al¨contrario,¨
una¨competenza¨legislativa¨esclusiva¨in¨tema¨di¨tutela¨dell'ambiente¨e¨dell'ecosistema¨e©¨stata¨
espressamente¨riconosciuta¨allo¨Stato,¨sia¨pure¨in¨termini¨che¨non¨escludono¨ilconcorsodi¨
normative¨delle¨Regioni,¨fondate¨sulle¨rispettive¨competenze,¨al¨conseguimento¨di¨finalita©¨
di¨tutela¨ambientale¨(cfr.¨sentenze¨n.¨407¨del¨2002,¨n.¨307¨e¨n.¨312¨del¨2003,¨n.¨259¨del¨2004).¨

Ne¨,¨in¨proposito,¨puo©¨valere¨riferirsi,¨come¨fa¨l'art.¨1,¨comma¨1,¨della¨legge¨impugnata,¨
all'art.¨58¨delle¨norme¨di¨attuazione¨dello¨statuto¨sardo¨di¨cui¨al¨d.P.R.¨n.¨348¨del¨1979,¨che¨
si¨limita¨a¨trasferire¨alla¨Regione¨le¨funzioni¨amministrative¨concernenti¨gli¨interventi¨per¨
la¨protezione¨della¨natura,¨le¨riserve¨e¨i¨parchi¨naturali,¨e¨all'art.¨80¨del¨d.P.R.¨n.¨616¨del¨
1977,¨che¨pur¨includendo¨la¨ûprotezione¨dell'ambienteý¨nell'ambito¨della¨disciplina¨dell'uso¨
del¨territorio¨riconducibile¨alla¨materia¨ûurbanisticaý¨non¨ha¨fatto¨venir¨meno¨le¨competenze¨
statali¨in¨materia¨specificamente¨ambientale.¨

Ancor¨meno¨la¨legge¨censurata¨puo©¨giustificarsi¨in¨base¨alla¨competenza¨concorrente¨
della¨Regione¨in¨materia¨di¨salute¨pubblica,¨protezione¨civile¨e¨governo¨del¨territorio:¨mentre¨
questi¨ultimi¨due¨titoli¨di¨competenza¨non¨aggiungono¨nulla¨ai¨poteri¨della¨Regione¨in¨
campo¨ambientale,¨in¨presenza¨della¨competenza¨statale¨di¨cui¨all'art.¨117,¨secondo¨comma,¨
lettera¨s,¨i¨poteri¨della¨Regione¨nel¨campo¨della¨tutela¨della¨salute¨non¨possono¨consentire,¨
sia¨pure¨in¨nome¨di¨una¨protezione¨piu©¨rigorosa¨della¨salute¨degli¨abitanti¨della¨Regione¨
medesima,¨interventi¨preclusivi¨suscettibili,¨come¨nella¨specie,¨di¨pregiudicare,¨insieme¨ad¨
altri¨interessi¨di¨rilievo¨nazionale¨(cfr.¨sentenza¨n.¨307¨del¨2003),¨il¨medesimo¨interesse¨della¨
salute¨in¨un¨ambito¨territoriale¨piu©¨ampio,¨come¨avverrebbe¨in¨caso¨di¨impossibilita©¨o¨diffi-
colta©¨a¨provvedere¨correttamente¨allo¨smaltimento¨di¨rifiuti¨radioattivi.

Eé,¨in¨ogni¨caso,¨decisivo¨osservare¨che¨alle¨Regioni,¨sia¨ad¨autonomia¨ordinaria¨sia¨ad¨
autonomia¨speciale,¨e©¨sempre¨interdetto¨adottare¨misure¨di¨ogni¨genere¨capaci¨di¨ostacolare¨
ûin¨qualsiasi¨modo¨la¨libera¨circolazione¨delle¨persone¨e¨delle¨cose¨tra¨le¨Regioniý¨(art.¨120,¨
primo¨comma,¨Cost.,¨pur¨non¨espressamente¨invocato¨dal¨ricorrente):¨e¨una¨normativa,¨
come¨quella¨impugnata,¨che¨preclude¨il¨transito¨e¨la¨presenza,¨anche¨provvisoria,¨di¨materiali¨
nucleari¨provenienti¨da¨altri¨territori¨e©¨precisamente¨una¨misura¨fra¨quelle¨che¨alle¨Regioni¨
sono¨vietate¨dalla¨Costituzione.¨

In¨fatto,¨poi,¨e©¨ben¨noto¨che¨il¨problema¨dello¨smaltimento¨dei¨rifiuti¨pericolosi¨^e¨
quelli¨radioattivi¨lo¨sono¨^di¨origine¨industriale¨non¨puo©¨essere¨risolto¨sulla¨base¨di¨un¨crite-
rio¨di¨ûautosufficienzaý¨delle¨singole¨Regioni¨(cfr.¨sentenze¨n.¨281¨del¨2000,¨n.¨335¨del¨2001,¨

n.¨505¨del¨2002),¨poiche¨occorre¨tener¨conto¨della¨eventuale¨irregolare¨distribuzione¨nel¨terri-
torio¨delle¨attivita©¨che¨producono¨tali¨rifiuti,¨nonche¨,¨nel¨caso¨dello¨smaltimento¨dei¨rifiuti¨
radioattivi,¨della¨necessita©¨di¨trovare¨siti¨particolarmente¨idonei¨per¨conformazione¨del¨ter-
reno¨e¨possibilita©¨di¨collocamento¨in¨sicurezza¨dei¨rifiuti¨medesimi.¨La¨comprensibile¨spinta,¨
spesso¨presente¨a¨livello¨locale,¨ad¨ostacolare¨insediamenti¨che¨gravino¨il¨rispettivo¨territorio¨
degli¨oneri¨connessi¨(secondo¨il¨noto¨detto¨ûnot 
in 
my 
backyardý),¨non¨puo©¨tradursi¨in¨un¨
impedimento¨insormontabile¨alla¨realizzazione¨di¨impianti¨necessari¨per¨una¨corretta¨
gestione¨delterritorioedegliinsediamentialserviziodiinteressi¨di¨rilievo¨ultraregionale.¨
5.¨^Nemmeno¨varrebbe,¨a¨contrastare¨la¨fondatezza¨della¨censura,¨il¨rilievo¨che¨il¨
comma¨2¨dell'art.¨1¨della¨legge¨impugnata¨esclude¨dal¨divieto¨di¨transito¨e¨di¨presenza¨ûi¨
materiali¨necessari¨per¨scopi¨sanitari,¨per¨il¨supporto¨della¨sicurezza,¨del¨controllo¨e¨della¨
produzione¨industriale¨e¨per¨la¨ricerca¨scientificaý,¨ne¨il¨rilievo¨del¨carattere¨in¨qualche¨modo¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

transitorio©della©disciplina,©in©attesa©che,©ai©sensi©dell'art.©2,©comma©2,©della©stessa©legge,©la©
Regione©adotti©la©propria©ûdefinitiva©posizioneý©sull'utilizzo©ed©il©deposito©nel©territorio©
regionale©di©sostanze©radioattive©o©di©rifiuti©radioattivi.©

Quanto©al©primo©rilievo,©basta©infatti©osservare©che©queste©esenzioni©non©riguardano©il©
caso©dello©smaltimento©di©rifiuti©radioattivi,©che©e©,©notoriamente,©il©problema©che©fa©sorgere©
le©maggiori©difficolta©in©termini©di©individuazione©dei©siti©idonei.©

Quanto©alla©transitorieta©della©disciplina,©essa,©anche©se©sussistesse©(ma©l'art.©1©non©si©
esprime©in©questi©termini),©non©varrebbe©a©giustificarla©sul©piano©costituzionale,©una©volta©
che©si©riscontri,©come©si©e©fatto,©che©essa©eccede©dalla©competenza©della©Regione©e©v|ªola©limiti©
a©questa©imposti©dalla©Costituzione.©

L'art.©1©della©legge©regionale©e©dunque©costituzionalmente©illegittimo.©Lo©sono©egualm
ente,©per©la©loro©stretta©connessione©con©l'art.©1,©le©altre©disposizioni©della©legge:©l'art.©2,©
infatti,©presuppone©la©possibilita©per©la©Regione©di©decidere©autonomamente©sullo©stoccaggio©
in©Sardegna©di©rifiuti©pericolosi©prodotti©fuori©del©territorio©regionale,©e©l'art.©3©si©riferisce©
espressamente©a©misure©dirette©ad©impedire©ûl'immissione©di©nuove©ed©ulteriori©consistenzeý©
di©materiali©nucleari©nel©medesimo©territorio©della©Regione.©

6.©^La©legge©regionale©della©Basilicata©21©novembre©2003,©n.©31©(Modifiche 
ed 
integra-
zioni 
alla 
legge 
regionale 
31 
agosto 
1995, 
n. 
59),©aggiunge,©con©l'art.©1,uncomma©1-bis 
all'art.©1©della©legge©regionale©31©agosto©1995,©n.©59©(Normativa 
sullo 
smaltimento 
dei 
rifiuti),©
del©seguente©tenore:©ûIl©territorio©della©Regione©Basilicata©e©dichiarato©denuclearizzato©e©prec
luso©al©transito©e©alla©presenza,©anche©transitoria,©di©materiali©nucleari©non©prodotti©nel©terr
itorio©regionale.©Tale©preclusione©non©si©applica©ai©materiali©necessari©per©scopi©sanitari©e©
per©la©ricerca©scientificaý.©
L'art.©2©della©legge©impugnata,©a©sua©volta,©aggiunge©alla©legge©regionale©n.©59©del©1995©
il©seguente©art.©4-bis:©ûLa©Regione,©attraverso©le©proprie©strutture©preposte©alla©vigilanza©
ambientale©e©sanitaria,©ivi©comprese©l'ARPAB©e©le©Aziende©del©Servizio©sanitario©regionale,©
cura©la©rilevazione©tecnica©e©strumentale©di©presenze©sul©territorio©regionale©di©materiale©
nucleareeadottalemisurediprevenzione©necessarieaifini©di©cui©al©precedente©articolo©1,©
comma©1-bisý.©

Il©ricorrente©lamenta©la©violazione©della©competenza©statale©esclusiva©inmateria©di©
tutela©dell'ambiente,©la©violazione©di©norme©comunitarie©e©dunque©dell'art.©117,©primo©
comma,©della©Costituzione,©il©contrasto©con©i©principi©fondamentali©ricavabili©in©materia©
dal©d.lgs.©n.©230©del©1995.©

7.©^Laquestione©e©fondata.©
Poiche¨la©legge©impugnata©tende©a©disciplinare©in©modo©preclusivo©di©ogni©altro©interv
ento©la©presenza©e©lo©stesso©transito,©nel©territorio©regionale,©di©sostanze©radioattive,©fra©
cui©i©rifiuti©radioattivi,©e©palese©la©invasione©della©competenza©esclusiva©attribuita©allo©Stato©
in©materia©di©tutela©dell'ambiente©e©dell'ecosistema©dall'art.©117,©secondo©comma,©lettera©s,©
della©Costituzione,©nonche¨la©violazione©del©vincolo©generale©imposto©alle©Regioni©dall
'art.©120,©primo©comma,©Cost.©(pur©non©espressamente©invocato©dal©ricorrente),©che©vieta©
ogni©misura©atta©a©ostacolare©la©libera©circolazione©delle©cose©e©delle©persone©fra©le©Regioni.©
Ne¨puo©essere©invocato,©a©difesa©della©legge,©un©potere©della©Regione©di©intervenire©a©
difesa©della©salute©con©misure©piu©rigorose©di©quelle©fissate©dallo©Stato,©poiche¨,come©sie©
gia©osservato©a©proposito©dell'analoga©legge©della©Regione©Sardegna,©la©Regione©non©puo©in©
ogni©caso©adottare©misure©che©pregiudichino,©insieme©ad©altri©interessi©di©rilievo©nazionale,©
lo©stesso©interesse©alla©salute©in©un©ambito©piu©vasto,©come©accadrebbe©se©si©ostacolasse©la©
possibilita©di©smaltire©correttamente©i©rifiuti©radioattivi.©
Anche©in©questo©caso,©come©in©quello©della©Regione©Sardegna,©e©per©le©stesse©ragioni,©
l'illegittimita©della©legge©non©puo©essere©esclusa©invocando©le©esenzioni©dal©divieto©previste©
dallo©stesso©comma©1-bis 
introdotto©nell'art.©1©della©legge©regionale©n.©59©del©1995.©
L'art.©1©della©legge©impugnata©(art.©1,©comma©1-bis,©della©legge©regionale©n.©59©del©1995)©
e©dunque©costituzionalmente©illegittimo;©e©altrettanto©e©a©dirsi,©di©conseguenza,©per©l'art.©2©
(art.©4-bis 
della©legge©regionale©n.©59©del©1995),©che©si©riferisce©a©misure©ûnecessarieai©finiý©
di©cui©al©detto©art.©1.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

8.©^La©legge©regionale©della©Calabria©5©dicembre©2003,©n.©26©(Dichiarazione 
della 
Cala-
bria 
denuclearizzata. 
Misure 
di 
prevenzione 
dall'inquinamento 
proveniente 
da 
materiale 
radio-

attivo. 
Monitoraggio 
e 
salvaguardia 
ambientale 
della 
salute 
dei 
cittadini) 
si©compone©di©5©arti-
coli.©

L'art.©1©stabilisce©che©ûLa©Regione©Calabria,©sulla©base©dei©principi©costituzionali©e©delle©
competenze©in©materia©di©urbanistica©ed©ambiente,©nonche¨delle©attribuzioni©in©via©concor-
rente©in©materia©di©salute©pubblica,©protezione©civile©e©governo©del©territoriodicui©al©terzo©
comma©dell'art.©117©della©Costituzione,©dichiara©il©territorio©regionale©della©Calabria©denu-
clearizzato©e©precluso©al©transito©ed©alla©presenza,©anche©transitoria,©di©materiali©nucleari©
non©prodotti©nel©territorio©regionaleý.©

L'art.©2©dispone©la©promozione©di©una©ûConferenza©per©la©sicurezza©e©la©cooperazione©
del©Sudý©intesa©a©ûrilanciare©la©denuclearizzazione©di©territori©vocati©all'agricoltura©e©al©turi-
smo©individuando©forme©di©collaborazione©solidaristica©tra©le©popolazioni©interessateý.©

L'art.©3©prevede©la©nomina©di©un©ûCollegio©referenteý©con©compiti©di©verifica,©a©seguito©
della©cui©attivita©il©Presidente©della©Regione,©su©parere©vincolante©del©Consiglio©regionale©
sugli©esiti©dell'inchiesta©esprimera©ûla©definitiva©posizione©della©Regione©sull'utilizzo©ed©il©
deposito©nel©territorio©regionale©di©sostanze©nucleari©o©di©loro©residuiý©(comma©2);©e©la©ado-
zione©di©ûapposite©norme©che©regolino©i©controlli©e©le©azioni©amministrative©necessarie©per©
l'effettiva©denuclearizzazione©del©proprio©territorioý©(comma©4).©

L'art.©5©prevede©misure©di©vigilanza©e©controllo©necessarie©per©impedire©ogni©contiguita©
di©materiali©nucleari©con©le©popolazioni©e©le©strutture©civili©ûprevenendo©l'immissione©di©
nuove©consistenze©dei©medesimi©materialiý.©

L'art.©5©disciplina©l'entrata©in©vigore©della©legge.©

Il©ricorrente©censura©la©legge©con©argomentazioni©analoghe©a©quelle©riferite©alla©legge©
della©Regione©Basilicata.©

9.©^La©questione©e©fondata,©per©le©medesime©ragioni©e©in©base©ai©medesimi©argomenti©
gia©svolti©a©proposito©della©analoga©legge©della©Regione©Basilicata,©nonche¨a©proposito©della©
legge©della©Regione©Sardegna©circa©l'asserita©non©definitivita©della©disciplina©adottata.©
Anche©in©questo©caso©l'illegittimita©dell'art.©1©comporta©necessariamente©la©dichiara-
zione©di©illegittimita©dell'intera©legge:©infatti©l'art.©2©nuovamente©si©riferisce©alla©ûdenuclea-
rizzazioneý©di©territori;©l'art.©3©presuppone©la©possibilita©per©la©Regione©di©adottare©una©
ûdefinitiva©posizioneý©autonoma©sull'utilizzo©e©sul©deposito©nel©territorio©regionale©di©
sostanze©nucleari©e©di©loro©residui;©e©l'art.©4©finalizza©le©misure©alla©prevenzione©dell'ingresso©
di©materiali©nucleari©nel©territorio©regionale.©

10.©^Il©decreto©legge©14©novembre©2003,©n.©314©(Disposizioni 
urgenti 
per 
la 
raccolta, 
lo 
smaltimento 
e 
lo 
stoccaggio, 
in 
condizioni 
di 
massima 
sicurezza, 
dei 
rifiuti 
radioattivi),e©impu-

gnato©dalla©Regione©Basilicata©nel©testo©risultante©dalla©legge©di©conversione©24©dicembre©
2003,©n.©368.©

Esso,©a©differenza©del©testo©originario©del©decreto,©non©individua©piu©nelterritoriodel©
Comune©di©Scanzano©Jonico,©in©Provincia©di©Matera,©il©sito©per©la©realizzazione©del©Deposito©
nazionale©dei©rifiuti©radioattivi.©Si©limita©invece©a©prevedere©che©la©sistemazione©in©sicurezza©
dei©rifiuti©radioattivi,©degli©elementi©di©combustibile©irraggiati©e©dei©materiali©nucleari,©ivi©
inclusi©quelli©rivenienti©dalla©disattivazione©delle©centrali©elettronucleari©e©degli©impianti©di©
ricerca©e©di©fabbricazione©del©combustibile,©sia©effettuata©presso©il©Deposito©nazionale,©riser-
vato©ai©soli©rifiuti©di©III©categoria,©che©costituisce©ûopera©di©difesa©militare©di©proprieta©dello©
Statoý;©e©che©il©sito©sia©individuato©entro©un©anno©dal©Commissario©straordinario©nominato©
ai©sensi©dell'art.©2,©sentita©l'apposita©Commissione©tecnico-scientifica,©e©previa©intesa©in©sede©
di©conferenza©unificata©Stato-Regioni-autonomie©locali,©ovvero,©in©mancanza©del©raggiungi-
mento©dell'intesa©entro©il©termine©stabilito,©con©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©mini-
stri©previa©deliberazione©del©Consiglio©dei©ministri©(art.©1,©comma©1).©

La©realizzazione©del©Deposito©e©affidata©alla©societa©gestione©impianti©nucleari©(SOGIN©
s.p.a.:©art.©1,©comma©2),©utilizzando©le©procedure©speciali©previste©per©le©opere©cosiddette©
strategiche©dalla©legge©n.©443©del©2001©e©dal©d.lgs.©n.©190©del©2002©(art.©1,©comma©3).©

La©ûvalidazioneý©del©sito©e©effettuata©dal©Consiglio©dei©ministri,©sulla©base©degli©studi©
effettuati©dalla©apposita©Commissione©tecnico-scientifica,©previo©parere©dell'Agenzia©per©la©
protezione©dell'ambiente©e©per©i©servizi©tecnici,©del©Consiglio©nazionaledelle©ricercheedal-
l'Ente©per©le©nuove©tecnologie,©l'energia©e©l'ambiente©(art.©1,©comma©4-bis).©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

L'art.©2©prevede©la©nomina©da©parte©del©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©di©un©Com-
missario©straordinario,©il©quale©provvede©ûin©deroga©alla©normativa©vigenteý©agli©adempi-
menti©relativi©alla©realizzazione©del©Deposito,©fra©cui©l'approvazione©dei©progetti©(comma©1,©
letteraf),©ed©e©autorizzato©ad©adottare,©con©speciali©modalita©e©poteri,©anche©sostitutivi,©tutti©
i©provvedimenti©e©gli©atti©di©qualsiasi©natura©necessari©alla©progettazione,©all'istruttoria,©
all'affidamento©e©alla©realizzazione©del©Deposito©nazionale,©fatte©salve©le©sole©competenze©
del©Ministero©dell'ambiente©e©della©tutela©del©territorio©in©materia©di©valutazione©di©impatto©
ambientale©e©le©competenze©dell'Agenzia©per©la©protezione©dell'ambiente©e©per©i©servizi©
tecnici-APAT©(comma©2).©Eéprevista©una©speciale©Commissione©tecnico-scientifica©composta©
da©diciannove©esperti,©di©cui©quattro©nominati©dalla©Conferenza©unificata,©espressi©due©dalle©
Regioni©e©due©dagli©enti©locali.©Il©Presidente©della©Commissione©(a©seguito©di©una©successiva©
modificaintrodottaconl'art.©1,comma106,dellaleggen.239del2004)e©nominatodalPre-
sidente©del©Consiglio©d'intesa©con©la©Conferenza©unificata©(comma©3).©

L'art.©3©prevede©la©allocazione©e©gestione©in©via©definitiva©dei©rifiuti©radioattivi©di©III©
categoria©e©del©combustibile©irraggiato©nel©Deposito©nazionale,©e©la©messa©in©sicurezza©e©lo©
stoccaggio©dei©rifiuti©di©I©e©II©categoria©in©base©ad©un©decreto©del©Presidente©del©Consiglio.©

L'art.©4©prevede©fra©l'altro©misure©compensative©a©favore©dei©siti©che©ospitano©impianti©
nucleari,©e©successivamente©del©territorio©che©ospita©il©Deposito©nazionale.©

L'art.©5©dispone©misure©di©carattere©finanziario;©l'art.©6©disciplina©l'entrata©in©vigore©del©
decreto.©

11.©^La©ricorrente©Regione©Basilicata©censura©il©decreto©legge©nel©suo©complesso,©in©
primo©luogo,©lamentando©la©mancanza©dei©requisiti©di©straordinaria©necessita©ed©urgenza©
idonei©a©legittimare©l'intervento©del©Governo,©e©quindi©la©violazione©dell'art.©77©della©Costitu-
zione.©Essa©osserva©che©il©decreto©disciplina©attivita©,©come©la©realizzazione©del©Deposito,©
destinate©ad©essere©completate©solo©entro©il©2008,©e©che©non©vi©era©urgenza©di©provvedere©
per©la©inerzia©del©Parlamento,©il©quale©aveva©in 
itinere 
l'approvazione©di©una©legge©di©delega©
sull'argomento,©dal©contenuto©piu©rispettoso©delle©autonomie©regionali.©
In©secondo©luogo©la©ricorrente©lamenta©la©violazione©delle©competenze©legislative©della©
Regione©in©materia©di©tutela©della©salute,©protezione©civile©e©governo©del©territorio,©in©quanto©
la©disciplina©adottata©produrrebbe©effetti©vincolanti©e©irreversibili,©e©non©si©limiterebbe,©come©
sarebbe©stato©doveroso,©a©fissare©principi©sulla©cui©base©le©Regioni©potessero©dettare©una©ulte-
riore©normativa.©

Infine©la©ricorrente©denuncia©la©violazione©dei©principi©costituzionali©di©ûsussidiarieta©,©
ragionevolezza,©leale©collaborazione©e©previa©intesa©tra©Stato©e©Regioniý,©osservando©che,©pur©
avendo©lo©Stato©competenza©legislativa©esclusiva©in©materia©di©tutela©dell'ambiente,©le©funzioni©
amministrative©dovrebbero©essere©svolte©dagli©enti©territoriali©ogni©volta©che©l'ente©sia©coin-
volto©da©iniziative©riguardanti©il©suo©territorio©o©la©sua©popolazione.©Lo©Stato,©per©assumere©
le©funzioni©amministrative©che©apparterrebbero©naturaliter 
agli©enti©territoriali,©dovrebbe©pre-
liminarmente©esaurire©una©fase©interlocutoria©di©previa©intesa,©coinvolgente©tutte©le©Regioni,©
per©procedere©alla©individuazione©del©territorio©ove©ubicare©il©deposito,©e©successivamente,©
per©la©realizzazione©dell'opera,©la©Regione©il©cui©territorio©fosse©stato©individuato©come©area©
utile©per©collocarvi©l'opera©stessa.©Solo©a©seguito©di©un©infruttuoso©tentativo©di©intesa©sarebbe©
consentito©allo©Stato©di©avocare©a©se¨le©funzioni©amministrative©in©questione.©Nella©normativa©
impugnata,©invece,©secondo©la©ricorrente,©non©vi©sarebbe©traccia©dell'esaurimento©di©tale©fase©
interlocutoria©e©l'intervento©dell'esecutivo©statale©non©sarebbe©previsto©come©successivo©ûad©
un©espresso©atto©di©diniego©proveniente©dall'ente©regionale©interessatoý.©

12.©^Non©puo©accogliersi©l'eccezione©del©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©di©tardi-
vita©dell'impugnazione©perche¨effettuata©solo©dopo©l'entrata©in©vigore©della©legge©di©conver-
sione©del©decreto©legge,©che©avrebbe©solo©completato©la©disciplina.©La©giurisprudenza©di©que-
sta©Corte©e©costante©nel©riconoscere©la©tempestivita©della©impugnazione©dei©decreti©legge©
dopo©la©loro©conversione,©che©ne©stabilizza©la©presenza©nell'ordinamento©(cfr.©sentenze©
n.©113©del©1967,©n.©192©del©1970,©n.©25©del©1996©e©n.©287©del©2004).©
13.©^La©censura©di©violazione©dell'art.©77©della©Costituzione,©anche©a©volerla©considerare©
ammissibile©in©quanto©intesa©a©far©valere©in©via©indiretta©una©lesione©delle©competenze©della©
Regione©derivante©dal©contenuto©delle©norme©del©decreto©legge,©e©infondata.©
Non©solo©non©e©evidente,©nella©specie,©la©mancanza©dei©presupposti©di©straordinaria©
necessita©ed©urgenza,©che©legittimano©il©ricorso©al©decreto©legge©(cfr.©sentenze©n.©29del©1995©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

e©nn.©6©e©285©del©2004):©ma,©al©contrario,©appare©evidente©come©l'esigenza©di©prevedere©una©
adeguata©disciplina©idonea©a©consentire©la©realizzazione©delle©opere,©oggi©mancanti,©necessa-
rie©per©un©corretto©smaltimento©dei©rifiuti©radioattivi,©evitando©pericoli©per©la©salute©e©per©
l'ambiente,©configuri©un©valido©presupposto©per©un©intervento©d'urgenza:anche©se©poiil©
completamento©delle©procedure©e©delle©opere©necessarie©possa©richiedere©tempi©non©brevi.©
L'urgenza©infatti©riguarda©il©provvedere,©anche©quando©occorra©tempo©per©conseguire©il©
risultato©voluto.©

14.©^Passando©alle©censure©fondate©sull'art.©117©della©Costituzione©e©sui©principi©di©sus-
sidiarieta©e©leale©collaborazione©(mentre©non©viene©in©esame©un©autonomo©profilo©attinente©
alla©ûragionevolezzaý©della©legge),©si©deve©anzitutto©disattendere©l'ulteriore©eccezione©di©
inammissibilita©avanzata©dall'Avvocatura©erariale,©secondo©cui©difetterebbe©nel©ricorsola©
individuazione©di©singole©disposizioni©in©ipotesi©non©di©principio,©e©come©tali©denunciate©in©
quanto©lesive©della©competenza©regionale.
Eévero©che©l'impugnazione©riguarda©l'intero©decreto©legge,©ma©e©altrettanto©vero©che©il©
contenuto©di©questo©e©omogeneo©e©assai©specifico,©concernendo©le©competenze©ed©i©procedi-
menti©per©la©individuazione©del©sito©in©cui©ubicare©il©Deposito©nazionale©e©per©la©sua©realizza-
zione.©Pertanto©l'oggetto©delle©censure©appare©sufficientemente©precisato.©

15.©^La©questione,©sotto©questi©profili,©e©solo©parzialmente©fondata.©
Lacompetenzastataleintemadituteladell'ambiente,dicuiall'art.©117,secondocomma,©
lettera©s,Cost.,e©taledaoffrirepienalegittimazioneaduninterventolegislativovoltoarealiz-
zare©un©impianto©necessario©per©lo©smaltimento©dei©rifiuti©radioattivi,©oggi©conservati©in©via©
provvisoria©in©diversi©siti,©ma©destinati©a©trovare©una©loro©collocazione©definitiva©che©offra©
tutte©le©garanzie©necessarie©sul©piano©della©protezione©dell'ambiente©e©della©salute.

Eében©vero©che©tale©competenza©statale©non©esclude©la©concomitante©possibilita©per©le©
Regioni©di©intervenire,©anche©perseguendo©finalita©di©tutela©ambientale©(cfr.©sentenze©n.©407©
del©2002,©n.©307©del©2003©e©n.©259©del©2004),©cos|©nell'esercizio©delle©loro©competenze©in©tema©
di©tutela©della©salute©e©di©governo©del©territorio,©ovviamente©nel©rispetto©dei©livelli©minimi©di©
tutela©apprestati©dallo©Stato©e©dell'esigenza©di©non©impedire©od©ostacolare©gli©interventi©sta-
tali©necessari©per©la©soddisfazione©di©interessi©unitari,©eccedenti©l'ambito©delle©singole©
Regioni.©Ma©cio©non©comporta©che©lo©Stato©debba©necessariamente©limitarsi,©allorquando©
individui©l'esigenza©di©interventi©di©questa©natura,©a©stabilire©solo©norme©di©principio,©
lasciando©sempre©spazio©ad©una©ulteriore©normativa©regionale.©

Del©pari,©l'attribuzione©delle©funzioni©amministrative©il©cui©esercizio©sia©necessario©per©
realizzare©interventi©di©rilievo©nazionale©puo©essere©disposta,©in©questo©ambito,©dalla©legge©
statale,©nell'esercizio©della©competenza©legislativa©esclusiva©di©cui©all'art.©117,©secondo©
comma,©lettera©s,©della©Costituzione,©e©in©base©ai©criteri©generali©dettati©dall'art.©118,©primo©
comma,©della©Costituzione,©vale©a©dire©ai©principi©di©sussidiarieta©,©differenziazione©ed©ade-
guatezza.©

Nella©specie,©la©localizzazione©e©la©realizzazione©di©un©unico©impianto©destinato©a©con-
sentire©lo©smaltimento©dei©rifiuti©radioattivi©potenzialmente©piu©pericolosi,©esistenti©o©pro-
dotti©sul©territorio©nazionale,©costituiscono©certamente©compiti©il©cui©esercizio©unitario©puo©
richiedere©l'attribuzione©della©competenza©ad©organi©statali.©

16.©^Tuttavia,©quando©gli©interventi©individuati©come©necessari©e©realizzati©dallo©Stato,©
in©vista©di©interessi©unitari©di©tutela©ambientale,©concernono©l'uso©del©territorio,©e©in©partico-
lare©la©realizzazione©di©opere©e©di©insediamenti©atti©a©condizionare©in©modo©rilevante©lo©stato©
e©lo©sviluppo©di©singole©aree,©l'intreccio,©da©un©lato,©con©la©competenza©regionale©concorrente©
in©materia©di©governo©del©territorio,©oltre©che©con©altre©competenze©regionali,©dall'altro©lato©
con©gli©interessi©delle©popolazioni©insediate©nei©rispettivi©territori,©impone©che©siano©adottate©
modalita©di©attuazione©degli©interventi©medesimi©che©coinvolgano,©attraverso©opportune©
forme©di©collaborazione,©le©Regioni©sul©cui©territorio©gli©interventi©sono©destinati©a©realizzarsi©
(cfr.sentenza©n.©303©del2003).©
Il©livello©e©gli©strumenti©di©tale©collaborazione©possono©naturalmente©essere©diversi©in©
relazione©al©tipo©di©interessi©coinvolti©e©alla©natura©e©all'intensita©delle©esigenze©unitarie©che©
devono©essere©soddisfatte.©

Nella©specie,©i©procedimenti©configurati©dal©decreto©legge©impugnato©concernono©sia©la©
individuazione©del©sito©in©cui©collocare©il©Deposito,©e©dunque©la©scelta©dell'area©piu©idonea©
sotto©il©profilo©tecnico©e©in©relazione©ad©ogni©altra©circostanza©rilevante,©sialaconcreta©loca-
lizzazione©e©la©realizzazione©dell'impianto.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Sotto©il©primo©profilo©e©corretto©il©coinvolgimento,©che©il©decreto©legge©attua,©delle©
Regioni©e©delle©autonomie©locali©nel©loro©insieme,©attraverso©la©Conferenza©unificata©Stato--
Regioni-autonomie©locali,©chiamata©a©cercare©l'intesa©sulla©individuazione©del©sito©(art.©1,©
comma©1,©del©decreto©legge©impugnato).©Naturalmente,©ove©l'intesa©non©venga©raggiunta,©lo©
Stato©deve©essere©posto©in©condizioni©di©assicurare©egualmente©la©soddisfazione©dell'interesse©
unitario©coinvolto,©di©livello©ultraregionale.©Pertanto,©non©si©presta©a©censure©la©previsione©
secondo©cui,©in©caso©di©mancata©intesa,©la©individuazione©del©sito©e©rimessa,©secondo©uno©
schema©ben©noto©ed©usuale,©ad©un©provvedimento©adottato©dal©Presidente©del©Consiglio©dei©
ministri,©previa©delibera©del©Consiglio©dei©ministri,©e©dunque©col©coinvolgimento©del©massimo©
organo©politico-amministrativo,©che©assicura©il©livello©adeguato©di©relazione©fra©organi©cen-
trali©e©autonomie©regionali©costituzionalmente©garantite.©

Parimenti©appare©idonea©ad©assicurare©la©tutela©degli©interessi©degli©enti©territoriali©la©
previsione©secondo©cui,©nella©apposita©Commissione©tecnico-scientifica©incaricata©di©fornire©
pareri©e©studi,©quattro©membri©sono©nominati©dalla©Conferenza©unificata,©mentre©il©Presi-
dente©(in©base©alla©modifica©introdotta©nell'art.©2,©comma©3,©del©decreto©legge©dall'art.©1,©
comma©196,©della©legge©n.©239©del©2004)©e©nominato©dal©Presidente©del©Consiglio©d'intesa©
con©la©medesima©Conferenza©unificata.©

17.©^Quando©pero©,©una©volta©individuato©il©sito,©si©debba©provvedere©alla©sua©ûvalida-
zioneý,©alla©specifica©localizzazione©e©alla©realizzazione©dell'impianto,©l'interesse©territoriale©
da©prendere©in©considerazione©e©a©cui©deve©essere©offerta,©sul©piano©costituzionale,©adeguata©
tutela,©e©quello©della©Regione©nel©cui©territorio©l'opera©e©destinata©ad©essere©ubicata.©Non©
basterebbe©piu©,©a©questo©livello,©il©semplice©coinvolgimento©della©Conferenza©unificata,©il©
cui©intervento©non©puo©sostituire©quello,©costituzionalmente©necessario,©della©singola©
Regione©interessata©(cfr.©sentenze©n.©338©del©1994,©n.©242©del©1997,©n.©303©del©2003©e©n.©6©del©
2004).©
Da©questo©punto©di©vista,©la©disciplina©recata©dal©decreto©legge©impugnato©e©carente.©
Infatti©essa©prevede©che©alla©ûvalidazioneý©del©sito©provveda©il©Consigliodei©ministri,sulla©
base©degli©studi©della©Commissione©tecnico-scientifica,©e©sentiti©i©soli©pareri©di©enti©nazionali©
(l'Agenzia©per©la©protezione©dell'ambiente,©il©CNR©e©l'ENEA:©art.©1,©comma©4-bis).©Asua©
volta©il©Commissario©straordinario©statale©provvede,©fra©l'altro,©anche©in©deroga©alla©norma-
tiva©vigente,©ad©approvare©i©progetti©(art.©2,©comma©1,©lettera©f).

Eédunque©necessario,©al©fine©di©ricondurre©tali©previsioni©a©conformita©alla©Costituzione,©
che©siano©previste©forme©di©partecipazione©al©procedimento©della©Regione©interessata,©fermo©
restando©che©in©caso©di©dissenso©irrimediabile©possono©essere©previsti©meccanismi©di©delibera-
zione©definitiva©da©parte©di©organi©statali,©con©adeguate©garanzie©procedimentali.©

Una©garanzia©minima©della©Regione©e©invece©presente©nella©previsione©del©comma©2,©
primo©periodo,©dell'art.©2,©ai©cui©sensi©il©Commissario©straordinario©e©autorizzato©ad©adot-
tare,©anche©in©sostituzione©dei©soggetti©competenti,©tutti©i©provvedimenti©e©gli©atti©di©qualsiasi©
natura©necessari©alla©progettazione,©all'istruttoria,©all'affidamento©e©alla©realizzazione©del©
Deposito©nazionale,©ma©operando©con©le©modalita©e©i©poteri©di©cui©all'articolo©13©del©decreto©
legge©25©marzo©1997,©n.©67,©convertito©con©modificazioni©dalla©legge©23©maggio©1997,©n.©135.©
Infatti©il©comma©4,©secondo©periodo,©di©detto©art.©13©prevede©che,©ove©il©Commissario,©
decorso©un©termine©per©l'adozione©degli©atti©necessari©da©parte©delle©amministrazioni©compe-
tenti,©provveda©in©sostituzione,©in©caso©di©competenza©regionale©i©provvedimenti©siano©comu-
nicati©al©Presidente©della©Regione,©il©quale,©entro©quindici©giorni,©puo©disporne©la©sospen-
sione,©anche©provvedendo©diversamente.©

Quanto©alle©procedure©per©la©messa©in©sicurezza©e©lo©stoccaggio©dei©rifiuti©radioattivi©di©I©
e©II©categoria,©cui©provvede,©ai©sensi©dell'art.©3,©comma©1-bis,©il©Presidente©del©Consiglio©con©
proprio©decreto,©vale©osservare©che©per©tale©messa©in©sicurezza©ûsi©applicano©le©procedure©
tecniche©e©amministrative©di©cui©agli©articoli©1©e©2ý©del©decreto,©fatta©eccezione©per©quelle©spe-
ciali©previste©dalla©legge©n.©443©del©2001©e©dal©d.lgs.©n.©190©del©2002.©Pertanto,©anche©a©seguito©
della©dichiarazione©di©parziale©illegittimita©costituzionale©degli©art.©1©e©2,©a©tali©procedure©
vengono©ad©essere©estese©le©garanzie©previste©per©quelle©relative©al©Deposito©nazionale.©

In©definitiva,©i©soli©artt.©1,©comma©4-bis,©e©2,©comma©1,©letteraf,©devono©essere©dichiarati©
costituzionalmente©illegittimi©nella©parte©in©cui©non©prevedono©idonee©forme©di©partecipa-
zione©al©procedimento©da©parte©della©Regione©nel©cui©territorio©l'opera©siadestinata©ad©essere©
realizzata.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Avendo©la©Corte©deciso©il©merito©del©ricorso,©non©vi©e©luogo©a©procedere©in©ordine©alla©
istanza©di©sospensione©del©decreto©legge©impugnato,©formulata©dalla©ricorrente©Regione©Basi-
licata.©

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
costituzionale 
riuniti 
i 
giudizi, 


a) 
dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©della©legge©regionale©della©Sardegna©3©luglio©

2003,©n.©8©(Dichiarazione 
della 
Sardegna 
territorio 
denuclearizzato);©

b) 
dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©della©legge©regionale©della©Basilicata©

21©novembre©2003,©n.©31©(Modifiche 
ed 
integrazioni 
alla 
legge 
regionale 
31 
agosto 
1995, 
n. 
59);©

c) 
dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©della©legge©regionale©della©Calabria©5©dicem-

bre©2003,©n.©26©(Dichiarazione 
della 
Calabria 
denuclearizzata. 
Misure 
diprevenzione 
dall'in-

quinamentoprovenientedamaterialeradioattivo. 
Monitoraggioesalvaguardiaambientaledella 


salute 
dei 
cittadini);©

d) 
dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©1,©comma©4-bis,©del©decreto©legge©

14©novembre©2003,©n.©314©(Disposizioniurgentiperlaraccolta, 
losmaltimento 
elostoccaggio, 


in 
condizioni 
di 
massima 
sicurezza, 
dei 
rifiuti 
radioattivi),©convertito©con©modificazioni©dalla©
legge©24©dicembre©2003,©n.©368,©nella©parte©in©cui©non©prevede©una©forma©di©partecipazione©
della©Regione©interessata,©nei©sensi©di©cui©in©motivazione,©al©procedimento©di©ûvalidazioneý©
del©sito;©

e) 
dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©2,©comma©1,©lettera©f,©del©predetto©
decreto©legge©n.©314©del©2003©nella©parte©in©cui©non©prevede©una©forma©di©partecipazione©
della©Regione©interessata,©nei©sensi©di©cui©in©motivazione,©al©procedimento©di©approvazione©
dei©progetti;©

f) 
dichiara 
non©fondata,©salvo©quanto©disposto©nei©capi©d 
ed©e,©la©questione©di©legitti-
mita©costituzionale©del©predetto©decreto©legge©n.©314©del©2003,©sollevata,©in©riferimento©agli©
articoli©77©e©117©della©Costituzione,©nonche¨ai©principi©costituzionali©di©sussidiarieta©,di©
ragionevolezza©e©di©leale©collaborazione,©dalla©Regione©Basilicata©con©il©ricorso©in©epigrafe©

(r.©ric.©n.©40©del©2004).©
Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©
13©gennaio©2005ý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Ragionevole 
durata 
del 
processo 
e 
decisione 
definitiva 


(Corte 
costituzionale, 
ordinanza 
7-11febbraio 
2005, 
n. 
74) 


La©Corte©d'Appello©di©Genova,©con©ordinanza©datata©5©novembre©2003,©
ha©sollevato©questione©di©legittimita©costituzionale©in©riferimento©all'art.©4©
della©legge©n.©89©del©2001©per©contrasto©con©gli©artt.©24©e©101©Cost.,©nella©
parte©in©cui©la©norma©subordina©l'ammissibilita©della©domanda©all'osservanza©
del©termine©decadenziale©di©sei©mesi©decorrente©ûdal©momento©in©cui©la©deci-
sione©che©conclude©il©procedimento©e©divenuta©definitivaý©(1).©

Il©giudice©rimettente,©rilevato©che©ûil©dies 
a 
quo 
da©cui©decorre©il©termine©
decadenziale©non©puo©essere©inteso©se©non©come©coincidente©col©momento©in©
cui©il©provvedimento©conclusivo©del©procedimento©(e©non©di©un©semplice©
grado)©e©divenuto©definitivo:©vale©a©dire©col©momento©in©cui©il©provvedimento©
stesso©non©e©piu©soggetto©a©impugnazione©ordinariaý,©lamentava©che©ûtale©
momento,©nell'ipotesi©di©sentenza©civile©pubblicata,©non©e©conoscibile©dalla©
parte©cui©la©legge©attribuisce©il©potere©di©paralizzare©l'azione©avversaria©attra-
verso©l'esercizio©del©potere©di©eccezione©ne¨dal©giudice©investito©del©dovere©di©
ufficio©di©verificare©l'ammissibilita©della©domandaý.©

Nell'ordinanza©di©rimessione,©la©Corte©d'Appello©di©Genova©si©discosta©
dal©precedente©orientamento©interpretativo©assunto.©Giova©rilevare©che,©con©
decreto©31©ottobre©2002,©n.©348©(2),©il©Collegio©genovese©aveva©ritenuto©cheil©
termine©di©decadenza©per©presentare©la©domanda©di©riparazione©ai©sensi©della©
legge©Pinto©iniziasse©a©decorrere©ûdal©momento©in©cui©il©richiedente©ha©potuto©
prendere©conoscenza©dei©motivi©della©decisione,©e©quindi©con©il©deposito©nella©
Cancelleriaý©della©pronuncia.©

Nel©decreto©sopra©richiamato,©il©giudicante©enunciava©che©ûla©decisione©
deve©intendersi©definitiva©quando©chiude©non©il©processo,©ma©appunto©il©pro-
cedimento,©cioe©la©fase©o©il©grado©al©cui©termine©la©decisione©si©pone©con©
carattere©di©conclusivita©e©quindi©di©definitivita©per©quel©procedimentoý,©pun-
tualizzando©che©l'espressione©decisione 
definitiva 
andava©interpretata©ûnel©
senso©che©la©pronuncia©conclude©quella©fase©ed©il©giudice©per©effetto©della©pro-
nuncia©si©spoglia©del©processoý.©

Le©sopra©riportate©asserzioni©non©vengono©richiamate©dalla©Corte©d'Ap-
pello©di©Genova©in©sede©di©proposizione©della©questione©di©legittimita©costitu-
zionale,©pur©evidenziando©il©giudice©a 
quo 
gli©ûaspetti©ambigui©della©norma-
tivaý©che©non©consentono©nei©processi,©quali©quello©civile©e©amministrativo,©
che©ûcontemplano©una©varieta©di©esiti©definitoriý,©di©individuare©con©ogget-
tiva©certezza©la©definitivita©del©provvedimento.©

Cio©premesso,©ad©avviso©della©Corte©rimettente,©non©puo©trovare©adesione©
la©tesi©sostenuta©dalla©parte©resistente©nel©giudizio©rimesso©alla©Corte©costituzio-

(1)©Corte©d'Appello©di©Genova,©ordinanza©11©novembre©2003©n.©1191©in©Gazz. 
Uff.,©I©serie©
speciale,©28©gennaio©2004.©
(2)©In©questa©Rassegna,©ottobre-dicembre©2004,©1255-1260.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

nale,¨adottata¨in¨precedenza¨dallo¨stesso¨giudice¨genovese,¨secondo¨cui¨la¨defi-
nitivita©¨del¨provvedimento,¨ûconformemente¨all'orientamento¨della¨giurispru-
denza¨europeaý,¨coinciderebbe¨con¨il¨momento¨del¨deposito¨della¨pronuncia.¨
Reputa¨il¨Collegio¨genovese¨che¨tale¨esegesi¨sia¨in¨contrasto¨con¨ûil¨
senso¨fatto¨palese¨dal¨significato¨proprio¨delle¨paroleý¨dell'art.¨4¨della¨legge¨
Pinto¨risultando¨piu©¨conforme¨al¨dettato¨letterale¨l'interpretazione¨che¨il¨dies 
a 
quo 
per¨la¨proposizione¨della¨domanda¨riparatoria¨decorra¨dal¨momento¨
in¨cui¨il¨provvedimento¨non¨e©¨piu©¨soggetto¨ad¨impugnazione¨ordinaria.¨Tutta-
via,¨giacche¨tale¨momento¨non¨e©¨conoscibile¨dalla¨parte¨resistente,¨rimasta¨
estranea¨al¨giudizio¨di¨cui¨si¨lamenta¨la¨irragionevole¨durata,¨nella¨fattispecie¨
^osserva¨la¨Corte¨d'Appello¨di¨Genova¨^verrebbe¨ad¨integrarsi¨un'ipotesi¨

di¨lesione¨all'art.¨24¨della¨Costituzione.¨L'Amministrazione¨convenuta¨
sarebbe¨nell'impossibilita©¨di¨dimostrare¨l'intervenuta¨decadenza¨con¨una¨con-
seguente¨ripercussione¨pregiudizievole¨sui¨propri¨diritti¨di¨difesa.¨

Secondo¨il¨giudice¨rimettente,¨la¨parte¨ricorrente¨nel¨procedimento¨
instaurato¨ai¨sensi¨della¨legge¨Pinto¨non¨e©¨tenuta¨a¨dimostrare¨la¨tempestivita©¨
della¨domanda.¨Diversamente¨opinando¨il¨ricorrente¨sarebbe¨gravato¨dell'o-
nere¨di¨fornire¨una¨prova¨negativa¨(la¨non¨avvenuta¨notifica,¨ai¨fini¨di¨impu-
gnazione,¨della¨sentenza¨conclusiva¨del¨giudizio)¨con¨ûl'aggravanteý¨che,¨
essendo¨i¨procedimenti,¨quello¨di¨cui¨si¨lamenta¨l'irragionevole¨durata¨e¨
quello¨introdotto¨ai¨sensi¨della¨legge¨n.¨89/01,¨distinti,¨ûdiversi¨potrebbero¨
essere...¨e¨frequentemente¨sono¨i¨difensori,¨non¨necessariamente¨tenuti¨a¨
conoscere¨cadenze¨processuali¨proprie¨di¨vicende¨giudiziali¨nei¨quali¨non¨
hanno¨esercitato¨il¨proprio¨ministeroý.¨

Assume¨la¨Corte¨d'Appello¨di¨Genova¨che¨il¨giudice¨dell'equa¨ripara-
zione¨non¨e©¨investito¨del¨dovere¨d'ufficio¨di¨verificare¨l'ammissibilita©¨della¨
domanda¨con¨il¨conseguente¨profilarsi¨di¨un¨insanabile¨contrasto¨fra¨l'art.¨4¨
della¨legge¨n.¨89/01¨e¨l'art.¨24¨della¨Costituzione¨giacche¨,¨oltre¨alla¨concla-
mata¨lesione¨dei¨diritti¨di¨difesa¨della¨parte¨convenuta,¨viene¨impedito¨al¨giu-
dice¨ûdi¨assicurare¨alle¨parti¨la¨concreta¨praticabilita©¨degli¨istituti¨processuali¨
alla¨cui¨osservanza¨e©¨formalmente¨tenuto¨(art.¨101¨Cost.)ý.¨

Prima¨di¨passare¨all'esame¨della¨pronuncia¨della¨Corte¨costituzionale,¨
merita¨riportarsi¨alla¨posizione¨assunta¨dall'Avvocatura¨dello¨Stato¨nelpro-
cedimento¨di¨legittimita©¨costituzionale¨(3).¨

La¨difesa¨erariale¨(ct.¨45119/03,¨Avv.¨Palatiello)¨sosteneva¨che¨la¨parte¨
convenuta¨nel¨giudizio¨di¨equa¨riparazione¨non¨poteva¨essere¨onerata¨dell'ac-
certamento¨dell'avvenuta¨notifica¨ad¨istanza¨di¨parte¨della¨pronuncia¨che¨
aveva¨definito¨il¨procedimento¨di¨cui¨si¨lamentava¨l'irragionevole¨durata.¨Per-
tanto,¨sarebbe¨risultata¨corretta¨un'interpretazione¨dell'art.¨4¨legge¨cito 
ûcoe-

rente¨con¨la¨norma¨europeaý,¨nel¨senso¨che¨il¨calcolo¨di¨sei¨mesi¨operasse¨
dal¨deposito¨della¨sentenza.¨
Il¨fatto¨originatore¨del¨diritto¨al¨ristoro¨e©¨costituito¨dalla¨violazione¨del¨
termine¨ragionevole¨di¨cui¨all'art.¨6,¨par.1,¨della¨Convenzione¨europea¨dei¨

diritti¨dell'uomo.¨Dunque,¨ûbisogna¨interpretare¨il¨sistema¨interno¨avendosi¨

(3)¨Cfr.¨questa¨Rassegna,¨ottobre-dicembre¨2004,¨1255¨s.¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

riguardo©alla©Convenzione©e©alla©giurisprudenza©della©Corte©Europea,©il©piu©
possibile©cercando©di©evitare©soluzioni©difformi©da©quella©giurisprudenza©
(Cass.,©S.U.©Civ.,©26©gennaio©2004,©n.©1338©ed©altre©coeve)ý.©

Ne©discende©che,©nei©casi©in©cui©il©processo©contempla©una©varieta©di©
ûesiti©definitoriý,©il©semestre©si©computa©dal©deposito©della©pronuncia,©la©defi-
nitivita©ha©luogo©con©la©pubblicazione©della©sentenza©.©

L'Avvocatura©dello©Stato©rilevava©in©sede©di©conclusioni©che,©in©ogni©
caso,©la©norma©oggetto©del©sindacato©di©costituzionalita©non©sarebbe©risultata©
contraddittoria©se©fosse©stata©ûinterpretata©nel©senso©che©in©detta©ipotesi©sia©
onere©dell'attore©dare©la©prova©della©non©intervenuta©notifica©della©sentenza©
e©dunque©della©tempestivita©della©domanda©di©equa©riparazioneý.©

La©Corte©costituzionale©con©ordinanza©7©febbraio©^11©febbraio©2005,©

n.©74,©di©seguito©pubblicata,©sembra©accogliere©l'opzione©interpretativa©sugge-
rita©dalla©difesa©erariale©nella©parte©in©cui©grava©il©ricorrente©dell'onere©di©
dimostrare©la©tempestivita©della©domanda.©
Il©giudice©delle©leggi©si©astiene©dal©prendere©posizione©sulla©suggerita©
interpretazione©di©fare©decorrere,©nei©casi©in©cui©la©definitivita©della©pronuncia©
che©chiude©il©procedimento©di©cui©si©lamenta©l'irragionevole©durata©non©sia©
desumibile©con©certezza,©il©dies 
a 
quo 
per©la©proposizione©della©domanda©di©
riparazione©dalla©pubblicazione©della©sentenza©che©definisce©il©giudizio.©

La©Corte©costituzionale©rimproveraal©giudice©rimettente©di©non©avere©consi-
derato©ûgli©ulteriori©ausilii©ermeneutici©desumibili©dallagiurisprudenza©di©legitti-
mita©secondo©cui©l'onere©di©provare©la©sussistenza©della©condizione©di©proponibi-
lita©della©domanda©di©equa©riparazione©richiesta©dalla©norma©censurata©incombe©
alla©parte©istante©e©l'eventuale©decadenza©e©rilevabile©d'ufficio©dal©giudiceý.Viene©
cos|©inequivocabilmente©chiarito©che©la©prova©della©tempestivita©della©domanda©

costituisce©condizione©indispensabile©ai©fini©della©sua©proposizione.©Incombe,©
dunque,©sulla©parte©istante©fornire©la©prova©della©mancata©notificazione©della©
pronuncia©ai©fini©della©decorrenza©del©termine©breve©per©l'impugnazione.©

Permane©qualche©perplessita©in©ordine©all'interpretazione©ûcoerente 
con 


la 
norma 
europea» 
della©locuzione©decisione 
definitiva 
che©non©e©oggetto©di©

esplicita©statuizione©da©parte©del©giudice©delle©leggi.©Al©riguardo,©non©resta©

che©attendere©il©consolidarsi©dell'orientamento©della©giurisprudenza©di©legitti-
mita©e©di©merito©(4).©

In©ogni©caso,©dalla©statuizione©della©Corte©costituzionale©e©dato©desu-
mere©alcuni©fermi©principi,©chiaramente©sintetizzati©dall'ordinanza©della©
Corte©d'Appello©di©Genova©24©marzo©^25©marzo©2005,©n.©110,©di©seguito©
riportata,©che,©sulla©scorta©dell'ordinanza©del©giudice©delle©leggi,©puntualizza:©

A)©l'onere©di©provare©la©sussistenza©della©condizione©di©proponibilita©
della©domanda©di©equa©riparazione©grava©sulla©parte©ricorrente;©

B)©l'eventuale©decadenza©e©rilevabile©d'ufficio©del©giudice;©

C)©all'onere©di©cui©sopra©la©parte©istante©puo©adempiere©in©virtu©dei©mec-
canismi©di©cui©agli©artt.©123©e©segg.©disp.©att.©c.p.c.©

Dott. 
Francesco 
Vignoli 


(4)©Sul©punto©cfr.©questa©Rassegna,©ottobre-dicembre©2004,©1255-1262.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Corte 
Costituzionale, 
ordinanza 
7 
febbraio 
^11 
febbraio 
2005, 
n. 
74 
^Pres.F.Contri^Red. 


F.©Bille©^Ricorso©di©G.G.©(Avv.©F.©Lorenzoni)©c.©Ministero©della©giustizia©(Avv.©dello©
Stato©A.Palatiello).©
û(Omissis) 
Ritenuto 
che©^chiamata©a©pronunciarsi©su©una©domanda©di©condanna©del©
Ministero©della©giustizia©alla©corresponsione©dell'equo©indennizzo©per©irragionevole©durata©
di©un©processo©civile©celebratosi©davanti©al©Tribunale©di©Firenze©^la©Corte©d'appello©di©
Genova,©con©ordinanza©emessa©l'11©novembre©2003,©ha©sollevato,©in©riferimento©agli©articoli©
24©e©101©della©Costituzione,©questione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©4©della©legge©
24©marzo©2001,©n.©89©(Previsione©di©equa©riparazione©in©caso©di©violazione©del©termine©ragio-
nevole©del©processo©e©modifica©dell'articolo©375©del©codice©di©procedura©civile),©ûnella©parte©
in©cui©subordina©l'ammissibilita©della©domanda©all'osservanza©del©termine©decadenziale©di©
sei©mesi,©decorrente©``dal©momento©in©cui©la©decisione,©che©conclude©il©procedimento,©e©dive-
nuta©definitiva''ý;©

che©^essendo©stata©eccepita©dall'Amministrazione©resistente©la©decadenza©dell'attore©
dalla©domanda,©proposta©un©anno©e©quattro©mesi©dopo©la©pronuncia©conclusivadel©giudizio©
di©merito,©ed©essendo©rimasta©senza©riscontro©la©richiesta©diretta©al©Tribunale©di©Firenze©in©
ordine©all'eventuale©proposizione©di©gravame©avverso©la©sentenza©di©primo©grado,©e©alla©con-
seguente©annotazione©ex 
art.©123©delle©disposizioni©di©attuazione©del©codice©di©procedura©
civile©^la©rimettente©osserva©che©la©sentenza©civile©ritualmente©depositata,©se©notificata,©
diviene©definitiva©se©non©e©impugnata©nei©trenta©giorni©dalla©notifica©ai©sensi©dell'art.©325©
del©codice©di©procedura©civile©ovvero,©se©non©notificata,©dopo©la©scadenza©del©termine©di©un©
anno©dal©deposito©ai©sensi©del©successivo©art.©327;©e©che,©tuttavia,©l'esito©dell'alternativa,©affi-
data©ad©una©scelta©discrezionale©della©parte,©non©consente©alcuno©strumento©di©verifica©della©
notificazione©della©sentenza©e,©di©conseguenza,©della©decorrenza©del©termine©breve©per©la©pro-
posizione©di©eventuale©gravame;©

che©^affermata©la©non©fondatezza©dell'assunto©difensivo©dell'Amministrazione©resi-
stente,©secondo©cui©tale©incongruenza©potrebbe©essere©superata©assumendocome©termine©a 
quo 
il©momento©in©cui©e©pronunciata©la©decisione©che©conclude©definitivamente©il©procedi-
mento©^la©Corte©rimettente©perviene©alla©conclusione©che©il©dies 
a 
quo 
da©cui©decorre©il©ter-
mine©decadenziale©di©sei©mesi©previsto©dalla©norma©impugnata©coincide©col©momento©in©cui©
il©provvedimento©conclusivo©del©procedimento©(e©non©di©un©suo©semplice©grado)©diviene©defi-
nitivo,©in©quanto©non©piu©soggetto©a©impugnazione©ordinaria;©

che,©pero©,©nell'ipotesi©di©sentenza©civile,©tale©momento©non©e©conoscibile©dalla©parte©cui©
pure©la©legge©attribuisce©il©potere©di©paralizzare©l'azione©avversaria©attraverso©l'esercizio©del©
potere©di©eccezione,©ne¨dal©giudice©investito©del©dovere©d'ufficio©di©verificare©l'ammissibilita©
della©domanda,©e©neppure,©al©limite,©dalla©stessa©parte©ricorrente©nel©giudizio©di©equa©ripara-
zione©(cui,©secondo©la©Corte©rimettente,©non©incombe©l'onere©di©dimostrare©la©tempestivita©
della©domanda);©

che©pertanto©la©norma©ûsembraý©alla©rimettente©in©contrasto©col©diritto©della©parte©di©
difendersi©in©giudizio©attraverso©l'esperimento©degli©strumenti©processuali©all'uopo©apprestati©
dalla©legge©(art.©24©della©Costituzione)©e©con©quello©speculare©che©impone©al©giudice©di©assi-
curare©alle©parti©la©concreta©praticabilita©degli©istituti©processuali,©alla©cui©osservanza©e©for-
malmente©tenuto©(art.©101©della©Costituzione);©

che©nel©giudizio©di©costituzionalita©si©e©costituito©il©ricorrente©nel©processo©a 
quo,©conclu-
dendo©per©la©non©fondatezza©della©questione,©giacche¨la©Corte©d'appello©rimettente©ben©
avrebbe©potuto,©sulla©scorta©dell'interpretazione©data©alla©norma©impugnata,©rigettare©l'ecce-
zione©proposta©dall'Amministrazione©resistente,©ovvero©per©l'inammissibilita©,©in©quanto©la©
medesima©Amministrazione©non©contesta©affatto©che©la©sentenza©non©sia©stata©notificata©e©
che,©quindi,©sia©stato©preso©in©considerazione,©per©il©calcolo©della©decorrenza,©il©termine©
lungo©per©l'impugnazione;©

che©e©intervenuto,©altres|©,©il©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri,©rappresentato©e©difeso©
dall'Avvocatura©generale©dello©Stato,©concludendo©per©la©declaratoria©di©non©fondatezza©
della©questione,©in©quanto©la©rimettente©avrebbe©potuto©interpretare©la©norma©censurata©nel©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

senso©che©^ove©non©si©ritenesse©onere©dell'attore©dare©la©prova©della©non©intervenuta©notifica©
della©sentenza©civile©e©dunque©della©tempestivita©della©domanda©di©equa©riparazione©^il©cal-
colo©dei©sei©mesi©si©opera©dal©deposito©della©sentenza.©

Considerato 
che©la©Corte©d'appello©rimettente©^che©pure©muove©dalla©premessa©secondo©
cui©l'unica©possibile©lettura©della©norma©impugnata©e©nel©senso©che©il©momento©iniziale,©da©
cui©decorre©il©termine©di©decadenza©dalla©domanda©di©equo©indennizzo©previsto©dalla©legge©

n.©89©del©2001,©coincide©col©momento©in©cui©il©provvedimento©conclusivo©del©procedimento©
(e©nondiunsuo©semplice©grado)©e©divenuto©definitivo,©in©quanto©non©piu©soggetto©ad©impu-
gnazione©ordinaria©^ritiene©la©norma©stessa©in©contrasto©con©gli©evocati©parametri©in©quanto,©
nel©processo©civile,©per©accertare©la©definitivita©della©sentenza©pubblicata©mediante©deposito©
(che,©in©ragione©di©una©libera©scelta©di©parte,©diviene©definitiva,©se©notificata,©qualora©non©
sia©impugnata©nei©trenta©giorni©dalla©notifica©ai©sensi©dell'art.©325©del©codice©di©procedura©
civile©o,©se©non©notificata,©alla©scadenza©del©termine©di©un©anno©dal©deposito©ai©sensi©del©suc-
cessivo©art.©327)©non©esisterebbe©alcuno©strumento©di©verifica©dell'avvenuta©notificazione©
della©sentenza©e,©quindi,©della©decorrenza©del©termine©breve©per©la©proposizione©dell'even-
tuale©gravame;©
che,©peraltro,©l'enunciazione©di©tale©dubbio©di©costituzionalita©risente©dell'omesso©adem-
pimento©^da©parte©della©rimettente©^dell'onere©di©dare,©se©possibile,©una©lettura©conforme©
a©Costituzione©della©norma©impugnata;©

che,©infatti,©la©Corte©d'appello©di©Genova©non©considera©gli©ulteriori©ausilii©ermeneutici©
desumibili©dalla©giurisprudenza©di©legittimita©,©secondo©cui©l'onere©di©provare©la©sussistenza©
della©condizione©di©proponibilita©della©domanda©di©equa©riparazione©richiesta©dalla©norma©
censurata©incombe©alla©parte©istante,©e©l'eventuale©decadenza©e©rilevabile©d'ufficio©dal©giu-
dice;©ne¨considera©come©l'art.©3,©comma©5,©della©medesima©legge©n.©89©del©2001,©anche©atali©
fini,©preveda©tra©l'altro©che©ûle©parti©hanno©facolta©di©richiedere©che©la©corte©disponga©l'acqui-
sizione©in©tutto©o©in©parte©degli©atti©e©dei©documenti©del©procedimento©in©cui©si©assume©essersi©
verificata©la©violazione©di©cui©all'articolo©2©ed©hanno©diritto,©unitamente©ai©loro©difensori,©di©
essere©sentite©in©camera©di©consiglio©se©compaionoý;©

che,©inoltre,©quella©Corte©^che©pure©ricorda©di©aver©richiesto©senza©esito©al©Tribunale©di©
Firenze,©davanti©al©quale©si©era©svolto©il©giudizio©cui©si©riferiva©la©richiesta©di©equo©inden-
nizzo,©l'avviso©di©impugnazione©di©cui©all'art.©123©delle©disposizioni©di©attuazione©del©codice©
di©procedura©civile©(secondo©cui©ûl'ufficiale©giudiziario©che©ha©notificato©un©atto©di©impugna-
zione©deve©darne©immediatamente©avviso©scritto©al©cancelliere©del©giudice©che©ha©pronunciato©
la©sentenza©impugnataý©ed©il©cancelliere©medesimo©ûdeve©fare©annotazione©dell'impugna-
zione©sull'originale©della©sentenzaý)©^trascura©che,©ai©sensi©del©successivo©art.©124,©ûa©prova©
del©passaggio©in©giudicato©della©sentenza©il©cancelliere©certifica,©in©calce©alla©copia©conte-
nente©la©relazione©di©notificazione,©che©non©e©stato©proposto,©nei©termini©di©legge,©appello©o©
ricorso©per©cassazione,©ne¨istanza©di©revocazione©per©i©motivi©di©cui©ai©numeri©4)©e©5)©del-
l'art.©395©del©codiceý©(primo©comma),©e©ûugualmente©il©cancelliere©certifica©in©calce©alla©
copia©della©sentenza©che©non©e©stata©proposta©impugnazione©nel©termine©previsto©dal-
l'art.©327©del©codiceý©(secondo©comma);©

che,©in©conclusione,©la©rimettente,©nel©dubitare©della©legittimita©costituzionale©della©
norma,©non©ha©esaminato©^con©riguardo©all'intero©contesto©normativo©di©sistema©ed©all'ela-
borazione©giurisprudenziale©in©materia©^la©possibilita©di©fornire©di©essa©un'interpretazione©
diversa©da©quella©sulla©cui©base©la©questione©e©stata©prospettata;©

che,©pertanto,©la©questione©^in©quanto©conseguentemente©carente©di©adeguata©motiva-
zione©sulla©non©manifesta©infondatezza©^deve©essere©dichiarata©manifestamente©inammissi-
bile©(v.©ordinanza©n.©215©del©2004).©

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
costituzionale 
dichiara 
la©manifesta©inammissibilita©della©que-
stione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©4©della©legge©24©marzo©2001,©n.©89©(Previsione©di©
equa©riparazione©in©caso©di©violazione©del©termine©ragionevole©del©processo©e©modifica©del-
l'articolo©375©del©codice©di©procedura©civile),©sollevata,©in©riferimento©agli©artt.©24©e©101©della©
Costituzione,©dalla©Corte©d'appello©di©Genova,©con©l'ordinanza©in©epigrafe.©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©
7©febbraio©2005ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Corte 
d'appello 
di 
Genova, 
seconda 
sezione 
civile, 
ordinanza 
del 
24-25 
marzo 
2005 
^Preso 
Relo 


G.©Bonetto.©
û(omissis)©Con©provvedimento©reso©all'udienza©del©18©dicembre©2003©questa©Corte©ha©
sospeso©il©giudizio©camerale©instaurato©su©ricorso©di©F.C.,©O.A.©e©O.P.©(...),©con©il©quale©si©
chiede©la©corresponsione©dell'indennizzo©previsto©dalla©legge©24©marzo©2002.©

La©Corte©ha©rilevato©che©la©legge©stessa,©attribuendo©alla©parte©resistentela©facolta©di©
eccepire©la©decadenza©di©cui©all'art.©4©della©legge©(per©decorso©del©termine©semestrale©dal©
momento©in©cui©il©provvedimento©che©definisce©il©giudizio©ûpresuppostoý©e©divenuto©defini-
tivo)©e©l'organo©giudicante©il©dovere©di©rilevare©anche©d'ufficio©la©decadenza©medesima©(con©
la©conseguente©declaratoria©di©inammissibilita©del©ricorso),©senza©peraltro©predisporre©alcuno©
strumento©che©consenta©alla©parte©e©all'Ufficio©di©accertare©l'evenienza©prefigurata©come©
causa©di©decadenza,©e©cioe©l'avvenuto©passaggio©in©giudicato©della©sentenza©civile©per©effetto©
di©notifica©eseguita©ex 
art.©326©c.p.c.©non©seguita©dalla©proposizione©di©impugnazione©nel©ter-
mine©prescritto,©e©ha©rimesso,©in©separato©procedimento,©la©questione©alla©Corte©costituzio-
nale©perche¨si©pronunciasse©sulla©legittimita©della©procedura©come©sopra©delineata,©sospen-
dendo,©nell'attesa,©il©procedimento©in©corso.©

Con©ordinanza©depositata©l'11©febbraio©2005©n.©74©la©Corte©costituzionale,©dichiarando©
la©manifesta©inammissibilita©della©questione©sollevata,©ha©statuito:©

a)©che©l'onere©di©provare©la©sussistenza©della©condizione©di©proponibilita©della©domanda©
di©equa©riparazione©richiesta©dalla©norma©censurata©incombe©alla©parte©istante;©

b)©che©l'eventuale©decadenza©e©rilevabile©d'ufficio©dal©giudice;©

c)©che©tale©onere©la©parte©istante©puo©assolvere©grazie©ai©meccanismi©previsti©dagli©
artt.©123©e©ss.©delle©disposizioni©di©attuazione©del©codice©di©procedura©civile.©

Il©Collegio©rileva©che,©alla©luce©di©tali©principi,©incombe©alla©parte©ricorrente©dimostrare©
che©la©sentenza©con©cui©viene©definito©il©giudizio©non©e©stata©oggetto©di©notificazione©e©che,©
di©conseguenza,©non©e©iniziato©il©decorso©del©termine©decadenziale©previsto©per©la©proposi-
zione©del©ricorso.©

Invita,©pertanto,©la©parte©ricorrente,©in©adempimento©dell'onere©di©cui©sopra,©a©produrre©
certificazione,©ai©sensi©degli©artt.©123©e©ss.©disp.©att.©cp.c.,©del©Tribunale©di©Prato,©attestante©
che©la©sentenza©che©definisce©il©giudizio©non©e©stata©oggetto©di©notificazione©tra©le©parti.©

Rinvia©in©prosecuzione©dell'udienza©camerale©del©30©maggio©2005©(...). 
Genova,©24©marzo©2005ý. 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

L'attualita©dell'art.©8©c.p. 


(Suacapacita©espansivacomeûrisorsagiuridicaýsulpiano©

della©collaborazioneinternazionalecontro©ilcrimine)©

(Corte 
di 
Cassazione 
penale, 
sezione 
prima, 
sentenza 
28 
aprile 
^17 
maggio 
2004 
n. 
23181) 


Uno©dei©punti©di©maggior©contrasto©dialettico©tra©l'accusa,©pubblica©e©
privata,©e©la©difesa©nel©primo©processo,©celebrato©in©Italia,©sui©ûdesaparecidosý©
argentini©e©stato©quello©sulla©questione©preliminare©della©procedibilita©o©non©
nei©confronti©degli©imputati,©tutti©di©nazionalita©argentina,©in©relazione©alla©
(corretta)©applicazione©del©disposto©dell'art.©8©c.p.©che,©come©e©noto,©pone©le©
condizioni©al©verificarsi©delle©quali©lo©Stato©italiano©puo©esercitare©il©suo©jus 
poenitendi 
nei©confronti©del©cittadino©o©dello©straniero©che©abbiano©com-
messo,©all'estero,©un©delitto©politico©non©qualificabile©come©ûdelitto©contro©la©
personalita©dello©statoý©(ex 
artt.7©e©241©e©ss.©C.p.).©

Esula©dalla©presente©trattazione©la©parte©del©contrasto©concernente©la©
presenza©della©condizione©di©procedibilita©della©richiesta©del©Ministro©della©
giustizia,©di©cui©al©comma©primo©della©norma©in©argomento©(di©cui©pure©si©e©
discusso©nel©processo),©volendosi©limitare©il©discorso©a©valutazioni©riguardanti©
la©ûnozione©di©delitto©politicoý©data©dal©terzo©comma©dell'art.©8©c.p.,©
anch'essa©oggetto©di©viva©dialettica.©

Il©contrasto©sulla©ûnozione©di©delitto©politicoý,©trascinatosi©fino©in©Cas-
sazione,©e©stato©da©questa©risolto©(Cass.©Sez.©I©Penale©n.©23181/2004)©ade-

rendo©alla©tesi©della©procedibilita©sostenuta©dall'accusa©e©accogliendo,in©parti-
colare,©la©tesi©della©Avvocatura©dello©Stato©(difensore©della©parte©civile©Presi-
denza©del©Consiglio©dei©Ministri)©secondo©cui©ûla 
definizione 
di 
delitto 
politico 
data 
dall'art. 
8 
c.p. 
va 
letta 
alla 
luce 
dell'art. 
1O 
della 
Costituzione 
secondo 
cui 
l'ordinamento 
giuridico 
italiano 
si 
conforma 
alle 
norme 
del 
diritto 


internazionale©generalmente©riconosciuteý,©tra©cui©la©Convenzione©per©la©sal-
vaguardia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©
il©4©novembre©1950©e©ratificata©con©legge©848/1955©(©che©obbliga©gli©Stati©con-
traenti©al©rispetto©di©alcuni©diritti©fondamentali©nei©confronti©di©ogni©persona©
sottoposta©alla©loro©giurisdizione,©quali©il©diritto©alla©vita,©il©diritto©alla©
liberta©personale,©il©diritto©a©non©essere©sottoposti©a©tortura,©ecc.).©

Da©questa©vicenda©processuale©e©scaturita©la©considerazione©della©ûattua-
lita©dell'art.©8©c.p.ý©o,©che©e©lo©stesso,©della©sua©ûmodernita©ý©a©distanza©di©
oltre©sessant'anni©dalla©promulgazione©del©vigente©Codice©Penale©italiano,©
per©le©considerazioni©che©seguono.©

Si©ricorda,©innanzitutto,©che,©con©l'art.©8©c.p.,©il©legislatore©penale©ha©
introdotto©una©significativa©deroga©ai©criteri©generali©per©la©determinazione©
della©competenza©territoriale©della©giurisdizione©italiana.©Tale©e©infatti,©come©
noto©a©tutti,©il©criterio©della©ûterritorialita©ý,©in©quanto©sancito©dall'art.©6©c.p.,©
secondo©cui©la©legge©italiana©si©applica©a©tutti©i©reati©commessi©sul©territorio©
dello©Stato©italiano,©vuoi©da©cittadini,©vuoi©da©stranieri.©

Innanzitutto©si©rileva©che©e©indubbio©che,©mediante©la©deroga©posta©dal-
l'art.©8©c.p.©^che©consente,©a©certe©condizioni,©la©perseguibilita©del©delitto©
politico©commesso©da©cittadini©italiani©o©stranieri©in©territorio©estero©^il©legi-


140 
RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

slatore¨abbia¨inteso¨assicurare¨la¨massima¨tutela¨ad¨alcuni¨interessi¨fonda-
mentali,¨rafforzando¨la¨difesa¨dello¨Stato¨italiano¨rispetto¨ad¨alcune¨condotte¨
valutate¨come¨gravi¨forme¨di¨offesa¨nei¨suoi¨confronti.¨Con¨l'art.¨8¨c.p.,¨cioe©¨,¨
secondo¨quanto¨agevolmente¨affermato¨dalla¨dottrina(1),¨si¨e©¨in¨qualche¨
modo¨temperato¨quel¨principio¨generale¨di¨ûterritorialita©¨ý¨mediante¨il¨riferi-
mento¨e¨l'accoglimento,¨per¨alcune¨ipotesi,¨di¨un¨principio¨di¨ûdifesaý¨o,¨
anche,¨ûdi¨personalita©¨passivaý.¨Tale¨temperamento¨peraltro¨non¨e©¨l'unico:¨

esso¨si¨inserisce¨in¨un¨contesto¨di¨ûeccezioniý¨alla¨regola¨dell'art.¨6,¨alcune¨
delle¨quali¨anche¨piu©¨incisive,¨come¨quella¨prevista¨dall'art.¨7,¨c.p.,¨addirittura¨
ispirate¨ad¨un¨principio¨di¨ûuniversalita©ý.¨

La 
situazione 
delineata 
nell'ordinamento 
italiano 
corrisponde 
peraltroa 
quella 
della 
maggior 
parte 
degli 
ordinamenti 
giuridici 
moderni. 


L'ordinamentofrancese,¨ad¨esempio,¨dopo¨aver¨accolto¨il¨citato¨principio¨di¨

territorialita©¨(art.¨113-2¨del¨Codice¨Penale¨francese),¨prevede¨delle¨eccezioni¨

fondate¨sul¨principio¨della¨ûpersonalita©attivaý¨(secondo¨cui¨ûla¨loipe¨nalefran-

c°aise¨est¨applicable¨a©toute¨crime¨commispar¨unfranc°ais¨hors¨du¨territoire¨de¨la¨

Re¨publique,¨auxde¨lits¨commispardes¨Franc°ais¨hors¨du¨territoire¨de¨la¨Re¨publique¨

silesfaitssontpunisparla¨le¨gislationdupaysou©ilsonte¨te¨commisý,¨art.¨113-6),¨

nonche¨su¨quello¨della¨personalita©passiva¨(ûla¨loi¨pe¨nale¨est¨applicable¨a©tout¨

crime,ainsiqu'a©toutde¨litpunid'emprisonnement,¨commisparunfranc°aisoupar¨

un¨e¨tranger¨hors¨du¨territoire¨de¨la¨Re¨publique¨lorsque¨la¨victime¨est¨de¨nationalite¨

franc°aise¨au¨moment¨de¨l'infractioný,¨art.¨113-7),¨stabilendo¨per¨tali¨ipotesi¨ecce-

zionali¨il¨requisito,¨corrispondente¨alla¨nostra¨condizione¨di¨procedibilita©¨,¨della¨
richiesta¨del¨pubblico¨ministero,¨preceduta¨da¨una¨richiesta¨della¨vittima¨o¨dei¨
suoi¨aventi¨diritti,¨o¨altrimenti¨di¨una¨denuncia¨ufficiale¨dell'autorita©¨del¨paese¨
incuiilfattoe©¨statocommesso(cos|©l'art.¨113-8).¨

Non¨molto¨diverso,¨per¨continuare¨in¨una¨esemplificativa¨verifica¨di¨
carattere¨comparato,¨e©¨,¨sul¨punto,¨lo¨stato¨dell'ordinamento 
spagnolo.¨Anche¨
qui,¨pur¨assunto¨quale¨base¨generale¨il¨principio¨di¨territorialita©¨,¨sulla¨base¨
del¨quale¨procedere¨ad¨incriminare¨cittadini¨o¨stranieri¨che¨commettano¨reati¨
nel¨territorio¨spagnolo,¨il¨sistema¨normativo¨della¨Spagna¨introduce¨nume-
rose¨eccezioni¨al¨predetto¨principio,¨esemplificativamente¨richiamando¨quelle¨
fondate¨sul¨principio¨di¨personalita©¨attiva¨(incriminando¨dunque¨anche¨i¨
delitti¨commessi¨fuori¨dallo¨stato¨da¨cittadini¨spagnoli)¨e¨a¨molteplici¨condi-
zioni¨(principio¨della¨doppia¨incriminazione;¨denuncia¨o¨querela¨del¨pubblico¨
ministero¨o¨della¨persona¨offesa;¨assenza¨di¨una¨pronuncia¨all'estero¨nei¨
riguardi¨dal¨reo);¨sul¨principio¨di¨ûdifesaý,¨e¨cioe©¨per¨i¨delitti¨commessi¨all'e-
stero¨da¨cittadino¨spagnolo¨o¨straniero¨ai¨danni¨dello¨Stato¨(espressamente¨

elencati¨dalla¨norma,¨ed¨esclusi¨invece¨quelli¨direttamente¨in¨danno¨di¨un¨cit-
tadino¨spagnolo);¨sul¨principio¨di¨ûuniversalita©¨ý,¨per¨alcune¨gravi¨ipotesi¨di¨
reato¨(genocidio,¨terrorismo,¨...).¨

(1)¨F. 
Mantovani,¨Diritto¨penale,¨Padova,¨2001,¨p.¨949;¨G. 
Fiandaca, 
E. 
Musco,¨Diritto¨
penale,¨Parte¨generale,¨Bologna,¨2001,¨p.¨115¨e¨ss.;¨F. 
Antolisei, 
Manuale¨di¨diritto¨penale,¨Parte¨
generale,¨Milano,¨1994,¨p.¨108;¨Bettiol-PettolellO 
Mantovani,¨Diritto¨penale,¨Padova,¨1986,¨
p.¨174;¨M. 
Romano,¨Commentario¨sistematico¨del¨codice¨penale,¨I,¨Artt.¨1-84,¨Milano,¨2004,¨p.¨
133;¨A. 
Pagliaro,¨voce¨Legge¨penale¨nello¨spazio,in¨Enc.¨Giur.,¨XXIII,¨Milano,¨1973,¨p.¨1054.¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Chiarito©che©la©norma©del©Codice©Rocco©si©colloca©nell'ambito©di©un©
quadro©(internazionale)©di©eccezioni©alla©regola©generale©della©territorialita©,©
secondo©un©indirizzo©comune©agli©ordinamenti©moderni,©diviene©essenziale©
chiarirne©la©portata.©

In©proposito,©il©nucleo©fondamentale©della©disposizione,©che©coincide,©o©
dovrebbe©coincidere,©con©la©ratio©ad©essa©sottesa,©e©costituito©dalla©individua-
zione©del©delitto©politico,©che©e©appunto©l'ipotesi©in©cui©opera©il©rafforzamento©
della©difesa©degli©interessi©dello©Stato©italiano:©rafforzamento©ben©comprensi-
bile©nell'ambito©del©sistema©politico-istituzionale©in©cui©fu©approvato©il©codice©
Rocco,©e©cioe©del©sistema©fascista.©Ora,©proprio©in©considerazione©di©tali©piu©
forti©esigenze©di©tutela,©quali©avvertite©all'epoca©della©stesura©del©vigente©
codice©penale,©e©evidente©che©gli©attuali©aspetti©problematici©connessi©alla©
disposizione©ruotano©necessariamente©intorno©alla©interpretazione©ed©alla©
valenza©da©dare©oggi©(operando©oggi©la©norma©in©un©sistema©antitetico©
rispetto©a©quello©delle©sue©origini)©alla©nozione©che©l'art.©8©c.p.©da©del©delitto©
politico©.©

La©nozione©di©ûdelitto©politicoý©e©chiaramente©data©dal©comma©terzo©del-
l'art.©8©c.p.,©secondo©il©quale©ûagli©effetti©della©legge©penale,©e©delitto©politico©
ogni©delitto,©che©offende©un©interesse©politico©dello©Stato,©ovvero©un©delitto©
politico©del©cittadinoý,©aggiungendo,©poi,©che©ûe©altres|©considerato©delitto©poli-

ticoildelittocomunedeterminato,©intuttooinparte,damotivipoliticiý.©

In©realta©,©le©maggiori©controversie©interpretative©sono©insorte©principal-
mente©con©riferimento©all'ultimo©periodo©della©norma,©che©definisce©il©c.d.©
ûdelitto©soggettivamente©politicoý©(2).©

Abbastanza©agevole,©infatti,©e©la©delimitazione©del©primo©caso©di©delitto©
politico,©quello©cioe©di©ûdelitto©oggettivamente©politicoý:©tale©categoria©infatti©

va©naturalmente©definita©in©ragione©dell'interesse©of
ffeso,©e©cioe©,©secondo©auto-
revole©e©condivisa©interpretazione,©dell'interesse©politico©quale©ûinteresse©
dello©Stato©complessivamente©considerato,©toccando©l'assetto©delle©compo-
nenti©essenziali©dello©Stato©stesso©(indipendenza©e©sicurezza,©integrita©territo-
riale,©forma©di©governo),©restandovi©fuori©i©profili©concernenti©lo©stato--
apparato©o©gli©ordinamento©socialiý©(3).©

Piu©consistenti,©invece,©sono©i©profili©critici©che©presenta©la©nozione©di©
delitto©ûsoggettivamente©politicoý,©in©quanto©legati©al©pericolo©che©essa,©ove©
eccessivamente©dilatata,©conduca©ad©una©estensione©smisurata©dell'applica-
zione©della©norma(4).©In©effetti,©a©tale©interpretazione©estensiva©ha©aderito,©
per©molto©tempo,©la©giurisprudenza,©la©quale©ricorrentemente©definiva©
movente©politico©ûl'agire©in©concreto©per©interessi©che©trascendono©l'indivi-
duo,©per©investire©le©collettivita©sociali©mediante©agitazione©di©idee©o©attivita©

(2)©D.©Pulitano©,©voce©Delitto©politico,in©Dig.©disc.©pen.,III,©Torino,©1989,p.©360;©G.©De©
Francesco,©voce©Reato©politico,in©Enc.©dir.,©XXXVIII,©Milano,©1987,©pp.©897©e©ss.;©G.©Marini,©
voce©Delitto©politico,in©Noviss.©Dig.©it.,©Appendice,©I,©1981,©p.©1046;©
(3)©Pulitano©,©voce©Delitto©politico,cit.,©p.©360.©
(4)©De©Francesco,©voce©Reato©politico,©cit.,©p.©989.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


pratiche 
dirette 
a 
imporre 
soluzioni 
determinate, 
in 
contrasto 
con 
quelleprop
oste 
dagli 
avversari, 
soluzioni 
di 
indole 
strettamente 
politica, 
o 
economico-s
ociale, 
indipendentemente 
da 
quelli 
che 
possono 
essere 
i 
segreti 
impulsi 
psic
hici, 
o 
la 
moralitaè 
dei 
fini 
che 
s'intendono 
raggiungere» 
(5). 
Ferma 
e 
condiv
isibile 
la 
delimitazione 
della 
nozione 
in 
rapporto 
agli 
impulsi 
psichici 
interni 
ed 
inespressi, 
vivaci 
critiche, 
invece, 
ha 
spesso 
sollevato 
la 
dottrina 
in 
ordine 
all'equiparazione 
operata 
dalla 
giurisprudenza 
tra 
motivi 
politici 
e 
motivi 
economico-sociali(6). 


In 
realtaè 
, 
ilproblema©difondo©che 
emerge 
a 
fronte 
di 
una 
troppo 
estesa 
nozione 
di 
delitto 
politico, 
eè 
strettamente 
collegato 
alla 
finalitaè 
per 
la 
quale 
si 
ricorre 
a 
tale 
nozione. 


In 
particolare, 
i 
piuè 
rilevanti 
dubbi 
interpretativi 
hanno 
riguardato 
i 
rapp
orti 
tra 
la 
nozione 
offerta 
dal 
codice 
penale, 
ora 
ricordata, 
e 
il©richiamo©al©
concetto©di©ûreato©politicoý©operato©dalla©Costituzione©agli©art.©10©e©26. 
Entrambe 
le 
norme 
costituzionali, 
infatti, 
richiamano 
tale 
concetto 
per 
imporre 
un 
limite 
alla 
estradizione, 
rispettivamente 
dello 
straniero 
e 
del 
cittad
ino, 
e 
tuttavia 
non 
forniscono, 
come 
fa 
il 
comma 
terzo 
dell'art. 
8, 
una 
prop
ria 
definizione 
di 
esso. 
E 
allora, 
la 
questione 
di 
fondo, 
sulla 
quale 
si 
sono 
scontrate 
diverse 
opinioni 
dottrinali, 
eè 
stata 
quella 
di 
comprendere 
se 
il 
riferim
ento 
costituzionale, 
tecnicamente 
giaè 
piuè 
ampio, 
in 
quanto 
riferito 
ai 
reati 
e 
non 
solo 
ai 
delitti, 
andasse 
letto 
alla 
luce 
della 
definizione 
data 
dal 
terzo 
comma 
dell'art. 
8 
c.p., 
o 
invece 
autonomamente(7). 
In©cio©,©evidentemente,©la©
disposizione©codicistica©gia©rivela©uno©dei©fondamentali©risvolti©della©sua©por-
tata©di©generale©ûrisorsa©interpretativaý.©

E, 
in 
proposito, 
se 
la 
giurisprudenza 
s'eè 
sempre 
sostanzialmente 
mossa 
nell'ottica 
di 
una 
sostanziale 
corrispondenza 
tra 
le 
indicazioni 
di 
legislazione 
ordinaria 
e 
quelle 
di 
carattere 
costituzionale 
(anche 
quando 
piuè 
recentemente 
essa 
ha 
assunto 
posizioni 
piuè 
restrittive 
in 
merito 
al 
significato 
di 
delitto 
polit
ico) 
(8), 
la 
dottrina, 
a 
parte 
una 
piuè 
risalente 
opinione 
volta 
a 
riconoscere 
tale 
corrispondenza, 
eè 
oggi 
piuè 
ampiamente 
orientata 
verso 
concezioni 
di 
tipo 
ûautonomistico» 
(9). 


(5) 
Cass. 
pen., 
8-1-1949, 
in 
Giust. 
pen., 
1949, 
II, 
p. 
346; 
Cass. 
pen., 
26-4-1948, 
ivi, 
1948, 
II, 
p. 
794, 
con 
nota 
di 
Granata, 
e 
in 
Riv. 
it. 
dir. 
proc. 
pen., 
con 
nota 
di 
Nuvolone; 
Cass. 
pen., 
18-1-1978, 
in 
Cass. 
pen. 
mass., 
1979, 
p. 
540. 
(6) 
Nuvolone, 
Delittopolitico 
e 
diritto 
d'asilo,in 
Ind.pen., 
1970, 
pp. 
170 
e 
ss.; 
Mazzacuva, 
Commento 
all'art. 
26 
della 
Costituzione,in 
Comm. 
Cost. 
Branca,1981, 
pp. 
337 
e 
ss. 
(7) 
Pulitano©
voce 
Delitto 
politico,cit., 
p. 
361; 
De©Francesco, 
voce 
Reato 
politico,cit., 
p. 
902; 
Marini, 
voce 
Delitto 
politico, 
p. 
1046; 
di 
recente 
vedi 
altres|è 
A.©Ciancio, 
Reato 
politico 
e 
limiti 
costituzionali 
all'estradizione,in 
Riv. 
trim. 
dir. 
pub., 
2001, 
pp. 
278 
e 
ss. 
(8) 
Cass. 
pen., 
S. 
U., 
5-3-1949, 
in 
Giust. 
Pen., 
1950, 
II, 
p. 
385; 
Cass. 
pen., 
29-10-1951, 
ivi, 
1951, 
II, 
p. 
103; 
Cass. 
pen., 
6-9-1957, 
ivi., 
1958, 
II, 
p. 
1; 
Cass. 
pen, 
5-4-1961, 
in 
Giur. 
it., 
1964, 
II, 
p. 
64; 
Cass. 
pen., 
14-1-1982, 
in 
Cass. 
pen., 
1983, 
p. 
1112. 
(9) 
Quadri, 
voce 
Estradizione 
(dir. 
int.),in 
Enc. 
dir., 
XVI, 
Milano, 
1967, 
p. 
43; 
Cassese, 
Commento 
all'art. 
10, 
in 
Commentario 
della 
Costituzione, 
a 
cura 
di 
G. 
Branca, 
Bologna, 
1975, 
p. 
553; 
Mazzacuva, 
Commento 
all'art. 
26 
della 
Cost., 
cit., 
pp. 
317 
e 
ss.; 
Pagliaro, 
La 
nozione 
di 
reatopolitico 
aifini 
dell'estradizione,in 
Riv. 
it. 
dir. 
proc. 
pen.,1983, 
pp. 
807 
e 
ss. 

IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


In 
particolare, 
eè 
abbastanza 
diffusa 
l'idea 
che 
il 
Costituente 
abbia 
accolto 
esclusivamente 
l'accezione 
ûoggettiva» 
del 
delitto 
politico 
(10), 
doven-
dosi 
ritenere 
estranea 
agli 
artt. 
1O 
e 
26, 
invece, 
la 
categoria 
dei 
reati 
ûsogget-
tivamente 
politiciý. 
Tale 
interpretazione 
muove 
peraltro 
dall'esigenza 
di 
con-
temperare 
le 
norme 
costituzionali 
richiamate 
con 
gli 
altri 
valori 
tutelati 
dalla 
Carta 
Fondamentale, 
a 
cominciare 
dalle 
ûlibertaè 
democratiche» 
(11). 


Nell'ambito 
di 
tale 
panorama 
problematico 
va 
dunque 
letta 
la©sentenza©
della©Cassazione©n.©23181/2004, 
con 
la 
quale 
si 
eè 
concluso, 
dopo 
un 
lungo 
iter©
procedimentale, 
il 
primo 
processo 
italiano 
sulla 
drammatica 
vicenda 
dei 
ûdesaparecidosý. 


In 
particolare, 
essa 
ha 
sostanzialmente 
recepito 
le 
impostazioni 
generali 
di 
cui 
s'eè 
discusso, 
peraltro 
con 
alcune 
aperture 
alquanto 
innovative. 


Da 
un 
lato, 
infatti, 
si 
eè 
ribadito 
il 
significato 
del 
delitto 
ûoggettivamente 
politico» 
quale 
delitto 
individuato 
in 
base 
alla 
natura 
del 
bene 
giuridico 
offeso; 
dall'altro 
s'eè 
incentrata 
la 
sostanza 
del 
delitto 
ûsoggettivamente 
poli-
tico» 
nel 
movente 
di 
natura 
politica, 
ûnel 
senso 
che 
l'agente 
sia 
stato 
spinto 
a 
delinquere 
al 
fine 
di 
poter 
incidere 
sulla 
esistenza, 
costituzione 
e 
funziona-
mento 
dello 
Stato 
ovvero 
favorire 
o 
contrastare 
idee 
o 
tendenze 
politiche 
proprie 
dello 
Stato 
o 
offendere 
un 
diritto 
politico 
del 
cittadinoý. 


Date 
tali 
premesse, 
dunque, 
la 
Cassazione 
ha 
ritenuto 
di 
dover 
condivi-
dere 
le 
conclusioni 
delle 
Corti 
di 
merito 
circa 
la 
natura 
politica 
^si 
badi 
bene 
^sia 
oggettiva 
che 
soggettiva 
dei 
reati 
commessi, 
in 
base 
ad 
una©lettura©del-
l'art.©8©alla©luce©dell'art.©10©della©Costituzione,©comma©primo©(12). 


In 
ragione 
di 
tale 
lettura, 
secondo 
la 
Cassazione, 
i 
delitti 
commessi 
dai 
militari 
argentini 
^sicuramente 
realizzati 
per 
un 
ûmovente 
politicoý, 
consi-
stente 
ûnel 
contrastare 
idee 
e 
tendenze 
politiche 
delle 
vittime, 
in 
quanto 
iscritte 
a 
sindacati, 
partiti 
politici 
o 
ad 
associazioni 
universitarie,» 
^offende-
vano 
giaè 
direttamente 
(e 
dunque 
si 
configuravano 
gia©oggettivamente©come 
ûpoliticiý) 
ûun 
interesse 
politico 
dello 
Stato 
italiano, 
consistente©nel©diritto-
dovere©di©intervenire©per©tutelare©i©diritti©di©cittadini©italiani©e©per©fornire©loro©
l'assistenza©necessaria, 
ma 
anche 
i 
diritti 
fondamentali 
delle 
stesse 
vittime, 
garantiti 
dalla 
nostra 
Carta 
Costituzionale 
e 
da 
norme 
internazionali 
ricono-
sciute 
dal 
nostro 
ordinamento 
giuridico, 
come 
il 
diritto 
alla 
vita, 
alla 
libertaè 
personale, 
il 
diritto 
di 
associazione,...» 
(ragioni 
per 
le 
quali 
la 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
si 
era 
costituita 
parte 
civile 
in 
tale 
processo). 


Sotto 
tale 
profilo 
si 
manifesta, 
a 
nostro 
avviso, 
l'aspetto©piu©originale©del©
ragionamento©della©Suprema©Corte, 
che 
valorizza 
il 
significato 
dell'art. 
8 
c.p., 
giaè 
in 
ordine 
all'accezione 
oggettiva 
del 
ûdelitto 
politicoý, 
evidenziandone 
il 


(10) 
Nuvolone, 
Delitto©politico,©cit., 
p. 
179; 
Mazzacuva, 
Commento©all'art.©26©della©Costitu-
zione, 
cit., 
p. 
343. 


(11) 
Cassese, 
Commento©all'art.©10,©cit., 
p. 
553. 
(12) 
In 
particolare 
la 
Corte 
fa 
leva 
sull'idea 
che, 
tra 
il 
recepimento 
di 
norme 
del 
diritto 
inter-
nazionale 
generalmente 
riconosciute, 
figurino 
anche 
quelle 
della 
Convenzione 
per 
la 
salvaguardia 
dei 
diritti 
dell'uomo 
e 
del 
cittadino, 
firmata 
a 
Roma 
il 
4/11/195O 
e 
ratificata 
con 
L. 
848/1955. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ruolo©di©moderna©ûrisorsaý©giuridica©nell'attuale©contesto©di©sempre©piu©
intensi©rapporti©e©scambi©internazionali©posti©in©essere©dai©cittadini©italiani,©
in©relazione©alla©loro©presenza,©occasionale©o©stabile,©in©stati©stranieri.©

In©realta©,©le©questioni©problematiche©derivanti©dalla©lata©delineazione©del©
delitto©politico©accolta©dal©Codice©Rocco,©come©intuisce©la©maggioranza©della©
dottrina,©riguardano©il©temperamento©delle©ricordate©^ed©originarie©e
sigenze©di©ûdifesaý©dell'interesse©dello©Stato©con©le©diverse©^ma©attualie
sigenze©a©tutela©di©altri©e©fondamentali©valori©protetti©sia©dall'attuale©ordina-
mento©giuridico©dello©Stato©italiano,©sia©dalla©maggioranza©degli©altri©
(moderni)©ordinamenti©giuridici.©

Da©un©lato,©infatti,©il©piu©intenso©adeguamento©della©repressione©di©fatti©
lesivi©di©interessi©politici©dello©Stato©va©calibrato©nell'ambito©di©un©sistema©
democratico©e©pluralista,©quale©quello©nazionale©italiano©attuale(13).©

Dall'altro,©la©centralita©di©alcuni©valori©fondamentali,©lesi©da©condotte©
motivate©da©intenti©politici©(appunto©la©vita©e©le©liberta©fondamentali©dell'in-
dividuo)©e©riconosciuti©dalla©comunita©giuridica©internazionale,©comporta©(o©
dovrebbe©comportare)©che©il©sistema©delle©nazioni©(o©i©suoi©membri©meno©
chiusi©nel©loro©interesse©particolare)©difficilmente©potra©continuare©a©soppor-
tare©restrizioni©alla©universale©perseguibilita©di©quelle©condotte,©e©dunque©in 
primis,©restrizioni©all'utilizzo©dello©strumento©dell'estradizione(14).©

Ecco,©quindi,©che©la©portata©dell'art.©8©del©c.p.©va,©pertanto,©necessaria-
mente©misurata©e©valutata©in©stretto©raffronto©con©i©temi©fondamentali©ed©
attualissimi©del©diritto©penale©internazionale.©

In©proposito,©anzi,©devono©essere©sottolineate©indicazioni©che,©con©pun-
tuale©evidenza©ispirate©alle©drammatiche©vicende©dei©ûdesaparecidosý,©sono©
contenute©nello©Statuto©di©Roma©della©Corte©penale©internazionale,©adottato©
da©120©Stati©in©seno©alla©conferenza©diplomatica©delle©Nazioni©Unite©a©Roma,©
il17luglio1998,©eratificatodall'Italiaconlaleggen.©232del1999©(15).©

Particolare©attenzione,©soprattutto,©merita©l'articolo©7©dello©Statuto,il©
quale©elenca©e©definisce©i©delitti©facenti©parte©dei©ûcrimini©contro©l'umanita©ý,©
in©rapporto©ai©quali,©e©tra©gli©altri©(16),©la©Corte©ha©una©propria©competenza.©

Infatti,©la©disposizione©(con©impressionante,©fotografica©descrizione©delle©
tragiche©vicende©dei©ûdesaparecidosý)©indica©tra©gli©atti©rilevanti©come©ûcri-

(13)©Sul©problema©della©legittimazione©del©diritto©penale©politico©cfr.©Pulitano©,©voce©Delitto 
politico,©cit.,©p.©359.©
(14)©Ciancio,©Reatopolitico 
elimiticostituzionaliall'estradizione,©cit.,©pp.©278©e©ss.©
(15)©Entrato©in©vigore©il©1©luglio©2002,©lo©Statuto,©per©la©parte©che©concerne©l'Italia,©e©in©attesa©
delle©norme©interne©di©adeguamento,©necessarie©per©l'effettivo©funzionamento©della©Corte©penale©
internazionale.©
(16)©I©crimini©per©i©quali©la©Corte©ha©la©competenza©sono,©secondo©l'articolo©5©dello©Statuto:©
crimini©di©genocidio,©crimini©contro©l'umanita©,©crimini©di©guerra,©crimini©di©aggressione©(per©
quanto©in©ordine©a©quest'ultimo©il©comma©secondo©della©stessa©norma©stabilisca©che©la©Corte©eser-
citera©il©proprio©potere©giurisdizionale©su©quel©crimine©successivamente©all'adozione,©in©conformita©
agli©articoli©121©e©123,©della©disposizione©che©definira©tale©crimine,©e©che©tale©norma©dovra©essere©
compatibile©con©le©disposizioni©in©materia©della©Carta©delle©Nazioni©Unite).©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

mini©contro©l'umanita©ý,©ûse©commessi©nell'ambito©di©un©esteso©o©sistematico©
attacco©contro©popolazioni©civili,©e©con©la©consapevolezza©dell'attaccoý,©la©
sparizione©forzata©delle©persone©(lettera©i).©Il©comma©secondo©della©stessa©
norma,©invero,©definisce©tale©condotta©come©ûl'arresto,©la©detenzione©o©il©rapi-
mento©delle©persone©da©parte©o©con©l'autorizzazione,©il©supporto©o©l'acquiescenza©
di©uno©Stato©o©organizzazione©politica,©che©in©seguito©rifiutino©di©riconoscere©la©
privazione©della©liberta©o©di©dare©informazioni©sulla©sorte©di©tali©persone©o©sul©
luogo©ove©le©stesse©si©trovano,©nell'intento©di©sottrarle©alla©protezione©della©legge©

per©un©prolungato©periodo©di©tempoý.©

Tali©disposizioni©vanno©evidentemente©lette©nell'ambito©del©quadro©gene-
rale©dello©Statuto©e©delle©regole©fondamentali©di©funzionamento©della©Corte©
penale©internazionale.©

In©particolare,©e©innanzitutto©molto©significativo©che©la©Corte,©ai©sensi©
dell'articolo 
1 
dello 
Statuto 
e©in©rapporto©ai©crimini©di©sua©competenza,©puo©
esercitare©il©suo©potere©giurisdizionale©direttamente©sulle©persone©fisiche.©
Naturalmente,©tale©principio©viene©contemperato©da©quello©di©ûsussidiarieta©ý,©
indicato©subito©dopo©dallo©stesso©articolo©1,©secondo©il©quale©la©Corte©e©
ûcomplementare©alle©giurisdizioni©penali©nazionaliý.©Cio©che©tuttavia©e©mas-
simamente©rilevante©e©la©determinazione©della©giurisdizione©e©delle©modalita©
di©intervento©della©Corte.©

A©tal©proposito©significativi©sono©gli©articoli©12©e©13,©rispettivamente©rela-
tivi©alla©competenza©della 
Corte 
e 
alle 
condizioni©di©procedibilita©.©

Secondo©laprima©norma,©infatti,©la©Corte©puo©esercitare©il©proprio©potere©
giurisdizionale©se,©tra©gli©Stati©parti©dello©Statuto©o©tra©quelli©che©hanno©
accettato©la©competenza©della©Corte(17),©vi©e©lo©Stato©nel©cui©territorio©hanno©
avuto©luogo©l'atto©o©l'omissione©in©oggetto©(o,©se©il©crimine©e©stato©commesso©
a©bordo©di©una©nave©o©di©un©aeromobile,©lo©Stato©della©bandiera©o©di©immatri-
colazione©di©tale©nave©o©aeromobile)©oppure,©e©dunque©in©alternativa,©vi©e©lo©
Stato©del©quale©la©persona©accusata©ha©la©nazionalita©.©

Quanto©poi©alle©condizioni©di©procedibilita©,©l'art.©13©prevede:©la©segnala-
zione©di©uno©Stato©parte©al©Procuratore©di©una©situazione©nella©quale©uno©o©
piu©crimini©appaiono©commessi;©la©medesima©segnalazione©del©Consiglio©di©
Sicurezza©al©Procuratore,©nell'ambito©delle©azioni©prevedute©dal©capitolo©VII©
della©Carta©delle©Nazioni©Unite;©oppure,©ancora,©l'apertura©di©un'indagine©
da©parte©dello©stesso©Procuratore.©Tale©disciplina©si©completa©per©la©verita©,©
specie©per©dirimere©le©controversie©in©ordine©all'interferenza©con©le©giurisdi-
zioninazionali,©con©l'art.©17©dello©Statuto©(18).©

Eéevidente,©dunque,©che©il©sistema©delineato©dal©predetto©Statuto,©una©
volta©che©siano©superate©le©difficolta©pratiche©inerenti©all'adeguamento©delle©

(17)©Secondo©il©terzo©comma©(paragrafo)©dell'art.©12,©se©e©necessaria,©a©norma©delle©disposi-
zioni©del©paragrafo©2,©l'accettazione©di©uno©Stato©non©parte©del©presente©Statuto,©tale©Stato©puo©
con©dichiarazione©depositata©in©cancelleria,©accettare©la©competenza©della©Corte©sul©crimine©di©
cui©trattasi.©
(18)©In©particolare,©stabilisce©il©comma©primo©dell'art.©17:©ûCon©riferimento©al©decimo©comma©
del©preambolo©ed©all'articolo©primo©del©presente©Statuto,©la©Corte©dichiara©improcedibile©il©caso©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

normative©interne,©e©destinato©ad©incidere©significativamente©su©quei©reati©di©
massima©gravita©,©rispetto©ai©quali©le©eventuali©limitazioni©frapposte©dalle©giu-
risdizioni©nazionali©necessitano,©evidentemente,©di©adeguati©(e©quanto©mai©
auspicabili!)©ripensamenti©da©parte©degli©stati©aderenti.©

In©questo©contesto,©allora,©va©misurata©anche©la©capacita©espansiva©delle©
disposizioni©dell'art.©8©del©nostro©codice©penale,©con©riferimento,©appunto,©ai©
riflessi©che©la©norma©^per©quanto©riguarda©la©nostra©Nazione©^puo©avere©sul©
piano©della©collaborazione©internazionale©contro©il©crimine,©in©particolare©con-
tro©i©ûcrimini©contro©l'umanita©ý,©oggetto©ancora©oggi©di©dichiarazioni©di©intenti©
che,©pero©,©tali©restano©in©molti©casi,©senza©approdare©alla©realizzazione©condi-
visa©di©un©concreto©strumento©normativo©di©sicura©efficacia©internazionale.©

Avv. 
Giovanni 
Pietro 
de 
Figueiredo 


Dott.ssa 
Enrica 
Villani 


Corte 
di 
Cassazione 
penale, 
sezione 
prima, 
sentenza 
28 
aprile 
^17 
maggio 
2004 
n. 
23181 
^

Pres.©R.©Teresi©^P.G. 
M.©Fraticelli©^Ricorso©proposto©da:©Suarez©Mason©Carlos©Guil-
lermo©n.©il©24©gennaio©1924;©parti©civili:©Regione©Emilia©Romagna;©Cisl-Uil;©Regione©
Marche;©Regione©Piemonte;©Provincia©Oristano;©Regione©Autonoma©della©Sardegna©
(avv.©dello©Stato©G.©de©Figueiredo),©avverso©sentenza©del©17©marzo©2003©Corte©Assise©
Appello©di©Roma.©

û(Omissis) 
ûSvolgimento 
delprocesso. 
^Il©presente©processo©riguarda©vari©delitti©(omicidi©
volontari,©sequestri©dipersona,©lesioni©edaltro)commessiindanno©di©cittadiniitaliani©residenti©
inArgentinaapartiredal24©marzo1976,dataincuiilpoteremilitareinstauro©ladittaturasotto©
il©comando©del©generale©dell'esercito©Jorge©Videla.©A©seguito©di©lunghe©e©laboriose©indagini©in©
relazione©alla©vicenda©dei©ûdesaparecidosý,©tali©delitti,©meglio©specificati©nei©capi©di©imputa-
zione,©furono©contestati©a©soggetti©facenti©parte©all'epoca©degli©alti©gradi©dell'organico©della©
pubblica©amministrazione©argentina,©i©quali,©puravendo©concorsoinvario©modo©nellacommis-
sione©dei©suddetti©delitti,©non©erano©stati©giudicati©dall'autorita'©giudiziaria©di©quello©Stato.©

Per©la©parte©che©ancora©interessa©in©questa©sede,©con©sentenza©17©marzo©2003©la©Corte©di©
Assise©di©Appello©di©Roma©confermava©la©sentenza©06©dicembre©2000©della©Corte©di©Assise©
di©Roma,©con©la©quale©Suarez©Mason©Carlos©Guillermo©(giudicato©insieme©ad©altri©imputati©
non©ricorrenti)©era©stato©condannato©alla©pena©dell'ergastolo©con©isolamento©diurno©per©la©
durata©di©anni©tre,©oltre©al©risarcimento©dei©danni©a©favore©delle©costituite©parti©civili,©siccome©
ritenuto©colpevole,©nella©sua©qualita©di©comandante©del©primo©corpo©dell'esercito©argentino©
e©di©responsabile©della©zona©prima©di©Buenos©Aires,©dei©delitti©di©omicidio©aggravato©di©
Laura©Estela©Carlotto,©Norberto©Mio©Morresi,©Pedro©Luis©Mazzocchi,©Luis©Alberto©Fabbri,©
Daniel©Jesus©Ciuffo,©nonche¨del©delitto©di©sequestro©del©neonato©Guido©Carlotto,©tutti©fatti©
commessi©in©Argentina©tra©il©1976©ed©il©1978.©

Preliminarmente©la©Corte©territoriale©disattendeva©varie©eccezioni©sollevate©dalla©difesa©
di©Suarez©Mason.©

se:©a)©sullo©stesso©sono©in©corso©di©svolgimento©indagini©o©provvedimenti©penali©condotti©da©uno©
Stato©che©ha©su©di©esso©giurisdizione,©a©meno©che©tale©Stato©non©intenda©iniziare©le©indagini©ovvero©
non©abbia©la©capacita©di©svolgerle©correttamente©o©di©intentare©un©procedimento;©b)lostessoe©
stato©oggetto©di©indagini©condotte©da©uno©Stato©che©ha©su©di©esso©giurisdizione©e©tale©Stato©ha©
deciso©di©non©procedere©nei©confronti©della©persona©interessata,©a©meno©che©la©decisione©non©costi-
tuisca©il©risultato©del©rifiuto©o©dell'incapacita©dello©Stato©di©procedere©correttamente;©c)©che©la©per-
sona©interessata©e©gia©stata©giudicata©per©la©condotta©oggetto©della©denunzia©e©non©puo©essere©giu-
dicata©dalla©Corte©a©norma©dell'art©20,©paragrafo©3;©d)©il©fatto©non©e©di©gravita©sufficiente©da©giusti-
ficare©ulteriori©azioni©da©parte©della©Corteý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

In©particolare,©quanto©alla©eccezione©relativa©alla©non©corretta©instaurazione©del©rap-
porto©processuale,©la©Corte©riteneva©che©giustamente©nel©giudizio©di©primo©grado©l'imputato©
era©stato©dichiarato©assente,©in©quanto©lo©stesso,©a©seguito©della©richiesta©di©assistenza©giudi-
ziaria,©aveva©dichiarato©al©Giudice©Federale©argentino©che©non©intendeva©comparire©davanti©
all'autorita©giudiziaria©italiana,©volendo©prima©dimostrare©la©propria©innocenza©in©ordine©ai©
reati©di©sottrazione©dei©minori©contestatigli©in©Argentina©e©solo©successivamente©valutare©la©
possibilita©di©presentarsi©davanti©all'autorita©giudiziaria©italiana.©

Quanto©alla©eccezione©relativa©al©difetto©di©procedibilita©,©la©Corte©territoriale,©dopo©aver©
precisato©che©non©vi©era©prova©che©l'imputato©fosse©stato©giudicato©per©gli©stessi©reati©in©
Argentina,©osservava©da©un©lato©che©la©richiesta©di©procedimento©era©pienamente©valida©ed©
efficace,©in©quanto©avanzata©dal©Ministro©della©Giustizia©in©data©21©gennaio©1983©e©confer-
mata©con©nota©ministeriale©in©data©08©agosto©1996©nell'ambito©dello©stesso©procedimento,©
dall'altro©che©i©delitti,©tutti©commessi©in©danno©di©cittadini©italiani©residenti©all'estero,©dove-
vano©considerarsi©politici,©in©quanto©lesivi©del©diritto©primario©alla©vita©ecomunquediretti©
a©contrastare©idee©e©tendenze©politiche©e©sociali©proprie©delle©vittime.©

Nel©merito©la©Corte©riteneva©provata©la©responsabilita©dell'imputato©sulla©base©di©nume-
rose©testimonianze©e©di©atti©processuali©provenienti©da©processi©celebrati©in©Argentina,©dei©
quali©se©ne©omette©l'illustrazione,©trattandosi©di©materiale©probatorio©non©oggetto©dei©motivi©
di©ricorso.©

Avverso©la©predetta©sentenza©ha©proposto©ricorso©il©difensore©dell'imputato©Suarez©
Mason,©che©ne©ha©chiesto©l'annullamento©per©i©seguenti©motivi.©

Con©il©primo©motivo©si©deduce©la©violazione©di©legge©in©relazione©alla©ritenuta©costitu-
zione©del©rapporto©processuale©sul©rilievo©che©la©Corte©territoriale©non©aveva©considerato©
che©l'imputato©non©si©era©rifiutato©di©presenziare©al©dibattimento,©essendosi©limitato©a©dichia-
rare©di©voler©rinviare©la©sua©partecipazione©al©giudizio©all'esito©del©processo©pendente©nei©suoi©
confronti©in©Argentina©per©il©quale©si©trovava©ristretto©agli©arresti©domiciliari.©

Con©il©secondo©motivo©si©deduce©la©violazione©dell'art.©8©c.p.©sul©rilievo©che©i©delitti©non©
potevano©essere©considerati©politici,©in©quanto©non©risultava©che©le©persone©offese©nel©pre-
sente©processo©fossero©state©perseguitate©a©causa©delle©loro©origini©italiane©o©della©loro©appar-
tenenza©a©partiti©politici©italiani©o©sindacati©italiani.©Pertanto,©non©ricorrendo©la©lesione©di©
un©interesse©politico©dello©Stato©italiano©o©di©un©diritto©politico©del©cittadino©italiano,©doveva©
ritenersi©carente©la©condizione©di©procedibilita©prevista©dall'art.©8©c.p..©Si©deduce©inoltre©che©
la©richiesta©del©Ministro©doveva©considerarsi©da©un©lato©generica,©in©quanto©diretta©nei©con-
fronti©di©soggetti©non©individuati,©dall'altro©tardiva,©in©quanto©avanzata©solo©in©data©21©gen-
naio©1983,©mentre©i©fatti©relativi©ai©ûdesaparecidosý©erano©stati©portati©a©conoscenza©dell'opi-
nione©pubblica©a©mezzo©stampa©sin©dall'estate©del©1982.©Si©deduce©infine©che©la©richiesta©del©
Ministro©non©poteva©considerarsi©ancora©valida©ed©efficace©in©relazione©al©nuovo©procedi-
mento©instaurato©a©seguito©della©denuncia-querela©presentata©dalle©attuali©parti©offese,©in©
quanto©detto©procedimento©si©riferiva©a©fatti©nuovi©e©diversi©per©i©quali©in©precedenza©non©
erano©state©svolte©indagini,©mentre©il©precedente©procedimento,©cui©si©riferiva©la©richiesta©
del©Ministro,©era©stato©archiviato.©

Con©il©terzo©motivo©si©deduce©la©violazione©dell'art.©11,©comma©2,©c.p.©sul©rilievo©che©la©
Corte©di©merito©non©aveva©considerato©che©per©gli©stessi©delitti©il©ricorrente©era©stato©gia'©giu-
dicato©in©Argentina,©di©guisa©che,©ai©fini©della©procedibilita',©era©necessaria©la©richiesta©del©
Ministro©ai©sensi©dell'art.©11,©comma©2,©c.p..©

Motivi 
della 
decisione. 
Il©ricorso©non©merita©accoglimento. 


Manifestamente©infondato©deve©ritenersi©il©primo©motivo©relativo©alla©mancata©costitu-
zione©del©rapporto©processuale.©

Invero©risulta©dalla©sentenza©impugnata©che©il©ricorrente,©all'epoca©ristretto©agli©arresti©
domiciliari©in©Argentina,©a©seguito©di©richiesta©di©assistenza©giudiziaria,©fu©interpellato©dal©
Giudice©Federale©argentino©se©intendesse©essere©presente©in©giudizio.©In©tale©occasione©il©
ricorrente©rispose©che©non©intendeva©comparire©davanti©all'autorita©giudiziaria©italiana,©riser-
vandosi©di©valutare©la©possibilita©di©presentarsi©in©giudizio©solo©dopo©aver©dimostrato©la©pro-
pria©innocenza©in©altro©processo©pendente©davanti©all'autorita©giudiziaria©argentina.©Non©vi©
e©dubbio©che©tale©comportamento,©come©giustamente©affermato©dalla©Corte©di©merito,©era©
indicativo©di©una©inequivoca©volonta©del©ricorrente©di©non©presenziare©all'udienza©o,©quanto-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

meno,©era©espressione©di©una©volonta©che©per©ûfacta 
concludentiaý©non©poteva©che©essere©
interpretata©in©tal©senso.©Pertanto,©poiche¨nel©caso©di©specie,©a©fronte©del©suo©rifiuto©a©presen-
ziare©all'udienza,©l'imputato©e©stato©dichiarato©assente,©deve©ritenersi©che©il©rapporto©proces-
suale©sia©stato©validamente©instaurato.©

Infondato©deve©ritenersi©il©secondo©motivo©diretto©a©contestare©la©natura©politica©dei©
delitti©in©esame.©

Va©premesso©che,©secondo©l'elaborazione©giurisprudenziale©relativa©al©terzo©comma©del-
l'art.©8©c.p.,©sono©delitti©oggettivamente©politici©quelli©diretti©ad©offendere©un©interesse©poli-
tico©dello©Stato©o©un©diritto©politico©del©cittadino,©mentre©sono©soggettivamente©politici©quelli©
comuni,©determinati©in©tutto©o©in©parte,©da©motivi©politici.©Nel©delitto©oggettivamente©poli-
tico©e©rilevante©solo©la©natura©del©bene©giuridico©offeso,©mentre©per©la©sussistenza©del©delitto©
comune©soggettivamente©politico©e©necessario©che©ricorra©un©movente©di©natura©politica©nel©
senso©che©l'agente©sia©stato©spinto©a©delinquere©al©fine©di©poter©incidere©sulla©esistenza,©costi-
tuzione©e©funzionamento©dello©Stato©ovvero©favorire©o©contrastare©idee©o©tendenze©politiche©
proprie©dello©Stato©o©offendere©un©diritto©politico©del©cittadino.©Ne¨puo'©ritenersi©sufficiente©
ad©escludere©la©natura©politica©del©delitto©comune©la©circostanza©che©il©delitto©sia©stato©com-
messo©per©motivi©in©parte©o©non©prevalentemente©politici,©atteso©il©tenore©letterale©dell'ultima©
parte©del©terzo©comma©dell'art.©8©c.p.,©che©equipara©il©delitto©politico©al©delitto©comune©deter-
minato©ûin©tutto©o©in©parteý©da©motivi©politici.©

Cio'©premesso©non©puo'©che©condividersi©la©conclusione©cui©sono©pervenuti©i©giudici©di©
merito©circa©la©natura©politica,©sia©oggettiva©che©soggettiva,©dei©delittiin©esame,©tanto©piu©
che©la©definizione©di©delitto©politico©data©dall'art.©8©c.p.©va©letta©alla©luce©dell'art.©10©della©
Cost.©secondo©cui©ûl'ordinamento©giuridico©italiano©si©conforma©alle©norme©del©diritto©inter-
nazionale©generalmente©riconosciuteý.©E©tra©tali©norme©va©ricordata©la©convenzione©per©la©
salvaguardia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©il©4©novem-
bre©1950©e©ratificata©con©legge©n.©848©del©1955,©che©obbliga©gli©Stati©contraenti©al©rispetto©di©
alcuni©diritti©fondamentali©nei©confronti©di©ogni©persona©sottoposta©alla©loro©giurisdizione,©
quali©il©diritto©alla©vita,©il©diritto©alla©liberta©personale,©il©diritto©ad©un©processo©equo,©il©
diritto©a©non©essere©sottoposto©a©tortura,©ecc..©

Orbene©nel©caso©di©specie©i©delitti©^tutti©di©eccezionale©gravita©come©risulta©dalla©moti-
vazione©della©sentenza©impugnata,©della©quale©non©viene©illustrato©il©merito,©in©quanto©non©
contestato©con©i©motivi©di©ricorso©^furono©commessi©in©danno©di©cittadini©italiani©residenti©
in©Argentina©non©in©circostanze©occasionali,©ma©in©esecuzione©di©un©preciso©piano©criminoso©
diretto©alla©eliminazione©fisica©degli©oppositori©al©regime©senza©il©rispetto©di©alcuna©garanzia©
processuale©e©al©solo©scopo©di©contrastare©idee©e©tendenze©politiche©delle©vittime,inquanto©
iscritte©a©sindacati,©partiti©politici©o©ad©associazioni©universitarie.©Pertanto©tali©delitti©non©
solo©offendevano©un©interesse©politico©dello©Stato©italiano,©che©aveva©il©diritto©e©il©dovere©di©
intervenire©per©tutelare©i©diritti©di©cittadini©italiani©e©per©fornire©loro©l'assistenza©necessaria,©
ma©anche©i©diritti©fondamentali©delle©stesse©vittime,©garantiti©dalla©nostra©Carta©Costituzio-
nale©e©da©norme©internazionali©recepite©nel©nostro©ordinamento©giuridico,©come©il©diritto©alla©
vita,©il©diritto©alla©liberta'©personale,©il©diritto©di©associazione,©il©diritto©di©manifestare©le©pro-
prie©idee,©ecc..©

Ne'©puo©ritenersi©fondato©il©motivo©relativo©alla©genericita©o©alla©tardivita©della©richiesta©
di©procedimento.©Infatti©nella©stessa©richiesta©ministeriale©del©21©gennaio©1983©viene©fatto©
esplicito©riferimento©alla©vicenda©dei©ûdesaparecidosý©di©nazionalita©italiana©con©sufficienti©
indicazioni©sia©delle©persone©offese,©sia©delle©condizioni©di©tempo©e©di©luogo©in©relazione©ai©
delitti©commessi©in©danno©delle©stesse.©

D'altra©parte©la©richiesta©non©poteva©che©essere©generica©in©relazione©ai©soggetti©da©sot-
toporre©a©indagini,©in©quanto©all'epoca©non©erano©note©le©persone©che©si©erano©macchiate©di©
tali©gravi©delitti.©Per©tale©ragione©deve©essere©senz'altro©disatteso©anche©l'ulteriore©motivo©
relativo©alla©tardivita©della©richiesta,©in©quanto©inizialmente©i©fatti©erano©tutti©da©accertare©
sia©sotto©il©profilo©della©loro©eccezionale©gravita©,©sia©in©relazione©ai©soggetti©cui©dovevano©
essere©attribuiti.©

Ne'©la©richiesta©del©Ministro©puo©considerarsi©inefficace©o©invalida©in©relazione©ai©fatti©
oggetto©del©presente©processo.©Infatti©^a©parte©la©considerazione©che©la©richiesta©di©procedi-
mento©ex 
art.©8©c.p.,©costituendo©espressione©di©una©scelta©discrezionale©di©natura©politica,©e©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

un©atto©irrevocabile©per©espressa©previsione©di©legge©(art.©129©c.p.)©^va©rilevato©che©sul©punto©
la©Corte©territoriale©ha©svolto©una©esauriente©e©condivisibile©motivazione,©chiarendo©che©nel©
caso©di©specie©non©si©trattava©di©distinti©procedimenti,©bens|©di©un©unico©procedimento,©nel©
corso©del©quale©in©un©primo©momento©erano©state©svolte©indagini©che©si©erano©concluse©con©
l'archiviazione©per©essere©rimasti©ignoti©gli©autori©dei©delitti,©mentre©nella©fase©successiva,©a©
seguito©di©istanze-querele©presentate©dalle©parti©offese,©le©indagini©erano©sfociate©nel©rinvio©
a©giudizio©del©ricorrente©(e©di©altri©imputati©non©ricorrenti).©

Ne¨puo'©ritenersi©che©la©richiesta©di©procedimento©abbia©perso©efficacia©o©validita©a©
seguito©del©decreto©di©archiviazione©emesso©ex 
art.©415c.p.p..©Infattilariaperturadelleinda-
gini©non©ha©comportato,©come©sostenuto©dal©ricorrente,©l'instaurazione©di©un©nuovo©procedi-
mento,©bens|©la©prosecuzione©del©procedimento©gia'©esistente©per©il©quale©la©richiesta©era©stata©
ritualmente©avanzata©dal©Ministro©in©data©21©gennaio©1983©e©confermata©in©data©8©agosto©
1996,©di©guisa©che,©trattandosi©di©richiesta©irrevocabile©ai©sensi©dell'art.©129©c.p.,©non©vi©era©
necessita©di©una©nuova©richiesta©di©procedimento.©

D'altra©parte,©a©conferma©che©si©tratta©dello©stesso©procedimento,©milita©l'ulteriore©circo-
stanza©che,©alla©luce©del©prevalente©indirizzo©giurisprudenziale,©non©e©richiesta©l'autorizza-
zione©del©G.I.P.©alla©riapertura©delle©indagini©dopo©il©provvedimento©di©archiviazione©dispo-
sto©per©essere©rimasti©ignoti©gli©autori©del©reato.©Infatti©l'archiviazione©degli©atti©prevista©dal-
l'art.©415©c.p.p.©costituisce©ipotesi©diversa©da©quella©prevista©dall'art.©414©c.p.p.,©che©
disciplina©l'archiviazione©nei©confronti©di©soggetti©noti.©Pertanto©deve©ritenersi©che©non©
ricorre©alcuna©preclusione©processuale©alla©ripresa©delle©indagini©quando©emergano©elementi©
indiziari©a©carico©di©soggetti©determinati,©attesa©la©diversita'©funzionale©dei©due©istituti©e©gli©
scopi©perseguiti©dalle©due©norme.©Infatti©l'archiviazione©disposta©nei©confronti©di©soggetti©
noti©^che©deve©essere©richiesta©in©un©termine©determinato©dalla©legge©decorrente©dalla©data©
di©iscrizione©del©soggetto©noto©nel©registro©degli©indagati©^e©diretta©a©garantire©la©posizione©
di©persona©gia'©individuata©sottoposta©alle©indagini,©mentre©l'archiviazione©disposta©per©
essere©rimasto©ignoto©l'autore©del©fatto©non©assolve©alcuna©funzione©di©garanzia©per©l'ovvio©
motivo©che©in©tal©caso©manca©il©titolare©della©posizione©da©garantire©(Cass.©sez.©1.©n.©17900©
del©25©marzo©2002,©rv.©221.705;©Cass.©sez.©1.©n.©9539/1999,©rv.©215.135;©Cass.©sez.©5.©

n.©7567/1999,©rv.©213.625).©
Infine©manifestamente©infondato©deve©ritenersi©il©terzo©motivo©relativo©alla©violazione©
dell'art.©11,©comma©2,©c.p..©Invero,©alla©luce©di©un©consolidato©indirizzo©giurisprudenziale,©
l'imputato©che©eccepisca©l'esistenza©di©precedente©giudicato©ha©l'obbligo©di©fornire©la©prova©
di©quanto©affermato,©producendo©o,©quantomeno,©indicando©esattamente©gli©estremi©del©pre-
cedente©giudicato,©onde©consentire©al©giudice©di©stabilire©con©certezza©se©il©fatto©per©cui©si©

procede©sia©lo©stesso©e©se©la©decisione©precedente©sia©irrevocabile.©Orbene,©come©giustamente©
evidenziato©dalla©Corte©territoriale,©nel©caso©di©specie©il©ricorrente©non©ha©prodotto©alcun©
provvedimento©di©natura©giurisdizionale,©suscettibile©di©divenire©irrevocabile©ai©sensi©del-
l'art.©649©c.p.p.,©dal©quale©risulti©che©sia©stata©accertata©la©sua©responsabilita©o,©quantomeno,©
sia©stata©dichiarata©l'improcedibilita©dell'azione©penale©per©i©delitti©specifici©oggetto©del©pre-
sente©processo.©Ne¨tantomeno©risulta©che©questi©specifici©fatti©fossero©noti©e©individuati©al©
momento©della©concessione©di©eventuali©provvedimenti©di©natura©indulgenziale,©dei©quali©ne©
e©stata©affermata©solo©l'esistenza©senza©procedere©alla©relativa©produzione.©Ne©consegue©che,©
mancando©la©prova©che©in©Argentina©il©ricorrente©fosse©stato©giudicato©per©gli©stessidelittio©
avesse©beneficiato©di©provvedimenti©di©indulto,©grazia©o©amnistia©in©relazione©ai©fatti©specifici©
oggetto©del©presente©processo,©ai©fini©della©procedibilita©non©era©necessaria©la©richiesta©del©
Ministro©ai©sensi©dell'art.©11,©comma©2,©c.p..©

Pertanto,©non©ravvisandosi©vizi©logico-giuridici©della©motivazione,©il©ricorso©deve©essere©
rigettato©con©la©conseguente©condanna©del©ricorrente©al©pagamento©delle©spese©processuali©
ex 
art.©616©c.p.p.,©nonche¨alla©rifusione©delle©spese©sostenute©dalle©costituite©parti©civili,©che©
si©liquidano©come©in©dispositivo.©

P.T.M. 
La©Corte©Suprema©di©Cassazione©rigetta©il©ricorso©e©condanna©il©ricorrente©al©
pagamento©delle©spese©processuali,©nonche¨alla©rifusione©di©quelle©sostenute©dalle©parti©civili©
(omissis)ý.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Dossier 


Opposizione©tardiva;©opposizione©intempestiva

a©seguito©di©nullita©della©notifica©

del©decreto©ingiuntivo©

(Corte 
Suprema 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite, 
sentenza 
3 
marzo 
^12 
maggio 
2005, 
n. 
9938) 


Le¨notificazioni¨alle¨Amministrazioni¨vanno,¨come¨noto,¨eseguite¨presso¨
l'Avvocatura¨dello¨Stato¨competente,¨a¨pena¨di¨nullita©¨(art.¨11,¨R.D.¨

n.¨1611/1933).¨
Il¨coordinamento¨di¨questa¨disposizione¨con¨l'art.¨650¨c.p.c.,¨in¨tema¨di¨
opposizione¨tardiva¨a¨decreto¨ingiuntivo,¨e©¨stato¨oggetto¨di¨un¨recente¨inter-
vento¨delle¨SS.UU¨della¨Cassazione;¨ove,¨infatti,¨la¨notifica¨del¨decreto¨
ingiuntivo¨sia¨irregolare,¨e¨costituisce¨ormai¨massima¨tralatizia¨che¨tutte¨le¨
ipotesi¨di¨invalidita©¨siano¨ricomprese¨nell'irregolarita©¨esulandone¨solo¨le¨ipo-
tesi¨di¨inesistenza,¨l'intimato¨potra©¨essere¨ammesso¨al¨rimedio¨dell'opposi-
zione¨tardiva.¨

Ammissione,¨tuttavia,¨condizionata¨allo¨svolgimento¨di¨una¨delibazione¨
nella¨quale¨l'intimato¨dovra©¨provare¨che¨l'irregolarita©¨della¨notifica¨ha¨deter-
minato¨la¨non¨tempestiva¨conoscenza¨del¨provvedimento¨di¨ingiunzione.¨

Presupposti¨per¨l'ammissione¨all'opposizione¨tardiva,¨oggetto¨della¨deli-
bazione¨giudiziale,¨sono,¨quindi,¨l'irregolarita©¨della¨notifica¨(condotta),¨la¨
non¨tempestivita©¨della¨conoscenza¨(evento)¨legati¨da¨nesso¨di¨causalita©¨;su¨
tali¨elementi¨si¨articola,¨correlativamente,¨il¨tema¨probatorio¨che¨dovra©¨essere¨
svolto¨dall'intimato¨medesimo.¨

Il¨dirimendo¨contrasto,¨secondo¨le¨Sezioni¨Unite,¨consisterebbe¨nella¨
possibilita©¨di¨ritenere¨che¨la¨notifica¨nulla¨implichi¨conoscenza¨non¨tempe-
stiva¨dello¨stesso¨decreto,¨legittimando¨l'opposizione¨ûsenza¨bisogno¨di¨altra¨
provaý¨da¨parte¨dell'ingiunto.¨

Prospetta,¨del¨quesito,¨soluzione¨positiva¨un¨primo¨orientamento,¨posto¨
che¨il¨vizio¨della¨notifica¨per¨essere¨stato¨il¨provvedimento¨notificato¨all'Uffi-
cio¨in¨luogo¨dell'Avvocatura¨domiciliataria¨ex 
lege,¨facendo¨ûpresumere¨sia¨
la¨mancata¨conoscenza¨del¨decreto¨che¨la¨ricollegabilita©¨dello¨stesso¨al¨vizio¨
di¨notificaý¨(Cass.,¨10¨gennaio¨1996,¨n.¨147),¨implicherebbe¨ûla¨dimostrazione¨
dell'ovvio¨collegamento¨e¨del¨nesso¨di¨causalita©¨fra¨tardiva¨conoscenza¨del¨
decreto¨ingiuntivo¨e¨vizio¨della¨notificazioneý¨(Cass.,¨27¨gennaio¨1995,¨

n.¨992).¨
Altra¨giurisprudenza,¨al¨contrario,¨non¨solo¨esclude¨la¨configurabilita©¨di¨
un¨nesso¨di¨necessaria¨consequenzialita©¨tra¨vizio¨di¨notifica¨e¨conoscenza¨
non¨tempestiva¨ma¨sottolinea¨la¨circostanza¨per¨cui¨non¨ogni¨conoscenza¨tar-
divamente¨acquisita¨a¨seguito¨del¨vizio¨di¨notifica¨sarebbe¨anche¨non¨tempe-
stiva¨(Cass.,¨28¨dicembre¨1995,¨n.¨13132).¨

Tale,¨restrittivo,¨indirizzo¨interpretativo¨e©¨stato¨accolto¨dalle¨Sezioni¨
Unite¨secondo¨le¨quali¨l'ammissibilita©¨dell'opposizione¨tardiva¨e©¨subordinata¨
alla¨circostanza¨che¨l'ingiunto¨abbia¨avuto¨conoscenza¨intempestiva¨e¨non¨
semplicemente¨tardiva¨del¨decreto¨ingiuntivo,¨sicche¨incomberebbe¨sull'in-
giunto¨l'onere¨di¨provare,¨ai¨fini¨dell'ammissione¨al¨mezzo,¨ûla¨mancata¨cono-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

scenza©del©provvedimento©monitorio©come©effetto©di©irregolarita©della©noti-
fica©ma©anche©della©non©tempestivita©della©conoscenza©stessa©ossia©dell'avere©
egli©acquisito©cognizione©del©decreto©solo©quando©non©era©piu©in©grado©di©
proporre©opposizione©tempestivaý.©

Exemplum 
gerendum:©il©creditore,©ottenuto©dal©Tribunale©di©Milano©
decreto©ingiuntivo©nei©confronti©dell'Universita©di©Palermo,©lo©notifichi,©non©
all'Avvocatura©distrettuale©competente©(Milano),©cui©l'atto©andava©notificato©
a©pena©di©nullita©,©ma©direttamente©all'Ente©debitore©(1).©

Notifica©nulla,©e,©visti©i©ûtempi©tecniciý©con©i©quali©circolano©informa-
zioni©ed©atti©nel©network 
delle©Pubbliche©Amministrazioni,©l'Amministrazione©
chiede©di©essere©ammessa©al©rimedio©dell'opposizione©tardiva©allegando©il©
vizio©di©notifica.©

Il©creditore,©ora,©potra©eccepire,©ed©il©giudice©dichiarare,©l'inammissibilita©
della©tardiva©opposizione,©non©avendo©l'intimato©provato©che©il©tempo©rima-
sto©a©disposizione©fosse©insufficiente©per©approntare©adeguata©tutela.©

Il©creditore,©dunque,©ottenuto©senza©contraddittorio©provvedimento©ese-
cutivo,©il©cui©accertamento©ha©attitudine©ad©acquisire©stabilita©di©giudicato©
ove©non©opposto,©potrebbe©pretestuosamente©notificare©il©provvedimento©
all'Amministrazione©in©luogo©della©difesa©erariale,©precostituendosi©un'ecce-
zione©assorbente.©

Eccezione,©per©altro,©presumibilmente©vincente,©attesa©la©gravosita©dell'o-
nere,©in©tal©modo,©incombente©sull'ingiunto.©L'intimato©sarebbe,©infatti,©
tenuto©a©dimostrare,©non©solo©che©l'intimato©non©ha©debitamente©notificato©
il©decreto©monitorio©e©che,©per©l'effetto©egli©non©ha©potuto©disporre©del©ter-
mine©legale©per©difendersi,©ma©anche©l'insufficienza©del©termine©^gia©,di©fatto,©
ridotto©^per©ad©articolare©difese©adeguate:©in©cio©consiste©la©intempestivita©
dell'acquisita©cognizione.©

A©ben©vedere©siamo©alle©soglie©di©una©ûresponsabilita©per©fatto©altruiý,©
posto©che©si©fa©dipendere©la©tutela©giurisdizionale©dei©propri©diritti©soggettivi©
dalla©irregolarita©della©condotta©altrui.©

Il©costume,©tutto©italico,©di©decidere©le©liti©invocando©massime©giurispru-
denziali,©unitamente©alla©ûvischiosita©ý©di©una©massima©ricavata©da©un©pro-
nunciamento©a©sezioni©unite,©in©quanto©normalmente©maggiormente©stabile©
e©seguita,©non©fanno©che©aggravare©un©quadro©che©desta,©nella©fattispecie,©
preoccupazione©per©le©prevedibili,©ed©in©parte©prospettate,©conseguenze.©Pre-
occupazione©non©attenuata©dalla©circostanza©che©l'effettiva©ratio 
decidendi 
della©sentenza©in©commento©abbia©contenuto©ben©diverso©dalla©massima.©

Si©rende,©quindi,©auspicabile©un©intervento©del©legislatore,©malgrado©tali©
questioni©trovino©da©secoli,©interpretatione 
prudentium,©adeguata©soluzione.©

Posto,©dunque,©il©rilievo©che©il©rapporto©tra©l'art.©650©c.p.c.©e©l'art.©11©

R.D.©n.©1611/1933©occupano©nella©soluzione©della©questione,©pare©opportuno©
esaminarne©brevemente©i©connotati©peculiari,©onde©desumere©l'assetto©disci-
plinatorio©maggiormente©congruo.©
(1)©Caso©tratto©da©Cass.,©10©gennaio©1996©n.©147.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Difesa©erariale©e©domiciliazione©legale©presso©l'Avvocatura©dello©Stato.©

L'art.©11R.D.,comedetto,prescrivecheûlenotifichedegliattigiudiziari©
devono©essere©fatte©presso©la©competente©Avvocatura©dello©Stato©a©pena©di©
nullita©da©pronunciarsi©anche©d'ufficioý.©

Disposizione©questa,©strumentale©al©corretto©svolgimento©delle©attribu-
zioni©e©delle©potesta©della©Avvocatura©medesima,©la©quale,©ben©diversamente©
da©un©privato©patrocinatore,©ûdirige©le©Amministrazioni©quando©si©tratti©di©
promuovere,©contestare,©abbandonare©giudiziý©(art.©13©testo©unico©Avv.©
Stato);©in©concreto,©quindi,©la©domiciliazione©legale©dell'Ufficio©presso©l'Avvo-
catura©e©funzionale©all'esercizio©di©una©potesta©decisionale©dell'Avvocatura©
stessa©circa©la©definizione©della©complessiva©strategia©processuale.©

In©effetti,©malgrado©la©situazione©giuridica©tutelanda©pertenga©all'Ammini-
strazione,©e©l'organo©tecnico,©deputato©alla©sua©tutela,©che©decide©come©tutelarla,©
e,©quindi,©anche©se©tutelarla©promovendo,©resistendo©o©coltivando©la©lite©(2).©

La©notifica©^doverosa©^dell'atto©all'Avvocatura©pare,©sotto©questo©pro-
filo,©proprio©per©il©suo©carattere©strumentale©all'esercizio©di©una©potesta©istitu-
zionale©dell'Avvocatura,©eterogenea©rispetto©alla©notifica©presso©il©procura-
tore©eletto©dalla©parte©privata;©eterogeneita©asseverata©dalla©nota©preminenza©
della©notifica©a©mani©proprie,©che©rimane©valida©ed©efficace©pur©in©presenza©
dell'elezione©di©domicilio©(arg.©ex©art.©139©e©141©c.p.c.).©

Paradossalmente,©e,©per©usare©una©categoria©di©matrice©giurispruden-
ziale,©la©fattispecie©delineata©dall'art.©11©R.D.©cit.©pare©approssimarsi©mag-
giormente©ad©una©ipotesi©di©notifica©inesistente,©in©quanto©eseguita©presso©
un©soggetto©sostanzialmente©estraneo©alla©vicenda©processuale;©ne¨,©d'altra©
parte,©pare©un©caso©che©la©disposizione©citata,©prima©dell'intervento©amputa-
torio©della©Consulta,©prevedesse©l'insanabilita©della©comminata©nullita©della©
notifica©(si©allude©a©Corte©Cost.,©n.©97/1967©che©ha©disposto©per©tale©motivo©
l'incostituzionalita©della©norma©in©parte©qua).©

Se,©infatti,©ûnel©processo©gli©Avvocati©dello©Stato©sono©difensori©di©parte©
e©nulla©piu©ý©(3)©essi©non©sono,©del©pari,©burocrati©in©toga©(4).©

In©vista©dell'adempimento©di©una©s|©delicata©funzione©ben©si©comprende©
la©comminatoria©espressa©di©nullita©,©prevista©dal©citato©art.©11,©ove©la©notifica©
venga©eseguita©presso©l'Amministrazione.©

(2)©Tale©lo©stato©della©normativa,©malgrado©la©prassi©deponga©decisamente©nel©senso©di©una©
codecisione©in©ordine©alla©definizione©della©strategia©processuale.©
(3)©P.©Calamandrei,ûGli©Avvocati©dello©Stato©e©l'inamovibilita©ý,©in©Foro©It.,©1943,©III,©33.©
(4)©La©scelta©di©politica©del©diritto,©per©quanto©attiene©alla©difesa©dello©Stato©in©giudizio,©e©,©
infatti,©stata©nel©senso©del©principio©c.d.©di©alterita©per©cui©non©si©conferisce©ius©postulandi©ad©un©
funzionario©della©stessa©Amministrazione©parte©in©giudizio.©Scelta©che©se,©da©un©lato,©si©evidenzia©
meno©funzionale©all'unita©di©indirizzo,©meglio©garantita©dal©rapporto©gerarchico©(in©tal©modo©la©
gestione©del©contenzioso©diverrebbe©manifestazione©e©forma©di©proseguimento©dell'attivita©ammi-
nistrativa),©dall'altro,©la©circostanza©che©l'Amministrazione©non©sia©patrocinata©dalle©stesse©per-
sone©che©hanno©emesso©il©provvedimento©sembra©garantire©una©maggiore©imparzialita©ed©effi-
cienza,©evitando©il©manifestarsi©di©tendenze©all'oltranzismo©difensivo.©Spunti©in©E.©Zecca,ûRap-
presentanza©e©difesa©in©giudizio©della©Pubblica©Amministrazioneý,©in©Enciclopedia©del©Diritto,©vol.©
XXXVIII.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

L'art. 
650c.p.c.:opposizionetardivaedopposizionenontempestiva 


Le©sezioni©unite©hanno,©come©detto,©scelto©di©seguire©l'opzione©interpre-
tativa©piu©restrittiva.©

Se,©in©effetti,©l'onere©probatorio©potra©essere©adempiuto©anche©a©mezzo©
di©presunzioni©^sul©punto©concordano©anche©le©Sezioni©Unite©^non©pare©
conforme©al©testo©della©disposizione©ritenere©che,©nel©caso©di©notifica©del©
provvedimento©monitorio©all'Ufficio©in©luogo©della©difesa©erariale,©la©prova©
della©mancata©conoscenza©sia©in 
re 
ipsa.©

La©prova©e©l'accertamento©del©nesso©causale©tra©l'evento©tipico©^cono-
scenza©intempestiva©^e©la©condotta©^notifica©irregolare©^non©puo©ridursi©
alla©mera©descrizione©della©successione©cronologica©degli©eventi,©posto©che©
cio©non©costituisce©prova©della©loro©relazione©causale©(post 
hoc 
propter 
hoc).©

Al©limite©e©possibile©affermare©che©risponde©ad©una©massima©d'espe-
rienza,©pur©idonea©a©fondare©un©giudizio©di©derivazione©causale©ove©corrobo-
rata©da©altri©elementi,©che©l'avvenuta©notifica©del©decreto©monitorio©all'Uffi-
cio©faccia©ûpresumere©sia©la©mancata©conoscenza©del©decreto©che©la©ricollega-
bilita©della©stessa©al©vizio©di©notificaý©(Cass.,©10©gennaio©1996,©n.©147).©

Per©quanto©attiene©al©principio©di©diritto©enucleabile©dalla©sentenza,©le©
sezioni©Unite©non©sembrano©recare©proposizioni©particolarmente©innovative;©
incombe©sull'intimato,©secondo©la©S.C.,©l'onere©di©provare©che©l'irregolarita©
della©notifica©abbia©determinato©la©non©tempestivita©della©conoscenza©del©
decreto©ingiuntivo.©

Fondamento©di©questa©proposizione,©che,©in©realta©,©altro©non©sembra©se©
non©una©delle©possibili©interpretazioni©letterali©della©disposizione©dell'art.©650©
cit.,©posto©che©il©sintagma©ûtempestiva©conoscenzaý©costituisce©copula©del©
verbo©ûprovaý©(5),©sarebbe©la©differenza©tra©conoscenza©tardiva,©ossia©succes-
siva©al©giorno©da©cui©decorre©il©termine©per©fare©opposizione©al©decreto©
ex 
art.©641©c.p.c.,©e©conoscenza©non©tempestiva,©acquisita©quando©ûl'intimato©
non©sia©piu©in©grado©di©proporre©opposizione©perche¨tale©conoscenza©e©stata©
acquisita©dopo©la©scadenza©del©termine,©ovvero©quando©l'opposizione©non©
poteva©piu©essere©predisposta©in©modo©adeguato©all'approfondimento©e©allo©
sviluppo©delle©proprie©difeseý©(©pp.©8-9).©

Unicamente©la©conoscenza©non©tempestiva©legittimerebbe©l'opposizione©
tardiva.©

La©differenza©tra©conoscenza©tardiva©e©conoscenza©non©tempestiva,©a©
sommesso©avviso©di©chi©scrive,©oltre©a©non©avere©fondamento©testuale©e©a©
non©svolgere©una©funzione©decisiva©nell'economia©della©decisione,©costi-
tuendo,©in©realta©,©un©gigantesco©obiter 
(32©righe),©pare©carente©anche©sotto©il©
profilo©logico.©

In©effetti:©la©conoscenza©del©decreto©ingiuntivo©acquisita©successivamente©
all'inizio©del©decorso©del©termine©ma©nel 
termine©per©proporre©opposizione©

(5)©La©non©tempestiva©conoscenza,©in©altri©termini,©farebbe©parte©del©tema©probatorio©per-
che¨collocato©dopo©il©predicato©ûprovaý:©provare©e©,©in©questo©caso,©predicato©con©funzione©copula-
tiva.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

pare¨semplicemente¨irrilevante;¨ove,¨invece,¨l'intimato¨abbia¨conoscenza¨del¨
provvedimento¨monitorio,¨per¨causa¨sostanzialmente¨imputabile¨al¨creditore¨
(scilicet;¨vizio¨della¨notifica),¨un'interpretazione¨dell'art.¨650¨c.p.c.¨che¨condu-
cesse¨ad¨una¨declaratoria¨di¨inammissibilita©¨del¨mezzo¨non¨parrebbe¨brillare¨
per¨la¨sua¨sintonia¨costituzionale¨con¨l'art.¨24¨Cost..¨

Eéprobabilmente¨dalla¨valorizzazione¨del¨collegamento¨dell'art.¨650¨con¨
l'art.¨647¨c.p.c.,¨negletto¨dalla¨sentenza¨in¨commento,¨che¨passa¨l'esatta¨com-
prensione¨dei¨termini¨della¨questione.¨

Il¨sindacato¨giurisdizionale,¨dopo¨la¨rinnovazione¨iussu 
iudicis 
della¨cita-
zione¨ex 
art.¨647¨c.p.c.,¨ben¨si¨attaglia¨ai¨casi¨in¨cui¨l'aspirante¨opponente¨
abbia¨avuto¨conoscenza¨dell'esistenza¨del¨decreto¨ingiuntivo¨nei¨pressi¨dello¨
spirare¨del¨termine¨per¨esperire¨il¨rimedio¨a¨causa¨di¨un¨vizio¨anche¨tenue¨
della¨notifica¨(e¨qui¨sta¨il¨significato¨di¨garanzia¨del¨riferimento¨alla¨irregola-
rita©¨in¨luogo¨dell'invalidita©¨tout 
court;¨per¨l'opponente,¨perche¨il¨provvedi-
mento,¨emesso¨inaudita 
altera 
parte,¨deve¨essere¨portato¨a¨conoscenza¨della¨
parte,¨appunto¨inaudita,¨nel¨rispetto¨rigoroso¨di¨tutte¨le¨forme¨prescritte¨
ponendolo¨al¨riparo¨da¨contegni¨surrettizi¨e¨dilatori¨del¨creditore;¨ma¨anche¨
per¨l'opposto,¨il¨quale¨sara©¨posto¨al¨riparo¨da¨eccezioni¨pretestuose¨dell'inti-
mato¨circa¨la¨regolarita©¨della¨notifica¨proprio¨per¨mezzo¨del¨sindacato¨giuri-
sdizionale¨e¨dell'incombenza¨probatoria).¨

Costituisce¨insegnamento¨secolare,¨tramandato¨nell'esercizio¨della¨profes-
sione¨forense,¨quello¨per¨cui¨e©¨necessario¨distinguere¨spesso¨(distinguefrequen-
ter! 
e©¨monito¨che¨risuona¨a¨quanto¨pare¨almeno¨dai¨tempi¨di¨Triboniano)¨ma¨
sempre¨nel¨rispetto¨dei¨principi¨fondamentali¨della¨logica¨(¢zi/omc 
tnl
h~O 
¢ntif£-
sews,¨o¨principio¨di¨non¨contraddizione,¨e¨di¨inutilita©¨o,¨nella¨celeberrima¨ver-
sione¨del¨rasoio¨di¨Ockam,¨ûentia 
multiplicanda 
non 
sunt 
sine 
necessitateý).¨

L'esercizio¨della¨logica¨e©¨cio©¨che¨accomuna,¨anche¨nell'immaginario¨col-
lettivo,¨l'avvocato¨con¨il¨diavolo¨^d'altra¨parte¨l'etimo¨della¨parola¨prove-
niente¨dal¨greco¨dia-ba/llC 
altro¨non¨indica¨se¨non¨l'atto¨del¨separare;¨cio©¨
che¨e©¨alla¨base¨del¨pensiero¨dualistico¨o¨razionale¨in¨opposizione¨al¨modello¨
concettuale¨solistico¨^ma,¨in¨questo¨caso,¨sembrerebbe¨trattarsi¨di¨un¨eserci-
zio¨inutile¨(6).¨

La¨differenza¨tra¨conoscenza¨tardiva¨e¨non¨tempestiva¨appare¨priva¨di¨un¨
reale¨oggetto,¨esclusivamente¨rilevando,¨come¨pure¨riconoscono¨le¨sezioni¨unite,¨
la¨possibilita©¨o¨meno¨per¨l'intimato¨di¨proporre¨tempestiva¨opposizione.¨

(6)¨Rappresentazioni¨letterarie¨in¨cui¨il¨Diavolo¨e©¨raffigurato¨come¨vera¨ipostasi¨della¨logica¨
possono¨trarsi¨dalla¨Divina¨Commedia,¨Inferno¨XXVII,¨nella¨quale¨viene¨mirabilmente¨raffigu-
rata¨la¨disputa¨tra¨il¨Diavolo¨e¨San¨Francesco¨circa¨l'anima¨di¨Guido¨da¨Montefeltro,¨autore¨in¨
vita¨di¨un¨omicidio¨su¨mandato¨papale,¨ricevendo,¨per¨tale¨atto¨criminoso,¨assoluzione¨preventiva¨
dal¨mandante¨(per¨altro,¨in¨chiaro¨conflitto¨d'interessi).¨Contesa¨che¨il¨maligno¨volge¨a¨proprio¨
vantaggio¨grazie¨all'uso¨della¨logica:¨non¨si¨puo©¨insieme¨ûpentere 
e 
volereý¨cosicche¨il¨diavolo¨vit-
torioso¨puo©¨affermare:¨ûtu 
non 
pensavi 
ch'io 
loico 
fossiý.¨Altro¨caso:¨Mefistofele,¨prese¨le¨sem-
bianze¨di¨Faust,¨ad¨una¨giovane¨matricola¨in¨cerca¨di¨suggerimenti¨per¨il¨suo¨ûpiano¨degli¨studiý¨
consiglia¨ûanzitutto¨di¨iscriverti¨ad¨un¨corso¨di¨logicaý.¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Ne©pare,©in©effetti,©che©in©questa©distinzione©risieda©la©effettiva©ratio 
deci-
dendi,©ossia©che©si©tratti©di©una©distinzione©effettivamente©dirimente.©

La©Suprema©Corte©semplicemente©sottolinea©l'insufficienza©della©mera©
deduzione©del©vizio©della©notifica©ai©fini©di©cui©all'art.©650©c.p.c..©

Nulla©di©piu©,©a©ben©vedere,©di©quanto©non©emerga©dal©testo©della©disposi-
zione©citata;©dunque,©in©sostanza,©ratio 
effettiva©della©statuizione©in©esame©
risiederebbe©nel©fatto©che©ûnulla©la©parte©opponente©avrebbe©dedotto©nel©giu-
dizio©di©merito©sulla©non©tempestiva©conoscenza©del©decretoý©(par.©2.6©II©
cpv.©della©sentenza).©

Se,©per©effetto©della©notifica©irregolare,©la©contrazione©del©termine©a©
disposizione©non©e©stata©significativa©perche¨comunque©avvenuta©nel©termine©
per©proporre©opposizione©essa©pare©sostanzialmente©irrilevante,©come©trova©
probabilmente©piu©corretta©sedes 
materiae 
nel©caso©fortuito©o©forza©maggiore©
l'ipotesi©dell'intimato©che©acquisisca©cognizione©del©provvedimento©per©invali-
dita©della©notifica©una©volta©scaduto©il©termine.©

Se,©dunque,©e©possibile©dolersi©tanto©del©complessivo©impianto©argomen-
tativo©della©sentenza,©quanto©della©preterita©valutazione©della©funzione©del-
l`Avvocatura,©tale©pronuncia©non©dovrebbe,©tuttavia,©condurre©ad©una©posi-
zione©deteriore©per©la©difesa©erariale,©ove,©semplicemente,©venga©dedottala©
prova©di©quando©il©provvedimento©con©notifica©irregolare©sia©stato©trasmesso©
dall'Amministrazione©all'Avvocatura,©essendo©il©resto©della©fattispecie©prova-
bile©a©mezzo©di©presunzioni.©

In©altri©termini;©cio©che©e©parso©essere©il©fondamento©della©decisione,©
indicato©nel©par.©2.6,©II©cpv.©funge©come©una©sorta©di©caveat 
per©la©difesa©era-
riale:©venga©almeno©provata©la©data©di©trasmissione©del©decreto©all'Avvoca-
tura,©nulla©di©trascendentale©insomma.©

La©funzione©della©sentenza©emessa©dalle©sezioni©unite©dovrebbe©essere©
quella©di©dirimere©contrasti©giurisprudenziali©indicando©la©soluzione©giuridi-
camente©piu©corretta©in©relazione©al©caso©della©vita©dedotto©e,©dunque,©risol-
vere©un©dubbio©teorico©per©risolvere©una©lite©e,©quindi,©un©dubbio©pratico.©

In©realta©,©da©una©esegesi©pur©sommaria©dei©precedenti,©non©solo©delle©
massime,©richiamati©dalla©motivazione©non©pare©nemmeno©sussistere©un©effet-
tivo©e©sostanziale©casus 
belli;©difetta©il©presupposto©per©un©pronunciamento©a©
sezioni©unite©(le©quali,©comunque,©ove©pur©esistente©non©lo©avrebbero©risolto©
con©questa©sentenza).©

Si©potrebbe©dire,©parafrasando©Voltaire,©che©la©Suprema©Corte©ha©stu-
pendamente©unito©cio©che©nessuno©aveva©pensato©di©dividere,©dimostrando©
verita©che©nessuno©aveva©mai©pensato©di©contestare.©

Nessuno©dei©precedenti©non©accolti©aveva©affermato©che©non©dovesse©
essere©provato©almeno©il©momento©dell'avvenuta©trasmissione©^dell'acquisita©
cognizione,©quindi©^del©decreto©all'Avvocatura©competente©da©parte©dell'Uf-
ficio,©destinatario©della©notifica©irregolare:©

Mentre©proprio©la©sentenza©n.©13132/1995,©all'indirizzo©interpretativo©
espresso©dalla©quale©le©Sezioni©Unite©dichiarano©ex 
professo 
di©aderire,©pare©
aderente©al©caso©di©specie,©posto©che,©anche©in©quel©caso,©la©difesa©erariale©
non©aveva©ûnemmeno©offerto©di©documentare©quando©la©notizia©[dell'avve-
nuta©notifica©all'Ufficio]©fu©trasmessaý©dal©che©si©sarebbe©potuto©inferire©il©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

nesso¨di¨causalita©¨tra¨mancata¨tempestiva¨conoscenza¨e¨difettosa¨notifica-
zione;¨tale¨attivita©¨probatoria¨da¨un¨lato¨era¨stata¨offerta¨nel¨caso¨di¨cui¨alla¨
sentenza¨n.¨992/1995¨mentre¨nel¨caso¨della¨sentenza¨n.¨147/1996¨la¨fattispecie¨
all'esame¨della¨Corte¨prevedeva¨la¨competenza¨dell'Avvocatura¨distrettuale¨
di¨Milano,¨mentre¨intimata¨ed¨oblata¨della¨notificazione¨era¨l'Universita©¨di¨
Palermo¨con¨termini¨per¨fare¨opposizione,¨all'epoca,¨di¨venti¨giorni.¨

Dott.©Stefano©Rosati©

Corte 
Suprema 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
Civili, 
sentenza 
12 
maggio 
2005, 
n. 
9938 
^Pres.©

V.¨Carbone¨^Rel.©E.¨Lupo¨^P.G.¨(conf.)¨D.¨Iannelli¨^Universita©¨di¨Palermo¨(cont.¨
15699/1995,¨Avv.¨dello¨Stato¨R.¨de¨Felice)¨c.¨Soc.¨(...).¨
Ove©la©notifica©di©un©decreto©ingiuntivo©sia©nulla©(nella©specie,©perche¨effettuata©agli©uf
ffici©

amministratividiuna©Universita©anziche¨pressol'AvvocaturadelloStato)©l'ingiunto,©cheintenda©

proporre©opposizione©tardiva,©deve©dimostrare©anche©la©intempestivita©dell'acquisita©cognizione©

del©decretoper©effetto©di©tale©notifica©nulla,©tale©intempestivita©risolvendosi©nella©inadeguatezza©

del©tempo©residuo©per©approntare©le©proprie©difese©entro©i©termini©della©opposizione©ordinaria.¨

(c.p.c.¨650¨^647).¨
û(Omissis)¨Svolgimento©del©processo.¨Il¨Presidente¨del¨Tribunale¨di¨Velletri,¨in¨data¨
8¨maggio¨1995,¨in¨accoglimento¨del¨ricorso¨proposto¨dalla¨(...)¨S.r.l.,¨emetteva¨decreto¨
ingiuntivo¨contro¨l'Universita©¨degli¨studi¨di¨Palermo¨per¨il¨pagamento¨alla¨societa©¨ricorrente¨
della¨somma¨di¨L.¨14.089.719,¨oltre¨gli¨interessi¨e¨le¨spese¨processuali.¨Tale¨decreto¨era¨notifi-
cato¨nella¨sede¨della¨detta¨Universita©¨il¨30¨maggio¨1995.¨

L'Universita©¨degli¨studi¨di¨Palermo,¨rappresentata¨dall'Avvocatura¨dello¨Stato,¨con¨atto¨
di¨citazione¨notificato¨il¨26¨giugno¨1995,¨proponeva¨opposizione¨tardiva¨avverso¨il¨decreto¨
ingiuntivo.¨

Il¨Tribunale¨di¨Velletri,¨con¨sentenza¨depositata¨il¨14¨marzo¨1998,¨dichiarava¨inammissi-
bile¨detta¨opposizione,¨compensando¨tra¨le¨parti¨le¨spese¨processuali.¨

Proposto¨appello¨dall'Universita©¨degli¨studi¨di¨Palermo,¨la¨Corte¨di¨appello¨di¨Roma,¨
con¨la¨sentenza¨depositata¨il¨27¨marzo¨2000,¨ha¨confermato¨la¨pronunzia¨di¨primo¨grado,¨
osservando¨che¨l'opposizione¨tardiva,¨a¨norma¨dell'art.¨650¨c.p.c.,¨presuppone¨non¨soltanto¨
la¨nullita©¨della¨notifica¨del¨decreto¨ingiuntivo¨(nel¨caso¨di¨specie¨sussistente),¨ma¨anche¨che,¨
per¨effetto¨di¨detta¨nullita©¨,¨l'opponente¨dimostri¨di¨non¨avere¨avuto¨tempestiva¨conoscenza¨
del¨decreto¨ingiuntivo,¨prova¨(quest'ultima)¨su¨cui¨nulla¨l'appellante¨aveva¨dedotto;¨ha,¨poi,¨
compensato¨tra¨le¨parti¨le¨spese¨di¨lite.¨

Avverso¨la¨sentenza¨della¨Corte¨di¨appello¨di¨Roma¨l'Universita©¨deglistudidiPalermo¨
ha¨proposto¨ricorso¨per¨cassazione,¨deducendo¨tre¨motivi.¨La¨parte¨intimata¨non¨ha¨svolto¨
attivita©¨difensiva.¨La¨Sezione¨III¨di¨questa¨Corte,¨al¨quale¨il¨ricorso¨e©¨stato¨assegnato,¨ha,¨
con¨ordinanza¨emanata¨nell'udienza¨del¨7¨aprile¨2004,¨rilevato¨un¨contrasto¨interpretativo¨
interno¨a¨questa¨Corte¨tra¨l'orientamento¨su¨cui¨si¨e©¨fondata¨la¨sentenza¨impugnata¨e¨l'orien-
tamento¨richiamato¨dalla¨parte¨ricorrente¨a¨sostegno¨del¨secondo¨motivo¨di¨ricorso¨ed¨ha¨
percio©¨rimesso¨gli¨atti¨al¨Primo¨Presidente¨della¨Corte¨per¨l'eventuale¨assegnazione¨alle¨
Sezioni¨unite.¨Tale¨assegnazione¨e©¨stata¨poi¨disposta.¨La¨parte¨ricorrente¨ha¨presentato¨
memoria¨a¨queste¨Sezioni¨unite.¨

Motivi©della©decisione.¨1.¨^Con¨il¨primo¨motivo¨la¨parte¨ricorrente¨deduce¨ûviolazione¨e¨
inesatta¨applicazione¨di¨norma¨di¨diritto¨(art.¨644¨c.p.c.¨in¨combinato¨disposto¨con¨l'art.¨11¨

R.D.¨30¨ottobre¨1933¨n.¨1611)ý,¨sostenendo¨che¨la¨notifica¨del¨ricorso¨per¨ingiunzioneedel¨
decreto¨ingiuntivo¨effettuata¨all'Universita©¨di¨Palermo,¨anziche¨all'Avvocatura¨dello¨Stato¨
(come¨prescritto,¨a¨pena¨di¨nullita©¨,¨dal¨citato¨art.¨11),¨ha¨determinato¨l'inefficacia¨del¨decreto¨
ingiuntivo¨per¨la¨mancanza¨di¨una¨valida¨notifica¨entro¨il¨termine¨di¨sessanta¨giorni¨previsto¨
dall'art.¨644.¨
Il¨motivo¨di¨ricorso¨e©¨infondato¨perche¨l'invocato¨art.¨644¨c.p.c.¨non¨trova¨applicazione¨
nella¨presente¨fattispecie.¨
Dall'art.¨650¨c.p.c.¨si¨desume¨che¨l'intimato¨e©¨legittimato¨a¨fare¨opposizione¨al¨decreto¨
ingiuntivo¨anche¨dopo¨scaduto¨il¨termine¨in¨esso¨fissato¨(opposizione¨tardiva)¨ûse¨prova¨di¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

non©averne©avuta©tempestiva©conoscenza©per©irregolarita©della©notificazioneý.©La©giurispru-
denza©di©questa©Corte©e©pacifica©nel©ritenere©che©nell'espressione©ûirregolarita©della©notifica-
zioneý©vadano©incluse©tutte©le©ipotesi©di©nullita©della©notifica©del©decreto©ingiuntivo,©mentre©
ne©resta©fuori©solo©l'ipotesi©di©inesistenza©della©stessa©notifica.©Eésufficiente,©in©tal©senso,©
richiamare©la©sentenza©delle©Sezioni©unite©di©questa©Corte©8©ottobre©1974,©n.©2656,©la©quale©
ha©affermato©che©nella©previsione©dell'art.©650©c.p.c.©rientrano©tutti©i©viziche©inficianola©
notificazione©e©quindi©anche©la©sua©nullita©,©da©qualsiasi©causa©determinata.©

Pertanto,©salva©l'ipotesi©di©mancanza©o©di©inesistenza©giuridica©della©notificazione,©la©
sola©opposizione©consentita©per©contrastare©la©legittimita©e©la©validita©del©decreto©stesso©o©
la©fondatezza©della©pretesa©oggetto©dell'ingiunzione,©e©quella©tardiva©regolata©dal©citato©
art.©650,©assoggettata©alle©condizioni©di©ammissibilita©da©questo©articolo©indicate.©

Successivamente©la©giurisprudenza©di©questa©Corte©e©sempre©rimasta©ferma©nell'inten-
dere©il©concetto©di©irregolarita©della©notificazione,©previsto©dall'art.©650©c.p.c.,©come©com-
prensivo©della©nullita©,©e©nell'espungerne©soltanto©i©casi©di©inesistenza:©per©limitarsi©alle©piu©
recenti©pronunzie©v.,©ex 
plurimis,©Sez.©III,©1©giugno©2004©n.©10495,©Sez.©I,©26©luglio©2001©

n.©10183,©Sez.©III,©1©settembre©2000©n.©11498,©ove©si©rileva©che©la©notificazione©del©decreto©
ingiuntivo©comunque©effettuata,©anche©se©nulla,©e©pur©sempre©indice©della©volonta©del©credi-
tore©di©avvalersi©del©decreto©stesso,©ed©esclude,©conseguentemente,©ogni©presunzione©di©
abbandono©del©titolo,©cio©che©costituisce©il©fondamento©della©previsione©di©inefficacia©di©cui©
all'art.©644©c.p.c.©
Nella©memoria©della©parte©ricorrente©tale©pacifico©orientamento©interpretativo©viene©criti-
cato©perche¨si©sostiene©che©la©nullita©della©notificazione©nonpossa©rientrare©nella©previsione©del-
l'art.©650©di©ûirregolarita©ý©della©stessa©notifica.©Va©in©senso©contrario©osservato©che,©come©si©e©
detto,©la©notifica©affetta©da©nullita©non©puo©essere©parificata©alla©ûmancata©notificazione©del©
decretoý©prevista©dall'art.©644©c.p.c.©e©che,©nel©sistema©delineato©dal©detto©codice,©la©nullita©della©
notifica©del©decreto©non©puo©dare©ingresso©a©rimedio©diverso©dalla©opposizione©tardiva©discipli-
nata©dall'art.©650©c.p.c.©(v.©infra,©½©2.5).©

D'altro©canto©l'interpretazione©ampia©che©questa©Corte©ha©dato©alla©nozione©di©ûirrego-
larita©della©notificazioneý©(art.©650©c.p.c.)©e©uguale©a©quella©espressa©in©relazione©alla©uguale©
formulazione©dell'art.©668,©primo©comma,©c.p.c.,©che©prevede©l'opposizione©dopo©la©convalida©
dell'intimazione©di©licenza©o©di©sfratto©(Cass.©3©febbraio©1995,©n.©1327).©

Consegue©che©la©disposizione©dell'art.©644,©invocata©con©il©motivo©di©ricorso©in©esame,©
non©trova©applicazione©nel©caso©in©cui©si©sia©avuta©una©notificazione©nulla©del©decreto©ingiun-
tivo.©E©la©violazione©dell'art.©11©del©R.D.©30©ottobre©1933,©per©essere©stata©la©notifica©del©
decreto©ingiuntivo©effettuata©all'Amministrazione,©anziche¨all'Avvocatura©dello©Stato,©com-
porta©la©nullita©,©e©non©l'inesistenza©della©stessa©notifica,©come©e©espressamente©sancito©dal©
terzo©comma©dell'art.©11©citato.©

2.©^Con©il©secondo©motivo©la©parte©ricorrente©deduce©ûviolazione©o©inesattaapplica-
zione©di©norma©di©diritto©(art.©650©c.p.c.©in©combinato©disposto©con©l'art.©11©del©R.D.©30©otto-
bre©1933,©n.©1611)ý,©sostenendo©che©l'opposizione©tardiva©da©essa©proposta©doveva©essere©rite-
nuta©ammissibile©perche¨ûla©prova©della©mancata©tempestiva©conoscenza©del©decreto©ingiun-
tivo,©in©conseguenza©del©vizio©della©sua©notificazione,©e©implicita©nel©caso©in©cui©il©decreto©
sia©stato©notificato©direttamente©all'Amministrazione©anziche¨all'Avvocatura©dello©Stato©
domiciliataria©ex 
art.©11©del©R.D.©n.©1611/1933ý,©come©e©stato©gia©affermato©da©questa©Corte©
di©legittimita©con©le©sentenze©della©Sez.©II,©27©gennaio©1995,©n.©992©e©della©Sez.©I,©10©gennaio©
1996,©n.©147,©con©orientamento©disatteso©dalla©sentenza©impugnata.©
2.1.©^Il©motivo©di©ricorso©pone©la©questione©su©cui©sussiste©il©contrasto©interpretativo©
interno©a©questa©Corte©per©la©cui©soluzione©la©decisione©del©ricorso©e©stata©rimessa©a©queste©
Sezioni©unite.©
2.2.©^Va©premesso©che,©secondo©l'art.©650©c.p.c.©(nella©parte©che©qui©interessa),©ûl'inti-
mato©puo©fare©opposizione©anche©dopo©scaduto©il©termine©fissato©nel©decreto©(scil.:©ingiun-
tivo),©se©prova©di©non©averne©avuta©tempestiva©conoscenza©per©irregolarita©della©notifica-
zioneý©(e©quindi©anche,©come©si©e©detto,©per©nullita©della©notifica).©Il©contrasto©interpretativo©
rimesso©a©queste©Sezioni©unite©concerne©il©caso©in©cui©la©parte©intimata©con©il©decreto©ingiun-
tivo©sia©un'Amministrazione©statale©o©comunque©un'Amministrazione©tenuta©a©stare©in©giudi-
zio©con©il©necessario©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©nel©cui©ufficio©pertanto©debba©
essere©notificato©il©decreto©ingiuntivo,©a©pena©di©nullita©della©stessa©notifica©(art.©11©del©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

R.D.©30©ottobre©1933,©n.©1611).©Qualora©la©notifica©del©decreto©avvenga©invalidamente©presso©
l'Amministrazione,©e©non©presso©l'Avvocatura©dello©Stato©domiciliataria©ex 
lege,si©e©posto©
il©problema©se©tale©notifica©nulla©implichi©di©per©se¨una©conoscenza©non©tempestiva©dello©
stesso©decreto©e©quindi©legittimi©l'opposizione©tardiva©prevista©dall'art.©650©c.p.c.,©senza©biso-
gno©di©altra©prova©da©parte©dell'opponente.©
Risposta©positiva©al©quesito©e©stata©data©dalla©Sez.©II,©27©gennaio©1995,©n.©992,©secondo©
cui©la©prova©della©mancata©tempestiva©conoscenza©del©decreto©ingiuntivo,©come©conseguenza©
del©vizio©della©notificazione,©e©implicita©nell'ipotesi©in©cui©il©decreto©ingiuntivo©sia©stato©noti-
ficato©direttamente©all'Amministrazione,©anziche¨presso©la©competente©Avvocatura©dello©
Stato,©domiciliataria©ex 
lege,©ûin©quanto©tale©fatto©implica©la©dimostrazione©dell'ovvio©colle-
gamento©e©del©nesso©di©causalita©fra©tardiva©conoscenza©del©decreto©ingiuntivo©e©vizio©della©
notificazioneý.©

Siffatto©orientamento©interpretativo©e©stato©richiamato©e©ribadito©dalla©Sez.©I,©10©gen-
naio©1996©n.©147,©secondo©cui©l'irregolarita©della©notifica©del©decreto©ingiuntivo©consistente©
nella©sua©esecuzione©direttamente©all'Amministrazione©od©agli©Enti©ad©essa©a©tal©fine©equipa-
rati,©anziche¨agli©stessi©presso©la©competente©Avvocatura©dello©Stato,©ûfa©presumere©siala©
mancata©conoscenza©del©decreto©che©la©ricollegabilita©della©stessa©al©vizio©di©notificaý©(con©
questa©sentenza©la©Cassazione©ha©accolto©il©ricorso©della©stessa©odierna©ricorrente,©l'Univer-
sita©degli©studi©di©Palermo,©avverso©una©pronunzia©di©inammissibilita©di©opposizione©tardiva©
a©decreto©ingiuntivo©in©cui©l'opponente©si©era©limitato©a©dedurre©la©nullita©della©notifica©del©
decreto©effettuata©presso©la©stessa©Universita©,anziche¨presso©l'Avvocatura©dello©Stato).©

In©senso©opposto©ha,©invece,©deciso©la©Sez.©I©con©la©sentenza©28©dicembre©1995,©n.©13132,©
che©ha©confermato©la©pronunzia©di©inammissibilita©di©un'opposizione©tardiva©a©decreto©
ingiuntivo,©respingendo©il©ricorso©dell'Amministrazione©statale©con©cui©si©sosteneva©che©la©
prova©della©mancata©tempestiva©conoscenza©del©decreto©come©conseguenza©del©vizio©della©
sua©notificazione©era©implicita©nell'ipotesi©in©cui©il©decreto©sia©stato©notificato©all'Ammini-
strazione,©anziche¨all'Avvocatura©dello©Stato.©Secondo©Cass.©n.©13132/1995©(che©peraltro©
non©fa©menzione©delle©due©sentenze©in©precedenza©qui©citate),©l'art.©650©c.p.c.©ricollega©l'am-
missibilita©dell'opposizione©tardiva©non©gia©al©mero©ûritardoý©della©conoscenza©del©decreto©
ingiuntivo,©sebbene©alla©circostanza©che©l'ingiunto©non©abbia©avuto©ûtempestiva©conoscenzaý©
dellostesso.Diconseguenza,ai©fini©dell'ammissibilita©della©opposizione©tardiva©l'ingiunto©
deve©fornire©la©prova©non©solo©della©mancata©conoscenza©del©provvedimento©monitorio©come©
effetto©di©una©irregolarita©della©sua©notifica,©ma©anche©della©ûnon©tempestivita©ý©della©cono-
scenza©stessa,©ossia©dell'avere©egli©acquisito©cognizione©del©decreto©solo©quando©non©era©piu©
in©grado©di©proporre©un'opposizione©tempestiva.©

Sulla©questione©va©considerata©anche©la©sentenza©della©Sez.©III,©14©maggio©1990,©n.©4143,©
la©quale©ha©cassato©una©pronunzia©di©accoglimento©di©opposizione©tardiva©proposta©da©
Amministrazione©statale©avverso©decreto©ingiuntivo©notificato©all'Amministrazione©(anziche¨
all'Avvocatura©dello©Stato),©affermando©che©l'invalidita©della©notifica©del©decreto©rende©
ammissibile©l'opposizione©tardiva©soltanto©se©l'opponente©fornisce©la©prova©del©nesso©di©cau-
salita©tra©la©detta©nullita©e©la©mancata©conoscenza©del©decreto,©e©rilevando©che©tale©punto©
non©era©stato©esaminato©dalla©pronunzia©di©merito.©

Tutti©i©precedenti©qui©esposti©sono©stati©tenuti©presenti©dalla©sentenza©impugnata,©che©ha©
ritenuto©di©seguire©l'orientamento©espresso©da©Cass.©n.©13132/1995,©mentre©il©ricorso©per©cas-
sazione©e©stato©fondato©sull'opposto©orientamento©affermato©da©Cass.©n.©992/1995©e©n.©
147/1996.©

2.3.©^Queste©Sezioni©unite©condividono©l'orientamento©espresso©da©Cass.©n.©13132/1995©
e©seguito©dalla©sentenza©impugnata.©
L'art.©650©c.p.c.,©nella©parte©che©qui©rileva,©pone©come©presupposti©per©l'opposizione©tar-
diva©a©decreto©ingiuntivo©non©solo©l'irregolarita©della©notificazione,©ma©altres|©che©tale©irre-
golarita©abbia©causato©all'intimato©una©conoscenza©ûnon©tempestivaý©del©decreto©ingiuntivo.©

La©conoscenza©non©tempestiva©non©si©identifica©con©quella©semplicemente©tardiva,©e©cioe©
con©la©conoscenza©che©sia©successiva©al©giorno©da©cui©decorre©il©termine©per©l'opposizione©fis-
sato©dall'art.©641©c.p.c.©

La©tempestivita©della©conoscenza©va©correlata©non©al©dies 
a 
quo 
della©decorrenza©di©detto©
termine,©ma©al©dies 
ad 
quem 
dello©stesso,©e©cioe©al©termine©previsto©per©la©proposizione©della©
opposizione.©Con©riferimento©ai©soggetti©diversi©dall'Amministrazione©statale©(o©a©quest'ul-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

tima©equiparati©in©ordine©alla©domiciliazione©presso©l'Avvocatura©dello©Stato),©questa©Corte©
ha©gia©affermato©che©la©cognizione©del©decreto©ingiuntivo©nel©giorno©immediatamente©succes-
sivo©alla©notificazione©non©impedisce©all'ingiunto©di©predisporre©le©proprie©difese©nel©termine©
di©venti©giorni©previsto©dall'art.©641©c.p.c.©e©non©e©idonea©a©legittimare©l'opposizione©tardiva©
di©cui©all'art.©650©c.p.c.,©in©quanto©l'impedimento©della©tempestiva©conoscenza©che©giustifica©
questa©opposizione©deve©essere©tale©da©non©consentire©all'ingiunto,©in©relazione©alle©condi-
zioni©soggettive©ed©oggettive,©particolarmente©di©tempo©e©di©luogo,©di©predisporre©le©necessa-
rie©difese©e©proporre©la©conseguente©opposizione,©secondo©la©valutazione©del©giudice©del©
merito©(Cass.©28©aprile©1981©n.©2563).©Non©vi©e©alcuna©ragione©per©dare©al©requisito©della©
non©tempestiva©conoscenza©(previsto©dall'art.©650©c.p.c.©per©l'ammissibilita©della©opposizione©
tardiva)©un©significato©diverso©quando©l'intimato©sia©un©soggetto©che©abbia©il©domicilio©legale©
presso©l'Avvocatura©dello©Stato.©

In©altri©termini,©cio©che©rileva,©ai©fini©della©applicazione©dell'art.©650©c.p.c.,©e©la©possibi-
lita©o©meno©per©l'intimato©di©proporre©una©tempestiva©opposizione,©e©non©invece©la©semplice©
riduzione©del©termine©previsto©per©l'opposizione,©che©si©sia©avuta©a©seguito©della©irregolarita©
della©notifica©del©decreto©ingiuntivo.©In©concreto,©e©non©tempestiva©la©conoscenza©del©decreto©
ingiuntivo©che©avvenga©quando©l'intimato©(e,©quindi,©nel©caso©di©specie,©l'Avvocatura©dello©
Stato)©non©sia©in©grado©di©proporre©l'opposizione©entro©il©termine©previsto©dall'art.©641©per-
che¨tale©conoscenza©e©stata©acquisita©dopo©la©scadenza©di©detto©termine©ovvero©quando©l'op-
posizione©non©poteva©piu©essere©predisposta©in©modo©adeguato©all'approfondimento©ed©allo©
sviluppo©delle©proprie©difese.©

Nella©memoria©di©parte©ricorrente©si©sostiene©che©l'interpretazione©qui©data©all'art.©650©
c.p.c.,©da©un©lato,©attribuisce©effetti©ad©una©notifica©nulla©(in©deroga©al©principio©secondo©
cui©ûun©atto©nullo©non©produce©effettiý)©e,©dall'altro,©rende©difficile©l'esercizio©del©diritto©di©
difesa©dell'intimato©per©una©nullita©imputabile©alla©controparte.©

Siffatte©considerazioni©non©sono©idonee©ad©inficiare©l'orientamento©interpretativo©qui©
recepito.©

Altre©disposizioni©processuali©attribuiscono©effetti©ad©una©fattispecie©complessa©costi-
tuita©sia©dalla©nullita©dell'atto©processuale©compiuto©da©una©parte©sia©dalla©mancata©cono-
scenza©del©processo©che©tale©nullita©abbia©procurato©alla©controparte©(art.©294,©primo©
comma,©c.p.c.,©concernente©la©rimessione©in©termini©del©contumace;©art.©327,©secondo©
comma,©sulla©non©applicabilita©del©termine©annuale©di©impugnazione©delle©sentenze).©Anche©
in©queste©due©ipotesi©la©notifica©(o©la©citazione)©nulla©produce©effetti©per©la©controparte©nei©
casi©in©cui©quest'ultima,©non©ostante©il©verificarsi©del©grave©vizio,©abbia©avuto©conoscenza©
del©processo.©Cio©che©rileva,©ai©fini©della©esperibilita©dei©rimedi©giuridici©di©volta©in©volta©pre-
visti©(l'opposizione©tardiva©al©decreto©ingiuntivo©analogamente©alla©rimessione©in©termini©
del©contumace©ed©alla©proponibilita©dell'impugnazione©ordinaria©oltre©il©termine©previsto©
dall'art.©327©c.p.c.),©e©sempre©la©prova©^da©parte©di©colui©in©danno©del©quale©si©e©verificata©
la©nullita©,©pure©se©imputabile©alla©controparte©^che©egli,©a©causa©di©detta©nullita©^non©ha©
avuto©conoscenza©del©processo©(o,©nel©caso©dell'art.©650,©del©decreto©ingiuntivo).©

Per©quanto©attiene©al©diritto©di©difesa,©esso©viene©adeguatamente©tutelato©da©una©inter-
pretazione©ragionevole©della©conoscenza©ûtempestivaý©che©impedisca©l'applicazione©del-
l'art.©650.©Tale©conoscenza,©come©si©e©detto,©e©soltanto©quella©che,©pur©non©coincidendo©
appieno©con©l'inizio©del©decorso©del©termine©previsto©dall'art.©641©per©l'opposizione,©consenta©
pero©all'intimato©di©predisporre©in©modo©adeguato©le©proprie©difese©e©di©proporre©tempestiva©
opposizione.©In©assenza©di©siffatta©piena©possibilita©,©la©conoscenza©tardiva©che©l'intimato©
abbia©avuto©del©decreto©ingiuntivo©(a©causa©della©irregolarita©della©sua©notifica)©deve©essere©
qualificata©non©tempestiva,©e©quindi©idonea©a©rendere©ammissibile©l'opposizione©tardiva.©Va,©
peraltro,©osservato©che©l'esigenza©difensiva©sottolineata©dalla©parte©ricorrente,©se©era©partico-
larmente©rilevante©quando©per©l'opposizione©era©previsto©il©breve©termine©di©venti©giorni©
(secondo©il©testo©originario©dell'art.©641©c.p.c.,©applicabile©nel©presente©giudizio),©si©e©oggi©
sensibilmente©attenuata©a©seguito©dell'ampliamento©di©detto©termine©a©quaranta©giorni©(per©
effetto©dell'art.©8©del©decreto-legge©21©ottobre©1995,©n.©432,©convertito©dalla©legge©20©dicem-
bre©1995,©n.©534).©

2.4.©^Va©qui©ribadita©l'affermazione,©sovente©fatta©da©questa©Corte©(v.,©tra©le©altre,©le©
sentenze©15©luglio©2003,©n.©11066;©3©febbraio©1999,©n.©880;©30©dicembre©1994,©n.©11313),©
secondo©cui©la©prova©della©non©tempestiva©conoscenza©puo©essere©fornita©anche©a©mezzo©di©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


presunzioni. 
Ma 
tale 
prova 
presuntiva 
non 
puoè 
esaurirsi 
nella 
nullitaè 
della 
notifica 
(sia 
pure 
di 
un 
particolare 
tipo), 
come 
finisce 
con 
l'affermare 
l'orientamento 
interpretativo 
seguito 
da 
questa 
Corte 
nelle 
sentenze 
qui 
criticate, 
percheé 
in 
tal 
modo 
si 
mutila 
il 
disposto 
dell'art. 
650 


c.p.c. 
Neé 
puoè 
dirsi 
che 
si 
chieda 
all'intimato 
che 
proponga 
una 
opposizione 
tardiva 
la 
prova 
di 
un 
fatto 
negativo. 
In 
linea 
generale 
puoè 
osservarsi 
che 
la 
dimostrazione 
della 
non 
tempesti-
vitaè 
della 
conoscenza 
del 
decreto 
ingiuntivo 
notificato 
in 
modo 
irregolare 
implica 
normal-
mente 
la 
prova 
del 
fatto 
positivo 
di 
come 
tale 
conoscenza 
si 
sia 
avuta 
e 
di 
quando 
cioè 
sia 
avvenuto. 
Questa 
osservazione 
vale 
particolarmente 
per 
la 
fattispecie 
qui 
giudicata 
(decreto 
ingiuntivo 
invalidamente 
notificato 
presso 
l'ufficio 
amministrativo, 
anzicheé 
presso 
l'Avvoca-
tura 
dello 
Stato 
domiciliataria 
ex 
lege), 
dato 
che, 
in 
siffatta 
ipotesi, 
puoè 
facilmente 
provarsi 
la 
data 
in 
cui 
il 
decreto 
stesso 
eè 
stato 
trasmesso 
dall'ufficio 
e 
poi 
ricevuto 
dall'Avvocatura 
dello 
Stato. 
Onde 
saraè 
facile, 
per 
l'opponente 
e 
per 
il 
giudice 
del 
merito, 
valutare 
la 
tempesti-
vitaè 
o 
meno 
della 
conoscenza 
del 
decreto 
in 
relazione 
alla 
scadenza 
del 
termine 
posto 
dal-
l'art. 
641 
per 
la 
proposizione 
dell'opposizione. 


2.5. 
^Non 
puoè 
farsi 
a 
meno, 
infine, 
di 
prendere 
in 
esame 
la 
tesi 
giuridica 
che 
la 
parte 
ricorrente 
ha 
esposto 
nella 
memoria. 
In 
tale 
atto 
la 
parte 
ricorrente 
ha 
sostenuto 
che, 
nell'i-
potesi 
di 
nullitaè 
della 
notifica 
del 
decreto 
ingiuntivo, 
rimedio 
esperibile 
eè 
l'opposizione 
ex 
art. 
645 
c.p.c., 
il 
cui 
termine 
di 
proposizione 
inizierebbe 
a 
decorrere 
dalla 
ûeffettiva 
cono-
scenza 
del 
decretoý; 
spetterebbe, 
poi, 
all'opposto 
provare 
che 
l'opposizione 
eè 
stata 
proposta 
oltre 
il 
termine 
decorrente 
da 
tale 
effettiva 
conoscenza, 
essendo 
egli 
ûattore 
in 
senso 
sostan-
zialeý. 
La 
tesi 
giuridica 
esposta 
nella 
memoria 
invoca 
un 
rimedio 
che 
eè 
diverso 
sia 
da 
quello 
ritenuto 
applicabile 
nel 
primo 
motivo 
di 
ricorso 
(l'inefficacia 
del 
decreto 
ingiuntivo 
ex 
art. 
644), 
sia 
da 
quello 
sostenuto 
con 
il 
secondo 
motivo 
di 
ricorso 
(l'opposizione 
tardiva 
ex 
art. 
650). 


La 
prospettazione 
giuridica 
contenuta 
nella 
memoria, 
pur 
non 
coincidendo 
con 
quella 
su 
cui 
si 
eè 
fondato 
il 
ricorso 
per 
cassazione, 
eè 
ammissibile 
percheé 
eè 
diretta 
pur 
sempre 
a 
sostenere 
che, 
come 
dedotto 
con 
i 
primi 
due 
motivi 
del 
ricorso, 
l'opposizione 
a 
decreto 
ingiuntivo 
non 
eè 
stata 
proposta 
tardivamente. 
Essa, 
peroè 
, 
non 
puoè 
essere 
condivisa. 


La 
mancata 
conoscenza, 
da 
parte 
dell'intimato, 
del 
decreto 
ingiuntivo 
a 
lui 
notificato 
in 
modo 
irregolare 
eè 
situazione 
specificamente 
prevista 
dall'art. 
650 
c.p.c. 
L'inapplicabilitaè 
alla 
presente 
fattispecie 
di 
quest'ultima 
disposizione 
normativa 
sostenuta 
dalla 
parte 
ricorrente 
nella 
memoria 
implica 
una 
differenziazione 
tra 
irregolaritaè 
e 
nullitaè 
della 
notifica, 
nel 
senso 
che 
la 
nullitaè 
non 
vada 
inclusa 
nella 
previsione 
della 
irregolaritaè 
. 
Ma 
tale 
opinione, 
oltre 
a 
porsi 
contro 
il 
costante 
orientamento 
di 
questa 
Corte 
(v. 
retro, 
§ 
1) 
condiviso 
dalla 
quasi 
unanime 
dottrina, 
avrebbe 
l'effetto 
di 
ridurre 
l'ambito 
della 
irregolaritaè 
della 
notifica 
ad 
ipo-
tesi 
molto 
limitate 
nelle 
quali 
eè 
difficile 
che 
si 
produca 
una 
mancata 
conoscenza 
del 
decreto 
ingiuntivo, 
rendendo 
pertanto 
la 
previsione 
dell'art. 
650 
(nella 
parte 
qui 
considerata) 
del 
tutto 
marginale. 
Una 
volta 
che 
la 
nullitaè 
della 
notificazione 
venga 
compresa 
nell'ambito 
delle 
ûirregolaritaè 
ý, 
la 
fattispecie 
qui 
giudicata 
rientra 
pienamente 
nell'ambito 
disciplinato 
dall'art. 
650, 
onde 
l'art. 
645 
c.p.c. 
non 
puoè 
trovare 
applicazione. 


Ma, 
anche 
se 
si 
volesse 
sostenere 
l'applicabilitaè 
dell'art. 
645 
c.p.c. 
nell'ipotesi 
di 
nullitaè 
della 
notifica 
del 
decreto, 
non 
potrebbe 
comunque 
porsi 
a 
carico 
dell'opposto 
l'onere 
di 
pro-
vare 
il 
giorno 
in 
cui 
l'intimato 
ha 
avuto 
conoscenza 
effettiva 
del 
decreto 
stesso, 
sia 
percheé 
, 
in 
linea 
di 
principio, 
la 
tempestivitaè 
dell'opposizione 
^qualunque 
sia 
la 
natura 
giuridica 
che 
si 
attribuisca 
a 
tale 
rimedio 
giuridico 
^deve 
essere 
provata 
da 
colui 
che 
la 
propone, 
sia 
perche¨
sotto 
l'aspetto 
pratico, 
l'opposto 
non 
eè 
in 
grado 
di 
conoscere 
quando 
l'opponente 
abbia 
avuto 
conoscenza 
effettiva 
del 
decreto, 
onde 
la 
tesi 
sostenuta 
nella 
memoria 
della 
parte 
ricorrente 
comporterebbe, 
nella 
realtaè 
, 
la 
proponibilitaè 
della 
opposizione 
a 
decreto 
ingiuntivo 
senza 
l'imposizione 
di 
alcun 
termine 
finale. 


2.6. 
^Va, 
pertanto, 
ribadito 
che, 
anche 
nell'ipotesi 
di 
nullitaè 
della 
notifica 
del 
decreto 
ingiuntivo, 
trova 
applicazione 
il 
disposto 
dell'art. 
650 
c.p.c., 
onde 
l'ammissibilitaè 
della 
oppo-
sizione 
al 
decreto 
eè 
subordinata 
alla 
prova, 
a 
carico 
dell'opponente, 
dei 
presupposti 
ivi 
previ-
sti, 
e 
quindi 
del 
fatto 
che, 
a 
causa 
della 
nullitaè 
della 
notifica, 
l'opponente 
non 
ha 
avuto 
tem-
pestiva 
conoscenza 
del 
decreto 
stesso. 

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Nel©caso©di©specie,©secondo©la©sentenza©impugnata©non©censurata©sul©punto,©nulla©la©
parte©opponente©ha©dedotto©sulla©non©tempestiva©conoscenza©del©decreto©ingiuntivo,©onde©
correttamente©l'opposizione©e©stata©ritenuta©inammissibile©da©ambedue©le©sentenze©di©merito.©

3.©^Poiche¨va©confermata©l'inammissibilita©della©opposizione,©manca©l'interesse©del©
ricorrente©all'esame©del©terzo©motivo,©con©cui©si©e©dedotta©la©violazione©delle©norme©sulla©
competenza©in©ordine©all'emanazione©del©decreto©ingiuntivo.©
4.©^In©conclusione,©il©ricorso,©essendo©infondato©nei©primi©due©motivi©ed©inammissibile©
nel©terzo©motivo,©va©rigettato.©
Poiche¨la©parte©intimata©non©ha©svolto©attivita©difensiva,©manca©il©presupposto©per©la©
pronunzia©sulle©spese©del©giudizio©di©cassazione.©

P. 
Q.M. 
La©Corte©rigetta©il©ricorso.©Nulla©per©le©spese©del©giudizio©di©cassazione.©
Cos|©deciso©aRomail3©marzo©2005ý.©
Si©riportano©il©ricorso©e©la©memoria©dell'Avvocatura©dello©Stato.©

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
di 
Cassazione 
^Ricorso. 


û(Omissis)©Fatto. 
1.©^Con©decreto©ingiuntivo©n.©1738/1995©emesso©dal©Presidente©del©
Tribunaledi©Velletriindata8©maggio©1995,suistanza©della(...)©s.r.l.,©veniva©ingiunto©all'U-
niversita©degli©Studi©di©Palermo©il©pagamento©alla©suddetta©societa©della©somma©di©L.©

14.089.719©oltre©agli©interessi©legali©e©alle©spese©del©rito©monitorio.©
Il©predetto©decreto©veniva©notificato,©a©mezzo©del©servizio©postale,©il©30©maggio©1995,©
direttamente 
nella©sede©dell'Universita©,anziche¨presso©la©sede©dell'Avvocatura©dello©Stato©
competente©ex 
art.©11©del©r.d.©n.©1611/1993.©

2.©^L'Universita©degli©studi©di©Palermo,©con©atto©di©citazione©notificato©il©26©giugno©
1995,©proponeva©opposizione©avverso©il©suddetto©decreto©ingiuntivo©eccependo:©
a) 
la©nullita©della©notificazione©di©quest'ultimo©ex 
art.©11©del©r.d.©n.©1611/1933;©nul-
lita©che,©inoltre,©rendeva©ammissibile©ex 
art.©650©c.p.c.©l'opposizione©tardiva©proposta;©
b) 
l'incompetenza©territoriale©del©giudice©adito©per©violazione©dell'art.©25©c.p.c.©(foro©
erariale);©

c) 
la©prescrizione©del©credito©della©societa©ingiungente;©

d) 
l'avvenuto©pagamento©del©credito©vantato©dalla©societa©e,©quantomeno,©la©non©cor-

rettezza©della©quantificazione©dello©stesso.©

3.©^Lasocieta©si©costituiva©eccependo©l'inammissibilita©dell'opposizione©proposta©dal-
l'Universita©,©perche¨tardiva,©nonche¨l'infondatezza©dei©motivi©a©sostegno©dell'opposizione©
stessa.©
4.©^Il©Tribunale©di©Velletri,©dopoche¨era©stata©concessa,©ex 
art.©648©c.p.c.©la©provvisoria©
esecutivita©del©decreto©ingiuntivo©opposto,©con©sentenza©n.©287/1998,©dichiarava©inammissi-
bile©l'opposizione©proposta©dall'Universita©affermando©che©la©non©contestata©nullita©della©
notificazione©del©decreto©ingiuntivo©per©violazione©dell'art.©11©del©r.d.©n.©1611/1933,©non©ren-
derebbe©per©se©stessa,©ammissibile©l'opposizione©tardiva©in©mancanza©di©prova©circa©il©nesso©
di©causalita©fra©la©suddetta©nullita©e©l'imponibile©della©proposizione©di©opposizione©nei©ter-
mini©per©la©mancata©tempestiva©conoscenza©del©decreto©ingiuntivo.©
5.©^Avverso©tale©sentenza,©proponeva©appello©l'Universita©con©atto©di©citazione©notifi-
cato©il©9©settembre©1998©fondato©sui©seguenti©motivi:©
a) 
Violazione©dell'art.©11©del©r.d.©n.©1611/1933©in©combinato©disposto©con©l'art.©50©
c.p.c.:©la©nullita©della©notificazione©del©decreto©ingiuntivo,©in©quanto©effettuata©direttamente©
presso©l'Amministrazione,©anziche¨presso©l'Avvocatura©dello©Stato©competente,©imporra©
l'ammissibilita©dell'opposizione©tardiva©in©quanto©nella©suddetta©nullita©e©implicita©l'imponi-
bilita©di©una©difesa©tempestiva;©

b) 
Violazionedell'art.©25c.p.c.:incompetenzaterritorialedelgiudiceadito;©
c) 
Violazione©dell'art.©644©c.p.c.,©in©quanto©la©mancata©notifica©del©decreto©ingiuntivo©
nei©quaranta©giorni©dalla©sua©emissione©rende©quest'ultimo©inefficace.©

6.©^Lasocieta©si©costituiva©nel©giudizio©di©appello©ribadendo©l'inammissibilita©della©
opposizione©al©decreto©ingiuntivo©proposta©dall'Universita©e©l'infondatezza©della©stessa©nel©
merito.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

7.©^La©Corte©d'Appello©di©Roma,©con©la©sentenza©n.©1029/2000,©rigettava©l'appello©pro-
posto©dall'universita©,©ribadendo©l'inammissibilita©dell'opposizione©proposta©da©quest'ultima,©
in©quanto©la©stessa©avrebbe©mancato©di©assolvere©all'onere©della©prova,©asseritamente©su©di©
essa©incombente,©in©ordine©al©nesso©di©causalita©fra©la©nullita©della©notificazione©per©viola-
zione©dell'art.©11©del©r.d.©n.©1611/1933©e©l'impossibilita©di©effettuare©l'opposizione©nei©termini.©
Diritto.©1.©^Violazioneeinesattaapplicazionedinormadidiritto(art.©644c.p.c.©incombi-

natodispostoconl'art.©11delR.D.30ottobre1933,n.©1611).©

L'art.©11©del©R.D.©n.©1611/1993©al©comma©1©stabilisce©che:©ûtutte©le©citazioni,©i©ricorsi©e©
qualsiasi©atto©di©opposizione©giudiziale,©nonche¨©le©opposizioni©ad©ingiunzione...©devono©
essere©notificati©alle©Amministrazioni©dello©Stato©presso©l'Ufficio©dell'Avvocatura©dello©
Stato,©nel©cui©distretto©ha©sede©l'autorita©giudiziaria©innanzi©alla©quale©e©portata©la©causaý©e©
al©comma©3:©ûLe©notificazioni©di©cui©ai©commi©precedenti©devono©essere©fatte©presso©la©com-
petente©Avvocatura©dello©Stato©a©pena©di©nullita©da©pronunciarsi©anche©d'ufficioý.©

Emerge,©quindi,©come©dato©incontestabile,©la©nullita©della©notificazione©del©decreto©
ingiuntivo©effettuata©direttamente©presso©l'Universita©.©

Da©tale©nullita©deriva,©ex©art.©644©c.p.c.,©la©inefficacia©del©decreto©ingiuntivo©opposto©per©
mancanza©di©una©valida©notifica©dello©stesso©nel©termine©di©60©giorni©di©cui©all'art.©644©c.p.c.©

La©Suprema©Corte©ha,©infatti,©affermato©che,©se©la©notifica©e©nulla,©l'inefficacia©puo©
essere©fatta©valere,©onde©evitare©sanatoria©per©eventuale©acquiescenza,©mediante©il©rimedio©
dell'opposizione©all'esecuzione©(Cass.©9872/1997),©eventualmente©anche©tardiva©ex©art.©650©
c.p.c.,©qualora©tale©nullita©abbia©impedito©alla©parte©intimata©di©proporre©opposizione©nel©ter-
mine©ordinario©(Cass.,©n.©8582/1996).©

Da©quanto©sin©qui©detto©emerge,©quindi,©l'inefficacia©del©decreto©ingiuntivo©opposto.©

2.©^Violazioneefalsaoinesattaapplicazionedinormadidiritto©(art.©650c.p.c.©incombinato©
dispostoconl'art.©11delR.D.30ottobre1933,n.©1611).©

La©gia©precedentemente©dimostrata,©nullita©della©notificazione©del©decreto©ingiuntivo©
opposto,©per©violazione©dell'art.©11©del©R.D.©n.©1611/l933,©comporta,©come©conseguenza,©
oltre©alla©predetta©inefficacia©del©decreto©ingiuntivo,©anche©l'ammissibilita©dell'opposizione©
tardiva©ex©art.©650©c.p.c..©

L'art.©650©c.p.c.,©infatti,©stabilisce©che©ûl'intimato©puo©fare©opposizione©anche©dopo©sca-
duto©il©termine©fissato©nel©decreto,©se©prova©di©non©averne©avuta©tempestiva©conoscenza©per©
irregolarita©della©notificazione©o©per©caso©fortuito©o©forza©maggioreý.©

Nel©caso©di©specie,©secondo©la©Corte©d'Appello,©in©base©alla©suddetta©norma,©l'Universita©
sarebbe©stata©onerata©della©prova©circa©il©nesso©di©causalita©fra©nullita©della©notifica©e©impos-
sibilita©della©tempestiva©opposizione.©

A©ben©vedere,©tuttavia,©questa©interpretazione©non©puo©ritenersi©condivisibile,©se,©infatti,©
la©ratio©dell'art.©650©c.p.c.©e©da©individuarsi©nell'esigenza©di©evitare©che©un©difetto©della©noti-
fica©del©decreto©ingiuntivo©determini©una©menomazione©del©diritto©di©difesa©dell'intimato,©
allora,©dovra©ritenersi©ammissibile©l'opposizione©tardiva©ogni©qualvolta,©l'irregolarita©della©
notifica©si©concretizzi©in©vizi©tali©da©determinare©per©se©stessi,©la©suddetta©menomazione©del©
diritto©di©ex©difesa.©

Nel©caso©di©specie,©non©puo©negarsi©che©la©notificazione©effettuata©all'Amministrazione,©
anziche¨©all'Avvocatura©dello©Stato,©abbia©necessariamente©comportato©una©contrazione©del©
tempo©a©disposizione©delpatrocinatore©legale©dell'enteper©approntare©la©difesa©di©quest'ultimo.©
Considerato,©infatti,©il©brevissimo©termine©(solo©20©giorni©dalla©notificazione)©a©disposizione©
dell'Avvocatura©per©la©proposizione©dell'opposizione©e©il©tempo©inevitabilmente©necessario©
per©la©trasmissione©degli©atti©dall'Universita©di©Palermo©all'Avvocatura©Generale©dello©Stato,©
non©puo©che©derivare©la©conseguenza,©implicita©nel©suddetto©difetto©di©motivazione©dell'avve-
nuta©violazione©del©diritto©di©difesa©dell'intimato©idonea©e©giustificare©l'opposizione©tardiva©
ex©art.©650©c.p.c.,©senza©necessita©di©fornire©alcuna©prova©circa©il©nesso©di©causalita©tra©tale©
difetto©della©notificazione©e©la©impossibilita©di©proporre©tempestivamente©l'opposizione©al©
decreto©ingiuntivo.©

Secondo©quanto©affermato©dalla©stessa©Suprema©Corte©(Cass.©Civ.,©sez.©II,©27©gennaio©
1995©n.©992;©Cass.©civ.,©sez.©I,©10©gennaio©1996,©n.©147),©quindi,©al©fine©dell'opposizione©tar-
diva©ex©art.©650©c.p.c.,©la©prova©della©mancata©tempestiva©conoscenza©del©decreto©ingiuntivo,©
in©conseguenza©del©vizio©della©sua©notificazione,©e©implicita©nel©caso©in©cui©il©decreto©ingiuntivo©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

sia¨stato¨notificato¨direttamente¨all'Amministrazione¨anziche¨all'Avvocatura¨dello¨Stato¨domici-
liataria©ex¨art.©11©del©R.D.©n.©1611/1933,©in©quanto©da©tale©fatto©deriva©la©dimostrazione©del©
nessodicausalita©tra©tardiva©conoscenza©del©decreto©ingiuntivo©e©vizio©della©notificazione.©

3.¨^Violazione¨delle¨norme¨sulla¨competenza¨(art.¨25¨c.p.c.).¨
L'art.©25©c.p.c.©stabilisce©che©ûPer©le©cause©nelle©quali©e©parte©un'amministrazione©dello©
Stato©e©competente,©a©norma©delle©leggi©speciali©sulla©rappresentanza©e©difesa©dello©Stato©in©
giudizio©e©nei©casi©ivi©previsti,©il©giudice©del©luogo©ove©ha©sede©l'ufficio©dell'Avvocatura©dello©
Stato,©nel©cui©distretto©si©trova©il©giudice©che©sarebbe©competente©secondo©le©norme©ordinarie.©

Quando©l'amministrazione©e©convenuta,©tale©distretto©si©determina©con©riguardo©al©giu-
dice©del©luogo©in©cui©e©sorta©o©deve©eseguirsi©l'obbligazione©o©in©cui©si©trova©la©cosa©mobile©

o©immobile©oggetto©della©domandaý.©
In©base©a©questa©norma©risulta©certamente©e©incontestabilmente©incompetente©il©Tribu-
nale©di©Velletri,©in©quanto,©in©tale©localita©non©ha©sede©alcun©ufficio©dell'Avvocatura©dello©
Stato.©In©base©all'art.©25©c.p.c.,©infatti,©il©c.d.©foro©erariale©deve©determinarsi©con©riferimento©
al©giudice©del©luogo©ove©ha©sede©l'ufficio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©nel©cui©distretto©si©trova©
il©giudice©che©sarebbe©competente©secondo©le©norme©ordinarie©e,©pertanto,©pur©nella©denegata©
ipotesi,©in©cui©si©ritenga©competente,©secondo©le©norme©ordinarie,©il©Tribunale©di©V.,©comun-
que,©il©foro©erariale©andrebbe©individuato©nel©Tribunale©di©Roma.©

Si©ritiene,©tuttavia,©che,©competente©secondo©le©norme©ordinarie©non©e©il©Tribunale©di©
Velletri,©bens|©,©ex¨art.©25©c.p.c.,©il©giudice©del©luogo©ove©e©sorta©o©deve©eseguirsi©l'obbliga-
zione,©vale©a©dire,©nel©caso©di©specie©il©Tribunale©di©Palermo,©considerato©che©ivi©e©sorta©l'ob-
bligazione©e©ivi©doveva©essere©eseguita,©in©quanto©l'Universita©adempie©tramite©la©Tesoreria©
(e©quindi©in©Palermo)©e©la©societa©doveva©consegnare©la©merce©sempre©a©Palermo.©

Si©sottolinea,©infine,©che©l'eccezione©d'incompetenza©territoriale©inderogabile©e©stata©
ritualmente©e©tempestivamente©sollevata©dall'Universita©,©nel©suo©primo©atto©difensivo©(cita-
zione©in©opposizione©al©decreto©ingiuntivo)©e©ribadita©nell'atto©di©appello.©

Dalla©suddetta©incompetenza©territoriale©inderogabile©del©giudice©che©ha©emesso©il©
decreto©ingiuntivo©opposto©deriva©la©nullita©dello©stesso.©

P.¨Q.M.¨Piaccia©alla©Corte,©decidendo©nel©merito©ex¨art.©884©c.p.c.: 
a)¨Cassare©la©sentenza©della©Corte©d'Appello©di©Roma©n.©1029/2000. 
b)¨Dichiararelanullita©deldecretoingiuntivon.©1738/1995emessodalTribunalediVell
etri©(Omissis).©
Roma,©15©marzo©2001©^Avvocato©dello©Stato©Roberto©de©Feliceý.©

Avvocatura©Generale©dello©Stato©^Corte©Suprema©di©Cassazione,©S.U.©^Memoria©per©l'Uni-
versita©di©Palermo.©

ûPremesso¨1.©^Nel©caso©di©specie,©un©ricorso©per©decreto©ingiuntivo,©accolto©contro©ogni©
canone©di©competenza©territoriale©dal©Presidente©del©Tribunale©di©Velletri,©contro©l'Univer-
sita©di©Palermo,©era©notificato©direttamente©a©questa©anziche¨all'Avvocatura©dello©Stato©com-
petente©(Roma)©a©proporre©opposizione.©

2.©^Quest'ultima©ha©proposto©opposizione©tardiva;©respinta©dal©Tribunale©di©Velletri©
mancando©la©prova©del©nesso©etiologico©tra©nullita©della©notifica©e©mancata©tempestiva©cono-
scenza©del©decreto;©in©appello,©l'Avvocatura©sosteneva©che©in©tale©ipotesi©di©nullita©una©tale©
impossibilita©e©configurabile©in¨re¨ipsa;©la©Corte©d'Appello©di©Roma,©nel©respingere©il©gra-
vame©aderiva©alla©motivazione©di©prime©cure.©
3.©^Nel©ricorso©per©Cassazione,©l'Avvocatura©Generale©ha©dedotto©che©la©notifica,©effet-
tuata©alla©P.A.,©comprime¨sempre¨il©tempo©a©disposizione©dell'Avvocatura©per©proporre©opposi-
zionetempestivaecitavaCass.n.992/1995en.©147/1996.©
4.©^La©Sezione©seconda©della©Suprema©Corte©ha©rilevato©un©contrasto©tra©Cass.©I©n.©
13132/1995©e©(in©parte)©n.©4143/1990©e©le©sentenze©sopra©citate;©in©quanto©leprime©esigono¨
la¨prova¨che©la©P.A.©non©avesse,©per©effetto©della©nullita©,©potuto©proporre©opposizione©tempe-
stiva©(ord.©1.©ottobre©2004).©
Senza¨con¨cio©rinunciare¨agli¨altri¨motivi¨rispetto©al©II,©assorbente©e©sopra©commentato,©si©
esprimono©le©seguenti©considerazioni©

In¨diritto.¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

1.¨Della 
nullitaà 
.1.1.^L'art.¨11R.D.n.1611/1933esigechegliattiintroduttividigiudizio¨
di¨cognizione¨siano¨notificati¨alla¨Avvocatura,¨se¨questa¨difende¨organicamente¨la¨P.A.¨
Non¨c'e©¨dubbio¨che¨il¨ricorso¨per¨decreto¨ingiuntivo,¨e¨il¨pedissequo¨decreto,¨introdu-
cono¨la¨lite¨come¨espressamente¨prevede¨l'art.¨643,¨II¨comma,¨c.p.c.¨Trattasiquindidi¨atti¨
pacificamente¨ricompresi¨nell'elenco¨di¨cui¨all'art.¨11,¨comma¨1,¨citp 


1.2.¨^L'Universita©¨degli¨studi¨(di¨Palermo)¨e¨non,¨si¨badi¨un'Azienda¨universitaria,¨e©¨
all'epoca¨della¨notifica,¨soggetta¨a¨tale¨regime.¨
In¨punto:¨Consiglio¨di¨Stato¨Sezione¨IV,¨n.¨5810/2004¨che¨esclude¨che¨gli¨artt.¨6¨e¨ss.¨
legge¨n.¨168/1989¨abbiano¨fatto¨venir¨meno¨la¨regola¨dell'art.¨56¨R.D.¨n.¨1592/1933¨di¨domi-
ciliazione¨legale¨della¨Universita©¨presso¨l'Avvocatura¨Generale,¨non¨essendovi¨abrogazione¨
espressa.¨Cfr.¨Cass.¨n.¨4143/1990.¨

1.3.¨^Ne¨consegue¨la¨pacifica¨nullita©¨di¨detta¨notifica,¨rilevabile 
d'uf
fficio 
(art.¨11,¨comma¨
1e¨3¨R.D.¨n.¨1611/1933).¨
2.¨Degli 
effetti 
della 
nullitaà 
p 
Il 
rapporto 
con 
l'artp 
650 
c.p.cp 
2.1.¨^Una¨interpretazione¨
adeguata¨sia¨alla¨lettera¨dell'art.¨650¨che¨al¨principio¨del¨giusto¨processo,¨impone¨di¨conside-
rare¨che¨le¨tre¨ipotesi¨in¨cui¨e©¨data¨opposizione¨tardiva¨sono:¨
irregolarita©¨della¨notifica; 
caso¨fortuito; 
forza¨maggiore. 


2.1.1.¨^Tali¨ultime¨due¨ipotesi¨(poco¨distinguibili)¨presuppongono¨una¨notifica¨perfetta: 
diversamente¨si¨ricadrebbe¨nella¨prima¨ipotesi¨di¨notifica¨irregolare.¨Ecco¨emergere¨la¨ratio 
dell'art.¨650.¨Eéuna¨norma¨che¨consente¨la¨rimessione¨in¨termini¨quando¨un¨evento¨incontrol-
labile¨sottragga¨l'atto¨al¨destinatario,¨dopo¨la¨[perfetta]¨notifica¨di¨esso¨impedendo¨di¨pro-
porre¨opposizione¨tempestiva.¨Norma¨comune¨anche¨all'altro¨procedimento¨monitorio,¨per¨
convalida¨di¨sfratto¨o¨licenza,¨con¨riferimento¨alla¨mancata¨comparizione 
all'udienza¨
(art.¨663¨c.p.c.)¨che¨ha¨effetti¨irreversibili 
come¨la¨mancata¨opposizione¨a¨decreto¨ingiuntivo¨
(vale¨a¨dire¨il¨giudicato).¨
Solo¨con¨la¨riforma¨del¨1995¨la¨remissione¨in¨termini¨diventa¨istituto 
generale.¨

2.1.2.¨^Pertanto 
anche 
la 
prima 
delle 
tre 
ipotesi 
(irregolarita©¨della¨notifica)¨contemplata¨
dall'art.¨650 
c.p.cp 
deve¨presupporre¨che¨la¨notifica,¨ancorche¨deviante 
dallo¨schema¨norma-

tivo,¨non 
sia 
peroà 
nulla.¨

2.1.3.¨^Le¨nullita©¨,siricorda,sono¨tassative.¨E¨la¨irregolarita©¨della¨notifica¨(o¨di¨qualun-
que¨atto¨del¨processo)¨e©¨una¨categoria¨precisa,¨che¨si¨costruisce¨per 
sottrazione 
dalla 
nullitaà 
e 
dalla 
inesistenzap 


2.1.3.4.¨^Diconseguenza,incasodi¨notifica¨nulla 
del¨ricorso¨per¨decreto¨ingiuntivo,¨
l'art.¨650¨nemmeno 
dovrebbe 
applicarsi 
essendo¨l'opposizione¨sempre¨tempestiva,¨non¨avendo¨
senso¨parlare¨di¨rimessione¨in¨termini¨a¨fronte¨di¨atto¨che¨non¨produce¨effetti.¨
2.1.5.¨^Del¨resto,¨sarebbe¨grottesco¨continuare¨ad¨affermare¨che,¨in¨caso¨di¨notifica¨ex 
325-326¨c.p.c.,¨la¨relativa¨nullita©¨non 
fa¨decorrere¨il¨termine¨breve,¨dunque¨non¨si¨forma¨il¨
giudicato¨mentre¨nel¨caso¨di¨notifica¨nulla¨ex 
645¨c.p.c.¨opponente¨(pur¨egli¨sottoposto¨al¨
rischio¨del¨giudicato,¨non¨ûsalvatoý¨dal¨termine¨ex 
327 
c.p.c.,¨detto¨ûlungoý)¨debba¨provare¨
non¨solo¨la¨nullita©¨(al¨che¨potrebbe,¨ma¨non¨sempre,¨bastare¨la¨relata¨fidefaciente¨dell'uffi-
ciale¨giudiziario¨e¨sovente¨prove 
documentali,¨anagrafiche¨o¨statutarie¨in¨caso¨di¨enti¨e¨
societa©¨)¨ma¨il¨nesso¨etiologico¨tra¨vizio¨e¨conoscenza¨dell'atto.¨
Sarebbero¨situazioni¨sperequate 
a¨fronte¨di¨un¨risultato¨(o¨rischio)¨eguale 
(il 
giudicato) 
che¨rendono¨il¨processo¨monitorio¨iniquo¨e¨(se¨cos|©¨interpretato)¨incostituzionale.¨

3.¨La 
Dottrinap 
3.1.¨^IlGarbagnati(Ilprocedimento 
d'ingiunzione,¨110)¨sostiene¨che¨la¨
possibilita©¨del¨giudice,¨ex 
647¨c.p.c.¨di¨ordinare¨la¨rinnovazione¨di¨una¨tale¨notifica,¨che¨sia¨
nulla¨prova¨che¨il¨decreto¨e©¨efficace.¨L'Autore¨parte¨dalla¨obliterazione¨di¨un¨dato:¨il¨decreto¨
e©¨efficace¨per 
40 
giorni 
(art.¨644)¨ma¨va¨notificato,¨ordinare¨di¨notificare¨nuovamente¨e©¨
garanzia 
per 
l'intimato,¨che¨non¨puo©¨peraltro¨controllare¨il¨corretto¨esercizio¨dei¨poteri¨ex 
647 
c.p.cp 
(nella¨specie,¨nemmeno 
esercitati).¨La¨fattispecie¨ex 
647¨sfocia¨in¨una¨nuova¨noti-
fica,¨a 
partire 
dalla 
quale 
decorre¨il¨dies 
ad 
opponendum.¨

L'interpretazione¨dell'A.¨non¨e©¨poi¨l'unica¨necessitata¨dalla¨logica:¨se¨il¨giudice¨provvede¨
ex 
647 
c.p.cp 
oltre 
il¨termine¨dei¨40¨giorni,¨rinnova¨(per¨economia¨processuale)¨l'efficacia¨del¨
provvedimento.¨E¨tutto¨cio©¨non¨ha¨nulla¨a¨che¨vedere¨con¨la¨decadenza 
dal¨termine¨per¨
opporsi.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Infine,©sarebbe©incostituzionale©premiare©la©parte©che©compie©un©atto©nullo,©magari©di©

proposito,©con©l'opposizione©ex©650,©soggetta©a©un©previo©vaglio©su©prove©negative©a©pena©di©
inammissibilita©.©

3.2.©^Tarziacitail©Mahnverfahren©germanico©(8688©ss.©ZPO)©che©equipara©il©decreto©
non©opposto©a©una©sentenza©contumaciale©opponibile,©laddove©in©Italia,©dall'art.©20©R.D.©n.©
1531/1936,©non©c'e©rimedio©se©non©la©ristretta©opposizione©tardiva,©criticando,©con©cio©il©
sistema.©

4.©La©Giurisprudenza©Costituzionale.©Premesso©che©Corte©Cost.©n.©18/2002©esula©dalla©
specie,©trattando©della©mancata©tempestiva©costituzione©dell'Opponente©(che©quindi©aveva©

esercitato©il©diritto©di©opporsi),©occorre©partire©da©Corte©Cost.©n.©120/1976©che©estende©
l'art.©650©c.p.c.©nelle©citate©ipotesi©di©forza©maggiore©e©di©caso©fortuito,©limitate©al©caso©di©
non©conoscenza,©del©decreto©per©tali©prime©ragioni©al©caso©di©conoscenza©seguita©tuttavia©da©
mancata©opposizione©nei©termini©per©tali©due©cause©ampliando©le©possibilita©di©tutela©dell'in-
timato.©Cio©prova,©ad©avviso©di©questa©Difesa©e©conferma©che©l'art.©650©c.p.c.©(come©l'attuale©
art.©420-ter,©comma©1©e©comma©2©c.p.p.©e©gia©art.©485©e©486©comma©1©c.p.p.)©e©norma©che©
sana©preclusioni©verificatesi©nonostante©la©perfezione©formale©degli©atti©a©causa©di©impedi-
mento©(a©conoscere©l'atto©o©ad©agire©per©la©sua©riforma)©in©via©di©merofatto.©

5.©Esame©critico©della©giurisprudenza©della©S.C.©5.0.©^Eénoto©che©una©giurisprudenza©tra-
laticia©ritiene©rientri©nella©previsione©dell'art.©650©c.p.c.©il©caso©di©nullita©(nonquellodi©inesi-
stenza)©della©notifica©del©decreto©ingiuntivo©(Cass.©SS.UU.©2656/1974;©III©3767/1979,©
3486/1991).©

5.1.©^Tale©rimedio©e©l'unico©ammissibile,©non©potendo©proporsi©l'eccezione©relativa©all'i-
nefficacia©del©decreto©non©notificato©ai©sensi©dell'art.©188©att.©c.p.c.©o©di©opposizione©all'esecu-
zione.©
5.2.©^La©prefata©giurisprudenza©non©merita©conferma.©Leggasi©in©Cass.©n.©2656/1974©
ûla©materia©e©compiutamente©regolata©negli©artt.©644,©645©e©650©del©codice©di©rito,©cosicche¨
salva©l'ipotesi©di©mancanza©o©di©inesistenza©della©notificazione,©nel©qual©caso©l'intimato©puo©
far©valere©l'inefficacia©del©decreto©...©ex©art.©188©att.©c.p.c.,©e©con©ordinaria©azione©di©accerta-
mento©anche©mediante©opposizione©all'esecuzione...©la©sola©opposizione©consentitaperconte-
stare©oltre©il©termine©ex©641©c.p.c.©la©legittimita©del©decreto...©e©quella©ex©650©c.p.c..©Non©puo©
ritenersi,©perche¨sarebbe©contrario©ai©principi©di©sistematica©normativa,©che©il©legislatore,©
nel©regolare©in©modo©specifico©la©materia©dei©possibili©rimedi,©abbia©pretermesso©particolari©
fattispecie©affidandone©la©disciplina©alle©norme©generali©di©rito.©In©conseguenza©poiche¨come©
si©e©sopra©rilevato©l'ambito©dell'art.©644©c.p.c.©e©limitato©alla©sola©ipotesi©di©inesistenza©non©
puo©non©farsi©rientrare©nell'art.©650©c.p.c.©la©fattispecie©di©nullita©.Cio©trova©conferma©nella©
generica©e©ampia©espressione©ûirregolarita©della©notificazioneý©che©lascia©ritenere©compresa©
in©essa©la©nullita©.©

Tanto©la©nullita©quanto©la©semplice©irregolarita©derivano©dal©difetto©o©dal©vizio©di©alcuno©

deglielementicheintegranol'attodinotificazioneeanchelaprimanonesclude...©chel'ingiunto©

possa©avere©tempestiva©conoscenza©dell'atto.©
Non©e©dato©distinguere©fra©le©diverse©ipotesi©in©cui©la©irregolarita©,©in©senso©lato,©della©
notificazione©e©quindi©la©nullita©di©questa©possano©presentarsi©nelle©singole©fattispecieý.©

5.2.1.©^Tale©argomentare©prova©troppo:©anche©l'inesistenza©(residuo©campo,©per©quelle©
SS.UU.,©dell'art.©644©c.p.c.)©deriva©dal©difetto©di©taluno©degli©elementi©che©integrano©la©noti-
fica©(quale©l'identita©della©persona©del©destinatario)©e©nemmeno©in©caso©di©inesistenza©(es.©
notifica©ad©omonimo)©puo©escludersi©che©l'ingiunto©abbia©conoscenza©dell'atto.©
Dunque©non©e©dimostrata©l'equiparazione©irregolarita©/nullita©alla©luce©di©tale©logica,©

visto©che©in©tal©campo©dovrebbe©rientrare©anche©l'inesistenza.©
Ne¨ha©avuto©molto©senso©logico©affermare©che©tra©i©vari©rimedi©(644,©645,©650©c.p.c.)©non©ne©
esista©uno©adhoc©per©la©nullita©(che©e©il©645©c.p.c.,©solo©che©il©dies©cedens©e©quello©della©effettiva©

conoscenza©deldecreto,©nel©caso©di©nullita©).©
Cio©non©ha©nulla©a©che©vedere©con©la©ûsistematica©normativaý©ma©con©l'interpretazione©di©
tali©articoli.©Inoltre,©l'affermazione©e©ai©limiti©dell'assurdo.©Asserire©che©il©legislatore©nel©disci-

plinare©unprocedimento©speciale,©non©possa©affidare©parte©della©disciplina©dello©stesso©ai©prin-
cipi©generali©(cioe©al©Libro©I©del©c.p.c.)©significa©affermare©che©per©ogni©procedimento©vada©
disciplinata©in©modo©specifico©la©materia©dei©termini,©delle©nullita©,©della©forma©degli©atti.©

5.2.2.©^Il©precedente©merita©sicuro©e©sereno©overruling,©considerata©anche©l'intervenuta©
modifica©dell'art.©111©Cost..©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©particolare,©il©diritto©fondamentale©al©contraddittorio©e©all'esame©imparziale©delle©
ragioni©dell'interessato©non©puo©essere©reso©piu©difficile©nel©caso©in©cui©il©meccanismo©prodro-
mico©al©contraddittorio©sia©gravemente©viziato©per©attivita©imputabili©al©ricorrente,©quali©la©
nullita©della©notifica©del©decreto,©che,©secondo©il©ragionamento©ûtralaticioý©qui©contestato,©
comporta©la©necessita©di©opporsi©ex©650©c.p.c.©fornendo©la©prova©dell'impossibilita©di©cono-
scenza.©Cio©e©esplicitamente©contrario©agli©artt.©3,©97,©24©e©111©Cost.©

5.2.3.©^Inoltre,©nulla©autorizza©a©derogare©(nel©procedimento©ex©633©c.p.c.)©al©principio©che©
un©atto©nullo©non©produce©effetti,©e©che©quindi©la©notificazione©nulla©del©decreto©ingiuntivo©non©
fa©decorrere©il©termine©adopponendum.©
5.3.1^Cio©nonpuo©risultare,inparticolare,©dall'art.©650,u.c.,c.p.c..©Infatti,©see©verala©
tesi©qui©sostenuta,©la©citata©norma©non©si©applica,©alla©ipotesi©di©notifica©nulla,©in©cui©si©puo©
spiegare©opposizione©tempestiva©e©quindi©tale©ipotesi©resta©fuori©dell'art.©650©c.p.c.,©compreso©
il©comma©che©fissa©al©decimo©giorno©dall'inizio©dell'esecuzione©(cioe©dal©pignoramento©
art.©491©c.p.c.)©quello©ultimo©per©l'opposizione©ex©650©c.p.c.©Secondo©la©nostra©tesi,©tale©oppo-
sizione©tardiva©e©limitata©a©casi©eccezionali©di©incolpevole©non©conoscenza©dell'atto;©pertanto©
e©peraltro©(e©sempre©che©sia©valida©la©notifica©del©precetto)©e©ragionevole©prevedere©che©vi©
sia©un©dies©ultimus©anticipato©ove©il©decreto©sia©posto©in©esecuzione;©cio©non©implica©alcuna©
convalida©di©nullita©perche¨,©lo©si©ripete,©l'art.©650©a©tale©fattispecie©non©sarebbe©mai©ricondu-
cibile.©
5.2.4.©^Infondato,©pertanto,©e©l'argomentare©di©chi©vede©in©tale©norma©la©conferma©della©
efficacia©del©decreto©interministeriale©notificato©in©modo©nullo,©con©conseguente©inesperibi-
lita©dei©rimedi©(camerale©e©ordinario,©eventualmente©anche©ex©art.©615©c.p.c.)©previsti©dal-
l'art.©188©att.©c.p.c.©Se©l'ordinamento©non©tollera©tale©limitazione©del©contraddittorio©a©una©
prova,©negativa,©preliminare©in©presenza©di©un©vizio©dovuto©all'avversario©(norme©che©impo-
nevano©molto©meno,©come©il©deposito©per©soccombenza,©sono©state©spazzate©via),©e©quindi©il©
650©3.©c.©non©e©applicabile©al©caso©di©nullita©di©notifica©del©D.I.,©si©applica©anche©l'art.©188©
att.©Non©ha©molto©senso©ritenere©che©basti©una©notifica©nulla,©o©un©qualsiasi©atto©nullo,©a©sod-
disfare©un©onere©quale©quello©posto©dall'art.©644©c.p.c.©L'onere©di©compiere©un©atto©giuridico©
implica©la©validita©di©tale©atto.©E©se©il©giudice©del©monitorio©deve©imporre©la©nuova©notifica©
del©decreto©se©risulta©o©appare©probabile©la©mancata©conoscenza©dell'atto©(art.©647©c.p.c.)©e©
se©tale©norma©ha©un©senso©(cfr.©l'uso©del©verbo©dovere©che©non©e©sollecitatorio)©questo©senso©
non©puo©essere©quello©di©sanare©una©nullita©ma©solo©una©mancata©conoscenza©che©altrimenti©
(la©formula©del©647,©1.©comma,©2.©al.©corrisponde©al©650,©1.©comma)©causerebbe©l'opposizione©
tardiva©(e©conseguentemente©l'art.©647©vuole©tutelare©l'intimato©e©il©suo©diritto©al©contraddit-
torio,©non©affermare©che©una©notifica©nulla©conserva©efficacia©al©decreto).©
5.2.5.©^Ne¨puo©dedursi©un©parallelismo©con©l'art.©294©c.p.c.,©dove©il©contumace©(che©
interviene©nel©processo©nello©stato©in©cui©esso©si©trova)©deve©essere©ammesso©ad©attivita©pre-
cluse©se©prova©di©non©aver©avuto©conoscenza©del©processo©per©la©nullita©della©citazione.©In©
quel©caso©la©posta©in©gioco©e©una©preclusione,©in©questo©(del©procedimento©monitorio)©ogni©
formadi©tutelaeil©giudicato.©
Inoltre,©la©condizione©del©contumace©nel©processo©ordinario©e©diversa:©proprio©per©il©minor©
rischio,©sopra©considerato,©e©la©maggior©durata©del©rito,©che©da©maggiore©possibilita©di©cono-
scere©il©processo,©non©e©prevista©la©nuova©notifica©nel©caso©in©cui©risulti©o©appaia©probabile,©indi-
pendentemente©dalla©nullita©,©la©mancata©conoscenza©dell'atto©introduttivo©(art.©647,©1.©comma,©
c.p.c.).©

Poi,©la©dizione©dell'art.©650©menziona©la©irregolarita©,©categoria©giuridica©precisa©e©non©
coincidente©con©la©nullita©,©e©quindi©la©ratio©legis©e©che©nel©rito©monitorio©l'interessato©debba©
avere©maggiori©garanzie©di©conoscenza©dell'atto©introduttivo,©rispetto©al©rito©ordinario,©pro-
prio©perche¨rischia©un©giudicato©entro©termini©brevissimi,©se©non©si©oppone.©

5.2.6.©^Le©suesposte©tesi©militano©per©argomentazioni©l'affermazione©che©l'opposizione©
ex©645©c.p.c.©e©rimedio©esperibile©nel©caso©di©nullita©della©notifica©del©D.I.©L'opponente©dovra©
provare©la©nullita©;©al©contrario,©la©relativa©sanatoria©deve©provarla©l'opposto.©
5.3.©^In©tale©quadro©e©improprio©probabilmente©parlare©di©opposizione©tardiva,©ex©650©
c.p.c.©(soggetta©al©noto©onere©della©prova)©quanto©di©opposizione©tempestiva,©perche¨prima©
della©piena©conoscenza©aliunde©(non©dalla©notifica)©avuta©e©inconcepibile©la©decorrenza©del©
termine.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Di©talguisa,sara©l'opponente©a©dovere©provare©la©nullita©della©notifica©(prova©facilitata©
dalla©relata)©e©l'opposto©la©sua©validita©.©

Ci©si©chiede,©a©questo©punto,©se©sia©l'opponente©a©dover©provare©che©la©conoscenza©piena©
dell'atto©e©avvenuta©non©oltre©20©giorni©prima©dell'opposizione.©Di©regola,©pero©,e©l'opposto,©
anzi©il©ricorrente©a©dovere©provare©il©contrario©cioe©che©ha©notificato©bene©e©che©sono©passati©
i©20©giorni;©se©invece©emerge©che©la©notifica©nullum©produxit©effectum©dev'essere©l'opposto©a©
provare©che©l'allegata©intempestivita©e©stata©sanata©(perche¨l'eccezione©^qui©attore©in©senso©
sostanziale©e©l'opposto©^e©proposta©e©provata©dall'opponente,©la©controeccezione©^cioe©la©
sanatoria©^e©a©carico©dell'opposto).©

5.4.©^Nel©caso©di©notifica©a©una©P.A.©organicamente©difesa©dall'Avvocatura©Generale©
dello©Stato©(notifica©nulla©ex©art.©11©R.D.©n.©1611/1933,©come©sopra©ribadito)©v'e©poi,©un'ulte-
riore©serie©di©considerazioni.©L'Avvocatura©dello©Stato©(e©non©la©P.A.)©e©competente,©la©sola©
competente,©a©valutaresel'opposizionepossaesserefondata.©

Le©relazioni©e©richieste©di©agire©in©giudizio©della©P.A.©ben©possono©essere©disattese©e©in©
questo©caso©si©apre©il©conflitto©disciplinato©dall'art.©11©legge©n.©103/1979©(deciso,©addirittura,©
dal©Ministro).©

Dunque©la©P.A.©(che©non©puo©,©salvo©casi©eccezionali,©ricorrere©ad©avvocati©del©libero©
foro,©casi©quali©un©conflitto©d'interessi©tra©P.A.©egualmente©difese:©e©che©nella©pratica©si©
risolve,©se©entrambe©sono©statali©con©un©provvedimento,©se©una©non©e©statale,©con©la©riserva©
del©patrocinio©erariale©e©quella©statale)©non©solo©riceve©una©notifica©nulla,©ma©non©puo©nem-
meno©a)©provvedere©alla©propria©difesa©salvi©i©casi©eccezionali©citati;©b)©decidere©da©se¨,se©
attivare©la©lite,©essendo©necessaria©la©valutazione©dell'Avvocatura©Generale.©A©contrario,©
l'Avvocatura©Generale©puo©(ricevuta©una©valida©notifica)©coltivare©il©contenzioso©anche©
prima©di©avere©ricevuto©una©relazione©dalla©P.A.,©se©il©contenzioso©e©di©serie,©coinvolge©prin-
cipi©pacifici,©e©l'atto©da©impugnare©e©palesemente©viziato©o©erroneo.©

6.©^L'approccio©tradizionale.©Fingiamo,©ora,©che©sia©esperibile©solo©l'opposizione©ex©
art.©650©c.p.c.©
L'ordinanza©della©Sezione©III©del©7©aprile©2004©^1.©ottobre©2004©che,©su©conforme©
richiesta©del©P.G.,©rimette©al©Primo©Presidente©la©decisione©se©assegnare©la©causa©alle©SS.UU.©
Civili,©evidenzia©che©l'orientamento©dei©precedenti©di©Sez.©II©n.©992/1995e©Sez.©I©n.©147/©
1996©e©di©ritenere©ûin©re©ipsaý©la©prova©della©mancata©conoscenza©nel©caso©di©nullita©ex©
art.©11©R.D.©n.©1611/1933.©Tale©orientamento©merita©conferma.©Infatti©la©P.A.©non©e©titolare©
in©proprio©del©potere©di©rivolgersi©a©un©Avvocato©del©libero©foro,©sicche¨la©notifica©alla©stessa©
non©la©mette©in©condizione©di©reagire©subito,©essendo©necessaria©la©trasmissione©all'Avvoca-
tura.©Tale©trasmissione,©pel©principio©che©nelle©PP.AA.©gli©atti©possano©essere©trasmessi©solo©
dal©Dirigente©competente,©non©certo©dall'impiegato©addetto©alla©ricezione,©comporta©che©in©
ogni©caso©il©termine©(di©40©giorni)©sia©menomato©e©quindi©risulti©ammissibile©l'opposizione©tar-
diva.©

Infatti©l'atto©non©perverra©all'Avvocatura©se©non©almeno©il©giorno©successivo,©puo©
notarsi,©e©quindi©il©termine©a©difesa©non©sara©mai©integro.©

Nella©fattispecie©non©si©e©valutata©nemmeno©la©circostanza©che©l'interessato©ha©sede©in©
Palermo©e©l'Ufficio©dell'Avvocatura©in©Roma©(che©comprende©il©Distretto©di©Velletri).©

Dunque,©poiche¨la©legge©impone©un©preciso©luogo©di©notifica©e©il©potere©di©proporre©
opposizione©e©scisso©dalla©P.A.©intimata©(l'Avvocatura©ben©puo©consigliarla©di©non©opporsi,o©
rifiutarsi©in©caso©di©conflitto©di©interessi©tra©Stato©ed©Ente©difeso,©o©trapiu©amministrazioni©
dello©Stato,©che©va©deciso©dal©Presidente©del©Consiglio)©conoscenza©utile©alla©impugnativa©si©

ha©solo©con©la©piena©conoscenza©dell'atto©da©parte©dell'Avvocatura©necessariamente©in©ter-
mine©piu©ristretto.©
Dunque©l'Avvocatura©non©deve©ûprovareý©di©non©avere©avuto©la©conoscenza©tempestiva©
dell'atto©perche¨cio©gia©risulta©dalla©relata©nulla.©
In©tali©termini©si©chiede©di©risolvere©il©conflitto©giurisprudenziale©e©si©insiste©nel©ricorso.©
Roma,©16©novembre©2004©^Avvocato©dello©Stato©Roberto©de©Feliceý.©


RASSEGNAöAVVOCATURAöDELLOöSTATOö

Indennita©di©amministrazione©e©tredicesima: 
un©caso©pratico©per©valutare©le©potenzialita©delle©azioni 
rappresentative©(class 
actions) 
nel©contenzioso©seriale©italiano. 


(Corte¨Suprema¨di¨Cassazione,¨Sezioni¨Unite¨Civili,¨sentenza¨13¨luglio¨2005,¨n.¨14698)¨

LeöSezioniöUniteöconölaösentenzaö13öluglioö2005,ön.ö14698,öincenerisconoö
leövelleitarieöpreteseödiöunöcontenziosoöserialeöcheöstavaöassumendoödimen-
sioniöpreoccupantiöperöleöfinanzeöpubblicheö(ilöRagioniereöGeneraleödelloö
Statoöconönotaödelö16öaprileö2004öquantificavaölaömaggioreöeventualeöspesaö
inöoltreö. 
590öMl.+90öMl.öinöragioneöd'anno)öinöconsiderazioneödelöfattoö
che,öinteressandoöquestioniöermeneuticheödelöContrattoöCollettivoöNazionaleö
diöLavoro/CompartoöMinisteriö(conteggiabilita©dell'indennita©diöamministra-
zioneöaiöfiniödellaötredicesima),öeraödestinatoöaöcoinvolgereötuttoöilöpersonaleö
delleöAmministrazioniöstataliösiaöaölivelloöcentraleöcheöperiferico.ö

Confermandoöl'inesistenzaödelöprincipioödiöomnicomprensivita©dellaö
retribuzione,ölaöSupremaöCorte,öpuröritenendoöapplicabileöl'articoloö7öD.Lg.ö

C.P.S.ö25öottobreö1946,ön.ö263,öinövirtu©delörinvioöcontenutoönellaöfonteönego-
zialeö(art.ö33öCCNL)ö(1),öescludeöcheöl'indennita©diöamministrazioneösiaörile-
vanteöaiöfiniödelöcalcoloödellaötredicesimaömensilita©allaöluceödiöunaöcomples-
sivaöinterpretazioneöûstorico-evolutivaýönonösoloödelleöprevisioniödeiövariö
contrattiöcollettiviöviaöviaösuccedutisiöaöpartireödaöquelloöstipulatoöilö16ömag-
gioö1995ö(2)ömaöancheödellaöstessaönormativaödelö1946ö(3).ö
Mentreöperölaöricostruzioneödellaöcondivisibileösoluzioneöermeneuticaö
fattaöpropriaödalleöSezioniöUniteöcheörecepisconoölaölineaödifensivaödellaö
difesaöerarialeösiörinviaöallaöletturaödellaösentenzaöeödelöcontroricorso,öancheö
inöragioneödelleörecentissimeöiniziativeödiöregolazioneöcomunitariaöeönazionale

öööööööö

(1)öû...laprevisionedelcitatoart.¨7avrebbeinognicasovalorecogentecomefontecontrattuale,perche¨
il¨relativo¨disposto¨viene¨espressamente¨richiamato¨dall'arti.¨33,¨comma¨3¨del¨CCNL¨integrativo¨1998/2001,¨
ossiadalcontrattocollettivoche¨e©lafontecuil'art.¨2,comma3,D.Lgs165/2001affidainviaesclusival'at-
tribuzione¨dei¨trattamenti¨economiciý¨(CassazioneöS.U.,ösentenzaö13öluglioö2005,ön.ö14698).ö
(2)öDalleöprevisioniödelöcontrattoöcollettivoösarebbeöevidentissimoöcheöaiöfiniödelöcomputoödellaötre-
dicesimaösonoörilevantiösoloöleöûvoci¨che¨sono¨corrisposte¨a¨tale¨titoloý¨eöche,öconöparticolareöriferimentoö
all'indennita©diöamministrazione,öe©delötuttoöneutraörispettoöaötaleöaccertamentoölaönaturaögenerale,öfissaö
eöricorrenteödellaöstessaö(ûIlcaratteredigeneralita©¨dicesolocheessadeveesserecorrispostaatuttiidipen-
denti,¨la¨natura¨ricorrente¨dice¨che¨deve¨essere¨corrisposta¨con¨la¨medesima¨cadenza¨temporale,¨mentre¨la¨
natura¨fissa¨significa¨che¨la¨medesima¨e©¨parametrata¨a¨criteri¨oggettivi¨di¨determinazioneý¨^Cassazioneö
S.U.,öcit.¨notaö1).ö
(3)öû...dettoart.7nonsolononcontienealcunaprevisionediomnicomprensivita©¨dellatredicesima,ma¨
deponeaddiritturainsensocontrario...¨Ossia,all'entratainvigoredeld.l.cps.n.¨263del1946laretribuzione¨
delpersonale¨statale¨constava¨non¨solo¨del¨trattamento¨di¨base¨e¨dell'indennita©¨di¨carovita,¨ma¨anche¨di¨
indennita©¨ediassegniaccessori,chepero©furonoesclusidalcomputodellatredicesimamensilita©adopera¨
delcitatoart.¨7deldlcps,segnoquindicheprimaillegislatore,epoilepartistipulantiilCCNLcheadesso¨
hannofatto¨riferimento,¨la¨intesero¨computare¨al¨netto¨delle¨indennita©¨che¨allora¨venivano¨erogate,¨e¨quindi¨
in¨misura¨non¨omnicomprensiva.¨Pertanto¨il¨suddetto¨art.¨7¨del¨dlcps¨del¨1946¨induce¨a¨negare¨la¨inclusione¨
dell'indennita©¨di¨amministrazione¨nella¨tredicesima¨mensilita©¨ý¨(CassazioneöS.U.,öcit.¨notaö1).ö

ILöCONTENZIOSOöNAZIONALEö

inömateriaöcheösarannoösegnalate,öpremeöquiöesternareötaluneöconsiderazioniö
suörilevantiöquestioniöprocessualiötipicamenteölegateöalöcontenziosoöserialeö
(caratterizzatoöoggettivamenteödallaöpresenzaödiöpreteseöimplicantiölaörisolu-
zioneödiöquestioniödiöfattoöoödiödirittoöcomuniöaöpiu©persone)öcheöcoinvolgonoö
problematicheödiöcompetitivita©delösistema,ödiöefficientismoöprocessualeöe,ö
soprattutto,ödiörisparmioödiöspesaöpubblicaöcuiönonörisultaöestraneaöl'Avvoca-
turaödelloöStato,ötradizionalmenteöeöistituzionalmenteöobbligataöaöcimentarsiö
conöquestaötipologiaödiövertenzeöcollettiveöcheöordinariamenteörichiedeögrandiö
impegniödiörisorseöumane,ötecnicheöedöeconomiche.ö

Alödiöla©delleöspecificita©delöcontenziosoösuöcuiösonoöintervenuteöleö
SezioniöUniteöinöcommentoö(4)öeöcheöloöcontraddistinguonoöperöl'indiscussaö
ragionevoleödurataödelöprocessoöcollettivoö(5),önonövaösottaciutoöcheönellaö-
maggioröparteödeiöcasiölaöûsoluzioneödefinitivaýö(rectiusöûtendenzialmenteö
stabileýö(6))övieneöraggiuntaösoloödopoömoltiöanniö(eöpotrebbeöancheönonö
giungereömaiöoveösiömaturinoöcontrastiögiurisprudenzialiöoösiöverifichinoöinef-
ficienzeöinterneöalösistemaöprocessuale).ö

Inöentrambiöiöcasiö(contenziosoöserialeöcheögiungeöinötempoöragionevol-
menteöbreveöadöunaösoluzioneötendenzialmenteöûdefinitivaý/contenziosoö
serialeöcaratterizzatoödaöcontrastiödiögiurisprudenzaöeödallaöirragionevolezzaö
deiötempiörichiestiödall'ordinamentoöprocessualeöperödareöunaörispostaöten-
denzialmenteöstabile)ögliöstrumentiöprocessualiöattualmenteöpresentiönelö
codiceödiöritoönonöpaionoöassicurareöconöparticolareöriferimentoöalöconten-
ziosoöserialeöun'adeguataötutelaögiurisdizionaleöcheöpossaöritenersiöinölineaö
conöiöcanoniödelögiustoöprocessoöimpostiödall'articoloö111ödellaöCostituzione.ö

Aöcio©siöaggiunganoöiöconsistentiöaggraviödiöspesaöperöl'ErarioödelloöStatoö
eölaöriduzioneödellaöcompetitivita©delösistemaöeconomicoönazionaleöconse-
guentiöadöunaögestioneöinefficienteödelöcontenzioso.ö

Prendendocomemodellodicontenziososerialequellosull'indennita©diammi-
nistrazione(dovelaserialita©afferisceallaquestionedidirittorelativaallarilevanzaö
dell'indennita©diöamministrazionecircailcalcolodellatredicesima),alfinedivalu-
tarneöiövantaggi,öattualmenteöancheöall'esameödelöLegislatoreöcomunitarioö(7)öe

öööööööö

(4)öIlöPrimoöPresidenteödellaöCassazioneöhaötempestivamenteöaccoltoölaörichiestaödellaödifesaöera-
rialeödiörimettereölaöpronunciaöalleöSezioniöUniteöpuröinömancanzaödiöcontrastoötraöleöSezioniösempliciö
inöconsiderazioneödellaöquestioneödiömassimaöeödiöparticolareöimportanzaösollevataödalöricorsoö
(art.ö374,öcommaö2,öc.p.c.).ö
(5)öLaöSupremaöCorteöhaödiörecenteöriconosciutoöcheöilödirittoöall'equaöriparazioneöcopreöancheöleö
ipotesiödiöricorsoöcollettivoö(SezioneöI,ösentenzaö11ömaggioö2005,ön.ö9921öinöGuida 
al 
Diritto 
25/2005,ö36ö
ss.).ö
(6)öNell'ordinamentoöinternoönonöoperaöilöprincipioödelloöstare 
decisis 
maösoloöl'onereödiömotivareö
l'eventualeöcontrastoöconölaögiurisprudenzaödellaöSupremaöCorte.ö
(7)öInserendosiönelövarcoöapertoöprimaödallaöCorteödiöGiustiziaönelöcasoöCourageö(sentenzaö20öset-
tembreö2001,öcausaöC-453/1999,öCourage 
Ltd. 
v. 
Bernard 
Crehan,inöEuropean 
Court 
Reports,ö2001,öI,ö
6297;öperölaöverita©l'esistenzaödiöunödirittoöalörisarcimentoödelödannoödaöviolazioneödelödirittoöcomunita-
rioöantitrustöeraögia©stataöaffermataödall'Avv.öGeneraleöVanöGervenerönell'opinion 
resaönellaöcausaö
C-128/1992,öH.J. 
Banks 
& 
Co. 
Ltd. 
C. 
British 
Coal 
Corp.,inöEuropean 
Court 
Reports, 
1994,öI,ö1209)öeö
poiödalöRegolamentoödelöConsiglioö16ödicembreö2002,önö1/2003ö(concernenteöl'applicazioneödelleöregoleö
diöconcorrenzaödiöcuiöagliöarticoliö81ödeö82ödelöTrattato,öinöG.U.C.E. 
L1ödelö4ögennaioö2003önonche¨inö

RASSEGNAöAVVOCATURAöDELLOöSTATOö

nazionaleö(8),ösiöipotizziöl'esistenzaöinöItaliaödiöstrumentiödiörisoluzioneöinöformaö
aggregataödiöquestioniöcontroverseöserialiö(azioniörappresentative)öoperantiösulla

öööööööö

Boll.©UE©12-2002,öpuntoö1.3.70),ölaöCommissioneöEuropeaöhaöintenzioneödiöpubblicareöperölaöfineödelö
2005öunöLibroöVerdeöinömateriaödiöprivate©enforcement©delödirittoöantitrustö(aötalöuopo,ösuöincaricoödellaö
Commissione,öloöstudioölegaleöAshurstöhaöcondottoöun'analisiöaccurataödelleöesperienzeödiöprivate©
antitrust©enforcement©sviluppateöneiövariöStatiömembriörilevandoöilöûtotaleösottosviluppoýöeölaöûsconvol-
genteödiversita©ýödeiösistemiönazionaliö^cfr.öwww.europa.eu.int/commission/competition/ö
competitionandconsumers).ö

Ancheönelödirittoödellaöconcorrenza,öcomeöaöpiu©ripreseöaffermatoöinötemaödiöresponsabilita©delloö
Statoöperöviolazione/inadempimentoödelödirittoöcomunitarioö(l'azioneörisarcitoriaöcivilisticaöneiöcon-
frontiödelloöStatoöe©esperibileöancheöseöilöTrattatoöprevedeöloöspecificoörimedioödellaöproceduraödiöinfra-
zione),ösiöaffermaöilöprincipioöinöbaseöalöqualeögliöstrumentiödiötutelaöprivatisticaösonoödiöcomplementoö
essenzialeöaöquelliödiöenforcement©pubblicisticoöcheönonöpossonoöinöalcunömodoöobliterarliödovendo,ö
viceversa,ögliöstessiöprocedereöinömodoöcoordinatoötraöloroö(siövaluti,öadöesempio,ölaöquestioneödell'effi-
caciaödegliöaccertamentiöcontenutiöneiöprovvedimentiösanzionatoriödell'Autorita©amministrativaöanti-
trustöneiögiudiziöcollegatiöaventiöadöoggettoöilörisarcimentoödelödannoödaöillecitoöantitrustö^leöc.d.ö

follow-on©actions).

Eéstato,öaltres|©,ösottolineatoöcheöilöprivate©enforcement©potrebbeörivelarsiöunödeterrenteömoltoöpiu©effi-
caceöedöeffettivoödelösistemaöpubblicisticoöCommissione/Autorita©diövigilanzaönazionaliö(cfr.öMonti,öPriv
ateLitigationas©akey©complement©topublic©enforcement©ofcompetition©rulesandthefirst©conclusion©on©the©

implementationofthenewMegerRegulation,©VIIIAnnualCompetitionConference,öFiesole,ö17ösettembreö
2004).ö

Traögliöstrumentiödiöattuazioneöprivataödelödirittoödellaöconcorrenzaöleöclass©actions©sonoöguardateöconö
grandeinteresse.öSonoöalloöstudiopossibiliöopzionidiregolazioneöpervalutareincheformasipossanoösti-
molateögliöStatimembripostoöche,öcomeönoto,ösecondoögliöorientamentiödellaöCorteödiöGiustizia,öinmateriaö
processualeöl'autonomiaösovranaödegliöStatiöpuo©essereöûsuperataýösoloöoveösiödimostriölaöviolazioneödeiö
principiödiöequivalenzaö(non©discrimination)öeödiöeffettivita©(adequacy).ö

(8)öAöseguitoödellaövicendaödeiörimborsiöR.C.A.öeödegliöscandaliöfinanziariöitalianiö(Cirio,öParmalatöeö
Bipop)öeöstranieriö(bonds©argentini)ösonoöstatiöpresentatiönumerosiödisegniödiöleggeövoltiöaöintrodurreöstru-
mentiösimiliöalleöclass©actions©statunitensiöperöassicurareöefficientiöformeödiötutelaödelleöpreteseöserialiö
cheöfunganoöancheödaödeterrenteöaöpraticheöilleciteödegliöoperatoriöeconomici.ö
Alloöstatoöl'approccioödelöLegislatoreöe©statoösettorialeömancandoödiöquellaötrasversalita©cheö
dovrebbeöispirareöl'introduzioneödiöstrumentiöprocessualiödotatiödiöcaratteristicheöprofondamenteöinnova-
tiveöinömeritoöall'impostazioneötradizionaleödelöcodiceödiörito.öAölivelloölinguisticoönonösiöe©ancoraöperce-
pitoöcheölaöterminologiaöpiu©appropriataöe©ûazioniörappresentativeýöinöquantoöleöazioniöûdiögruppoýöevo-
canoöpericoliöconfusoriöconölaötutelaödegliöinteressiödiffusiö(cheöe©questioneödiversaödalleöproblematicheö
legateöagliöstrumentiödiörisoluzioneödelöcontenziosoöseriale)ömentreöquelleöûcollettiveýösonoögia©cono-
sciuteöedöutilizzateönelönostroöordinamentoöprocessuale.ö

Inömateriaöconsumeristica,öancheöperödareöseguitoöagliöaccordiöintervenutiötraöMinisteroödelleöAttivita©
ProduttiveeAssociazionideiconsumatorieANIA,sie©intervenutoconidisegnidileggeA.C.3838(On.öBo-
nitoöeöaltriö^azioneödiögruppo)öeöA.C.ö3839ö(On.öLettieriöeöaltriö^azioneödiöclasse)öunificati,ödopoöl'approva-
zioneödellaöCameraödeiöDeputatiö(Picchio,öDalla©Camera©arriva©il©s|©al©dl©sulla©class©action,inöIl©Sole©24©Ore©
delö22öluglioö2004),öinöquelloöall'analisiödelöSenatoö(S.ö3058ö-On.öBonitoöeöaltri).öSiötrattaödiöunöapproccioöela-
boratosullafalsarigadiquellospagnoloche,innestandosisulleprevisionidellalegge30öluglio1998,n.ö281,ö
siöpresentaöassolutamenteömigliorabileöinöquanto,ötraöl'altro,öistituisceöunömonopolioögiudizialeödelleöassocia-
zioniödeiconsumatorieösollevaunaserieödiproblematichetecnico-giuridichenonrisolteödaiödisegnidilegge.ö
Perölaöprimaöletturaödegliöstessiöcfr.öFava,öL'importabilita©delle©class©actions©in©Italia,©Contratto©e©Impresa,ö
2004,ö166-226nonche¨Id.,öClassActionsall'italiana:©ûPaesechevaiusanzachetroviý(l'esperienzadeiprincipali©
ordinamentigiuridicistranierielepropostedileggen.©3838e3839),©CorriereGiuridico,©2004,ö397.ö

Nell'ambitoödelleöproposteödiöleggeöeödegliöstudiörelativiöallaöriformaödellaöregolazioneödelömercatoö
finanziarioöitalianoö(c.d.öriformaödelörisparmio)öleöclass©actions©sonoöstateöconsiderateöeccellentiöstrumentiö
diödeterrenzaöneiöconfrontiödelleöpraticheöscorretteödegliöoperatoriöprofessionaliöeödiömiglioramentoödelö
livelloödiötutelaöprocessualeödegliöinvestitori.öInöquestoömodoöseöneöe©propostoöl'inserimentoöattraversoö
taluneöproposteödiöleggeöcheöpresentanoöunöapproccioöpiu©meditatoöeöcompletoörispettoöaöquelleödiömatriceö
consumeristica.ö


ILöCONTENZIOSOöNAZIONALEö

falsarigaödelleöclass©actions©statunitensi,öcanadesiöeösvedesi,öoödeiörepresenta-
tive©proceedings©australianiöoppureödellaögroup©litigation©ingleseö(9).

öööööööö

L'A.C.ö4747ö(On.öLettaöeöaltri)ösegueöilömodelloöstatunitenseödell'azioneörappresentativaö(che,ötutta-
via,övieneöetichettataöcomeöazioneöcollettiva)öessendoöespressamenteöprevistaöl'autorizzazioneögiudizialeö
aöfarövalereödirittiöaltrui.öIlömodello,ötuttavia,öconsenteöilöricorsoöalörimedioösoloöall'attoreöeösembraö
caratterizzatoödall'assenzaödiöpreclusioniötemporaliöperöl'esercizioödelödirittoödiöuscitaö(opt-out)öconöperi-
colosiörisvoltiöperöl'incertezzaöeöl'instabilita©nellaöcomposizioneödellaöclasse.ö

L'A.C.ö4639ö(On.öFassinoöeöaltri)öaffiancaöall'azioneörappresentativaölaölegittimazioneödellaöCONSOBö
adöagireöperöilörisarcimentoödeiödanniö(ancheöpunitivi)öderivantiödaöpraticheöcensurabiliöposteöinöessereödaiö
soggettiödallaöstessaövigilati.öLaöproposta,öcheöfaöampioöricorsoöallaödelegaölegislativa,ösembraöfareöimpli-
citoöriferimentoöaömeccanismiödiöadesioneöespressaöinöquantoöconsenteöl'allargamentoödellaöclasseönelö
corsoödelögiudizioö(ûapportaremodifichealcodicecivile,©af
ffinche¨glieffettidigiudicatodellasentenzaemessa©
sianoestesiatuttiisoggettidellastessaclassecheviabbianoaderitoespressamente,©consentendolorodiade-
rire,©integrando©il©contraddittorio,©in©ognifase©e©stato©del©giudizioý,öart.ö30,öcommaö2,ölett.öm)©eöprevedeö
cheölaötransazioneöpossaöessereöefficaceösonoöinöcasoödiöadesioneöespressaöall'azioneörappresentativa.ö

(9)öPeröl'analisiödellaönormativaöeödelleörelativeöapplicazioniögiurisprudenzialiöcircaöiömenzionatiö
strumentiödiörisoluzioneödelöcontenziosoöserialeöinöformaöaggregataöche,öcontrariamenteöaöquantoödiö
recenteösostenutoö(Bellini,öClass©actions©e©mercato©finanziario:©l'esperienza©nordamericana,©inöDanno©e©
Resp.©2005,ö817,öû...class©actions,©nate©ed©evolutesi©unicamente©negli©Stati©Uniti...ý)©nonöcostituisconoö
unaöûspecie©raraýöstanziataösoloönegliöStatiöUniti,ösiaöconsentitoörinviareöaöFava,öL'importabilita©delle©
class©actions©in©Italia,©Contratto©e©Impresa,©2004,ö166-226önonche¨Id.,öClass©Actions©all'italiana:©ûPaese©
chevaiusanzachetroviý©(l'esperienzadeiprincipaliordinamentigiuridicistranierielepropostedilegge©
n.©3838©e©3839),©Corriere©Giuridico,©2004,ö397,öinöcuiösiöfornisconoöaltres|©taluneömotivateöconsiderazioniö
sulleöpossibilita©diöaggiornare,öancheöallaöluceödelleöesigenzeöimposteödall'evoluzioneödell'economiaöglo-
balizzata,öiöprincipiötradizionaliödell'ordinamentoöprocessualeöinternoöalöfineödiöconsentireöunötrapiantoö
senzaörigettoödelleöazioni©rappresentative©nelörispettoödelleöspecificita©delösistemaönazionale.ö
Laötesiöhaötrovatoödiörecenteölargoöseguitoöancheönellaödottrinaöpiu©autorevoleöcheöribaltaöleöperples-
sita©eöilögiudizioönegativoödell'orientamentoötradizionaleö(Rescigno,uSulla©compatibilita©tra©il©modello©
processualedelleclassactionsediprincipifondamentalidell'ordinamentogiuridicoitaliano,©Giurisprudenza©
Italiana,ö2000,ö2224).ö

Consolou(Fra©nuovi©riti©civili©e©riscoperta©delle©class©actions,©alla©ricerca©di©una©ûgiustaý©efficienza,©
Corriere©Giuridico,©2004,ö565),öcautamenteöfavorevole,öinvitaöaömaggioriöriflessioniötecnicheö(ûsembra©
importante,©per©l'efficienza©della©giustizia,©introdurre©qualcheforma©di©azione©collettiva©che©vada©al©di©la©di©
quella©in©materia©inibitoria©di©clausole©abusive©e©di©quella©sempre©inibitoria©in©materia©di©consumatori...©
introdurre©le©class©actions©in©Italia©significa©anche©creare©sistemi©di©deterrenza©civile©senza©i©quali©evidente-
mente©episodi©significativi©diprassipurtroppo©generalizzate©continueranno©a©non©essere©sanzionati©se©non©
con©un'inefficienza©di©cui©avremo©prova©una©volta©di©piu©in©materia©per©intanto©di©bonds©decottiý).©

GiussaniueuZoppiniu(Tuteladelrisparmioemercatifinanziari:©unaricettaitalianaperlaûclassactionsý,©
Guida©al©Diritto,©27/2004,ö11)öconöilöconfortoödelödatoöcomparatoöritengonoöcheöl'azioneöcollettiva,öpuröseö
conöiönecessariöcorrettivi,öpossaöcontribuireöadöunaögestioneöeconomicaödellaögiustiziaö(ûL'azione©collettiva©
a©tuteladeidirittiindividualiomogeneie©unanuova©tecnologiadelprocesso©chesivadiffondendo©ormaiintutto©
ilmondo©^l'hanno©direcente©introdotta©in©varieforme,fragliormainumerosissimiordinamentiilcuisviluppo©
sembra©meritare©speciale©attenzione,©l'Inghilterra,©la©Svezia,©la©Spagna,©la©Cina©^con©diversi©miglioramenti©
deisuoidispositividisicurezza:e©perfettamente©ragionevolecercarediadattarlaallestradedellagiustizia©civile©
europea,©maritenerlainlineadiprincipioantieconomicae©comesuggerirechesidebbano©eliminaregliautobus©
elasciareaipiedichiunquenonpossaononvogliapagarsiiltaxi.©IlprogettoLetta-Maccanico-Pinzaquindi,©
non©contemplapericolosie©irragionevoliinseguimentidelmodello©americano:©si©intendepiuttostosiapromuo-
verel'efficienzadelleimprese,©siagarantirel'effettivita©dellatuteladeidirittiindividuali,©ecio©avvalendosiin©
manieradoverosamente©informataecritica©deirisultatidellepiu©recentiricerchecomparatisticheý).©

Menchiniu(Periûmasstortsýeleazionicollettivelanecessita©diadattareimodellistranieri,©Guidaal©
Diritto,ö24/2004,ö11)öritieneöinsufficienteöilösoloöûmodelloöeuropeoýö(Verbandsklage)öcheösiöfondaöesclusiva-
menteösull'attribuzioneödellalegittimazioneöadagireadentiesponenzialieöassociazioni(ûEvidente©e©l'insuf-
ficienza©di©questo©sistema©neicasidi©danniprovocatiaunamolteplicita©disoggetti©inforza©di©analoghi©compor-
tamentiillecitiý).ö


RASSEGNAöAVVOCATURAöDELLOöSTATOö

Sarebbeöstatoöpossibileöall'AvvocaturaödistrettualeödiöFirenzeö(oöaiödipen-
dentiödelöMinisteroödellaöGiustiziaöricorrenti)öchiedereöalögiudiceölaöcertificazione

öööööööö

Conöparticolareöriferimentoöalöprocessoöamministrativo,öCaringellA 
(Corso©di©Diritto©Amministra-
tivo,ö2004,ö632),öevidenziandoögliöostacoliötradizionalmenteöpostiödagliöarticoliö26öT.U.C.d.S.öeö4öL.TARö
(cheöcolleganoölaölegittimazioneöaöricorrereöallaönaturaöindividualeödegliöinteressiöattivati),ömostraöparti-
colareöinteresseöperöloöstrumentoö(ûAfrontediquesta©disarmonia©tra©l'esigenza©ormaipenetrata©nelcomune©
sentiredituteladegliinteressiserialiequestaimpostazionenormativa,©lestradepercorribilisonofondamen-
talmentedue:unaditipolegislativoedunaditipointerpretativo.©SeguendolaprimailLegislatoredovrebbe©
prendereatto©dell'arretratezza©della©disciplinapositiva©e©introdurre©un©nuovo©sistemadiaccesso©allagiurisdi-
zionale,©svincolatodallanaturaindividualedellaposizionesoggettivadedottaingiudizio.©Inquestadirezione©
sarebbe©statopossibile©introdurre©nelnostroprocesso©amministrativoforme©di©tutela©mutuate©adesempio©
dal©diritto©anglo-americano©di©cui©sono©da©tempo©conosciute©le©c.d.©class©actions,©cioe©azioni©volte©a©tutela©
diinteressipoliticiepiu©ingeneralediinteressilatusensucollettiviý).ö

DiörecenteöMaccabonI 
(Frodifinanziarie,©azionidigruppoerisarcimentodeldannononpatrimoniale:©
il©caso©Banco©Ambrosiano,©Danno©e©Resp.©2005,ö755),öriprendendoömoltiödegliöspuntiöaltroveögia©approfon-
ditiö(cfr.öP. 
Fava,öL'importabilita©delle©class©actions©in©Italia,©Contratto©e©Impresa,©2004,ö166-226önonche¨
Id.,öClassActionsall'italiana:©ûPaesechevaiusanzachetroviý©(l'esperienzadeiprincipaliordinamentigiu-
ridici©stranieri©e©le©proposte©di©legge©n.©3838©e©3839),©Corriere©Giuridico,©2004,ö397),ömetteöinöevidenzaö
attraversoöl'analisiöconcretaödelöcasoöBancoöAmbrosianoöcome,öpuröseödall'applicazioneödelleöclass©
actions©potrebberoöscaturireöbeneficiöeövantaggi,öilödibattitoödottrinaleöeölegislativoösiaöancoraöaperto.ö

Nonösiöritengonoöcondivisibiliöne¨convincentiöleövalutazioniöespresseödaöLeneR 
(L'introduzione©della©
classaction©nell'ordinamentoitaliano©delmercatofinanziario,©inöGiur.Comm.©2005,I,269).öInconsiderazioneö
dellaötradizionaleöconcentrazioneöcheöcaratterizzaögliöassettiöproprietariödelleösocieta©italianeönonche¨delö
carenteöattivismoödeiöpiccoliöazionistiö(scarsoöutilizzoödegliöstrumentiödiösollecitazioneödelleödelegheödiövotoö
eödelleöazioniödiöresponsabilita©delleöminoranze)öeödegliöinvestitoriöistituzionaliösiöritiene,öinömodoödelötuttoö
aprioristicoeincontrastoconleötestimonianzerisultantiödairecentiöscandalifinanziariitaliani,öcheöinItaliaö
potrebbeöessereöinutileöintrodurreöleöclass©actions©perlacarenzaödiösoggettiörealmenteöinteressatiöadavvaler-
seneö(ûiltrapiantodell'istitutonellanostraesperienzagiuridicapotrebbeinvececondurreaunaûcrisidirigettoý©
perl'oppostaragionedellacarenzadisoggettirealmenteinteressatiadavvalerseneý).öL'affermazione,öperaltroö
condizionataödallaprospettivalimitanteödellamateriaösocietariaeöfinanziaria,önonsoloe©discutibileöinrela-
zioneöallaöspecificaömateriaötoccataömaösoffreödiöunöapproccioösettorialeönonöopportunoöpostoöcheöleöclass©
actions©nonösonoösoloödiretteöaömigliorareölaötutelaödegliöinvestitoriö(svolgendoöunöimportanteöruoloödeter-
renteöneiöconfrontiödelleöpraticheöilleciteödegliöoperatoriöprofessionali)ömaöancheöaörisolvereöquestioniöpro-
cessualiötrasversaliöcheöinteressanoötuttoöilöcontenziosoöserialeörendendoöpiu©efficienteöedöeconomicaölaö
gestioneödellostessoeaumentando,inultimaanalisi,lacompetitivita©delsistema.ö

Peröiöcontributiödottrinariöitalianiöcheöprecedonoöleörecentiöiniziativeödiöregolazioneöcomunitariaöeö
nazionaleönonche¨gliöscandaliöfinanziariöeöanticoncorrenzialiöcheöhannoörivitalizzatoöl'interesseöversoöloö
strumento,ötaluniöancheöcondizionatiödallaönecessita©diödareörispostaöalleöpreoccupazioniödelleömultinazio-
naliödelötabaccoöstatunitensiöall'epocaödellaöc.d.ötabacco©litigation©circaölaönonöpraticabilita©delleöclass©
actions©inöItalia,öcfr.öTaruffo,öIlimiti©soggettivi©del©giudicato©e©le©ûclass©actionsý,©inöRiv.©Dir.©Proc.,©1969,ö
609;öId.,öûCollateral©estoppelý©e©giudicato©sulle©questioni©(I),©inöRiv.©Dir.©Proc.,©1971,ö651;öId.,öûCollateral©
estoppelý©e©giudicato©sulle©questioni©(II),©inöRiv.©Dir.©Proc.,©1972,ö272;öPatti,©L'esperienza©delle©ûclass©
actionsý©inödue©libri©recenti,©in©Riv.©Trim.©Dir.©Proc.©Civ.,©1979,ö1559;öDondi, 
Funzione©ûremedialý©delle©
ûinjunctive©class©actionsý,©inöRiv.©Trim.©Dir.©Proc.©Civ.,©1988,ö245;öGiussani, 
Le©mass©tort©class©actions©negli©
Stati©Uniti©d'America,©inöRiv.©Cri.©Dir.©Priv.,©1988,ö331;öId.,öUn©libro©sulla©storia©della©ûclass©actioný,©inöRiv.©
Cri.©Dir.©Priv.,ö1989,ö171;öId.,öLaprova©statistica©nelle©ûclass©actionsý,©inöRiv.©Dir.©Proc.1989,ö1029;öId.,öStudi©
sulle©ûclass©actionsý,©Padova,ö1996;öConsolo, 
Class©actionsfuori©dagli©USA?(Un'indaginepreliminare©sul©
versantedella©tuteladeicreditidimassa:funzionesostanzialeestrutturaprocessualeminima),©inöRiv.©Dir.©
Civ.,©1993,öI,ö609;öPonzanelli, 
ûClass©actioný,©tutela©deifumatori©e©circolazione©dei©modelli©giuridici,©inö
Foro©it.,©1995,öIV,ö305;öScuffi, 
Azione©collettiva©in©difesa©dei©consumatori:©legittimazione©e©tecnicheproces-
suali,©in©Giud.©pace,©1998,ö317;öRescigno, 
Sulla©compatibilita©tra©il©modello©processuale©delle©class©actions©
ediprincipifondamentali©dell'ordinamentogiuridico©italiano,©inöGiur.©it.,©2000,ö2224;öCorapi, 
La©tutela©dei©
consumatori©e©degli©investitori©nel©diritto©statunitense:©class©actions©e©derivative©suits,©inöRass.©Giur.©Energia©
Elettr.©2003,ö401.öSullaöderivative©action©statunitenseöcfr.öancheöBisogni,öLa©derivative©action©nel©sistema©
digoverno©dellapublic©corporation,©inöRiv.©Dir.©Comm.,ö1996,öI,ö191.ö


ILöCONTENZIOSOöNAZIONALEö

dellaöclasseö(tuttiöiödipendentiödelleöAmministrazioniöcuiösiöapplicaöilöCon-
trattoöCollettivoöNazionaleödiöLavoroöCompartoöMinisteri)öalöfineödiöconsen-
tireöl'aggregazioneödellaöstessaöeölaösoluzioneöunificataödellaöquestioneöcontro-
versaöserialeö(interpretazioneödelleöprevisioniödelöCCNLöinömateriaödiöinden-
nita©diöamministrazioneöeötredicesima),ösenzaölasciareösulötappetoöpesantiö
ûappendiciýödiöcontenziosoödaöcontinuareöaögestire.ö

Circaölaöpossibilita©diöconsiderareöleöazioniörappresentativeöunoöstru-
mentoöcostituzionalmenteönecessarioö(chiaramenteöconöquegliöadattamentiö
cheöconsentanoöall'operazioneödiötrapiantoödiönonödareöluogoöaörigettiödovutiö
all'omessoöcoordinamentoöconöiöprincipiöfondamentaliödelösistemaöproces-
sualeöinterno)önonche¨quellaödiösuperareöleöobiezioniötecnicheömosseödallaö
dottrinaötradizionaleöinörelazioneöalleönoteöquestioniödell'inestensibilita©degliö
effettiöultra©partes©delögiudicatoöeödelödivietoönostranoödiöquota©litis©siö
richiamaöquantoömotivatamenteögia©osservatoöinöaltraösedeö(10).ö

Quiögiovaöricordareöche,öcontrariamenteöaöquantoöerroneamenteöritenutoö
dall'opinioneödominante,öancheönegliöStatiöUnitiö(comeöinötutteöleömoderneö
democrazieöcheöhannoöintrodottoöloöstrumentoöprocessuale)ösiöe©postoöilöpro-
blemaödelöpossibileöcontrastoöconölaöCostituzioneöfederaleö(11)ödelleöclass©
actions©inömeritoöallaöviolazioneödelödirittoödiödifesaödeiömembriöûassentiýö
dellaöclasse.öLaöquestioneöe©stataörisoltaödallaöCorteöSupremaöeödalöLegisla-
toreöfederaleöconöl'introduzioneödelömeccanismoödiönotice/opt-out©(conölaöcer-
tificazioneögiurisdizionale,öcheövieneöadeguatamenteöedöefficientementeöpub-
blicizzata,ösiöattribuisceölaöqualita©diöparteöancheöaiömembriödellaöclasseö
ûassentiý;öquestiöultimiösonoörappresentatiödaiösoggettiöcheöprocedonoösuö
autorizzazioneödelögiudiceömaöpossonoöessereösempreöestromessiödalögiudizioö
serialeöoveöloörichiedanoöneiöterminiöstabiliti).öPeraltro,örecentissimeöiniziativeö
legislativeöhannoöintrodottoönuoviöstrumentiö(inöparticolareödestinatiöadö
attecchireösulleöquestioniödiöcompetenzaöeösulöcompensoödeiölegali)övoltiöadö
eliminareöqueiöfenomeniöpatologiciöcheöhannoöinöalcuniöcasiöcomportatoöunö
usoödistortoödelleöclass©actions©(12).ö

InöInghilterra,öviceversa,ögliöstrappiöaiöprincipiösonoöstatiöevitatiöinöradiceö
mettendoöaöpuntoöunösistemaö(cheöperölaöverita©nonöhaönullaöoöpocoöinö
comuneöconöleöautenticheöclass©actions©statunitensi,öcanadesiöoöaustraliane)ö
colöqualeösiöconsenteöl'aggregazioneösoloödegliöappartenentiöallaöclasseöche

öööööööö

(10)öFava, 
L'importabilita©delle©class©actions©in©Italia,©Contratto©e©Impresa,©2004,ö166-226ö
eönonche¨Id.,öClassActionsall'italiana:©ûPaesechevaiusanzachetroviý©(l'esperienzadeiprin-

cipali©ordinamenti©giuridici©stranieri©e©le©proposte©di©legge©n.©3838©e©3839),©Corriere©Giuridico,©

2004,ö397.ö

(11)öIlöVöEmendamentoödellaöCostituzioneöfederaleöstatunitenseö(No©person©shall©be©
deprivedoflife,©liberty,©orpropertywithoutdueprocessoflaw)öprevedeöilöprincipioödelöduepro-
cess©oflaw©che,öaffinche¨siöverifichiölaöproduzioneödegliöeffettiöprocessualiödelöprovvedimentoö
giurisdizionaleönellaösferaögiuridicaödelösoggettoöneiöcuiöconfrontiösiöagisce,öimponeödiöfarö
acquistareöalloöstessoölaöqualita©diöparteöprocessuale.ö

(12)öClass©Actions©Fairness©Act©2005,öfirmatoödalöPresidenteöBushöilö18öfebbraioö2005ö
dopoöl'approvazioneödefinitivaödelöSenatoö(10öfebbraioö2005)öeödellaöCameraö(17öfebbraioö
2005),öinöwww.law.cornell.edu.ö

RASSEGNAöAVVOCATURAöDELLOöSTATOö

faccianoespressarichiestadiparteciparealgiudiziocollettivo``iscrivendosi''alliti-

gation©group©register©tenutoöpressoölaöcorteöcheöprocedeö(management©court)(13).ö

Passandoödalöûpoteröessereýöall'ûessereý,öalloöstatoöinöItalia,öancheödopoö
pronunceöcomeöquellaöinöcommento,öe©önecessarioöcontinuareöaöûgestireýöleö
ûappendiciýödelöcontenziosoöserialeöperche¨,alödila©ödelögiudizioöcheösiöe©ö
chiusoöconölaösoluzioneögiurisprudenzialeöûtendenzialmenteödefinitivaýösullaö
questioneödiöfattoöoödiödirittoöcomuneöaötuttiöiömembriödellaöclasse,örestanoö
incardinatiönelösistemaöprocessualeötuttiögliöaltriöprocessiö(solitamenteönume-
rosissimi)öcheödevonoöproseguireöeöche,ötalvolta,öpossonoöancheödareöluogoö
adöesitiösconcertantiö(14).öAöcio©ösiöaggiungaöcheönuoviögiudiziöpossonoöessereö
introdottiöinörelazioneöaöpreteseöperöleöqualiönonösonoöancoraödecorsiöiöter-
miniödiöprescrizioneöeödiödecadenza.ö

Questaösituazioneödovrebbeöessereövalutataönonösoloöinörelazioneöall'effi-
cienzaödelösistemaöprocessualeöconsideratoönelösuoöcomplessoöeöall'opportu-
nita©ödiöevitareöcontrastiötraöpronunceömaöancheöallaöluceödiöunaöprospettivaö
economico-contabileövoltaöalöcontenimentoödeiöcostiöinutiliöeöall'eliminazioneö
diösprechiönell'usoödelödenaroöpubblico.ö

Siöpensiöaötuttaöl'attivita©öprocessualeöaventeöunöcontenutoöanalogoö
(udienze,öattiödefensionali,öaccertamenti,önotifiche,öprovvedimentiögiurisdizio-
nali),öall'impegnoölavorativoödiögiudiciöeöavvocatiögravantiösulöbilancioödelloö
Stato,ömaöancheöalleörisorseömaterialiöcheöruotanoödirettamenteöoöindiretta-
menteöattornoöall'espletamentoödellaöfunzioneögiurisdizionaleöeödefensionaleö
(carta,öenergiaöelettrica,öbenzina...)öinteressataödallaöûgestioneöappendico-
lareýödiöunöcontenziosoöûtendenzialmenteöchiusoýöeöcheösiölimitanoösoloöaö
riprodurre,öripetereöeöripercorrereöattivita©öcheögia©ösiösonoöaltroveöesaurite.ö

Seösiöeliminasseöquestoösistemaöaöûcartaöcarboneýöeösiöunificasseroöinöunö
soloöcontestoötutteöleöattivita©örichiesteöperölaöricercaödellaösoluzioneöproces-
sualeöcheöapplichiöeöinterpretiölaönormativaörilevanteöalöcasoöserialeöconcreto,ö
tutteöquesteörisorseöedöenergieöinutilmenteöspeseöpotrebberoöessereöricollocateö
eöutilizzateöperömigliorareöeörendereöpiu©öefficienteöilönostroösistemaöproces-
sualeöinterno.ö

Peraltro,öoveöloöstrumentoönonösiaörimessoösoloöall'iniziativaödelleöasso-
ciazioniödiöconsumatoriö(15)öoölimitatoöaötaluniösettoriö(materiaösocietariaöe

öööööööö

(13)öPeröiödettagliörelativiöalöfunzionamentoödegliöstrumentiöutilizzatiönegliöStatiöUniti,öinö
Canada,öinöAustraliaöeöinöInghilterraöcfr.öFava,öL'importabilita©delle©class©actions©in©Italia,©

Contratto©e©Impresa,ö2004,ö166-226önonche¨Id.,öClass©Actions©all'italiana:©ûPaese©che©vai©

usanza©che©troviý©(l'esperienza©dei©principali©ordinamenti©giuridici©stranieri©e©le©proposte©di©

legge©n.©3838©e©3839),©Corriere©Giuridico,©2004,©397.©

(14)öSiöpensiöaiödecretiöingiuntiviöottenutiödaötaluniödipendentiöallegandoölaösolaöpronun-
ciaödelöTribunaleödiöPisaö9ögennaioö2004,ön.ö726/03öcheöaveva,öperöcos|©ödire,öûapertoöilö
filoneý.ö
(15)öLaölimitazioneöallaömateriaöconsumeristicaöe©öprevistaödaiödisegniödiöleggeöA.C.ö3838,ö
A.C.ö3839öeöSö3058öcitatiösub©notaö7.ö
Siöe©ögia©ömessoöinöevidenzaöcomeöquestoöaspettoöe©ödestinatoöaöprodurreöincertezzeöapplica-
tiveöaöpartireödall'identificazioneödelöcampoödiöapplicazioneödellaönormativaöapprovandaönonö
soloperche¨lanozionediconsumatorenone©öaffattoconsolidatamaancheperche¨nonrisultanoö
circoscrivibili,ötraöl'altro,öne¨laömateriaöconsumeristicaöne¨iöpoteriörimessiöalöconsumatore.ö

Siösegnalanoödueödeiöûcasiýöprocessualiörecentiöpiu©ösignificativi.ö


ILöCONTENZIOSOöNAZIONALEö

finanziaria)ö(16)ömaösiaöfruibileödaöqualunqueöparteöprocessualeöcoinvoltaöinö
contenziosiödiönaturaöseriale,ödell'eventualeöintroduzioneödelleöazioniörappre-
sentativeö(class©actions)önelösistemaöprocessualeöitalianoöpotrebbeöbeneficiareö
ancheöl'AvvocaturaödelloöStatoösiaöinöterminiödiösemplificazioneöeömigliora-
mentoödellaögestioneödelöcontenziosoöserialeösiaöperöleöaccresciuteöpotenzialita©
diöchiusuraöstragiudizialeö(17).

öööööööö

Sullaömancanzaödiöchiarezzaöeöconsolidamentoödellaönozioneödiöconsumatoresiösegnalaö
cheölaöConsultaö(ordinanzaö16öluglioö2004,ön.ö235,öinöForo©It.,ö2005,öI,ö992),ödichiarandoö
manifestamenteöinammissibileölaöquestioneödiölegittimita©costituzionaleödell'art.ö1469öbis©c.c.ö
peröcontrastoöconöl'articoloö3öCost.önellaöparteöinöcuiönonöincludeönellaönozioneödiöconsuma-
toreöancheöilöbeneficiarioönonöcontraenteödellaöpolizzaöinfortuniöcumulativaöstipulataödalö
datoreödiölavoroötitolareödiöunöautonomoöeönonöderivatoödirittoöaiövantaggiödell'assicurazione,ö
haöcorrettamenteörimessoölaösoluzioneödellaöproblematicaöcircaöl'equiparabilita©delömenzio-
natoölavoratoreöassicuratoöalöconsumatoreöcontraenteöindividualeöalögiudiceöa©quo©(Trib.ö
Napoli,öordinanzeö22öluglioöeö21önovembreö2002önonche¨11ömarzoöeö29öaprileö2003öcheösiöe©
commentatoöinöL'estensione©della©necessariafacoltativita©delle©perizie©contrattuali©alle©polizze©
infortunicumulative:ilavoratoriassicuratisonoconsumatoriexart.©1469bisc.c.,©CorriereGiu-
ridico,©2003,ö659)öcheönonöavevaönemmenoötentatoödiödareöallaönormaöun'interpretazioneöcon-
formeöaöCostituzioneöinöpaleseöviolazioneödell'obbligoödiöverificareölaöpraticabilita©diövieö
ermeneuticheöcostituzionalmenteöorientate.ö

Conöriferimentoöall'incertezzaödeiörimediöaödisposizioneödelöconsumatoreösiösegnalaölaö
vicendaödeiörimborsiödeiöpremiöR.C.A.öLeöSezioniöUniteödellaöSupremaöCorteö(sentenzaö
4öfebbraioö2005,ön.ö2207,öinöForo©It.,ö2005,öI,ö1014),öinteressateöconöl'ordinanzaö17öottobreö
2003,ön.ö15538,ödellaöSezioneöIIIö(inöForo©It,ö2003,öI,ö2938),öhannoöfinalmenteöribaltatoöl'o-
rientamentoöespressoönellaöpronunciaö9ödicembreö2002,ön.ö17475ödellaöSezioneöI.öLeöSezioniö
Uniteöhannoöaffermatoöcheöilöconsumatoreöe©direttamenteötutelatoödallaönormativaösullaöcon-
correnzaöedöe©conseguentementeölegittimatoöadöagireöconöiörelativiörimediörisarcitoriöripren-
dendoötaluneöconsiderazioniögia©espresseöinöoccasioneödelleödureöcriticheömosseöallaöpronun-
ciaö17475/02ö(cfr.öFava,öL'importabilita©delle©class©actions©in©Italia,©cit.ö177-183önonche¨Id.,ö
Class©Actions©all'italiana...,©cit.©409-412öperöiöriferimentiöalödirittoöstatunitenseöeöcomunitarioö
nonche¨alleörelativeöapplicazioniögiurisprudenzialiönonöperfettamenteöconosciutiöe/oöfraintesiö
dallaösentenzaödellaöCassazioneödelö2002öcheöpuröadöessiösiörichiamava)öche,öviceversa,öeraö
stataöaccoltaöfavorevolmenteödellaödottrinaöquasiöunanimeö(cfr.öGuizzi, 
Struttura©concorren-
ziale©del©mercato©e©tutela©dei©consumatori.©Una©relazione©ancora©da©esplorare,©inöForo©It.,©
2004,öI,ö479öaffermaöcheöl'interesseödelöconsumatoreöe©unöûinteresse©di©merofatto,©come©tale©
non©tutelabile©in©via©giurisdizionaleý;öCastronovo,öAntitrust©e©abuso©di©responsabilita©civile,©
Danno©e©Resp.©2004,ö469öeöId.,öResponsabilita©civile©antitrust:©balocchi©e©profumi,©Danno©e©
Resp.©2004,ö1165;öe©contrarioöLibertini,öAncora©sui©rimedi©civili©conseguenti©a©violazioni©di©
norme©antitrust,©Danno©e©Resp.,©2004,ö933.ö

(16)öComeöprevistoödalleöproposteöA.C.ö4639öeöA.C.ö4747.ö
(17)öLoöstessoöAvvocatoöGeneraleödelloöStato,öAvv.öOscaröFiumara,öhaösegnalatoöalleö
Autorita©presentiöallaöcerimoniaödelösuoöinsediamentoötenutasiöilö25öottobreö2005,öl'opportu-
nita©cheöl'AvvocaturaödelloöStatoösvolgaöunöruoloöchiaveönellaöselezioneödelleöcauseöpilotaö
(ûun©cenno©va©fatto©alla©recente©esperienza©del©contenzioso©seriale©promosso©da©vaste©platee©di©
consumatori,©a©volte©per©effetto©di©provvedimenti©delle©autorita©indipendenti©(si©pensi©alla©
vicenda©dei©rimborsi©dei©premi©assicurativi©in©materia©di©responsabilita©automobilistica),©o©in©
relazione©a©vicende©di©grande©impatto©sociale©(si©pensi©alla©tutela©del©risparmio©o©alla©tutela©
dellasaluteda©rischidimassa);alcunepropostelegislative©tendono©adintrodurrelostrumento©
della©classöactionöallo©scopo©di©ridurre©icostiprocessuali©e©difavoriresoluzionirapide©egiuridi-
camente©omogenee:©in©tale©ambito©l'Avvocatura©dello©Stato,©per©le©descritte©sue©caratteristiche,©
oltre©cheprevenire©o©contenere©tali©tipi©di©contenzioso,©potrebbe©utilmente©intervenire©nella©deli-
catafasepreliminarediselezione©delle©causepilotaý,ödiscorsoödiöinsediamentoödell'Avvocatoö
GeneraleödelloöStato,öAvv.öOscaröFiumara,öinöquesta©Rassegna,ön.ö2/2005).ö


RASSEGNAöAVVOCATURAöDELLOöSTATOö

Evitandoödiöconfondereölaötutelaödegliöinteressiödiffusiöconöleöproblemati-
cheölegateöallaörisoluzioneöunitaria,öomogeneaöedöefficienteödelleöquestioniödiö
fattoöe/oödiödirittoödiönaturaöserialeö(18),ösarebbe,öpertanto,öopportunoömutareö
l'angoloöprospetticoödiöanalisiöeödiöstudioödelleöazioniörappresentativeöconside-
randoöcheöleöstesseönonösvolgonoöesclusivamenteöunaöfunzioneödeterrenteöneiö
confrontiödiöpraticheöillecite,öscorretteöoöslealiödegliöoperatoriöprofessionaliö
maöcostituiscono,öpiu©generalmente,öunöefficaceöedöefficienteöstrumentoödiö
miglioramentoödellaögestioneödelöcontenziosoöseriale.öInötalömodoösiödovrebbeö
considerareölaöpossibilita©diömettereöaöpuntoöunödisegnoödiöleggeöaöcarattereö
piu©generaleöeötrasversaleöancheöattraversoöl'ausilioöeöl'interessamentoödeiösog-
gettiöistituzionalmenteöcompetentiönellaögestioneödelöcontenziosoöserialeödelloö
Statoöcheöpotrebberoöapportareöunöpreziosoöcontribuitoöinöconsiderazioneödel-
l'unicaöeöirripetibileöesperienzaömaturataödaöanniönelösettore.ö

Siöritieneöopportuno,öpertanto,öcheödopoöiödecisiviöpassiöcompiutiönellaö
semplificazioneöamministrativaöeöleöricercheöeöleösperimentazioniöinömateriaö
diömiglioramentoödellaöqualita©dellaöregolazione,ösiaögiuntoöilömomentoödiö
cominciareöadöinteressarsiödegliöstrumentiödiösemplificazioneöprocessualeöperö
faröprepotentementeösterzareölaögiustiziaöitalianaöversoömodelliöcheönonösoloö
evitinoöimbarazzantiögiudiziödiöcondannaödinanziöallaöCorteöEuropeaödeiö
Dirittiödell'Uomo,öpesantiöesborsiödiödenaroöpubblicoöperöirragionevoleö
durataödelöprocessoöeöpenalizzazioniödellaögiustiziaöitalianaö(ancheöarbitrale)ö
nelöcontestoöinternazionaleödaösempreöadditataöcomeömodelloöpatologicoödiö
inefficienzaöeölungaggine,ömaöancheöche,öcaratterizzandosiöperöl'efficientismo,ö
l'eliminazioneödeiöcostiöinutiliöeölaöriallocazioneödelleörisorseöpubbliche,öcom-
portinoöunöinnalzamentoödellaöcompetitivita©delösistemaöinterno.ö

Dott.©Pasquale©Fava©(*)ö

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
Civili, 
sentenza 
13 
luglio 
2005, 
n. 
14698 
^Pres.V.öCarboneö^

Rel.©M.öLaTerzaö^P.M.DomenicoöIannelliö^B.öC.ö(Avv.öR.G.öCiprianiöeöB.öLucia)c/Mini-

steroödellaöGiustiziaö(Avv.tiödelloöStatoöG.öD'AvanzoöeöP.öFava,öestensore).ö

L'indennita©dei©amministrazione©non©e©conteggiabile©ai©fini©della©tredicesima©mensilita©.©

L'art.©7©del©dlcps©25©ottobre©1946,©n.©263,©non©contiene©alcuna©previsione©di©omnicomprensivita©

della©tredicesima©anzi©depone©in©senso©contrario©come©confermato©dalla©volonta©delle©parti©con-

traenti©espressa©nelle©disposizioni©dei©CCNL©applicabili.©
û(Omissis)öSvolgimento©delprocesso©^Conösentenzaödelö10öluglioö2004ölaöCorteöd'appelloö

diöFirenze,öriformandoölaöstatuizioneöresaödalöTribunaleödiöPisaöilö10ödicembreö2003,örigettavaö
laödomandaöpropostaödaöV.B.öeödagliöaltriödipendentiödelöMinisteroödellaöGiustiziaöindicatiö
inöepigrafe,öintesaöadöottenereöleödifferenzeöretributiveöderivantiödallaöinclusioneödellaöinden-

nita©diöamministrazioneönellaötredicesimaömensilita©.

öööööööö

(18)öLepericolosesovrapposizionielamancanzadeidovutidistinguosonoancorapresentiö
anchenelladottrinapiu©recente.öCfr.öRescigno,öL'introduzionedellaclassactionnell'ordinamento©

italiano.©Profili©generali,©inöGiur.©Comm.©2005,öI,ö407ö(û...se©ancora©non©puo©dirsi©introdotta©nel©

nostroordinamentolaclassactiondicuisidiscuteinquestoconvegno,tuttaviailriconoscimentodella©

tutelaprocessuale©degli©interessidiffusi©^esegnatamentedegliinteressiaiqualiprincipalmentesi©

rivolgelostrumento©della©classaction:©quellideiconsumatorideibenie©deiserviziprodottieprestati©

dalleimprese(dicuiunodegliesempipiu©importantie©appuntoquellodelrisparmiatorecheaffidaagli©

intermediariilpropriodenaroafinidiinvestimento)©hacompiutosignificativipassiavantiý).©

(*)öProcuratoreödelloöStatoöpressoöl'AvvocaturaöGenerale.ö


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

La¨Corte¨territoriale¨^negata¨l'esistenza¨nell'¨ordinamento¨di¨un¨principio¨generale¨di¨
onnicomprensivita©¨della¨retribuzione¨ed¨affermata¨pero©¨la¨necessita©¨di¨verificare¨se¨una¨
disposizione¨specifica¨di¨fonte¨primaria¨imponesse¨la¨onnicomprensivita©¨della¨tredicesima¨
mensilita©¨^rilevava¨che¨l'art.¨33¨comma¨terzo¨del¨C.C.N.L.¨integrativo¨1998/2001¨prevedeva¨
che,¨in¨relazione¨alla¨disciplina¨della¨tredicesima¨mensilita©¨,¨si¨continuava¨a¨far¨riferimento¨
al¨dlcps¨n.¨263¨del¨1946¨e¨successive¨modifiche.¨A¨detta¨disposizione,¨soggiungevano¨i¨Giu-
dici¨di¨merito,¨non¨poteva¨conferirsi¨il¨valore¨di¨fonte¨legale,¨ma¨di¨fonte¨negoziale,¨essendo¨
richiamata¨dal¨C.C.N.L.,¨secondo¨la¨tecnica¨del¨rinvio¨materiale,¨considerando¨che¨l'art.¨69¨
primo¨comma¨del¨testo¨unico¨n.¨165¨del¨2001¨prevede¨che¨le¨disposizioni¨generali¨e¨speciali¨
in¨materia¨di¨pubblico¨impiego¨diventano¨ûinapplicabili¨a¨seguito¨della¨stipulazione¨dei¨con-
tratti¨collettivi¨del¨quadriennio¨1994/1997¨in¨relazione¨ai¨soggetti¨ed¨alle¨materie¨dagli¨stessi¨
contemplateý¨di¨talche¨dovevano¨considerarsi¨definitivamente¨abrogate¨tutte¨le¨norme¨di¨
cui¨sopra¨dopo¨il¨rinnovo¨contrattuale¨per¨il¨quadriennio¨successivo.¨La¨Corte¨territoriale,¨
contrariamente¨a¨quanto¨affermato¨dal¨primo¨Giudice,¨escludeva¨che¨l'abrogazione¨derivante¨
dalla¨stipula¨del¨secondo¨contratto¨collettivo¨fosse¨operativa¨solo¨se¨enunciata¨espressamente¨
dalla¨fonte¨negoziale,¨non¨potendosi¨affidare¨alla¨volonta©¨delle¨parti¨la¨abrogazione¨di¨dispo-
sizioni¨di¨legge,¨considerando¨anche¨la¨definitiva¨cancellazione¨dall'ordinamento¨della¨disci-
plina¨legale¨previdente¨alla¨seconda¨mandata¨contrattuale,¨per¨riallineare¨tutta¨1a¨normativa¨
a¨quella¨dell'impiego¨privato.¨

La¨stipula¨del¨C.C.N.L.,¨in¨tale¨sistema¨transitorio,¨si¨atteggia¨a¨mero¨evento¨da¨cui¨il¨
citato¨art.¨69¨del¨d.lgs.¨165/2001¨fa¨dipendere¨l'effetto¨abrogativo¨delle¨norme¨generali¨e¨spe-
ciali¨proprie¨del¨ûvecchioý¨pubblico¨impiego,¨per¨cui.¨da¨quel¨momento¨in¨poi¨il¨complesso¨
delle¨fonti¨si¨compendia¨nelle¨norme¨di¨cui¨allo¨stesso¨d.lgs.¨165/2001,¨nelle¨norme¨codicisti-
che¨sul¨rapporto¨di¨lavoro,¨nelle¨norme¨speciali¨in¨tema¨di¨lavoro¨subordinato,¨nelle¨norme¨
contrattuali¨e¨nelle¨norme¨di¨legge¨intervenute¨medio¨tempore¨qualora¨si¨siano¨definite¨come¨
non¨derogabili¨dal¨contratto¨collettivo¨(art.¨2¨del¨d.lgs.¨165/2001).¨

In¨ogni¨caso,¨anche¨ad¨accedere¨alla¨diversa¨ricostruzione¨operata¨dal¨primo¨Giudice,¨
osservavano¨i¨Giudici¨d'appello,¨che¨il¨criterio¨di¨onnicomprensivita©¨enunciato¨dall'art.¨7¨
del¨dcps¨n.¨263¨del¨1946,¨non¨puo©¨ritenersi¨rilevante¨ai¨fini¨della¨questione,¨in¨ragione¨della¨
sua¨intrinseca¨inattualita©¨,¨perche¨il¨legislatore¨dell'epoca,¨nel¨regolare¨la¨disciplina¨della¨gra-
tifica¨natalizia,¨oggi¨tredicesima¨mensilita©¨,¨aveva¨come¨riferimento¨una¨struttura¨della¨retri-
buzione¨del¨tutto¨diversa¨da¨quella¨cui¨deve¨farsi¨attualmente¨riferimentoexart.¨28del¨

C.C.N.L.¨1998/2001,¨in¨quanto¨sicuramente¨mancante¨di¨elementi¨come¨l'indennita©¨di¨ammi-
nistrazione,¨connotati¨non¨dal¨nesso¨di¨corrispettivita©¨,¨ma¨dall'accessorieta©¨,¨per¨cui¨il¨citato¨
art.¨7¨imporrebbe¨di¨applicare¨il¨criterio¨di¨onnicomprensivita©¨limitatamente¨alle¨voci¨stipen-
diali¨ivi¨previste,¨ossia¨stipendio¨e¨indennita©¨di¨caro¨vita,¨e¨non¨anche¨ai¨trattamenti¨retribu-
tivi¨introdotti¨successivamente.¨Passando¨poi¨ad¨esaminare¨la¨indennita©¨di¨amministrazione¨
alla¨luce¨delle¨disposizioni¨contrattuali,¨la¨Corte¨di¨Firenze¨affermava¨che¨nessuna¨di¨queste¨
ne¨imponeva¨la¨inclusione¨nella¨tredicesima¨mensilita©¨,¨ed¨infatti¨secondo¨l'art.¨33¨comma¨3¨
del¨C.C.N.L.¨1998/2001,¨come¨modificato¨dall'art.¨17¨comma¨1¨Idei¨contratto¨integrativo,¨la¨
medesima¨viene¨corrisposta¨per¨dodici¨mensilita©¨,¨ha¨carattere¨di¨generalita©¨e¨natura¨fissa¨e¨
ricorrente,¨caratteristiche¨che¨nulla¨dicono¨circa¨la¨sua¨inclusione¨nella¨tredicesima.¨Inoltre,¨
l'art.¨25¨del¨C.C.N.L.¨integrativo¨distingue¨tra¨retribuzione¨base¨mensile,¨retribuzione¨indivi-
duale¨mensile¨e¨retribuzione¨di¨fatto¨annuale,¨disponendo¨che¨quest'ultima¨e©¨ûcostituita©dal-
l'importo©della©retribuzione©individuale©mensile©per©dodici©mensilita©,©cui©si©aggiunge©il©rateo©
della©tredicesima©mensilita©per©le©voci©corrisposte©anche©a©tale©titoloý.©Ed¨ancora¨l'art.¨17¨del¨
C.C.N.L.¨integrativo¨1998/2001¨dispone¨che¨per¨il¨biennio¨economico¨2000/2001¨l'indennita©¨
di¨amministrazione¨sia¨considerata¨utile¨solo¨agli¨effetti¨del¨T.F.R.¨e¨del¨preavviso.¨
Infine¨due¨ulteriori¨considerazioni¨conducevano¨ad¨escludere¨il¨computo¨della¨indennita©¨
di¨amministrazione¨nella¨tredicesima¨mensilita©¨:¨in¨primo¨luogo¨il¨fatto¨che,¨secondo¨il¨mede-
simo¨C.C.N.L.,¨solo¨per¨il¨personale¨penitenziario¨la¨medesima¨dovesse¨essere¨erogata¨per¨
tredici¨mensilita©¨,¨ed¨il¨fatto¨che¨all'art.¨21¨del¨successivo¨C.C.N.L.¨2002/2005¨veniva¨espres-
samente¨previsto¨che¨gli¨aumenti¨stipendiali¨erano¨utili¨anche¨ai¨fini¨della¨tredicesima,¨men-
tre¨per¨gli¨aumenti¨della¨indennita©¨di¨amministrazione¨mancava¨una¨previsione¨analoga,
per¨cui¨gli¨incrementi¨dovevano¨considerarsi¨limitati¨alle¨dodici¨mensilita©¨.¨

Avverso¨detta¨sentenza¨i¨lavoratori¨soccombenti¨propongono¨ricorso¨affidato¨a¨due¨
motivi¨illustrati¨da¨memoria.¨
Resiste¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨per¨il¨Ministero¨di¨Giustizia¨con¨controricorso.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Motivi©della©decisione©^Con©il©primo©motivo©si©denunzia©violazione©e©falsa©applicazione;©
degli©artt.©69©e©71©del©d.lgs.©165/2001,©dell'art.©1362©cod.©civ.©e©dell'art.©12©delle©preleggi,©per©
avere©la©sentenza©impugnata©affermato©che©l'art.©7©del©dlcps©n.©263©del©1946©era©stato©abro-
gato©ad©opera©dell'art.©69©primo©comma©del©d.lgs.©165/2001,©mentre,©sostengono©i©ricorrenti,©
con©il©testo©unico©del©2001©si©era©inteso©mitigare©l'effetto©abrogativo©ûa©cascataý©di©cui©
all'art.©69©primo©comma,©attraverso©l'introduzione©del©successivo©art.©71,©per©cui©l'abroga-
zione©riguarderebbe©solo©le©norme©di©cui©agli©allegati©A)©e©B)©e©quindi©la©disposizione©del©
dlcps©n.©263©del©1946,©che©reca©il©sistema©di©calcolo©della©tredicesima©mensilita©,©non©sarebbe©
mai©stata©abrogata,©ne¨esplicitamente©ne¨implicitamente©per©incompatibilita©,©dal©momento©
che©e©proprio©la©norma©contrattuale©a©richiamarla.©

Con©il©secondo©motivo,©denunziando©violazione©e©falsa©applicazione©del©C.C.N.L.©del©
Comparto©Ministeri,©ai©sensi©dell'art.©63©del©d.lgs©n.©165©del©2001©e©difetto©di©motivazione,©
si©sostiene©che©la©base©di©calcolo©della©tredicesima©mensilita©e©la©retribuzione©individuale©
mensile,©la©quale©^secondo©il©C.C.N.L.©integrativo©1998/2001©^e©costituita©dalla©retribu-
zione©base©mensile©nonche¨da©altri©eventuali©assegni©personali©a©carattere©fisso©e©continuativo©
comunque©denominati,©tra©cui©si©dovrebbe©ricomprendere©anche©l'indennita©di©amministra-
zione,©trattandosi©di©elemento©fisso©e©continuativo,©per©cui©avrebbero©errato©i©Giudici©di©
merito©a©ritenere©che©la©medesima©indennita©sia©esclusa©dalla©ûretribuzione©normaleý©sul©
rilievo©che©la©medesima©era©stata©inclusa©solo©in©alcuni©compensi©come©T.F.R.©e©preavviso,
l'art.©17©comma©12©del©C.C.N.L.©integrativo©98/2001,©perche¨,al©contrario,detta©inclusione©
sarebbe©implicita©per©la©sua©natura©retributiva©normale.©

Il©ricorso©non©merita©accoglimento.©

1.©^Invero©per©decidere©la©questione©sottoposta©nella©presente©causa,©ossia©se©la©tredice-
sima©mensilita©debba©o©meno©essere©comprensive©della©indennita©di©amministrazione,©non©e©
necessario©affrontare©la©complessa©questione©relativa©alla©ritenuta©abrogazione©(censurata©
con©il©primo©motivo)©^ad©opera©dell'art.©69©del©d.lgs.©n.©165©del©2001©^dell'art.©7©del©dlcps©
del©25©ottobre©1946©n.©263,©ossia©della©disposizione©che,©secondo©la©prospettazione©dei©ricor-
renti,©sancirebbe©la©onnicomprensivita©della©tredicesima©mensilita©,©perche¨,©anche©ad©esclu-
dere©la©permanenza©di©detta©disposizione©nell'ordinamento©come©fonte©legale,©la©previsione©
del©citato©art.©7©avrebbe©in©ogni©caso©valore©cogente©come©fonte©contrattuale,©perche¨il©rela-
tivo©disposto©viene©espressamente©richiamato©dall'art.©33©comma©3©del©C.C.N.L.©integrativo©
1998/2001,©ossia©dal©contratto©collettivo©che©e©la©fonte©cui©l'art.©2©comma©3©del©d.lgs.©
165/2001©affida©in©via©esclusiva©l'attribuzione©dei©trattamenti©economici.©

2.©^Occorre©quindi©interpretare©il©disposto©dell'art.©7©del©dlcps©263/46,©cui©le©parti©stipu-
lanti©il©C.C.N.L.©hanno©fatto©riferimento©per©la©determinazione©della©tredicesima.©

Come©correttamente©rilevato©dai©Giudici©di©merito,©detto©art.©7©non©solo©noncontiene©
alcuna©previsione©di©onnicomprensivita©della©tredicesima,©ma©depone©addirittura©in©senso©
contrario.©Ed©infatti©dal©tenore©letterale©della©disposizione:©ûDetta©gratificazione,©commisu-
rata©al©trattamento©economico©complessivo©spettante©alla©data©suindicata©per©stipendio,©paga©o©
retribuzione©e©indennita©di©carovita,©escluse©le©quote©complementari,©va©corrisposta©per©intero©
alpersonale©inservizio...ý©si©desume©che©il©trattamento©economico©ûcomplessivoý©a©cui©si©fa©
riferimento©non©e©tale©in©senso©assoluto,©ossia©non©e©comprensivo©di©tutto©quante©percepito,©
perche¨in©questo©caso©non©vi©sarebbe©stata©necessita©di©precisare©gli©addendi©da©considerare,©
ma©e©quello©risultante©dal©totale©delle©due©somme©espressamente©indicate©ossia©stipendio,©
paga©o©retribuzione©(che©sono©termini©equivalenti©indicanti©il©trattamento©di©base,©che©ven-
gono©distinti©a©seconda©del©personale©di©riferimento,©come©si©rileva©dall'art.©1©del©medesimo©
dlcps)©e©indennita©di©carovita.©E©cio©non©solo©perche¨contro©la©onnicomprensivita©della©for-
mula©milita©la©esplicita©esclusioni;©di©una©determinata©indennita©,©ossia©delle©ûquote©comple-
mentariý,©che©costituivano©maggiorazione©dell'indennita©di©carovita,©spettante©ad©alcuni©sog-
getti,©come©coloro©che©avevano©prole©minorenne,©o©genitori©inabili©a©carico©(cfr.©art.©2©d.lgs.©
luogotenenziale©21©novembre©1945©n.©722),©ma©anche©considerando©la©struttura©del©tratta-
mento©economico©del©personale©statale©vigente©all'atto©dell'entrata©in©vigore©del©citate©dlcps©
263/46,©il©quale©per©la©prima©volta©introdusse©la©tredicesima©mensilita©.©Orbene,©anche©nel©
contesto©in©cui©si©trovo©ad©incidere©la©disposizione©del©1946,©al©pr-i©di©quanto©avviene©attual-
mente,©nel©trattamento©economico©del©personale©statale©erano©incluse©^oltre©lo©stipendio,©o©
paga©o©retribuzione,©che©costituivano©il©trattamento©di©base©e©l'indennita©di©carovita©-anche©
altre©indennita©,©come©risulta©sia©dall'ari©4©del©medesimo©dlcps©263/46,©il©quale©precisa©chele©
nuove©misure©stipendiali©non©avevano©effetti©ûsulle©altre©indennita©ed©assegni©accessori©di©atti-
vita©di©servizio©comunque©denominati...ý,©sia©dall'art.©5©che©fa©riferimento©ûall''assegno©perso-


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

nale 
previsto 
dall'art. 
4 
del 
R.D. 
11 
novembre 
1923 
n. 
2395ý.¨Ossia,¨all'entrata¨in¨vigore¨del¨
dlcps¨n.¨263¨del¨1946¨la¨retribuzione¨del¨personale¨statale¨constava¨non¨solo¨del¨trattamento¨
di¨base¨e¨dell'indennita©¨di¨carovita,¨ma¨anche¨di¨indennita©¨e¨di¨assegni¨accessori,¨che¨pero©¨
furono¨esclusi¨dal¨computo¨della¨tredicesima¨mensilita©¨ad¨opera¨del¨citato¨art.¨7¨del¨dlcps,¨
segno¨quindi¨che¨prima¨il¨legislatore,¨e¨poi¨le¨parti¨stipulanti¨il¨C.C.N.L.¨che¨ad¨esso¨hanno
fatto¨riferimento,¨la¨intesero¨computare¨al¨netto¨delle¨indennita©¨che¨allora¨venivano¨erogate,¨
e¨quindi¨in¨misura¨non¨onnicomprensiva.¨

Pertanto¨il¨suddetto¨art.¨7¨del¨dlcps¨del¨1946¨conduce¨ad¨negare¨la¨inclusione¨dell'inden-
nita©¨di¨amministrazione¨nella¨tredicesima¨mensilita©¨.¨

3.¨^La¨conferma¨si¨trae¨dalle¨altre¨disposizioni¨dei¨C.C.N.L.,¨ossia¨dal¨C.C.N.L.¨
1998/2001,¨dal¨C.C.N.L.¨2002/2003¨ed¨anche¨da¨quello¨integrativo,¨parimenti¨stipulato¨dal-
l'Anni¨il¨16¨febbraio¨1999.¨

Per¨quanto¨riguarda¨le¨disposizioni¨in¨materia¨di¨tredicesima,¨l'art.¨25¨del¨C.C.N.L.¨inte-
grativo¨16¨febbraio¨1999¨distingue¨tra¨ûretribuzione¨base¨mensileý¨(composta¨dal¨valore¨eco-
nomico¨mensile¨di¨ciascuna¨delle¨posizioni¨dell'area¨e¨dall'indennita©¨integrativa¨speciale),
ûretribuzione¨individuale¨mensileý¨(costi)¨ulta¨dalla¨retribuzione¨base¨mensile,¨dalla¨retribu-
zione¨individuale¨di¨anzianita©¨,¨dalla¨indennita©¨di¨posizione¨organizzativa,¨ove¨spettanti,¨non-
che¨dagli¨altri¨eventuali¨assegni¨personali¨a¨carattere¨fisso¨e¨continuativo)¨e¨ûretribuzione¨
globale¨di¨fatto¨annualeý,¨la¨quale¨e©¨costituita¨dalla¨retribuzione¨individuale¨mensile¨per¨
dodici¨mensilita©¨,¨cui¨si¨aggiunge¨il¨rateo¨di¨tredicesima¨ûper¨le¨voci¨che¨sono¨corrisposte¨
anche¨a¨tale¨titoloý.¨Questa¨espressione¨conduce¨ad¨escludere,¨contrariamente¨a¨quanto¨
sostenuto¨dai¨ricorrenti,¨che¨la¨tredicesima¨si¨debba¨commisurare¨alla¨ûretribuzione¨indivi-
duale¨mensileý¨e¨che¨sia¨quindi¨comprensiva¨^oltre¨che¨della¨retribuzione¨base¨^anche¨di¨
tutti¨gli¨assegni¨a¨carattere¨fisso¨e¨continuativo.¨La¨tredicesima¨invero¨si¨distingue¨dalla¨retri-
buzione¨individuale¨mensile¨perche¨in¨essa¨vanno¨computate¨solo¨le¨voci¨espressamente¨pre-
viste,¨di¨talche¨,¨per¨addivenire¨all'accoglimento¨della¨pretesa¨fatta¨valere¨dai¨ricorrenti,¨si¨
dovrebbe¨reperire¨una¨precisa¨disposizione,¨all'interno¨del¨C.C.N.L.,¨che¨prevedesse¨la¨inclu-
sione¨della¨indennita©¨di¨amministrazione¨nella¨medesima¨tredicesima¨mensilita©¨.¨

4.¨^Siffatta¨disposizione¨non¨e©¨pero©¨rinvenibile,¨come¨ha¨giustamente¨osservato¨la¨sen-
tenza¨impugnata.¨Infatti¨secondo¨l'art.¨33¨comma¨3¨del¨C.C.N.L.¨1998/2001,¨come¨modifi-
cato¨dall'art.¨17¨comma¨11¨del¨contratto¨integrativo,¨la¨indennita©¨di¨amministrazione¨viene¨
corrisposta¨per¨dodici¨mensilita©¨,¨ha¨carattere¨di¨generalita©¨e¨natura¨fissa¨e¨ricorrente.¨Il¨
carattere¨di¨generalita©¨dice¨solo¨che¨essa¨deve¨essere¨corrisposta¨a¨tutti¨i¨dipendenti,¨la¨natura¨
ricorrente¨dice¨che¨deve¨essere¨corrisposta¨con¨la¨medesima¨cadenza¨temporale,¨mentre¨la
natura¨fissa¨significa¨che¨la¨medesima¨e©¨parametrata¨a¨criteri¨oggettivi¨di¨determinazione.¨
Ed¨ancora¨l'art.¨17¨del¨C.C.N.L.¨integrativo¨1998/2001¨dispone¨che¨per¨il¨biennio¨economico¨
2000/2001¨l'indennita©¨di¨amministrazione¨sia¨considerata¨utile¨agli¨effetti¨del¨T.F.R.¨e¨del¨
preavviso,¨e¨la¨espressa¨previsione¨di¨inclusione¨dell'indennita©¨solo¨in¨queste¨competenze,¨
conduce¨a¨ritenere¨che¨la¨medesima¨si¨intenda¨esclusa¨in¨tutte¨le¨altre,¨ed¨in¨particolare¨
debba¨essere¨esclusa¨dalla¨tredicesima¨mensilita©¨.¨Lo¨conferma¨un¨ulteriore¨elemento¨testuale¨
che¨si¨nova¨nel¨C.C.N.L.¨2002/2005.¨e¨precisamente¨nella¨tabelle¨allegate¨che¨formano¨parte¨
integrante¨del¨testo¨contrattuale,¨dal¨momento¨che¨nella¨tabella¨A)¨vengono¨fissati¨gli¨incre-
menti¨mensili¨della¨ûretribuzione¨gabellareý¨con¨la¨precisazione¨che¨i¨medesimi¨valgono¨per¨
tredici¨mensilita©¨,¨mentre¨nelle¨tabelle¨C)¨e¨D)¨vengono¨fissati¨gli¨incrementi¨mensili¨ûdell'in-
dennita©¨di¨amministrazioneý,¨distinti¨per¨ministeri,¨con¨la¨precisazione¨che¨detti¨incrementi¨
valgono¨per¨dodici¨mensilita©¨,¨dimostrandosi¨cos|©¨che¨se¨gli¨aumenti¨valgono¨per¨dodici¨men-
silita©¨,¨anche¨l'indennita©¨medesima¨non¨puo©¨che¨valere¨per¨dodici¨mensilita©¨.¨

Il¨ricorso¨va¨quindi¨rigettato.¨

Stante¨la¨novita©¨della¨questione,¨si¨compensano¨tra¨le¨parti¨le¨spese¨del¨giudizio.¨

P.Q.M. 
La¨Corte¨rigetta¨il¨ricorso¨e¨compensa¨tra¨le¨parti¨le¨spese¨del¨giudizio.¨
Cos|©¨deciso¨in¨Roma¨il¨9¨giugno¨2005¨(omissis)ý.¨
Le 
difese 
dell'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato. 


Si¨riportano¨le¨deduzioni¨difensive¨svolte¨nel¨controricorso¨del¨15¨novembre¨2004¨
redatto¨dall'Avv.¨Pasquale¨Fava,¨controfirmato¨dall'Avv.¨Gabriella¨D'Avanzo¨(ct.¨49709/04).¨

û(Omissis)¨In 
diritto 


1.¨^Con 
ilprimo 
motivo 
di 
ricorso 
i¨ricorrenti¨chiedono¨la¨cassazione¨e¨la¨riforma¨della¨
sentenza¨impugnata¨per¨non¨avere¨la¨Corte¨d'Appello¨riconosciuto¨all'articolo¨71¨del¨D.Lgs¨

165/2001¨l'efficacia¨di¨ûmitigare 
l'effetto 
abrogativo 
a 
cascata 
enunciato 
dall'articolo 
69ý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©censura©e©infondata©per©le©seguenti©ragioni©

A)Ilrinviocontrattualeall'articolo7delD.Lgs.©C.P.C.N.263/46confermalatesidell'ir-

rilevanzadell'indennita©diamministrazioneaifinidelcomputo©della©tredicesima.©

Il©rinvio©compiuto©dall'articolo©33,©comma©3,©del©C.C.N.L.©integrativo©1998/2001,©
All.©A©maggio©,©(recante©ûModalita©di©applicazione©dei©benefici©economici©previsti©da©disci-
pline©specialiý©e©inserito©nel©Capo©I©ûDisposizioni©finali©e©transitorieý©del©Titolo©V©del©con-
tratto)©all'articolo©7©della©normativa©del©1946©(ûper©quanto©riguarda©la©disciplina©della©tredice-
simamensilita©sicontinuaafareriferimentoalD.Lgs.C.P.S.©25ottobre1946,©n.©263esucces-
sive©modificazioni©od©integrazioniý)©non©puo©consentire©di©affermare©l'esistenza©di©un©
principio©di©omnicomprensivita©della©retribuzione©ai©fini©del©calcolo©dell'indennita©di©ammi-
nistrazione©in©tredicesima,©in©quanto©si©tratta©di©una©tecnica©redazione©frequentemente©utiliz-

zata©dalla©contrattazione©collettiva©per©evitare©di©dove©riscrivere©il©testo©delle©disposizioni©
cui©cisirichiama.©
In©applicazione©dei©principi©di©ermeneutica©normativa©e©contrattuale,©risulta©evidente

che©la©normativa©cui©si©fa©riferimento©acquista©la©medesima©forza©della©disposizione©richia-
mante©e©deve©essere©inserita©nel©complesso©delle©disposizioni©del©contratto©collettivo©senza©
creare©rapporti©di©incompatibilita©che,©ove©sussistenti,©vanno©risolti©affermando©la©preva-
lenza©delle©previsioni©di©fonte©contrattuale,©in©conformita©ai©principi©di©contrattualizzazione©
e©privatizzazione©del©rapporto©di©lavoro©alle©dipendenze©dell'amministrazione©affermati©dal©

D.Lgs.©165/2001.©

In©altri©termini,©la©norma©viene©richiamata©dalla©stessa©fonte©negoziale©e©non©puo©essere©
interpretata©in©modo©incompatibile©con©le©disposizioni©della©contrattazione©collettiva©e©con©
quelle©del©D.Lgs©165/2001©che©impongono©un©accurato©controllo©da©parte©del©Ministero©del-
l'Economia©e©delle©Finanze©e©della©Corte©dei©Conti©in©relazione©al©rispetto©dei©tetti©di©spesa©
pubblica©stanziati©per©la©contrattazione©collettiva©(articoli©45©e©48)©e©che©fissano©il©principio©
che©l'attribuzione©di©trattamenti©economici©puo©avvenire©solo©mediante©contratti©collettivi©
(articolo©2,©comma©3).©

Si©ricordi,©difatti,©che©l'articolo©2,©3.©comma,©del©D.Lgs.©165/2001©stabilisce©che©ûl'attri-
buzione©di©trattamenti©economicipuo©avvenire©esclusivamente©mediante©contratti©collettiviý(la©
norma©riproduce©quella©contenuta©nell'art.©2©del©D.Lgs.©31©marzo©1998,©n.©80,©e©conferma©le©
analoghe©disposizioni©degli©artt.2©e©49©del©D.©Lgs©3©febbraio©1993,©n.©29,©e©della©legge©quadro©
sul©pubblico©impiego©29©marzo©1983,©n.©93,©nonche¨aggiunge©che©ûle©disposizioni©di©legge,©
regolamenti©o©atti©amministrativi©che©attribuiscono©incrementi©retributivi©non©previsti©da©con-
tratti©cessano©di©avere©efficacia©a©far©data©dall'entrata©in©vigore©del©relativo©rinnovo©contrat-
tualeý©sancendo©in©tal©modo©la©prevalenza©della©contrattazione©collettiva©su©qualsiasi©altra©
norma©ofonte©normativa©in©materia©di©trattamenti©economici©deipubblici©dipendenti).©

Peraltro,©la©prevalenza©della©contrattazione©collettiva©in©materia©di©trattamenti©econo-
mici©dei©pubblici©dipendenti©vuole©garantire©la©compatibilita©delle©pretese©economiche©con©
la©disponibilita©delle©necessarie©risorse©finanziarie©e©risponde,©quindi,©all'esigenza©diassicu-
rare©il©buon©andamento©e©l'imparzialita©dell'Amministrazione,©secondo©i©precetti©sanciti©dal-
l'art.©97©della©Costituzione,©tenuto©conto©che©il©procedimento©di©contrattazione©collettiva©

delineato©dall'art.©47©del©D.Lgs.©n.©165/2001©prevede©anche©l'intervento©governativo©e©il©con-
trollo©contabile©della©Ragioneria©Generale©dello©Stato©e©della©Corte©dei©Conti.©
A©conferma©dell'opzione©ermeneutica©che©impone©il©rinvio©di©natura©contrattuale©all'ar-
ticolo©7,©la©cui©disciplina©viene©richiamata©nei©limiti©della©compatibilita©con©le©disposizioni©

della©contrattazione©collettiva,©si©rappresenta©che©la©contrattazione©collettiva©non©potrebbe©

avere©ilpotere©di©disporre©degli©effettiabrogativi©dellaprecedente©disciplina©difonte©unilaterale©

gia©disposti©a©livello©di©normativa©primario©(dall'articolo©69©del©D.Lgs©165/2001).©Ne¨potrebbe©
argomentarsi©diversamente©dalla©lettura©dell'articolo©71.©

L'articolo©69©del©D.Lgs.©165/2001©ha©stabilito©che©le©norme©generali©e©speciali©del©pub-
blico©impiego©vigenti©alla©data©del©13©gennaio©1994©e©non©abrogate©(espressamente©dal©testo©
unico©del©pubblico©impiego)©sono©inapplicabili©a©seguito©della©stipulazione©dei©contratti©col-
lettivi©del©quadriennio©1994-1997©e©cessano©di©avere©ef
fficacia©dal©momento©della©sottoscri-
zione©dei©contratti©collettivi©del©quadriennio©1998-2001.©L'effetto©abrogativo,©conformemente©
al©meccanismo©di©delegificazione©(qui©in©realta©di©tratta©di©autentica©deregolamentazione©in©
quanto©alla©fonte©pubblicistica©autoritativa©si©sostituisce©la©fonte©negoziale),©e©disposto©diret-
tamente©dal©decreto©legislativo©e©si©verifica©al©momento©della©stipulazione©dei©contratti©della©
seconda©tornata©che©costituiscono©il©mero©fatto©al©verificarsi©del©quale©si©producono©gli©effetti©
abrogativi.©Cio©non©e©contraddetto©dal©comma©3©dell'articolo©71©in©quanto©l'individuazione©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

delle©norme©da©disapplicare©in©quanto©incompatibili©con©la©stipula©dei©contratti©collettivi©
nazionali©(o©dei©contratti©quadro)©e©prevista©a©meri©effetti©ricognitivi©di©certezza©del©diritto©
e©non©ha©alcun©valore©costitutivo,©come©confermato©dal©primo©comma©dello©stesso©articolo©
che©prevede©ûrimangono¨salvi¨gli¨ef
ffetti¨di¨quanto¨previsto¨dallo¨stesso¨comma¨1¨dell'articolo¨
69¨con¨riferimento¨all'inapplicabilita©¨delle¨norme¨incompatibili¨con¨quanto¨disposto¨dalla¨con-

trattazione¨nazionaleý.©
Autorevole©dottrina©ha©rilevato©che©l'articolo©69©pone©la©disciplina©idonea©ad©assicurare©
la©graduale©sostituzione©del©regime©attualmente©in©vigore©nel©settore©pubblico©in©quanto©con©

esso©ûviene¨previsto¨un¨regime¨bifasico¨collegato¨all'intervento¨della¨contrattazione¨collettiva¨
perlosmantellamento¨dellapregressaregolamentazionedelpubblico¨impiego,¨conlanonappli-
cazione¨nella¨prima¨tornata¨contrattuale¨e¨la¨cessazione¨di¨efficacia¨nella¨seconda,¨cos|©¨da¨per-
mettere¨un¨atterraggio¨morbido¨del¨lavoropubblico¨nei¨nuovi¨territori¨del¨diritto¨privato.¨Infatti¨
mentre¨in¨unaprimafase¨la¨normativapubblicistica¨considerata¨continua¨a¨trovareapplicazione¨
per¨i¨soggetti¨e¨le¨materie¨non¨regolamentate¨dall'autonomia¨collettiva, 
nella©successiva©viene©
meno©completamenteý©(RiccardI 
A., 
Il¨rapporto¨tra¨fonti¨unilaterali¨e¨contratto¨collettivo,¨
in¨Diritto¨del¨Lavoro,©Commentario©a©cura©di©Carinci©F.,©2004,©173,©nonche¨in©giurisprudenza©
TAR©Lazio,©Sez.©III,©13©novembre©1995,©n.©1783,©in©TAR,©1995,©4765;©TAR©Friuli©Venezia©
Giulia©3©luglio©1997,©in©Giur.¨Mer.,©1998,©342;©TAR©Toscana,©Sez©II,©10©novembre©1998,©

n.©1043;©Corte©dei©Conti©Liguria,©Sez.©Giur.,©12©ottobre©1995,©n.©88,©in©Riv.¨Corte¨Conti,©
1995,©151;©TAR©Lazio,©Sez.©II,©10©novembre©1999,©n.©2151).©Ne¨l'effetto¨abrogativo¨potrebbe¨

essere¨vanificato¨dalla¨contrattazione¨collettiva¨che¨non¨avrebbe¨alcun¨potere¨di¨ûdisporreý¨del-

l'effetto¨abrogativo,¨dilazionando¨l'effetto¨abrogativo¨ad¨un¨secondo¨momento¨in¨modo¨assoluta-

mente¨contrastante¨con¨l'art.¨69¨(che¨lega¨irrimediabilmente¨alla¨seconda¨tornata¨contrattuale¨

l'effetto¨automatico¨di¨cessazione¨di¨efficacia¨di¨tutte¨le¨normepubblicistiche).¨

Il©rapporto©esistente©tra©gli©articoli©69©e©71©e©stato©correttamente©impostato©dalla©dottri-

na©maggioritaria.©ûLa¨soluzione¨delproblema¨deve¨essere¨trovata¨nellafunzione¨della¨norma¨

che¨va¨rinvenuta¨nelle¨leggi¨delega¨e¨nelle¨vicende¨storiche¨nel¨cui¨contesto¨essa¨e©¨nata.¨Per¨

quanto¨attiene¨alle¨deleghe¨non¨va¨dimenticato¨che¨esse¨hannofinalita©¨di¨garantire¨il¨riordino¨e¨

il¨coordinamento¨delle¨norme¨gia©¨emanate,provvedendo¨aduna¨indicazione¨espressa¨delle¨dispo-

sizioni¨abrogate¨a¨seguito¨della¨sottoscrizione¨dei¨contratti¨delperiodo¨1994-1997¨e¨di¨quelle¨

che¨hanno¨cessato¨di¨produrre¨effetti¨dalla¨sottoscrizione¨della¨seconda¨tornata¨contrattuale.¨

Lo¨scopo¨e©¨evidentemente¨quello¨difare¨ordine¨racchiudendo¨in¨un¨testo¨normativo¨le¨disposi-

zionipubblicistichechegradualmentesonostateeliminate...¨(l'articolo71)haunafinalita©¨mera-

mente¨pratica¨e¨non¨puo©¨essere¨considerata¨come¨innovativa¨del¨meccanismo¨previsto¨dall'arti-

colo¨69.¨In¨sostanza¨l'articolo¨71¨e©¨una¨disposizione¨con¨una¨funzione¨ûricognitivaý¨che¨non¨

modifica¨quanto¨stabilito¨dall'altra¨norma.¨In¨definitiva,¨la¨disapplicazione¨e¨la¨cassazione¨di¨

ef
fficacia¨seguono¨le¨regole¨previste¨dal¨secondo¨e¨dal¨terzo¨periodo¨del¨1¨comma¨dell'articolo¨

69ý(Speziale, 
Ilriordino¨delregimetransitorio¨efinalenelD.Lgs.¨165/2001,in©Diritto¨del¨

Lavoro,©Commentario©a©cura©di©Carinci©F.,©2004,©183;©cfr.©anche©Talamo,©Il¨D.Lgs.¨

165/2001¨fra¨tradizione¨e¨discontinuita©¨:¨Guida¨ad¨un¨testo¨unico¨meramente¨compilativo,in©

Lavoro¨nelle¨Pubbliche¨Amministrazioni,©2001,©23©e©24).©
La©tesi©della©dottrina©maggioritaria©e©stata©seguita©anche©dalla©pronuncia©della©Corte©
d'Appello©di©Firenze©che©ha©espressamente©motivato©la©sua©posizione©a©differenza©delle©dom-
matiche©e©aprioristiche©affermazioni©del©giudice©di©prime©cure.©
Eéopinione¨del¨Collegio¨che¨la¨regola¨di¨cui¨al¨D.Lgs.¨c.p.s.¨invocata¨dagli¨appellati¨non¨

abbia¨valore¨difonte¨legale.¨Essa,¨infatti,¨e©¨meramente¨richiamata¨dalla¨disposizione¨negoziale¨

chenefaproprioilcontenuto¨(secondounatecnicacontrattuale^c.d.¨dirinviomateriale^dif-

fusissimaintemadicontrattazionenelpubblicoimpiegoprivatizzato)¨edunque,sulpianodelle¨

fonti,¨il¨criterio¨di¨computo¨ivi¨enunciato¨con¨riferimento¨alla¨tredicesima¨mensilita©¨e©¨da¨ritenersi¨

come¨derivante¨da¨una¨norma¨collettiva¨e¨non¨da¨una¨fonte¨legale.¨Se¨ne¨ha¨una¨indiretta¨con-

ferma¨dalla¨lettura¨del¨disposto¨dell'art.¨69,¨primo¨comma,¨del¨tu.¨n.¨165/2001¨secondo¨cui¨le¨

disposizionigeneraliespecialiinmateriadipubblico¨impiego¨diventanoûinapplicabiliaseguito¨

della¨stipulazione¨dei¨contratti¨collettivi¨del¨quadriennio¨1994/1997¨in¨relazione¨ai¨soggetti¨ed¨

alle¨materie¨dagli¨stessi¨contemplatiý,¨definitivamente¨risultando¨abrogate¨tutte¨le¨norme¨di¨cui¨

sopra¨con¨l'intervento¨del¨rinnovo¨contrattuale¨per¨il¨quadriennio¨successivo¨ed¨indipendente-
mente¨dalla¨coincidenza¨di¨materie¨e¨soggetti¨(art.¨69,¨prima¨comma,¨cit¨ult.¨alinea).¨

Noncondivide,¨sulpunto,¨la¨CortequantoritenutodalTribunalesullabasedeldispostodel¨
successivoart.71delD.Lgs.165/2001(ecioe©¨chel'abrogazionederivantedallastipulasecondo¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

contratto©collettivo©non©sarebbe©operativa©se©non©enunciata©espressamente©dalla©fonte©nego-

ziale),©dovendosi©escludere©lapossibilita©di©affidare©alla©volonta©dellaparti©contrattuali©la©deter-

minazione©sulla©abrogazione©di©disposizioni©di©legge,©tantopiu©in©ragione©della©definitiva©cancel-

lazione©dall'ordinamento©della©disciplina©legale©previgente©alla©seconda©mandata©contrattuale.©

Inrealta©quandol'articolo©71cit.©af
ffidaallacontrattazionelac.d.©disapplicazioneespressa©

assegna©alleparti©contrattuali©un©mero©compito©ricognitivo©che©nonpotra©condurre©mai©al©risul-

tatodalmantenimentodiregolelegaliche,secondoilprincipiogenerale©(art69cit)©siano©ope©

legis©abrogate.©

Quando©il©legislatore©della©riforma©delpubblico©impiego,©in©coerenza©con©la©valorizzazione©

massima©della©contrattualita©,©assegna©al©contratto©collettivo©la©funzione©abrogratrice©in©realta©

si©limita©a©ricollegare©al©verificarsi©di©unfatto©(stipula©del©primo©e©poi©del©secondo©contratto)©

glieffettiablativisulpianodellefonti,©senzaattribuireallepartinegozialialcunpotereinordine©

alla©individuazione©delle©norme©abrogate.©Questo,©per©altro,©si©ricava©agevolmente©se©il©sistema©

dellefontisileggenellasuacostruzionesistematica,poiche¨daun©lato©ilprogetto©diprivatizza-

zione©presuppone©un©allineamento©della©normativa©a©quella©generale©sul©lavoroprivato©e©dall'al-

tro©sollecita©la©valutazione©del©ruolo©delle©regole©negoziali©alfine©di©realizzare©un©complesso©nor-

mativo©che,©superato©il©regime©transitorio,©coincida©con©lo©scopo©assegnato.©E©cioe©ricondurre©

leregolealloschemapropriodellavorosubordinato©tradizionale,©cioe©all'impiantolegaleecon-

trattuale©che©e©proprio©dell'impiego©privato,©mediante©la©graduale©abrogazione©della©normativa©

pubblicistica.©In©tale©contesto©e©coerente©che©il©legislatore©abbia©af
ffidato©la©definitiva©cancella-

zione©dall'ordinamento©delle©regole©^generali©e©speciali©^che©connotavano©il©rapporto©di©pub-

blico©impiego©all'intervento©della©seconda©mandata©contrattuale,©cioe©ad©un©fatto©significativo©

della©definitiva©composizione©degli©assetti.©Ma©la©stipula©del©contratto,©in©tale©sistema©transito-

rio,©nulla©innova©sul©piano©delle©fonti,©atteggiandosi©a©mero©evento©dal©quale©la©legge©(art©69©

cit.)fadipenderedeterminatieffettisulpiano©dellefonti;ditalche,©lospecifichinoomenole©

particontrattuali,©l'effettoabrogativo©dellenormegeneraliespecialipropriedelûvecchioýpub-

blico©impiego©deriva©direttamente©dalla©legge©(con©il©risultato©che,©da©quel©momento©in©poi,©il©

complessodellefontisicomponedellenormedicuialD.Lgs.©165/2001,©dellenormecodicistiche©

sul©rapporto©di©lavoro,©delle©norme©speciali©in©tema©di©lavoro©subordinato,©delle©regole©contrat-

tuali©e©delle©norme©di©legge©intervenute©medio©tempore©qualora©si©siano©definite©come©non©dero-

gabili©dal©contratto©(articolo©2©testo©unico©n.©165/2001).©

L'opinione©qui©espressa,©poi,©trova©una©conferma©testuale©nella©lettera©dell'art©71©cit.,©

quando©lanorma,©nelprevedereilmeccanismo©ricognitivo©dellefontiprimarieabrogate,©stabili-

sce©che©comunque©ûrimangono©salvi©gli©effetti©di©quanto©previsto©dallo©stesso©comma©1©dell'art©

69,©conriferimentoallainapplicabilita©dellenormeincompatibiliconquanto©disposto©dallacon-

trattazione©collettiva©nazionaleý.©Il©che©significa©che©il©meccanismo©di©abrogazione©diventa©ope-

rativo©indipendentemente©dalla©attivita©di©ricognizione©operata©dallafonte©collettiva.©

Ma©vi©e©dipiu©,©perche¨il©terzo©comma©dell'art.©71,©con©riferimento©alla©seconda©mandata©

contrattuale©(1998/2001)©e©dunque©all'evento©cui©la©legge©(art©69©cit)©ricollega©l'abrogazione©di

tutte©le©norme©speciali©e©generali,prevede©che©la©contrattazione©collettiva©debba©provvedere©alla©

disapplicazione©espressa©di©quelle©disposizioni©che©risultino©incompatibili©con©la©stipula©dei©con-

tratti©collettivi©nazionali©e©dei©contratti©quadro.©A©meno©di©non©cogliere©una©insanabile©contrad-

dizione©(poiche¨tutte©le©norme©sono©abrogate©dalla©contrattazione©collettiva©e©dunque©non©vi©e©

ragione©di©valutare©alcuna©compatibilita©)©la©disposizione©in©esame©nonpuo©riferirsi©che©alle©sole©

ipotesi©(dicuiall'art.©2,©comma2,©delD.Lgs165/2001)©diinterventinormativipostiinessere©

medio©temporeý©(Corte©d'Appello©di©Firenze©n.©824/04©del©29/6-10/197/2004,©All.©C©feb-

braio).©

2.©^Con©il©secondo©motivo©di©ricorso©i©ricorrenti©chiedono©la©cassazione©e©la©riforma©della©
sentenza©impugnata©per©avere©la©Corte©d'Appello©interpretato©le©previsioni©del©C.C.N.L.©
Comparto©Ministeri©in©modo©da©escludere©la©rilevanza©dell'indennita©di©amministrazione©ai©
fini©del©calcolo©della©tredicesima©in©violazione©del©principio©di©omnicomprensivita©della©retri-
buzione.©
La©censura©e©infondata©per©le©seguenti©ragioni©

B.©L'inesistenzadelprincipio©diomnicomprensivita©dellaretribuzioneeleapplicazionigiu-
risprudenziali©in©materia©di©tredicesima©mensilita©.©

Non©esiste©un©principio©di©omnicomprensivita©della©retribuzione. 
La©giurisprudenza©della©Suprema©Corte©ha©ripetutamente©affermato©(Cass.©S.U. 


5312/1979;©S.U.©5887/1981;©n.©3210/1982;©S.U.©1069/1984;©S.U.©1608/1989;©n.©5942/1991)©
che©la©definizione©della©misura,©delle©modalita©e©dei©termini©di©corresponsione©della©retribu-


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

zione¨e©¨affidata¨alla¨contrattazione¨collettiva¨e,¨nell'ambito¨di¨questa,¨all'autonomia¨indivi-
duale¨(ûla©tantofavoleggiata©retribuzione©unitaria©non©esiste©(perche¨)...¨laddove©una©legge©non©
imponga,aifinidell'istitutodaessaregolato,©dicalcolaretuttiglielementidellaretribuzione...©
e©invece©rinvii,puramente©e©semplicemente©alla©nozione©di©retribuzione,©questa©deve©essere©intesa©
nella©misura©e©negli©elementi©gia©determinati©dalla©autonomia©collettiva©o,©in©difetto,©da©quella©
individuale,©o,©in©estrema©ipotesi,©dalgiudice©(art.¨2099¨c.c.)ý¨Cass.¨S.U.¨1069/1984;¨il¨principio¨
di¨omnicomprensivita©,¨pertanto,¨puo©¨essere¨applicato¨esclusivamente¨ûcome©criterio©sussidia-
rio,©in©quanto©espressione©di©una©linea©di©tendenza©dell'ordinamentoý©(Cass.,¨13¨febbraio¨1984,¨

n.¨1081)).
Eéquindi©un©problema©di©interpretazione©della©volonta©contrattuale©accertare©il©significato©
delle©espressioni©di©volta©in©volta©utilizzate©quali©ûretribuzione©normaleý,©ûretribuzione©globale©
difattoý©(Cass.¨1075/1984;¨108/1984;¨3672/1990;¨3092/1996).¨

Con¨particolare¨riferimento¨all'individuazione©delle©voci©retributive©che©possono©fungere©
da©base©di©calcolo©per©la©tredicesima©mensilita©la¨Cassazione,¨affermando¨la¨prevalenza¨della¨
volonta©¨delle¨parti,¨ha¨riconosciuto¨l'assenza¨in¨materia¨di¨un¨principio¨di¨omnicomprensi-
vita©¨(ûMancando©nel©nostro©ordinamento©giuridico©una©nozione©generale©di©retribuzione©onni-
comprensiva©ilproblema©della©commutabilita©di©una©voce©della©retribuzione©diretta©nelle©mensi-
lita©aggiuntive©(tredicesima©e©quattordicesima),©le©quali©hanno©origine©e©disciplina©esclusiva-
mente©contrattuale,©deve©risolversi©in©base©all'interpretazione©del©contratto©collettivo©ratione¨
temporis;©pertanto©il©premio©aziendale,©che©il©contratto©collettivo©colleghi©all'effettiva©presta-
zione©di©lavoro,©non©puo©essere©incluso©nelle©mensilita©aggiuntive©per©il©solo©fatto©che©queste©
abbianonaturaretributiva,©maoccorrechel'inclusionesiaprevistaespressamentedalladisposi-
zione©contrattuale©che©disciplina©ilpremio©stesso©ovvero©risultiall'esito©dell'interpretazione©della©
disciplina©contrattuale©delle©mensilita©aggiuntiveý¨Cass.¨3¨marzo¨1987,¨n.¨2242,¨Standa¨c/¨
Natali,¨in¨Mass.©Giur.©It.¨1987;¨ûLa©nozione©dell'omnicomprensivita©della©retribuzione©e©confi-
gurabilenelvigenteordinamentononqualeprincipioinderogabile,©impeditivocometalediogni©
limitazione©della©retribuzione©stessa,©ma©soltanto©quale©tendenziale©criterio©di©giudizio©in©fun-
zione©supplementare,©ove©manchino©disposizioni©legali©o©contrattuali©che©regolino©la©materia;©
cio©vale©anche©in©relazione©agli©istituti©per©i©quali©la©legge©si©limita©ad©assumere©come©base©di©
computo©la©retribuzione©senza©nulla©disporre©sulla©regolabilita©degli©addendi,©ma©vale©a©maggior©
ragione©in©relazione©agli©istituti©di©origine©contrattuale©come©tali©rimessi,©come©nel©caso©della©
tredicesimaequattordicesimamensilita©,©allaliberadeterminazionedellepartiý¨Cass.¨8¨gennaio¨
1981,¨n.¨175¨Affinito¨c/Cons.¨Trasp.¨Pubbl.¨Napoli,¨in¨Not.©Giur.©Lav.,¨1981,¨70).¨

Anche¨la¨Corte¨d'Appello¨di¨Firenze¨si¨pone¨sulla¨stessa¨linea¨statuendo¨cheûLa©Corte©
non©condivide©l'interpretazione©sistematicafornita©dal©Tribunale,©seppure©movendo©dalla©condi-
visionedelprincipiodidirittosecondocuinonappartieneall'ordinamentolavoristico©(privato©

o©pubblico©che©sia©il©rapporto)©un©criterio©di©omnicomprensivita©della©retribuzione,©bens|©doven-
dosi,©di©volta©in©volta,©accertare©quale©sia©la©sorte©delle©singole©voci©retributive©(che©compongono©

iltrattamentocomplessivodell'impiegato)©aifinidelcalcolodeivariistituticontrattualiý(Corte¨
d'Appello¨di¨Firenze¨con¨sentenza¨n.¨824/04¨del¨29/6-10/197/2004;¨All.¨C.2.).¨

Va¨pertanto¨fin¨d'ora¨precisato¨che,¨in¨applicazione¨della¨menzionata¨giurisprudenza¨
della¨Suprema¨Corte¨in¨tema¨di¨inesistenza¨del¨principio¨di¨omnicomprensivita©¨,¨dall'accerta-
mento¨della¨volonta©¨delle¨parti¨risulta¨che¨l'indennita©¨di¨amministrazione¨non¨puo©¨essere¨
computata¨ai¨fini¨della¨tredicesima¨mensilita©¨in¨quanto¨la¨contrattazione¨collettiva¨contiene¨
inequivoche©affermazioni©in¨questo¨senso¨(corresponsione¨per¨dodici¨mensilita©¨;in¨tredicesima¨
vanno¨sole¨le¨voci¨espressamente¨indicate;¨la¨corresponsione¨per¨tredici¨mensilita©¨e©¨prevista¨
solo¨per¨il¨personale¨penitenziario;¨l'indennita©¨di¨amministrazione¨rileva¨espressamente¨solo¨
per¨altre¨voci¨indirette;¨le¨integrazioni¨salariali¨rilevano¨ai¨fini¨della¨tredicesima...).¨

C.©La©disciplina©contrattuale©della©tredicesima©mensilita©^in©conformita©all'orientamento©
della©Suprema©Corte©sono©computabili©solo©le©voci©retributive©espressamente©indicate©da©specifi-

cheprevisioni©contrattuali©^l'indennita©diamministrazione©non©e©maimenzionata.©

Eénecessario,¨pertanto,¨preliminarmente¨individuare,¨alla¨luce¨dell'orientamento¨
costante¨e¨consolidato¨della¨Suprema¨Corte¨(che¨afferma¨l'inesistenza¨del¨principio¨di¨omni-
comprensivita©¨della¨retribuzione),¨la¨disciplina¨contrattuale¨della¨tredicesima¨per¨compren-
dere¨quali¨voci¨retributive¨sono¨considerate¨rilevanti¨dalla¨volonta©¨delle¨parti¨ai¨fini¨del¨com-
puto¨della¨stessa.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'articolo 
25 
del 
C.C.N.L. 
sottoscritto 
il 
16maggio 
2001 
(All.©A.5.),©nell'ambito©della©
disciplina©della©struttura©della©retribuzione©stabilisce©che©la 
tredicesima 
(ricompressa©nella©

retribuzione©globale©di©fatto)©eà 
costituita 
esclusivamente 
dalle 
ûvoci 
che 
sono 
corrisposte 
anche 


a 
tale 
titoloý,©rendendo©evidente©che©rientrano©nel©computo©della©tredicesima©mensilita©solo©
quelle©voci©della©retribuzione©per©le©quali©esiste©un'espressa©disposizione©della©contrattazione©
collettiva©che©le©consideri©utili©ai©fini©del©computo.©

Una©siffatta©disposizione©e©del©tutto©assente©nella©contrattazione©collettiva,©che,©vice-
versa,©esprime©il©principiodellatendenzialeirrilevanza(salvopattuizionecontraria) 
deltratta-

mento 
accessorio 
aifini 
del 
computo 
della 
tredicesima 
per 
la 
quale 
rilevano 
esclusivamente 
le 


voci 
di 
natura 
stipendiale. 
Peraltro©l'articolo29del 
C.C.N.L.©sottoscritto©il©16©febbraio©1999©(All.©A.3.)©ha©previsto©
la©rilevanza,©ai©fini©della©tredicesima©mensilita©,©dei©soli©incrementi©salariali©ivi©previsti©(ûgli 


stipenditabellariderivantidall'articolo2delC.C.N.L. 
stipulatoindata26luglio1996sono 


incrementati 
degli 
importi 
mensili 
lordi, 
per 
tredici 
mensilitaà 
, 
indicati 
nelle 
allegate 
tabelle 
D 
e 


Dbisý;©ûle 
misure 
deglistipendi 
risultanti 
dall'applicazione 
delpresente 
contratto 
hanno 
effetto 
sulla 
tredicesima 
mensilita©...ý).©

Eéd'altra©parte©importante©rilevare©che©la 
contrattazione 
collettiva 
ha 
costantemente 
tenuti 
distinti 
gli 
incrementi 
economici 
afferenti 
alle 
voci 
stipendiali 
da 
quelli 
relativi 
all'inden-

nitaà 
di 
amministrazione, 
precisando 
che 
le 
Amministrazioni 
avrebbero 
dovuto 
corrispondere 


questi 
ultimi 
solo 
per 
dodici 
mensilitaà 
. 


Nelle©parti©economiche©dei©vari©contratti©collettivi©succedutisi©nel©tempo©(cfr.©gli©allegati 
sub 
(A)) 
le©parti©hanno©premurosamente©sempre©distinto©il©trattamenti©di©questi©incrementi©
della©retribuzione©indicando©la©precisa©volonta©di©escludere©la©rilevanza©di©quelli©relativi©alla©
tredicesima.©

Gia©nel©primo©contratto©(All.©A©gennaio©)©stipulato©il©16©maggio©1995©si©prevedeva©che©
solo©gli©incrementi©salariali©andavano©conteggiati©ai©fini©della©tredicesima©(ûLe 
misure 
degli 


stipendirisultantidall'applicazionedelpresentecontrattohannoef
ffettosulla 
tredicesimamensi-

litaà 
ý)©e©nulla©veniva©previsto©per©l'indennita©di©amministrazione.©

Il©successivo©contratto©(All.©A.2.)©stipulato©il©26©luglio©1997©conteneva©previsioni©ancora©
piu©chiare.©A©fronte©dell'espressa©rilevanza©ai©fini©della©tredicesima©degli©incrementi©salariali©
ivi©previsti©(ûGli 
incrementi 
stipendiali 
hanno 
effetto, 
inoltre, 
sugli 
altri 
istituti 
(tra©l'altro©la©
tredicesima)©indicatiall'art. 
32 
delC.C.N.L. 
stipulato 
in 
data16maggio 
1995ý©)©si©ribadiva©
l'assoluta©esclusione©dell'indennita©di©amministrazione©(ûLe 
indennitaà 
di 
amministrazione... 
sono 
incrementate,per 
dodici 
mensilitaà 
, 
delle 
misure 
mensili 
lorde 
di 
cui 
all'allegata 
tabella 
Bý).©
Anche©nel©contratto©del©16©febbraio©1999©(All.©A.3.)©mentre©all'articolo©29©si©ribadiva©la©
volonta©delle©parti©di©considerare©gli©incrementi©stipendiali©nel©calcolo©della©tredicesima©
(ûLe 
misure 
degli 
stipendi 
risultanti 
dall'applicazione 
delpresente 
contratto 
hanno 
effetto 
sulla 
tredicesima 
mensilitaà 
ý),©nulla©veniva©previsto©per©gli©incrementi©relativi©l'indennita©di©ammi-
nistrazione©(ûAllo 
scopo 
difavorire 
ilprocesso 
diperequazionedelle 
retribuzionicomplessiva-
mente 
spettanti 
al 
personale 
del 
comparto... 
gli 
importi 
delle 
indennitaà 
di 
amministrazione... 


sono 
incrementati 
nelle 
misurepreviste 
nell'allegata 
tabella 
Gý©articolo©34).©
In©contratto©del©21©febbraio©2001©manteneva©la©differenziazione©tra©incrementi©stipen-

diali©(ûGli 
incrementi 
stipendiali 
di 
cui 
all'articolo 
2 
hanno 
effetto 
sugli 
altri 
istituti 
indicati 
all'articolo 
29 
del 
C.C.N.L. 
(tra©cui©la©tredicesima)ý)©e©incrementi©all'indennita©di©ammini-
strazione©(qui©nulla©e©detto©ai©fini©della©tredicesima©ûAllo 
scopo 
difavorire 
ilprocesso 
dipere-
quazionedelleretribuzionicomplessivamentespettantialpersonaledelcomparto, 
gliimportidi 
cuiall'articolo33delC.C.N.L. 
sono 
incrementatinellemisureprevistenellatabella 
Cý).©E©la©

stessa©volonta©negoziale©e©presente©nel©contratto©del©16©maggio©2001©(ûL'indennitaà 
di 
ammini-
strazione 
eà 
corrisposta 
per 
dodici 
mensilitaà 
ý).©

Peraltro,©giova©ricordare©che©anche©l'ultimo©C.C.N.L.©stipulato©il©12©giugno©2003©con-
ferma©l'assoluta©irrilevanza©dell'indennita©di©amministrazione©ai©fini©del©calcolo©della©tredice-
sima©(ûGli 
stipendi 
tabellari 
sono 
incrementati 
degli 
importi 
mensili 
lordi, 
per 
tredici 
mensi-

lita©,...ýarticolo20; 
ûLemisuredeglistipendirisultantidall'applicazionedelpresentecontratto 


hanno 
effetto 
sulla 
tredicesima 
mensilitaà 
ý©articolo©21;©ûAllo 
scopo 
difavorire 
ilprocedimento 


di 
perequazione 
delle 
retribuzioni 
complessivamente 
spettanti 
al 
personale 
del 
comparto, 
le 


misure 
attualmente 
vigenti 
dell'indennitaà 
di 
amministrazione 
sono 
incrementate 
degli 
importi 
e 


per 
la 
decorrenza 
indicati 
nelle 
Tabelle 
c 
e 
Dý©articolo©22).©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Anche©il©rinvio©dell'articolo©33,©comma©3,©del©C.C.N.L.©stipulato©il©16©maggio©2001©(che©
stabilisce©ûper 
quanto 
riguarda 
la 
disciplina 
della 
13.ma 
mensilitaè 
si 
continua 
afare 
riferimento 
al 
D.Lgs. 
C.P.S. 
25 
ottobre 
1946, 
n. 
263 
e 
successive 
modificazioni 
ed 
integrazioniýAll.©A.5.)©
non©puo©valere©a©consentire©il©computo©dell'indennita©di©amministrazione©nella©tredicesima,©
anzi 
avvalora 
l'opzione 
ermeneutica 
opposta.©Difatti,©come©correttamente©affermato©dalla©pro-
nuncia©della©Corte©d'Appello©di©Firenze©n.©824/04©del©29/6-10/197/2004©(All.©C.2.),©il©men-
zionato©articolo©7,©istitutivo©della©tredicesima©nel©pubblico©impiego©(ûAi 
personali 
statali 
eè 
concessa, 
a 
titolo 
di 
gratificazione 
una 
tredicesima 
mensilitaè 
da 
corrispondersi 
alla 
data 
del 
sedici 
dicembre 
di 
ogni 
anno. 
Detta 
gratificazione, 
commisurata 
al 
trattamento 
economico 
com-
plessivospettantealladatasuindicataperstipendio,pagaoretribuzioneeindennitaè 
carovita, 
escluse 
le 
quote 
complementari, 
va 
corrisposta 
per 
intero 
al 
personale 
in 
servizio 
continuativo 
dal 
1" 
gennaio 
dello 
stesso 
annoý),©escludendo 
la©rilevanza©delle©quote 
complementari,©stabili-
sce©che©ai©fini©del©computo©della©tredicesima©avrebbero©potuto©avere©rilevanza©esclusivamente 
voci 
stipendiali 
unitamente©all'indennita©carovita©(unica©eccezione©nei©trattamenti©accessori).©
ûNel 
regolare 
la 
disciplina 
della 
gratifica 
natalizia 
(oggi 
tredicesima 
mensilita©
il 
legisla-
tore 
dell'epoca 
aveva 
come 
riferimento 
una 
struttura 
della 
retribuzione 
del 
tutto 
diversa 
da 
quella 
cui 
oggi 
deve 
farsi 
riferimento 
(art. 
28 
CCNL 
1998/2001), 
sicuramente 
mancate 
di 
ele-
menti, 
come 
quello 
di 
cui 
si 
discute, 
legati 
non 
alla 
diretta 
corrispettivitaè 
della 
prestazione 
ma 
connotati 
da 
accessorietaè 
.S|è 
che, 
ove 
si 
volesse 
applicare 
la 
disciplina 
di 
cui 
all'art 
7 
del 
D.Lgs.n.263/1946,questafinirebbeperimporreilcriteriodiomnicomprensivitaè 
limitatamente 
alla 
voce 
stipendiale 
(ed©indennita©di©ûcaro©vitaý)©ma©non©anche©ai©trattamenti©tempo©per©
tempo©intervenuti©a©corredare©il©trattamento©complessivo©o©poi©definitivamente©cristallizzati©
nell'unica©voce©della©quale©oggi©si©discute©(art.©34©CCNL©1994/1997).©Semmai,©ove©si©volesse©
attualizzare©l'interpretazione©della©disciplina©originaria©dettata©nel©1946,©dovra©prendersi©
atto©di©come©la©norma©escluda©dal©computo©per©la©gratifica©natalizia©le©c.d.©quote©comple-
mentari©e©dunque©quanto©non©appartenga©alla©voce©stipendiale.©Con©il©che©rimane©accertato©
che©la©regola©^materialmente©recepita©dalla©contrattazione©collettiva©^non©impone©il©com-
puto©della©indennita©accessoria©(e©di©quant'altro©non©sia©stipendio©in©sensi©tecnico)©nella©tre-
dicesima©mensilita©ý©(Corte©d'Appello©di©Firenze©n.©824/04©del©29/6-10/197/2004,©All.©C.2.).©

L'orientamento©trova,©altres|©,©il©conforto©degli©orientamenti©degli©organi©tecnici.©

Anche©l'INPDAP,©con©l'informativa©n.©51©del©22©maggio©2002©(All.©D.1.),©relativa©alle©

ûmodalitaè 
di 
computo 
dell'indennitaè 
di 
amministrazione 
sulla 
base 
di 
calcolo 
della 
pensione 


per 
il 
personale 
del 
Comparto 
Ministeriý, 
finalizzata,©appunto,©a©fornire©chiarimenti©a©tutte©
le©Amministrazioni©pubbliche©statali©sul©trattamento©pensionistico©di©tale©emolumento,©ha©
affermato©la©natura©di©emolumento©accessorio©dell'indennita©di©amministrazione.©Eéstato©
confermato©espressamente©che©l'indennita©di©amministrazione,©avendo©natura©di©retribuzione©
accessoria©^e©come©tale©non©sottoposto©ad©imposizione©contributiva©e©non©incluso©nell'e-
lenco©tassativo©di©cui©all'art.©15©L.©29©aprile©1976,©n.©117©^e©computabile©nella©quota©di©pen-
sione©di©cui©all'art.©13©lett.B) 
D.Lgs.©30©dicembre©1992,©n.©503.©In©ogni©caso©la©questione©
della©conteggibilita©dell'indennita©di©amministrazione©a©fini©pensionistici©si©pone©in©termini©
diversi©rispetto©a©quella©relativa©alla©tredicesima©in©quanto©non©primo©caso©il©dipendente©
ûcollaboraý©attraverso©la©ûcontribuzioneý©e©nel©secondo©l'onere©economico©e©del©tutto©in©
capo©all'amministrazione.©

Acio©siaggiungacheanchel'ARAN,connotan.©12113del6/09/01(All.D.2.),hariba-
dito©che©l'indennita©di©amministrazione©ûpur 
avendo 
carattere 
di 
generalitaè 
e 
continuitaè 
, 
pre-

sentaconnotazionipeculiari,inquantoerogataperdodicimensilitaè 
(adifferenzadeitrattamenti 


economicifondamentali 
che 
vengono 
corrispostiper 
tredicimensilita©)ý.©

D.Leoriginistorichedell'indennitaè 
diamministrazioneelasuadisciplinadifontecontrat-
tuale 
la 
conferma 
dell'irrilevanza 
aifini 
del 
calcolo 
della 
tredicesima. 


Al©fine©di©affermare©con©ancora©piu©certezza©l'assolta©irrilevanza©dell'indennita©di©ammi-
nistrazione©per©il©calcolo©della©tredicesima©e©necessario©fare©alcune©precisazioni©in©merito©
alla©struttura,©al©contenuto©e©alle©funzioni©dell'indennita©di©amministrazione,©come©risultanti©
dalla©contrattazione©collettiva.©

L'indennita©di©amministrazione©nasce©con©l'istituzione©del©comparto©Ministeri©e©la©sot-
toscrizione©del©C.C.N.L.©1994-1997©(cfr©l'articolo©34©recante©ûDisciplina©della©retribuzione©
accessoriaý©e©l'allegato©B©che©prevede©tale©indennita©quale©ûretribuzione©accessoria©mensileý©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

distinta©per©livello,©All.©A.1.)©che©riconosce©la©spettanza©della©predetta©indennita©accessoria,©
avente©carattere©di©generalita©e©continuita©,©nella©misura©indicata©dalla©specifica©disciplina©
legislativa,©contrattuale©ed©amministrativa©in©vigore©presso©ciascun©Ministero.©

Storicamente©l'innovazione©era©motivata©dall'allora©vigente©articolo©72,©comma©3,©del©
D.Lgs.©29/1993©che©prevedeva©che©con©la©sottoscrizione©dei©primi©contratticollettivi(eilpre-
detto©contratto©era©il©primo©C.C.N.L.©di©comparto)©erano©abrogate©le©disposizioni©che©preve-
devano©trattamenti©economici©accessori,©comunque©denominati,©a©favore©di©dipendenti©pub-
blici,©facendo©salvi©quei©trattamenti©economici©corrisposti©a©tutto©il©personale©in©maniera©
continuativa.©

L'indennita©di©amministrazione,©pertanto,©veniva©istituita©come©contropartita©dell'elimi-
nazione©dei©menzionati©trattamenti©accessori©e©la©sua©misura©fu©quantificata©sulla©base©dei©
compensi©mensili©percepiti©a©titolo©di©compenso©incentivante©collegato©alla©presenza©in©servi-
zio©e©di©altri©eventuali©trattamenti©accessori©in©atto©presso©le©singole©amministrazioni©del©
comparto.©L'indennita©ha©poi©mantenuto©un©collegamento©alla©presenza©in©servizio©in©quanto©
nei©periodi©di©assenza©per©malattia©il©dipendente©ha©diritto,©a©norma©dell'articolo©21©del©

C.C.N.L.©stipulato©il©16©maggio©1995©(All.©A.1.),©all'intera©retribuzione©fissa©mensile,©con©
esclusione©di©ogni©compenso©accessorio©comunque©denominato©(ad©eccezionedei©casi©di©
malattie©superiori©a©quindici©giorni©o©di©ricovero©ospedaliero©per©i©quali©al©dipendente©com-
pete©anche©il©trattamento©accessorio©di©cui©all'articolo©34©(l'indennita©di©amministrazione)).©
Sulla©base©della©natura©accessoria©di©tale©retribuzione©e©dello©stretto©collegamento©con©il©
vecchio©compenso©incentivante©tale©indennita©e©stata©da©sempre©corrisposta©dalle©ammini-
strazioni©per©dodici©mensilita©e©non©e©mai©stata©considerata©utile©ai©fini©del©calcolo©della©tre-
dicesima©mensilita©.©

Con©l'articolo©articolo©17©del©C.C.N.L.©Comparto©Ministeri©stipulato©il©16©maggio©2001,©
All.©A.5.©(che©modifica©l'articolo©33©del©C.C.N.L.©del©16©febbraio©1999),©pur©riconoscendosi©
il©carattere©generale©(corresponsione©a©tutti©i©dipendenti),©fisso©(la©misura©dell'indennita©e©
parametrata©a©criteri©oggettivi©di©determinazione)©e©ricorrente©(da©corrispondersi©periodica-
mente©con©la©medesima©cadenza©temporale)©dell'indennita©di©amministrazione,©si©e©espressa-
mente©previsto©che©ûl'indennita©di©cui©al©presente©articolo©e©corrisposta©per©dodici©mensilita©ý©
sancendosi©l'irrilevanza©ai©fini©del©calcolo©della©tredicesima©per©il©quale,©in©conformita©agli©
orientamenti©della©Cassazione©che©affermano©l'inesistenza©del©principio©di©omnicomprensi-
vita©,©opera©il©principio©per©cui©tutto©quello©che©non©e©espressamente©incluso©nel©calcolo©deve©
essere©escluso©dalla©tredicesima©(sul©punto©la©volonta©delle©parti©e©sovrana,©anche©perche¨la©
previsioni©del©Testo©Unico©sul©Rapporto©di©Lavoro©alle©Dipendenze©dell'Amministrazione©
impongono©un'espressa©previsione©contrattuale©per©gli©aumenti©dei©trattamenti©economici©
negli©ambiti©dei©tetti©di©spesa©programmati).©

Peraltro,©il©comma©12©dell'articolo©17©del©C.C.N.L.©Comparto©Ministeri©stipulato©il©
16©maggio©2001,©All.©A.5.©(che©modifica©l'articolo©33©del©C.C.N.L.©del©16©febbraio©1999),©sta-
bilisce,©altres|©,©che©dal©1.©gennaio©2000©l'indennita©di©amministrazione©e©considerata©utile©
agli©effetti©di©cui©al©comma©1,©secondo©periodo©dell'articolo©3©del©C.C.N.L.©(che©si©riferisce©
all'indennita©di©buonuscita,©al©TFR©e©alla©indennita©di©licenziamento©(id©est©di©preavviso))©
escludendosi,©viceversa,©ogni©rilevanza©della©stessa©ai©fini©del©calcolo©della©tredicesima.©

Non©e©senza©significato©rilevare©come©ûil©CCNL1994/1997abbia©disposto,©avuto©riguardo©

allasolaindennita©dicompetenzadelpersonalepenitenziario,©chelamedesimadebbaesserecor-

rispostaper©tredici©mensilita©:©il©che©conferma©che©la©tecnica©contrattuale©usata©e©quella©di©inclu-

dere©o©escludere©esplicitamente©l'indennita©in©discussione©nella©tredicesima©mensilita©ý(Corte©

d'Appello©di©Firenze,©sentenza©29©giugno©2004©depositata©in©cancelleria©il©10©luglio©2004,©
All.©C.2.©e©All.©A.1.).©

Acio©si©aggiunga©che©nella©struttura©della©retribuzione©disciplinata©dall'articolo©25©del©

C.C.N.L.©del©16©maggio©2001©(All.©A.5.),©l'indennita©di©tredicesima©e©prevista©in©modo©del©
tutto©distinto©dal©rateo©di©tredicesima©mensilita©ed©e©sempre©esclusa©la©rilevanza©della©prima©
ai©fini©della©seconda.©In©particolare,©fermo©restando©il©principio©che©nella©tredicesima©reflui-
scono©solo©ûle©voci©che©sono©corrisposte©anche©a©tale©titoloý,©l'indennita©di©amministrazione©e©
considerata©altro©rispetto©alla©tredicesima,©sia©che©si©aderisca©all'opzione©che©cons1idera©che©
l'indennita©di©amministrazione©ricada©nel©novero©degli©ûaltri©eventuali©assegni©personaliý(di©
cui©alla©seconda©alinea),©sia©che©si©segua©la©soluzione©che©la©faccia©ricadere©all'interno©delle©
ûindennita©contrattualiý©(di©cui©alla©terza©alinea).©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Pertanto,©sono©le©stesse©previsioni©della©contrattazione©collettiva©ad©escludere©l'operati-
vita©del©(comunque©inesistente)©principio©di©omnicomprensivita©della©retribuzione©con©riferi-
mento©all'individuazione©delle©voci©retributive©da©computarsi©ai©fini©della©tredicesima©in©
quanto©e©espressamente©stabilito©che©si©possano©considerare©solo©quelle©specificamente©
volute©delle©parti©e©non©risulta©alcuna©previsione©del©contratto©collettivo©che©menzioni©espres-
samente©l'indennita©di©amministrazione©a©tale©fine©(nel©quadro©della©regolamentazione©della©
ûretribuzione©globale©di©fattoý©(che©si©differenzia©dalla©ûretribuzione©base©mensileý©e©dalla©
ûretribuzione©individuale©mensileý)©il©C.C.N.L.©del©16©maggio©2001,©all'articolo©25,©specifica,©
viceversa,©che©il©rateo©di©tredicesima©deve©essere©aggiunto©solo©per©le©voci©che©siano©corrispo-
ste©anche©a©tale©titolo:©ûla©retribuzione©globale©difatto©annuale©e©costituita©dall'importo©della©
retribuzioneindividualemensileper12mensilita©,©cuisiaggiunge,©ilrateodellatredicesimamen-
silita©per©le©voci©che©sono©corrisposte©anche©a©tale©titolo©nonche¨l'importo©annuo©della©retribu-
zione©variabile©e©delle©indennita©contrattuali,©comunque©denominate,©percepite©nell'anno©di©rife-
rimento©non©ricomprese©nel©secondo©alineaý,©All.©A.5.©

Per©tutto©quanto©sopra,©dall'analisi©delle©previsioni©della©contrattazione©collettiva,©
risulta©quanto©segue:©1.©sono©rilevanti©ai©fini©della©tredicesima©solo©quelle©voci©espressamente©
considerate©dalla©contrattazione©collettiva©(stipendio,©incrementi©stipendiali):©sono©espressa-
mente©escluse©le©quote©complementari©e©i©trattamenti©accessori,©salvo©espressa©pattuizione©
contraria;©2.©l'indennita©di©amministrazione©deve©essere©corrisposta©per©dodici©mensilita©(ad©
eccezione©del©personale©penitenziario);©3.©l'indennita©di©amministrazione©rileva©espressa-
mente©per©altre©voci©retributive©indirette©(TFR,©indennita©di©preavviso,©indennita©di©buonu-
scita)©ma©non©per©la©tredicesima;©4.©in©assenza©di©una©previsione©espressa©che©imponga©la©rile-
vanza©dell'indennita©di©amministrazione©ai©fini©del©calcolo©della©tredicesima©l'unica©opzione©
ermeneutica©praticabile©e©nel©senso©di©affermarne©l'assoluta©irrilevanza,©in©conformita©al©
principio©di©inesistenza©dell'omnicomprensivita©retributiva©nonche¨a©quello©che©i©trattamenti©
economici©possono©essere©riconosciuti©solo©dal©contratto©collettivo©nei©limiti©dei©tetti©di©spesa©
preventivamente©fissati.©

Si©depositano©unitamente©alla©presente:©A)©Estratti©delle©disposizioni©citate©dei©contratti©
collettivi©nazionali©del©Comparto©Ministeri©A.1.©articoli©21,©29,©32©e©34©nonche¨Tabella©I©del-
l'Allegato©B©del©Contratto©Collettivo©Nazionale©di©Lavoro©Comparto©Ministeri©(Parte©Nor-
mativa©1994-1997©e©Parte©Economica©1994-1995)©stipulato©il©16©maggio©1995;©A©febbraio©
Contratto©Collettivo©Nazionale©di©Lavoro©Comparto©Ministeri©(Parte©Economica©
1996-1997)©stipulato©il©26©luglio©1996;©A©marzo©articoli©28,©29©e©33©del©Contratto©Collettivo©
Nazionale©di©Lavoro©Comparto©Ministeri©(Parte©Normativa©1998-2001©e©Parte©Economica©
1998-1999)©stipulato©il©16©febbraio©1999;©A©aprile©Contratto©Collettivo©Nazionale©di©Lavoro©
Comparto©Ministeri©(Parte©Economica©2000-2001)©stipulato©il©21©febbraio©2001;©A©maggio©
articoli©17,©25©e©33©del©Contratto©Collettivo©Nazionale©di©Lavoro©Comparto©Ministeri©(Parte©
Economica©2000-2001)©stipulato©il©16©maggio©2001;©A©giugno©Contratto©Collettivo©Nazio-
nale©di©Lavoro©Comparto©Ministeri©(Parte©Normativa©2002-2005©e©Parte©Economica©
2002-2003)©stipulato©il©12©giugno©2003;©B)©Legislazione©B©gennaio©Articolo©7©del©D.©Lgs.©

C.P.S.©25©ottobre©1946,©n.©263©(Gazzetta©Ufficiale©7©novembre©1946,©n.©253)©ûNuovo©tratta-
mento©economico©dei©dipendenti©dello©Stato©e©dei©pensionatiý;©B©febbraio©Articoli©2,©64,©
69,©71©del©D.Lgs©30©marzo©2001,©n.©165©(Gazzetta©Ufficiale©9©maggio©2001,©n.©106)©ûNorme©
generali©sull'ordinamento©del©lavoro©alle©dipendenze©delle©amministrazioni©pubblicheý;©C)©
Giurisprudenza©C.1.©Tribunale©di©Pisa,©sentenza©n.©726/2003©del©10©dicembre©2003©depositata©
il©9©gennaio©2004;©C©febbraio©Corte©d'Appello©di©Firenze,©sentenza©n.©824/2004©del©
29©giugno-10©luglio©2004.©D)©Note©D.1.©Informativa©INPDAP©6©settembre©2001©ûIndennita©
di©amministrazione©da©corrispondere©al©personale©comandatoý;©D.2.©Informativa©ARAN©
22©maggio©2002©ûModalita©di©computo©della©indennita©di©amministrazione©nella©base©di©cal-
colo©della©pensione©per©il©personale©del©comparto©ministeriý.©E)©Produzioni©dei©precedenti©
gradi©digiudizio.©Per©quanto©sopra©il©Ministero©della©Giustizia©ut©supra©rapp.to©e©dif.so©chiede©
all'Ecc.ma©Suprema©Corte©di©Cassazione©di©respingere©il©ricorso©in©quanto©del©tutto©infon-
dato©confermando©la©sentenza©impugnata©e©onerare©i©ricorrenti©delle©spese©processuali.©
Roma,©15©novembre©2004.©Pasquale©Fava,©Procuratore©dello©Stato©(Avv.©estensore);©
Gabriella©D'Avanzo,©Avvocato©dello©Stato©(Avv.©controfirmante)ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Dossier 


In 
morte 
di 
un 
curatore 
fallimentare 


(Corte©Suprema©di©Cassazione,©Sezione©Tributaria,©sentenza©29©agosto©2005©n.©17461)©

Emerge,©in©primo©luogo,©dalla©annotata©decisione©che©la©Suprema©Corte©
ha©il©preciso©dovere©di©leggere©non©solo©la©copia©notificata©del©ricorso©e©la©
relativa©relata,©ma©anche©i©tentativi©di©notifica©precedenti.©Ovvio,©nel©caso,©e©
l'onere©di©produrli,©a©carico©del©ricorrente;©tuttavia©pensiamo©dover©aggiun-
gere,©in©ossequio©al©principio©di©autosufficienza,©che©il©ricorso©dovrebbe,©in©
normativa,©dare©conto©del©primo©tentativo©di©notifica,©tutte©le©volte©che©da©
esso©risulti©una©circostanza©tale©da©ampliare©il©termine©per©ricorrere©o©che©
comunque©influisca©sulla©ammissibilita©del©ricorso.©Tale©e©,©pacificamente,©la©
morte©del©Curatore©Fallimentare,©evento©interruttivo©che©comporta,©ai©sensi©
dell'art.©328©c.p.c.,©la©proroga©del©termine.©

Emerge©dalla©lettura©della©sentenza©revocata©che©in©essa©il©Collegio©non©ha©
percepito©ne¨letto©il©primo©tentativo©di©notifica,©pure©contenente©un©atto©difede©
privilegiata©attestante©circostanze©di©fatto©utili©per©la©ammissibilita©del©ricorso.©

Sembra©quindi©che©le©circostanze©rilevanti©siano©state,©oltre©alla©non©con-
testazione©della©tempestivita©della©notifica,©che©per©regola©generale,©e©il©presup-
posto©dell'errore©di©fatto©(ogni©valutazione©richiesta,©e©omessa,©sul©punto©tra-
sformandosi©in©errore©di©diritto,©ex©112©c.p.c.,©quanto©meno)©la©non©menzione©
del©fatto©da©parte©del©Collegio©e©la©sua©documentazione©da©parte©dell'Avvoca-
tura.©L'errore©poi©cade©sul©fatto©(morte©del©Curatore)©non©sul©diritto©(tale©
sarebbe©stata©una©erronea©ma©incensurabile©decisione©che,©prendendo©in©con-
siderazione©l'evento©luttuoso,©non©ne©avesse©tratto©le©conseguenze©debite©ex©
art.©328,©co.©3,©c.p.c.).©

Interessante©anche©la©considerazione©della©S.C.©circa©il©mancato©esercizio©
di©una©attivita©critica©sul©fatto,©che©sembra©essere©una©migliore©definizione©
della©ûmancata©percezioneý©presupposto©della©via©revocativa.©

Avv.ti©Roberto©de©Felice,©Cinzia©Melillo©

La©controversia©e©stata©originata©dal©seguente©ricorso.©

Avvocatura 
generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Suprema 
di 
cassazione 
^Ricorso 
per 
il 
Ministero 
delle 
Finanze. 


û(Omissis)©Con©avviso©di©rettifica©notificato©il©4©luglio©1983©l'Ufficio©IVA©di©(...)©accer-
tava©nei©confronti©della©fallita©ditta©in©oggetto©una©maggior©imposta©per©il©1981©di©».©

19.564.000©oltre©interessi©per©».©1.762.000©e©pene©pecuniarie©per©».©82.157.000,©per©un©totale©
di©».©103.483.500.©
LaCommissioneTributariadiIgradodi(...),©aditadalcuratore,neaccoglievalatesidell'©
illegittimita©di©tale©avviso©perche¨posteriore©alla©dichiarazione©di©condono©automatico©
(art.©28©legge©n.©516/1982)©presentata©in©favore©del©contribuente©il©15©dicembre©1982;©e©la©

C.T.R.©di©Roma©respingeva©l'appello©dell'Ufficio©(fondato©sulla©nullita©dell'istanza©di©condono©
perche¨riferita©al©solo©anno©1981©e©non©a©tutte©le©annualita©previste©dalla©norma©regolatrice).©
Tale©decisione,©presentandosi©ingiusta©e©lesiva©per©l'Amministrazione©ricorrente,©veniva©
da©questa©impugnata©per©cassazione©con©ricorso©notificato©il©12©aprile©1989,©ultimo©giorno©
utile,©nel©quale©pero©^com'e©poi©risultato©dalla©relata,©depositata©in©atti©^il©curatore©e©legale©
rappresentante©del©fallimento©era©deceduto.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Risultando©quindi©il©termine©di©impugnazione©prorogato,©ex.art.©328©c.p.c.,©di©sei©mesi©
da©tale©decesso,©e©quindi©dallo©stesso©12©aprile©1999,©dopo©la©nomina©del©nuovo©curatore©si©
ripropone©il©ricorso©di©legittimita©deducendo©il©seguente©motivo:©

Violazioneefalsaapplicazionedegliartt..16,26e28,3c.deld.l.n.429/1982,convertitoin.

legge.n..516/1982,.in.relazione.agli.artt..62.Dlgs..n..546/1992.e.360,.1.c..n..3.c.p.c..Omessa.o.

insufficiente.e.contraddittoria.motivazione.su.un.punto.decisivo.della.controversia.(in.relazione.

agli.artt..62.Dlgs..n..546/1992.e.360,.n..5,.c.p.c.)..

L'art.©28,©3.c.,©legge©n.©516/1982©prevede©una©definizione©automatica©dell'I.V.A.,©tra©l'al-
tro,©per©i©periodi©di©imposta©per©cui©non©siano©stati©notificati©avvisi©di©accertamento©o©di©ret-
tifica©(com'era©il©caso©alla©presentazione©della©dichiarazione©di©condono©del©contribuente);©
in©tale©ipotesi©vanno©condonati©tutti.i.periodi.di.imposta.le©cui©dichiarazioni©sono©scadute©
entro©il©5©marzo©1982,©e©la©dichiarazione©integrativa©deve©contenere©a©pena©di©nullita©la©
richiesta©di©definizione©automatica©per©tutti©i©periodi©di©imposta©in©questione,©in©cui©sia©stata©
presentata©la©dichiarazione.©

La©sentenza©impugnata©ha©motivato©il©rigetto©dell'appello©affermando:©

1)©che©la©mancata©richiesta©di©definizione©automatica©per©tutti©i©periodi©di©imposta©previ-
sti©dall'art.©28,©3.c.,©non©comporta©la©nullita©della©definizione©semplice©(che©e©quella©di©cui©

all'art.©26),©per©la©quale©il©contribuente©puo©optare;©

2)©che©e©nullo©l'avviso©di©rettifica©successivo©alla©dichiarazione©integrativa©ex.art.©28;©

3)©che©la©Corte©Costituzionale©ha©dichiarato©illegittimo©l'art.©16©legge©516/1982©in©
quanto©consente©la©notifica©di©accertamenti©in©rettifica©o©d'ufficio©sino©alla©presentazione©
della©dichiarazione©integrativa©e©non©sino©all'entrata©in©vigore©del©decreto©legge©n.©429/1982.©

In©proposito,©appare©anzitutto©assolutamente©fuori©luogo©il©richiamo©all'art.©16©della©
legge©in©esame,©come©pure©alla©sentenza©C.C.©n.©175/1986©che©lo©ha©dichiarato©incostituzio-
nale,©trattandosi©di©norma©relativa©alle©imposte©dirette©e©quindi©inapplicabile©all'I.V.A..©

In©secondo©luogo,©la©prima©e©la©seconda©affermazione©della©stessa©sentenza©sono©in©reci-
proca©insanabile©contraddizione,©perche¨©se©^come©pare©^si©vuole©affermare©che©comunque©
nel©caso©di©specie©non©e©pregiudicata©la©dichiarazione©semplice©(quella©di©cui©all'art.©26©legge©
cit.),©da©un©lato©si©sottintende©che©in©effetti©quella©automatica©nella©specie©mancasse©dei©
requisiti©di©cui©al©3.c.©dell'art.©28,©e©dall'altro©si©ricava©che©l'avviso©di©rettifica©presentato©suc-
cessivamente©alla©dichiarazione©integrativa©semplice©non©era©affatto©precluso,©come©emerge©
dall'art.©27,©se©invece©si©evidenzia©la©nullita©della©rettifica©successiva©alla©definizione©automa-
tica,©si©implica©che©quest'ultima©sussista©e©sia©valida,©il©che©e©stato©appena©negato.©

Comunque,©e©incontrovertibile©che©la©lettera©dell'art.©28,©3.c.©legge©cit.©prescrive©apena©
di©nullita©che©la©definizione©automatica©riguardi©tutti©i©periodi©d'imposta,©nessuno©escluso,©
antecedenti©alla©vigenza©della©legge©di©condono:©su©cio©vi©e©copiosa©giurisprudenza©(Cass.©

n.©8904/1992©e©6727/1995,©che©hanno©anzi©dichiarato©manifestamente©infondata©la©questione©
di©costituzionalita©sul©punto;©12818/1995,©12823/1995).©
Altrettanto©pacifico©e©che©il©contribuente©ha©invece©presentato©la©dichiarazione©solo©per©
il©1981;peraltro,pertaleannualita©vieneliquidatounimportodisole».©214.000,©nettamente©
inferiore©a©quanto©dovuto©in©base©ai©criteri©di©calcolo©imposti©dalla©norma,©secondo©cui©l'im-
posta©da©versare©ai©fini©del©condono©doveva©essere©pari©alla©somma©del©2%©(o©del©4%©per©i©
ûcontribuenti©minoriý)©dell'imposta©relativa©alle©operazioni©imponibili©e©del©2%©(o©4%)di©
quella©detraibile.©

In©ultimo,©e©sia©pure©in©via©del©tutto©residuale,©si©rileva©che©la©C.T.R.©ha©omesso©di©con-
siderare©che©l'ipotesi©di©definizione©semplice©di©cui©all'art.©26©non©puo©comunque©ricorrere©
perche¨©si©riferisce©a©fattispecie©in©cui©prima©della©dichiarazione©di©condono©siano©stati©notifi-
cati©accertamenti©o©rettifiche,©il©che©nella©specie©non©risulta©ne©e©stato©mai©neppure©dedotto;©
e©che©comunque,©anche©ove©ricorresse©tale©ipotesi,©mentre©verrebbe©comunque©a©cadere©qual-
siasi©ipotesi©di©nullita©dell'avviso©di©rettifica,©che©in©tal©caso©e©pienamente©consentito©dalla©
legge©come©conferma©lo©stesso©Giudice©d'appello,©esso©sarebbe©poi©del©tutto©corretto©perche¨©
sarebbe©di©nuovo©insufficiente©l'imposta©liquidata,©che©non©raggiunge©certamente©la©somma©
del©60%©della©maggiore©imposta©accertata©col©25%©di©quella©dovuta©in©base©all'originaria©
dichiarazione©(somma©che©nella©specie©si©aggira©sui©6©milioni©e©mezzo©di©lire)©(omissis).©

Roma,©15©giugno©1999©^Avvocato©dello©Stato©Cinzia©Melilloý.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Il¨ricorso¨non¨era¨consegnato¨al¨Curatore,¨l'ultimo¨giorno¨utile,¨essendo¨
questi¨deceduto¨poche¨ore¨prima¨della¨consegna.¨Il¨Giudice¨Fallimentare¨
provvedeva¨alla¨relativa¨sostituzione¨e¨il¨ricorso¨era¨quindi¨notificato¨al¨
nuovo¨Curatore¨circa¨tre¨mesi¨dopo.¨

La¨Suprema¨Corte,¨con¨sentenza¨della¨Sezione¨Tributaria¨13¨maggio¨
2003,¨n.¨7320,¨dichiarava¨inammissibile¨il¨ricorso¨cos|©¨motivando.¨

û(Omissis)^Rilevato 
infatto 
e 
diritto 


che¨con¨avviso¨di¨rettifica¨notificato¨il¨4¨luglio¨1983¨l'Ufficio¨IVA¨di¨(...)¨accertava¨nei¨
confronti¨del¨fallimento¨di¨(...)¨una¨maggiore¨imposta¨per¨il¨1981¨di¨lire¨19.564.000,¨con¨inte-
ressi¨e¨applicazione¨delle¨pene¨pecuniarie;¨

che¨la¨Commissione¨tributaria¨di¨1.¨grado¨di¨(...)¨accoglieva¨il¨ricorso¨del¨contribuente¨
perche¨la¨rettifica¨era¨stata¨notificata¨dopo¨la¨presentazione¨della¨dichiarazione¨di¨condono¨
automatico¨(art.¨28¨della¨legge¨516/1982);¨

che¨la¨Commissione¨tributaria¨regionale¨del¨Lazio,¨con¨la¨sentenza¨in¨epigrafe¨indicata,¨
rigettava¨l'appello¨dell'Ufficio;¨

che¨propone¨ricorso¨per¨cassazione¨l'Amministrazione¨finanziaria,¨con¨un¨unico¨artico-
lato¨motivo;¨

che¨il¨ricorso¨risulta¨proposto¨oltre¨il¨termine¨annuale¨di¨cui¨all'art.¨327¨primo¨comma¨

c.p.c.¨(sentenza¨di¨appello,¨non¨notificata,¨pubblicata¨il¨25¨febbraio¨1998;¨ricorso¨dell'Ammi-
nistrazione¨finanziaria¨spedito¨a¨mezzo¨del¨servizio¨postale¨il¨3¨luglio¨1999);¨

che¨il¨ricorso¨e©¨pertanto¨inammissibile;¨

che¨non¨vi¨e©¨da¨provvedere¨sulle¨spese¨non¨avendo¨svolto¨il¨fallimento¨intimato¨attivita©¨

difensiva¨in¨questa¨sede;¨

P. 
Q.M. 
Dichiara¨l'inammissibilita©¨del¨ricorso. 
Roma,¨11¨novembre¨2002ý. 
Seguiva¨pertanto,¨non¨senza¨perplessita©,¨il¨ricorso¨per¨revocazione¨del-
l'Avvocatura¨Generale.¨

û(Omissis) 
Con¨la¨sentenza¨in¨epigrafe¨la¨S.C.¨ha¨dichiarato¨inammissibile¨il¨ricorso¨

R.G.¨n.¨14371/1999,¨notificato¨il¨12¨aprile¨1999¨e¨poi¨il¨3¨luglio¨1999¨dal¨Ministero¨delle¨
Finanze,¨Ufficio¨IVA¨di¨(...),¨nel¨quale¨si¨esponeva¨quanto¨segue.¨
Con¨avviso¨di¨rettifica¨notificato¨il¨4¨luglio¨1983¨l'Ufficio¨IVA¨di¨(...)¨accertava¨nei¨con-
fronti¨della¨fallita¨ditta¨in¨oggetto¨una¨maggior¨imposta¨per¨il¨1981¨di¨».¨19.564.000¨oltre¨
interessi¨per¨».¨1.762.000¨e¨pene¨pecuniarie¨per¨».¨82.157.000,¨per¨un¨totale¨di¨».¨103.483¨500.¨

La¨Commissione¨Tributaria¨di¨I¨grado¨di¨(...),¨adita¨dal¨curatore,¨ne¨accoglievalatesi¨
dell'illegittimita©¨di¨tale¨avviso¨perche¨posteriore¨alla¨dichiarazione¨di¨condono¨automatico¨
(art.¨28¨L.¨n.¨516/1982)¨presentata¨in¨favore¨del¨contribuente¨il¨15¨dicembre¨1982;¨e¨la¨

C.T.R.¨di¨Roma¨respingeva¨l'appello¨dell'Ufficio¨(fondato¨sulla¨nullita©¨dell'istanza¨di¨con-
dono¨perche¨riferita¨al¨solo¨anno¨1981¨e¨non¨a¨tutte¨le¨annualita©¨previste¨dalla¨norma¨regola-
trice).¨
Tale¨decisione,¨presentandosi¨ingiusta¨e¨lesiva¨per¨l'Amministrazione¨ricorrente,¨veniva¨
da¨questa¨impugnata¨per¨cassazione¨per¨violazione 
efalsa 
applicazione 
degli 
artt 
16, 
26 
e 
28, 
3.c. 
del 
d.l. 
n 
429/1982, 
convertito 
in 
legge 
n. 
516/1982, 
in 
relazione 
agli 
artt. 
62 
Dlgs. 


n. 
546/1992e360,. 
1.c. 
n.3c.p.c., 
eperomessao 
insufficienteecontraddittoriamotivazione 
su 
un 
punto 
decisivo 
della 
controversia 
(in 
relazione 
agli 
artt. 
62 
Dlgs. 
n. 
546/1992 
e 
360, 
n. 
5, 


c.p.c.),¨con¨le¨seguenti¨testuali¨argomentazioni.¨

L'art.¨28,¨3.c.,¨legge¨n.¨516/1982¨prevede¨una¨definizione¨automatica¨dell'I.V.A.,¨tra¨l'al-
tro,¨per¨i¨periodi¨di¨imposta¨per¨cui¨non¨siano¨stati¨notificati¨avvisi¨di¨accertamento¨o¨di¨ret-
tifica¨(com'era¨il¨caso¨alla¨presentazione¨della¨dichiarazione¨di¨condono¨del¨contribuente);¨
in¨tale¨ipotesi¨vanno¨condonati¨tutti¨i¨periodi¨di¨imposta¨le¨cui¨dichiarazioni¨sono¨scadute¨
entro¨il¨5¨marzo¨1982,¨e¨la¨dichiarazione¨integrativa¨deve¨contenere¨a¨pena¨di¨nullita©¨la¨
richiesta¨di¨definizione¨automatica¨per¨tutti¨i¨periodi¨di¨imposta¨in¨questione,¨in¨cui¨sia¨stata¨
presentata¨la¨dichiarazione.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©sentenza©impugnata©(C.T.R.©Roma,©n.©398/15/1997,©dep.©il©25©febbraio©1998)©ha©
motivato©il©rigetto©dell'appello©affermando:©

1)©che©la©mancata©richiesta©di©definizione©automatica©per©tutti©i©periodi©di©imposta©previ-
sti©dall'art.©28,©3.c.,©non©comporta©la©nullita©della©definizione©semplice©(che©e©quella©di©cui©
all'art.©26),©per©la©quale©il©contribuente©puo©optare;©

2)©che©e©nullo©l'avviso©di©rettifica©successivo©alla©dichiarazione©integrativa©ex¨art.©28;©

3)©che©la©Corte©Costituzionale©ha©dichiarato©illegittimo©l'art.©16©L.©516/1982©in©quanto©
consente©la©notifica©di©accertamenti©in©rettifica©o©d'ufficio©sino©alla©presentazione©della©
dichiarazione©integrativa©e©non©sino©all'entrata©in©vigore©del©decreto©legge©n.©429/1982.©

In©proposito,©appare©anzitutto©assolutamente©fuori©luogo©il©richiamo©all'art.©16©della©
legge©in©esame,©come©pure©alla©sentenza©C.C.©n.©175/1986©che©lo©ha©dichiarato©incostituzio-
nale,©trattandosi©di©norma©relativa©alle©imposte¨dirette¨e©quindi©inapplicabile©all'I.V.A..©

In©secondo©luogo,©la©prima©e©la©seconda©affermazione©della©stessa©sentenza©sono©in©reci-
proca©insanabile©contraddizione,©perche¨se©^come©pare©^si©vuole©affermare©che©comunque©
nelcaso©di©specienon©e©pregiudicata©la©dichiarazione©semplice¨(quella©di©cui©all'art.©26©legge©
cit.),©da©un©lato©si©sottintende©che©in©effetti©quella©automatica©nella©specie©mancasse©dei©
requisiti©di©cui©al©3.c.©dell'art.©28,©e©dall'altro©si©ricava©che©l'avviso©di©rettifica©presentato©suc-
cessivamente©alla©dichiarazione©integrativa©semplice©non©era©affatto©precluso,©come©emerge©
dall'art.©27,©se©invece©si©evidenzia©la©nullita©della©rettifica©successiva©alla©definizione©automa-
tica,©si©implica©che©quest'ultima©sussista©e©sia©valida,©il©che©e©stato©appena©negato.©

Comunque,©e©incontrovertibile©che©la©lettera©dell'art.©28,©3.c.,©legge©cit.©prescrivea©pena©
di©nullita©che©la©definizione©automatica©riguardi©tutti©i©periodi©d'imposta,©nessuno©escluso,©
antecedenti©alla©vigenza©della©legge©di©condono:©su©cio©vi©e©copiosa©giurisprudenza©(Cass.©

n.©8904/1992©e©6727/1995,©che©hanno©anzi©dichiarato©manifestamente©infondata©la©questione©
di©costituzionalita©sul©punto;©12818/1995;©12823/1995).©
Altrettanto©pacifico©e©che©il©contribuente©ha©invece©presentato©la©dichiarazione©solo©per©
il©1981;peraltro,pertaleannualita©vieneliquidatounimportodisole».214.000,©nettamente©
inferiore©a©quanto©dovuto©in©base©ai©criteri©di©calcolo©imposti©dalla©norma,©secondo©cui©l'im-
posta©da©versare©ai©fini©del©condono©doveva©essere©pari©alla©somma©del©2%©(o©del©4%©per©i©
ûcontribuenti©minoriý)©dell'imposta©relativa©alle©operazioni©imponibili©e©del©2%©(o©4%)di©
quella©detraibile.©

In©ultimo,©e©sia©pure©in©via©del©tutto©residuale,©si©rileva©che©la©C.T.R.©ha©omesso©di©con-
siderare©che©l'ipotesi©di©definizione©semplice©di©cui©all'art.©26©non©puo©comunque©ricorrere©
perche¨si©riferisce©a©fattispecie©in©cui©prima©della©dichiarazione©di©condono©siano©stati©notifi-
cati©accertamenti©o©rettifiche,©il©che©nella©specie©non©risulta©ne©e©stato©mai©neppure©dedotto;©
e©che©comunque,©anche©ove©ricorresse©tale©ipotesi,©mentre©verrebbe©comunque©a©cadere©qual-
siasi©ipotesi©di©nullita©dell'avviso©di©rettifica,©che©in©tal©caso©e©pienamente©consentito©dalla©
legge©come©conferma©lo©stesso©Giudice©d'appello,©esso©sarebbe©poi©del©tutto©corretto©perche¨
sarebbe©di©nuovo©insufficiente©l'imposta©liquidata,©che©non©raggiunge©certamente©la©somma©
del©60%©della©maggiore©imposta©accertata©col©25%©di©quella©dovuta©in©base©all'originaria©
dichiarazione©(somma©che©nella©specie©si©aggira©sui©6©milioni©e©mezzo©di©lire).©

Il¨ricorso¨era¨notificato¨il¨12¨aprile¨1999,¨ultimo¨giorno¨utile,¨nel¨quale¨pero©¨^com'e©¨poi¨
risultato¨dalla¨relata,¨l'allora¨curatore¨e¨legale¨rappresentante¨delfallimento¨Avv.¨(...)¨era¨dece-
duto:¨pertanto¨la¨difesa¨erariale,¨risultando¨il¨termine¨di¨impugnazione¨prorogato,¨ex©art.¨328¨
c.p.c.,¨diseimesidataledecesso,¨equindidallostesso12¨aprile1999,¨dopolanominadelnuovo¨
curatore¨riproponeva¨il¨ricorso¨di¨legittimita©¨notificandolo¨il¨3¨luglio¨1999,¨e¨depositando¨insieme¨
adesso¨anche¨ilprecedente¨atto¨notificato¨con¨la¨relata¨attestante¨il¨decesso¨nello©stesso©giorno©
delprecedenteprocuratore¨domiciliatario.¨

La©pronuncia©della©S.C.,©tuttavia©ha©dichiarato©il©ricorso©inammissibile©per©decorso©del©
termine©lungo©ex¨art.©327©c.p.c.,©senza¨alcun¨cenno¨alla¨notifica¨del¨12¨aprile¨1999¨ne¨alcuna¨
motivazione¨sul¨diniego¨dell'applicazione¨dell'art.¨328¨c.p.c.,©cos|©mostrando©chiaramente©di©
non©aver©percepito©la©reale©situazione,©avendo©probabilmente©solo©messo©a©confronto©la©data©
di©deposito©della©sentenza©impugnata©sulla©prima©pagina©del©ricorso©e©la©data©di©notifica©sul-
l'ultima,©senza¨pero©¨leggere¨il¨ricorso¨stesso¨ne¨gli¨atti¨con©esso©depositati.©

Essa©appare©pertanto©affetta©da©errore©revocatorio©per©il©seguente©motivo:©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Erronea©supposizione©dell'intervenuto©decorso©del©termine©ex©art.©327©c.p.c.©alla©data©del©

3©luglio©1999,©ed©erronea©supposizione©dell'inesistenza©della©proroga©di©tale©termine©ex©art.©328,©

3.c.,c.p.c.©(inrelazioneall'art.395,n.©4c.p.c.).©

Erroneamente©la©pronuncia©ha©ritenuto©inammissibile©il©ricorso©sol©perche¨notificato,©
per©la©seconda©volta©il©3©luglio©1999,©dopo©che©(in©circostanze©normali)©sarebbe©decorso©il©ter-
mine©lungo©ex©art.©327©c.p.c.©dal©deposito©della©sentenza©d'appello©(25©marzo©1998),©senza©
tenere©in©conto©che©invece©il©ricorso©doveva©ritenersi©tempestivo©in©base©alla©proroga©di©tale©
termine©disposta©dell'art.©328©dello©stesso©Codice©e©alla©prima©notifica©tempestivamente©ten-

tata©l'ultimo©giorno©utile,©12©aprile©1999.©

Infatti©a©tale©data,©successiva©al©decorso©dei©sei©mesi©dalla©pubblicazione©della©sentenza©
(di©cui©al©3.c.©dell'art.©328),©si©era©verificato©l'evento©interruttivo©costituito©dalla©morte©del©
procuratore©costituito,©equiparato©a©quelli©ex©art.©299©c.p.c.©(richiamati©dall'art.©328)©ad©
opera©della©sentenza©della©Corte©Costituzionale©n.©41/1986:©pertanto,©come©vuole©il©3.c.©del-
l'art.©328,©il©termine©di©cui©all'art.©precedente©(=327)©doveva©intendersi©prorogato©per©tutte©
le©parti©di©sei©mesi©dal©giorno©dell'evento©e©la©notifica©del©3©luglio©1999©era©tempestiva.©
Si©ripropongono,©comunque,©i©motivi©del©ricorso©per©cassazione©come©esposti©nelle©pagg.©
1-2©del©presente©ricorso.©

P.Q.M.Voglia©codesta©Suprema©Corte©revocare©la©propria©sentenza©n.©7320/03©(omissis).©

Roma,©23©luglio©2003©^Avvocato©dello©Stato©Cinzia©Melilloý.©

Eéutile©riportare©anche©la©memoria©d'udienza.©

û(Omissis)©Con©ilricorso©in©esamesie©chiesta©la©revocazione©della©sentenza©della©S.C.©
indicata©in©epigrafe,©in©quanto,©nel©dichiarare©inammissibile©perche¨tardivo©il©ricorso©per©cas-

sazione©notificato©il©3©luglio©1999©avverso©la©sentenza©della©C.T.R.©di©Roma,©n.©398/15/1997,©
depositata©il©25febbraio©1998,©appariva©resa©sul©presupposto,©implicito©e©non©oggetto©di©
alcuna©motivazione©ne©infatto©ne©tanto©meno©in©diritto,©che©nessun©evento©idoneo©a©prorogare©
i©termini©si©fosse©verificato,©mentre©invece©era©intervenuta©dal©12©aprile©1999,ultimogiorno©
del©termine©di©impugnazione©utile©ex©art.©327©c.p.c,©e©in©cui©era©stata©tentata©una©prima©volta©
la©notifica,©l'interruzione©del©processo©ex©artt.©299©ss.©c.p.c.©e©40.©lett.©a©eu.c.,©Dlgs.©

n.©546/1992,©per©essere©quella©stessa©mattina,©poco©prima©dell'arrivo©dell'Ufficiale©Giudizia-
rio,©deceduto©il©curatore©delfallimento,©destinatario©della©notifica©stessa:©e©il©dato©costituito©

da©tale©decesso,©in©se¨di©mero©fatto,©non©solo©non©appariva©valutato©dalla©S.C.,©ma©neppure©

in©alcun©modo©giunto©alla©sua©percezione©a©chi©leggesse©la©sentenza©impugnata,©la©quale©si©

limitava©a©statuire©ûche©il©ricorso©risulta©proposto©oltre©il©termine©annuale©di©cui©all'art.©327,©
l.c.©c.p.c.©(sentenza©di©appello,©non©notificata,©pubblicata©il©25©febbraio©1998;©ricorso©dell'©
Amministrazione©finanziaria©spedito©a©mezzo©del©servizio©postale©il©3©luglio©1999);©che©il©
ricorso©e©pertanto©inammissibileý.©

Sorprende,©quindi,©la©lettura©delle©conclusioni©del©Procuratore©Generale,©secondo©le©

quali©il©ricorso©per©revocazione©sarebbe©preliminarmente©inammissibile©per©difetto©dell'errore©
di©fatto©ex©art.©395©n.©4©c.p.c.,©in©quanto©nella©specie©ricorrerebbe©un©vizio©ûche©invest(e)©
direttamente©la©formulazione©del©giudizio©sul©piano©logico-giuridicoý;©e©sarebbe,©comunque,©
infondato©perche¨il©decesso©del©curatore©fallimentare©non©avrebbe©effetti©interruttivi,©non©trat-
tandosi©ne©del©procuratore©costituito©(in©effetti©cos|©definito©per©mera©svista©in©un©solo©punto©
del©ricorso)©ne©del©legale©rappresentante©della©parte,©tale©potendosi©definire©solo©quello©dei©
soggetti©incapaci.©

Nessuno©dei©due©assunti©convince,©e©si©chiede©alla©S.C.©di©esaminarli©alla©luce©delle©con-
siderazioni©che©seguono.©
1)©Sul©piano©dell'ammissibilita©:©non©sembra©condivisibile©che©ûl'esposta©questione©impli-

c(hi)©valutazione©sul©piano©logico-giuridicoý.©Ovvero:©indubbiamente©una©valutazione©giuri-
dica©si©impone,©una©volta©che©sia©stato©percepito©e©ammesso©al©giudizio©il©mero©fatto©del©
decesso©di©un©soggetto©significativo©(come©poi©si©ribadira©)©ai©sensi©dell'art.©299©c.p.c.,©fatto©
che©ha©indubbia©rilevanza©per©il©diritto©e©al©quale©percio©vanno©ricondotte©determinate©conse-
guenze;©ma©il©momento©valutativo©si©colloca©dopo©la©presa©d'atto©che©l'evento©interruttivo©si©
e©in©effetti©verificato,©ove,©come©nella©specie,©sul©suo©stesso©verificarsi©non©si©siano©sollevate©

contestazioni©di©natura©giuridica.©
Nel©caso©in©esame,©cioe©,non©e©l'apprezzamento©giuridico©del©concetto©di©ûmorteý©che©
viene©in©esame,©ne©vi©e©contestazione©sul©fatto©che©tale©morte©si©fosse©realmente©verificata:©

solo,©il©semplice©dato©di©fatto©che©essa©era©intervenuta,©dato©documentato©in©atti©dalla©relata©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

della©tentata©notifica©^atto©fidefaciente©^non©appariva©essere©pervenuto©alla©consapevolezza©

del©giudicante,©che©semplicemente©aveva©omesso©ogni©considerazione©in©proposito©come©se©

nessun©elemento©significativo©vifosse©sul©punto.©
Un©simile©silenzio©non©puo©nemmeno©essere©ricondotto©all'omessa©motivazione,©perche¨

non©vi©e©neppure©nelle©(scarne)©premesse©infatto©della©sentenza©n.©7320/03©il©minimo©accenno©

all'acquisizione©del©dato©della©morte©del©curatore©fallimentare,©solo©in©presenza©del©quale,©e©

in©assenza©della©relativa©valutazione,©il©vizio©motivo©sarebbe©ravvisabile.©
2)©Sulla©fondatezza:©si©osserva©che©la©giurisprudenza©occupatasi©di©valutare©l'applicabi-

lita©della©proroga©dei©termini©di©impugnazione©ex©art.©328©c.p.c.,©nell'affermare©ai©fini©del-
l'art.©299©c.p.c.©un©concetto©di©rappresentanza©legale©quale©ûrappresentanza©del©soggetto©f
isico©^incapaceý©ha©sempre©avuto©di©mira,©nei©concreti©casi©esaminati,©la©distinzione©tra©tale©
tipo©di©rappresentanza©e©quella©degli©enti,©ovvero©quella©assicurata©da©un©procuratore©ex©
art.©301©c.p.c.©(es.©Cass.,©n.©1427/1993):©ipotesi©in©cui©la©rappresentanza©e©volontaria,©o©quanto©
allo©stesso©ûaný,©o©anche©solo©quanto©alla©persona©che©ricopre,©ad©es.©una©carica©societaria©

con©poteri©di©rappresentanza,©perche¨in©questi©casi©il©rappresentante©e©un©mandatario,eil©
mutamento©della©sua©persona©(sia©a©causa©di©morte©che©per©normale©avvicendamento)©non©
incide©sul©processo©(Cass.,©n.©8584/1994;©1228/1984;©3528/1981).©

Intanto,©non©puo©non©osservarsi©che,©nel©caso©degli©enti,©la©tesi©comunque©non©appare©
risolutiva©di©ogni©dubbio:©ad©esempio,©in©caso©di©decesso©improvviso©di©un©amministratore©
unico,©e©prima©che©il©successivo©sia©nominato,©in©persona©di©chi©dovrebbe©citarsi©una©societa©?©
Molte©situazioni©potrebbero©porsi©in©cui©il©criterio©accennato©dalle©conclusioni©ricordate©
meriterebbe©un©approfondimento,©una©limitazione©e©una©revisione.©

Ma,©soprattutto,©l'obiezione©non©si©attaglia©al©caso©del©curatore©fallimentare,©che©non©e©
in©alcun©modo©un©mandatario,©bens|©una©figura©necessaria©la©cui©presenza©e©imposta©dalla©
legge©e©i©cui©compiti©non©possono©essere©svolti©da©nessun©altro©soggetto.©

Da©un©lato,©infatti,©la©condizione©delfallito©e©tradizionalmente©ricostruita©come©un'inca-
pacita©giuridica©relativa,©e©in©tal©senso©il©curatore©potrebbe©in©effetti©considerarsi©come©il©rap-
presentante©ex©lege©di©un©soggetto©incapace©per©gli©atti©relativi©al©patrimonio©che©questo©
non©puo©piu©gestire,©osservandosi©che©il©fallito©nonpuo©,©se©non©in©caso©di©inerzia©del©curatore,©

agire©direttamente©in©giudizio©in©relazione©agli©interessi©concernenti©l'impresa©(e©anche©in©
quel©caso,©non©vi©e©una©giurisprudenza©realmente©univoca©e©consolidata©nel©senso©della©legit-

timazione©personale©del©fallito).©

Ma©nel©caso©di©specie©non©potrebbe©certo©ritenersi©che©la©morte©del©curatore©abbia©auto-
maticamente©realizzato©una©situazione©di©sua©ûinerziaý©tale©da©consentire©l'immediato©suben-
tro©del©fallito©nell'©espletamento©di©adempimenti©quali©il©ricevimento©di©una©notifica:©il©cura-
tore,©infatti,©non©era©in©alcun©modo©rimasto©inerte,©bens|©aveva©promosso©il©giudizio©tributa-
rio©e©vi©aveva©partecipato©in©entrambi©i©gradi©di©merito,©non©omettendo©volontariamente©
alcuno©degli©adempimenti©che©poteva©compiere,©sicche¨la©ûomissioneý©involontaria©dovuta©
al©decesso©non©puo©avere©l'effetto©di©configurare©un'inerzia.©

In©tale©situazione,©la©posizione©espressa©dalle©conclusioni©del©P.G.©lascia©aperto©l'interro-
gativo:©a©chi©mai©avrebbe©potuto©essere©indirizzata©la©notifica©del©ricorso©per©cassazione©nel©
tempo©intercorrente©tra©la©morte©del©precedente©curatore©e©la©nomina©del©successivo?©

D'altra©parte©il©curatore©e©,©innegabilmente,©il©rappresentante©ex©lege©nel©giudizio©delfal-
limento,©patrimonio©separato©spesso©considerato©come©dotato©di©limitata©soggettivita©giuri-
dica,©e©dunque©di©limitata©capacita©i©cui©interessi,©nella©misura©in©cui©li©si©consideri©indipen-
denti©da©quelli©del©fallito,©non©possono©essere©gestiti©ne©azionati©in©giudizio©se©non©tramite©
il©curatore.©

Ma,©soprattutto,©la©necessaria©presenza©del©curatore©nel©fallimento,©il©suo©ruolo©di©colla-
borazione©col©Giudice,©la©sua©esclusiva©legittimazione©a©tutte©le©azioni©interessanti©il©fallimento©
ne©fa,©indipendentemente©dal©suo©rapporto©sia©col©fallimento©che©col©fallito,©un'autonomaparte©
necessaria©in©proprio:©sicche¨il©suo©decesso©non©puo©che©interrompere©il©giudizio©per©il©venir©
meno©di©una©parte©e©imporre©di©riassumerlo©nei©confronti©del©suo©successore,©che©puo©essere©

individuato©solo©nel©soggetto©successivamente©chiamato©a©ricoprire©lo©stesso©ufficio.©
Pertanto,©alla©data©del©12©aprile©1999©successiva©al©decorso©dei©sei©mesi©dalla©pubblica-

zione©della©sentenza©(di©cui©al©3.c.©dell'art.©328),©l'evento©interruttivo©verificatosi,©la©morte©
di©una©parte©necessaria©ovvero,©in©subordine©del©rappresentante©del©soggetto©incapace©che©e©


RASSEGNAöAVVOCATURAöDELLOöSTATOö

parteönelögiudizioö(cheösiaöilöfallitoölimitatamenteöcapace,öoöilöfallimento,ölimitatamenteösog-
gettivo)ödeveöritenersiöaveröcomportatoölaöprorogaödelötermineödiöimpugnazione,öperötutteöleö
parti,ödiöseiömesiödalögiornoödell'eventoöeölaönotificaödelö3öluglioö1999öeraötempestiva.ö

Siöriconfermano,öcomunque,öiömotiviödelöricorsoöperöcassazioneöcomeöespostiönelleö
pagg.ö1-2ödelöricorsoöperörevocazioneö(omissis)ý.ö

LaöSupremaöCorte,öconösentenzaön.ö17461/05öinöcommento,öhaöaccoltoö
laörevocazioneöe,önelömeritoöex¨art.ö384öc.p.c.,öilöricorsoöoriginario.ö

Corte 
Suprema 
di 
Cassazione, 
Sezione 
tributaria, 
sentenza 
del 
29 
agosto 
2005 
n. 
17461 
^
Pres.¨U.öFavaraö^Rel.¨M.R.öCultreraö^P.G.¨(Dif
ff.)V.öNardiö^Ministeroödell'economiaö
eödelleöfinanze,öAgenziaödelleöentrateö(ct.122290/1999,öAvv.ödelloöStatoöC.öMelillo)öc.ö
Fall.ö(...).ö

Incorreinerroredifattorevocatoriola¨CortediCassazioneallorche¨sfuggeallasuaperce-
zione¨ilcontenutodellarelatadinotifica¨delricorsoallamedesima¨Corteproposto,¨oveda¨esso¨
risulti¨un¨primo¨tentativo¨di¨notifica¨a¨un¨Curatore¨Fallimentare¨deceduto¨il¨giorno¨stesso¨della¨
notifica,¨e¨la¨Corte¨dichiari¨tardivo¨il¨ricorso,¨successivamente¨notificato¨al¨nuovo¨Curatore.¨

La¨morte¨del¨legale¨rappresentante¨(nella¨specie:¨Curatore¨Fallimentare)¨della¨parte,¨l'ul-
timogiornoutileperlanotificaentroiltermineannualeprevistodall'art.325c.p.¨c.,¨conporta¨
la¨automatica¨proroga¨semestrale¨del¨medesimo¨(1).ö

Nelcondonoprevisto¨daldecreto¨leggen.¨429/1982,¨aifinidella¨definizioneautomatica¨di¨
cuiall'art.¨19,¨e©necessariaun'espressaistanza,¨indifettodellaqualeladichiarazioneintegrativa¨

deve¨considerarsi¨semplice¨e¨senza¨l'effetto¨di¨ûdefinireý¨il¨rapporto¨d'imposta,¨con¨la¨conse-

guenza¨che¨sono¨in¨tal¨caso¨validi¨gli¨accertamenti¨notificati¨nella¨pendenza¨del¨termineperpre-

sentare¨la¨dichiarazione¨(2).ö

(art.ö391-bis¨c.p.c.;öart.ö328,öco.ö3,öc.p.c.;öartt.ö16,ö26,ö28,öco.ö1,ödecreto-leggeön.ö429/1982öconv.öinöL.ön.ö516/1982).ö

û(Omissis)Conavvisodirettificanotificatoil4luglioö1983,l'UfficioIVAdi(...)accerto©
neiöconfrontiödelöfallimentoö(...)öunaömaggioreöimpostaöperöilö1981ödiöLireö19.564.000,öedö
applico©leöconseguentiösanzioni.ö

LaCommissionetributariaprovincialedi(...),aditadalcontribuente,annullo©l'atto,ösic-
comeöeraöstatoönotificatoödopoölaöpresentazioneödellaödichiarazioneödiöcondonoöautomatico,ö
conösentenzaöche,öimpugnataödall'amministrazioneöfinanziariaöinnanziöallaöCommissioneötri-
butariaödelöLazio,övenneöconfermataöconöpronunciaöpubblicataöilö25öfebbraioö1998.ö

IlöMinisteroödelleöFinanzeöproposeöquindiöricorsoöperöcassazioneöavversoöquest'ultimaö
pronuncia,öarticolandoöunöunicoömotivoödiöcensura.ö

L'intimatoönonösiöcostitu|©.ö

Conösentenzaön.ö7320/2003,öquestaöCorteöhaödichiaratoöinammissibileöilösuddettoö
ricorso,ögiacche¨propostoöoltreöilötermineöannualeöpostoödall'art.ö327öc.p.c.ö

Ilöricorrenteöchiedeöcolöpresenteöricorsoölaörevocazioneödiöquest'ultimaösentenza,ödenun-
ciandoöûerroneaösupposizioneödell'intervenutoödecorsoödelötermineöex¨art.ö327öc.p.c.,öallaö
dataödelö3öluglioö1999,öedöerroneaösupposizioneödell'inesistenzaödellaöprorogaödiötaleötermineö
ex¨art.ö328öc.p.c.,öinörelazioneöall'art.ö395ön.ö4öc.p.c.ý.ö

Deduceöcheölaöpronunciaödiöcuiösiöchiedeölaörevocazioneösiöfondaösulörilievoöcheöilöricorsoö
peröcassazioneöavversoölaödecisioneödellaöC.TR.öpubblicataöilö25öfebbraioö1998,öessendoöstatoö
notificatoöilögiornoö3öluglioö1999,öe©inammissibile,ödalömomentoöcheöe©tardivo,ömaönonöfaö
cennoöalöfatto,öemergenteödagliöatti,öche,öinödataö12öaprileö1999,öultimoögiornoöutile,öneöeraö
stataötentataögia©laönotificaöpressoöilöcuratoreöfallimentare,öcheöpero©nonösiöeraöperfezionata,ö
inöragioneödelöfattoöcheöilöpredettoöcuratoreöeraörisultatoödeceduto.öTantomenoöe©motivatoö
ilödiniegoöd'applicazioneödell'art.ö328öc.p.c,öapplicabileöallaöfattispecie,öinöforzaödelöquale,ö
essendosiöverificatoöl'effettoöinterruttivoöche,öcomeösostenutoödalögiudiceödelleöleggiönellaösen-
tenzaön.ö41/1986,ödeveöreputarsiöanalogoöaöquelloöcontemplatoönell'art.ö299öc.p.c.,öilötermineö
annualeösiöeraöprorogatoödiöseiömesiödallaödataödelö12öaprileö1999öquindiöavevaöscadenzaösuc-
cessivaöallaödataödiönotificaödelöricorso,öcheöperöl'effettoöeraötempestivo.

öööööööööööö

(1-2)öPrincipiöpacifici.ö


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Il©P.G.©ha©chiesto©dichiararsi©inammissibile©il©ricorso,©atteso©che©dall'esame©degli©atti©
emerge©che©l'evento©suddetto©non©ha©riguardato©la©persona©del©procuratore©costituito©del©Fal-
limento©(...)©^parte©intimata©^ma©il©curatore©Avv.©(...).©Trattasi,©comunque,©di©circostanza©
che©implica©valutazione©di©questione©che©s'innesta©sul©piano©logico-giuridico,©e©non©realizza©
percio©errore©revocatorio.©

Parte©intimata©non©si©e©costituita.©

Il©ricorrente©ha©depositato©memoria©illustrativa.©

Motivi 
della 
decisione.©In©linea©preliminare©devesi©dichiarare©il©ricorso©ammissibile.©

Nella©specie,©l'errore©denunciato©sicuramente©concreta©l'errore©di©fatto,©c.d.©revocatorio,©
siccome©si©riferisce©ad©una©falsa©percezione©della©realta©materiale©che©ha©indotto©il©giudicante©
ad©una©svista©e,©quindi,©ad©escludere©la©tempestivita©della©notifica©del©ricorso©per©cassazione.©
Dall'esame©degli©atti©emerge,©infatti,©che©alla©data©del©12©aprile©1999,©entro©il©termine©posto©
dall'art.©327©c.p.c,©l'ufficiale©giudiziario,©recatosi©presso©il©domicilio©del©curatore©fallimen-
tare,©non©pote©consegnare©la©copia©del©suddetto©ricorso©per©cassazione,©siccome©apprese©che©
in©quello©stesso©giorno©il©destinatario©era©deceduto.©

Di©questa©circostanza,©emergente©dalla©mera©lettura©degli©atti©processuali,©non©si©fa©
cenno©alcuno,©neppure©per©implicito,©nella©sentenza©di©questa©Corte©della©quale©viene©chiesta©
la©revocazione.©Appare©dunque©evidente©la©sussistenza©dell'errore©di©fatto,©e©non©gia©di©
diritto,©addebitabile©a©svista©percettiva©dell'organo©giudicante,©che©non©ha©comportato©
alcuna©sua©attivita©critica©ed©e©pertanto©denunciabile©col©rimedio©azionato.©

Ne©consegue,©per©logico©corollario,©l'ammissibilita©del©presente©ricorso,©e©la©conseguente©
revocazione©della©sentenza©n.©7320/03©di©questa©Corte.©

Dovendo©procedersi©al©riesame©del©ricorso©nel©merito,©devesi©innanzitutto©dichiararsene©
l'ammissibilita©.©

L'art.©328©c.p.c.©3.©comma©prevede©testualmente©che©ûse©dopo©sei©mesi©dalla©pubblica-
zione©della©sentenza©si©verifica©alcuno©degli©eventi©previsti©nell'art.©299,iltermine©di©cui©
all'articolo©precedente©e©prorogato©per©tutte©le©parti©di©sei©mesi©dal©giorno©dell'eventoý.©

L'evento©morte©che©colpisce©la©persona©del©curatore©fallimentare©che,©a©mente©del-
l'art.©43©della©legge©fallimentare,©rappresenta©l'organo©al©quale©e©attribuita©la©legittimazione©
processuale©nelle©liti©attive©e©passive©che©riguardano©il©fallito©per©effetto©della©perdita©della©
capacita©processuale©di©quest'ultimo©soggetto©giuridico,©rientra©pacificamente©nel©paradigma©
della©norma©contenuta©nell'art.©299,©richiamata©dall'art.©328.©

Ne©discende©che,©se©ricorre©anche©l'ulteriore©condizione,©postulata©dalla©disposizione©
citata,©che©detto©evento©sia©intervenuto©dopo©sei©mesi©dalla©pubblicazione©della©sentenza,©il©
termine©per©l'impugnazione©c.d.©lungo©si©proroga©di©ulteriori©sei©mesi©dalla©data©indicata.©

Nel©caso©di©specie©risulta©accertato©per 
tabulas,©come©emerge©dalla©relata©del©primo©ten-
tativo©di©notifica,©tempestiva,©del©ricorso©per©cassazione,©che©il©curatore©del©fallimento©(...)©
intimato©era©deceduto©in©data©12©aprile©1999,©a©quasi©un©anno©di©distanza©dalla©data©di©pub-
blicazione©della©sentenza©della©C.T.R.,©che©era©stata©depositata©il©giorno©12©maggio©2004.©Il©
ricorrente,©per©l'effetto,©correttamente©si©giovo©della©proroga©semestrale,©non©essendosi©al©
momento©dell'evento©interruttivo©intanto©consumato©il©termine©d'impugnazione,©e©per©l'ef-
fetto,©la©seconda©notifica,©eseguita©il©giorno©3©luglio©1999,©nei©confronti©del©curatore©fallimen-
tare©nominato©in©sostituzione,©e©sicuramente©tempestiva.©

Nel©merito,©col©ricorso©in©esame©il©Ministero©ricorrente©censura©l'impugnata©pronuncia©
della©C.T.R.,©deducendo©violazione©e©falsa©applicazione©degli©artt.©16,©26©e©comma©3©del©d.l.©

n.©429/1982,©convertito©in©legge©n.©516/1982,©in©relazione©agli©artt.©62©del©d.lgs.©n.©546/1992©
e©360©nn.©1©e©3©c.p.c.,©nonche¨correlato©vizio©di©omessa©insufficiente©o©contraddittoria©moti-
vazione©su©di©un©punto©decisivo©della©controversia.©
Osserva©che©dal©quadro©normativo©rubricato©emerge©che©l'avviso©di©rettifica©non©e©pre-
cluso©nel©caso©in©cui,©come©nella©specie,©il©contribuente©abbia©presentato©dichiarazione©sem-
plice,©ma©solo©nella©diversa©ipotesi©in©cui©abbia©invece©presentato©quella©automatica,©con©
riguardo©a©tutti©i©periodi©d'imposta©antecedenti©alla©legge©di©condono.©

La©decisione©impugnata©ha©risolto©la©controversia©annullando©l'avviso©impugnato©ben-
che¨la©definizione©presentata©dal©contribuente©abbia©riguardato©la©sola©annualita©relativa©al©
1981.©

Il©ricorso©appare©fondato.©

A©mente©del©combinato©disposto©degli©artt.©14©e©18©del©decreto©legge©10©luglio©1982©

n.©429,©come©modificati©dalla©legge©di©conversione©7©agosto©1982©n.©516,©in©materia©di©defini-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zione©agevolata©delle©pendenze©tributarie,©nel©caso©in©cui©venga©presentata©la©dichiarazione©
integrativa©c.d.©semplice,©vale©a©dire©non©contenente©l'espressa©ed©onnicomprensiva©richiesta©
di©definizione©automatica©ai©sensi©del©successivo©art.©19,©non©sono©preclusi©accertamenti©in©
rettifica©nei©limiti©indicati©dall'ari©18©(cfr.©Cass.©n.©7665©del©16©maggio©2003).©

In©questa©chiave©difettano©le©condizioni©per©l'operativita©degli©effetti©della©sentenza©della©
Corte©Costituzionale©n.©175©del©1986,©che©ha©dichiarato©l'incostituzionalita©dell'art.©16©del©

d.l.©sopra©citato©nella©parte©in©cui©consente©l'accertamento©in©rettifica©sino©alla©data©di©pre-
sentazione©della©dichiarazione©integrativa©anziche¨sino©alla©data©della©sua©entrata©in©vigore©
del©14©luglio©1982.©La©caducazione©degli©avvisi©successivi©a©tale©momento©opera©infatti©nei©
soli©casi©di©istanza©idonea©a©provocare©il©c.d.©condono©automatico©(v.©Cass.©n.©8279/1992,©
n.©2998/1994).©
In©questa©cornice©di©riferimento©normativo,©l'avviso©controverso,©benche¨successivo©alla©
data©citata,©essendo©stato©notificato©il©4©luglio©1983,©resta©pur©sempre©valido©ed©efficace,©poi-
che¨la©contribuente©non©aveva©presentato©dichiarazione©integrativa©con©richiesta©di©defini-
zione©automatica©per©tutte©le©precedenti©annualita©considerate©dalla©norma,©bens|©dichiara-
zione©semplice.©

Il©ricorso©deve©pertanto©essere©accolto©e©la©sentenza©impugnata©deve©essere©cassata.©Non©
essendo©necessarie©ulteriori©indagini©istruttorie,©la©causa©puo©essere©decisa©nel©merito©ai©sensi©
dell'art.©384©comma©1©c.p.c.©disponendo©il©rigetto©del©ricorso©introduttivo©del©contribuente©
(omissis)ý.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Ancora©sul©tema©della©responsabilita©civile©
per©i©danni©da©fumo©c.d.©attivo©

(Tribunale©di©Napoli,©sentenza©15©dicembre©2004,©n.©12729)©

La¨sentenza¨in¨commento¨si¨segnala¨per¨essere¨tornata¨ad¨affrontare¨la¨
tematica¨della¨responsabilita©¨civile¨per¨i¨danni¨da¨fumo¨c.d.¨attivo,¨e¨cioe©¨i¨
pregiudizi¨alla¨salute¨derivanti¨ai¨fumatori¨dal¨consumo¨reiterato¨nel¨tempo¨
di¨sigarette.¨Si¨tratta¨di¨una¨tematica¨di¨estrema¨delicatezza¨e¨complessita©,¨
la¨quale,¨conosciuta¨e¨(per¨cos|©¨dire)¨sperimentata¨ormai¨da¨decenni¨nell'espe-
rienza¨giuridica¨d'oltreoceano¨(1),¨soltanto¨negli¨ultimi¨anni¨sembra¨avere¨
attirato¨anche¨nel¨nostro¨ordinamento¨l'attenzione¨degli¨operatori¨pratici¨e¨
teorici¨del¨diritto¨(2).¨

Nel¨caso¨di¨specie,¨un¨soggetto,¨premesso¨di¨essere¨stato¨un¨incallito¨
fumatore¨fin¨dall'adolescenza¨e¨di¨aver¨subito¨gravi¨danni¨alla¨salute¨(asseri-
tamente)¨conseguenti¨al¨consumo¨eccessivo¨e¨prolungato¨di¨sigarette¨italiane¨
e¨straniere,¨conveniva¨dinanzi¨al¨Tribunale¨di¨Napoli¨^chiedendone¨la¨con-
danna¨in¨solido¨al¨risarcimento¨dei¨danni¨patiti¨a¨titolo¨di¨responsabilita©¨
extracontrattuale¨^l'Ente¨Tabacchi¨Italiani¨(ETI)¨e¨una¨nota¨multinazionale¨
statunitense,¨quali¨produttori¨e¨distributori¨in¨Italia¨delle¨sigarette¨(rispettiva-
mente)¨italiane¨e¨straniere,¨nonche¨il¨Ministero¨della¨Salute,¨per¨non¨avere¨
quest'ultimo¨proibito¨la¨vendita¨di¨sigarette¨in¨Italia¨pur¨essendo¨consapevole¨
della¨grave¨nocivita©¨del¨fumo¨per¨la¨salute.¨

Nella¨sentenza¨in¨esame¨il¨Tribunale¨partenopeo,¨all'esito¨di¨un'attenta¨
analisi,¨ha¨rigettato¨tanto¨la¨domanda¨proposta¨nei¨confronti¨dell'ETI¨e¨della¨
ditta¨statunitense¨quanto¨quella¨avanzata¨nei¨confronti¨dell'Amministrazione¨
della¨Salute,¨ravvisando¨l'insussistenza¨di¨qualsivoglia¨profilo¨di¨antigiuridi-

(1)¨Per¨un'efficace¨rappresentazione¨del¨quadro¨della¨c.d.¨tobacco©litigation©statunitense¨si¨
vedano,¨per¨tutti,¨i¨contributi¨di¨G.¨Ponzanelli,¨Il©caso©Cipollone:©la©tutela©delfumatore©tra©nor-
mativafederale©e©statuale,in¨Foro©it.,¨1992,¨IV,¨502;¨Id.,¨ûClass©actioný,©tutela©deifumatori©e©circo-
lazione©dei©modelli©giuridici,in¨Foro©it.,¨1995,¨IV,¨305;¨Id.,¨Responsabilita©da©prodotto©da©fumo:©il©
ûgrande©freddoý©dei©danni©punitivi,in¨Foro©it.,¨2000,¨IV,¨450;¨M.D. 
Stalteri,¨Il©problema©della©
responsabilita©del©produttore©di©sigarette©e©il©caso©Cipollone:©l'ûassalto©alla©cittadellaý©e©realmente©
cominciato?,in¨Riv.©dir.©civ.,¨1994,¨I,¨177.¨
(2)¨Nella¨(finora¨scarsa)¨giurisprudenza,¨cfr.,¨oltre¨alla¨sentenza¨in¨commento,¨Trib.¨Roma,¨
4aprile¨1997,¨in¨Danno©e©resp.,¨1997,¨750;¨Trib.¨Roma,¨11¨febbraio¨2000,¨in¨Corriere©giur.,¨2000,¨
1639;¨App.¨Roma,¨7¨marzo¨2005,¨in¨Nuova©giur.©civ.©comm.,¨2005,¨I,¨326.¨
Tra¨i¨piu©¨recenti¨e¨significativi¨contributi¨della¨dottrina,¨si¨ricordano¨quelli¨diL.¨Mazzella,¨
La©responsabilita©per©danni©da©fumo.©Un©caso©giudiziario,¨in¨questa¨Rassegna,¨1996,¨II,¨43;¨F.¨
Cafaggi,¨Immunita©per©iproduttori©disigarette:©barriere©culturali©epregiudizi©di©una©giurisprudenza©
debole,in¨Danno©e©resp.,1997,¨750;¨G. 
Facci,¨Brevi©considerazioni©in©tema©di©danno©da©fumo,in¨
Contr.©e©impresa,¨1999,¨944;¨M. 
Pacifico,¨Il©risarcimento©del©danno©da©fumo©attivo,in¨Corriere©
giur.,¨2000,¨1639;¨G.¨Giacchero,¨Causalita©e©danni©da©fumo©attivo,in¨Danno©e©resp.,¨2001,¨853;¨
Id.,¨Fumoattivo©eresponsabilita©civiledelproduttoredisigarette,in¨Giur.©it.,¨2001,¨1643;¨O.¨Sarlo,¨
Sigarette©e©pubblicita©ingannevole,in¨Dir.©e©giust.,¨2002,¨n.¨38,¨52;¨A.G.¨Cianci,¨Discovery©e©danni©
da©fumo:©gestione©dei©documenti©aziendali,©tecniche©di©difesa©e©violazione©del©Fair©trial,in¨Danno©e©
resp.,¨2003,¨587;¨A.¨Lamorgese,¨Il©danno©dafumo,in¨Resp.©civ.©e©prev.,¨2003,¨1182;¨V.¨D'Antonio,¨
Riflessionisullarisarcibilita©deldanno©dafumo,in¨Danno©e©resp.,¨2004,¨996.¨


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


citaò 
nel 
comportamento 
dei 
soggetti 
convenuti, 
ed 
ha 
altres|ò 
dichiarato 
(ad©

abundantiam) 
il 
difetto 
di 
legittimazione 
passiva 
dell'ETI, 
per 
essersi 
l'evento 


dannoso 
lamentato 
ex©parte©actoris©verificato 
in 
epoca 
antecedente 
all'istitu-

zione 
dell'Ente 
medesimo. 


In 
particolare, 
per 
quanto 
concerne 
la 
posizione 
dei 
soggetti 
convenuti 
in 
qualitaò 
di 
produttori 
e 
distributori 
in 
Italia 
di 
tabacchi 
lavorati, 
la 
deci-

sione 
del 
Tribunale 
di 
Napoli 
si 
fonda 
su 
una 
serie 
di 
rationes©di 
grande 
soli-

ditaò 
, 
non 
solo 
in 
quanto 
appaiono 
difficilmente 
contestabili 
sul 
piano 
logico--

giuridico, 
ma 
anche 
siccome 
ciascuna 
ex©se©sufficiente 
ed 
idonea 
a 
dare 
fon-

damento 
alla 
pronuncia 
di 
rigetto. 


Schematizzando 
e 
riordinando 
per 
chiarezza 
espositiva 
siffatte 
argomen-
tazioni, 
il 
Giudice 
monocratico, 
ragionando 
anzitutto 
nell'ottica 
di 
una 


potenziale 
responsabilitaò 
ex©art. 
2043 
c.c., 
osserva 
preliminarmente 
che 
ûla 
produzione 
e 
la 
vendita 
di 
sigarette 
eò 
attivitaò 
lecita, 
se 
esercitata 
da 
soggetti 
legittimati 
nei 
modi 
e 
nelle 
forme 
imposte 
dalla 
leggeý. 
Tale 
rilievo 
appare 
assolutamente 
ineccepibile, 
in 
quanto 
da 
esso 
discende 
la 
conclusione 
(che 
il 
Giudicante 
sembra 
in 
realtaò 
dare 
per 
implicita) 
che, 
una 
volta 
riscontrata 
una 
simile 
osservanza 
delle 
prescrizioni 
normative 
^peraltro 
non 
contestata 
nel 
caso 
di 
specie 
^, 
nell'attivitaò 
di 
produzione 
e 
distribuzione 
di 
prodotti 
da 
fumo 
non 
puoò 
essere 
individuato 
alcun 
comportamento 
doloso 
o 
colposo 
rilevante 
al 
fine 
di 
fondare 
una 
eventuale 
responsabilitaò 
aquiliana, 
anche 
in 


ossequio 
ad 
un 
elementare 
principio 
di 
non 
contraddizione 
dell'ordinamento 
giuridico, 
il 
quale 
non 
puoò 
consentire 
che 
venga 
considerata 
illecita 
un'atti-
vitaò 
legalmente 
disciplinata, 
e 
quindi 
autorizzata 
(arg. 
anche 
ex©art. 
51 
c.p., 
che, 
come 
eò 
noto, 
codifica 
la 
generale 
causa 
di 
giustificazione 
dell'esercizio 
di 
un 
diritto). 


Sotto 
altro 
profilo, 
il 
Tribunale 
di 
Napoli 
osserva 
comunque 
che 
nel 
caso 
di 
specie 
difettava 
altres|ò 
la 
prova 
del 
nesso 
di 
causalitaò 
tra 
il 
danno 
subito 
dall'attore 
(da 
qualificarsi 
certamente 
come 
ingiusto, 
siccome 
inerente 
al 
diritto 
fondamentale 
alla 
salute) 
ed 
il 
fumo 
(rectius, 
l'abuso 
del 
fumo) 
delle 
sigarette. 
Sul 
punto, 
il 
Giudice 
si 
ricollega 
apertamente 
ai 
piuò 
recenti 
orienta-
menti 
espressi 
dalla 
Corte 
di 
Cassazione, 
secondo 
cui 
sussiste 
il 
nesso 
causale 
tra 
un 
fatto 
ed 
un 
evento 
soltanto 
laddove 
il 
primo 
sia 
ûcondizione 
necessa-
ria 
dell'evento 
lesivo 
con 
elevato 
grado 
di 
credibilitaò 
razionale 
e 
di 
probabi-
litaò 
logica» 
(3). 


Orbene, 
con 
riferimento 
al 
rapporto 
tra 
consumo 
di 
sigarette 
e 
danni 
alla 
salute, 
il 
Tribunale 
di 
Napoli 
osserva 
che, 
per 
costituendo 
il 
fumo 
un 
indubbio 


(3) 
Il 
riferimento 
obbligatorio 
eò 
a 
Cass. 
pen., 
Sez. 
Un., 
10 
luglio 
2002, 
n. 
30328, 
in 
Foro©it., 
2002, 
II, 
601, 
la 
quale, 
risolvendo 
un 
annoso 
contrasto 
giurisprudenziale 
in 
ordine 
alla 
tematica 
del 
nesso 
di 
causalitaò 
nei 
reati 
omissivi 
impropri, 
ha 
affermato 
il 
principio 
incontrovertibilmente 
valido 
anche 
in 
ambito 
civile 
per 
cui 
il 
rapporto 
eziologico 
tra 
una 
condotta 
ed 
un 
evento 
non 
puoò 
ritenersi 
sussistente 
sulla 
base 
di 
un 
mero 
coefficiente 
di 
probabilitaò 
statistica 
(astratta), 
ma 
deve 
essere 
verificato 
alla 
luce 
delle 
specifiche 
risultanze 
del 
caso 
concreto, 
cos|ò 
che, 
all'esito 
del 
ragionamento 
probatorio 
che 
abbia 
altres|ò 
escluso 
l'interferenza 
di 
fattori 
alternativi, 
risulti 
giusti-
ficata 
e 
processualmente 
certa 
la 
conclusione 
che 
la 
condotta 
eò 
stata 
condizione 
necessaria 
dell'e-
vento 
lesivo 
ûcon©alto©o©elevato©grado©di©credibilita©razionale©o©probabilita©logicaý. 

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

(ed©anzi©elevato)©fattore©di©rischio©delle©malattie©e©dei©tumori©all'apparato©
respiratorio,©tale©relazione©non©e©sufficiente©^tanto©piu©,e©da©aggiungere©alla©
motivazione©della©pronuncia,©nella©moderna©societa©industrializzata,©in©cui©i©
fattori©di©rischio©di©consimili©affezioni©sono©aumentati©esponenzialmente©(si©
pensi,©a©mero©titolo©esemplificativo,©all'inquinamento©atmosferico©o©ad©una©
non©corretta©alimentazione)©^ad©acquisire©la©c.d.©certezza©processuale©
(volendo©utilizzare©una©terminologia©familiare©al©Supremo©Collegio)©della©esi-
stenza©di©un©valido©rapporto©eziologico,©in©quanto©ûinidonea©a©soddisfare©il©
concettodi``condizionenecessaria''chee©indiscussioneý:©provanee©,©delresto,©
che©molti©soggetti©non©fumatori©contraggono©malattie©di©tale©sorta,©cos|©come©
anche©incalliti©fumatori©sovente©non©ne©vengono©affatto©colpiti©(4).©

D'altra©parte,©il©Giudice©monocratico©rileva©che,©anche©una©volta©pro-
vato,©in©ipotesi,©il©rapporto©eziologico©tra©il©fumo©delle©sigarette©e©la©malattia©
contratta©dall'attore,©tra©la©condotta©dei©soggetti©convenuti©^consistente©nella©
produzione©e/o©distribuzione©di©prodotti©da©fumo©^e©i©danni©alla©salute©patiti©
si©inserisce©comunque,©quale©causa©di©esclusione©dell'insorgere©dell'obbliga-
zione©risarcitoria©ai©sensi©dell'art.©1227,©2.©comma,©c.c.©(ûil©risarcimento©non©
e©dovuto©per©i©danni©che©il©creditore©avrebbe©potuto©evitare©usando©l'ordina-
ria©diligenzaý)©^o©forse©ancora©piu©alla©radice,©ad©avviso©di©chi©scrive,©quale©
fattore©interruttivo©del©nesso©causale©ex©art.©41,©2.©comma,©c.p.©^,©la©scelta©
volontaria©(e©certamente©colposa©nell'ottica©di©un©giudizio©risarcitorio)©da©
parte©dell'attore©di©iniziare©(e©continuare)©a©fumare.©Anche©la©decisivita©di©sif-
fatto©rilievo©non©sembra©poter©essere©revocata©in©dubbio,©sol©che©si©abbia©
riguardo©alla©(innegabile)©consapevole©assunzione©dei©rischi©per©la©salute©che©
tale©scelta©comporta,©dal©momento©che©e©del©tutto©notoria,©ormai©da©nume-
rosi©decenni,©la©potenziale©nocivita©del©consumo©reiterato©di©sigarette.©E©cio©
tanto©piu©ove©si©consideri©che©nel©caso©di©specie©era©lo©stesso©attore©ad©impu-
tare©la©genesi©della©propria©malattia©non©tanto©al©fumo©in©se¨quanto©all'ûa-
busoý©nel©fumo;©abuso©indubitabilmente©riconducibile©ad©un©comportamento©
volontario©del©medesimo©soggetto©e©non©gia©all'attivita©di©produzione©e©com-
mercializzazione©svolta©dai©convenuti©(5).©

(4)©In©giurisprudenza,©ha©parimenti©escluso©l'esistenza©di©un©rapporto©eziologico©tra©con-
sumo©di©sigarette©e©malattie©insorte,©sulla©base©di©argomentazioni©sostanzialmente©analoghe©a©
quelle©fatte©proprie©dal©Tribunale©di©Napoli©nella©sentenza©in©esame,©Trib.©Roma,©4©aprile©1997,©
cit.;©contra,©tuttavia,©App.©Roma,©7©marzo©2005,©cit.,©la©quale,©sulla©scorta©delle©risultanze©di©appo-
sita©consulenza©tecnica©d'ufficio,©ha©ritenuto©con©ampia©motivazione©che©nel©caso©concreto©l'esi-
stenza©del©rapporto©causale©dovesse©ritenersi©provata©ûalla©stregua©di©un©serio©e©ragionevole©grado©
diprobabilita©scientificaý.©
In©dottrina,©per©la©difficolta©(se©non©impossibilita©)©di©dimostrare©l'esistenza©di©un©valido©nesso©
causale©tra©consumo©di©sigarette©e©danni©alla©salute©sofferti,©cfr.,©per©tutti,©G.©Ponzanelli,©Il©caso©
Cipollone,©cit.,©506©e©L.©Mazzella,©op.©cit.,©47©e©55©s.;©in©termini©piu©aperti©e©possibilisti,©v.©pero©

F.©Cafaggi,©op.©cit.,©759;©G.©Facci,©op.©cit.,©946;G.Giacchero,©Causalita©e©danni©dafumo©attivo,©
cit.,©854.©
(5)©Per©la©valorizzazione©del©profilo©della©consapevole©assunzione©dei©rischi©inerenti©al©fumo©
delle©sigarette,©quale©fattore©ex©se©idoneo©ad©interrompere©il©nesso©causale©o©comunque©ad©esclu-
dere©la©responsabilita©dei©produttori©e/o©distributori©dei©prodotti©da©fumo,©si©vedano,©in©giurispru-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ne¨,©sotto©tale©ultimo©profilo©^prosegue©la©pronuncia©^,©potrebbe©invo-
carsi,©al©fine©di©escludere©la©rilevanza©della©scelta©individuale©del©fumatore,©
l'argomento©(spesse©volte©utilizzato©dai©fumatori-danneggiati©nei©giudizi©risar-
citori)©relativo©alla©c.d.©dipendenza©da©fumo©derivante©da©alcune©sostanze©
contenute©nei©tabacchi©lavorati.©Al©riguardo,©il©Giudicante©osserva©corretta-
mente©che©ûnon©esistono©studi©scientifici©che©rappresentino©la©dipendenzada©
nicotina©in©termini©di©annullamento©o©seria©compromissione©della©volonta©
del©fumatoreý,©e©che©anzi©ûla©realta©e©piena©di©casi©di©soggetti©che©smettono©
di©fumare©per©scelta,©cos|©come©la©letteratura©medica©e©piena©di©casi©di©sog-
getti©colpiti©da©infarto©o©da©altre©gravi©patologie©che©si©determinano©a©cessare,©
da©un©giorno©all'altro,©l'assunzione©di©fumo©per©scelta,©avendo©rinvenuto©nella©
consapevolezza©della©malattia©la©motivazione©personale©ed©autonoma©per©
smettere©di©fumare,©senza©far©ricorso©ad©alcuna©terapia©coadiuvante©o©sostitu-
tivaý;©del©resto,©nel©caso©di©specie,©l'assunzione©volontaria©e©colposa©del©
rischio©da©parte©dell'attore,©rilevante©ex©artt.©41,©2.©comma,©c.p.©e/o©1227,©
2.©comma,©c.c.,©risultava©per©tabulas©dalla©circostanza©che©questi,©pur©essendo©
stato©un©incallito©fumatore©per©un'intera©vita,©aveva©immediatamente©smesso©
di©fumare©non©appena©venuto©a©conoscenza©della©malattia©contratta.©

Le©argomentazioni©che©precedono©consentono©altres|©al©Tribunale©di©
Napoli©di©escludere©alla©radice©la©possibilita©di©fondare©una©pronuncia©di©con-
danna©dei©produttori©e©distributori©di©tabacchi©lavorati©sulla©normativa©rela-
tiva©alla©responsabilita©per©esercizio©di©attivita©pericolose©(art.©2050©c.c.)©
ovvero©per©messa©in©circolazione©di©prodotti©difettosi©(decreto©del©Presidente©
della©Repubblica©24©maggio©1988,©n.©224).©

Sotto©il©primo©profilo,©il©Tribunale,©mentre©sembra©dare©implicitamente©
per©scontata©l'impossibilita©di©qualificare©come©pericolosa©l'attivita©di©produ-
zione©e©distribuzione©stricto©sensu©intesa©(id©est,©considerata©nel©suo©concreto©
svolgimento)©^siccome©di©per©se¨inidonea©a©costituire©fonte©probabile©di©
danni©in©pregiudizio©di©terzi©^,©argomenta©esattamente©che,©anche©ad©aderire©
all'impostazione©giurisprudenziale©tendente©ad©estendere©l'ambito©di©applica-
zione©dell'art.©2050©c.c.©alle©fattispecie©in©cui©sia©il©prodotto©(risultato©e,©in©
qualche©misura,©ûproiezione©esternaý©dell'attivita©)©ad©essere©ontologicamente©
pericoloso©per©gli©utenti©o©consumatori©(6),©egualmente©il©prodotto-sigaretta,©
singolarmente©considerato,©non©puo©ritenersi©contraddistinto©da©siffatta©
intrinseca©potenzialita©lesiva,©in©quanto©e©piuttosto©ûl'uso©non©corretto©[in©
termini©di©abuso]©che©ne©faccia©l'utente©volontariamenteý©ad©essere©fonte©di©

denza,©Trib.©Roma,©4©aprile©1997,©cit.©e©Trib.©Roma,©11©febbraio©2000,©cit.©In©dottrina,©per©tutti,©L.©
Mazzella,©op.©cit.,46e©56s.©eM.©Pacifico,©op.©cit.,©1646;©contra,©tuttavia,©G.©Giacchero,©Fumo©
attivo©eresponsabilita©civiledelproduttoredisigarette,©cit.,1645.©

(6)©Per©tale©orientamento©si©vedano,©a©mero©titolo©esemplificativo,©Cass.,©13©gennaio©1981,©
n.©294,©in©Foro©it.,©1981,©I,©1325;©Cass.,©13©gennaio©1982,©n.©182,©in©Resp.©civ.©e©prev.,©1982,©746;©
Cass.,©15©luglio©1987,©n.©6241,©in©Foro©it.,©1988,©I,©144;©Cass.,©19©gennaio©1995,©n.©567,©in©Giur.©it.,©
1996,I,©1,©276:per©lo©piu©le©pronunce©in©argomento©si©riferiscono©all'attivita©di©produzione©e©distri-
buzione©di©bombole©a©gas©e©di©farmaci©emoderivati.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

gravi©rischi©per©la©salute©(7).©E©la©pronuncia©del©Giudice©monocratico©appare

tanto©piu©meritevole©di©apprezzamento©inpartequa,©ove©si©consideri©che©costitui-

sce©insegnamento©ormai©consolidato©della©giurisprudenza©di©legittimita©che©

un'attivita©o©un©prodotto©non©possono©considerarsi©(rectius,©diventare)©perico-

losi,©ai©sensi©e©per©gli©effetti©di©cui©all'art.©2050©c.c.,©a©causa©del©(solo)©comporta-

mento©od©uso©improprio©di©una©determinata©persona(8).©A©ragionare©diversa-

mente,©invero,©dovrebbero©ritenersi©pericolose©anche©le©attivita©di©produzione©e©

commercializzazione©di©sostanze©alcoliche,©telefoni©cellulari,©autoveicoli,©ali-

menti©ad©alto©contenuto©di©colesterolo©e,©cos|©via©discorrendo,©di©infiniti©altri©

prodotti©non©intrinsecamente©pericolosi©ma©il©cui©uso©smodato©o©non©corretto©

possa©costituire©elevato©fattore©di©rischio©di©danni©alla©salute(9).©
Sotto©il©secondo©profilo,©alla©luce©di©quanto©fin©qui©esposto,©e©agevole©

per©il©Giudice©partenopeo©escludere©l'applicabilita©della©normativa©sulla©

responsabilita©del©produttore©per©difetti©di©costruzione,©di©cui©al©decreto©del©

Presidente©della©Repubblica©n.©224/1988,©sul©presupposto©che©ûnella©fattispe-

cie©in©esame©non©si©e©in©presenza©di©un©prodotto©difettoso,©per©il©quale©la©

legge©imponga©uno©specifico©obbligo©di©informazione,©ma©di©fattori©di©rischio©

connessi©all'abuso,©all'uso©non©corretto,©del©prodotto©stessoý(10).©

(7)©In©giurisprudenza,©hanno©escluso©sulla©base©delle©medesime©considerazioni©la©natura©
pericolosa,©ai©sensi©e©per©gli©effetti©di©cui©all'art.©2050©c.c.,©dell'attivita©di©produzione©e©messa©in©
commercio©di©tabacchi©lavorati,©Trib.©Roma,©4©aprile©1997,©cit.©e©Trib.©Roma,©11©febbraio©2000,©
cit.©In©tale©ultima©pronuncia,©in©particolare,©si©rileva©in©modo©ineccepibile©che©ûilprodottofinale©
dell'attivita©produttiva,©rappresentatodallasigaretta,©nonhainse¨unacapacita©diprovocaresituazioni©
dannosementrepuo©diventaredannoso,equindipericoloso,©l'usoreiteratoneltempodellostessopro-
dotto©(la©lesivita©del©bene,©quindi,©puo©derivare©solo©da©un©comportamento©dell'utilizzatore©o©meglio©
delconsumatore,©comportamentochedeveprotrarsiperaltroperunperiodo©oggettivamenteapprezza-
bile)ý.©In©senso©contrario,©peraltro,©si©e©recentemente©espressa,©ma©con©motivazione©che©non©puo©
assolutamente©convincere©alla©luce©delle©argomentazioni©fin©qui©esposte,©App.©Roma,©7©marzo©
2005,©cit.,©la©quale©ha©ritenuto©pericolosa©ex©art.©2050©c.c.©l'attivita©di©produzione©e©commercializ-
zazione©di©prodotti©da©tabacco©ûinquantoperla©lorostessanaturaeper©la©loro©composizionebio--
chimicaeperilfattodiaverecomeunicadestinazioneilconsumomediantefumo,©hannounapoten-
ziale©carica©di©nocivita©per©la©salute,©bene©primario©tutelato©dall'art.©32©Cost.ý.©
In©dottrina,©per©l'inapplicabilita©dell'art.©2050©c.c.©all'attivita©in©questione©si©vedano,©tra©gli©
altri,©L.©Mazzella,©op.©cit.,©54;©G.©Facci,©op.©cit.,951;©A.G.©Cianci,©op.©cit.,©598;©contra©F.©
Cafaggi, 
op.©cit.,©758.©

(8)©Cos|©,©da©ultimo,©Cass.,©26©aprile©2004,©n.©7916,©in©Foro©it.©Rep.,©2004,©voce©ûResponsabi-
lita©civileý,©n.©34,©la©quale©ha©ribadito©il©principio©per©cui©ûle©attivita©pericolose,©che,©per©la©loro©
stessanaturaodancheperimezziimpiegati,©rendonoprobabileenonsemplicementepossibile©ilveri-
ficarsi©di©un©evento©dannoso©e©importano©responsabilita©ex©art.©2050©c.c.,©devono©essere©tenute©distinte©
da©quelle©normalmente©innocue©chepossono©diventarepericoloseper©la©condotta©di©chi©le©esercitaý.©
Per©un©argomento©a©fortiori©sul©punto,©si©veda©pure©Cass.,©4©maggio©2004,©n.©8457,©in©Foro©it.,©
2004,©I,©2378,©ove©si©afferma©che©ûla©responsabilita©per©esercizio©di©attivita©pericolose©rientra©nelle©
ipotesi©di©responsabilita©oggettiva©e©prescinde©dalla©colpa©di©chi©ha©posto©in©essere©l'attivita©;©tuttavia,©
purincasodimancataadozionedellemisureprevistedallaleggeo,©inognicaso,©idoneeadevitarel'e-
vento©dannoso,©la©responsabilita©va©esclusa©ove©si©accerti©che©il©comportamento©del©danneggiato©sia©
stato©idoneo©a©interrompere©il©nesso©eziologico©tra©attivita©pericolosa©ed©evento©dannosoý.©
(9)©Nei©medesimi©termini,©cfr.©anche©Trib.©Roma,©11©febbraio©2000,©cit.©
(10)©Siffatta©esclusione©e©stata©confermata,©in©giurisprudenza,©da©Trib.©Roma,©11©febbraio©
2000,©cit.,©ove©si©osserva©altres|©che,©anche©a©ritenere©^per©assurdo©^che©la©sigaretta©possa©consi-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Parimenti©ineccepibile©appare©il©ragionamento©svolto©dal©Giudice©nella©
sentenza©in©commento©al©fine©di©escludere©una©qualsivoglia©responsabilita©
del©Ministero©della©Salute,©il©quale©^come©anticipato©^era©stato©convenuto©
per©non©aver©proibito©la©vendita©di©sigarette,©pur©essendo©consapevole©della©
circostanza©che©il©fumo©nuoce©gravemente©alla©salute.©

Ed©invero,©il©Tribunale©di©Napoli,©senza©neppure©il©bisogno©di©rilevare©c
ome©pure©sarebbe©stato©sufficiente©^che©l'insussistenza©del(la©prova©del)©
nesso©eziologico©tra©il©fumo©e©la©malattia©contratta©dall'attore©(anche©sotto©
l'esaminato©profilo©della©consapevole©assunzione©del©rischio©da©parte©di©que-
st'ultimo)©valeva©certamente©ad©escludere©alla©radice©anche©la©responsabilita©
della©Pubblica©Amministrazione©per©il©titolo©prospettato,©argomenta©agevol-
mente©(ed©esattamente),©per©un©verso,©che©ûla©mancata©adozione©di©un©radi-
cale©divieto©di©commercializzazione©del©tabacco©non©compete©al©Ministero©
convenuto,©bens|©allo©Stato©italiano,©nell'esercizio©delle©sue©funzioni©di©indi-
rizzo©politicoý;©per©un©altro,©che©ûil©proibizionismo©del©tabacco©e©scelta©di©
politica©legislativaý:©argomento,©quest'ultimo,©assolutamente©decisivo,©in©
quanto©comporta©la©incensurabilita©di©tale©scelta©in©sede©giurisdizionale,©
anche©in©ossequio©al©fondamentale©principio©di©separazione©dei©poteri©(arg.©
anche©ex©art.©101,©2.©comma,©Cost.)(11).©

Ad©abundantiam,©il©Tribunale©di©Napoli©osserva©comunque©che©nel©com-
portamento©tenuto©tanto©dallo©Stato©italiano©quanto©dal©Ministero©della©
Salute©nella©delicata©materia©della©tutela©della©salute©contro©i©pericoli©del©
fumo©non©e©ravvisabile©alcun©profilo©di©antigiuridicita©.©Il©primo©e©infatti©
intervenuto©con©numerosi©testi©normativi,©quali©^su©tutti©^la©legge©10©aprile©
1962,©n.©165©e©il©decreto-legge©10©gennaio©1983,©n.©4,©che©hanno©stabilito©il©
divieto©della©propaganda©pubblicitaria©dei©prodotti©da©fumo©(12),©le©leggi©
11©novembre©1975,©n.©584©e©16©gennaio©2003,©n.©3,©sul©divieto©di©fumare©nei©
locali©pubblici©ed©aperti©al©pubblico,©e©la©legge©29©dicembre©1990,©n.©428,©

derarsi©un©prodotto©ex©se©difettoso,©egualmente©l'esperibilita©del©rimedio©risarcitorio©rimarrebbe©
preclusa©dal©disposto©dell'art.©10,©2.©comma,©del©citato©d.P.R.,©a©mente©del©quale©ûil©risarcimento©
non©e©dovuto©quando©il©danneggiato©sia©stato©consapevole©del©difetto©del©prodotto©e©del©pericolo©
che©ne©derivava©e©nondimeno©vi©si©sia©volontariamente©espostoý.©In©dottrina,©nei©medesimi©ter-
mini,©cfr.,©tra©gli©altri,©L.©Mazzella,©op.©cit.,©53;©A.©Lamorgese,©op.©cit.,©1195;©V.©D'Antonio,©
op.©cit.,1006.©

(11)©Per©l'insindacabilita©da©parte©degli©organi©giurisdizionali©della©scelte©discrezionali©del©
Legislatore©nella©materia©della©produzione©e©della©vendita©dei©prodotti©dafumo©(sia©pure©con©par-
ticolare©riferimento©all'apposizione©di©specifici©warnings©sui©pacchetti©di©sigarette)©si©veda,©per©
tutti,©L.©Mazzella,©op.©cit.,©44©e,©in©giurisprudenza,©Trib.©Roma,©11©febbraio©2000,©cit.©
(12)©Al©riguardo,©per©completezza©espositiva,©appare©opportuno©ricordare©che©le©Sezioni©
Unite©della©Cassazione,©con©sentenza©n.©10508©del©6©ottobre©1995©(in©Foro©it.,©1995,©I,©3458),©com-
ponendo©il©contrasto©insorto©nella©giurisprudenza©di©legittimita©in©ordine©alla©estensione©del©
divieto©legislativo©della©propaganda©pubblicitaria©di©qualsiasi©prodotto©da©fumo,©nazionale©o©
estero,©hanno©affermato©che©tale©divieto,©trovando©il©suo©fondamento©nell'esigenza©primaria©di©
tutela©della©salute©della©collettivita©,ûcoinvolge©siaforme©direttamente©evocative©deiprodotti©dafumo©
coneffettopropagandistico,©siaformeincuil'effettosiaconseguitoconmodalita©indiretteedocculte©
(come©nelfenomeno©della©sponsorizzazione),©senza©che©sia©consentito,©aifini©dell'esistenza©o©inesi-
stenza©dell'illecito,©graduare©la©maggiore©o©minore©intensita©dell'effetto©vietato,©purche¨sussistenteý.©

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

che,¨in¨ottemperanza¨alla¨Direttiva¨CEE¨n.¨1989/622,¨ha¨disposto¨l'apposi-
zione¨sui¨pacchetti¨di¨sigarette¨di¨un'etichettatura¨recante¨avvertenze¨sulla¨
nocivita©¨dei¨prodotti¨da¨fumo¨(13);¨il¨secondo¨ûpromuove¨campagne¨di¨sensi-
bilizzazione¨sui¨danni¨del¨fumo,¨dispone¨divieti¨e¨limiti¨al¨fumo¨in¨determi-
nati¨ambienti¨a¨tutela¨dei¨non¨fumatori,¨vigila¨sull'osservanza¨delle¨prescri-
zioni¨sanitarie¨ed¨epidemiologiche¨in¨materiaý.¨

La¨sentenza¨in¨esame¨non¨sembra¨invece¨condivisibile¨nella¨parte¨in¨cui¨
il¨Giudice¨monocratico¨ha¨dichiarato¨il¨difetto¨di¨legittimazione¨passiva¨del-
l'ETI¨(oggi,¨a¨seguito¨di¨trasformazione¨operata¨in¨ottemperanza¨all'art.1,¨
6.¨comma,¨del¨decreto¨legislativo¨9¨luglio¨1998,¨n.¨283,¨British¨American¨
Tobacco¨Italia¨S.p.A.),¨per¨essersi¨l'evento¨dannoso¨lamentato¨dall'attore¨
verificato¨in¨epoca¨antecedente¨all'istituzione¨dell'Ente¨medesimo.¨

Argomenta¨al¨riguardo¨il¨Tribunale¨di¨Napoli¨che¨l'art.¨3,¨1.¨comma,¨del¨
citato¨D.Lgs.¨n.¨283/1998¨(provvedimento¨istitutivo¨dell'ETI,¨che¨ad¨essoha¨
attribuito¨ûle¨attivita©¨produttive¨e¨commerciali¨gia©¨riservate¨o¨comunque¨
attribuite¨all'Amministrazione¨Autonoma¨dei¨Monopoli¨di¨Stato,¨con¨esclu-
sione¨delle¨attivita©¨inerenti¨al¨lotto¨ed¨alle¨lotterieý:¨cfr.¨art.¨1,¨2.¨comma),¨
nello¨stabilire¨che¨ûl'Ente¨e©¨titolare¨dei¨rapporti¨attivi¨e¨passivi,¨nonche¨dei¨
diritti¨e¨dei¨beni¨afferenti¨le¨attivita©¨produttive¨e¨commerciali¨gia©¨attribuite¨
all'Amministrazione¨Autonoma¨dei¨Monopoli¨di¨Statoý,¨ha¨dato¨luogo¨ad¨
un¨fenomeno¨inquadrabile¨entro¨lo¨schema¨della¨successione¨a¨titolo¨partico-
lare¨ex©art.¨111¨c.p.c.,¨attesa¨la¨permanenza¨in¨vita¨dell'Amministrazione¨
Autonoma¨dei¨Monopoli¨di¨Stato,¨che¨non¨e©¨stata¨soppressa(14).¨Di¨qui¨la¨
conseguenza¨^tratta¨dal¨Giudicante¨^che¨ûnon¨e©¨possibile¨addossare¨all'ETI¨
pretese¨condotte¨antigiuridiche¨riferibili¨al¨Monopolioý.¨

In¨realta©¨,¨l'ampio¨tenore¨del¨citato¨art.¨3,¨che¨ha¨trasferito¨all'ETI¨tutti¨i¨
rapporti¨(anche)¨passivi¨^e¨quindi¨i¨debiti,¨anche¨da¨illecito¨aquiliano¨^rela-

Successivamente¨Cass.,¨7¨luglio¨1999,¨n.¨7029,¨in¨Foro©it.,¨1999,¨I,¨3537,¨ha¨chiarito¨che¨l'accerta-
mento¨della¨concreta¨verificazione¨dell'effetto¨propagandistico-pubblicitario¨del¨prodotto¨da¨
fumo,¨necessario¨per¨la¨configurabilita©¨dell'illecito,¨va¨operato¨in¨concreto¨e¨non¨in¨termini¨di¨sem-
plice¨idoneita©¨astratta;¨e¨che¨tale¨accertamento¨costituisce¨pertanto¨oggetto¨di¨un¨giudizio¨di¨fatto¨
del¨giudice¨del¨merito,¨insindacabile¨in¨sede¨di¨legittimita©¨ove¨sorretto¨da¨congrua¨ed¨adeguata¨
motivazione.¨

(13)¨A¨tali¨provvedimenti,¨peraltro,¨si¨ritiene¨di¨dover¨aggiungere¨il¨decreto¨legislativo¨24¨giu-
gno¨2003,¨n.¨184¨(curiosamente¨ûdimenticatoý¨nella¨sentenza¨in¨commento),¨che,¨attuando¨la¨
Direttiva¨CEE¨n.¨2001/37,¨ha¨stabilito¨il¨tenore¨massimo¨di¨catrame,¨nicotina¨e¨monossido¨di¨car-
bonio¨nelle¨sigarette,¨ed¨ha¨notevolmente¨irrigidito¨la¨disciplina¨delle¨avvertenze¨relative¨alla¨peri-
colosita©¨per¨la¨salute¨da¨riportarsi¨obbligatoriamente¨sulle¨confezioni¨dei¨prodotti¨del¨tabacco.¨
(14)¨Negli¨stessi¨termini,¨cfr.¨Cass.,¨Sez.¨Un.,¨21¨maggio¨2003,¨n.¨7945,¨Foro©it.©Rep.,2003,¨
voce¨ûProcedimento¨civileý,¨n.¨95,¨la¨quale¨pure¨ha¨ricondotto¨l'istituzione¨dell'ETI¨al¨fenomeno¨
della¨successione¨a¨titolo¨particolare¨disciplinata,¨sul¨piano¨processuale,¨dall'art.¨111¨c.p.c.,¨sul¨
presupposto¨della¨mancata¨soppressione¨dell'Amministrazione¨Autonoma¨dei¨Monopoli¨di¨Stato.¨
Del¨resto,¨l'affermazione¨per¨cui¨ûin©tema©di©successione©tra©enti©pubblici,©il©trasferimento©dei©rap-
porti,©deibeniedellefinalita©dall'unoall'altroente,nonaccompagnatodall'estinzionedelprimo,non©
realizza©un'ipotesi©di©successione©a©titolo©universaleý¨appare¨addirittura¨tralaticia¨nella¨giurispru-
denza¨di¨legittimita©¨:¨cfr.,¨solo¨tra¨le¨piu©¨recenti,¨Cass.,¨29¨maggio¨2001,¨n.¨7258,¨in¨Foro©it.,2003,¨
I,¨56.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tivi©alle©attivita©gia©facenti©capo©all'Amministrazione©Autonoma©dei©Mono-
poli©di©Stato©attribuite©all'Ente©(tra©le©quali©rientrano,©in¨primis,©proprio©la©
produzione©e©la©distribuzione©di©prodotti©da©fumo),©sembra©suggerire©un'in-
terpretazione©opposta©a©quella©fatta©propria©dal©Tribunale©di©Napoli:©nel©
senso,©cioe©,©che©il©neoistituito©Ente©debba©rispondere©in©via©esclusiva©di©tutte©
le©obbligazioni©(anche©extracontrattuali)©gia©esistenti©a©carico©dell'Ammini-
strazione©Autonoma©(purche©,©ovviamente,©inerenti©ai©settori©di©attivita©trasfe-
riti),©secondo©uno©schema©qualificabile©in©termini©di©successione©a©titolo©uni-
versale©ûparzialeý,©operante©cioe©in¨universum¨ius,©sia©pure©soltanto©con©riferi-
mento©a©determinati©settori©di©attivita©(15).©

Dott.¨Roberto¨Palasciano¨

Tribunale 
di 
Napoli, 
11a 
Sezione 
Civile, 
sentenza 
15 
dicembre 
2004, 
n. 
12729 
^R.E.©(Avv.©I.©
Militerni)©c/©Ministero©della©Sanita©(Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Napoli)©e©
altri.©

Deveesseredichiarato¨ildifetto¨dilegittimazionepassivadell'EnteTabacchiItalianinell'i-

potesi¨in¨cui¨detto¨Ente¨venga¨convenuto¨in¨un¨giudizio¨risarcitorio¨relativo¨adun¨evento¨dannoso¨

verificatosi¨in¨epoca¨antecedente¨alla¨sua¨istituzione,¨dal¨momento¨che¨quest'ultima,¨attesa¨la¨

mancata¨soppressione¨dell'Amministrazione¨Autonoma¨dei¨Monopoli¨di¨Stato,¨e©¨inquadrabile¨

secondo¨lo¨schema¨della¨successione¨a¨titolo¨particolare¨ex©art.¨111¨c.p.c.¨

L'attivita©¨di¨produzione¨e¨distribuzione¨di¨sigarette¨non¨puo©¨essere¨considerata¨fonte¨di¨

responsabilita©¨aquiliana¨ex©art.¨2043¨c.c.¨per¨i¨danni¨alla¨salute¨subiti¨dalfumatore,¨in¨quanto¨

tra¨tale¨attivita©¨ed¨il¨danno¨si¨inserisce¨la¨scelta¨volontaria¨difumare¨(e¨la¨consapevole¨assun-

zionedeirelativirischi)dapartedelfumatore,laqualevaleadescluderelaresponsabilita©¨delle¨

impreseproduttriciedistributricianormadell'art.¨1227,2comma,c.c.¨

L'attivita©¨diproduzioneedistribuzionedisigarettenonconfiguraun'attivita©pericolosaai¨

sensidell'art.¨2050c.c.inquantolapotenzialita©¨nocivanonderivadalla¨res©materiae©in¨se¨,¨dalle¨

sue¨caratteristiche¨intrinseche¨ed¨estrinseche,¨ma¨dall'uso¨non¨corretto¨che¨ne¨faccia¨l'utente¨

volontariamente.¨

All'attivita©¨diproduzioneedistribuzionedisigarettenone©¨applicabilelanormativadicuial¨

d.P.R.24maggio1988,n.224,intemadiresponsabilita©¨delproduttoreperidifettidicostru-
zione,¨posto¨che¨nella¨fattispecie¨non¨si¨e©¨in¨presenza¨di¨un¨prodotto¨difettoso,¨per¨il¨quale¨la¨

leggeimpongaunospecifico¨obbligodiinformazione,¨madifattoridirischio¨connessiall'abuso,¨

all'usononcorretto,¨delprodottostesso.¨

Nonpuo©¨essereaffermatalaresponsabilita©¨delMinisterodellaSalutepernonavereproibito¨

la¨vendita¨disigarette¨in¨Italia,¨in¨quanto¨la¨scelta¨diadottare¨un¨radicale¨divieto¨dicommercializ-

zazione¨del¨tabacco¨non¨compete¨al¨Ministero¨medesimo,¨bens|©¨allo¨Stato¨italiano,¨ed¨oltretutto¨

costituiscescelta¨dipolitica¨legislativanonsindacabile¨insedegiurisdizionale.¨

û(Omissis)©Svolgimento¨del¨processo¨^Con©citazione©notificata©il©9©ottobre©2000,©E.R.©
conveniva©in©giudizio©l'Ente©Tabacchi©Italiani©s.p.a.©(da©ora©ETI),©il©Ministero©della©Sanita©e©
la©X©s.p.a.©per©ottenere©il©risarcimento©del©danno©alla©salute©(postumi©di©cancro©della©laringe©
e©malattie©circolatorie),©determinato©dal©fumo©eccessivo©e©prolungato©di©sigarette©italiane©e©
americane.©

(15)©A©tale©conclusione©e©significativamente©pervenuta©App.©Roma,©7©marzo©2005,©cit.,©rico-
noscendo©la©legittimazione©passiva©dell'ETI©in©un©giudizio©risarcitorio©relativo©ad©un©evento©dan-
noso©verificatosi©in©epoca©antecedente©all'istituzione©dell'Ente.©Sull'ammissibilita©,©in©linea©gene-
rale,©della©categoria©della©successione©a©titolo©universale©ûparzialeý,©si©veda,©a©titolo©paradigma-
tico,©Cass.,©12©aprile©1986,©n.©2583,©in©Foro¨it.,©1986,©I,©2793.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Deduceva©di©aver©iniziato©a©fumare©nell'adolescenza©e©di©aver©tentato©invano©di©smettere.©
Di©aver©avuto©i©primi©disturbi©nel©1995©e,©quindi,©l'infausta©diagnosi,©che©aveva©condotto©alla©
cordectomia©parziale©ed©a©una©serie©di©patologie©connesse.©Attribuiva©la©responsabilita©della©
malattia©all'ETI,©quale©produttore©e©distributore©delle©sigarette©italiane©(Nazionali©ed©MS)©
consumate,©alla©X©s.p.a.©quale©distributore©in©Italia©delle©sigarette©straniere©consumate©ed©al©
Ministero©della©Sanita©per©non©aver©proibito©la©vendita©di©sigarette,©pur©essendo©consapevole©
della©circostanza©che©il©fumo©nuoce©gravemente©alla©salute.©

Si©costituiva©l'ETI©deducendo:©

a)©il©difetto©di©legittimazione©passiva,©per©essere©stato©l'ente©costituito©con©D.Lgs.©

n.©283/1998,©mentre©i©fatti©esposti©dal©R.©erano©risalenti©a©diversi©anni©prima;©
b)©l'indeterminatezza©della©causa 
petendi;©
c)©l'infondatezza©della©domanda.©
Si©costituiva©il©Ministero©della©Sanita©eccependo©la©carenza©di©giurisdizione©del©giudice©
adito©rispetto©alle©scelte©di©politica©legislativa©dello©Stato©e©l'infondatezza©della©domanda.©

Non©si©costituiva©la©X©s.p.a.©

Con©separata©citazione,©notificata©il©3©novembre©2000,©il©R.©ripeteva©la©vocativo 
in 
ius 
della©X©s.p.a.,©atteso©che©la©prima©non©risultava©regolarmente©effettuata©nella©sede©sociale.©

Con©altra©citazione,©notificata©il©16©novembre©2000,©il©R.©conveniva©in©giudizio©anche©le©
(...)©s.r.l.,©nelle©medesime©qualita©di©distributrici©delle©sigarette©americane©da©lui©fumate,©
argomentando©la©stessa©domanda©di©cui©alla©prima©citazione.©

Nella©fase©istruttoria©le©cause©venivano©riunite,©riscontrata©la©connessione©oggettiva©e©
soggettiva,©in©relazione©al©petitum 
ed©alla©causa 
petendi.©

Prodotta©hic 
et 
hinde 
documentazione,©veniva©raccolto©il©libero©interrogatorio©del©R.©

All'esito,©il©Tribunale©avviava©la©causa©in©decisione©concedendo©alle©parti©i©termini©di©cui©
all'art.©190©c.p.c.©

Motivi 
della 
decisione 
^Eéfondata©l'eccezione©di©carenza©di©legittimazione©passiva©del-
l'ETI,©trasformato©in©corso©di©giudizio©in©societa©per©azioni,©come©previsto©dal©comma©6©del©
decreto©legislativo©283/1998.©

Deve,©infatti,©rilevarsi©che©le©doglianze©del©R.©investono©un©evento©dannoso©da©responsa-
bilita©aquiliana©evidenziatesi©nel©1996,©con©la©diagnosi©di©carcinoma©infiltrante©della©laringe©
e©determinato,©secondo©l'attore,©dall'abuso©di©fumo©di©sigarette,©anche©italiane,©protratto©dal©
1959©al©1997.©In©buona©sostanza©la©tesi©giuridica©introdotta©dall'attore©in 
limine 
litis 
consiste©
nel©ritenere©illecita©in©suo©danno©la©produzione©e©vendita©di©alcune©sigarette©italiane©fumate©
fino©al©'97.©

Ebbene©l'Ente©Tabacchi©Italiani©risulta©istituito©con©il©richiamato©D.Lgs.©9©luglio©1998©

n.©283,©che©ha©ad©esso©attribuito,©a©norma©dell'art.©1,©solo©le©attivita©produttive©e©commerciali©
nel©campo©dei©tabacchi©lavorati,©gia©riservate©all'Amministrazione©Autonoma©dei©Monopoli©
di©Stato,©secondo©lo©schema©della©successione©a©titolo©particolare,©figura©che,©in©tema©proces-
suale,©risulta©disciplinata©dall'art.©111©c.p.c..©Ed©infatti©la©suddetta©Amministrazione©dei©
Monopoli©e©stata©soppressa,©ma©ha©conservato,©anche©in©tema©di©tabacchi©lavorati,©compe-
tenze©diverse©dalla©produzione©e©commercializzazione©ed©una©propria©autonomia©patrimo-
niale©rispetto©al©successore©a©titolo©particolare.©Di©conseguenza©non©e©possibile©addossare©
all'ETI©pretese©condotte©antigiuridiche©riferibili©al©Monopolio;©ne¨in©contraddizione©con©tale©
assunto©puo©leggersi©il©successivo©art.©3©del©decreto©in©esame,©il©quale©nel©dotare©di©un©patri-
monio©il©neo©istituito©ente,©ha©disciplinato©il©trasferimento©ad©esso©delle©poste©attive©e©pas-
sive,©oltre©che©dei©beni©strumentali©e©del©personale,©mediante©un'operazione©contabile,©alla©
quale©erano©e©restano©estranee©le©pretese©risarcitorie©successivamente©sorte,©(cos|©Cass.,©
29©maggio©2001,©n.©7258©e©TAR©Lazio,©I©Sezione,©15©luglio©2003,©n.©149,©in©tema©di©condotte©
illecite©imputate©all'ETI,©per©fatti©precedenti©la©sua©istituzione).©

Nel©merito©le©tesi©dell'attore©non©possono©essere©condivise,©poiche¨partono©da©assunti©
che©non©trovano©riscontro©normativo©nel©nostro©sistema.©

Essi,©per©contro,©si©infrangono©contro©la©consistenza©di©opposti©assunti,©che©possono©
essere©cos|©sintetizzati:©

a)©il©fumo©e©atto©volontario;©

b)©il©fumo©costituisce©elevato©fattore©di©rischio©del©cancro©della©laringe,©ma©non©tutti©i©
fumatori©contraggono©la©malattia;©

c)©la©produzione©e©la©vendita©di©sigarette©e©attivita©lecita,©se©esercitata©da©soggetti©legitti-
mati©nei©modi©e©nelle©forme©imposte©dalla©legge;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

d)©il©proibizionismo©del©tabacco©e©scelta©di©politica©legislativa©riservata©allo©Stato©che,©al©
di©fuori©dell'accertamento©di©precise©condotte©colpose©generative©di©un©danno©ingiusto,©non©
puo©essere©censurata.©

Non©esistono©studi©scientifici©che©rappresentino©la©dipendenza©da©nicotina©in©termini©di©
annullamento©o©seria©compromissione©della©volonta©del©fumatore.©Prova©ne©sia©che©il©R.,©
appena©ha©saputo©di©essere©stato©colpito©dal©cancro,©ha©smesso©di©fumare,©puressendo©un©
tabagista©incallito.©

La©realta©e©piena©di©persone©che©smettono©di©fumare©per©scelta,©cos|©come©la©letteratura©
medica©e©piena©di©casi©di©soggetti©colpiti©da©infarto©o©da©altre©gravi©patologie©che©si©determi-
nano©a©cessare,©da©ungiornoall'altro,©l'assunzionedifumoper©scelta,avendo©rinvenuto©
nella©consapevolezza©della©malattia©la©motivazione©personale©ed©autonoma©per©smettere©di©
fumare,©senza©far©ricorso©ad©alcuna©terapia©coadiuvante©o©sostitutiva.©

Di©conseguenza©i©danni©subiti©dal©R.©devono©essere©ricondotti©alla©area©normativa©della©
disponibilita©,©sancita©dal©secondo©comma©dell'art.©1227©c.c.©in©quanto©potevano©essere©evitati©
usando©l'ordinaria©diligenza,©da©osservare©sia©nella©fase©iniziale©del©rapporto©con©la©sigaretta©
sia©nella©fase©avanzata,©posto©che©non©esistono©fattori©che©l'hanno©obbligato©a©fumare.©

Dalla©lettura©della©memoria©conclusionale©emerge,©peraltro,©che©l'attore©non©identifica©
nel©fumo©in©se¨la©genesi©dannosa,©ma©nell'abuso©del©fumo.©Come©dire:©ho©iniziato©a©fumare©
volontariamente,©ho©incrementato©il©fumo©involontariamente.©

Sul©tema,©dinanzi©ai©rilievi©ed©alle©eccezioni©delle©controparti,©l'attore,©solo©in©memoria©
conclusionale©di©replica,©ha©lambito©un©altro©e©diverso©profilo©di©responsabilita©delle©parti©
convenute:©il©trattamento©chimico©del©tabacco©e©l'addizione©di©sostanze©che©accrescono©ûle©
proprieta©dannoseý.Sie©sottratto,©pero©,©all'onere©di©dedurre©compiutamente©e©di©provare©
quali©sostanze©esse©siano,©se©siano©quelle©consentite©dalla©legge©o©altre©introdotte©illegalmente©
e©se©tali©sostanze©abbiano©il©potere©di©annullare©la©volonta©di©un©soggetto©fumatore,©che,©tut-
tavia,©ha©cessato©di©fumare©volontariamente©dopo©la©diagnosi©di©neoplasia.©

In©realta©la©vita©umana,©piu©che©in©passato,©e©scandita©da©una©serie©di©abitudini©ad©alta©
potenzialita©dannosa©che©determinano©meccanismi©di©ûadattamento©all'abusoý,©dovuti©a©con-
formismo,©a©debolezza,©convenienza©o©ignoranza;©per©tutte©queste©motivazioni©non©si©puo©
affermare©che©ci©si©trovi©in©presenza©di©una©compromissione©volitiva,©quanto©di©una©imposta-
zione©della©personalita©umana.©

Si©pensi©all'abuso©di©sostanze©alcoliche©oppure©al©gravissimo©rischio©sanitario©connesso©
ad©un©uso©non©corretto©dei©telefoni©cellulari.©Da©un©studio©scientifico©di©un©istituto©svedese©
di©primaria©e©riconosciuta©importanza©e©risultato©che©l'utilizzo©smodato©e©prolungato©del©
telefoninocostituisceelevatofattore©dirischio©del©ûneuromadell'acusticoý©(i.e.:©delnervo©
acustico).©Ma©tali©rischi,©cos|©come©quelli©connessi©al©fumo©del©tabacco,©non©sono©determinati©
dalla©res 
materiae 
in©se¨,©dalle©sue©caratteristiche©intrinseche©ed©estrinseche,©quanto©dall'uso©
non©corretto©che©ne©caccia©l'utente©volontariamente.©

Per©questo©sono©destituiti©di©fondamento©i©richiami©dell'attore©all'art.©2050©c.c.,©che©
vedrebbe©nella©vendita©di©sigarette©l'esercizio©di©attivita©pericolosa,©con©conseguente©responsa-
bilita©oggettiva©delle©parti©convenute©in©relazione©ai©danni©determinati©dal©fumo,©nonche¨quelli©
relativi©alla©normativa©di©cui©al©D.Lgs.©24©maggio©1998,©n.©224,©in©tema©di©responsabilita©del©
produttore©per©i©difetti©di©costruzione,©posto©che©nella©fattispecie©in©esame©non©si©e©in©presenza©
di©un©prodotto©difettoso,©per©il©quale©la©legge©imponga©uno©specifico©obbligo©di©informazione,©
ma©di©fattori©di©rischio©connessi©all'abuso,©all'uso©non©corretto,©del©prodotto©stesso.©

Ad 
colorandum 
va©osservato©che,©in©ogni©caso,©i©riferimenti©normativi©suddetti©non©
potrebbero©giovare©all'attore©anche©se©si©superasse©il©rilievo©sulle©caratteristiche©della©ûres 
materiaeý;©ed©infatti,©nonostante©ilfavor 
del©danneggiato©e©consumatore©che©ispira©entrambe©
le©normative,©questo©non©puo©giungere©ad©attribuire©responsabilita©oggettive©del©danno©all'e-
sercente©attivita©pericolosa©ed©al©produttore,©se©il©danneggiato©non©dimostra©che©l'evento©e©
riconducibile©eziologicamente©alla©condotta©di©questi©(anche©Cass.,©17©luglio©2002,©n.©10382).©

E©qui©si©tocca©un©altro©punto©critico©della©domanda:©il©limite©del©nesso©causale©tra©fatto©
ed©evento©dannoso,©imposto©dall'art.©1223©c.c..©Sul©tema©deve©dirsi©che©anche©la©piu©recente©
giurisprudenza©di©legittimita©(Cass.,©4400/04)©che©sembrerebbe©aprire,©ad©una©lettura©non©
esaustiva,©a©dismisura©le©maglie©della©causalita©materiale,©in©realta©ribadisce©l'orientamento©
delle©S.U.©penali©(in©Cass.,©S.U.,©11©settembre©2002,©n.©30328)©secondo©cui,©valutato©armoni-
camente©il©contenuto©degli©artt.©40©e©41©c.p.,©solo©se©il©comportamento©dell'agente©sia©ûcondi-
zione©necessaria©dell'evento©lesivo©con©elevato©grado©di©credibilita©razionale©e©di©probabilita©
logicaý©esso©puo©essere©considerato©causa©del©danno.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Qui,¨in¨realta©¨,¨per¨soddisfare¨i¨canoni¨interpretativi¨che¨orientano¨il¨nostro¨sistema¨in¨
materia,¨deve¨porsi¨questa¨domanda:¨se¨non¨avesse¨fumato¨le¨sigarette¨prodotte¨e/o¨vendute¨
dalle¨aziende¨convenute¨il¨R.¨non¨avrebbe¨avuto¨il¨cancro¨e¨le¨malattie¨circolatorie¨lamen-
tate?¨Larispostanon¨puo©¨che¨essere¨dubitativa¨e,¨quindi,¨inidonea¨a¨soddisfare¨il¨concetto¨
di¨ûcondizione¨necessariaý¨che¨e©¨in¨discussione.¨

Neanche¨il¨Piano¨Sanitario¨Nazionale,¨approvato¨con¨d.P.R.¨23¨luglio¨1998,¨citato¨dal-
l'attore¨o¨il¨suo¨consulente¨scientifico¨lo¨affermano,¨poiche¨quando¨dicono¨che¨il¨fumo¨di¨
sigaretta¨costituisce¨elevato¨fattore¨di¨rischio¨delle¨neoplasie¨polmonari¨e¨laringee¨e¨delle¨
malattie¨circolatorie,¨non¨dicono¨che¨i¨non¨fumatori¨non¨corrono¨il¨rischio¨di¨contrarre¨tali¨
malattie¨o¨che¨tutti¨i¨fumatori¨le¨contraggono.¨

In¨realta©¨la¨malattia¨cancerosa¨e©¨il¨frutto¨di¨una¨serie¨di¨fattori¨concomitanti,¨personali¨
ed¨ambientali,¨che¨fanno¨s|©¨che¨patologie¨come¨quella¨subita¨dall'attore¨possano¨insorgere¨
anche¨in¨soggetti¨che¨non¨hanno¨mai¨fumato.¨

La¨legittimazione¨passiva¨ûdi¨meritoý¨delle¨aziende¨(...)¨convenute¨in¨giudizio,¨nelle¨
varie¨vesti¨societarie,¨non¨e©¨stata¨chiarita¨dall'attore¨nel¨processo:¨egli¨ha¨convenuto¨tre¨
societa©¨della¨(...),¨identificandole¨quali¨ûdistributrici¨in¨Italia¨delle¨sigarette¨prodotte¨all'e-
steroý¨ed¨in¨quanto,¨pur¨consapevoli¨dei¨gravi¨danni¨determinati¨dal¨fumo,¨ûnon¨hanno¨desi-
stito¨dal¨commercializzare¨le¨sigaretteý.¨

Tale¨legittimazione¨e©¨stata¨contestata¨dalle¨convenute¨senza¨che¨l'attore¨abbia¨provato¨o¨
richiesto¨di¨provare¨l'elemento¨fondante¨la¨tesi¨sostenuta:¨la¨patologia¨dell'attore¨e©¨stata¨
determinata¨dall'operato¨di¨queste¨aziende.¨

L'asserto¨presta¨il¨fianco¨a¨molteplici¨censure:¨

a)¨l'attore¨non¨ha¨imputato¨alle¨convenute¨una¨commercializzazione¨contra 
legem;¨

b)¨non¨ha¨spiegato¨come¨abbia¨identificato¨i¨soggetti¨de 
quibus 
in¨relazione¨ad¨una¨atti-
vita©¨concreta¨di¨vendita¨delle¨sigarette¨americane¨da¨lui¨fumate;¨

c)¨non¨ha¨escluso¨di¨aver¨fumato¨anche¨altre¨sigarette;¨

d)¨non¨ha¨provato¨che¨ci¨sia¨stata¨coincidenza¨temporale¨tra¨il¨periodo¨di¨operativita©¨
delle¨societa©¨in¨questione¨e¨la¨genesi¨della¨malattia;¨

e)¨ha,¨infine,¨ammesso,¨contraddittoriamente¨(v.¨comparsa¨conclusionale¨pag.¨9),¨che¨
ûquanto¨menoý¨alla¨X¨srl¨potesse¨riconoscersi¨legittimazione¨passiva¨ûperche¨,societa©¨ope-
rante¨benche¨senza¨profittoý.¨

La¨domanda¨nei¨confronti¨del¨Ministero¨della¨Salute¨e©¨,¨parimenti,¨infondata.¨Estraneo¨
alla¨fattispecie¨in¨esame¨e©¨il¨richiamo¨alla¨pronunzia¨di¨legittimita©¨del¨22¨luglio¨1999,¨

n.¨500,¨con¨la¨quale¨le¨S.S.¨U.U.¨della¨S.C.¨hanno¨ammesso¨la¨tutela¨aquilianadi¨tutte¨le¨
posizioni¨soggettive¨giuridicamente¨rilevanti¨a¨fronte¨dell'illegittimo¨esercizio¨di¨una¨fun-
zione¨pubblica.¨

Ed¨invero,¨secondo¨la¨pronunzia¨richiamata,¨l'accoglibilita©¨della¨domanda¨del¨R.¨di¨
risarcimento¨del¨danno¨ingiusto,¨ex 
art.¨2043¨c.c.,¨nei¨confronti¨del¨Ministero¨presupponeva,
tra¨l'altro,¨la¨prova,¨non¨richiesta¨e¨non¨offerta¨dall'attore,¨della¨illegittimita©¨del¨mancato¨
divieto¨di¨fumo,¨che¨il¨giudice¨ordinario¨avrebbe¨avuto¨l'astratta¨possibilita©¨di¨valutare,¨da¨
parte¨del¨Ministero¨e¨del¨collegamento¨causale¨tra¨la¨illegittima¨condotta¨emissiva¨di¨que-
st'ultimo¨e¨la¨malattia.¨

In¨proposito¨deve¨rilevarsi¨che¨la¨mancata¨adozione¨di¨un¨radicale¨divieto¨di¨commer-
cializzazione¨del¨tabacco¨non¨compete¨al¨Ministero¨convenuto,¨bens|©¨allo¨Stato¨Italiano,¨nel-
l'esercizio¨delle¨sue¨funzioni¨di¨indirizzo¨politico.¨

Il¨Ministero¨promuove¨campagne¨di¨sensibilizzazione¨sui¨danni¨del¨fumo,¨dispone¨divieti¨
e¨limiti¨al¨fumo¨in¨determinati¨ambienti¨a¨tutela¨dei¨non¨fumatori,¨vigila¨sull'osservanza¨delle¨
prescrizioni¨sanitarie¨ed¨epidemiologiche¨in¨materia.¨

Il¨divieto¨di¨vendita¨di¨sigarette¨nel¨territorio¨italiano¨e©¨,¨invece,¨materia¨sottratta¨allo¨stesso.¨

Per¨completezza¨va¨aggiunto¨che¨diversi¨interventi¨normativi¨sono¨stati¨adottati¨dal¨
Legislatore,¨quali¨la¨legge¨n.¨165/62,¨recante¨il¨divieto¨di¨propaganda¨pubblicitaria,¨la¨legge¨
n.¨584/1975¨sul¨divieto¨di¨fumare¨in¨locali¨pubblici¨e¨su¨trasporti¨pubblici¨e¨la¨legge¨
n.¨428/1990,¨che¨ha¨imposto¨l'etichettatura¨informativa¨sui¨pacchetti¨di¨sigarette.¨Non¨va¨
taciuto,¨pero©¨,¨che¨obiettivo¨principale¨del¨Legislatore¨e©¨la¨tutela¨dei¨soggetti¨deboli,¨da¨iden-
tificare¨con¨i¨fumatori¨passivi,¨atteso¨che¨al¨fumatore¨attivo¨deve¨anche¨riconoscersi¨il¨diritto¨
di¨scegliere¨come¨orientare¨la¨propria¨condotta.¨

La¨domanda¨va¨rigettata.¨

La¨novita©¨e¨la¨particolarita©¨delle¨questioni¨trattate,¨che¨investono¨tematiche¨di¨rilevante¨
interesse¨collettivo,¨consigliano¨la¨compensazione¨delle¨spese¨di¨lite.¨(omissis)ý¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Lavalutazione 
delpunteggio 
conseguito 
pressole 
S.S.I.S. 
La 
natura 
giuridica 
delle 
Frequently 
Asked 
Questions 


(F.A.Q.) 
e 
l'evoluzione 
tecnologica 
della 
P.A. 


(TribunaleAmministrativoRegionaleperl'EmiliaRomagna, 
Parma, 
sezioneunica, 


ordinanza 
18 
ottobre 
2005 
n. 
301) 


SOMMARIO: 
1. 
^La 
ricostruzione 
della 
normativa. 
2. 
^Pubblicazione 
della 
gra-

duatoria 
provvisoria 
come 
comunicazione 
dell'avvio 
del 
procedimento. 


3. 
^La 
natura 
vincolante 
delle 
Frequently¨Asked¨Questions¨(F.A.Q.) 
e 
la 
comunicazione 
istituzionale. 


1. 
^La 
ricostruzione 
della 
normativa. 
L'ordinanza¨cautelare¨emessa¨dal¨TAR¨Parma¨rigetta¨l'istanza¨di¨annul-
lamento,¨proposta¨dalla¨ricorrente,¨della¨graduatoria¨definitiva¨permanente¨
della¨Provincia¨di¨Reggio¨Emilia¨della¨classe¨di¨concorso¨A051¨(materie¨lette-
rarie¨e¨latino¨nei¨licei¨e¨nell'istituto¨magistrale),¨pubblicata¨l'8¨luglio¨2005.¨

La¨ricorrente¨risulta¨inserita¨dall'anno¨scolastico¨2004/2005¨nelle¨gra-
duatorie¨provinciali¨permanenti¨del¨personale¨docente¨educativo¨di¨Reggio¨
Emilia,¨per¨gli¨insegnamenti¨relativi¨alle¨Classi¨di¨Concorso¨A043¨ûItaliano,¨
Storia...¨nella¨scuola¨media,¨A050¨materie¨letterarie¨negli¨istituti¨di¨II¨grado,¨
A041¨materie¨letterarie¨e¨Latino¨nei¨licei¨e¨nell'istituto¨magistrale¨nonche¨
A052¨materie¨letterarie¨e¨Latino¨e¨Greco¨nel¨liceo¨classicoý.¨

Cio©¨a¨seguito¨di¨domanda¨da¨parte¨della¨ricorrente¨medesima¨di¨trasferi-
mento¨dalla¨provincia¨di¨Roma¨ai¨sensi¨del¨D.D.G.¨21¨aprile¨2004.¨

La¨stessa¨ha¨successivamente¨prodotto¨domanda¨di¨aggiornamento¨delle¨
graduatorie¨permanenti¨per¨gli¨aa.ss.¨2005/06¨e¨2006/07,¨ai¨sensi¨del¨D.D.G.¨
31¨marzo¨2005.¨

L'esame¨della¨domanda¨prodotta¨per¨l'a.s.¨2004/2005¨e¨la¨valutazione¨
dei¨titoli,¨ed¨in¨particolare¨quello¨relativo¨all'abilitazione¨conseguita¨a¨seguito¨
del¨Corso¨di¨Specializzazione¨universitario¨(S.S.I.S.),¨sono¨state¨effettuate¨
sulla¨base¨delle¨dichiarazioni¨rese¨dalla¨ricorrente,¨attribuendo¨alla¨Classe¨di¨

concorso¨A051¨i¨30¨punti¨previsti¨dalla¨Tabella¨di¨valutazione¨allegata¨al¨

D.D.G.¨21¨aprile¨2004.¨
A¨seguito¨di¨riscontro¨fornito¨dall'Universita©¨del¨Lazio,¨si¨e©¨accertato¨
che¨l'abilitazione¨conseguita¨dalla¨ricorrente¨in¨data¨12¨maggio¨2004¨con¨
esame¨unico,¨e©¨relativa¨alla¨classe¨di¨concorso¨A052¨ûmaterie¨letterarie¨e¨
latino¨e¨greco¨nel¨liceo¨classicoý,¨insegnamento¨per¨il¨quale¨la¨medesima¨
risultava¨gia©¨abilitata¨a¨seguito¨di¨concorso¨riservato.¨
Per¨equita©¨di¨comportamento¨con¨gli¨altri¨docenti¨inclusi¨nelle¨graduato-
rie¨provinciali¨permanenti,¨l'Amministrazione¨ha¨ritenuto¨di¨modificare,¨in¨
fase¨di¨aggiornamento¨delle¨graduatorie¨di¨cui¨al¨D.D.G.¨31¨marzo¨2005,¨il¨
punteggio¨relativo¨all'abilitazione¨attribuito¨alla¨docente¨nella¨classe¨di¨con-
corso¨A051,¨decurtandola¨di¨24¨punti,¨attribuendoli¨alla¨classe¨di¨concorso¨

A052.¨
Cio©¨e©¨stato¨ampiamente¨chiarito¨dal¨ministero¨in¨una¨delle¨risposte¨for-

nite¨alle¨domande¨ricorrenti¨con¨le¨F.A.Q.¨(Frequently 
Asked 
Questions).¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

La¨valutazione¨dei¨titoli¨per¨la¨rideterminazione¨dell'ultimo¨scaglione¨
delle¨graduatorie¨permanenti¨e¨l'abilitazione¨conseguita¨presso¨le¨scuole¨di¨
specializzazione¨all'insegnamento¨secondario¨(S.S.I.S.),¨ha¨condotto¨alla¨con-
troversia¨affrontata¨dal¨TAR¨Parma.¨

Il¨poªle 
de 
reference 
della¨ricostruzione¨della¨normativa¨e©¨da¨individuarsi¨

nel¨Decreto-legge¨7¨aprile¨2004,¨n.¨97,¨(in¨Gazz. 
Uff., 
15¨aprile,¨n.¨88)¨^

Decreto¨convertito,¨con¨modificazioni,¨in¨legge¨4¨giugno¨2004,¨n.¨143,¨
(in¨Gazz. 
Uff.,¨5¨giugno,¨n.¨130)¨^Disposizioni¨urgenti¨per¨assicurare¨l'ordi-
nato¨avvio¨dell'anno¨scolastico¨2004-2005,¨nonche¨in¨materia¨di¨esami¨di¨
Stato¨e¨di¨Universita©¨.¨

In¨particolare¨nell'Allegato¨unico¨Tabella¨(prevista¨dall'articolo¨1,¨

comma¨1)¨(Tabella 
di 
valutazione 
dei 
titoli 
per 
la 
rideterminazione 
dell' 
ultimo 


scaglione 
delle 
graduatorie 
permanenti 
di 
cui 
all'art. 
401 
del 
testo 
unico 
delle 


disposizioni 
legislative 
vigenti 
in 
materia 
di 
istruzione, 
relative 
alle 
scuole 
di 


ogni 
ordine 
e 
grado, 
approvato 
con 
decreto 
legislativo 
16 
aprile 
1994, 
n. 
297, 
e 


successive 
modificazioni),¨si¨specifica¨che:¨A.4)¨Per¨l'abilitazione¨conseguita¨
presso¨le¨scuole¨di¨specializzazione¨all'insegnamento¨secondario¨(S.S.I.S.)¨a¨
seguito¨di¨un¨corso¨di¨durata¨biennale,¨in¨aggiunta¨al¨punteggio¨di¨cui¨al¨
punto¨A.1,¨sono¨attribuiti¨ulteriori¨punti¨30,¨di¨cui¨24¨per¨il¨biennio¨di¨durata¨
legale¨del¨corso,¨equiparato¨a¨servizio¨specifico¨per¨la¨classe¨di¨insegnamento¨
cui¨si¨riferisce¨l'abilitazione.¨

Nell'ipotesi¨di¨piu©¨abilitazioni¨conseguite¨a¨seguito¨della¨frequenza¨di¨un¨
unico¨corso,¨l'intero¨punteggio¨spetta¨per¨una¨sola¨abilitazione,¨a¨scelta¨del-
l'interessato.¨

Orbene,¨dal¨tenore¨della¨norma¨si¨evince¨che¨il¨punteggio¨non¨puo©¨che¨
essere¨inserito¨nell'unica¨classe¨di¨concorso¨vinto¨dalla¨ricorrente,¨chee©¨
quello¨di¨cui¨all'A52,¨(che¨l'abilita¨ad¨insegnare¨materie¨letterarie,¨latino¨
greco¨nel¨liceo¨classico).¨

Cos|©¨come¨peraltro¨chiarito¨dal¨MIUR¨con¨F.A.Q.¨(Frequently 
Asked 
Questions)¨del¨23¨giugno¨2004¨laddove,¨nella¨risposta¨n.¨7,¨ha¨precisato¨che¨
ûl'abilitazione¨certificata¨dall'Universita©¨per¨una¨sola¨classe¨di¨concorso¨(cos|©¨
come¨ha¨fatto¨l'universita©¨del¨Lazio)...¨da©¨titolo¨ad¨attribuire¨esclusivamente¨
a¨quest'ultima¨24¨puntiý.¨

Oltretutto,¨quest'ultimo¨profilo¨della¨Tabella¨di¨valutazione¨dei¨titoli,¨e©¨
frutto¨della¨discrezionale¨ed¨insindacabile¨scelta¨legislativa¨volta¨ad¨evitare¨il¨
cumulo¨di¨punteggi¨per¨servizi¨contemporaneamente¨prestati¨nel¨medesimo¨
anno¨scolastico¨per¨tutte¨le¨graduatorie¨permanenti,¨in¨cui¨l'interessatoe©¨
eventualmente¨iscritto.¨Sul¨punto¨si¨e©¨gia©¨pronunciata¨la¨giurisprudenza¨in¨
casi¨analoghi(1).¨

La¨ricorrente¨contesta¨la¨valutazione¨operata¨dall'amministrazione¨circa¨
l'idoneita©¨dell'autocertificazione¨attestante¨il¨requisito¨del¨titolo¨di¨studio.¨
L'amministrazione¨scolastica¨ha¨legittimamente¨applicato¨la¨legge¨(art.71¨

d.P.R.¨445/2000)¨ed¨esercitato¨il¨proprio¨potere-dovere¨a¨tutela¨dell'interesse¨
pubblico.¨
(1)¨TAR¨Lazio¨n.¨6589/2005.¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

La¨ricorrente,¨infatti,¨non¨ha¨la¨possibilita©¨di¨inserire¨il¨punteggio¨nella¨
classe¨di¨concorso¨che¨desidera,¨ma¨solo¨in¨quella¨di¨appartenenza,¨la¨
A052¨(2).¨

Il¨TAR¨stabilisce,¨dunque,¨che¨la¨scelta¨originariamente¨effettuata¨dalla¨
ricorrente¨di¨conseguire¨l'abilitazione¨all'insegnamento¨relativamente¨alla¨
classe¨di¨concorso¨052,¨mediante¨la¨partecipazione¨al¨corso¨biennale¨S.S.I.S.,¨
e©¨del¨tutto¨preclusiva¨della¨possibilita©¨per¨la¨medesima¨di¨ûtrasferireý¨il¨rela-
tivo¨punteggio¨ad¨incremento¨dei¨titoli¨valutabili¨in¨graduatoria¨relativa¨a¨
diversa¨classe¨di¨concorso.¨

2. 
^Pubblicazione 
della 
graduatoria 
provvisoria 
come 
comunicazione 
dell'avvio 
delprocedimento. 
La¨graduatoria¨provvisoria,¨solitamente,¨e©¨pubblicata¨poche¨settimane¨
prima¨di¨quella¨definitiva.¨

Il¨meccanismo,¨com'e©¨noto,¨ha¨la¨funzione¨di¨rendere¨edotti¨i¨destinatari¨
delle¨modifiche¨che¨interesseranno¨poi¨la¨graduatoria¨definitiva.¨Ed¨invero,¨
ne¨consegue¨che,¨nel¨caso¨delle¨graduatorie¨scolastiche,¨la¨possibilita©¨di¨parte-
cipazione¨dei¨soggetti¨coinvolti¨e©¨garantita¨dal¨meccanismo¨della¨pubblica-
zione¨della¨graduatoria¨permanente¨provvisoria,¨che¨costituisce¨comunica-
zione¨di¨avvio¨del¨procedimento¨di¨approvazione¨della¨graduatoria¨ûde 
quaý¨
ai¨sensi¨dell'art.¨8¨comma¨3,¨legge¨7¨agosto¨1990¨n.¨241.¨Essa¨e©¨seguita,¨a¨
breve¨distanza,¨dalla¨pubblicazione¨della¨graduatoria¨permanente¨definitiva,¨
che¨e©¨quindi¨l'atto¨conclusivo¨del¨relativo¨procedimento.¨

Sul¨punto¨concorda¨la¨giurisprudenza¨(3).¨

Le¨graduatorie¨si¨caratterizzano,¨difatti,¨per¨il¨carattere¨esclusivamente¨
recettivo¨di¨disposizioni¨di¨legge,¨nonche¨per¨l'automatismo¨degli¨effetti¨che¨
da¨queste¨ultime¨scaturiscono.¨Inoltre,¨e©¨da¨rilevare¨che¨l'Amministrazione¨
scolastica¨ha¨riferito¨anche¨verbalmente¨all'interessata¨la¨modifica¨apportata¨
in¨sede¨di¨valutazione¨di¨titoli.¨

Eéinnegabile,¨pertanto,¨che¨il¨contatto¨procedimentale¨tra¨la¨ricorrente¨e¨
l'Amministrazione¨procedente¨vi¨sia¨stato,¨come¨dimostrato,¨peraltro¨dalle¨
reiterate¨richieste¨inoltrate¨dall'amministrazione¨scolastica¨nei¨confronti¨della¨
ricorrente.¨

(2)¨L'¨articolo¨71¨nel¨prevedere¨e¨disciplinare¨le¨modalita©¨di¨controllo¨delle¨cd.¨ûautocer-
tificazioniý¨stabilisce¨che:¨ûLe¨amministrazioni¨procedenti¨sono¨tenute¨ad¨effettuare¨idonei¨
controlli,¨anche¨a¨campione,¨e¨in¨tutti¨i¨casi¨in¨cui¨sorgono¨fondati¨dubbi,¨sulla¨veridicita©¨
delle¨dichiarazioni¨sostitutive¨di¨cui¨agli¨articoli¨46¨e¨47.¨I¨controlli¨riguardanti¨dichiarazioni¨
sostitutive¨di¨certificazione¨sono¨effettuati¨dall'¨amministrazione¨procedente¨con¨le¨modalita©¨
di¨cui¨all'articolo¨43,¨consultando¨direttamente¨gli¨archivi¨dell'amministrazione¨certificante,¨
ovvero¨richiedendo¨alla¨medesima,¨anche¨attraverso¨strumenti¨informatici¨o¨telematici,¨con-
ferma¨scritta¨della¨corrispondenza¨di¨quanto¨dichiarato¨con¨le¨risultanze¨dei¨registri¨da¨que-
sta¨custoditiý.¨
(3)¨Cfr.¨T.A.R.¨Trentino-Alto¨Adige,¨Trento,¨14¨febbraio¨2002,¨n.¨43,¨in¨Foro 
Amm. 
TAR,¨2002,¨413.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Com'e©noto,©la©formalita©di©cui©all'art.©7©e©superflua©qualora©l'interessato©
consegua©aliunde 
la©conoscenza©del©procedimento.©La©comunicazione©di©
avvio©del©procedimento©ha©infatti©finalita©sostanziali©e©non©meramente©
formali©(4).©

Peraltro,©l'orientamento©giurisprudenziale©piu©recente©ritiene©che©l'art.©7,©
come©tutte©le©altre©regole©sulla©partecipazione©stabilite©dalla©legge©241©del©
1990,©non©debba©essere©interpretato©in©maniera©rigidamente©formalistica,©let-
terale©e©acritica,©bens|©secondo©logica©e©buon©senso©(5).©Eéessenziale,©infatti,©
fornire©una©lettura©di©tali©regole,©alla©luce©dei©criteri©generali©che©governano©
l'azione©amministrativa,©individuando©i©contenuti©essenziali©del©rapporto©tra©
esercizio©del©pubblico©potere©e©tutela©della©posizione©del©privato©(ragionevo-
lezza,©proporzionalita©,©logicita©ed©adeguatezza).©Di©recente,©l'art.©21-octies,©
secondo©comma,©seconda©parte,©legittima©l'amministrazione©a©provare©in©giu-
dizio©che©ûil©provvedimento©non©e©altres|©annullabile©per©mancata©comunica-
zione©dell'avvio©del©procedimento,©qualora©l'amministrazione©dimostri©in©giu-
dizio©che©il©contenuto©del©provvedimento©non©avrebbe©potuto©essere©diverso©
da©quello©in©concreto©adottatoý.©Non©solo:©con©l'istanza©di©aggiornamento©
presentata©dalla©ricorrente,©risulta©ulteriormente©evidente©che©l'interessata©
era©ben©a©conoscenza©del©procedimento©in©essere.©Infatti,©essa©ha©inoltrato©
una©vera©e©propria©istanza©di©parte,©dimostrando©cos|©,©di©essere©a©conoscenza©
del©procedimento©in©corso.©Eénoto©che©la©disciplina©dell'art.©7©della©legge©
241/1990©non©si©applica©ai©procedimenti©ad©istanza©di©parte:©nel©qual©caso©
l'avviso©d'avvio©sarebbe©una©mera©duplicazione©di©formalita©,©in©quanto©l'inte-
ressato©e©evidentemente©a©conoscenza©della©pendenza©del©procedimento©
avviato©da©lui©stesso©(6).©

3. 
^Osservanza 
della 
normativa 
da 
parte 
dell'amministrazione. 
La 
natura 
vin-
colante 
delle 
Frequently©Asked©Questions©(F.A.Q.)©e 
la 
comunicazione 


istituzionale. 


Le©nuove©tecnologie©possono©apportare©anche©all'attivita©dell'©ammini-
strazione©ottimi©risultati©che©ben©possono©agevolmente©ed©indiscutibilmente©
misurarsi©in©termini©di©notevole©risparmio©di©tempo.©

La©P.A.©sta©cambiando©in©questi©anni©e©molto©cambiera©nel©prossimo©
futuro.©

Le©F.A.Q.,©termine©preso©a©prestito©dall'inglese©Frequently 
Asked 
Que-
stions,©hanno©lo©scopo©di©interpretare©correttamente©la©normativa©(non©sem-
pre©chiara)©del©legislatore©nazionale:©raccolgono©ed©analizzano©le©richieste©
piu©frequenti©e©sono©diffuse©ormai©in©quasi©tutte©le©amministrazioni©pubbli-
che.©

(4)©Sul©punto©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©20©febbraio©2002,©n.©1003,©in©Foro 
Amm. 
CDS,©2002,©
395;©Cons.©Stato,©sez.©V,©28©maggio©2001,©n.©2884,©in©Foro 
Amm.,©2001,©1222.©
(5)©T.A.R.©Campania,©Napoli,©Sez.©IV,©4©gennaio©2002,©n.©88,©in©Foro 
Amm. 
TAR,©2002,©
208;©T.A.R.©Lazio,©Latina,©23©maggio©2001,©n.©527,©in©Foro 
Amm.,©2001.©
(6)©Giurisprudenza©costante,©Cons.©Stato,©sez.©IV,©23©maggio©2001,©n.©2849,in©Foro 
Amm. 
2001,©1141;©Cons.©Stato,©sez.©IV,©12©marzo©2001,©n.©1381,©in©Foro 
Amm.,©2001,©366©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Le 
F.A.Q. 
sono 
vincolanti 
per 
le 
amministrazioni 
ed 
acquisiscono 
note-
vole 
importanza 
in 
quanto 
costituiscono 
un 
esempio 
di 
come 
le 
nuove 
tecnolo-
gie 
possano, 
in 
tempo 
reale, 
soddisfare 
le 
richieste 
dei 
destinatari, 
fornendo 
l'interpretazione, 
a 
livello 
ministeriale, 
della 
normativa 
in 
vigore. 
Questo 
con 
riferimento 
specifico 
alla 
singola 
esigenza 
del 
richiedente. 
D'altronde, 
la 
legge 


n. 
15/2005aggiunge,all'art. 
3dellalegge241/1990,l'art.3-bis 
che 
reca 
il 
titolo 
ûuso 
della 
telematica» 
e 
recita: 
ûper 
conseguire 
maggiore 
efficienza 
nella 
loro 
attivitaà 
, 
le 
amministrazioni 
pubbliche 
incentivano 
l'uso 
della 
telematica, 
nei 
rapporti 
interni, 
tra 
le 
diverse 
amministrazioni 
e 
tra 
queste 
e 
i 
privatiý. 
Viene 
conferita, 
dunque, 
maggiore 
importanza 
all'utilizzo 
dell'informa-
tica 
come 
strumento 
volto 
a 
migliorare 
l'efficienza 
della 
P.A. 


Giaà 
da 
tempo 
l'uso 
dell'informatica 
e 
della 
telematica 
eà 
stato 
introdotto 
nella 
pubblica 
amministrazione, 
con 
effetti 
benefici 
in 
ordine 
all'efficienza 
e 
celeritaà 
dell'attivitaà 
amministrativa. 
Questo 
dovrebbe 
rendere 
piuà 
celere 
la 
trasmissione 
delle 
informazioni 
e 
la 
risposta 
ai 
quesiti 
degli 
amministrati 
e 
degli 
stessi 
dipendenti 
pubblici. 


Allo 
stesso 
modo, 
anche 
nei 
rapporti 
tra 
amministrazioni 
e 
privati, 
l'uso 
della 
telematica 
dovrebbe 
rendere 
piuà 
celere 
ed 
efficace 
il 
procedimento 
amministrativo 
in 
corso. 


Ne 
consegue 
che 
l'amministrazione 
decentrata, 
(in 
questo 
caso 
il 
C.S.A. 
di 
Reggio 
Emilia), 
era 
vincolata 
dalla 
risposta 
e 
dall'interpretazione 
giaà 
for-
nite 
a 
livello 
di 
vertice, 
e 
non 
aveva 
possibilitaà 
alcuna 
di 
discostarsene, 
pena 
la 
violazione 
della 
normativa 
stessa. 


Lo 
Stato, 
dunque, 
sempre 
piuà 
, 
si 
connota 
come 
un 
sistema 
di 
informa-
zioni 
e 
comunicazioni, 
ossia 
come 
un 
apparato 
che 
raccoglie, 
elabora, 
e 
comunica 
dati. 


L'efficiente 
applicazione 
dei 
principi 
della 
semplificazione, 
della 
raziona-
lizzazione 
e 
della 
trasparenza 
nell'attivitaà 
amministrativa, 
hanno 
determinato 
una 
rivisitazione 
del 
concetto 
di 
comunicazione 
istituzionale: 
questa, 
infatti, 
eà 
divenuta 
risorsa 
centrale 
e 
decisiva 
per 
il 
buon 
funzionamento 
dell'ammini-
strazione 
pubblica. 
Cambia 
la 
societaà 
, 
cambia 
la 
P.A.: 
la 
comunicazione, 
cos|à 
come 
l'azione 
della 
P.A., 
avviene 
in 
un 
contesto 
sociale 
giaà 
predisposto 
a 
tale 
cambiamento. 
La 
locuzione 
ûcomunicazione 
pubblica» 
eà 
, 
tuttavia, 
ancora 
sottovalutata 
dai 
giuristi, 
che 
continuano 
a 
preferire 
termini 
quali 
informa-
zione, 
documentazione, 
pubblicitaà 
, 
certo 
connessi, 
ma 
non 
coincidenti. 


L'attivitaà 
di 
informazione 
e 
comunicazione 
dei 
soggetti 
istituzionali 
diventa 
uno 
degli 
elementi 
indefettibili 
dell'organizzazione 
pubblica, 
ossia 
una 
modalitaà 
privilegiata 
con 
cui 
si 
persegue 
l'interesse 
della 
collettivitaà 
mediante 
la 
circolazione 
dei 
dati 
e 
delle 
conoscenze 
di 
cui 
le 
Amministra-
zione 
dispongono. 


L'attivitaà 
di 
comunicazione 
e 
di 
informazione 
eà 
l'unica 
in 
grado 
di 
dare 
attuazione 
al 
principio 
di 
pubblicitaà 
dell'agire 
pubblico 
che, 
in 
un 
sistema 
democratico, 
di 
norma 
deve 
prevalere 
sul 
principio 
della 
segretezza. 
Si 
parla, 
infatti, 
di 
trasparenza, 
che 
in 
realtaà 
eà 
nozione 
discutibile 
e 
non 
coincidente 
con 
il 
principio 
di 
pubblicitaà 
. 


La 
civiltaà 
digitale 
odierna 
richiede 
un 
aggiornamento 
di 
progetti 
e 
valori 
non 
solo 
da 
parte 
dei 
politici 
ma 
anche 
dei 
burocrati 
e 
degli 
stessi 
comunicatori 
pubblici. 
Siamo 
di 
fronte 
a 
quello 
che 
eà 
stato 
definito 
lo 
Stato 
inserzionista,in 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

quanto©il©settore©pubblico©e©diventato,©anche©in©Europa,©uno©dei©migliori©
clienti©delle©agenzie©di©pubblicita©(7).©

La©direttiva©del©ministro©della©funzione©pubblica©del©7©febbraio©2002©pre-
vede©il©coordinamento©e©l'imposizione©della©comunicazione©istituzionale©nel-
l'agenda©dei©media©del©Paese,©mentre©la©direttiva©del©20©dicembre©2002©del©mini-
stro©per©l'innovazione©e©le©tecnologie©(G.U.©n.©52©del©4©marzo©2003)©contiene©
ûlinee©guida©in©materia©di©digitalizzazione©dell'amministrazioneý©e©richiama©le©
ûlinee©guida©del©governo©per©lo©sviluppo©della©societa©dell'informazione©nella©
legislaturaý,©approvate©dal©consiglio©dei©ministri©il©31©maggio©2002.©

Gli©operatori©che©vogliono©innovare©hanno©bisogno©di©una©informazione©

istituzionale©che©non©sia©limitata©ai©soli©provvedimenti©normativi,©proprio©

come©gli©stake-holders 
(portatori©di©interessi)©(8).©Le©applicazioni©della©comu-

nicazione,©tra©cui©le©F.A.Q.,©gli©uffici©stampa©e©U.R.P.©(uffici©per©le©relazioni©

con©il©pubblico),©costituiscono©gli©strumenti©del©cambiamento©interno©della©

P.A.©La©legge©n.©150/2000©attribuisce©all'ufficio©stampa©la©gestione©dell'infor-
mazione,©in©collegamento©con©gli©organi©di©informazione©a©mezzo©stampa,©
radiofonici,©televisivi©ed©on-line.©

Ormai©la©comunicazione©e©diventata©stile©e©missione©della©P.A.©Con©
risultati©piu©che©lusinghieri:©grazie©alla©comunicazione©e©cambiata©la©conce-
zione©di©P.A©nell'immaginario©collettivo©(9).©D'altronde,©il©valore©fenomenolo-
gico©della©P.A.©e©il©modo©in©cui©lo©Stato©si©fa©presenza©tangibile©di©una©entita©
normalmente©posta©su©un©piano©astratto©e©immateriale,©mentre©il©valore©rela-
zionale©della©P.A.©e©il©punto©di©contatto,©di©raccordo,©di©dialogo©tra©Stato©e©
societa©civile.©L'operazione©ricognitivo-interpretativa©riguarda©anche©e©
soprattutto©il©valore©di©servizio©dello©Stato,©in©quanto©la©P.A©e©deputata©a©
organizzare©tutti©gli©aspetti©della©vita©comunitaria,©nell'intento©di©conseguire©
e©preservare©il©benessere©del©cittadino,©nonche¨il©valore©di©appartenenza,©
essendo©la©P.A.©l'espressione©di©un'identita©e©di©una©coscienza©collettiva.©Tutte©
queste©teorie©sono©state©organizzate©e©hanno©generato©delle©strategie©d'inter-

vento,©di©cui©la©P.A.©efficacemente©si©avvale(10).©
Avv. 
Maria 
Vittoria 
Lumetti 
()©

(7)©In©Gran©Bretagna©l'intero©apparato©relativo©alla©comunicazione©e©affidato©a©strutture©
private.©Cfr.©in©generale©Working 
document 
on 
the 
surveillance 
ofelectronic 
communications 
in 
the 
workplace,©29©May©2002,©DG©MARKT/5401/01,WP©55; 
Opinion8/2001ontheprocess
ing 
ofpersonal 
data 
in 
the 
employment 
context,©13©September©2001,©Dg©Markt©5062/01,©WP©
48;©Recommendation 
1/2001 
on 
Employee 
Evaluation 
Data,©22©March©2001,©DG©MARKT©
5008/01,WP42.Vedi©anchele©decisioni©della©Commissione©europeainhttp://www.euru-
pa.eu.int/comm/internal_market/en/dataprot/modelcontracts/index.htm.©

(8)©Questi©possono©essere©esterni©(cittadini,©fornitori,©sindacati,©istituzioni©ecc.)©e©interni©
(personale©diretto,©personale©indiretto©(collaboratori©che©partecipano©all'attivita©dell'impresa©
e/o©organizzazione).©
(9)©Le©risultanze©sono©scaturite©da©una©indagine©commissionata©dal©Ministero©della©fun-
zione©pubblica.©
(10)©La©comunicazione©professionale©va©comunque©tenuta©distinta©dalla©comunicazione©
di©uso©comune,©in©quanto©si©propone©degli©obiettivi,©sottopone©a©verifica©i 
risultati 
raggiunti, 
cerca©di©comprendere©la©problematicita©del©proprio©campo©d'azione,©formula©ipotesi©di©
lavoro,©le©sottopone©a©verifica.©
()©Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Bologna.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
l'Emilia 
Romagna, 
Parma, 
Sezione 
unica, 
ordinanza 
18 
ottobre 
2005 
n. 
301 
^Pres.G.Ciccio©^Rel.Est.©U.©Giovannini©^O.A.©(avv.ti©S.©Moli-
nari,©R.©Marchegiani)©c/©Ministero©dell'Istruzione©Universita©e©Ricerca,©C.S.A.©Reggio©
Emilia©(avv.©dello©Stato©M.V.©Lumetti).©

Punteggio©SISS.©La©scelta©originariamente©effettuata©dalla©ricorrente©di©conseguire©l'abili-

tazione©all'insegnamento©relativamente©alla©classe©di©concorso©052,©mediante©la©partecipazione©

alcorsobiennaleS.S.I.S.©e©deltuttopreclusivadellapossibilita©perlamedesimadiûtrasferireý©

il©relativo©punteggio©ad©incremento©dei©titoli©valutabili©in©graduatoria©relativa©a©diversa©classe©

di©concorso.©

ûVisto©il©ricorso©341/2005©proposto©da©O.A.©(omissis)©
per©l'annullamento,©previa©sospensione©dell'esecuzione,©

-della©graduatoria©definitiva©permanente©della©Provincia©di©Reggio©Emilia©della©classe©
di©concorso©A051©(materie©letterarie©e©latino©nei©licei©e©nell'istituto©magistrale)©pubblicata©
nell'albo©del©Centro©Servizi©Amministrativi©della©Provincia©di©Reggio©Emilia©l'8©luglio©2005©
nella©parte©in©cui©vengono©sottratti©24©punti©alla©voce©ûpunteggi-abilitazioneý©riconosciuti©
nella©precedente©graduatoria©definitiva©pubblicata©il©4©novembre©2004;©

-della©medesima©graduatoria©nella©parte©in©cui©non©viene©valutato©il©servizio©prestato,©
nella©medesima©classe©di©concorso,©dalla©ricorrente©nell'a.s.©2004-2005©con©ulteriore©mancata©
attribuzione©di©12©punti;©

-di©ogni©altro©atto©presupposto,©connesso©e/o©conseguente.©

Visti©gli©atti©e©i©documenti©depositati©con©il©ricorso;©

Vista©la©domanda©di©sospensione©della©esecuzione©del©provvedimento©impugnato,©pre-
sentata©in©via©incidentale©dalla©ricorrente;©
Visto©l'atto©di©costituzione©in©giudizio©di:©
Centro©Servizi©Amministrativi©di©Reggio©Emilia;©
Udito©il©relatore©Cons.©Umberto©Giovannini©e©uditi©altres|©l'avv.©Molinari©per©la©ricor-
rente©e©l'avv.©dello©Stato©Zito©per©l'Amministrazione©resistente;©
Visti©gli©artt.©19©e©21,©u.c.,©della©legge©6©dicembre©1971,©n.©1034,©e©l'art.©36©del©r.d.©17©ago-
sto©1907,©n.©642;©

Ritenuto©che©la©scelta©originariamente©effettuata©dalla©ricorrente©di©conseguire©l'abilita-
zione©all'insegnamento©relativamente©alla©classe©di©concorso©052,©mediante©la©partecipazione©
al©corso©biennale©S.S.I.S.©era©del©tutto©preclusiva©della©possibilita©per©la©medesima©di©ûtrasfe-
rireý©il©relativo©punteggio©alla©stessa©spettante©ad©incremento©dei©titoli©valutabili©in©seno©a©
graduatoria©relativa©a©diversa©classe©di©concorso;©

P.Q.M.©^Respinge©la©suindicata©domanda©incidentale©di©sospensione©(omissis)ý.©

Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S.-Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67615. 


Momento©diefficacia©della©determinazione©della©rendita©catastale©^Configu-

rabilita©di©autotutela©(consultivo©18721/04,©avvocato©L.©Caputi©Iambrenghi).©

ûLa©complessa©ed©articolata©richiesta©di©parere©prende©le©mosse©dalla©
questione©di©fondo©costituita©dalla©efficacia©temporale©delle©variazioni©di©clas-
samento©catastale.©

1)©In©merito©alla©stessa©si©ritiene©opportuno©segnalare©in©via©preliminare©
la©normativa©introdotta©dall'art.©74©della©legge©342/2000©in©relazione©alla©
quale©sono©enucleabili©i©seguenti©principi.©

a)©a©decorrere©dall'1©gennaio©2000,©efficacia©della©attribuzione©o©della©
modifica©della©rendita©catastale©per©terreni©e©fabbricati,©solo©dalla©data©di©
notifica©a©cura©dell'Ufficio©del©Territorio©competente©ai©soggetti©intestatari©
delle©partite©(e©contestuale©comunicazione©al©Comune)©con©connessa©impu-
gnabilita©dell'atto©ex©art.©2©comma©3©D.Lgs.©546/1992©(comma©1);©

b)©per©gli©atti©che©comportano©attribuzione©e©modifica©delle©rendite©adot-
tate©entro©il©31©dicembre©1999©e©recepiti©in©atti©impositivi©dell'Amministra-
zione©finanziaria©o©degli©enti©locali,©riapertura©dei©termini©per©l'impugnazione©
decorrente©dalla©data©di©entrata©in©vigore©della©legge,©senza©computo©di©inte-
ressi©e©sanzioni©e©senza©erogazione©di©rimborsi©(comma©2);©

c)©per©gli©atti©che©comportano©attribuzione©e©modifica©delle©rendite,©adot-
tati©entro©il©31©dicembre©1999©e©non©ancora©recepiti©in©atti©impositivi,©decor-
renza©del©termine©di©impugnazione©dalla©notifica©di©questi©ultimi©(comma©3).©

La©portata©dell'intervento©legislativo,©in©sintonia©peraltro©con©i©principi©
espressi©dalla©V©Sezione©della©Suprema©Corte©nella©sentenza©n.©4509/2000,©e©
nel©senso©di©aver©introdotto©a©regime,©con©decorrenza©1©gennaio©2000,©la©
regola©di©carattere©generale©intesa©a©valorizzare©in©via©assoluta,©sia©ai©fini©
della©efficacia©temporale,©che©del©decorso©del©termine©di©impugnazione,©la©
notifica©della©attribuzione©e©della©variazione©della©partita.©

Contemporaneamente©il©legislatore©ha©dettato©una©disciplina©transitoria©
per©il©periodo©anteriore©all'1©gennaio©2000,©disciplina©che©attiene©alla©riaper-
tura©dei©termini©di©impugnazione,©all'esonero©del©pagamento©di©interessi©e©
sanzioni,©nonche¨all'esclusione©di©rimborsi©per©importi©pagati,©in©base©al©prin-
cipio©generale©dell'acquiescenza©alle©operazioni©catastali.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

Pertanto,ésiéribadisce,éalédiéla©édellaéefficaciaétransitoriaédellaénorma,élaé
regolaégeneraleéintrodottaéaédecorrereédall'1égennaioé2000,ée©équellaédellaé
necessita©édellaénotificaédellaéattribuzioneéeédellaévariazioneédellaérenditaé

all'intestatarioédellaépartita.é

2)éRelativamenteéallaéquestioneédell'autotutelaésiéosserva. 
Inélineaégenerale,élaéstessa,éintesaécomeépotesta©édiéannullamentoée 


revocaédiéunépregressoéprovvedimentoédiéaccatastamento,éoveéesercitataé


tantoéd'ufficioécheésuéistanzaédiéparteé^nelélimiteéinvalicabileédell'eventualeé

formazioneédiéunégiudicatoésostanziale 
tendenzialmente,éin 
subiecta 
materia,é

nonépuo©écheémirareéadéeliminareéerroriédiéinserimentoédeiédati,éovveroédié

applicazioneédelleéregoleétecnicheédell'estimoécatastaleéinérelazioneéaduné

immutatoécontesto.éIntesoéinéquestoésenso,él'annullamentoéinéautotutelaénoné

puo©écheéavereéeffettoéex 
tunc 
eécioe©éretroattivo.é

Restanoépertantoéescluseédall'ambitoécontettualeédellaéautotutelaétutteleé

fattispecieériconducibiliéall'interventoédiénuoviéelementiéafferentiélaépartitaé

catastale,écheépossonoéinveceégiustificareéunaérevisioneéinérelazioneéalémuta-

mentoédegliéstessiéelementiérilevanti.é
Nell'esplicazioneéconcreta,él'esercizioédellaépotesta©édiéautotutelaéandra©é

poiéarmonizzatoéconéiéprincipiécontenutiénell'art.é21énonies 
dellaéleggeé

241/1990éintrodottoédall'art.é14édellaéleggeé11éfebbraioé2005én.é15.é
Piu©éinéparticolareédovra©éessereéponderata,éconériferimentoéall'interesseé

generale,élaéfinalita©édiéunaécorrettaéoperazioneédiéaccatastamento,énelé

rispettoécioe©édelleéregoleégeneraliédell'estimo,éinteresseéche,écomeétale,épre-

scindeédaéquelloéspecificoédell'EnteéTerritoriale,éeventualeébeneficiarioédelé

gettitoéprovenienteédalétributoélocale.é
Quantoéall'ulterioreéparametroédeléûtermineéragionevoleý,écos|©écomeésié

esprimeél'art.é21énonies 
citato,ée©éevidenteécheéavra©éefficaciaépreclusivaéall'eser-

cizioédell'annullamentoéinéautotutela,éilédecorsoédiéunoéspazioétemporaleétaleé

daéavereédeterminatoésituazioniéormaiéconsolidate.é
3)éInéquestaécorniceésiépuo©écollocareéancheélaédiversaéfattispecieédellaé

revisioneédiéaccatastamento,éaéseguitoédiésentenzaéresaédaiégiudiciétributarié

edéafferentiégliéimmobiliésimilari.é
Eébenéveroéinfattiécheéaiésensiédell'art.é2909éc.cél'efficaciaédelégiudicatoée©é

limitataéalleésoleépartiédelégiudizio.éTuttaviaéinétaliécasiénonésiée©éinépresenzaé

diéunaéveraéeépropriaéestensioneédelégiudicato,émaéilégiudicatoéstessoécostitui-

sceémotivazioneédell'istanzaédiéautotutela.éNeéconsegueéche,éfermoérestandoé

ilérispettoédeiéprincipiéintrodottiéeédelineatiédall'art.é21énonies 
citatoéedéilégia©é

ricordatoélimiteédiéunédiversoégiudicatoésostanzialeéspecificamenteériferitoéalé

soggettoéinteressato,élaéfattispecieéinédiscorso,ébenépuo©érientrareénellaéregolaé
generaleédell'autotutelaý.é

A.G.S. 
-Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67621.é
Illecito 
amministrativo 
in 
materia 
doganale, 
contrabbando 
doganale 
sem-

plice 
e 
aggravato: 
distinzioni 
^decreto 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 


n. 
43/1973, 
artt. 
282 
ss. 
(consultivoé11396/05,éavvocatoéG.Albenzio).é
ûLaéquestioneéprospettataéattieneéalleédifferenzeéintercorrentiétraéleé
diverseéipotesiédiécontrabbando,ésempliceéedéaggravato,éprevisteédalé

T.U.L.D.éapprovatoéconéd.P.R.én.é43/1973éeétraéquesteéeégliéillecitiéammini-

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

strativi©di©cui©agli©artt.©302©ss.©del©medesimo©Testo©Unico,©il©tutto©con©parti-
colare©riguardo©all'ipotesi©di©falsita©ideologica©nelle©dichiarazioni©doganali©
inerenti©alle©merci©sdoganate.©

1.©^Il©d.P.R.©n.©43/1973,©artt.©282©ss.©contiene©numerose©disposizioni©
riguardanti©le©ûViolazioni©doganaliý,©tra©le©quali©rientrano©le©diverse©ipotesi©
di©contrabbando.©Tale©normativa©e©stata©successivamente©modificata,©prima©
dalla©legge©n.©706/1975,©poi©dalla©legge©n.©689/1981:©le©modifiche©anzidette©
hanno©comportato©la©depenalizzazione©di©tutte©le©contravvenzioni©(quindi©
anche©quelle©doganali)©punibili©con©la©sola©pena©dell'ammenda;©successiva-
mente,©la©legge©n.©563/1993©(modificativa©della©legge©689/1981)©ha©esteso©la©
depenalizzazione©delle©violazioni©finanziarie©ai©delitti©puniti©con©la©sola©multa©
ma©con©esclusione,©secondo©la©giurisprudenza©di©legittimita©,©dei©delitti©finan-
ziari©semplici©ûquando©^come©nel©caso©del©contrabbando©^sono©puniti©nelle©
ipotesi©aggravate©anche©con©pena©detentivaý©(Cass.©pen.,©Sez.©III,©sent.©

n.©2338©del©22©maggio©1996;©Cass.©pen.,©Sez.©III,©sent.©n.©13962©del©6©dicem-
bre©1999).©Premesso©che©la©normativa©che©concerne©le©violazioni©doganali©e©
posta©a©tuteladell'Erariostatalee,©ancorapiu©ingenerale,©dellapotesta©tributa-
ria©dello©Stato,©correttamente©Codesta©Agenzia©rileva©che©le©norme©in©mate-
ria,©anche©a©seguito©della©parziale©depenalizzazione,©prevedono©una©gradua-
zione©delle©pene©(o©comunque©delle©sanzioni),©a©seconda©dell'allarme©sociale©
destato©dalle©singole©violazioni.©

2.©^A©questo©punto©puo©procedersi©all'analisi©della©normativa©richia-
mata.©Argomentazioni©interpretative©di©tipo©sistematico©(oltre©che©letterale)©
rendono©evidenti©le©differenze©tra©le©fattispecie©previste©dal©d.P.R.©
n.©43/1973.©Partendo©dal©ûgradino©piu©bassoý©delle©violazioni©previste,©tro-
viamo©gli©illeciti©amministrativi©di©cui©agli©artt.©302©ss.©L'art©303,©la©cui©analisi©
risulta©maggiormente©utile©ai©fini©del©quesito©proposto,©sanziona©ûla©dichiara-
zione©risultata©infedele©per©negligenza,©ignoranza©o©grossolana©malizia©nell'indi-
cazione©della©quantita©,©qualita©e©valore©delle©merci©[...]ý©(Cass.©pen.,©Sez.©III,©
sent.©n.©10478©del©3©dicembre©1983).©Il©soggetto©tenuto©al©pagamento©dei©
diritti©doganali©non©si©sottrae,©dunque,©al©controllo©doganale©ma©per©semplice©
ignoranza,©negligenza©o,©comunque,©in©modo©grossolano©e©quindi©facilmente©
verificabile©in©sede©di©controllo,©indica©erroneamente©qualita©,©quantita©e©
valore©delle©merci.©

3.©^Diversamente,©il©delitto©di©contrabbando©e©previsto©dalle©norme©di©
cui©agli©artt.©282©ss.©del©decreto©in©parola,©le©quali©considerano©agli©effetti©
penali©numerose©fattispecie©differenti.©In©generale,©il©contrabbando©consiste©
nel©comportamento©di©chi,©in©violazione©delle©disposizioni©di©natura©doganale.©
introduce©nel©territorio©dello©Stato,©commercia©o©anche©semplicemente©detiene©
merci©che©sono©sottoposte©ai©diritti©difrontiera:©in©altre©parole,©quel©che©si©puni-
sce©e©ûla©sottrazione©delle©merci©ai©diritti©di©confine,©con©evasione©o©elusione©
dei©relativi©controlliý©(Cass.,©Sez.©Un.©pen.,©sent.©n.©119©del©29©ottobre©1997);©
sempre©il©linea©generale,©quindi,©si©prescinde©dalle©modalita©specifiche©attra-
verso©le©quali©le©merci©vengono©introdotte©e©commercializzate©entro©lo©Stato©
(ad©esempio,©merci©trasportate©senza©sottoporsi©ai©controlli©di©confine©oppure©
importate©con©fraudolente©dichiarazioni©doganali).©Per©completezza©di©esposi-
zione©si©aggiunge©che©il©reato©di©contrabbando©non©si©configura©come©reato©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


istantaneo 
bens|ì 
come 
reato 
permanente, 
per 
cui 
ûle©cose©soggette©a©diritti©di©
frontiera,©per©cui©non©sia©stato©assolto©l'obbligo©tributario,©sono©permanente-
mente©nella©illegittima©condizione©di©evasione©a©tali©diritti©[...]» 
(Cass. 
pen., 
Sez. 
III, 
sent. 
n. 
2108 
del 
27 
novembre 
1997). 
Per 
comprendere 
esattamente 
cosa 
sia 
il 
cd. 
ûcontrabbando 
semplice» 
puoì 
farsi 
riferimento 
proprio 
agli 
artt. 
282 
e 
seguenti 
del 
decreto 
piuì 
volte 
citato, 
fino 
alla 
norma 
di 
chiusura 
di 
cui 
all'art. 
292, 
ove 
si 
punisce 
chiunque 
introduca 
merci 
estere 
attraverso 
il 
confine 
di 
terra 
in 
violazione 
delle 
prescrizioni, 
divieti, 
ecc.; 
chiunque 
scari-
chi 
merci 
estere 
nello 
spazio 
intermedio 
tra 
la 
frontiera 
e 
la 
piuì 
vicina 
dogana; 
chiunque 
sia 
sorpreso 
con 
merci 
nascoste, 
ecc., 
anche 
se 
perpetrati 
in 
circostanze 
particolari 
e 
da 
determinati 
soggetti 
(capitani 
di 
navi, 
coman-
danti 
di 
aeromobili, 
ecc.) 
Cioì 
che©rileva©e©semplicemente©ilfatto©in©se¨di©aver©
trasportato©la©merce©oltre©confine©senza©il©pagamento©dei©dovuti©diritti, 
a 
pre-
scindere 
dalle 
modalitaì 
con 
cui 
il 
fatto 
sia 
avvenuto: 
infatti 
l'Erario, 
i 
cui 
interessi 
costituiscono 
il 
bene 
tutelato 
dalle 
norme 
in 
esame, 
ne 
resta 
sempre 
e 
comunque 
danneggiato, 
indipendentemente 
dall'eventuale 
circostanza 
che, 
ad 
esempio, 
sia 
stato 
corrotto 
un 
agente 
di 
confine. 
Si 
giunge 
cos|ì 
all'art. 
295, 
che 
prevede 
alcune 
ûCircostanze©aggravanti©del©contrabbandoý;©il 
comma 
II, 
in 
particolare, 
recita: 
ûPer©gli©stessi©delitti,©alla©multa©e©aggiunta©la©reclusione©

da©tre©a©cinque©anni:©

a)©quando©nel©commettere©il©reato,©o©immediatamente©dopo©nella©zona©di©

vigilanza,©il©colpevole©sia©sorpreso©a©mano©armata;©

b)©quando©nel©commettere©il©reato,©o©immediatamente©dopo©nella©zona©di©

vigilanza,©treopiu©personecolpevolidicontrabbandosianosorpreseinsiemeriu-

nite©e©in©condizioni©tali©dafrapporre©ostacolo©agli©organi©dipolizia;©

c)©quandoilfattosiaconnesso©conaltrodelitto©controlafedepubblicao©

contro©la©pubblica©amministrazione;©

d)©quando©il©colpevole©sia©un©associato©per©commettere©delitti©di©contrab-

bando©e©ildelitto©commesso©sia©tra©quelliper©cui©l'associazione©e©stata©costituita.©

Il 
comma, 
in 
sostanza, 
stabilisce 
un 
aggravamento 
della 
pena 
nei 
casi 
in 
cui 
non 
solo 
si 
sia 
realizzato 
il 
contrabbando 
con 
conseguente 
danno 
all'Era-
rio 
ma 
inoltre 
siano 
stati 
posti 
in 
essere 
altri 
comportamenti, 
almeno 
poten-
zialmente 
lesivi 
di 
ulteriori 
e 
diversi 
interessi 
tutelati 
dall'ordinamento, 
i 
quali 
pertanto 
non 
rientrano 
(come 
facilmente 
si 
comprende 
dalla 
lettura 
del 
comma 
riportato) 
nella 
condotta 
che 
integra 
il 
reato 
di 
contrabbando 
sem-
plice 
e 
posseggono, 
almeno 
parzialmente, 
una 
loro 
autonomia 
da 
un 
punto 
di 
vista 
sia 
fattuale 
sia 
di 
capacitaì 
lesiva 
di 
beni 
giuridicamente 
protetti. 
Spe-
cificamente, 
la 
lettera 
c) 
del 
comma 
citato 
riguarda 
il 
caso 
in 
cui 
il 
reato 
di 
contrabbando 
sia 
connesso 
con 
altro 
delitto 
contro 
la 
fede 
pubblica 
o 
contro 
la 
pubblica 
amministrazione. 
La 
giurisprudenza 
concorda 
nel 
ritenere 
che 


ûin©materia©di©contrabbando...©la©connessione©prevista©dall'aggravante©di©cui©

all'art.©295,©secondo©comma©lett.©c)©d.P.R.©23©gennaio©1973©n.©43,©quando©il©

fatto©sia©connesso©con©altro©delitto©contro©lafedepubblicao©contro©lapubblica©

amministrazione..©.va©inquadrata©in©quella©...©di©cui©all'art.©61©n.©2©cod.©pen.,©

che©contempla©non©solo©le©ipotesi©di©chi©abbia©commesso©il©reato©per©eseguirne©

o©per©occultarne©un©altro,©ma©anche©le©ipotesi©di©chi©abbia©commesso©il©reato©
perconseguireo©assicurarease©o©adaltriilprofitto©o©ilprodotto©o©ilprezzo©di©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


altro|reato|ovveroperassicurarsi|l'impunita©|ý|(Cass. 
pen., 
Sez. 
III, 
sent. 
n. 
9554 
del 
31 
ottobre 
1984; 
Cass, 
pen., 
Sez. 
III, 
sent. 
n. 
10637 
del 
27 
novembre 
1984). 
In 
sostanza, 
ûilfondamento|dell'aggravante|prevista|dall'art.|61|n.|2 
e©|
stato|costantemente|ravvisato|nella|maggiore|pericolosita©|di|colui|il|quale,|pur|
di|attuare|il|suo|intento|criminoso,|non|arretra|difronte|alla|necessaria|od|even-
tuale|commissione|del|reato-mezzo,|per|cui|presupposto|indispensabile|ed|unico|
dellacircostanzae©|laconsapevolezza,dapartedelcolpevole,dellapluralita©|delle|
risoluzioni|criminose|e|della|loro|coordinazione|finalisticaý|(Cass. 
pen., 
sent. 
del 
2 
aprile 
1981, 
Saitta, 
in 
Cassazione|Penale,1982, 
1507; 
Cass. 
pen., 
sent. 
del 
17 
dicembre 
1984, 
Masella, 
CED 
168905). 
In 
tal 
senso, 
la 
corruzione 
di 
un 
funzionario 
doganale, 
ad 
esempio, 
oppure 
la 
falsitaè 
ideologica 
del 
privato 
nelle 
dichiarazioni 
doganali 
(che 
non 
rientrino 
nelle 
grossolane 
ûalterazioni» 
di 
cui 
all'art. 
303, 
punibili 
come 
illecito 
amministrativo) 
costituendo 
rispetti-
vamente 
reati 
contro 
la 
pubblica 
amministrazione 
e 
contro 
la 
fede 
pubblica, 
in 
quanto 
connessi 
al 
contrabbando 
ai 
sensi 
dell'art. 
61 
n. 
2 
c. 
integrano 
l'ag-
gravante 
di 
cui 
all'art. 
295, 
II 
comma, 
lett. 
c), 
d.P.R. 
n. 
43/1973. 
Del 
resto, 
ben 
diversa 
eè 
la 
condotta 
del 
soggetto 
che, 
per 
ipotesi, 
trasporta 
merci 
attra-
verso 
zona 
non 
soggetta 
a 
controlli 
doganali 
evitando 
il 
controllo 
e 
di 
colui 
che 
importa 
le 
merci 
attestando 
il 
falso 
nelle 
dichiarazioni 
doganali: 
nel 
secondo 
caso, 
infatti, 
il 
privato 
eè 
ben 
cosciente 
del 
fatto 
che 
non|solo|sta|
introducendo|merci|di|contrabbando|nel 
territorio 
statale 
(con 
conseguente 
danno 
all'Erario) 
ma|altres|©,|per|assicurarsi|che|l'azione|delittuosa|vada|a|buon|
fine,|consapevolmente|sta|dichiarando|ilfalso|in|attipubblici|(con 
indicazioni 
fraudolente 
non 
immediatamente 
verificabili 
in 
quanto 
tali), 
quali 
sono 
le 
attestazioni 
doganali 
(con 
conseguente 
danno 
all'attivitaè 
della 
pubblica 
amministrazione). 
Si 
osserva, 
incidentalmente, 
che 
ûla|bolletta|doganale|di|
importazionehanatura|diattopubblico|e|costituiscefattispecie|documentale|a|
formazione|progressiva.|Essa|trae|origine|dalla|dichiarazione|di|partenza|for-
mata|dall'interessato|e|presentata|nei|modi|ad|alle|condizioni|di|leggeý|(Cass. 
pen., 
Sez. 
V, 
sent. 
n. 
21355 
del 
9 
aprile 
2003; 
in 
tal 
senso, 
cfr. 
la 
Relazione|
illustrativa|al 
d.P.R. 
23 
gennaio 
1973 
n. 
43). 
In 
definitiva, 
la 
falsitaè 
nelle 
dichiarazioni 
doganali, 
se 
anche 
rappresenta 
reato-mezzo 
molto 
frequente 
in 
connessione 
al 
delitto 
di 
contrabbando, 
nonper|questo|divieneparte|della|con-
dotta|che|integra|il|reato|di|contrabbando|semplice|ma,|al|contrario,|mantiene|
una|relativa|autonomia|ed|aggrava|lafattispecie|ai|sensi|dell'art.|295,|d.P.R.|

n.|43/1973. 
Proprio 
per 
tale 
motivo, 
normalmente 
l'Autoritaè 
Giudiziaria 
Penale, 
in 
caso 
di 
false 
attestazioni 
doganali, 
procede 
distintamente 
peril 
reato 
di 
contrabbando 
e 
per 
la 
falsitaè 
in 
atti 
pubblici. 
Inoltre, 
la 
Cassazione 
ha 
affermato 
che 
ricorrono|gli|estremi|del|reato|di|cui|all'art|483|c.|p.|(Falsitaè 
ideologica 
commessa 
dal 
privato 
in 
atto 
pubblico) 
ûnelle|false|attestazioni|
fatte|nella|dichiarazione|doganale,|poiche¨sia|il|registro|delle|operazioni|doga-
nali,|che|le|bollette|doganali,|in|cui|vengono|riportate|le|attestazioni|del|dichia-
rante,sonodocumentipubblici,perlaqualita©|deisoggetticheliformanoeper|
il|loro|contenutoý|(Cass. 
pen., 
sent. 
del 
30 
settembre 
1980, 
Del 
Mastro, 
in 
Cassazione|Penale, 
1982, 
p. 
472; 
Cass. 
pen., 
sent. 
del 
16 
marzo 
1987, 
Samueli, 
CED 
175905); 
infatti, 
ûla|dichiarazione|di|cui|alla|prima|parte|del|documento|
doganale|viene|resa|alfunzionario|doganale|in|un|atto|pubblico|che|eè 
destinato|

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

aprovarne©la©verita©;©con©la©conseguenza©che©la©suafalsita©in©ordine©alla©qualita©,©

quantita©o©composizione©della©merce©costituisce©il©reato©di©falso©di©cui©

all'art.©483©c.©p.ý©(Cass.©pen.,©sent.©del©11©dicembre©1984,©Biagini,©CED©

168205).©Va©aggiunto©che©ûl'aggravante©prevista©dalla©lettera©c)©dell'art.©295©

d.P.R.©23©gennaio©1973©n.©43©e©configurabile,©purche¨il©delitto©connesso©sia©
oggetto©di©giudizio©penale©non©essendo©sufficiente©che©esso©sia©accertato©inciden-

talmente©come©semplice©fatto©storico©costitutivo©dell'aggravante©medesimaý©

(Cass.©pen.,©Sez.©III,©sent.©del©27©febbraio©1985©n.©1950).©Ulteriormente,©non©
e©da©escludersi©una©responsabilita©dei©funzionari©doganali©in©caso©di©omis-
sione©colposa©dei©controlli©dovuti:©ûIlpubblico©ufficiale,©dunque,©non©si©limita©
a©recepire©le©indicazioni©del©privato,©ma©effettua©sulle©stesse©una©verifica©della©
quale©da©atto©specificatamente.©Ricorre,©dunque,©ildelitto©dicuiagliartt.©48©e©479©

c.p.©ogniqualvolta©lafalsita©delle©attestazionicompiute©dalfunzionario©dell'ammi-
nistrazione©doganalesia©dovuta©all'induzione©in©errore©operata©dalprivato©stesso©

(v.©Cass.©sez©III,©7©maggio©1971,©n.©1032,©Ascalone;©sez©II,©11febbraio©1985,©
n.©6683,Tantillo)ý©(Cass.pen.,Sez.V,sent.n.©21355del9©aprile2003).©
4.©^Infine,©si©osserva©che©la©sentenza©della©Cassazione©Penale©
n.©10478/1983©non©appare©correttamente©interpretata©da©Codesta©Agenzia©
delle©Dogane:©infatti,©la©sentenza©citata©semplicemente©mette©in©risalto©la©dif-
ferenza©esistente©tra©l'illecito©amministrativo©ed©il©reato©di©contrabbando©in©
generale©(senza©distinguere©tra©le©sue©varie©forme),©evidenziando©che©nel©caso©
di©contrabbando©l'allarme©sociale©dovuto©al©delitto©e©superiore©rispetto©al©
caso©di©illecito©amministrativo,©essendo©la©condotta©fraudolenta©concreta-
mente©capace©di©evitare©o©eludere©i©controlli.©Tuttavia,©cio©non©significa©che©
la©falsa©dichiarazione©resa©alla©dogana©sia©elemento©costitutivo©della©condotta©
integrante©la©fattispecie©del©contrabbando:©tale©falsita©,©come©chiarito©nei©
punti©precedenti,©in©quanto©reato©che©danneggia©l'attivita©ed©il©buon©andamento©
della©Pubblica©Amministrazione©e©elemento©che©si©aggiunge©ed©aggrava©
(art.©295,©Il©comma,©lett.©c),©d.P.R.©n.©43/1973)©il©comportamento©di©chi©intro-
duce©nel©territorio©merci©sottoposte©a©diritti©di©confine©ed©in©tal©modo©arreca©
danno©all'Erario©statale.©

In©conclusione,©i©presupposti©distintivi©fra©la©figura©del©contrabbando©
semplice©e©quella©del©contrabbando©aggravato,©anche©in©relazione©all'illecito©
amministrativo©di©cui©all'art.©303©T.U.L.D.,©vanno©individuati©nei©termini©
sopra©espostiý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
maggio 
2005, 
n. 
75722. 
Affidamento©diretto©di©impianto©(consultivo©14148/05,©avvocato©W.©Fer-
rante).©

û1.©^Codesta©Amministrazione©ha©chiesto©il©parere©della©Scrivente©in©
ordine©alla©possibilita©di©procedere©all'affidamento©diretto©di©ûFOCUSý,©
impianto©mobile©di©scala©industriale©finalizzato©al©trattamento©termico©di©
rifiuti,©alla©(X)©S.p.A.,©partecipata©dall'ENEA©al©98,65%.©
Il©predetto©impianto,©che©ha©funzionato©in©maniera©sperimentale©solo©per©
brevi©periodi,©e©inutilizzato©da©anni,©visti©anche©gli©elevati©costi©di©esercizio.©
Sarebbe©pertanto©interesse©dell'ENEA©rimettere©in©esercizio©l'impianto,©avva-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

lendosi©di©un©partner©qualificato,©non©disponendo©di©figure©professionali©ido-
nee©alla©gestione©e©al©funzionamento©di©un©impianto©a©tecnologia©complessa©
come©il©ûFOCUSý,©al©fine©di©sviluppare©l'attivita©di©ricerca©e©di©sperimenta-
zione©connesse©all'esercizio©di©lungo©termine©dell'impianto,©acquisendone©i©
relativi©dati,©svolgendo©un©ruolo©di©supervisore©dell'intera©attivita©e©mante-
nendo©il©controllo©sull'utilizzo©dell'impianto.©

La©copertura©degli©elevati©costi©di©funzionamento©dell'impianto©puo©
infatti©avvenire©solo©utilizzandolo©per©scopi©industriali,©quali©il©risanamento©
ambientale©di©siti©contaminati©e©il©trattamento©di©rifiuti©industriali.©

La©societa©(X),©che©opera©nel©campo©della©ricerca©industriale©e©possiede©
le©competenze©tecniche©per©svolgere©l'attivita©di©ripristino©e©di©qualificazione©
dell'impianto,©potrebbe©gestirlo©con©l'apporto©di©una©terza©societa©,©scelta©
con©procedura©ad©evidenza©pubblica,©munita©dell'autorizzazione©allo©smalti-
mento©di©rifiuti,©che©svolgerebbe©il©servizio©di©bonifica©e©di©smaltimento,©
lasciando©alla©societa©(X)©l'attivita©di©acquisizione©dati©e©di©analisi,©sotto©la©
supervisione©dell'ENEA,©il©che©consentirebbe©a©quest'ultimo©di©sviluppare©la©
propria©attivita©di©ricerca.©

Codesto©Ente©intenderebbe©quindi©stipulare©una©convenzione©con©la©
societa©(X),©per©l'affidamento©della©gestione©del©ûFOCUSý©a©quest'ultima,©
che©si©assumerebbe©i©costi©per©il©riavvio©e©il©funzionamento©dell'impianto,in©
vista©dei©ricavi©che©proverrebbero©dall'utilizzo©industriale©dell'impianto©stesso©
e©quindi©dallo©svolgimento©dei©servizi©di©bonifica©ambientale©e©di©smaltimento©
rifiuti©a©favore©di©terzi,©da©aggiudicarsi©mediante©gara.©

L'ENEA,©dal©canto©suo,©conseguirebbe©il©vantaggio©di©sviluppare©l'atti-
vita©di©ricerca©e©di©sperimentazione©connesse©al©funzionamento©dell'impianto,©
mantenendone©il©controllo,©essendo©(X)©una©sua©societa©partecipata©e©
potendo©direttamente©disporre©dei©risultati,©ottenuti©in©un©contesto©nazionale,©
vantaggio©che©invece©non©sarebbe©rinvenibile©nella©proposta©alternativa©della©
societa©brasiliana©(...),©che©implicherebbe©un©trasferimento©dell'impianto©a©
Rio©de©Janeiro.©

Le©altre©proposte©(...)©che©prevederebbero©l'utilizzo©dell'impianto©per©la©
realizzazione©di©alcuni©piani©di©bonifica©di©siti©contaminati,©non©sarebbero©
incompatibili©con©l'affidamento©della©gestione©dell'impianto©ad©(X)©che,©nel-
l'assicurare©gratuitamente©all'ENEA©le©finalita©di©ricerca,©potrebbe©procedere©
allo©sfruttamento©industriale©dell'impianto,©svolgendo©il©servizio©di©risana-
mento©ambientale©e©di©smaltimento©dei©rifiuti©con©procedure©ad©evidenza©
pubblica.©

2.©^In©proposito,©la©giurisprudenza©comunitaria,©con©la©sentenza©Teckal©
(Corte©di©Giustizia©CE,©sez.©V,©sent.©18©novembre©1999,©causa©C-107/1998),©
ha©per©la©prima©volta©parlato©di©ûin 
house 
providingý©quale©modello©di©orga-
nizzazione©e©gestione©di©pubblici©servizi©con©il©quale©le©pubbliche©amministra-
zioni©realizzano©le©attivita©di©loro©competenza©attraverso©propri©organismi,©
senza©quindi©ricorrere©al©mercato©per©procurarsi,©mediante©appalti,©i©lavori,©
i©servizi©e©le©forniture©ad©esse©occorrenti©o©per©erogare©alla©collettivita©,©
mediante©affidamento©a©terzi,©prestazioni©di©pubblico©servizio.©
L'affidamento©ûin 
houseý,©si©propone©infatti©di©armonizzare©i©principi©
della©tutela©della©concorrenza,©codificati©nel©trattato©CE©e©ribaditi,©per©il©set-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

tore¨dei¨servizi,¨dalla¨Direttiva¨92/50/CEE,¨attuata¨nel¨nostro¨ordinamento¨
con¨il¨D.Lgs.¨17¨marzo¨1995¨n.¨157,¨con¨il¨potere¨di¨auto-organizzazione¨pari-
menti¨riconosciuto¨alle¨amministrazioni¨pubbliche¨degli¨Stati¨membri.¨

La¨predetta¨sentenza¨Teckal¨ha¨chiarito¨che,¨in¨caso¨di¨contratto¨stipu-
lato¨tra¨una¨pubblica¨amministrazione¨e¨una¨persona¨giuridica¨formalmente¨
diversa,¨l'applicazione¨della¨normativa¨europea¨in¨tema¨di¨appalti¨pubblici¨a¨
tutela¨del¨libero¨mercato¨puo©¨essere¨esclusa,¨oltre¨che¨nei¨casi¨previsti¨dal-
l'art.¨6¨Direttiva¨92/50/CEE,¨qualora¨ricorrano¨contemporaneamente¨due¨
presupposti:¨l'amministrazione¨aggiudicatrice¨deve¨esercitare¨sul¨soggetto¨
aggiudicatario¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨da¨essa¨esercitato¨sui¨propri¨ser-
vizi¨e¨il¨soggetto¨aggiudicatario¨deve¨realizzare¨la¨parte¨piu©¨importante¨della¨
propria¨attivita©¨con¨l'ente¨o¨con¨gli¨enti¨pubblici¨che¨lo¨controllano.¨

Sulla¨scia¨di¨tale¨apertura¨della¨giurisprudenza¨comunitaria,¨il¨Legisla-
tore¨italiano¨ha¨recentemente¨disciplinato,¨nel¨settore¨dei¨servizi¨pubblici¨
locali,¨tra¨i¨quali¨rientra¨quello¨dello¨smaltimento¨dei¨rifiuti,¨la¨possibilita©¨di¨
affidamento¨diretto¨del¨servizio¨a¨societa©¨miste¨a¨condizione¨che¨il¨socio¨pri-
vato¨sia¨scelto¨mediante¨gara¨e¨quella¨dell'affidamento¨ûin 
houseý¨a¨societa©¨
interamente¨a¨capitale¨pubblico,¨ricorrendo¨i¨presupposti¨delineati¨dalla¨
citata¨sentenza¨Teckal.¨

In¨particolare,¨l'art.¨113,¨comma¨5¨testo¨unico¨sugli¨enti¨locali¨(D.Lgs¨

n.¨267¨del¨18¨agosto¨2000)¨come¨sostituito¨dall'art.¨35¨legge¨n.¨448¨del¨
28¨dicembre¨2001,¨ulteriormente¨modificato¨dall'art.¨14¨decreto¨legge¨n.¨269¨
del¨30¨settembre¨2003¨convertito¨in¨legge¨n.¨326¨del¨2003,¨prevede¨una¨tri-
plice¨alternativa¨per¨l'erogazione¨del¨servizio¨pubblico,¨con¨conferimento¨
della¨titolarita©¨del¨servizio:¨a)¨a¨societa©¨di¨capitali¨individuate¨attraverso¨l'e-
spletamento¨di¨gare¨con¨procedure¨ad¨evidenza¨pubblica;¨b)¨a¨societa©¨a¨capi-
tale¨misto¨pubblico-privato¨nelle¨quali¨il¨socio¨privato¨venga¨scelto¨attraverso¨
l'espletamento¨di¨gare¨con¨procedure¨ad¨evidenza¨pubblica¨che¨abbiano¨dato¨
garanzia¨di¨rispetto¨delle¨norme¨interne¨e¨comunitarie¨in¨materia¨di¨concor-
renza;¨c)¨a¨societa©¨a¨capitale¨interamente¨pubblico¨a¨condizione¨che¨l'ente¨o¨
gli¨enti¨pubblici¨titolari¨del¨capitale¨sociale¨esercitino¨sulla¨societa©¨un¨con-
trollo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨e¨che¨la¨societa©¨realizzi¨
la¨parte¨piu©¨importante¨della¨propria¨attivita©¨con¨l'ente¨o¨gli¨enti¨pubblici¨
che¨la¨controllano.¨
In¨base¨alla¨predetta¨norma,¨quindi,¨l'affidamento¨ûin 
houseý¨(lett.¨c)¨
prevede:¨aa)¨la¨totale¨partecipazione¨pubblica;¨bb)¨un¨rapporto¨che¨deter-
mina,¨da¨parte¨dell'amministrazione¨controllante,¨un¨assoluto¨potere¨di¨dire-
zione,¨coordinamento¨e¨supervisione¨dell'attivita©¨del¨soggetto¨partecipato;¨
cc)¨lo¨svolgimento¨esclusivo¨o¨largamente¨preponderante¨dell'attivita©¨svolta¨
dalla¨societa©¨partecipata¨a¨favore¨dell'ente¨pubblico¨che¨la¨controlla,¨affinche¨
non¨venga¨alterata¨la¨par 
condicio 
tra¨imprese¨concorrenti¨presenti¨sul¨mer-
cato,¨trattandosi¨in¨tal¨caso¨di¨organismo¨che¨non¨sta¨sul¨mercato¨o¨che¨vi¨
sta¨in¨posizione¨del¨tutto¨marginale,¨svolgendo¨la¨parte¨piu©¨importante¨della¨
propria¨attivita©¨a¨favore¨dell'ente¨controllante.¨

Da¨ultimo,¨va¨pero©¨segnalata¨la¨recente¨sentenza¨Stadt 
Halle 
(Corte¨di¨
Giustizia¨CE,¨sez.¨I,¨sent.¨11¨gennaio¨2005,¨causa¨C-26/03)¨che¨ha¨fortemente¨
ridimensionato¨lo¨spazio¨di¨deroga¨alla¨disciplina¨comunitaria¨a¨tutela¨della¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

concorrenza©e©della©libera©circolazione©dei©servizi,©affermando©che©l'art.©11,©

n.©3©della©direttiva©92/50,©in©quanto©disposizione©derogatoria©alle©norme©
comunitarie©intese©a©garantire©l'effettivita©dei©diritti©conferiti©dal©Trattato©
CE©nel©settore©degli©appalti©pubblici©di©servizi,©deve©essere©interpretato©
restrittivamente©e©pertanto,©nell'ipotesi©in©cui©un'amministrazione©aggiudica-
trice©intenda©concludere©un©contratto©a©titolo©oneroso©relativo©a©servizi©rien-
tranti©nell'ambito©di©applicazione©ratione 
materiae 
della©direttiva©
92/50/CEE,©con©una©societa©da©essa©giuridicamente©distinta,©nella©quale©la©
detta©amministrazione©detiene©una©partecipazione©insieme©con©una©o©piu©
imprese©private,©le©procedure©di©affidamento©degli©appalti©pubblici©previste©
dalla©citata©direttiva©debbono©sempre©essere©applicate.©
A©seguito©di©tale©pronuncia,©l'ambito©che©sfugge©all'applicazione©della©
normativa©comunitaria©in©materia©di©concorrenza,©resta©quindi©circoscritto©
ai©contratti©a©titolo©gratuito©e©a©quelli©in©cui©vi©e©una©totale©partecipazione©
pubblica©dell'amministrazione©aggiudicatrice.©

Peraltro,©va©ricordato©che©un©orientamento©ancor©piu©restrittivo©e©stato©
espresso©dal©Consiglio©di©Stato©con©la©recente©pronuncia©(sez.©V,©ord.©
22©aprile©2004©n.©2316)©che©ha©rimesso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©la©que-
stione©pregiudiziale©sulla©compatibilita©con©il©diritto©comunitario©e,©in©parti-
colare,©con©la©liberta©della©prestazione©di©servizi,©il©divieto©di©discriminazione©
e©l'obbligo©di©parita©di©trattamento,©trasparenza©e©libera©concorrenza,©di©cui©
agli©artt.©12,©45,©46©e©86©del©Trattato©CE,©dell'affidamento©diretto,©ossia©in©
deroga©ai©sistemi©di©scelta©del©contraente©di©cui©alla©direttiva©92/50/CEE,di©
un©servizio©pubblico©ad©una©societa©per©azioni©a©capitale©interamente©pub-
blico©(analoga©ordinanza©di©rimessione©alla©Corte©di©Giustizia©CE©e©stata©
adottata©dal©TAR©Puglia©^Bari,©sez.©III,©8©settembre©2004©n.©885).©

3.©^Alla©luce©di©tale©quadro©normativo©e©giurisprudenziale,©andrebbe©
esclusa©la©possibilita©di©un©affidamento©diretto,©non©essendo©(X)©una©societa©
a©capitale©totalmente©pubblico,©a©prescindere©quindi©dalle©modalita©che©
hanno©caratterizzato©la©scelta©dei©due©soci©privati.©
Va©considerato©tuttavia©che,©da©quanto©e©dato©comprendere©dalle©inten-
zioni©di©codesto©Ente©^la©richiesta©di©parere©e©invero©alquanto©ellittica©e©dalla©
documentazione©allegata©si©evincono©evidenti©incertezze©in©ordine©alla©forma©
contrattuale©ancora©ûda©definireý©ed©alle©condizioni©economiche©ancora©da©
concordare©^l'oggetto©della©convenzione©tra©ENEA©e©(X)©dovrebbe©essere©
esclusivamente©la©gestione©dell'impianto©ûFOCUSý©a©fini©di©ricerca©e©speri-
mentazione,©senza©alcun©onere©a©carico©dell'ENEA.©

Lo©svolgimento©del©servizio©di©smaltimento©dei©rifiuti©e©di©bonifica©di©siti©
contaminati©dovrebbe©essere©invece©svolto©da©(X),©per©ammortizzare©i©costi©
di©riattivazione©e©di©manutenzione©dell'impianto,©con©un©partner,©munito©
della©relativa©autorizzazione,©scelto©con©procedura©ad©evidenza©pubblicae©a©
seguito©dell'aggiudicazione,©anche©qui©sulla©base©di©gara©pubblica,©di©appalti©
di©servizi©a©favore©di©soggetti©terzi.©Il©principio©comunitario©della©tutela©della©
concorrenza©sarebbe©quindi©adeguatamente©assicurato©ûa©valleý©dalla©succes-
siva©stipulazione©dei©contratti©di©appalto©tra©(X)©e©i©soggetti©terzi,©a©seguito©
di©gara©pubblica.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©tali©limiti,©puo©ritenersi©che©oggetto©della©convenzione©tra©ENEA©e©

(X)©non©sia©un©appalto©di©servizi©^riguardando©la©possibilita©di©utilizzazione©
di©un©bene©e©non©essendo©prevista©alcuna©prestazione©economica©a©carico©del-
l'ENEA©^ma©semplicemente©la©concessione©dell'impianto©FOCUS,©che©(X)©
potra©sfruttare©anche©dal©punto©di©vista©industriale©mediante©la©stipulazione,©
con©soggetti©terzi,©di©appalti©di©servizi©nel©rispetto©della©procedura©ad©evi-
denza©pubblica.©
A©differenza©del©pubblico©appalto©di©servizi,©la©concessione©di©servizi©
esula©dall'ambito©di©applicazione©della©Direttiva©92/50/CEE,©essendo©caratte-
rizzata©dal©fatto©che©la©controprestazione©che©il©gestore©del©servizio©in©que-
stione©ottiene©dall'amministrazione©aggiudicatrice©consiste©nel©diritto©di©sfrut-
tare,©ai©fini©della©sua©remunerazione,©la©propria©prestazione©(conclusioni©del-
l'Avvocato©Generale©del©1©marzo©2005©nella©causa©Parking©Brixen©GmbH©C©
^458/03;©conforme©e©la©sentenza©Telaustria©e©Telefonadress,©Corte©di©Giusti-
zia©CE©7©dicembre©2000,©causa©C-324/1998).©

Anche©la©giurisprudenza©del©Consiglio©di©Stato©ha©recepito©la©predetta©
distinzione,©affermando©che©la©normativa©comunitaria©impone©la©scelta©del-
l'affidatario©di©servizi©pubblici©previa©procedura©ad©evidenza©pubblica©
quando©tale©affidamento©avvenga©attraverso©un©appalto,©caratterizzato©da©
una©prestazione©resa©dall'appaltatore,©cui©corrisponde©una©controprestazione©
economica©da©parte©dell'amministrazione©e©non©anche©in©caso©di©concessione,©
connotata©invece©dalla©gratuita©per©l'amministrazione©(Cons.©Stato,©sez.©V,©
3©febbraio©2005©n.©272).©

L'oggetto©della©convenzione©tra©ENEA©e©(X),©consistente©in©un©modulo©
organizzativo©di©gestione©rientrante©nel©c.d.©ûpartenariatoý©pubblico©^pri-
vato,©in©cui©l'ENEA©persegue©l'interesse©pubblico©di©ricerca©rientrante©tra©i©
suoi©scopi©istituzionali,©affidando©l'utilizzazione©dell'impianto©ad©una©sua©
partecipata©e©mantenendo©un©controllo©analogo©a©quello©esercitato©sui©propri©
servizi,©non©sembra©quindi©rientrare©nell'ambito©applicativo©della©Direttiva©
92/50/CE,©non©ravvisandosi©fattori©ostativi©all'affidamento©diretto©ad©(X)ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
giugno 
2005, 
n. 
79329. 
Imposte 
e 
tasse. 
Imposta 
erariale 
del 
consumo 
sull'energia 
elettrica. 
Gruppi 


elettrogenifissi 
in 
datazione 
alle 
FF.AA. 
^Produzione 
e 
consumo 
^Debenza 


(consultivo©24104/04,©avvocato©P.©Cosentino).©

û(Omissis)©La©questione©in©oggetto©e©stata©dalla©Scrivente©sottoposta©
all'attenzione©dell'Agenzia©delle©Dogane©(quale©Ente©impositore)©con©la©pre-
cedente©nota©del©3©agosto©2004©n.©106784;©nella©quale©veniva©gia©segnalata©
l'assoluta©singolarita©di©una©fattispecie©in©cui©lo©Stato©si©troverebbe©ad©essere,©
nello©stesso©tempo,©soggetto©passivo©e©soggetto©attivo©del©rapporto©giuridico©
d'imposta.©

Alla©predetta©segnalazione©l'Agenzia©delle©Dogane©ha©dato©riscontro©col©
foglio©del©31©agosto©2004©n.©53859,©nel©quale©si©rappresenta©che,©ai©sensi©del-
l'art.©52,©co.©2,©del©D.Lgs©n.©504/1995©(il©cui©titolo©II©concerne©appunto©l'im-
posta©di©consumo©sull'energia©elettrica),©non©e©prevista©per©le©Amministra-
zioni©dello©Stato©la©non©applicabilita©dell'imposta©di©consumo,©non©rien-
trando©tra©le©ipotesi©di©esenzione©ivi©espressamente©previste.©


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO¨

Cio©¨premesso,¨la¨Scrivente¨non¨puo©¨che¨prendere¨atto¨che,¨alla¨stregua¨della¨
citatanormadelD.Lgsn.¨504/1995,checontienel'elenco¨^evidentementetassa-
tivo^delle¨ipotesi¨di¨esenzione¨o¨non¨sottoposizione¨all'imposta¨erariale¨de 
qua,¨
riferendoleall'attivita©¨diproduzioneodiimpiegodell'energiaelettricapiuttosto¨
che¨alla¨natura¨pubblica¨o¨privata¨del¨soggetto¨produttore¨o¨utente,¨nonche¨,a¨
quanto¨pare,¨della¨prassi¨costantemente¨seguita¨sino¨ad¨epoca¨recente,¨il¨caso¨
segnalato¨in¨oggetto¨non¨rientra¨tra¨le¨ipotesi¨anzidette¨di¨esenzione¨all'imposta.¨

Pertanto,¨ad¨onta¨del¨principio¨dell'unitarieta©¨della¨persona¨giuridica¨
dello¨Stato¨italiano,¨che¨a¨rigore¨comporterebbe¨l'inesistenza¨in¨radice¨della¨
stessa¨possibilita©¨di¨nascita¨del¨presupposto¨del¨rapporto¨obbligatorio¨di¨
imposta¨(che,¨come¨ogni¨altro¨rapporto¨giuridico¨di¨obbligazione¨non¨puo©¨
intercorrere¨se¨non¨tra¨due¨distinti¨soggetti¨di¨diritto,¨tant'e©¨che¨l'obbligazione¨
si¨estingue¨ipso 
iure 
per¨confusione¨quando¨le¨due¨contrapposte¨posizioni¨di¨
creditore¨e¨di¨debitore¨vengano¨a¨riunirsi¨nella¨stessa¨persona:¨cfr.¨art.¨1253¨
c.c.),¨deve¨ritenersi¨la¨esistenza¨di¨situazioni¨la¨cui¨anomalia,¨anche¨agli¨effetti¨
contabilistici,¨e©¨di¨tutta¨evidenza¨di¨ûcredito-debitoý¨(e¨viceversa)¨tra¨distinte¨
Amministrazioni¨(organi,¨ancorche¨talora¨dotati¨di¨autonoma¨personalita©¨
com'e©¨per¨le¨Agenzie¨fiscali,¨della¨unica¨persona¨giuridica¨statale).¨

La¨ragione¨di¨cio©¨va,¨probabilmente,¨ravvisata¨in¨un'esigenza,¨non¨gia©¨,¨
come¨appare¨ovvio,¨di¨conseguire¨un'entrata¨reale,¨bens|©¨di¨redistribuzione,¨
ai¨fini¨meramente¨contabili,¨di¨risorse¨da¨uno¨ad¨altro¨capitolo¨dell'unitario¨
bilancio¨statale.¨Solo¨su¨un¨tale¨piano¨contabile¨interno¨appare¨dunque¨possi-
bile¨affermare¨l'esistenza¨di¨un¨rapporto¨di¨ûdebitoý,¨e¨conseguente¨necessita©¨
di¨ûpagamentoý¨dell'imposta¨(piu©¨proprio¨sarebbe¨parlare¨di¨ûtrasferimento¨
di¨una¨sommaý¨parametrata¨all'ammontare¨del¨tributo)¨da¨parte¨dell'Ammi-
nistrazione¨della¨difesa¨(limitatamente¨alle¨attivita©¨in¨oggetto,¨s'intende)¨a¨
favore¨dell'Amministrazione¨Finanziaria.¨

Tuttavia,¨proprio¨per¨la¨piu©¨sopra¨rilevata¨natura¨unitaria¨dello¨Stato¨
italiano,¨il¨suaccennato¨rapporto¨ûobbligatorioý¨rimane¨tutto¨e¨per¨intero¨
posizionato,¨per¨cos|©¨dire,¨all'interno¨della¨persona¨giuridica¨statale.¨

Cio©¨ha,¨in¨primo¨luogo,¨come¨conseguenza¨l'impossibilita©¨di¨configurare¨
un¨inadempimento¨vero¨e¨proprio,¨o¨anche¨solo¨una¨situazione¨di¨morosita©¨,¨nel¨
caso¨di¨mancato¨assolvimento¨della¨predetta¨ûobbligazione¨di¨pagamentoý¨nel¨
termine¨previsto;¨con¨l'ulteriore¨conseguenza¨che¨non¨sono¨applicabili¨ûsan-
zioniý¨di¨sorta,¨quali¨interessi¨moratori,¨pene¨pecuniarie¨e¨quant'altro.¨

Cio©¨comporta¨altres|©¨la¨giuridica¨impossibilita©¨che¨tra¨diversi¨organi¨di¨
tale¨unitario¨soggetto¨giuridico¨nasca¨un¨rapporto¨giuridico¨processuale¨nel¨
quale¨possa¨essere¨versata¨ogni¨eventuale¨pretesa¨insorgente¨tra¨i¨due¨organi¨
medesimi.¨Da¨qui,¨pertanto,¨l'impossibilita©¨che¨l'Amministrazione¨della¨
Difesa¨ricorra,¨nella¨specie,¨al¨Giudice¨tributario¨contro¨l'Amministrazione¨
delle¨Dogane;¨e¨cos|©¨pure,¨per¨converso,¨l'impossibilita©¨per¨quest'ultima¨di¨
agire¨in 
executivis 
contro¨la¨prima.¨

Rappresenta¨poi¨corollario¨di¨tale¨principio¨della¨unicita©¨della¨persona¨
dello¨Stato¨che¨le¨controversie¨ad¨esso¨interne¨insorgenti¨tra¨i¨diversi¨suoi¨
organi¨vengano¨risolte¨o¨di¨comune¨accordo¨tra¨di¨essi¨ovvero¨sottoposte,¨in¨
ultima¨istanza,¨al¨Consiglio¨dei¨Ministri¨per¨le¨definitive¨determinazioni.¨

Ed¨e©¨per¨questo¨profilo¨che¨la¨presente¨nota¨viene¨indirizzata,¨per¨oppor-
tuna¨conoscenza,¨anche¨agli¨Uffici¨di¨Gabinetto¨dei¨due¨Ministeri¨interessatiý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
giugno 
2005, 
n. 
80746. 
Verifica©amministrativo-contabile©a©norma©dell'art.©7©del©decreto©del©Presi-

dente©del©Consiglio©dei©Ministri©12©marzo©1994©^Saldo©contributivo©(consultivo©

24143/04,©avvocato©S.©Sabelli).©

ûL'ente©morale©(...),©avendo©curato©in©buona©parte©la©realizzazione©delle©
stagioni©del©teatro©(...)©utilizzando©il©nome©del©teatro©e©continuandone©l'atti-
vita©,©ha©beneficiato©delle©sovvenzioni©stabili©previste©dalla©legge©14©agosto©
1967,©n.©800©(Nuovo©ordinamento©degli©enti©lirici©e©delle©attivita©musicali)©
dall'anno©1997©all'anno©1999.©

A©seguito©di©verificazione©amministrativo-contabile,©disposta©dalla©
Ragioneria©Generale©dello©Stato©ed©affidata©ai©Servizi©Ispettivi©di©Finanza©ai©
fini©della©erogazione©del©contributo©per©una©stagione©[di©spettacolo],©codesta©
Amministrazione,©sulla©base©delle©risultanze©finali©del©relativo©bilancio©con-
suntivo,©da©cui©era©emersa©una©spesa©complessiva©di©».©2.223.622.842©a©fronte©
di©entrate©accertate©in©».©2.412.720.000,©ha©ritenuto©di©operare©la©riduzione©
del©contributo©gia©a©suo©tempo©assegnato.©

Da©cio©ha©avuto©origine©una©vertenza©con©l'Ente©beneficiario,©per©il©
momento©concretatasi©in©un©copioso©carteggio©diretto©da©entrambe©le©parti©
a©sostenere©e©ad©illustrare©le©rispettive©posizioni©in©merito©alla©legittimita©delle©
decurtazioni©effettuate.©

Il©parere©richiesto©alla©Scrivente©verte©in©sostanza©sulla©configurabilita©,©
alla©luce©delle©normative©vigenti©in©materia,©del©potere©in©capo©all'Ammini-
strazione©di©rideterminare,©sulla©base©di©verificazione©contabile©in©sededi©
bilancio©consuntivo©annuale,©l'entita©dei©contributi©gia©assegnati©ad©enti©lirici©
ed©istituzioni©concertistiche©assimilate©per©favorire©l'incentivazione©delle©atti-
vita©musicali©(artt.©26©e©segg.©della©citata©legge©n.©800/1967).©

1.©La©questione©prospettata©trova©la©primaria©fonte©di©regolamentazione©
nell'art.©39©della©legge©citata©la©quale,©in©particolare,©prevede©al©primo©comma©
che©la©liquidazione©delle©sovvenzioni©e©dei©contributi©e©disposta©ad©attivita©ulti-
mate,©previa©presentazione©attestante©l'osservanza©degli©adempimenti©di©legge©e©
la©regolarita©della©gestione.©

Tale©scelta©legislativa,©chiaramente©ispirata©all'esigenza©di©controllo©del-
l'utilizzazione©delle©somme©erogate©per©i©fini©indicati©dalla©legge©attraverso©
verifica©contabile©delle©spese©effettuate,©tra©l'altro,©si©poneva©in©sintonia©con©la©
disciplina©della©ripartizione©dei©contributi©dello©Stato©per©il©sovvenzionamento©
delle©attivita©liriche©e©musicali©dettata©dall'art.©22©della©stessa©legge,©in©seguito©
interamente©abrogato©da©successive©normative©intervenute©in©materia.©

Comunque,©l'agevole©interpretazione©del©principio©generale©che©si©ricava©
dal©chiaro©tenore©della©disposizione©citata©non©appare©scalfito©dalla©recente©
decisione©del©Consiglio©di©Stato©(Sez.©VI,©n.©1061©del©3©marzo©2004),©in©merito©
alla©quale©codesta©Amministrazione©esprime©delle©perplessita©ed©una©certa©
preoccupazione©per©i©possibili©riflessi©generali©derivabili©dall'affermazione©
ûla©determinazione©del©contributo©e©stabilita©in©via©definitiva©in©sede©di©pre-
ventivoý,©che©appare©assunta©in©motivazione©a©fondamento©della©decisione©
della©sentenza©appellata©(TAR©Veneto,©n.©21821/03).©

A©tale©conclusione,©in©realta©,©non©sembra©doversi©attribuire©la©portata©di©
principio©generale,©essendo©giustificata©dall'Organo©giudicante©essenzial-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

mente©alla©stregua©della©lettura©di©alcune©specifiche©disposizioni©(quelle©con-
tenute©negli©artt.©6-9)©della©circolare©n.©4©dell'11©agosto©1989,©emanata©dal©
Ministero©del©Turismo©e©dello©Spettacolo©in©tema©di©promozione©all'estero©
dello©spettacolo©italiano.©

La©fattispecie©in©esame,©tra©l'altro,©e©invece©soggetta©all'applicazione©di©
una©diversa©circolare,©emanata©dalla©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri,©
la©n.©10©del©5©dicembre©1994,©volta©a©regolare©la©diversa©ancorche¨parallela©
materia©degli©interventi©a©favore©delle©attivita©musicali©e©di©danza©in©Italia.©

La©disciplina©introdotta©da©quest'ultima©circolare©in©rispondenza©ai©det-
tami©generali©promananti©dalla©fonte©primaria©attribuisce©un©rilievo©determi-
nante©al©momento©della©verifica©in©sede©di©esame©del©bilancio©consuntivo.©

Cio©si©desume©innanzitutto©dal©disposto©del©primo©comma©dell'art.©4©il©
quale©conferma©che©ûla©liquidazione©delle©sovvenzioni©sara©disposta,©a©norma©
dell'art.©39©della©legge©14©agosto©1967,©n.©800©e©successive©modifiche,©previo©
riscontro©della©documentazione©consuntiva©richiesta,©attestante©l'osservanza©
degli©adempimenti©di©legge©e©la©regolarita©della©gestioneý.©

I©successivi©commi©2©e©3©precisano©poi©che©ûil©rendiconto©^con©allegata©
una©relazione©che©illustri©le©singole©dettagliate©voci©di©entrata©e©di©uscita©non-
che¨le©eventuali©differenze©rispetto©alle©indicazioni©del©preventivo©^dovra©
avere©la©stessa©impostazione©di©previsione©(distinzione©tra©spese©generali©e©
spese©artistiche),©risultare©aggiornato©dall'organo©istituzionalmente©preposto©
edovra©fare©riferimento©alle©entrate©ed©uscite©effettive©connesse©alla©realizza-
zione©dell'attivita©sovvenzionata...ý©(comma©2)©e©che©ûgli©oneri©sostenuti©
dovranno©essere©dettagliati©e©per©essi©^come©per©tutte©le©attivita©diverse©dal-
l'intervento©dello©Stato©^il©beneficiario©dovra©rilasciare©sotto©la©propria©
responsabilita©civile©e©penale,©una©dichiarazione©a©firma©e©qualifica©autenti-
cata...©attestante©la©veridicita©e©l'omnicomprensivita©delle©voci©di©entrata©e©di©
uscita©esposte©in©rendiconto,©nonche¨la©loro©connessione©all'attivita©sovven-
zionataý©(comma©3,©primo©capoverso).©

Tali©disposizioni,©dunque,©non©si©giustificherebbero©se©ai©fini©della©entita©
definitiva©della©sovvenzione©statale©rilevasse©la©determinazione©effettuata©in©
sede©di©assegnazione©del©contributo©sulla©base©del©rendiconto©preventivo©e©
non©quella©effettuata©a©consuntivo©per©gli©oneri©documentati.©In©effetti,©la©
precedente©quantificazione©a©preventivo©del©contributo©statale©ha©senza©dub-
bio©la©funzione©di©fissare©l'entita©massima©del©contributo©erogabile,©mentre©
la©definitiva©determinazione©puo©avvenire©soltanto©a©consuntivo.©

Infine,©va©sottolineato©che©il©successivo©art.©7©della©circolare©n.©10/1994,©
ai©fini©dell'intervento©finanziario©annuale,©stabilisce,©al©comma©2,©che©i©bilanci©
dovranno,©in©ogni©caso,©esporre©entrate©diverse©dal©contributo©statale©non©
inferiori©al©60%©della©sovvenzione©richiesta;©e,©al©comma©3,©che©qualora©tale©
percentuale©non©risulti©verificata©in©sede©consuntiva©si©procedera©alla©propor-
zionale©riduzione©della©sovvenzione©assegnata.©

Il©disposto©del©terzo©comma©ora©ricordato©vale©a©chiarire©che©la©minima©
capacita©di©sostegno©economico©indicata©dall'aspirante©al©contributo©ai©fini©
dell'assegnazione©va©sempre©verificata©in©sede©di©rendiconto©consuntivo,©cos|©
come©in©tale©sede©vanno©verificate©le©spese©effettivamente©sostenute©alla©luce©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

della©documentazione©fornita©a©supporto©dello©stesso©rendiconto,©e©non©in©
misura©forfettaria,©al©contrario©di©quanto©sostenuto©dall'Ente©sulla©base©del©
parere©pro-veritate©allegato.©

2.©Cio©precisato©sulla©legittima©configurabilita©del©potere-dovere©del-
l'Amministrazione©di©rideterminare©in©via©definitiva©l'ammontare©del©contri-
buto©gia©assegnato©sulla©base©delle©risultanze©della©verifica©amministrativo--
contabile©da©effettuare©a©consuntivo,©deve©essere©anche©rilevato©che©per©
quanto©concerne©la©quantificazione©delle©spese©effettive©sostenute,©in©rela-
zione©al©cui©ammontare©va©commisurato©il©contributo©definitivo©da©erogare,©
in©linea©di©principio,©non©appaiono©infondati,©ad©avviso©di©questa©Avvocatura©
Generale,©i©criteri©di©identificazione©delle©spese©ammissibili©avanzati©dal©
legale©dell'Ente.©Non©si©ritiene,©infatti,©che©l'attivita©meritevole©di©sovvenzione©
debba©essere©circoscritta©alla©fase©esclusivamente©inerente©alla©esecuzione©e©
messa©in©scena©delle©recite,©non©potendosi©prescindere,©al©contrario,©dalle©fasi©
preparatorie©e©successive©e©quindi©dai©costi©affrontati©in©relazione©ad©attivita©
strettamente©e©strumentalmente©collegate©al©risultato©finale©della©rappresenta-
zione.©
Tale©convincimento©riposa©sulla©base©testuale©del©quarto©comma©del©gia©
citato©art.©4©della©circolare©n.©10/1994,©che©cos|©elenca©le©spese©ammissibili,©
suddivise©in©spese©generali©ed©artistiche.©

ûa)©Le©spese©generali,©ove©non©diversamente©indicato,©sono©costituite©da:©

affitto©sede©e©spese©connesse,©telefono,©energia©elettrica,©spese©postali,©
cancelleria,©personale©amministrativo,©indennita©di©carica©e©gettoni©di©pre-
senza,©rappresentanza,©eventuali©ammortamenti©^almeno©quinquennali©r
iferiti©a©spese©per©acquisto©strumenti©musicali,©interessi©passivi.©Esse©non©
potranno©superare,©in©via©ordinaria,©l'aliquota©percentuale©del©30%©delle©
uscite,©elevabile©al©40%©soltanto©per©la©documentata©incidenza©degli©interessi©
passivi.©Gli©oneri©ammissibili©per©gli©interessi©passivi©^che©vanno©comunque©
documentati©da©certificazioni©bancarie©integrate©da©una©relazione©esplicativa©
del©legale©rappresentante©^dovranno©essere©riferiti©all'anno©di©competenza©e©
riguardare©i©contributi©pubblici;©

b)©le©spese©artistiche©sono©rappresentante:©

dalle©retribuzioni©agli©artisti,©al©direttore©artistico©ed©ai©collaboratori©
artisti,©ai©componenti©delle©giurie©ed©ai©docenti,©con©i©relativi©contributi©previ-
denziali;©

dalle©retribuzioni©al©personale©tecnico©e©di©sala©con©i©relativi©contributi©
previdenziali;©

fitti©locali©di©spettacolo©con©l'eventuale©costo©degli©allestimenti©scenici©
(palco©e©relative©spese©di©fonica©e©luci);©

tipografia,©editoria,©pubblicita©,©promozione;©

SIAE;©

viaggi©e©soggiorno©artisti©a©carico;©

partiture.ý©

Il©quinto©comma©dello©stesso©articolo©specifica©che:©ûl'intervento©dello©

Stato©non©potra©coprire©di©regola©piu©del©70%©dei©costi©delle©manifestazioni©
musicali,©con©possibilita©di©elevare©tale©percentuale©fino©al©90%©per©attivita©
che,©per©situazioni©connesse©al©genere©musicale,©alla©struttura©dell'iniziativa©
promotrice©o©al©territorio,©risultino©meritevoli©di©particolare©considerazioneý.©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


Naturalmente 
l'ammissibilitaè 
teorica 
delle 
voci 
di 
spesa 
elencate 
non 
si 
traduce 
in 
concreto 
nell'ammissione 
automatica 
all'intervento 
contributivo, 
se 
non 
in 
base 
a 
precise 
e 
dettagliate 
risultanze 
del 
bilancio 
consuntivo, 
sup-
portate 
da 
adeguata 
documentazione. 


Sulla 
base 
del 
criterio 
indicato 
rispondente 
al 
dettato 
normativo 
della 
citata 
circolare 
della 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri, 
codesta 
Ammini-
strazione 
vorraè 
rivedere 
ed 
eventualmente 
rettificare 
la 
determinazione 
degli 
oneri 
ammessi 
a 
contributo 
in 
sede 
di 
esame 
del 
rendiconto 
consuntivo 
for-
nito 
dall'Ente 
interessatoý. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
giugno 
2005 
n. 
80985. 
Art.43,1.commae57,d.P.R.n.327/2001^Art.5L.©166/2002^Possibi-

lita©ed©ambito©di©utilizzazione©(contenzioso 
24416/03, 
avvocato 
T. 
Varrone). 


ûCon 
nota 
del 
2 
marzo 
u.s. 
codesta 
Pubblica 
Amministrazione 
ha 
chie-
sto 
di 
conoscere 
l'avviso 
della 
Scrivente 
in 
merito 
alle 
iniziative 
da 
assumere 
in 
relazione 
alle 
pretese 
risarcitorie 
formalizzate 
dai 
Sigg.ri 
(...), 
proprietari 
di 
terreni 
(...) 
utilizzati 
per 
la 
realizzazione 
dell'immobile 
destinato 
ad 
ospi-
tare 
il 
locale 
Comando 
Compagnia 
della 
Guardia 
di 
Finanza. 
I 
lavori 
di 
costruzione 
della 
nuova 
caserma 
furono 
affidati 
in 
concessione 
alla 
C. 
S.r.l., 
la 
quale 
assunse 
anche 
il 
compito 
di 
provvedere 
all'espletamento 
di 
attivitaè 
propedeutiche 
o 
strumentali 
alla 
esecuzione 
degli 
stessi, 
fra 
le 
quali 
la 
proget-
tazione 
dell'opera 
e 
la 
cura 
delle 
procedure 
ablatorie 
preordinate 
all'acquisi-
zione 
delle 
aree 
occorrenti 
per 
la 
realizzazione 
dell'opera. 


A 
quanto 
eè 
dato 
desumere 
dalla 
ricostruzione 
dei 
fatti 
effettuata 
da 
codesta 
Pubblica 
Amministrazione 
alla 
occupazione 
delle 
particelle 
dei 
ter-
reni 
di 
proprietaè 
dei 
Sigg.ri 
(...) 
(autorizzata 
dal 
Prefetto 
(...) 
nel 
febbraio 
2003 
per 
due 
anni) 
non 
eè 
mai 
seguita 
l'adozione 
del 
decreto 
d'esproprio 
e, 
nonostante 
cioè 
, 
dopo 
aver 
impugnato 
il 
provvedimento 
autorizzativo 
dell'oc-
cupazione 
e 
quello 
di 
approvazione 
del 
progetto, 
avente 
valore 
di 
dichiara-
zione 
di 
pubblica 
utilita©
Sigg.ri 
(...) 
proponevano 
opposizione 
alla 
stima 
delle 
indennitaè 
di 
esproprio 
e 
di 
occupazione. 


L'adita 
Corte 
di 
Appello, 
preso 
atto 
che 
non 
era 
intervenuto 
decreto 
d'e-
sproprio, 
ha 
dichiarato 
in 
parte 
inammissibile 
l'opposizione 
ed 
ha 
determi-
nato 
l'indennitaè 
di 
occupazione 
qualificando 
i 
terreni 
di 
proprietaè 
degli 
istanti 
come 
edificabili 
e, 
per 
tal 
motivo, 
la 
sentenza 
eè 
stata 
impugnata 
dalla 
concessionaria, 
stante 
la 
declaratoria 
di 
insussistenza 
di 
legittimazione 
pas-
siva 
dell'allora 
Ministero 
dei 
Lavori 
Pubblici, 
mentre 
il 
ricorso 
con 
cui 
si 
metteva 
in 
discussione 
la 
legittimitaè 
dell'occupazione 
(e 
degli 
atti 
sui 
quali 
la 
stessa 
si 
fondava) 
era 
respinto 
dal 
TAR 
con 
sentenza 
del 
6 
agosto 
1998 
che, 
a 
quanto 
sembrerebbe 
desumersi 
dalla 
ricostruzione 
dei 
fatti 
effettuata 
da 
codesta 
Pubblica 
Amministrazione, 
non 
eè 
stata 
appellata. 


Con 
ricorso 
notificato 
in 
data 
1O 
giugno 
2003 
infine 
i 
Sigg.ri 
(...) 
hanno 
evocato 
il 
Ministero 
delle 
Infrastrutture 
e 
la 
concessionaria 
al 
fine 
di 
ottenere 
il 
risarcimento 
del 
danno 
derivante 
dalla 
perdita 
dei 
terreni 
occupati 
perla 
costruzione 
della 
caserma 
ed 
oggetto 
di 
radicale 
ed 
irreversibile 
trasforma-
zione 
in 
conseguenza 
della 
realizzazione 
della 
stessa. 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Tutto¨cio©¨premesso,¨si¨vuole¨in¨primo¨luogo¨sottolineare¨che¨la¨nota¨e©¨
pervenuta¨sprovvista¨degli¨allegati¨in¨essa¨menzionati¨(CTU¨espletata¨nel¨giu-
dizio¨gia©¨svoltosi¨innanzi¨alla¨Corte¨d'Appello¨e¨proposta¨transattiva¨forma-
lizzata¨dal¨legale¨dei¨Sigg.ri¨...)¨e¨che¨in¨precedenza¨e©¨stata¨trasmessa¨esclusi-
vamente¨copia¨della¨convenzione,¨il¨che,¨evidentemente,¨non¨consente¨di¨
avere¨esatta¨cognizione¨di¨tutti¨gli¨aspetti¨della¨vicenda.¨

Ad¨ogni¨buon¨conto,¨da¨quanto¨si¨riferisce,¨di¨certo¨non¨puo©¨dubitarsi¨
della¨circostanza¨che¨nel¨caso¨di¨specie,¨in¨ragione¨del¨mancato¨completa-
mento¨della¨procedura¨ablatoria,¨si¨e©¨avuta¨acquisizione¨della¨proprieta©¨del-
l'area¨occupata¨da¨parte¨di¨codesta¨Pubblica¨Amministrazione¨per¨effetto¨
della¨radicale¨ed¨irreversibile¨trasformazione¨della¨stessa¨conseguente¨alla¨
realizzazione¨della¨caserma¨e¨agli¨originari¨proprietari¨dei¨terreni¨e©¨dovuto¨il¨
risarcimento¨del¨danno¨per¨l'illecito¨sofferto.¨

Fermo¨restando¨che¨era¨certamente¨codesta¨Pubblica¨Amministrazione¨
a¨dover¨corrispondere¨la¨somma¨per¨l'indennita©¨di¨esproprio¨che¨i¨Sigg.ri¨
(...)¨avrebbero¨dovuto¨percepire¨(anche¨se¨provvedendo¨a¨rimborsare¨la¨con-
cessionaria),¨per¨cio©¨che¨attiene¨alla¨differenza¨fra¨il¨dovuto¨a¨titolo¨di¨risarci-
mento¨e¨la¨prima¨la¨Scrivente,¨pur¨versandosi¨in¨fattispecie¨in¨cui¨il¨conces-
sionario¨si¨era¨visto¨affidare¨il¨compito¨di¨provvedere¨all'espletamento¨delle¨
procedure¨ablatorie¨strumentali¨alla¨realizzazione¨dell'opera,¨poiche¨dal-
l'art.¨10,¨comma¨quinto,¨lett.¨F),¨seconda¨parte,¨della¨Convenzione¨risulta¨
che¨il¨medesimo¨operava¨in¨nome¨e¨per¨conto¨del¨Demanio¨dello¨Stato¨si¨
deve¨ritenere,¨sulla¨base¨dei¨principi¨regolanti¨la¨rappresentanza,¨che¨l'attivita©¨
dal¨medesimo¨svolta¨(nell'espletamento¨delle¨procedure¨ablatorie)¨era¨diretta-
mente¨imputabile¨a¨codesta¨Pubblica¨Amministrazione¨concedente¨che,¨oltre-
tutto,¨non¨risulta¨aver¨trasferito,¨contestualmente¨all'affidamento¨del¨compito¨
di¨provvedere¨all'espletamento¨delle¨procedure¨ablatorie¨strumentali¨alla¨rea-
lizzazione¨dell'opera¨anche¨i¨correlativi¨poteri,¨di¨talche¨sembrerebbe¨doversi¨
escludere¨che¨si¨versi¨in¨ipotesi¨di¨vera¨e¨propria¨delegazione¨intersoggettiva¨
(cioe©¨di¨vera¨e¨propria¨statuizione¨del¨concessionario¨alla¨Pubblica¨Ammini-
strazione)¨e,¨pertanto,¨dell'illecito¨deve¨rispondere¨anche¨(se¨non¨esclusiva-
mente)¨codesta¨Pubblica¨Amministrazione,¨pur¨se¨la¨Corte¨di¨Appello¨(peral-
tro¨chiamata¨a¨pronunciarsi¨solo¨sulla¨determinazione¨dell'indennita©¨di¨occu-
pazione)¨si¨e©¨diversamente¨espressa.¨

Tutto¨cio©¨,¨ovviamente,¨non¨toglie¨che¨codesta¨Pubblica¨Amministrazione¨
possa¨e¨debba¨rivalersi¨per¨la¨maggiore¨somma¨che¨dovesse¨essere¨costretta¨
a¨pagare¨in¨conseguenza¨dell'illecito¨nei¨confronti¨della¨concessionariaseil¨
mancato¨completamento¨della¨procedura¨ablatoria¨e©¨dipeso¨dall'omesso¨o¨
negligente¨adempimento,¨da¨parte¨della¨medesima,¨degli¨obblighi¨di¨cui¨alla¨
Convenzione¨(sul¨punto¨questo¨G.U.¨non¨e©¨in¨grado¨di¨esprimersi¨poiche¨
codesta¨Pubblica¨Amministrazione¨nulla¨precisa¨in¨merito¨alle¨cause¨del¨
mancato¨espletamento¨della¨procedura¨ablatoria).¨

Per¨cio©¨che¨attiene¨alla¨quantificazione¨del¨dovuto¨si¨deve¨constatare¨che¨
sussiste¨netta¨divergenza¨fra¨quanto¨codesta¨Pubblica¨Amministrazione¨
ritiene¨spettare¨ai¨Sigg.ri¨(...)¨e¨quanto¨preteso¨da¨questi¨ultimi,¨anche¨alla¨
luce¨della¨sentenza¨della¨Corte¨di¨Appello¨di¨Roma,¨e¨cio©¨in¨ragione¨della¨dif-
ferente¨qualificazione¨dell'area¨utilizzata¨per¨la¨costruzione¨della¨caserma.¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Sottolineato©che©risulta©quanto©mai©arduo©esprimersi,©posto©che©non©si©
dispone©della©necessaria©documentazione,©va©pregiudizialmente©evidenziato©
che©la©quantificazione©del©risarcimento©deve©muovere©dalla©verifica©delle©
dimensioni©dei©terreni©oggetto©di©radicale©ed©irreversibile©trasformazione,©
che©potrebbero©non©coincidere©con©le©dimensioni©delle©aree©occupate©(le©quali©
ad©esempio©potrebbero©in©parte©esser©servite©anche©per©l'allocazione©del©can-
tiere).©Secondariamente,©si©ritiene©che©versandosi©in©una©ipotesi©di©occupa-
zione©appropriativa©(o©acquisitiva©o©ancora©di©accessione©invertita©che©dir©si©
voglia)©l'illecito©perpetrato©in©danno©dei©Sigg.ri©(...)©comporta©il©diritto©degli©
stessi©di©vedersi©corrispondere©oltre©alla©sorte©interessi©e©rivalutazione,©
secondo©i©criteri©indicati©dalla©Suprema©Corte©sulla©scia©dei©principi©affermati©
dalle©Sezioni©Unite©nella©nota©sentenza©n.©1712/1995.©Da©ultimo©e©prima©di©
soffermarsi©sulla©questione©concernente©la©natura©dell'area©pare©opportuno©
ricordare©che©l'illecito©(e©dunque©la©data©cui©fare©riferimento©al©fine©di©stabi-
lire©il©valore©dei©terreni©utilizzati©per©realizzare©l'opera©pubblica©senza©portare©
a©termine©la©procedura©ablatoria©e©il©momento©da©cui©decorrono©gli©interessi©
e©da©cui©andra©effettuato©il©computo©della©rivalutazione)©si©e©perfezionato©al©
momento©in©cui©e©venuto©a©scadere©il©termine©indicato©nel©provvedimento©di©
approvazione©del©progetto©avente©valore©di©dichiarazione©di©pubblica©utilita©
entro©cui©andavano©ultimati©i©lavori©(termine©che©potrebbe©anche©coincidere©
con©quello©di©scadenza©dell'occupazione©cui©sembrerebbe©alludere©codesta©
Pubblica©Amministrazione)©se©allo©spirare©dello©stesso©l'opera©era©stata©com-
pletata©o©comunque©si©era©avuta©radicale©irreversibile©trasformazione©del©
suolo©di©proprieta©dei©Sig.ri©(...).©

Diversamente©l'illecito©deve©ritenersi©consumato©successivamente©alla©
scadenza©del©predetto©termine©al©momento©in©cui©l'opera©e©stata©completata©

o©comunque©allorquando©vi©e©stata©radicale©ed©irreversibile©trasformazione©
del©suolo©di©proprieta©dei©Sig.ri©(...).©
Trattasi©di©circostanza©che©si©suggerisce©senz'altro©di©verificare©(ancheal©
fine©di©essere©certi©che©non©sia©decorso©il©termine©quinquennale©di©prescri-
zione,©visto©e©considerato©che©prima©della©notifica©del©ricorso©con©il©qualee©
stato©chiesto©al©TAR©Lazio©di©accertare©l'illecito©perpetrato©da©codesta©Pub-
blica©Amministrazione©e©dalla©Concessionaria©non©risultano©avanzate©richie-
ste©risarcitorie©idonee©ad©interrompere©il©decorso©del©predetto©termine).©

Per©cio©che©attiene©alla©quantificazione©del©dovuto©a©titolo©di©risarci-
mento©del©danno©si©premette©che©fra©i©documenti©fatti©pervenire©non©e©dato©
rinvenire©certificazione©attestante©la©destinazione©urbanistica©dei©suoli©utiliz-
zati©per©la©realizzazione©dell'opera©pubblica©al©momento©in©cui©fu©apposto©il©
vincolo©preordinato©all'esproprio©(cioe©al©momento©dell'approvazione©del©
progetto)©e,©tuttavia,©da©quanto©riferito©da©codesto©Servizio©e©da©quanto©si©
legge©nel©ricorso©notificato©dai©Sigg.ri©(...)©in©data©10©giugno©2003,©sembra©
pacifico©che©i©terreni©di©proprieta©dei©Medesimi©si©trovavano©in©zona©desti-
nata©a©ûparco©pubblico©e©parco©pubblico©di©interesse©paesaggistico©e©archeo-
logico.©Destinazione©d'uso©a©parco©alberato©con©la©tassativa©esclusione©di©
ogni©attivita©edificatoria©anche©se©a©carattere©pubblicoý©(si©e©puntualmente©
riportato©quanto©si©legge©a©pag.©2©del©ricorso).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Se©cos|©fosse,©reputa©questo©G.U.©che©dovrebbe©escludersi©l'edificabilita©
dell'area©alla©luce©di©quanto©in©piu©occasioni©affermato©dalla©Suprema©Corte©
(a©titolo©di©mero©esempio©si©ricordano,©fra©le©piu©recenti,©Cass.,©

n.©10263/2004;©Cass.,©n.©4732/2004;©Cass.,©n.©821/2004)©la©quale©ha©avuto©
modo©di©chiarire©che©ûle©previsioni©dello©strumento©urbanistico,©attraverso©
le©quali©a©determinate©zone©viene©impressa©siffatta©destinazione,©si©caratteriz-
zano©per©essere©il©frutto©di©ûuna©nuova©zonizzazione©dell'intero©territorio©
comunale©o©di©parte©di©esso,©s|©da©incidere©su©di©una©generalita©di©beni,©nei©
confronti©di©una©pluralita©indifferenziata©di©soggetti©in©funzione©della©destina-
zione©dell'intera©zona©in©cui©questi©ricadono©ed©in©ragione©delle©sue©caratteri-
stiche©intrinseche©o©del©rapporto©(per©lo©piu©spaziale)©con©un'opera©pubblicaý©
(cos|©testualmente©Cass.,©n.©10265/2004).©
In©altre©parole©in©casi©del©genere©si©e©in©presenza©di©vincoli©c.d.©confor-
mativi©della©proprieta©privata©che©comportano©l'inedificabilita©della©stessa©
(cfr.©Cass.,©n.©173/2001).©e©quindi©la©quantificazione©del©risarcimento©andra©
effettuata©facendo©riferimento©al©valore©venale©del©suolo©considerandolo©
come©a©vocazione©agricola©e,©pertanto,©utilizzando,©secondo©quanto©previsto©
dall'art.©16©della©legge©n.©865/1971,©il©valore©agricolo©medio©sulla©base©della©
coltivazione©in©atto©al©momento©in©cui©fu©occupato©desumibile©dalle©apposite©
tabelle©predisposte©dalla©Commissione©Provinciale©Espropri.©

Se,©al©contrario,©come©si©sostiene©nell'atto©di©citazione©lo©strumento©
urbanistico©in©realta©aveva©impresso©ai©suoli©di©proprieta©dei©Sig.ri©(...)©un©
vincolo©preordinato©all'esproprio©che©al©momento©in©cui©fu©approvato©il©pro-
getto©dell'opera©avente©valore©di©dichiarazione©di©pubblica©utilita©era©venuto©
a©scadere©e©non©era©stato©reiterato©si©verserebbe©in©una©situazione©nella©quale©
ai©suddetti©suoli©si©dovrebbe©applicare©la©disciplina©di©cui©all'art.©4©ultimo©
comma,©della©legge©n.©10/1977©propria©delle©c.d.©aree©bianche©che,©pur©con-
trassegnate,©urbanisticamente,©da©un©indice©di©edificabilita©molto©limitato,©
sono©indennizzate©dalla©giurisprudenza©con©applicazione©del©criterio©dell'edi-
ficabilita©di©fatto©(cfr.©ex 
multis 
Cass.©24099/2004,©Cass.©2781/2004).©

In©quest'ultimo©caso©la©quantificazione©del©risarcimento©andra©effettuata©
calcolando©il©valore©dei©suoli©utilizzati©per©la©realizzazione©della©Caserma©
considerando©le©ridotte©possibilita©di©edificazione©degli©stessi©e,©comunque,©
in©relazione©agli©indici©di©fabbricabilita©desumibili©dal©citato©art.©4.©

Cio©che,©invero,©sembrerebbe©doversi©escludere©in©radice©e©la©piena©edifi-
cabilita©(e©conseguentemente©l'applicabilita©dell'art.©5bis,©comma©sette©bis,©
della©legge©359/1992©ora©art.©55 
del©d.P.R.©327/2001)©dei©suoli©come©ritenuto©
dai©Sig.©(...)©anche©alla©stregua©della©sentenza©della©Corte©d'Appello©che,©nel©
determinare©l'indennita©virtuale©di©esproprio,©sulla©base©della©quale©e©stata©
poi©calcolata©l'indennita©d'occupazione©ha©riconosciuto©la©vocazione©edifica-
toria©degli©stessi.©

Nell'uno,©come©nell'altro©caso©oltre©alla©somma©dovuta©a©titolo©di©sorte,©
versandosi©in©ipotesi©di©illecito,©andranno©corrisposti©interessi©e©rivalutazione©
monetaria©da©calcolarsi©secondo©le©modalita©indicate©nella©nota©sentenza©
delle©Sezioni©Unite©n.©1712/1995©(cioe©calcolando©gli©interessi©sulla©somma©
via©via©rivalutata).©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

In©ragione©di©tutto©cio©questo©G.U.©non©puo©non©esprimersi©negativa-
mente©sulla©proposta©transattiva©formalizzata©da©controparte,©che©muove©dal-
l'asserita©piena©edificabilita©del©suolo©radicalmente©ed©irreversibilmente©tra-
sformato©per©la©realizzazione©dell'opera©pubblica,©e©sottolineare©che©ogni©e©
qualsiasi©soluzione©transattiva©non©puo©che©partire©dalle©diverse©premesse©di©
cui©sopra©che©ovviamente©andranno©debitamente©accertate©Da©codesta©P.A.©
previa©acquisizione©di©dettagliate©notizie©in©ordine©alle©previsioni©del©P.R.G.©
del©Comune©di©F.©

Considerato,©peraltro©che,©da©ultimo,©come©si©accennava,©i©Sigg.ri©(...)©
hanno©spostato©la©propria©pretesa©risarcitoria©innanzi©all'A.G.O.©(in©data©
2©dicembre©2004©e©stato©notificato©atto©di©citazione©e©la©prima©udienza©prevista©
per©l'©11©maggio©p.v.©e©stata©differita©al©15©ottobre©2005),©presumibilmente©rite-
nendo©che©a©seguito©della©sentenza©n.©204/2004©della©Corte©Costituzionale©l'a-
dito©Giudice©Amministrativo©difetti©di©giurisdizione,©reputa©questo©G.U.©che©al©
fine©di©pervenire©ad©una©definizione©della©vicenda©codesta©Pubblica©Ammini-
strazione©potrebbe©forse©valutare©l'eventualita©di©utilizzare©l'art.©43,©comma©
primo,©del©d.P.R.©n.©327/2001,©visto©che©la©giurisprudenza©amministrativa,©pro-
nunciandosi©su©domanda©di©conversione©della©pretesa©restitutoria©del©proprieta-
riovittimadiillecito©simileaquello©soffertodai©Sigg.ri(...)©inpretesarisarcito-
ria,©formulata©dalla©Pubblica©Amministrazione©ai©sensi©del©terzo©comma©della©
disposizione©qui©considerata,©si©e©espressa©positivamente©sottolineando©che©ûla©
reintegrazione©in©forma©specifica©e©solo©una©delle©possibili©forme©di©risarci-
mentoý©e©che©ûla©circostanza©che©l'opera©pubblica©sia©stata©costruita©intera-
mente©e©che©i©lavori©abbiano©dato©luogo©alla©strada©comunale©risultadi©ostacolo©
all'accoglimento©della©domanda©di©reintegrazione©in©forma©specifica,©essendo©
incio©ravvisabiligliestremicontemplatidagliartt.©2058e2933delc.c.;allastre-
gua©di©quest'ultima©norma,©l'interesse©alla©conservazione©di©un©bene©che©sia©utile©
all'economia©nazionale©e©di©ostacolo©al©soddisfacimento©in 
executivis 
della©pre-
tesaeprovocalasostituzionedelrisarcimentoperequivalente.©Sitratta,inaltri©
termini,©di©una©disposizione©che©sovrappone©l'interesse©pubblico©all'interesse©
privato©e©che©si©riflette©sui©metodi©di©protezione©diretta©dei©diritti,©che©il©giudice©
amministrativo©ha©gia©utilizzato©al©fine©di©delimitare©l'ambito©di©espansione©del©
giudizio©di©ottemperanza©per©la©soddisfazione©dell'interesse©oppositivo,©sempre©
in©materia©di©annullamento©di©atti©espropriativi©(Cons.©Stato,©Sez.©V,©12©luglio©
1996,©n.©874)ý©(cos|©testualmente©TAR©per©l'Emilia©Romagna,©Bologna,©sen-
tenza©n.©2160/2003,©cui©adde 
TAR©per©l'Emilia©Romagna,©Bologna,©sentenza©

n.©659/2003).©
Considerato©che©il©primo©comma©della©citata©disposizione©mediante©il©
quale©si©consente©alla©Pubblica©Amministrazione©di©procedere©all'acquisizione©
di©un©bene©utilizzato©senza©titolo©per©scopi©di©interesse©pubblico©a©prescindere©
dalla©pendenza©di©un©giudizio©avviato©dai©proprietari©dello©stesso©vittime©del-
l'illecito©risponde©alla©medesima©ratio 
non©si©intravedono©ostacoli©alla©utiliz-
zazione©dello©stesso.©

Ne¨si©potrebbe,©in©contrario,©escludere©l'utilizzabilita©del©rimedio©di©cui©
alla©predetta©norma©in©ragione©del©disposto©dell'art.©57©del©d.P.R.©327/2001,©
nel©testo©introdotto©con©l'art.©5©della©legge©n.©166/2002,©che©sancisce©l'applica-
bilita©delle©disposizioni©nel©Testo©Unico©solo©a©quelle©fattispecie©concernenti©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

procedure©ablatorie©avviate©sulla©base©di©dichiarazione©di©pubblica©utilita©suc-
cessiva©all'entrata©in©vigore©del©nuovo©Testo©Unico©in©materia©espropriativa©
(avvenuta©il©30©giugno©2003).©

Invero©la©norma©con©la©quale©il©legislatore©ha©inteso©delimitare©l'ambito©
di©applicazione©del©nuovo©Testo©Unico©in©realta©ha©riguardo©alle©disposizioni©
dello©stesso©destinate©ad©innovare,©sotto©il©profilo©procedimentale,©la©materia©
espropriativa,©come©si©evinceva©con©chiarezza©dall'iniziale©testo©dell'art.©57©
nel©quale©era©precisato©che©le©nuove©disposizioni,©nel©caso©di©esistenza©del©vin-
colo©preordinato©all'esproprio©ovvero©di©dichiarazione©di©pubblica©utilita©al©
momento©dell'entrata©in©vigore©del©Testo©Unico,©si©applicavano©alle©fasi©pro-
cedimentali©non©ancora©concluse.©

Tale©conclusione,©inoltre,©si©impone©non©soltanto©in©ragione©della©ratio 
della©norma,©cui©si©e©gia©accennato,©la©quale©lascia©chiaramente©intendere©
che©l'art.©43©e©stato©introdotto©dal©legislatore©soprattutto©con©lo©sguardo©volto©
proprio©a©quelle©situazioni,©come©quella©qui©considerata,©in©cui©si©era©gia©con-
sumato©l'illecito©correlato©all'utilizzazione©della©proprieta©privata©per©la©
costruzione©di©un'opera©pubblica©senza©completamento©della©procedura©abla-
toria,©ma©anche©in©ragione©della©circostanza,©senza©dubbio©significativa,che©
la©norma©e©stata©inserita©in©un©capo©(il©VII)©del©Testo©Unico©completamente©
a©se©stante©rispetto©a©quelli©concernenti©le©varie©fasi©in©cui©ora©si©articolail©
procedimento©espropriativo©(capi©I-V),©nell'ambito©del©quale©il©decreto©di©
esproprio©dovrebbe©intervenire©in©tempi©assai©ristretti©(cfr.©art.©20©e©ss.)©pro-
prio©per©evitare©che,©a©seguito©della©mancata©emanazione©dello©stesso,©si©per-
fezioni©l'illecito.©

Le©esposte©considerazioni©hanno©da©ultimo©ricevuto©l'autorevole©avallo©
dell'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato©che©con©la©decisione©

n.©2/2005,©del©29©aprile©2005©allineandosi©in©pieno©alla©Corte©Europea©dei©
Diritti©dell'Uomo,©ha©con©chiarezza©affermato©che©ûIn©caso©di©illegittimita©
della©procedura©espropriativa©e©di©realizzazione©dell'opera©pubblica,©l'unico©
rimedio©riconosciuto©dell'ordinamento©alla©P.A.©per©evitare©la©restituzione©
dell'area©e©l'emanazione©di©un©(legittimo)©provvedimento©di©acquisizione©cd.©
ûsananteý©ex 
art.©43©del©testo©unico©sulle©espropriazioni©per©p.v.©approvato©
con©d.P.R.©8©giugno©2001©n.©327,©in©assenza©del©quale©l'Amministrazione©
non©puo©addurre©l'intervenuta©realizzazione©dell'opera©pubblica©quale©causa©
di©impossibilita©oggettiva©e©quindi©come©impedimento©alla©restituzioneý©ed©e©
espressamente©affermata©l'applicabilita©della©predetta©norma©anche©nelle©ipo-
tesi©in©cui©la©dichiarazione©di©pubblica©utilita©sia©intervenuta©prima©dell'en-
trata©in©vigore©del©testo©unico©(cfr.©punto©5©della©motivazione).©
Nella©parte©finale©della©nota©si©chiede©altres|©se©vadano©assunte©iniziative©
volte©all'accertamento©di©eventuali©responsabilita©di©funzionari©di©codesta©
Pubblica©Amministrazione.©

Ribadito©che©dalla©documentazione©di©cui©si©dispone©non©e©possibile©sta-
bilire©per©quali©ragioni©non©sia©mai©stata©completata©la©procedura©ablatoria,©
reputa©questo©G.U.©che,©essendosi©affidato©il©compito©di©provvedere©all'esple-
tamento©della©stessa©alla©concessionaria,©va©in©primo©luogo©verificato©se©vi©
siano©state©omissioni©o©negligenze©di©quest'ultima.©In©caso©negativo©si©trattera©
di©valutare©se©il©mancato©completamento©della©procedura©espropriativa©e©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

dipeso©da©omissioni©o©negligenze©di©funzionari©di©codesta©Pubblica©Ammini-
strazione©ovvero©da©altre©circostanze©e,©in©generale,©se©vi©era©o©meno©possibi-
lita©di©evitare©che©l'illecito©si©perfezionasse.©

Nel©caso©in©cui©emergessero©inadempienze©della©concessionaria,©che©evi-
dentemente©consentirebbero©a©codesta©Pubblica©Amministrazione©di©rivalersi,©
sara©comunque©opportuno©verificare©se©attraverso©lo©svolgimento©degli©
opportuni©controlli©e©la©necessaria©vigilanza©sull'operato©della©medesima©
sarebbe©stato©possibile,©anche©intervenendo©in©sostituzione©della©medesima,©
evitare©il©perfezionarsi©dell'illecitoý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
luglio 
2005, 
n. 
91858. 
Decreto©del©Presidente©della©Repubblica©8©giugno©2001©n.©327,©come©modi-

ficato©dal©Decreto©Legislativo©27©dicembre©2002©n.©302,©pubblicato©nel©Suppl.©

ord.©n.©211/L©Gazzetta©Ufficiale©n.©17©del©22©gennaio©2003.©Testo©Unico©dispo-

sizioni©legislative©e©regolamentari©in©materia©di©espropriazioni©per©pubblica©uti-

lita©(consultivo©52706/04,©avvocato©P.©Cosentino).©

û(Omissis)©Il©Ministero©[della©Difesa]©ha©chiesto©a©questa©Avvocatura©
Generale©di©esprimere©il©proprio©parere©in©merito©al©d.P.R.©in©oggetto,©con©
particolare©riguardo©all'applicabilita©alle©procedure©di©esproprio©per©opere©
militari©degli©artt.©9©e©10,©titolo©II,©del©medesimo©testo©legislativo,©si©osserva©
quanto©segue.©

La©disciplina©delle©espropriazioni©per©la©realizzazione©di©opere©militariha©
carattere©parzialmente©derogatorio©rispetto©a©quella©prevista©per©le©espropria-
zioni©in©generale©e©cio©in©ragione©della©specificita©delle©opere©medesime,©desti-
nate©alla©difesa©nazionale;©tale©disciplina©e©infatti©contenuta©nell'art.©51,©titolo©
III,©del©testo©unico©sopra©citato,©intitolato©ûdisposizioni©particolariýche©
dispone©al©primo©e©al©terzo©comma:©ûIlMinistero©della©Difesa©dichiara©lapub-

blica©utilita©delle©opere©destinate©alla©difesa©militare©edindividua©i©beni©da©espro-

priare.©Siapplicanoinquantocompatibili,©ledisposizioniprevistedaltitoloIIý.©

Le©espropriazioni©e©le©occupazioni©di©immobili©per©opere©militari,©com'e©
noto,©erano©disciplinate©dalle©norme©contenute©nella©legge©n.©2359©del©1865,©
e©in©particolare©negli©artt.©11,©74©e©76.©

Tali©disposizioni©lasciavano©all'Autorita©militare©la©piu©ampia©liberta©di©
valutazione©sia©in©ordine©al©requisito©della©pubblica©utilita©delle©opere©da©rea-
lizzare,©sia©in©ordine©alla©scelta©delle©aree©da©sottoporre©ad©esproprio.©

Conseguentemente,©come©piu©volte©chiarito©anche©dai©giudici©di©primo©
grado©e©dal©Consiglio©di©Stato©(cfr.©tra©le©ultime©C.S.,©IV,©n.©1593/01©e©

n.©4543/01;©nonche¨,©in©motivazione,©Corte©Cost.©n.©150/1992),©e©escluso©l'ap-
prezzamento©delle©autorita©urbanistiche©in©ordine©a©tali©determinazioni,©
essendo©affidata©all'Amministrazione©della©Difesa,©in©via©esclusiva,©la©soddi-
sfazione©delle©esigenze©connesse©alla©distribuzione©territoriale©delle©opere©
militari©e©alla©loro©progettazione.©
Siffatte©esigenze©sono©rispecchiate©dall'art.©81,©comma©2©del©d.P.R.©

n.©616/1977©e©successivamente,©dall'art.©2©del©d.P.R.©n.©383©del©1994,©i©quali©
hanno©escluso©le©opere©destinate©alla©difesa©militare©dall'accertamento©di©con-
formita©urbanistica.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ne©consegue©l'inapplicabilita©dell'art.©9,©titolo©II©del©testo©unico©in©
oggetto,©espressamente©rivolto©alla©disciplina©della©procedura©espropriativa©
delle©opere©pubbliche©in©generale,©per©la©realizzazione©delle©quali©e©previsto©
che©l'apposizione©del©vincolo©preordinato©all'esproprio©sia©rimesso©all'apprez-
zamento©delle©autorita©urbanistiche;©tale©articolo,©dunque,©non©puo©conside-
rarsi©compatibile,©ai©sensi©del©3.©co.©art.©51©del©T.U.,©con©la©disciplina©delle©
espropriazioni©per©opere©militari.©

Si©ritiene,©infine,©inapplicabile©anche©la©disposizione©di©cui©all'art.©10©del©

T.©U.©che©prevede©la©possibilita©di©apporre©il©vincolo©preordinato©all'esproprio©
mediante©il©ricorso©a©strumenti©di©cooperazione©tra©Pubbliche©Amministra-
zioni©nell'ipotesi©in©cui©la©realizzazione©di©un'opera©pubblica©non©sia©prevista©
dal©piano©urbanistico©generale.©
La©norma©introduce,©nella©ricorrenza©delle©condizioni©sancite©dallo©
stesso©articolo,©una©deroga©all'obbligo©di©osservare©le©procedure©delineate©dal-
l'art.©9.©

Per©le©osservazioni©suesposte,©tuttavia,©la©liberta©di©cui©gode©codesta©
Amministrazione©in©materia©di©espropriazioni©per©pubblica©utilita©per©le©
opere©destinate©alla©difesa©militare©ha©un'ampiezza©maggiore©rispetto©alla©
facolta©riconosciuta©in©generale©dall'art.©10.©Si©deve©pertanto©ritenere©che©
codesto©Ministero©non©sia©tenuto©per©tali©opere,©a©indire©previamente©una©
conferenza©di©servizi©o©a©procedere©ad©accordi©o©intese,©come©descritto©dalla©
disposizione©in©esame,©al©fine©di©addivenire©all'apposizione©del©vincolo©espro-
priativoý.©

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
luglio 
2005, 
n. 
92716. 
Provvedimentidi©assegnazione©della©casa©di©abitazionefamiliare©neiproce-

dimenti©di©separazione©personale©e©di©divorzio;©trascrivibilita©,©opponibilita©a©

terzi©in©relazione©ai©diversi©titoli©in©base©ai©quali©l'abitazione©era©gia©goduta©

(consultivo©18376/05,©avvocato©M.©Mari).©

û(...)©codesta©Avvocatura©Distrettuale©richiede©l'avviso©della©Scrivente©in©
ordine©a©talune©problematiche©ermeneutiche©relative©alla©trascrivibilita©presso©
la©Conservatoria©dei©Registri©Immobiliari©della©pronuncia©di©assegnazione©
della©casa©coniugale©ad©uno©dei©coniugi,©all'esito©del©procedimento©di©separa-
zione©personale©o©di©scioglimento©del©matrimonio,©con©particolare©riferi-
mento©all'opponibilita©ultranovennale©di©tale©provvedimento©al©terzo©acqui-
rente©in©data©successiva.©

Si©richiedono©altres|©delucidazioni©in©merito©ai©rapporti©tra©il©preesi-
stente©godimento©della©casa©familiare©a©titolo©di©comodato©ed©il©successivo©
provvedimento©di©assegnazione©della©stessa,©adottato©dal©giudice©in©sede©di©
separazione©o©di©divorzio.©

Giova©premettere©all'esame©delle©prospettate©questioni©una©sia©pur©sinte-
tica©ricostruzione©dell'evoluzione©normativa,©dottrinale©e©giurisprudenziale©
in©materia,©solo©all'esito©della©quale©risulta©possibile©orientarsi©in©un©settore©
nel©quale©all'accentuato©bisogno©di©certezza©nei©rapporti©giuridici©si©contrap-
pongono©spesso©insidiosi©dubbi©interpretativi.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Il©provvedimento©di©assegnazione©della©abitazione©nella©casa©coniugale©in©
favore©di©uno©dei©coniugi©e©,©senza©dubbio,©uno©dei©provvedimenti©piu©significa-
tivi©che©il©giudice©emette©nel©corso©del©giudizio©di©separazione©e©di©divorzio.©

La©disciplina©di©questa©materia©ha©subito©una©lenta©evoluzione,©sia©sotto©
il©profilo©della©possibilita©stessa©di©emettere©siffatto©provvedimento,©sia©sotto©
il©profilo©della©sua©opponibilita©ai©terzi.©

La©legge©prevedeva,©un©tempo,©l'assegnazione©solo©nel©contesto©della©
separazione©giudiziale©(art.©155,©comma©4,©c.c.).©In©sede©di©divorzio,©viceversa,©
in©difetto©di©legge,©l'assegnazione©poteva©solo©conseguire©ad©un©accordo©tra©i©
coniugi,©di©talche¨il©coniuge©assegnatario©in©sede©di©separazione©poteva©essere©
privato©della©abitazione©nella©casa©in©sede©di©successivo©divorzio.©

Questa©evidente©ingiustizia,©stigmatizzata©dalla©piu©attenta©dottrina,©
impose©al©Legislatore©di©intervenire.©

L'art.©11,©legge©6©marzo©1987,©n.©74,©sostituendo©l'art.©6©della©legge©
1©dicembre©1970,©n.©898,©detto©,©dunque,©una©norma©analoga©a©quella©di©cui©
all'art.©155,©comma©4,©c.c.,©aggiungendo,©pero©,©che©û©l'assegnazione,©in©quanto©
trascritta,©e©opponibile©al©terzo©acquirente©ai©sensi©dell'art.©1599©del©codice©
civileý.©

In©tal©modo,©pero©,©la©posizione©del©divorziato 
assegnatario©divenne©piu©
favorevole©rispetto©a©quella©del©separato, 
poiche¨l'art.©155 
c.c.©non©prevedeva©
l'opponibilita©ai©terzi©^mediante©trascrizione©^del©provvedimento.©

La©trascrivibilita©,©in©assenza©di©una©norma©espressa,©era©assai©discussa,©
dal©momento©che,©se©la©dottrina©e©talune©sentenze©di©merito©(cfr.©Trib.©Cata-
nia,©sent.©11©luglio©1986)©configuravano©il©diritto©del©coniuge©assegnatario©
come©un©diritto 
reale 
di 
abitazione, 
opponibile,©come©tale,©se©trascritto,©ex 
art.©2643,©n.©14,©c.c.,©ovvero©come©un©diritto 
personale 
di 
abitazione, 
pur©sem-
pre,©pero©,©opponibile©al©terzo,©ex 
art.©111©c.p.c.,©fmo©a©revoca©del©provvedi-
mento,©ovvero©come©un©diritto 
personale 
di 
godimento, 
opponibile©per©tutta©
la©durata©del©diritto©tutelato©(cfr.©Trib.©Lucca,©sent.©11©febbraio©1983)©ovvero©
per©un©novennio©ex 
art.©1599©c.c.,©la©Suprema©Corte©riteneva©che,©in©caso©di©
alienazione,©il©diritto©non©fosse©opponibile,©cosicche¨il©coniuge©poteva©solo©
chiedere©un©adeguamento©dell'assegno©di©mantenimento©(v.©Cass.,©sentt.©
nn.5082/1985,©624/1986).©

Successivamente,©la©Corte©costituzionale©e©intervenuta©nel©dibattito©(cfr.©
sent.©n.©454/1989),©assumendo©una©posizione©di©favore©non©tanto©nei©con-
fronti©del©coniuge©assegnatario,©quanto,©piuttosto,©dei©figli©ad©esso©affidati.©
Secondo©la©Corte,©infatti,©era©dato©ravvisare©una©disparita©di©trattamento©
tra©situazioni©analoghe©^l'una©caratterizzata©dall'affidamento©della©prole©ad©
un©genitore©separato,©l'altra©dall'affidamento©ad©un©genitore©non©piu©legato©
dal©vincolo©matrimoniale©^,©atteso©che,©in©quest'ultimo©caso,©in©forza©del-
l'art.©6,©legge©898/1970©novellata,©la©prole©avrebbe©potuto©continuare©a©vivere©
nella©stessa©abitazione,©pur©se©alienata©a©terzi©dal©genitore©non©affidatario,©
mentre,©nell'altro©caso,©cio©non©sarebbe©potuto©avvenire.©

La©Corte©ha,©conseguentemente,©dichiarato©l'illegittimita©costituzionale©
dell'art.©155,©comma©4,©c.c.,©û©nella©parte©in©cui©non©prevede©la©trascrizione©
del©provvedimento©giudiziale©di©assegnazione©della©abitazione©nella©casa©
familiare©al©coniuge©affidatario©della©prole,©ai©fini©della©opponibilita©ai©terziý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Merita©rammentare©che,©a©proposito©della©questione©relativa©all'applica-
zione©in©sede©di©separazione©tra©coniugi©della©norma,©in©tema©di©casa©fami-
liare,©prevista©dalla©legge©74/1987©per©il©caso©di©scioglimento©del©matrimonio,©
parte©della©dottrina,©seguita,©peraltro,©da©qualche©decisione©di©merito©(v.©
App.©Napoli,©sent.©n.©352©del©15©marzo©1988),©sostenne©una©soluzione©positiva©
sul©semplice©piano©interpretativo,©in©virtu©dell'eadem©ratio©alla©base©della©tutela©
dei©figli©minori©e©del©loro©affidamento©in©caso©di©crisi©coniugali.©

Tra©codesti©indici©normativi,©in©particolare,©un©certo©spicco©veniva©rico-
nosciuto,©per©l'appunto,©alla©disposizione©di©cui©all'art.©11,©legge©74/1987©
(modificativa©dell'art.©6,©legge©898/1970).©Tale©disposizione©^come©accennato©
sopra©^ha,©in©effetti,©inteso©fare©chiarezza©in©materia©di©casa©familiare©e,©
soprattutto,©superare©le©tenaci©resistenze©in©ordine©all'opponibilita©ai©terzi©
della©situazione©giuridica©del©coniuge©assegnatario,©evidenti©nell'orientamento©
interpretativo©assunto©dalla©Cassazione©a©partire©dalla©pronuncia©a©Sezioni©
Unite©n.©2494/1982©e©ribadito©sostanzialmente©nella©sent.©n.©4420/1988.©Al©
fine©di©assicurare©stabilita©alla©situazione©di©godimento©della©casa©familiare©
da©parte©dell'ex©coniuge©affidatario©dei©figli©minori,©in©occasione©della©circola-
zione©dell'immobile©di©proprieta©dell'©altro©ex©coniuge,©l'art.©11,©legge©74/1987,©
stabilisce,©pervero,©che©ûl'assegnazione,©in©quanto©trascritta,©e©opponibile©al©
terzo©acquirente©ai©sensi©dell'art.©1599©c.c.ý.©

La©Corte©costituzionale,©tuttavia,©ha©preferito©raggiungere©il©medesimo©
risultato©con©una©pronunzia©di©incostituzionalita©parziale,©ponendosi©nel©
solco©di©quell'orientamento©di©politica©del©diritto©in©base©al©quale,©in©materie©
delicate©quali©il©diritto©di©famiglia,©si©considera©preferibile©adottare©una©sen-
tenza©additiva©di©accoglimento,©piuttosto©che©una©sentenza©interpretativa©di©
rigetto.©

Il©lodevole©intento©cui©si©era©ispirata©la©Corte©nell'eliminare©la©denun-
ciata©discriminazione©tra©il©coniuge©separato©e©quello©divorziato©rischiava,©
nondimeno,©di©essere©bilanciato©^se©non©addirittura©compromesso©^da©una©
imperfetta©percezione©dei©termini©della©questione©sollevata©nell'ordinanza©di©
rimessione©e,©quanto©meno,©da©una©infelice©formulazione©a©proposito©dell'in-
terpretazione©della©norma©di©cui©all'art.©11,©legge©74/1987.©Il©che©non©solo©
avrebbe©reso©ininfluente©la©sentenza©ai©tini©della©soluzione©della©specifica©con-
troversia©all'esame©del©giudice©a©quo,©ma©avrebbe©altres|©ridimensionato,©in©
termini©rilevanti,©la©tutela©dell'assegnazione©della©casa©familiare©introdotta©
con©la©legge©del©1987©ed©estesa,©con©tale©decisione,©anche©a©favore©del©coniuge©
separato.©

Nell'ordinanza©di©rimessione,©il©giudice©a©quo©aveva,©in©effetti,©sollevato©
la©questione©di©costituzionalita©a©proposito©della©disparita©di©trattamento©a©
danno©del©coniuge©separato©assegnatario©della©casa©familiare©rispetto©all'ex©
coniuge,©facendo©leva©esclusivamente©sul©fatto©che,©per©effetto©dell'art.11,©L.©
74/1987,©soltanto©per©quest'ultimo©soggetto©il©godimento©della©casa©familiare©
sarebbe©stato©ûopponibile©comunque©ai©terzi©nei©limiti©del©novennio©e,©ove©
trascritto,©anche©oltreý.©

In©altre©parole,©nell'ordinanza©di©rimessione,©il©trattamento©favorevole©
per©l'ex©coniuge©(cioe©a©dire©il©contenuto©precettivo©della©disposizione©di©cui©
all'art.©11,©legge©74/1987)©risultava©identificato©nella©semplice©ûopponibilita©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

ai©terziý©della©situazione©relativa©al©godimento©della©casa©familiare,©senza©
alcun©riferimento©alle©diverse©forme©di©pubblicita©legate©alla©durata©della©
situazione©nel©tempo©(data©certa©per©una©durata©infranovennale©e©trascrizione©
per©una©durata©ultranovennale).©

Nella©sentenza©della©Corte©costituzionale,©invece,©sia©in©motivazione©sia©
nel©dispositivo,©il©contenuto©precettivo©della©norma©introdotta©nella©legge©del©
1987©veniva©spostato©dall'opponibilitaà 
ai 
terzi 
della©situazione©giuridica©rela-
tiva©alla©casa©familiare©alla©sola 
trascrivibilitaà 
. 
Si©innescava,©in©tal©modo,©
una©confusione©concettuale©di©non©poco©momento:©l'opponibilita©ai©terzi©del-
l'assegnazione©della©casa©familiare©sembrava©considerata©come©un©effetto©
discendente©soltanto 
dall'avvenuta©trascrizione©del©provvedimento©giudiziale©
presso©la©Conservatoria.©

La©mancanza©di©ogni©riferimento©all'art.©1599©c.c.©e,©per©converso,©il©pas-
saggio©argomentativo©con©il©quale©si©richiamava©la©opponibilita©ûmediante©
trascrizioneý©al©terzo©acquirente,©potevano©indurre©a©ritenere©che,©nellapro-
spettiva©della©Corte,©la©pubblicita©costituisse©l'unico©sistema©per©la©soluzione©
dei©conflitti©tra©coniuge©(beneficiano©del©provvedimento)©e©terzi©acquirenti,©
con©esclusione©di©ogni©altro©criterio©di©selezione©tra©titolari©di©diversi©diritti,©
come©quello©della©priorita©temporale.©

Arrestandosi©ad©una©lettura©puramente©testuale©del©dictum 
della©Corte,©il©
provvedimento©sembrava,©insomma,©suscettibile©di©trascrizione©non©gia©ai©fini©
di©cui©all'art.©1599©c.c.,©quanto,©piuttosto,©ai©fini©di©cui©all'art.©2644©c.c.,©cosic-
che¨,©se©non©trascritto,©esso©sarebbe©risultato©inopponibile©tout 
court, 
e©non©
gia©opponibile©per©soli©nove©anni.©

Era,©questa,©l'inevitabile©conseguenza©del©fatto©che,©nel©dispositivo,©la©
Corte©aveva©omesso©di©richiamare©l'art.©1599©c.c.,©cosicche¨la©trascrizione©
andava©necessariamente©posta©in©relazione©con©la©norma©dell'art.©2644©c.c.,©
regolativa©della©materia©sul©piano©generale, 
laddove©l'altra©norma,©all'oppo-
sto,©prescrive©un©regime©speciale 
di©opponibilita©.©

Per©la©verita©,©sin©da©subito©gli©interpreti©ritennero©che,©al©di©la©della©eli-
minazione©della©discriminazione©tra©la©tutela©del©coniuge©separato 
e©quella©
del©coniuge©divorziato 
in©ordine©all'assegnazione©della©casa©familiare,©la©Corte©
non©avesse©inteso©intervenire©consapevolmente©nell'interpretazione©della©
disposizione©di©cui©all'art.©11,©legge©74/1987,©e©suggerirono©di©porre©rimedio©
all'indicata©preterizione©facendo©notare©che©l'incostituzionalita©era©stata©
dichiaratasullabasedelfattochel'art.©6,legge898/1970novellata,rinviando©
all'art.©1599©c.c.,©favoriva©i©figli©dei©divorziati 
rispetto©a©quelli©dei©separati. 
Era©evidente,©allora,©che,©al©fine©di©evitare©una©nuova©e©diversa©disparita©di©
trattamento,©il©predetto©art.©1599©c.c.©doveva©trovare©applicazione©ancheper©
quanto©concerneva©i©provvedimenti©del©giudice©della©separazione. 


Eé,©del©resto,©questa©la©soluzione©che©anche©la©stessa©Corte©Costituzionale©
ha©avvalorato©espressamente©con©l'ordinanza©n.©20/1990,©con©la©quale©^a©
premessa©di©una©pronuncia©di©inammissibilita©ed©offrendo©una©sorta©di©ûinter-
pretazione©autenticaý©del©precedente©pronunziato©^ha©rilevato©che©l'onere©di©
trascrizione©del©provvedimento©di©assegnazione©in©caso©di©separazione©
riguarda,©ex 
art.©1599©c.c.,©la©sola©assegnazione©ultranovennale,©ferma©
restando©l'opponibilita©del©provvedimento©in©tutte©le©altre©ipotesi.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©realta©,©piuttosto©che©di©assegnazione©ultranovennale©^essendo©l'asse-
gnazione,©almeno©di©regola,©senza©limiti©di©tempo,©salvo©revoca©^,©la©Corte©
avrebbe©dovuto©parlare©di©opponibilitaà 
del 
provvedimento 
oltre 
il 
novennio, 
ma©la©sostanza©della©precisazione©non©muta.©

Se©e©,©infatti,©indubbio©che©nella©norma©di©cui©all'art.©11,©legge©74/1987,©si©
era©dato©un©particolare©risalto©alla©trascrizione,©in©vista©dell'opponibilita©ai©
terzi©dell'assegnazione©della©casa©familiare,©e©pur©vero©che©in©essa©vi©e©anche 
un©espresso©richiamo©all'art.©1599©c.c.©

La©soluzione©che©avesse©voluto©considerare©l'opponibilita©come©conse-
guenza©della©sola 
trascrizione©avrebbe©finito,©pertanto,©con©il©rendere©pleona-
stico©(o©meglio:©imperscrutabile)©il©richiamo©a©tale©norma,©la©quale©disciplina,©
per©l'appunto,©l'opponibilita©del©diritto©personale©di©godimento©al©terzo©
acquirente©dell'immobile©sulla 
base 
della 
sola 
anterioritaà 
nel 
tempo 
del 
primo 
diritto, 
salva 
la 
data 
certa 
del 
relativo 
titolo 
costitutivo. 


Tale©richiamo©non©puo©,©tuttavia,©considerarsi©pleonastico©o©semplice-
mente©rafforzativo©della©soluzione©gia©fondata©sulla©base©del©solo©
art.©1599©c.c.©

Non©bisogna,©infatti,©dimenticarsi©che,©gia©prima©della©riforma©del©1987,©
con©riferimento©all'originario©art.©155,©comma©4,©c.c.,©vi©era©stata©qualche©per-
plessita©a©dare©ingresso©alla©trascrizione©oltre©la©normale©opponibilita©nei©
limiti©del©novennio,©previa©applicazione©dell'art.©1599©c.c.,©considerando©che©
la©particolare©natura©del©provvedimento©giudiziale©in©ordine©ai©rapporti©tra©i©
coniugi©separati©e/o©divorziati,©compresi©quelli©inerenti©ai©figli,©impediva©che©
potessero©attribuirsi©ai©suoi©effetti©termini©di©durata©predeterminati©e,©quindi,©
rendeva©difficile©stabilire©se©si©fosse©di©fronte©ad©una©durata©infra©o©ultra©
novennale.©

Sicche¨,©il©contenuto©precettivo©originale©della©norma©di©cui©all'art.©11©
della©legge©del©1987©stava©proprio©nell'aver©assicurato©la©trascrivibilita©del©
provvedimento©di©assegnazione©anche©quando©l'opponibilita©fosse©destinata©
a©non©avere©un©termine©finale©precostituito,©potendosi©estendere©oltre©il©
novennio.©Ricostruzione,©questa,©che©trova©conferma©anche©nei©Lavori©Prepa-
ratori©(dai©quali©risulta©che©l'onere©della©trascrizione©venne©introdottoper©
ampliare©l'opponibilita©oltre©il©novennio).©

Occorre,©nondimeno,©rimarcare©che©giurisprudenza©e©dottrina©si©sono©
lungamente©affaticate©nel©compito©di©chiarire©la©portata©normativa©della©
disposizione©del©predetto©art.©6,©legge©898/1970©novellata,©nella©parte©in©cui©
fa©riferimento©alla©trascrizione.©

La©norma©^come©piu©volte©detto©^rinvia©espressamente©all'art.©1599©
c.c.,©ma©tale©rinvio©non©appare©perspicuo©e©suscita,©in©effetti,©non©pochi©pro-
blemi.©La©trascrizione©risulta©propriamente©riferita©al©provvedimento©di©asse-
gnazione,©senza©minimamente©distinguere©in©ordine©alla©sua©durata.©

Sotto©questo©aspetto,©dunque,©non©sarebbe©lecito©distinguere©tra©assegna-
zione©infra©e©ultranovennale,©con©la©conseguenza©che,©secondo©parte©della©
dottrina,©il©provvedimento©andrebbe©trascritto©in 
ogni 
caso, 
anche©se©l'asse-
gnazione©fosse©destinata©a©durare©per©un©periodo©breve,©ad©esempio©perche¨
espressamente©collegata©al©raggiungimento©della©maggiore©eta©da©parte©del©
figlio©minore©(ipotesi,©peraltro,©remota,©poiche¨^di©regola©^il©provvedimento©
del©giudice©e©a©tempo©indeterminato,©salvo©revoca).©


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO¨

Il¨diritto¨all'abitazione¨assumerebbe,¨cos|©,¨proprie,¨autonome¨connota-
zioni¨e¨finirebbe¨per¨ricadere¨sotto¨la¨previsione¨generale¨dell'art.¨2644¨c.c.¨
Sennonche¨,si¨e©¨correttamente¨rilevato¨che¨il¨preciso¨rinvio¨all'art.¨1599¨

c.c.¨non¨puo©¨non¨comportare,¨in¨unione¨con¨la¨prevista¨trascrizione,¨un'assi-
milazione¨quoad 
effectum 
del¨diritto¨dell'assegnatario¨al¨diritto¨di¨locazione¨
ultranovennale.¨

Assimilazione¨^come¨e©¨ovvio¨^sul¨piano¨della¨circolazione¨e¨della¨
opponibilita©¨ai¨terzi,¨atteso¨che,¨sotto¨questo¨profilo,¨e©¨del¨tutto¨irrilevante¨
che¨il¨diritto¨sia¨acquistato¨a¨titolo¨oneroso¨o¨a¨titolo¨gratuito.¨L'assenza¨di¨
corrispettivo¨per¨il¨godimento¨dell'abitazione¨potra©¨,¨infatti,¨rilevare¨solo¨inter 


partes, 
nei¨rapporti¨interni¨tra¨coniuge¨titolare¨del¨godimento¨e¨coniuge¨pro-
prietario¨dell'immobile,¨ai¨fin|©¨della¨fissazione¨dell'assegno¨di¨mantenimento.¨

In¨senso¨contrario¨all'assimilazione¨si¨e©,¨tuttavia,¨osservato¨che¨sarebbe¨
stata¨inutile¨l'espressa¨menzione¨della¨necessita©¨di¨trascrivere,¨se¨tale¨necessita©¨
sussistesse¨solo¨al¨fine¨dell'opponibilita©¨oltre¨il¨novennio,¨dal¨momento¨che,¨
a¨tal¨uopo,¨sarebbe¨bastato¨il¨puro¨e¨semplice¨rinvio¨alla¨disciplina¨dell'ari¨

1599¨c.c.,¨che¨gia©¨impone¨la¨trascrizione¨per¨questo¨solo 
effetto.¨

Per¨quanto¨pertinente,¨l'osservazione¨e©¨stata,¨tuttavia,¨superata,¨obiet-
tando¨che¨il¨richiamo¨alla¨trascrizione,¨nell'intenzione¨del¨legislatore,¨aveva¨
inteso¨esclusivamente¨sottolineare¨la¨necessita©¨che¨il¨provvedimento¨venisse¨
trascritto¨proprio¨ai¨fini¨di¨cui¨all'art.¨1599¨c.c.,¨al¨fine,¨cioe©¨,¨di¨poter¨essere¨

opposto¨sine 
die, 
e¨non¨gia©¨per¨un¨periodo¨di¨soli¨nove¨anni.¨

In¨altre¨parole,¨il¨legislatore¨aveva¨inteso¨ribadire¨che¨il¨provvedimentoe©¨
a¨tempo¨indeterminato¨(o¨meglio:¨con¨termine¨finale¨incerto),¨e¨dunque¨va¨
considerato,¨ad¨ogni¨effetto,¨come¨ultranovennale.¨

Diversamente¨opinando,¨un'esegesi¨letterale¨dell'art.¨6,¨comma¨6,¨legge¨
898/1970¨novellata,¨imporrebbe¨di¨sostenere¨che¨il¨Legislatore¨abbia¨inteso¨
affermare¨che¨il¨provvedimento¨vada¨trascritto¨al¨fine¨di¨potersi¨avvaleredi¨
una¨norma¨che¨gia©¨prevede,¨di¨per¨se¨,¨la¨trascrizione,¨con¨una¨duplicazione¨
dispositiva¨che¨non¨avrebbe¨alcun¨senso:¨qualora¨avesse¨voluto¨prevedere¨
l'opponibilita©¨in 
senso 
assoluto,¨il¨Legislatore¨avrebbe,¨invero,¨dovuto¨far¨

richiamo¨all'art.¨2644¨c.c.,¨e¨non¨gia©¨all'art.¨1599¨c.c.¨

Ne¨consegue,¨dunque,¨che¨ilprovvedimento 
non 
trascritto 
legittima 
in 
ogni 


caso, 
nel 
conflitto 
con 
il 
terzo 
acquirente 
in 
data 
successiva 
all' 
assegnazione, 
il 


godimentoper 
nove 
anni, 
avendo 
esso, 
senza 
alcun 
dubbio, 
data 
certa. 
Cio©¨com-

porta¨che¨l'assegnatario¨prevalga¨se¨il¨provvedimento¨precede¨l'alienazione.¨

Queste¨conclusioni¨possono¨anche¨apparire¨inique¨nei¨confronti¨del¨
terzo,¨ed¨in¨effetti¨non¨puo©¨negarsi¨che,¨nella¨logica¨dell'art.¨1599¨c.c.,¨l'oppo-
nibilita©¨infranovennale¨e©¨bilanciata¨dal¨pagamento¨del¨canone.¨Ma¨tale¨equi-
librio,¨a¨ben¨guardare,¨e©¨puramente¨formale,¨cosicche¨non¨potrebbe¨ravvisarsi¨
una¨condizione¨deteriore¨per¨il¨terzo¨nel¨fatto¨che¨costui¨dovra©¨,¨piuttosto¨
che¨percepire¨il¨canone,¨rivolgersi¨al¨proprio¨dante¨causa¨per¨il¨risarcimento¨
del¨danno,¨ove¨il¨provvedimento¨giudiziale¨di¨assegnazione¨non¨gli¨sia¨stato¨
previamente¨comunicato¨in¨sede¨di¨alienazione.¨

Non¨sembra,¨dunque,¨possibile¨argomentare¨(anche)¨dalla¨condizione¨
del¨terzo¨per¨affermare¨la¨necessita©¨di¨trascrivere¨il¨provvedimento¨di¨asse-
gnazione¨ai¨fini¨dell'opponibilita©¨(non¨gia©¨in¨relativo,¨cioe©¨per¨il¨periodo¨
ultranovennale,¨ma)¨in¨assoluto.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Al©medesimo©approdo©ermeneutico©raggiunto©dalla©migliore©dottrina©e©
alfine©pervenuta©anche©la©giurisprudenza©di©legittimita©,©una©volta©superati©i©
contrasti©interpretativi©manifestatisi©in©seno©ad©essa.©

Come©codesta©Avvocatura©Distrettuale©dimostra©di©conoscere©perfetta-
mente,©il©contrasto©era©insorto©in©seguito©a©Cass.,©sent.©n.©4529/1999, 
la©quale,©
difformemente©dalle©precedenti©sentt.©nn.©10977/1996©e©7680/1997,©aveva©rite-
nuto©che©l'omessa©trascrizione©del©provvedimento©di©assegnazione©della©casa©
coniugale©pregiudicasse©del©tutto©^e©non©soltanto©per©il©periodo©successivo©
al©compimento©di©nove©anni©dall'assegnazione©^l'opponibilita©del©titolo©al©
terzo©acquirente©dell'immobile.©

Si©era,©piu©precisamente,©sostenuto©che©la©previsione©di©opponibilita©
della©locazione©di©immobili©al©terzo©acquirente©nel©limite©temporale©suindi-
cato©in©difetto©di©trascrizione,©contenuta©nell'art.©1599©c.c.,©costituisse©disposi-
zione©eccezionale,©non©estensibile©in©via©analogica©ad©altri©istituti,©e©segnata-
mente©all'assegnazione©della©casa©familiare,©trattandosi©di©fattispecie©non©
riconducibile©ne¨analoga©alla©locazione,©e©che,©d'altro©canto,©la©genericita©del©
richiamo©all'art.©1599©c.c.©contenuto©nell'art.©6,©comma©6,©legge©898/1970©
novellata©^applicabile©anche©in©materia©di©separazione©personale©per©effetto©
della©vista©sentenza©della©Corte©Costituzionale©^non©consentisse©di©estendere©
all'istituto©in©discorso©la©disciplina©relativa©alle©locazioni.©

L'opposto©filone©giurisprudenziale,©invece,©affermava©che©l'onere©della©
trascrizione©del©provvedimento©di©assegnazione©della©casa©familiare©di©cui©
all'art.©155©c.c.,©ai©fini©della©sua©opponibilita©al©successivi©acquirenti,©riguar-
dava,©in©analogia©con©la©normativa©vigente©in©materia©di©scioglimento©del©
matrimonio©ed©ai©sensi©dell'art.©1599©c.c.,©la©sola©assegnazione©ultranoven-
nale,©salva©restando©l'opponibilita©del©provvedimento©non©trascritto©nei©limiti©
del©novennio.©

Tale©contrasto,©reso©possibile©^come©sopra©illustrato©^dalla©formula-
zione©della©norma©in©termini©ambigui©ed©intrinsecamente©contraddittori,©con©
il©duplice©riferimento©sia©alle©regole©della©trascrizione©che©alla©disciplina©della©
locazione,©ha©trovato©composizione©per©effetto©della©sentenza©n.©11096/02,©
pronunciata©dalla©Suprema©Corte©a©Sezioni©Unite.©

In©tale©fondamentale©arresto©si©prende©doverosamente©atto©dell'innega-
bile©circostanza©che©la©dictio 
legis 
fornisce©indicazioni©tali©da©elidersi©a©
vicenda,©e©quindi©da©prestarsi©alla©individuazione©di©due©opposti©precetti:©
ove©il©richiamo©contenuto©nella©disposizione©in©esame©all'art.©1599©c.c.©si©
intenda©riferito©all'intero©testo©della©norma©richiamata,©dovra©ritenersi©oppo-
nibile©al©terzo©acquirente,©ai©sensi©del©comma©1©dell'art.©1599©c.c.,©nei 
limiti 
del 
novennio, 
anche©il©provvedimento©non©trascritto,©intervenuto©anterior-
mente©alla©vendita.©

Ove,©al©contrario,©si©ritenga©^valorizzando©l'inciso©ûin©quanto©tra-
scrittaý©^che©il©legislatore©abbia©inteso©indefettibilmente©imporre©un©onere©
di©trascrizione,©senza 
distinguerefra 
durata 
infra 
ed 
ultranovennale, 
l'assegna-
zione©sara©da©considerare©opponibile©ai©terzi©solo 
se 
ed 
in 
quanto 
venga 
tra-
scritta 
nella 
Conservatoria 
dei 
RR.II. 



I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

La©lettura©della©norma©nel©senso©per©primo©indicato©varrebbe©certamente©
a©rendere©l'espressione©ûin©quanto©trascrittaý©del©tutto©pleonastica,©mentre©
la©seconda©opzione©interpretativa©finirebbe©con©il©privare©di©ogni©significato©
il©richiamo©all'art.©1599©c.c.,©sino©a©renderlo©del©tutto©incomprensibile.©

Secondo©l'insegnamento©delle©SS.UU.,©al©fine©di©individuare©quale©delle©
due©possibili©letture©rispecchi©l'effettiva©volonta©del©Legislatore©del©1987,©
secondo©il©disposto©dell'art.©12,©dispp.©prell.©c.c,©occorre©un©impegno©interpre-
tativo©che,©utilizzando©canoni©ermeneutici©diversi©da©quello©letterale©e©richia-
mando©l'evolversi©della©disciplina©dell'assegnazione©della©casa©familiare,©
segnato©dal©sovrapporsi©di©parziali©interventi©riformatori©e©di©pronunce©della©
Corte©Costituzionale,©ed©esaminando©altres|©i©Lavori©Preparatori,©valorizzi©
le©finalita©dell'istituto©ed©applichi©criteri©di©ordine©logico-sistematico.©

E©cos|©,©all'esito©di©una©completa©ricostruzione©dell'evoluzione©normativa©
e©giurisprudenziale©in©materia,©valorizzando©la©ratio©della©norma©in©discorso©
e©le©esigenze©di©ordine©sistematico,©le©SS.UU.,©superate©le©ambiguita©in©ter-
mini©di©coerenza©sistematica©legate©al©tenore©letterale©del©disposto©in©parola,©
hanno©ravvisato©nel©richiamo©all'art.©1599©c.c.©in©esso©contenuto©la©precisa©
volonta©del©legislatore©di©assimilare©ai©meri©fini©della©trascrizione©il©diritto©
dell'assegnatario©a©quello©del©conduttore,©cos|©attribuendo©all'istituto©un©quo-
ziente©di©opponibilita©ai©terzi©anche©a©prescindere©dalla©trascrizione.©

Ed©invero,©se©si©considera©che,©in©caso©di©immobile©condotto©in©loca-
zione,©l'art.©6,©comma©2,©legge©392/1978,©prevede©la©successione©ex©lege©nel©
contratto©del©coniuge©cui©il©diritto©di©abitare©nella©casa©familiare©sia©stato©
attribuito©dal©giudice,©sarebbe©del©tutto©incongrua©un'opzione©interpretativa©
che©intendesse©attribuire©all'assegnatario©un©trattamento©deteriore©nell'ipotesi©
in©cui©il©coniuge©estromesso©sia©titolare©di©un©diritto©reale.©

Il©Legislatore©della©riforma©del©1987,©operando©un©bilanciamento,©
secondo©valori©etici©e©criteri©socio-economici,©tra©l'interesse©del©gruppo©fami-
liare©residuo©(e©specificamente©dei©figli©minori©o©anche©maggiorenni,©ma©non©
autosufficienti©senza©loro©colpa)©a©conservare©l'habitat©domestico©e©quello,©di©
natura©patrimoniale,©di©tutela©dell'affidamento©del©terzo,©oltre©quello,©piu©
generale,©ad©una©rapida©e©sicura©circolazione©dei©beni,©ha©ravvisato©come©ele-
mento©di©composizione©tra©le©diverse©istanze©in©conflitto©la©limitazione©nel©
tempo,©in©difetto©di©trascrizione,©dell'opponibilita©ai©terzi©del©provvedimento©di©
assegnazione.©

In©particolare,©l'esigenza©di©assicurare©l'effettivita©del©godimento©dell'as-
segnatario,©dando©attuazione©concreta©ad©una©pronunzia©diretta©ad©incidere©
non©solo©e©non©tanto©sul©bene©attribuito,©ma©sulla©qualita©della©vita©e©sulla©
serenita©dei©soggetti©deboli©del©nucleo©familiare©in©crisi,©ha©chiaramente©indi-
rizzato©l'opzione©legislativa©per©una©tutela©avanzata©della©posizione©di©detti©
soggetti©rispetto©alle©contrapposte©esigenze©sopra©menzionate,©accordando©al©
coniuge©assegnatario©un©titolo©legittimante©comunque©opponibile©al©terzo©
successivo©acquirente,©senza©soluzione©di©continuita©dal©momento©dell'emis-
sione©del©provvedimento,©cos|©da©porlo©al©riparo©da©iniziative©dell'altro©
coniuge©proprietario©idonee©a©frustrare©^anche©immediatamente©^la©statui-
zione©del©giudice.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'inciso©ûin©quanto©trascrittaý,©contenuto©nella©disposizione©in©discorso,©
viene©cos|©ad©assumere©un©preciso©significato©ed©una©duplice©funzione,©costi-
tuendo,©da©un©lato,©espressione©della©volonta©del©Legislatore©di©annoverare©il©

provvedimento©giudiziale©di©assegnazione©della©casafamiliarefragliatti©trascri-

vibili©^cos|©ampliandone©le©tipologie©^e,©dall'altro,©conferma©dell'opponibilita©

anche©ultranovennale©dell'assegnazione,fintantoche¨perduri©l'efficacia©dellapro-

nuncia©giudiziale©e©a©condizione©che©essa©sia©stata©convenientemente©trascritta.©

L'orientamento©sopra©tratteggiato©e©stato©pienamente©condiviso©dalla©
successiva©giurisprudenza©di©legittimita©,©la©quale©non©ha©ravvisato©ragioni©
per©discostarsene©(v.©Cass.,©sentt.©nn.©5067/03,©12705/03,©9181/04,©18574/04©
e,©da©ultimo,©seppure©in©un©obiter©dictum,©sent.©n.©20319/04),©cosicche¨puo©
serenamente©affermarsi©che©tale©indirizzo©interpretativo©e©oramai©assunto©al©
rango©di©diritto©vivente.©

Ne©consegue©che©il©provvedimento©in©questione©e©da©ricomprendere©in©
pieno©nell'ambito©della©previsione©di©cui©all'art.©2643,©n.©14,©c.c.©Esso,©infatti,©
da©vita©ad©un©diritto©che©il©legislatore©equipara©quoad©effectum©alla©locazione©
ultranovennale©prevista©dallo©stesso©art.©2643©c.c.©al©n.©8.©E©tale©equipara-
zione©e©tanto©piu©palese©in©quanto©la©previsione©dell'art.©2643,©n.©8,©c.c.©nei©
rapporti©tra©locatario©e©terzo©acquirente©dell'immobile,©va©collegata,©sul©
piano©delle©conseguenze©della©trascrizione,©esclusivamente©all'art.©1599©c.c.,©e©
non©gia©all'art.©2644©c.c.©

Ecco,©dunque,©che©nell'ambito©della©previsione©dell'art.©2643©c.c.©il©Legi-
slatore©ha©inserito,©per©il©tramite©del©richiamo©di©cui©al©n.©14,©il©diritto©all'abi-
tazione©della©casa©coniugale©attribuito©con©sentenza©del©giudice©del©divorzio.©
Del©resto,©diversamente©opinando,©dovrebbe©concludersi©^paradossalmente©c
he©il©rinvio©alla©trascrizione©operato©dall'art.©6,©legge©898/1970©novellata,©
non©potrebbe©trovare©collocazione©alcuna©nell'ambito©della©materia©sua©pro-
pria,©quale©regolata©dagli©artt.©2643©e©ss.©c.c.©

Occorre©aggiungere©che©il©venir©meno©del©provvedimento©stesso©per©
effetto©di©revoca,©di©riconciliazione,©nonche¨^in©caso©di©scioglimento©del©
matrimonio©^di©nuove©nozze,©dovra©risultare©da©provvedimento©giudiziale©
ovvero©da©dichiarazione©del©coniuge©assegnatario©controinteressato©e©andra©
annotata©a©margine©della©trascrizione,©a©mente©dell'art.©2655©c.c.©

Va,©infine,©precisato©che©il©provvedimento©di©assegnazione,©in©sede©di©
separazione,©e©,©di©regola,©rappresentato©dall'ordinanza©presidenziale,©la©quale©
andra©trascritta©ex©art.©2645©c.c.,©mentre©la©successiva©sentenza©andra©anno-
tata©a©margine©della©trascrizione©e,©a©sua©volta,©autonomamente©trascritta©
ex©art.©2643,©n.©14,©c.c.©

Il©verbale©di©separazione©consensuale,©omologato©con©decreto©motivato©
ex©art.©711,©comma©4,©c.p.c.,©andra©pure©trascritto©a©norma©dell'art.©2645©c.c.©

Quanto©ai©problematici©rapporti©tra©il©preesistente©godimento©della©casa©
familiare©a©titolo©di©comodato©ed©il©successivo©provvedimento©di©assegna-
zione©della©stessa©adottato©dal©giudice©in©sede©di©separazione©o©di©divorzio,©e©
opportuno©preliminarmente©chiarire©che©tale©vicenda©e©affatto©diversa©da©
quella©sin©qui©illustrata.©

In©essa©si©verifica,©a©vero©dire,©un'autentica©inversione©temporale©dei©dati©
di©riferimento:©il©titolo©di©godimento©dell'abitazione©e©precostituito©rispetto©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

al©decisum¨giurisdizionale©che©assegna©la©residenza©familiare,©non©ponendosi,©
dunque,©i©problemi©di©opponibilita©del©provvedimento©giudiziario©a©terzi©
acquirenti©di©diritti©sulla©casa©familiare,©precedentemente©attribuita©ad©uno©
dei©coniugi©in©sede©di©separazione©(come©accade,©invece,©nella©fattispecie©
vagliata©dalle©SS.UU.©nella©decisione©n.©11096/02).©

Della©questione,©ritenuta©di©particolare©importanza,©afferente©la©disci-
plina©applicabile©all'assegnazione©della©casa©familiare©disposta©in©favore©di©
uno©dei©coniugi©in©sede©di©separazione©nell'ipotesi¨in¨cui¨l'immobile¨sia¨stato¨

precedentemente¨oggetto¨di¨comodato¨da¨parte¨del¨suo¨titolare,¨affinche¨fosse¨

destinato¨ad¨abitazionefamiliare¨del¨comodatario¨^con©particolare©riferimento©
alla©determinazione©della©durata©dell'assegnazione©ed©alla©posizione©giuridica©
del©coniuge©assegnatario©nei©confronti©del©comodante©^sono©state,©peraltro,©
investite©di©recente©proprio©le©Sezioni©Unite©della©Suprema©Corte.©

La©decisione©(Cass.,©SS.UU., 
sent.©n.©13603/04)©ha©preso©le©mosse©dal©
contrasto©esistente©sul©punto©tra©un©isolato©arresto©del©S.C.©(sent.©

n.©10977/1996),©secondo©il©quale©il©comodante©non©puo©esercitare©il©recesso©
ad¨nutum,¨in©quanto©il©provvedimento©di©assegnazione©ha©oramai©sostituito©
il©precedente©titolo©di©godimento©^derivante©dal©comodato©^nella©disciplina©
del©rapporto,©ed©altro,©piu©consistente©orientamento©dei©giudici©di©legittimita©
(per©il©quale©v.©Cass.,©sentt.©nn.©2407/1998,©10258/1997,©6458/1996,©
929/1995,©5236/1994,©1258/1993,©3391/1982,©nonche¨,©nella©giurisprudenza©di©
merito,©in©senso©conforme,©v.©Appello©Napoli©30©maggio©2004,©Trib.©Roma©
30©settembre©2003,©Trib.©Foggia©26©novembre©2002,©Trib.©Cagliari,©23©feb-
braio©2001©e©14©dicembre©1999,©Trib.©Napoli©17©dicembre©1997,©Pret.©Pescara©
5©luglio©1997),©secondo©il©quale©un©problema©di©opponibilita©dell'assegnazione©
della©casa©familiare©puo©porsi©soltanto©ove©il©titolo©d'acquisto©dell'immobile©
con©tale©destinazione©funzionale©sia©posteriore©al©provvedimento©giurisdizio-
nale,©mentre©nell'ipotesi©opposta©^in©cui©l'acquisizione©di©un©diritto©sulla©casa©
e©anteriore©al©provvedimento©di©assegnazione©^la©decisione©del©giudice©non©
puo©incidere©su©una©situazione©preesistente,©nella©quale©sono©coinvolti©diritti©
di©soggetti©estranei©al©giudizio©di©separazione.©
La©ricostruzione©proposta©da©Cassazione,©sentenza©n.©10977/1996,©
secondo©la©quale,©per©effetto©dell'assegnazione©ex¨art.©155,©comma©4,©c.c.,©il©
godimento©della©casa©familiare©da©parte©del©coniuge©assegnatario©e©della©
prole©troverebbe©titolo©e©regolamentazione©ûnella©disciplina©di©questo©tipo©di©
provvedimentoý©(con©il©conseguente©protrarsi©del©relativo©diritto©fino©al©rag-
giungimento©della©maggiore©eta©dei©figli©nel©cui©interesse©l'assegnazione©e©
disposta,©se©non,©addirittura,©al©conseguimento©da©parte©loro©di©una©certa©
indipendenza©economica),©piuttosto©che©nell'ûoriginario©rapporto©di©como-
datoý,©finiva©per©attribuire©al©residuo©nucleo©familiare©rimasto©nell'alloggio©
dopo©la©separazione©dei©coniugi©una©tutela©piu©ampia©di©quella©assicurata©al©
comodatario©originario©e,©quindi,©alla©sua©famiglia©ancora©integra,©esponen-
dosi©a©non©pochi©dubbi©di©costituzionalita©.©

Le©SS.UU.©hanno,©pertanto,©preferito©aderire©alla©soluzione©maggiorita-
ria,©sottolineando©come©il©provvedimento©giudiziale©di©assegnazione©non©muti©
la©situazione©giuridica©preesistente,©con©la©conseguenza©che©il¨diritto¨nascente¨

dall¨`assegnazione¨resta¨conformato¨sulla¨base¨del¨titolo¨di¨godimento¨originario,¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

al©quale©occorrera©far©capo©per©stabilire©la©disciplina©applicabile©ai©rapporti©
che©si©verranno©ad©instaurare,©dopo©la©separazione,©tra©coniuge©assegnatario©
e©titolare©del©diritto©(personale©o©reale)©sull'immobile.©

Viene,©in©tal©modo,©scongiurata©una©funzionalizzazione©assoluta©del©
diritto©di©proprieta©del©terzo©a©tutela©di©diritti©che,©in©ultima©analisi,©rinven-
gono©la©propria©matrice©nella©solidarieta©coniugale©o©postconiugale.©

Nell'importante©pronuncia©si©evidenzia,©peraltro,©che,©cos|©come©i©limiti©
soggettivi©ed©oggettivi©del©provvedimento©di©assegnazione©non©consentono©
una©compressione©dei©diritti©vantati©dal©dominus 
(che©non©e©stato©parte©del©
giudizio©nel©quale©il©provvedimento©stesso©e©stato©emesso),©per©converso©non©
e©configurabile©un©ampliamento©della©posizione©giuridica©del©coniuge©asse-
gnatario©^nei©confronti©dello©stesso©proprietario©^rispetto©a©quella©vantata©
dall'originario©comodatario.©

Il©diritto©del©coniuge©assegnatario,©che©pure©trova©nuovo©ed©autonomo©
titolo©nel©provvedimento©giudiziale©^il©quale,©come©si©e©sopra©visto,©non©attri-
buisce©un©diritto©reale©di©abitazione,©ma©un©diritto 
personale 
di 
godimento, 
variamente©segnato©da©tratti©di©atipicita©^resta,©dunque,©modellato,©nel©suo©
contenuto,©dalla©disciplina©del©titolo©negoziale©preesistente,©con©la©conse-
guenza©che©alla©normativa©regolatrice©dell'originaria©convenzione©occorre©
far©riferimento©al©fine©di©delineare©il©complesso©dei©diritti©e©dei©doveri©di©detto©
coniuge©nei©confronti©del©proprietario©contraente.©

La©posizione©del©coniuge©assegnatario©nei©confronti©del©terzo©concedente©
resta,©insomma,©conformata©dalla©natura©del©diritto©preesistente©e©risulta,©
per©l'effetto,©soggetta©ai©medesimi©limiti©che©segnavano©il©godimento©da©parte©
della©comunita©domestica©nella©fase©fisiologica©della©vita©matrimoniale.©

Appurato©che©le©norme©che©operano©sono©quelle©previste©per©il©contratto©
di©comodato,©il©successivo©passo©dell'ordito©argomentativo©della©decisione©in©
parola©attiene©all'individuazione©del©regime©giuridico©in©punto©di©recesso©del©
comodante©che©meglio©si©attaglia©alla©fattispecie©de 
qua:©se,©cioe©,©sia©applica-
bile©la©previsione©dell'art.©1809©c.c.©^per©la©quale©il©comodatario©e©tenuto©alla©
restituzione©della©cosa©alla©scadenza©del©termine©pattuito©oppure©quando©se©
ne©e©servito©in©conformita©dell'uso©pattiziamente©stabilito,©salvo©che©ricorra©
l'ipotesi©delineata©dal©comma©2,©per©la©quale©il©comodante©puo©richiedere©la©
restituzione©immediata©in©caso©di©sopravvenienza©di©un©urgente©ed©impreve-
duto©bisogno©^oppure©se©si©tratti©di©un©comodato©senza©determinazione©di©
termine,©per©il©quale©e©prevista©dall'art.©1810©c.c.©la©possibilita©per©il©como-
dante©di©recedere©ad 
nutum. 


Le©SS.UU.©rammentano,©al©riguardo,©il©consolidato©indirizzo©giurispru-
denziale©alla©stregua©del©quale©non©puo©desumersi©la©determinazione©della©
durata©del©comodato©dalla©destinazione©abitativa©cui,©per©sua©natura,©e©adi-
bito©un©immobile,©in©difetto©di©espressa©convenzione©sul©punto,©derivando©
da©tale©destinazione©soltanto©la©indicazione©di©un©uso©indeterminato©e©conti-
nuativo,©inidoneo©a©sorreggere©un©termine©finale©(v.,©ex 
plurimis, 
Cass.,©sentt.©
nn.©9775/1997©e©2719/1995).©

Peraltro,©|¨Supremi©Giudici©denunciano©l'inconferenza©di©tale©orienta-
mento©nella©fattispecie©sottoposta©al©loro©esame,©nella©quale©la©destinazione©
e©specificamente©diretta©ad©assicurare©che©il©nucleo©familiare©gia©formato©o©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

in©via©di©formazione©abbia©un©proprio©habitat,©come©stabile©punto©di©riferi-
mento©e©centro©di©comuni©interessi©materiali©e©spirituali©dei©suoi©componenti.©
In©tali©situazioni,©viene©in©rilievo©la©nozione©di©casa©familiare©quale©luogo©
degli©affetti,©degli©interessi©e©delle©abitudini,©in©cui©si©esprime©la©vita©familiare©
e©si©svolge©la©continuita©delle©relazioni©domestiche,©centro©di©aggregazione©e©
di©unificazione©dei©componenti©del©nucleo,©complesso©di©beni©funzionalmente©
organizzati©per©assicurare©l'esistenza©della©comunita©familiare,©che,©appunto,©
in©forza©dei©caratteri©di©stabilita©e©continuita©che©ne©costituiscono©l'essenza,©
si©profila©concettualmente©incompatibile©con©un©godimento©segnato©da©prov-
visorieta©ed©incertezza.©

In©questa©prospettiva©il©dato©oggettivo©della©destinazione©a©casafamiliare,©
finalizzata©a©consentire©un©godimento,©per©definizione,©esteso©a©tutti©i©compo-
nenti©della©comunita©familiare,©comporta©che©il©soggetto©che©formalmente©
assume©la©qualita©di©comodatario©riceva©il©bene©non©solo©e©non©tanto©a©titolo©
personale,©quanto,©piuttosto,©quale©esponente©di©detta©comunita©.©Per©effetto©
della©concorde©volonta©delle©parti©viene,©cos|©,©a©configurarsi©un©vincolo©di©
destinazione©dell'immobile©alle©esigenze©abitative©familiari©idoneo©a©conferire©
all'uso©cui©la©cosa©doveva©essere©destinata©il©carattere©di©termine©implicito©della©
durata©del©rapporto,©la©cui©scadenza©non©e©determinata,©ma©e©strettamente©cor-
relataalladestinazione©impressaedallefinalita©cuiessa©tende.©

Ne¨tale©vincolo©puo©considerarsi©automaticamente©caducato©per©il©
sopravvenire©della©crisi©coniugale,©prescindendo©quella©destinazione,©nella©
sua©oggettivita©,©dalla©effettiva©composizione©^al©momento©della©concessione©
in©comodato©^della©comunita©domestica,©ed©apparendo,©piuttosto,©indiriz-
zata©a©soddisfare©le©esigenze©abitative©della©famiglia©anche©nelle©sue©potenzia-
lita©di©espansione.©

Movendo©dalla©ritenuta©soggezione©del©nucleo©familiare©residuo,©nei©rap-
porti©con©il©comodante,©alla©medesima©disciplina©che©avrebbe©regolato©detti©
rapporti©ove©non©si©fosse©verificata©la©crisi©coniugale,©le©SS.UU.©svolgonoun©
argomentazione©del©seguente©tenore:©cos|©come©l'originario©comodatario©
avrebbe©potuto©validamente©contrastare©il©recesso©del©comodante,©per©non©
essere©ancora©cessato©l'uso©al©quale©la©cosa©era©stata©destinata,©allo©stesso©
modo©non©potra©subirla©il©soggetto©assegnatario;©resta©salva,©per©contro,©la©
richiamata©facolta©del©comodante©di©chiedere©la©restituzione,©nell'ipotesi©di©
sopravvenienza©diun©bisogno©segnato©dai©requisitidella©urgenza©e©della©nonpre-
visione,©ai©sensi©dell'art.©1809,©comma©2,©c.c..©

La©soluzione©cos|©accolta©appare©coerente©con©le©scelte©di©fondo©com-
piute©dal©Legislatore©in©materia©di©casa©familiare,©in©quanto©idonea©a©garan-
tire©una©certa©efficacia©temporale©al©provvedimento©di©assegnazione,©evitando©
il©rischio©di©una©frustrazione©^anche©immediata©^della©fondamentale©esi-
genza©di©tutela©della©prole©cui©esso©e©rivolto.©

L'opzione©interpretativa©volta©a©privare©in©modo©assoluto©il©comodante©
proprietario©(che©ha©gia©rinunciato©ad©ogni©rendita©sul©bene©in©favore©della©
comunita©familiare)©della©possibilita©di©disporne©fino©al©momento©^peraltro,©
imprevedibile©all'atto©della©conclusione©dell'accordo©^del©raggiungimento©
dell'indipendenza©economica©dell'ultimo©dei©figli©conviventi©con©l'assegnata-
rio,©si©risolverebbe,©all'opposto,©in©una©sostanziale©espropriazione©delle©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

facolta©¨e¨dei¨diritti¨connessi¨alla¨sua¨titolarita©¨sull'immobile,¨con¨evidenti¨
riflessi¨sulla¨sfera¨costituzionale¨della¨tutela¨del¨risparmio¨e¨della¨sua¨fun-
zione¨previdenziale.¨

Una¨soluzione¨siffatta¨sarebbe,¨inoltre,¨palesemente¨irragionevole,¨in¨
quanto¨appresterebbe¨allo¨stesso¨comodante¨un¨trattamento¨deteriore¨
rispetto¨a¨quello¨spettante¨al¨successivo¨avente¨causa¨(il¨quale¨^come¨gia©¨
ricordato¨^,¨in¨mancanza¨di¨trascrizione,¨e©¨tenuto¨a¨subire¨l'assegnazione¨
per¨un¨periodo¨non¨superiore¨a¨nove¨anni)¨e¨deteriore¨anche¨rispetto¨a¨quella¨
del¨locatore,¨che¨e©¨parte¨di¨un¨contratto¨a¨prestazioni¨corrispettive¨e¨puo©¨
avvalersi¨di¨forti¨strumenti¨di¨tutela¨nei¨confronti¨del¨conduttore¨inadem-
piente.¨

Mette¨conto,¨da¨ultimo,¨rimarcare¨che¨a¨tale¨impostazione¨la¨S.C.¨ha¨
inteso¨dare¨continuita©¨:¨in¨un¨recentissima¨sentenza¨della¨prima¨Sezione¨(sent.¨
23¨marzo¨2005, 
n.¨6278)¨si¨e©¨,¨infatti,¨ribadito¨che,¨nell'ipotesi¨di¨concessione¨
in¨comodato¨da¨parte¨di¨un¨terzo¨di¨un¨bene¨immobile¨di¨sua¨proprieta©¨affin-
che¨sia¨destinato¨a¨casa¨familiare,¨il¨successivo¨provvedimento¨di¨assegna-
zione¨in¨favore¨del¨coniuge¨affidatario¨di¨figli¨minorenni¨o¨convivente¨con¨
figli¨maggiorenni¨non¨autosufficienti¨senza¨loro¨colpa,¨emesso¨nel¨giudizio¨
di¨separazione¨o¨di¨divorzio,¨non¨modifica¨la¨natura¨ed¨il¨contenuto¨del¨titolo¨
di¨godimento¨sull'immobile,¨ma¨determina¨una¨concentrazione,¨nella¨persona¨
dell'assegnatario,¨di¨detto¨titolo¨di¨godimento,¨che¨resta¨regolato¨dalla¨disci-
plina¨del¨comodato,¨con¨la¨conseguenza¨che¨il¨comodante¨e©¨tenuto¨a¨consen-
tirne¨la¨continuazione¨per¨l'uso¨previsto¨nel¨contratto,¨salva¨la¨sopravve-
nienza¨di¨un¨urgente¨ed¨impreveduto¨bisogno,¨ai¨sensi¨dell'articolo¨1809,¨
comma¨2,¨c.c.¨

Eéstata,¨pertanto,¨riconosciuta¨l'opponibilita©¨al¨proprietario¨comodante¨
della¨suddetta¨assegnazione¨giudiziale¨di¨casa¨coniugale,¨laddove¨ricorrano¨
gli¨indicati¨presupposti¨di¨fatto:¨destinazione¨a¨casa¨familiare¨del¨bene¨con-
cesso¨in¨comodato¨e¨mancata¨allegazione¨e¨prova,¨da¨parte¨del¨proprietario¨
comodante,¨della¨sopravvenienza¨di¨un¨suo¨urgente¨ed¨impreveduto¨bisogno.¨

Alla¨luce¨di¨quanto¨precede,¨e©¨agevole¨osservare¨che,¨nelle¨vicende¨con-
crete¨illustrate¨nella¨nota¨che¨si¨riscontra,¨il¨Conservatore¨dei¨RR.II.¨di¨Cam-
pobasso¨avrebbe¨dovuto¨disporre¨la¨trascrizione¨dei¨provvedimenti¨giudiziali¨
di¨assegnazione¨degli¨immobili¨senza 
alcuna 
riserva, 
non¨sussistendo¨i¨ûgravi¨
e¨fondati¨dubbi¨sulla¨trascrivibilita©¨ý¨di¨cui¨all'art.¨2674-bis 
c.c.¨

I¨decreti¨del¨Tribunale¨di¨Campobasso¨che¨hanno¨riconosciuto¨il¨diritto¨
dei¨ricorrenti¨ad¨ottenere¨la¨trascrizione¨senza¨riserva¨non¨appaiono,¨per-
tanto,¨utilmente¨reclamabili¨davanti¨alla¨Corte¨d'Appello¨^a¨prescindere¨
dalla¨oramai¨sopravvenuta¨scadenza¨dei¨termini¨per¨l'eventuale¨gravame¨^e¨
di¨essi¨si¨condivide¨pienamente¨l'apparato¨argomentativo,¨eccezione¨fatta¨
per¨l'inconferente¨richiamo¨operato¨a¨Corte¨Cost.,¨sent.¨n.¨186/1988¨(grazie¨
alla¨quale¨il¨decreto¨di¨omologazione¨della¨separazione¨consensuale¨costitui-
sce¨titolo¨per¨l'iscrizione¨dell'ipoteca¨giudiziale),¨in¨luogo¨del¨piu©¨pertinente¨
rinvio¨a¨Corte¨Cost.¨n.¨454/1989,¨di¨cui¨si¨e©¨sopra¨illustrata¨la¨strettissima¨
correlazione¨con¨le¨questioni¨trattateý.¨


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


Circolare 
del 
12 
luglio 
2005, 
n. 
24, 
prot. 
94439 
(comunicazione 
di 
servizio 


n. 
96/05, 
prot. 
94436). 
Direttive 
in 
materia 
di 
controversie 
aventi 
adoggetto 
corsidiriqualificazione. 


ûCon 
riferimento 
al 
contenzioso 
esistente 
in 
materia 
di 
corsi 
di 
riqualifi-
cazione, 
eà 
opportuna 
una 
esposizione 
sintetica 
delle 
linee 
difensive 
sin 
qui 
adottate, 
tenuto 
conto 
dello 
stato 
della 
giurisprudenza 
(e 
della 
dottrina) 
in 
ordine 
ai 
temi 
che 
sono 
apparsi 
fondamentali, 
onde 
impostare 
una 
linea 
di 
difesa 
unitaria 
e 
coerente 
idonea 
a 
salvaguardare, 
nel 
miglior 
modo 
possibile, 
l'azione 
posta 
in 
essere 
dalle 
varie 
amministrazioni 
nella 
scelta, 
organizza-
zione, 
modalitaà 
di 
svolgimento 
e 
conclusione 
dei 
corsi 
di 
riqualificazione 
del 
personale. 


A 
tal 
fine, 
enucleati, 
sulla 
base 
anche 
dei 
pareri 
resi 
dalla 
Avvocatura 
Generale, 
i 
principi 
sulla 
materia 
indicati 
dalla 
Corte 
Costituzionale 
nelle 
numerose 
pronunzie 
emesse 
dal 
1988 
(sent. 
21) 
ad 
oggi 
(sent. 
218/2002 
e 
205/2004), 
si 
espongono 
le 
linee 
di 
trattazione 
del 
contenzioso 
in 
questione. 


A) 
Con 
riferimento 
ai 
principi 
indicati 
dalla 
Corte 
Costituzionale 
eà 
di 
fondamentale 
rilievo 
la 
costante 
affermazione 
della 
utilizzazione 
del 
pubblico 
concorso 
come 
mezzo 
ordinario 
per 
l'accesso 
al 
pubblico 
impiego 
noncheé 
per 
l'avanzamento 
alle 
qualifiche 
superiori, 
garantendosi 
solo 
attraverso 
que-
sto 
strumento 
la 
piuà 
ampia 
partecipazione 
e 
quindi 
la 
individuazione 
dei 
migliori 
candidati 
possibili. 


Tale 
affermazione 
eà 
stata 
dalla 
Corte 
ribadita, 
con 
maggior 
vigore, 
dopo 
la 
abolizione 
del 
sistema 
delle 
carriere 
nel 
rapporto 
di 
pubblico 
impiego 
per 
far 
luogo 
ad 
un 
sistema 
di 
individuazione 
di 
diverse 
aree 
funzionali 
ed 
all'interno 
di 
queste 
di 
diverse 
posizioni 
con 
compiti 
e 
responsabilitaà 
diffe-
renti 
e 
conseguentemente 
con 
diversi 
livelli 
retributivi 
(v. 
sent. 
1/1999). 


Coerentemente 
con 
tali 
notazioni 
la 
Corte 
ha 
quindi 
negativamente 
valutato 
le 
leggi 
nazionali 
e 
regionali 
(queste 
ultime 
scrutinate 
su 
impugna-
zione 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
rappresentato 
dalla 
Avvocatura 
dello 
Stato) 
che 
prevedevano 
l'attribuzione 
delle 
posizioni 
superiori 
della 
stessa 
od 
altra 
area 
da 
ricoprire, 
non 
attraverso 
il 
sistema 
del 
pubblico 
concorso 
aperto 
anche 
agli 
esterni, 
ma 
attraverso 
l'utilizzazione 
di 
procedure 
riservate 
totalmente 
o 
prevalentemente 
ad 
interni 
(sent. 
161/1990 
^314/1994 
3
20/1997 
^1/1999 
^194/2000 
^etc.) 
. 


Cos|à 
la 
Corte 
ha 
dichiarato 
l'incostituzionalitaà 
delle 
norme 
che 
privile-
giavano, 
per 
l'attribuzione 
di 
posizioni 
superiori 
da 
ricoprire, 
la 
semplice 
anzianitaà 
di 
servizio 
o 
considerandola 
senza 
alcuna 
ulteriore 
valutazione 
ma 
in 
seé 
e 
per 
seé 
o 
attribuendo 
alla 
anzianitaà 
di 
servizio 
punteggio 
talmente 
rile-
vante 
da 
non 
poter 
esser 
superato 
o 
pareggiato 
da 
specifici 
titoli 
di 
studioo 
professionali. 


Del 
pari 
la 
Corte 
ha, 
in 
linea 
di 
principio, 
escluso 
la 
possibilitaà 
di 
utiliz-
zare 
il 
c.d. 
doppio 
salto, 
una 
volta 
ritenuta 
ammissibile 
la 
procedura 
riser-
vata 
ad 
interni, 
in 
quanto 
cos|à 
facendo 
potrebbe 
irrazionalmente, 
ove 
non 
valutata 
adeguatamente 
la 
professionalitaà 
degli 
appartenenti 
alla 
posizione 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

immediatamente©inferiore©e©per©contro©sopravalutata©l'anzianita©di©servizio,©
pregiudicarsi©la©posizione©dei©dipendenti©appartenenti©alla©posizione©imme-
diatamente©inferiore©(sent.©1/1999©^194/2002©^274/2003©^369/1990).©

La©Corte©ha©poi©comunque©richiesto©che,©in©ossequio©ai©principi©di©
imparzialita©e©buon©andamento©della©P.A.,©le©procedure©riservate©ad©interni©
si©svolgano©con©il©rispetto©dei©criteri©della©serieta©e©specificita©e©si©concludano©
con©prove©selettive©che©garantiscano©la©individuazione©dei©candidati©piu©ido-
nei©allo©svolgimento©delle©superiori©mansioni©(sent.©194/2002).©

B)©Alla©luce©di©tali©principi©e©apparsa©prioritaria©la©individuazione©del©
giudice©chiamato©a©conoscere©le©questioni©in©tema©di©riqualificazione:©se©il©
giudice©ordinario©o©il©giudice©amministrativo.©

Al©riguardo©si©deve©registrare©il©permanere,©almeno©fino©alla©sentenza©
15403/03©delle©SS.UU.©della©Corte©di©cassazione,©di©un©contrasto©tra©la©Corte©
Costituzionale©e©la©Corte©di©cassazione©in©ordine©alla©estensione©della©nozione©
di©accesso-assunzione.©

La©Corte©Costituzionale©(sent.©21/1988©^161/1999©^478/1991©3
14/1994)©pur©senza©prendere©espressamente©partito©sulla©questione©della©
spettanza©della©giurisdizione,©muovendo©dalla©intervenuta©abolizione©delle©
carriere©nel©pubblico©impiego,©assume©che©l'accesso©a©qualsiasi©posizione©
vada©realizzato,©in©ossequio©all'art.©97©Cost.,©attraverso©pubblico©concorso.©

La©Corte©di©Cassazione©(sent.©128/01©^2514/02)©invece,©ha©per©lungo©
tempo©sostenuto©che©l'intervenuta©privatizzazione©del©rapporto©di©pubblico©
impiego©e©la©devoluzione©della©sua©disciplina©alla©contrattazione©collettiva©
configurino©gli©atti©relativi©al©personale©gia©dipendente©come©atti©di©gestione©
del©rapporto©di©lavoro©con©la©conseguenza©della©attribuzione©delle©relative©
controversie©al©giudice©ordinario,©giacche¨solo©le©controversie©relative©all'ac-
cesso©originario©e©cioe©alla©costituzione©del©rapporto©sono©rimaste©attribuite©
alla©cognizione©del©giudice©amministrativo©in©base©all'art.©63©co.©4©decreto©
legislativo©del©30©marzo©2001©n.©165.©

Con©la©sentenza©15403/03©le©SS.UU.©della©Corte©di©Cassazione©si©sono©
invece©allineate©alla©tesi©della©Corte©Costituzionale©ed©hanno©affermato©che,©
implicando©anche©l'accesso©a©posizioni©superiori©rispetto©a©quelle©rivestite,©
una©novazione©del©precedente©rapporto,©sono©riconducibili©ad©una©ipotesi©di©
assunzione©affidata©alla©giurisdizione©del©Giudice©amministrativo©(anche)©le©
procedure©per©l'accesso©a©posizioni©superiori.©

Con©successiva©ordinanza©n.©10183©del©26©maggio©2004©le©SS.UU.©hanno©

chiarito©che©tutte©le©controversie©relative©alla©riqualificazione©delpersonale©rien-

trano©nella©giurisdizione©del©giudice©amministrativo.©

Le©stesse©SS.UU.©hanno©pero©mantenuto©nella©giurisdizione©ordinaria©solo©

le©controversie©relative©ai©passaggi©intra-area,©quando©le©procedure©siano©riser-

vate©esclusivamente©alpersonale©interno.©

Ancorche¨quest'ultima©fattispecie©ricorra©con©rarita©,e©tuttavia©oppor-
tuno©insistere,©anche©in©questo©caso,©perche¨venga©dichiarata©la©giurisdizione©
del©giudice©amministrativo,©affinche¨tutte©le©controversie©vengano©decise©in©
una©stessa©sede,©evitando©cos|©possibilita©di©contraddittori©orientamenti©nel-
l'interpretazione©di©norme©giuridiche©da©parte©del©giudice©ordinario©e©di©
quello©amministrativo.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Inoltre,©sostenere©la©giurisdizione©del©giudice©amministrativo©per©tuttii©
ûconcorsi©interniý©ed©assimilati©significa©far©chiarezza©sulla©circostanza,©onde©
consentire©che©tutti©gli©episodi©patologici©che©coinvolgano©i©profili©ascensio-
nali©di©carriera©nel©rapporto©tra©dipendente©e©P.A.©vadano©introdotti©innanzi©
ad©un©unico©e©predefinito©giudice.©

Si©tratta©dunque©di©una©strategia©processuale©^quella©che©ritiene©titolare©
della©potestas 
iudicandi 
sempre©e©comunque©il©giudice©amministrativo©^da©
percorrere©con©riguardo©alle©procedure©concorsuali©interne©in©genere,©ed©alle©

c.d.©ûriqualificazioni©professionaliý©in©specie,©anche©con©particolare©riferi-
mento©ai©passaggi©c.d.©ûintra-areaý.©
Si©e©in©presenza,©infatti,©di©procedure©indubbiamente©di©natura©ûconcor-
sualeý,©in©quanto©il©passaggio,©esemplificativamente,©di©un©dipendente©dal©
livello©B1©al©livello©B2©non©potrebbe©considerarsi©ûneutroý©o©comunque©ûoriz-
zontaleý©in©termini©di©posizionamento©concreto©del©dipendente©nella©cornice©
lavorativa©della©P.A.©di©riferimento.©

In©sostanza,©anche©all'interno©della©stessa©area©i©passaggi©di©livello©com-
portano©delle©ricadute©giuridico-economiche©di©tipo©ascensionale,©con©conse-
guente©accesso©in©ogni©caso©ad©un©nuovoposto 
di 
lavoro 
in©capo©al©dipendente©
utilmente©collocato©in©graduatoria.©

Cio©anche©in©considerazione©dell'insistenza©con©la©quale©la©Corte©Costi-
tuzionale©continua©a©mal©vedere©gli©avanzamenti©ûmeramente©interniý,©circo-
stanza©questa©che©senz'altro©contribuira©vieppiu©ad©additarli©quali©ûconcorsiý©
a©tutti©gli©effetti,©come©tali©appannaggio©giurisdizionale©del©giudice©ammini-
strativo.©Da©questo©punto©di©vista©e©piu©che©mai©auspicabile©un©definitivo©alli-
neamento©della©Corte©di©Cassazione©sulle©posizioni©palesate©dal©Giudice©delle©
Leggi.©

C) 
Nel©merito,©dalla©rilevazione©del©contenzioso,©e©emerso©che©molti©
ricorsi©sono©basati©su©pretesa©erronea©valutazione©dei©titoli©del©ricorrente:©in©
tali©ipotesi©la©difesa,©variabile©caso©per©caso,©sara©affidata©alle©osservazioni©
che©le©varie©amministrazioni©di©volta©in©volta©prospetteranno.©

D) 
Quando©la©contesa©investe©la©pretesa©conformita©del©bando©ai©prin-
cipi©enucleati©dalla©Corte©Costituzionale©in©tema©di©anzianita©,©assumendosi©
che©ad©essa©sia©stato©attribuito©un©peso©irrazionalmente©prevalente,©potra©cer-
carsi©di©giustificare©tale©scelta©facendo©risultare©^in©conformita©alle©indica-
zioni©ricavabili©dalle©decisioni©della©Corte©Costituzionale©^che©l'anzianita©
non©viene©presa©in©considerazione©per©se©stessa,©ma©come©indice©di©acquisita©
professionalita©,©tesi©questa©soprattutto©utilizzabile©^sempre©in©conformita©
alle©indicazioni©ricavabili©dalle©decisioni©della©Corte©Costituzionale©^per©i©
passaggi©nell'ambito©delle©aree©A©e©B©che©non©implicano©lo©svolgimento©di©
qualificate©attivita©,©nelle©quali©quindi©effettivamente©l'anzianita©puo©rappre-
sentare©miglioramento©professionale.©

E) 
Per©quanto©attiene©alla©previsione©del©ûdoppio©saltoý©(passaggio©a©
due©qualifiche©superiori)©puo©tentarsene©la©difesa©quante©volte©tale©previsione©
non©si©risolva,©combinandosi©con©la©supervalutazione©dell'anzianita©,in©un©
irrazionale©e©pregiudizievole©sacrificio©degli©interessi©dei©dipendenti©apparte-
nenti©alla©posizione©immediatamente©inferiore.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

F) 
Circa©la©specificita©e©serieta©della©organizzazione©delle©procedure©di©
riqualificazione©non©potra©sfuggirsi©alle©censure©di©illegittimita©se©le©Ammini-
strazioni©non©avranno©previsto©modalita©di©svolgimento©e©conclusione©delle©
procedure©che©garantiscano©la©loro©finalizzazione©ad©una©specifica©prepara-
zione©alla©copertura©delle©nuove©posizioni©ed©alla©imparziale©selezione©dei©
candidati©piu©meritevoli©attraverso©prove©finali©di©esame©serie©e©competitive.©

G) 
La©riserva©dell'accesso©alla©posizione©C3©solo©ad©interni©appare©difen-
dibile©^ancorche¨sul©punto©non©siano©rintracciabili©indicazioni©in©senso©per-
missivo©della©Corte©Costituzionale©(v.©pero©sent.©369/1990)©^giacche¨non©e©
irrazionale©che,©per©lo©svolgimento©di©attivita©di©elevata©professionalita©,©l'Am-
ministrazione©preferisca©avvalersi©di©personale©che,©avendo©gia©impegnato©al©
suo©interno©le©proprie©energie,©da©presumibilmente©garanzia©di©piu©consape-
vole,©e©percio©piu©fruttuoso,©lavoro©nella©piu©elevata©posizione.©

H) 
Tutto©quanto©precede©conferma©che©non©e©sufficiente©improntare©le©
difese©alla©dimostrazione©della©conformita©delle©clausole©dei©contratti©collet-
tivi©integrativi©di©lavoro©in©tema©di©corsi©di©riqualificazione©alle©previsioni©
del©contratto©collettivo©nazionale,©occorrendo©invece©dare©la©dimostrazione©
della©conformita©espressa©o©almeno©ricavabile©dalle©clausole©dei©contratti©
integrativi©e©di©quelle©dei©contratti©nazionali©ai©principi©indicati©dalla©Corte©
Costituzionale,©giacche¨la©intervenuta©privatizzazione©dei©rapporti©di©lavoro©
alle©dipendenze©della©P.A.©e©la©contrattualizzazione©della©loro©disciplina©non©
hanno©potuto©incidere©sulla©norma©della©legge©fondamentale©(art.©97©Cost.)©
che©disciplina©le©modalita©di©accesso©e©le©caratteristiche©che©tali©modalita©
devono©rispettare.©

Un©diverso©modo©di©intendere©porterebbe,©come©e©gia©accaduto,©alla©
declaratoria©di©nullita©dei©contratti©collettivi©per©contrasto©con©la©Costitu-
zione©ed©i©principi©fondamentali©che©essa©esprime©quali©ricostruiti©dalla©Corte©
Costituzionale.©

L'Avvocato©Generale©Aggiunto©Giuseppe©Stipoý.©


dottrinadottrina
Il©regime©d'invalidita©del©provvedimento©amministrativo©
nel©nuovo©sistema©delineato©dalla©legge©11©febbraio©
2005n.©15().©

di 
Giuseppe 
Stipo 
(*) 


SOMMARIO:©^Premessa:©1.©-Ildirittoamministrativo:©normesostanzialienormeprocedu-
rali;©2.©-L'attivita©amministrativa:©atti©iureöimperiiö(atti©amministrativi)©e©atti©iureögestionis;ö

3.©-Ilprovvedimento©e©ilprocedimento;©4.©-Inesistenza,©invalidita©(nullita©eannullabilita©),©inef-
ficacia.©^Art.©21©septies©comma©1:©5.©-La©invalidita©delprovvedimentoprima©della©legge©
n.©15/05;©6.©-Mancanza©degli©elementi©essenziali;©6a.©-Ilsoggetto;©6b.©-La©causa©e©i©motivi;©
6c.©-L'oggetto©e©il©contenuto;©6d.©-Laforma,©il©silenzio;©6e.©-Considerazioni©conclusive;©
7.©-Difetto©di©attribuzione;©8.©-Violazione©edelusione©digiudicato;©9.©-Nullita©espressamente©
previstaperlegge;10.©-Giurisdizione.ö^Art.©21©septiescomma©2:©11.©-Giudizioperl'adem-
pimento©del©giudicato;©il©commissario©adöacta;©12.©-Diritti©soggettivi©e©interessi©legittimi©a©
seguitodelgiudicato;riflessisullagiurisdizione.^Art.©21©octies©comma©1:©13.©-L'annullabi-
lita©delprovvedimento;©14.©-L'incompetenza;©15.©-La©violazione©di©legge;©16.©-L'eccesso©di©
potere.©^Art.©21©octies©comma©2:©17.©-La©degradazione©della©illegittimita©formale©a©mera©
irregolarita©;©18.©-La©irregolarita©con©riferimento©agli©atti©vincolati©ed©agli©atti©discrezionali.©
Premessa©

1.©^Ildirittoamministrativo:©normesostanzialienormeprocedurali.©
Ilödirittoöamministrativoöe©costituitoödaöunövastoöcomplessoödisorganicoö
diönorme,ödiffusoöinöunaöserieöinnumerevoleödiötestiöcheösiöoccupanoödiömate-
rieöeterogenee,öspessoönonörisultantiödalötitoloödellaölegge.

öööööööö
()öConferenzaötenutaöpressoölaöScuolaöSuperioreödellaöPubblicaöAmministrazioneöinödataö21ösettembreö
2005.ö
(*)öAvvocatoögeneraleödelloöStatoöAggiunto.ö


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Dobbiamo©alla©dottrina©(da©Orlando,©Cammeo,©Romano©a©Vitta,©Zano-
bini)©la©creazione©di©un©metodo©sistematico©tendente©ad©enucleare©un©sistema©
razionale©di©concetti©generali©con©una©parte©generale©ed©altre©parti©speciali.©

Significativo©e©il©Corso©di©diritto©amministrativo©dello©Zanobini©suddiviso©
in©5©volumi:©

I©^Principi©Generali©(Fonti©Soggetti©^Oggetti©^Fatti©giuridici©^Atti©
Amministrativi©^Responsabilita©).©

II©^Giustizia©Amministrativa©(Ricorsi©amministrativi©^Giurisdizione©
ordinaria©^Giurisdizione©amministrativa©^Giurisdizioni©speciali).©

III©^Organizzazione©amministrativa©(Amministrazione©centrale©^
Amministrazione©locale©^Impiego©pubblico©^Concessione©di©pubblici©ser-
vizi).©

IV©^Beni©(Beni©demaniali©^Beni©patrimoniali©^Espropriazione©per©
pubblica©utilita©).©

V©^Azione©Amministrativa©(Ordine©pubblico©^Igiene©e©sanita©^Econo-
mia,©industria,©agricoltura,©credito,©assicurazione©^Beneficenza©e©assistenza).©

La©dottrina©ha©quindi©compiuto©dal©complesso©delle©leggi©amministra-
tive©una©trattazione©organica©delle©singole©materie.©

Abbiamo©cos|©una©ripartizione©in©norme©di©carattere©sostanziale©e©di©
carattere©processuale.©

Non©esistendo,©come©per©il©diritto©civile,©un©codice©civile©e©un©codice©di©
procedura©civile,©solo©di©recente©si©e©voluto©con©la©legge©21©luglio©2000©

n.©205©dettare©Disposizioni©in©materia©di©giustizia©amministrativa,©che©potrebbe©
rappresentare©il©codice©di©procedura©amministrativa.©
Per©quanto©riguarda©il©diritto©amministrativo©di©carattere©sostanziale©
una©prima©normativa©di©carattere©generale©si©e©avuta©con©la©legge©7©agosto©
1990©n.©241,©che©ha©inteso©dettare©Nuove©norme©sulprocedimento©amministra-
tivo,©cioe©solo©una©specifica©parte©della©attivita©amministrativa.©

In©mancanza©di©una©normativa©di©carattere©generale,©la©dottrina©e©la©giu-
risprudenza©hanno©fatto©ricorso©al©diritto©civile,©mutuando©numerosi©concetti©
di©teoria©generale©e©cos|©la©teoria©dell'atto©amministrativo©e©stata©elaborata©
sulla©base©della©teoria©degli©atti©e©negozi©giuridici©di©diritto©privato.©

2. 
^L'attivita©amministrativa:©atti©iure©imperii©(atti©amministrativi)©e©atti©iure©gestionis.©
Si©e©quindi©detto©che©l'atto©amministrativo©consiste©in©una©dichiarazione©
che©proviene©da©un©soggetto©nell'esercizio©di©una©funzione©pubblica©(ovvero©
di©una©potesta©pubblica©)©e©cio©per©distinguerlo©dall'atto©che,©pur©proveniente©
da©un©soggetto©investito©di©una©funzione©pubblica,©tuttavia©viene©emesso©nel-
l'esercizio©di©una©attivita©di©diritto©privato;©si©distinguono©cos|©gli©atti©iure©
imperii©e©gli©atti©iure©gestionis.©

Di©recente©la©Corte©Costituzionale©nella©sentenza©6©luglio©2004©n.©204,©
agli©effetti©della©giurisdizione,©ha©posto©in©evidenza©la©distinzione©tra©gli©atti©
e©i©provvedimenti©attraverso©i©quali©le©pubbliche©amministrazioni©(direttamente©
ovveroattraversosoggettiadesseequiparati)©svolgonolefunzionipubblicistiche©


DOTTRINA©255 


ei©comportamenti 
nei 
quali 
lapubblica 
amministrazione 
non 
esercita 
^nemmeno 
mediatamente, 
e 
cioeà 
avvalendosi 
dellafacoltaà 
di 
adottare 
strumenti 
intrinseca-
menteprivatistici 
^alcunpubblicopotere 
(1).©

Quindi©solo©i©primi,©attraverso©i©quali©la 
pubblica 
amministrazione 
agisce 
esercitando 
il 
suo 
potere 
autoritativo,©vanno©qualificati©atti©amministrativi©e©
non©anche©gli©atti©attraverso©i©quali©si©avvale©dellafacoltaà 
, 
riconosciutale 
dalla 
legge, 
di 
adottare 
strumenti 
negoziali 
in 
sostituzione 
del 
potere 
autoritativo(2).©

3. 
^Ilprovvedimento 
e 
ilprocedimento. 
La©categoria©piu©importante©degli©atti©amministrativi©e©costituita©dai©
provvedimenti.©

Nessuna©norma©di©legge©da©la©nozione©di©provvedimento,©ne¨tanto©meno©
ne©esiste©una©disciplina©organica.©

Il©provvedimento©va©distinto©da©quegli©atti©amministrativi,©che,©pur©
espressione©di©una©funzione©pubblica,©tuttavia©non©creano,©modificano©o©
estinguono©un©rapporto©giuridico.©

Sono©pertanto©atti©amministrativi©ma©non©provvedimenti©gli©atti©certifi-
cativi,©ricognitivi,©gli©atti©endoprocedimentali©(quali©i©pareri,©proposte)©e©di©
controllo.©

Il©provvedimento©e©sempre©un©atto©unilaterale©e©si©distingue©dagli©
accordi©(3).©

Il©provvedimento©differisce©altres|©dal©contratto©di©diritto©pubblico,©giac-
che¨nel©provvedimento©e©la©sola©volonta©dell'Amministrazione©che©costituisce©
la©fonte©delle©obbligazioni©delle©parti©(la©partecipazione©dell'amministrato©si©
ferma©nell'ambito©dello©stadio©di©formazione©del©procedimento),©mentre©nel©
contratto©di©diritto©pubblico©vi©e©un©incontro©delle©volonta©contrapposte©per©
regolare©materie©indisponibili©per©i©privati.©

Necessariamente©il©provvedimento©e©l'atto©conclusivo©di©un©procedi-
mento;©un©provvedimento©puo©considerarsi©perfetto©solo©quando©siano©state©
poste©in©essere©tutte©le©attivita©necessarie©per©la©sua©esistenza©e©validita©.©

Anche©per©il©procedimento©nessuna©disposizione©normativa©ne©da©la©
nozione,©pur©se©il©termine©e©stato©utilizzato©in©una©norma©di©carattere©gene-

(1)©Il©comma©1bis 
dell'art.©1©legge©7©agosto©1990©n.©241,©aggiunto©dalla©legge©11©febbraio©
2005©n.©15,©espressamente©dice:©û©La©pubblica©amministrazione,©nell'©adozione©di©atti©di©
natura©non©autoritativa,©agisce©secondo©le©norme©di©diritto©privato©salvo©che©la©legge©
disponga©altrimentiý.©
(2)©Sono©state©riportate©in©corsivo©le©parole©della©sentenza©della©Corte©costituzionale.©
Con©detta©sentenza©6©luglio©2004©n.©204©la©Corte©costituzionale©ha©dichiarato©illegittimo©
l'art.©34,©comma©1,©del©decreto©legislativo©31©marzo©1998©n.©80©[come©sostituito©dall'art.©7,©
lettera©b),©della©legge©21©luglio©2000©n.©205],©nella©parte©in©cui©prevede©la©giurisdizione©esclu-
siva©del©giudice©amministrativo©nelle©controversie©aventi©ad©oggetto©(oltre©gli©atti©e©i©provve-
dimenti,©anche)©i©comportamenti©della©pubblica©amministrazione©in©materia©di©urbanistica©
ed©edilizia,©per©l'indebita©estensione©della©giurisdizione©esclusiva©a©controversie©nelle©quali©
la©P.A.©non©esercita©alcun©pubblico©potere.©
(3)©Cos|©gli©accordi©fra©pubbliche©amministrazioni;©gli©accordi©di©cui©all'art.©15©legge©
241/1990.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

rale¨quale¨la¨legge¨7¨agosto¨1990¨n.¨241,¨il¨cui¨titolo¨appunto¨reca¨Nuove©
norme©in©materia©di©procedimento©amministrativo,©modificate¨ed¨integrate¨
recentemente¨dalla¨legge¨11¨febbraio¨2005¨n.¨15¨ed¨ancora¨dal¨decreto¨legge¨
14¨marzo¨2005¨n.¨35¨convertito¨con¨legge¨14¨maggio¨2005¨n.¨80¨(4).¨

4. 
^Inesistenza,©invalidita©(nullita©e©annullabilita©),©inefficacia.©
Nella¨ora¨citata¨legge¨n.¨15¨e©¨stato¨introdotto¨il¨Capo©IV©bis©^Efficacia©
edinvalidita©delprovvedimento©amministrativo.©

Eépercio©¨da¨sottolineare¨come¨il¨legislatore¨ha¨inteso¨regolare¨il¨provve-
dimento¨e¨non¨l'atto¨amministrativo¨in¨generale.¨

Troviamo¨quindi¨per¨la¨prima¨volta¨codificato¨il¨termine¨invalidita©,¨nel¨
cui¨concetto¨sono¨stati¨inclusi¨gli¨istituti¨della¨nullita©(5)¨e©della©annullabi-
lita©(6).¨

Al¨riguardo¨occorre¨premettere¨che¨la¨teoria¨generale¨suole¨definire¨gli¨
atti¨giuridici¨come¨quelle¨azioni¨provenienti¨dai¨soggetti,¨distinguendoli¨da¨
quelle¨provenienti¨dalla¨natura¨ma¨che¨pure¨hanno¨rilevanza¨per¨il¨diritto¨
(come¨ad¨esempio¨le¨alluvioni).¨Con¨riguardo¨agli¨atti¨giuridici¨sono¨stati¨
creati¨i¨concetti¨di¨inesistenza,¨invalidita©¨e¨inefficacia,¨che¨non¨hanno¨trovato¨
una¨definizione¨nella¨legge.¨

Il¨codice¨civile,¨trattando¨dei¨contratti¨(figura¨piu©¨vicina¨agli¨atti¨ammi-
nistrativi)¨non¨accenna¨per¨nulla¨alla¨figura¨della¨inesistenza,¨e¨cio©¨e©¨com-
prensibile,¨perche¨se¨un¨atto¨e©¨inesistente¨non¨puo©¨produrre¨alcun¨effetto¨nel¨
campo¨del¨diritto.¨Lo¨stesso¨codice¨neanche¨accenna¨alla¨invalidita©¨in¨gene-
rale,¨disciplinando¨la¨nullita©¨(7)¨e¨la¨annullabilita©¨(8)¨e¨cos|©¨pure¨tratta¨i¨sin-
goli¨casi¨di¨inefficacia¨(9).¨

Tuttavia¨per¨capire¨meglio¨la¨patologia¨dell'atto¨giuridico,¨e¨del¨provve-
dimento¨amministrativo¨in¨particolare,¨non¨puo©¨farsi¨a¨meno¨di¨precisare¨i¨
concetti¨di¨inesistenza,¨invalidita©¨e¨inefficacia.¨

L'inesistenza¨si¨ha¨quando¨il¨provvedimento¨non¨esiste,¨praticamente¨
non¨c'e©¨che¨una¨vuota¨apparenza,¨non¨e©¨identificabile¨in©rerum©natura.©

Nell'invalidita©¨una¨apparenza¨del¨provvedimento¨esiste,¨soltanto¨che¨
questo¨nell'ipotesi¨di¨nullita©¨non¨produce¨effetti¨giuridicamente¨rilevanti¨men-
tre¨nell'ipotesi¨di¨annullabilita©¨produce¨i¨suoi¨effetti¨a¨meno¨che¨non¨venga¨
impugnato.¨

Si¨ha¨inefficacia¨quando¨il¨provvedimento¨e©¨valido,¨ma¨non¨puo©¨spiegare¨
i¨suoi¨effetti¨per¨una¨circostanza¨ad¨esso¨estranea.¨Cos|©¨l'art.¨1334¨cod.¨civ.¨
dice¨che¨ûgli¨atti¨unilaterali¨producono¨effetto¨dal¨momento¨in¨cui¨perven-
gono¨a¨conoscenza¨della¨persona¨alla¨quale¨sono¨destinatiý,¨principio¨accolto¨
nell'art.¨21-bis©co.¨1¨legge¨7¨agosto¨1990¨n.¨241,¨ove¨e©¨detto¨che¨ûil¨provvedi-

(4)¨Potremmo¨definire¨il¨procedimento¨come¨il¨susseguirsi¨degli¨atti¨necessari¨per¨giun-
gere¨al¨provvedimento¨finale;¨questi¨atti¨vengono¨chiamati¨atti¨endoprocedimentali.¨
(5)¨art.¨21septies.©
(6)¨art.¨21¨octies.©
(7)¨artt.¨1418¨e¨segg.¨
(8)¨artt.¨1425¨e¨segg.¨
(9)¨artt.¨1447¨e¨segg.¨

DOTTRINA¨257 


mento¨limitativo¨della¨sfera¨giuridica¨dei¨privati¨acquista¨efficacia¨nei¨con-
fronti¨di¨ciascun¨destinatario¨con¨la¨comunicazione¨allo¨stesso¨effettuataý.¨
Pertanto¨il¨requisito¨di¨recettivita©¨non¨attiene¨alla¨validita©¨del¨provvedimento¨
amministrativo,¨ma¨alla¨sua¨efficacia.¨

Possiamo¨pertanto¨dire¨che¨la¨nuova¨riformulazione¨dell'art.¨21¨legge¨

n.¨241/1990,¨operata¨dalla¨recente¨legge¨n.¨15/2005¨abbia¨accolto¨tali¨
concetti,¨distinguendo¨le¨ipotesi¨di¨inesistenza,nullita©¨,¨annullabilita©¨,¨inefficacia.¨
Art.©21-septies 
Nullita©del©provvedimento 


1.©Eénullo©il©provvedimento©amministrativo©che©manca©degli©elementi©
essenziali,©che©e©viziato©da©difetto©assoluto©di©attribuzione,©che©e©stato©adottato©
in©violazione©o©elusione©del©giudicato,©nonche¨negli©altri©casi©espressamente©
previsti©dalla©legge.©
5.©^Lainvalidita©delprovvedimentoprimadellaleggen.©15/05.©
Eéopportuno¨fare¨un¨raffronto¨con¨il¨diritto¨civile,¨dato¨che¨in¨mancanza¨
di¨norme¨espresse,¨la¨dottrina¨e¨la¨giurisprudenza¨sono¨soliti¨ricorrere¨a¨con-
cetti¨e¨nozioni¨civilistiche¨da¨adattare¨al¨diritto¨amministrativo.¨

Prima¨della¨nuova¨legge¨n.¨15/05,¨quando¨ancora¨le¨norme¨di¨diritto¨
amministrativo¨non¨parlavano¨di¨nullita©¨in¨senso¨generale,¨il¨concetto¨di¨nul-
lita©¨del¨provvedimento¨amministrativo,¨ancorche¨figurante¨in¨dottrina¨e¨giuri-
sprudenza,¨non¨seguiva¨peraltro¨in¨tutto¨la¨disciplina¨dettata¨dal¨codice¨
civile.¨

Una¨prima¨e¨basilare¨differenza¨nei¨due¨campi¨e©¨costituita¨dal¨fatto¨che¨
in¨diritto¨civile¨la¨violazione¨di¨legge¨e©¨un¨vizio¨che¨porta¨alla¨nullita©¨dell'atto¨
(privato),¨in¨diritto¨amministrativo¨la¨violazione¨di¨legge¨e©¨un¨vizio¨che¨porta¨
alla¨annullabilita©¨dell'atto¨(amministrativo),¨come¨ora¨espressamente¨detto¨
dall'art.¨21-opties©della¨legge¨n.¨15.¨

Cos|©¨mentre¨per¨il¨diritto¨civile¨nel¨caso¨di¨violazione¨di¨legge¨la¨nullita©¨e©¨
la¨regola¨(10),¨per¨il¨diritto¨amministrativo¨la¨regola¨e©¨la¨annullabilita©¨;¨finora¨
per¨gli¨amministrativisti¨la¨nullita©¨si¨riscontrava¨quando¨veniva¨comminata¨
da¨una¨espressa¨norma¨di¨legge¨e¨il¨piu©¨delle¨volte¨veniva¨equiparata¨alla¨ine-
sistenza.¨

Si¨diceva¨pertanto¨che¨carattere¨del¨provvedimento¨amministrativo¨era¨
la¨idoneita©¨a¨diventare¨incontestabile¨una¨volta¨trascorsi¨i¨termini¨di¨impu-
gnabilita©.¨

Infatti¨il¨testo¨unico¨delle¨leggi¨sul¨Consiglio¨di¨Stato¨(11)¨aveva¨attri-
buito¨a¨detto¨organo¨di¨giustizia¨amministrativa¨la¨decisione¨sui¨ricorsi¨per¨
incompetenza,¨eccesso¨di¨potere¨e¨violazione¨di¨legge¨contro¨atti¨e¨provvedi-
menti¨amministrativi(12),¨ricorsi¨da¨presentarsi¨entro¨sessanta¨giorni¨dalla¨

(10)¨Art.1418co.1cod.civ.:ûIlcontrattoe©¨nulloquandoe©¨contrarioanormeimperative,¨
salvo¨che¨la¨legge¨disponga¨diversamenteý.¨
(11)¨R.D.¨26¨giugno¨1924¨n.¨1054.¨
(12)¨art.¨26¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

notificazione¨o¨piena¨conoscenza¨dell'atto¨che¨si¨voleva¨impugnare(13);¨il¨
Consiglio¨di¨Stato¨in¨caso¨di¨accoglimento¨del¨ricorso¨per¨motivi¨di¨incompe-
tenza¨annulla¨l'atto¨e¨rimette¨l'affare¨all'autorita©¨competente,¨se¨lo¨accoglie¨
per¨altri¨motivi¨annulla¨l'atto¨impugnato¨salvo¨gli¨ulteriori¨provvedimenti¨
dell'autorita©¨amministrativa(14).¨

Con¨l'istituzione¨del¨doppio¨grado¨di¨giudizio,¨nella¨legge¨6¨dicembre¨
1971¨n.¨1034¨sui¨Tribunali¨amministrativi¨regionali,¨sostanzialmente¨si¨ripe-
tono¨le¨precedenti¨disposizioni;¨in¨particolare¨l'art.¨26¨dice:¨

ûIl¨tribunale¨amministrativo¨regionale¨...¨se¨accoglie¨il¨ricorso¨per¨motivi¨
di¨incompetenza,¨annulla¨l'atto¨e¨rimette¨l'affare¨all'autorita©¨competente.¨Se¨
accoglie¨per¨altri¨motivi¨annulla¨in¨tutto¨o¨in¨parte¨l'atto¨impugnato,¨e¨
quando¨e©¨investito¨di¨giurisdizione¨di¨merito,¨puo©¨anche¨riformare¨l'atto¨o¨
sostituirlo,¨salvi¨gli¨ulteriori¨provvedimenti¨dell'autorita©¨amministrativaý.¨

Pertanto¨avverso¨i¨provvedimenti¨amministrativi¨e©¨previsto¨il¨ricorso¨al¨
TAR¨per¨incompetenza,¨violazione¨di¨legge,¨eccesso¨di¨potere¨e¨il¨giudice,¨se¨
accoglie¨il¨ricorso¨emette¨una¨sentenza¨di¨annullamento.¨

In¨altri¨termini¨il¨provvedimento¨mantiene¨la¨sua¨efficacia¨fino¨a¨quando¨
non¨sia¨intervenuta¨una¨sentenza¨di¨annullamento,¨cioe©¨una¨sentenza¨di¨
natura¨costitutiva,¨per¨distinguerla¨da¨quella¨dichiarativa¨e¨da¨quella¨di¨con-
danna¨(15).¨

Il¨provvedimento¨viziato¨e©¨quindi¨annullabile¨attraverso¨ricorso¨al¨giu-
dice¨amministrativo¨da¨proporsi¨entro¨un¨termine¨di¨decadenza.¨

Il¨concetto¨di¨nullita©¨,¨come¨detto,¨non¨era¨definito¨nelle¨varie¨leggi¨di¨
diritto¨amministrativo,¨alcune¨delle¨quali¨si¨limitavano¨a¨sancire¨la¨nullita©¨di¨
particolari¨provvedimenti(16).¨

Come¨detto,¨si¨deve¨alla¨dottrina¨e¨alla¨giurisprudenza¨l'aver¨creato¨la¨
nullita©¨come¨istituto¨di¨carattere¨generale¨in¨diritto¨amministrativo.¨

Per¨quanto¨riguarda¨la¨giurisprudenza,¨in¨sintesi,¨le¨decisioni¨intervenute¨
possono¨riassumersi¨come¨segue:¨

mentre¨nel¨vigore¨del¨codice¨civile¨del¨1865¨le¨ambiguita©¨terminologiche¨
relative¨ai¨concetti¨di¨nullita©¨e¨di¨annullabilita©¨rendevano¨indistinti¨i¨confini¨
tra¨i¨due¨istituti,¨anche¨in¨relazione¨alla¨patologia¨del¨provvedimento¨ammini-
strativo,¨era¨prevalente¨la¨tesi¨per¨cui¨gli¨atti¨adottati¨dagli¨organi¨pubblici,¨
benche¨illegittimi,¨sono¨sempre¨efficaci:¨nel¨caso¨di¨illegalita©¨,¨cioe©¨di¨contrasto¨
con¨una¨norma¨giuridica,¨l'atto¨deve¨comunque¨trovare¨applicazione¨fino¨al¨
suo¨annullamento,¨ad¨opera¨della¨stessa¨Amministrazione¨o¨di¨un¨giudice;¨si¨
riteneva¨insomma¨che¨la¨sola¨sanzione¨dell'invalidita©¨accolta¨dal¨nostro¨
sistema¨amministrativo¨fosse¨l'annullabilita©¨.¨Dopo¨che,¨con¨l'entrata¨in¨vigore¨
del¨codice¨civile¨del¨1942,¨alcune¨disposizioni¨di¨legge¨hanno¨comminato¨la¨
nullita©¨di¨alcune¨categorie¨di¨atti¨amministrativi,¨si¨comincio©¨a¨parlare,¨anche¨

(13)¨art.¨36.¨
(14)¨art.¨45.¨
(15)¨V.¨nota¨29.¨
(16)¨v.¨appresso¨al¨paragrafo¨9.¨

DOTTRINA©259 


con©riferimento©all'atto©amministrativo,©di©nullita©in©senso©tecnico,©come©vizio©
insanabile©che©comporta©l'inefficacia©assoluta©dell'atto©(peraltro©esistente)©lad-
dove©alcune©leggi©ne©comminano©espressamente©la©nullita©se©assunti©in©viola-
zione©di©determinate©norme.©Si©e©poi©consolidata©nel©tempo©l'interpretazione©
secondo©cui,©al©di©la©dell'atto©amministrativo©annullabile,©si©possono©ravvisare©
fattispecie©abnormi©in©cui©manchino©requisiti©essenziali,©per©le©quali©puo©par-
larsi©di©inesistenza©dell'atto©(l'atto©non©e©neanche©imputabile©alla©Pubblica©
Amministrazione);©si©e©tuttavia©ricondotto©il©concetto©di©nullita©nel©diritto©pub-
blico©all'inesistenza.©La©questione©ha©presentato©particolare©rilevanza©con©rife-
rimento©alla©norma©dello©statuto©degli©impiegati©civili©dello©Stato©(17),©ove©e©
detto©che©l'assunzione©senza©concorso©e©nulla©di©diritto©e©non©produce©effetto.©
A©tal©proposito©l'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato©si©e©pronunziata©
nel©1992,©affermando©che©quando©la©legge©sancisce©la©nullita©degli©atti©di©assun-
zione©non©preceduti©dal©concorso,©la©nullita©va©intesa©in©senso©tecnico,©inte-
grale©e©assoluta,©imprescrittibile©ed©insanabile:©l'atto©non©produce©alcun©effetto©
e©non©costituisce©il©rapporto©di©pubblico©impiego.©Se©vi©e©un©divieto©ex 
lege 
san-
zionato©con©la©nullita©di©diritto,©il©giudice©non©puo©accertare©alcun©rapporto,©
che©non©e©mai©nato,©ne¨puo©nascere.©Eéstato©poi©precisato©che©si©ha©nullita©asso-
luta©ed©insanabile©di©un©provvedimento©amministrativo©allorquando©esso©man-
chi©totalmente©di©taluno©degli©elementi©essenziali©destinati©ex 
lege 
a©costituirlo,©
nelle©ipotesi©in©cui©espressamente©sia©qualificato©tale©dalla©legge,©ovvero©sia©
stato©emanato©in©contrasto©con©le©statuizioni©contenute©in©una©pronunzia©giu-

risdizionale©passata©in©giudicato,©oppure©in©caso©di©radicale©carenza©di©potere©
della©Amministrazione©emanante,©che©abbia©invaso©la©sfera©di©pertinenza©di©
altra©Autorita©,©o©comunque©inciso©in©materia©del©tutto©estranea©alla©branca©di©
Amministrazione©di©appartenenza©ovvero©ancora©sia©emanato©da©un©ente©terri-
toriale©ed©abbia©efficacia©eccedente©l'ambito©territoriale©di©tale©Ente(18).©

La©norma©in©argomento©si©e©ispirata©al©su©esposto©orientamento©giuri-
sprudenziale.©

Non©sembra©tuttavia©che,©definita©ora©per©legge©la©nullita©del©provvedi-
mento©amministrativo,©possano©piu©accomunarsi©le©ipotesi©di©inesistenza©e©
nullita©,©come©era©dato©riscontrare©finora©in©alcune©decisioni©e©in©parte©della©
dottrina.©

Di©inesistenza©si©parlava©peraltro©in©senso©puramente©giuridico©come©ini-
doneita©dell'atto©a©spiegare©gli©effetti©che©gli©sono©propri,©senza©considerare©
che©l'inesistenza©e©un©fatto©non©giuridico,©ma©materiale.©L'atto©nullo©e©una©
realta©non©solo©di©fatto,©in©quanto©presenta©sempre©qualche©carattere©este-
riore©dell'atto©amministrativo:©un©provvedimento©nullo©e©stato©comunque©
emesso,©potra©essere©stato©eseguito©nonostante©il©suo©vizio©di©nullita©ed©e©
altres|©possibile©che©ad©esso©hanno©fatto©seguito©atti©consequenziali©che©lo©
avevano©preso©a©loro©presupposto.©

Passiamooraadanalizzareisingolicasidinullita©indicatidall'art.©21-septies.©

(17)©art.©3©co.©6©Testo©Unico©7©gennaio©1957©n.©3.©
(18)©Cons.©St.©Ad.©Pl.©29©febbraio©1992©nn.©1©e©2;©IV,©30©novembre©1992©n.©990©;©IV,©
9©ottobre©1991©n.©805©;©IV,©29©gennaio©1993©n.©118;©IV,28©dicembre©1994©n.©1091©;V,©8©giugno©
1994©n.©628;©V,©13©febbraio©1998©n.©166.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

6. 
^Mancanza 
degli 
elementi 
essenziali. 
Mentre¨il¨codice¨civile¨a¨proposito¨del¨contratto¨ne¨indica¨espressamente¨
i¨requisiti¨all'art.¨1325,¨e¨conseguentemente¨all'art.¨1418¨co.¨2¨dice¨che¨produ-
cono¨nullita©¨del¨contratto¨la¨mancanza¨di¨uno¨dei¨requisiti¨indicati¨dal-
l'art.¨1325,¨l'art.¨21-septies 
dice¨che¨e©¨nullo¨il¨provvedimento¨che¨manca¨degli¨
elementi¨essenziali,¨ma¨non¨rimanda¨ad¨una¨disposizione¨che¨indica¨quali¨
siano¨gli¨elementi¨essenziali,¨disposizione¨che¨peraltro¨non¨esiste.¨

Nella¨giurisprudenza¨del¨Consiglio¨di¨Stato¨troviamo¨alcune¨decisioni¨in¨
cui¨si¨dice¨che¨si¨ha¨nullita©¨assoluta¨ed¨insanabile¨di¨un¨provvedimento¨ammi-
nistrativo¨solo¨quando¨esso¨manchi¨totalmente¨di¨taluno¨degli¨elementi¨essen-
ziali¨destinati¨ex 
lege 
a¨costituirlo¨(19).¨

Poiche¨il¨provvedimento¨amministrativo¨si¨avvicina¨alla¨nozione¨civili-
stica¨del¨contratto¨(in¨quanto¨la¨funzione¨e©¨di¨creare,¨modificare¨o¨estinguere¨
rapporti¨giuridici;¨con¨la¨differenza¨che¨il¨provvedimento¨e©¨atto¨unilaterale),¨
in¨mancanza¨di¨norme¨di¨diritto¨amministrativo,¨si¨e©¨soliti¨fare¨ricorso¨ai¨
principi,¨in¨quanto¨compatibili,¨disciplinati¨dal¨diritto¨civile.¨

Seguendo¨una¨siffatta¨impostazione¨vediamo¨di¨conciliare¨con¨il¨provve-
dimento¨amministrativo¨i¨principi¨che¨il¨codice¨civile¨ha¨dettato¨per¨il¨con-
tratto.¨

L'art.¨1325¨cod.¨civ.¨dice¨che¨i¨requisiti¨del¨contratto¨sono:¨1)¨l'accordo¨
delle¨parti;¨2)¨la¨causa;¨3)¨l'oggetto;¨4)¨la¨forma¨quando¨e©¨prescritta¨dalla¨
legge¨sotto¨pena¨di¨nullita©¨.¨

6a. 
^Il 
soggetto. 


Con¨riguardo¨al¨primo¨requisito¨(accordo¨delle¨parti)¨si¨e©¨visto¨come¨
questo¨e©¨incompatibile¨con¨il¨provvedimento¨amministrativo,¨che¨e©¨essenzial-
mente¨atto¨unilaterale;¨comunque¨lo¨stesso¨codice¨civile¨con¨l'art.¨1324(20)¨
estende¨agli¨atti¨unilaterali¨le¨norme¨che¨regolano¨i¨contratti,¨in¨quanto¨com-
patibili.¨

Visto¨che¨l'accordo¨presuppone¨l'intervento¨di¨due¨manifestazioni¨di¨
volonta©¨,¨nel¨provvedimento¨amministrativo,¨alla¨stregua¨degli¨atti¨unilaterali,¨
la¨manifestazione¨di¨volonta©¨proviene¨da¨un¨solo¨soggetto.¨

Percio©¨l'accordo¨delle¨parti,¨previsto¨per¨il¨contratto,¨puo©¨essere¨sosti-
tuito,¨per¨quanto¨riguarda¨il¨provvedimento¨amministrativo,¨dalla¨manifesta-
zione¨unilaterale¨di¨volonta©¨,¨che¨deve¨provenire¨da¨un¨soggetto¨investito¨di¨
una¨pubblica¨funzione.¨

E¨infatti¨si¨e©¨soliti¨includere¨il¨soggetto¨tra¨i¨requisiti¨di¨validita©¨del¨prov-
vedimento¨amministrativo,¨precisando¨che¨deve¨trattarsi¨di¨un¨organo¨della¨
pubblica¨amministrazione.¨

Pertanto¨e©¨nullo¨il¨provvedimento¨reso¨da¨soggetto¨non¨investito¨di¨pub-
blici¨poteri.¨

(19)¨cit.,¨Cons.¨St.,¨V,¨13¨febbraio¨1998¨n.¨166;¨IV,¨14¨dicembre¨1979¨n.¨1158;¨IV,¨29¨gen-
naio¨1993¨n.¨118.¨
(20)¨Art.¨1324¨cod.¨civ.¨:¨ûSalvo¨diverse¨disposizioni¨di¨legge,¨le¨norme¨che¨regolano¨i¨con-
tratti¨si¨osservano,¨in¨quanto¨compatibili,¨per¨gli¨atti¨unilaterali¨tra¨vivi¨aventi¨contenuto¨
patrimonialeý.¨

DOTTRINA©261 


6b. 
^La 
causa 
e 
i 
motivi. 


Il©secondo©requisito©essenziale©e©la©causa.©

La©causa©di©un©atto©giuridico©consiste©nella©funzione©dell'atto©stesso©e©
propriamente©nell'ultimo©scopo©obiettivo©che©si©intende©raggiungere©e©cheil©
diritto©riconosce©rilevante©ai©suoi©fini©e©tutela©.©

Quindi©la©funzione©(o©causa)©e©lo©scopo©ultimo©che©il©provvedimento©e©
destinato©a©realizzare.©

Normalmente©tale©funzione©e©insita©in©una©norma©giuridica,©per©cui©il©
provvedimento©e©previsto©e©regolato©in©una©legge,©cio©che©ha©fatto©dire©che©
carattere©del©provvedimento©e©la©tipicita©e©nominativita©:©in©tanto©si©puo©emet-
tere©un©provvedimento©in©quanto©una©norma©giuridica©lo©consente.©

Nei©provvedimenti©amministrativi©la©causa©e©quindi©sempre©predetermi-
nata©dall'ordinamento©giuridico.©Cio©peraltro,©secondo©alcuni,©non©significa©
che©debba©essere©riconosciuto©il©carattere©della©nominativita©,©non©potendosi©
escludere©a©priori©altre©figure©di©provvedimenti©non©inquadrabili©in©una©tipo-
logia©ben©definita.©

Un©provvedimento©tipico©(cioe©previsto©dalla©legge)©non©potra©avere©mai©
una©causa©illecita,©semmai©potra©riscontrarsi©una©illiceita©nei©motivi,©cioe©nello©
scopo©remoto©del©provvedimento,©il©che©lo©condurra©sotto©il©regime©della©
annullabilita©per©vizio©di©eccesso©di©potere,©nel©senso©che©attraverso©il©provve-
dimento©si©e©voluto©conseguire©uno©scopo©non©conforme©al©pubblico©interesse.©

Non©sembra©quindi©potersi©ipotizzare©un©provvedimento©privo©di©causa,©
cioe©un©provvedimento©privo©di©scopo,©il©che©sarebbe©a©dire©inesistente©(non©
inquadrabile©in©nessuna©fattispecie)©e©quindi©da©non©prendere©in©considera-
zione©ne¨di©fatto©ne¨di©diritto.©

Ipotizzare©un©provvedimento©mancante©di©causa©e©quanto©mai©arduo,©
come©lo©stesso©e©a©dirsi©per©il©contratto,©tanto©e©vero©che©il©co.©2©dell'art.©1418©
c.c.,©equiparando©alla©mancanza©di©causa©la©sua©illiceita©,©sancisce©la©nullita©
per©illiceita©della©causa©(la©causa©e©illecita©quando©e©contraria©a©norme©impe-
rative,©all'ordine©pubblico©o©al©buon©costume©^art.©1343©c.c.;©la©causa©e©
altres|©illecita©nel©caso©del©contratto©in©frode©alla©legge,©quando©cioe©costitui-
sce©il©mezzo©per©eludere©l'applicazione©di©una©norma©imperativa).©

L'art.©21-septies 
co.©1©sancisce©la©nullita©per©la©mancanza©di©un©elemento©
essenziale,©ma©non©ripete©quanto©previsto©in©diritto©civile,©ove©e©sancita©la©nul-
lita©per©illiceita©della©causa©o©nel©caso©di©provvedimento©in©frode©alla©legge.©

In©tali©ipotesi©il©provvedimento©sara©viziato©per©violazione©di©legge©o©
eccesso©di©potere©e©quindi©annullabile.©

Pertanto©la©causa©e©sempre©un©elemento©essenziale©del©provvedimento,©
ma©la©sua©mancanza©configurando©la©inesistenza©per©non©essere©individuabile©
nessun©provvedimento©(non©esiste©un©atto©senza©scopo),©non©ha©rilievo©ai©
sensi©dell'art.©21-septies.©

Se©la©causa©e©la©funzione©(lo©scopo©ultimo)©del©provvedimento,©uguale©
per©tutti©i©provvedimenti©di©quella©specie,©il©motivo©e©lo©scopo©remoto©del©
provvedimento,©che©puo©variare©da©provvedimento©a©provvedimento©della©
stessa©specie.©Ad©esempio©se©nel©provvedimento©di©concessione©la©causa©con-
siste©sempre©nel©far©sorgere©in©capo©ad©un©soggetto©un©nuovo©diritto©o©un©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

nuovo©potere,©i©motivi©possono©essere©diversi:©opportunita©di©istituire©un©
nuovo©servizio©pubblico©di©trasporto©o©di©rendere©piu©efficiente©quello©esistente©

o©di©attuare©una©migliore©utilizzazione©di©un©bene©demaniale©(es.©spiaggia).©
Mentre©in©diritto©privato©i©motivi©sono©irrilevanti©(tranne©il©caso©di©illi-
ceita©(21))©nel©provvedimento©amministrativo©sono©invece©rilevanti,©perche¨lo©
scopo©tipico©(causa)©o©concreto©(motivo)©debbono©essere©sempre©in©linea©con©
il©pubblico©interesse.©

Da©qui©l'importanza©che©la©motivazione©assume©nel©provvedimento©
amministrativo,©tanto©e©vero©che©cio©e©stato©codificato©con©la©legge©241/1990©
all'art.©3,©che©ha©stabilito©l'obbligo©di©motivazione©in©ogni©provvedimento,©
salvo©che©per©gli©atti©normativi©e©per©quelli©a©contenuto©generale.©

Si©e©posto©quindi©il©problema©di©stabilire©se©la©motivazione©sia©uno©di©
quegli©elementi©essenziali,©la©cui©mancanza©ne©comporta©la©nullita©ai©sensi©
dell'art.©21-septies.©

La©soluzione©negativa©e©avvalorata©dal©fatto©che©la©stessa©legge©quando©
ha©inteso©ritenere©la©nullita©lo©ha©detto©(v.©art.©11©co.©2©legge©n.©241/1990:©
ûgli©accordi©di©cui©al©presente©articolo©debbono©essere©stipulati,©a©pena©di©nul-
lita©,©per©atto©scrittoý).©

Inoltre©l'art.©21-octies 
espressamente©qualifica©annullabile©il©provvedi-
mento©adottato©in©violazione©delle©norme©sul©procedimento©(e©in©tali©norme©
^art.©3©(22)©^troviamo,©come©visto,©l'obbligo©della©motivazione),©vietandone©
peraltro©l'annullamento©qualora©sia©palese©che©il©contenuto©dispositivo©non©
avrebbe©potuto©essere©diverso©da©quello©adottato.©

Da©cio©si©ricava©che©un©provvedimento©privo©di©motivazione©e©da©consi-
derarsi©in©violazione©di©legge,©mentre©se©la©motivazione©non©e©congrua©il©
provvedimento©e©da©considerarsi©viziato©per©eccesso©di©potere.©

6c. 
^L'oggetto 
e 
il 
contenuto. 


La©dottrina©tra©gli©elementi©essenziali©del©provvedimento©amministrativo©
include©l'oggetto©e©il©contenuto.©

Oggetto©del©provvedimento©dovrebbe©essere©la©persona©o©il©bene©su©cui©il©
provvedimento©va©ad©incidere,©in©capo©ad©essi©creando,©modificando©o©estin-
guendo©un©rapporto©giuridico.©

Pertanto©oggetto©di©un©provvedimento©di©nomina©e©la©persona©nei©cui©
confronti©avviene©l'investitura,©oggetto©del©provvedimento©di©destinazione©
urbanistica©e©il©bene©sul©quale©il©vincolo©viene©imposto.©

(21)©art.©1345©cod.©civ.©ûMotivo 
illecito 
^Il©contratto©e©illecito©quando©le©parti©si©sono©
determinate©a©concluderlo©esclusivamente©per©un©motivo©illecito©comune©ad©entrambeý.©
(22)©Art.3legge7agosto1990n.241:ûMotivazionedelprovvedimento 
^1.©Ogni©provvedi-
mento©amministrativo,©compresi©quelli©concernenti©l'organizzazione©amministrativa,©lo©svolgi-
mento©deipubbliciconcorsi©edilpersonale,©deve©esseremotivato,©salvochenelle©ipotesipreviste©
dal©comma©2.©La©motivazione©deve©indicare©i©presupposti©di©fatto©e©le©ragioni©giuridiche©che©
hanno©determinato©la©decisione©dell'©amministrazione,©in©relazione©alle©risultanze©dell'©istrutto-
ria.©2.©La©motivazione©non©e©richiesta©per©gli©atti©normativi©e©per©quelli©a©contenuto©generaleý.©

DOTTRINA©263 


Un©provvedimento©mancante©di©oggetto©e©stato©ipotizzato©nell'espropria-
zione©di©un©bene©demaniale,©in©quanto©non©puo©essere©oggetto©di©trasferi-
mento©(23),©ovvero©di©un'area©definitivamente©sommersa©dalle©acque©ovvero©
ancora©situata©all'estero.©

In©applicazione©della©recente©normativa©sono©stati©ritenuti©nulli©per©
carenza©di©oggetto,©gli©atti©di©occupazione©incidenti©su©area©gia©acquisita©per©
accessione©invertita,©con©conseguente©giurisdizione©del©giudice©ordinario©
anche©per©quanto©concerne©gli©eventuali©correlativi©riflessi©risarcitori(24).©

Orbene©se,©come©si©e©detto,©nel©provvedimento©amministrativo©l'oggetto©
e©costituito©dal©soggetto©o©dal©bene©cui©il©provvedimento©si©rivolge,©il©conte-
nuto©si©identifica©con©cio©che©nel©negozio©giuridico©privato©e©considerato©l'og-
getto,©cioe©la©materia©che©si©intende©regolare.©

Sia©per©l'oggetto©che©per©il©contenuto©si©recepisce©cos|©la©disposizione©
dell'art.©1418©co.©2©cod.©civ.©che©sancisce©con©la©nullita©la©mancanza©nell'og-
getto©di©uno©dei©requisiti©di©cui©all'art.©1346©stesso©codice,©cioe©possibilita©,©
determinatezza©o©determinabilita©,©per©cui,©ad©esempio,©e©da©considerarsi©nullo©
il©provvedimento©che©prescrive©azioni©impossibili.©

L'art.©1346©cod.©civ.©sanziona©la©nullita©anche©per©la©illiceita©dell'oggetto,©
cioe©contrario©alla©legge,©all'ordine©pubblico©o©al©buon©costume;©ma©con©
riguardo©al©provvedimento©amministrativo©in©questi©casi,©come©piu©volte©
detto,©si©ricade©nei©vizi©di©violazione©di©legge©o©eccesso©di©potere,©sanzionati©
con©l'annullabilita©.©

Il©contenuto©del©provvedimento©consta©di©una©parte©espositiva©(intesta-
zione,©preambolo,©motivazione,©menzione©di©atti©endoprocedimentali,©indica-
zione©della©data©e©luogo©in©cui©viene©emesso)©e©di©una©parte©precettiva©o©
dispositiva©(es.©autorizzazione,©nomina,©requisizione,©espropriazione).©

Orbene,©se©un©provvedimento©manca©della©parte©precettiva©si©ha©inesi-
stenza,©in©quanto©non©si©riesce©a©capire©cosa©abbia©voluto©imporre©e©non©e©
quindi©idoneo©a©produrre©effetti©neanche©di©puro©fatto.©

Se©invece©il©provvedimento©manca©nella©parte©espositiva©si©ha©un©vizio©di©
legittimita©a©meno©che©non©trattasi©di©una©mera©irregolarita©.©

(23)©Art.©823©co.©1©cod.©civ.:©ûI©beni©che©fanno©parte©del©demanio©pubblico©sono©inaliena-
bili©e©non©possono©formare©oggetto©di©diritti©a©favore©di©terzi,©se©non©nei©modi©e©nei©limiti©sta-
biliti©dalle©leggi©che©li©riguardanoý.©
(24)©TAR©Lombardia,©Milano,©sez..©II,©22©aprile©2005©n.©855:©ûGli©atti©emessi©a©seguito©
dell'irreversibile©trasformazione©del©fondo©ed©oltre©il©termine©di©validita©del©decreto©di©occu-
pazione©d'urgenza©^intesi©a©riapprovare©ex©novo©un©progetto©gia©realizzato©ovvero©a©disporre©
ex©novo©una©occupazione©per©una©finalita©gia©esaurita©^sonodaconsiderare©non©gia©annulla-
bili,©ma©nulli©per©carenza©di©oggetto,©siccome©incidenti©su©area©gia©acquisita©alla©mano©pub-
blica©per©accessione©invertita;©e©di©tale©nullita©^anche©per©quanto©concerne©gli©eventuali©cor-
relativi©riflessi©risarcitori©derivanti©dalla©violazione©delle©garanzie©di©partecipazione©procedi-
mentale©^e©chiamato©a©conoscere©il©giudice©civile©(cfr.©art.©21-septies©legge©n.©241/1990,©
introdotto©dall'art.©14©legge©11©febbraio©2005©n.©15,©che©devolve©alla©giurisdizione©esclusiva©
del©giudice©amministrativo©le©sole©questioni©inerenti©alla©nullita©dei©provvedimenti©ammini-
strativi©in©violazione©od©elusione©del©giudicatoý).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Elemento©essenziale©del©provvedimento©e©poi©la©sottoscrizione©dell'or-
gano©rappresentante©l'autorita©(anche©su©delega)©che©emana©il©provvedimento:©
un©provvedimento©senza©firma©e©quindi©nullo©(25).©

6d. 
^Laforma, 
ilsilenzio. 


Mentre©l'art.©1325©cod.©civ.©considera©la©forma©elemento©essenziale©solo©
quando©e©prescritta©dalla©legge©a©pena©di©nullita©,©dottrina©e©giurisprudenza©
sono©concordi©nell'ammettere©che,©anche©in©mancanza©di©una©norma©espressa©
di©carattere©generale,©il©provvedimento©amministrativo©deve©avere©necessaria-
mente©la©forma©scritta.©

Ove©previsto©dalla©legge,©il©silenzio©dell'Amministrazione©equivale©a©
provvedimento.©Cos|©,©modificando©l'art.©20©legge©7©agosto©1990©n.©241,©
l'art.©3©co.©6-ter 
DL©14©marzo©2005©n.©35©conv.©con©modifiche©in©legge©
14©maggio©2005©n.©80©dice:©ûil©silenzio©dell'Amministrazione©competente©
equivale©a©provvedimento©di©accoglimento©della©domandaý.©

Anche©nelle©ipotesi©di©silenzio©^rigetto©(da©distinguersi©dal©silenzio©ina-
dempimento©o©rifiuto,©che©si©sostanzia©in©una©inerzia©della©amministrazione©
e©quindi©nella©volonta©di©non©emettere©il©provvedimento)©sussiste©pur©sempre,©
dunque,©una©manifestazione©di©volonta©della©P.A.©(26).©

Tuttavia©nei©casi©di©silenzio,©trattandosi©di©atti©immateriali,©non©e©ipotiz-
zabile©una©formalita©essenziale,©la©cui©mancanza©porta©alla©nullita©.©

Nel©concetto©di©forma©si©suole©fare©rientrare©anche©le©condizioni©di©
tempo©e©di©luogo©nonche¨le©modalita©prescritte©per©il©compimento©del©provve-
dimento.©

6e. 
^Considerazioni 
conclusive. 


Quindi©gli©elementi©essenziali©del©provvedimento,©per©la©cui©mancanza©
l'art.©21-septies 
commina©la©nullita©sono,©in©pratica,©il©soggetto,©l'oggetto©e©la©
forma.©

Non©e©in©linea©con©l'art.©21-septies 
quell'orientamento,©secondo©cui,©ove©
fanno©difetto©detti©requisiti©non©si©e©in©presenza©di©un©atto©ancorche¨invalida-

(25)©Malgrado©l'impossibilita©di©individuarne©l'autore,©non©si©ritiene©invalido©l'©atto©
amministrativo©recante©firma©illeggibile,©quando©da©esso©emergano©elementi©che©consentono©
di©identificare©inequivocabilmente©l'©autorita©che©lo©ha©emanato.©Eéammessa©peraltro©la©
prova©della©non©autenticita©della©sottoscrizione©o©della©carenza©nel©sottoscrittore©della©qua-
lita©di©organo©amministrativo,©il©cui©onere©grava©sul©deducente©(Cass.©24©marzo©2001©
n.©4310).©
(26)©Sono©considerate©ipotesi©di©silenzio:©a)©il©silenzio©assenso©qualora©la©legge©attribuisce©
all'inerzia©dell'©Amministrazione©efficacia©di©accoglimento©di©un'istanza;©b)©silenzio©rigetto©
qualora©la©legge©attribuisce©all'©inerzia©dell'Amministrazione©efficacia©di©rigettodiun'istanza©
o©di©un©ricorso©amministrativo;©c)©silenzio©rifiuto©(detto©anche©silenzio©inadempimento)©qua-
lora©sussiste©un©obbligo©giuridico©di©provvedere©e©la©legge©non©attribuisce©alcun©valore©all'©
inerzia.©Solo©nelle©prime©due©ipotesi©il©silenzio©ha©valore©tipico©di©provvedimento;©nella©terza©
ipotesi©e©consentito©il©ricorso©avverso©il©silenzio©ai©sensi©dell'art.©21©bis 
della©legge©sui©TAR©
(legge©6©dicembre©1971©n.©1034)©e©dell'art.©2©co.©5©legge©7©agosto©1990©n.©241©nel©testo©sosti-
tuito©dalla©legge©14©maggio©2005©n.©80;©il©precedente©co.©2©prescrive©che©ûOve©il©procedi-
mento©consegua©obbligatoriamente©ad©una©istanza,©ovvero©debba©essere©iniziato©d'©ufficio,©
la©pubblica©amministrazione©ha©il©dovere©di©concluderlo©mediante©l'©adozione©di©un©provvedi-
mento©espressoý.©

DOTTRINA©265 


mente©concluso,©ma©ad©un©comportamento©di©fatto©privo©di©rilievi©sul©piano©
giuridico,©per©cui©la©mancanza©di©un©elemento©essenziale©comporterebbe©la©
nullita©di©pieno©diritto©e©quindi©l'inesistenza©dell'atto©amministrativo.©In©altri©
termini,©come©gia©detto,©si©accomunavano©i©concetti©di©nullita©assoluta©e©di©
inesistenza:©quando©mancano©i©requisiti©essenziali©del©provvedimento©si©ravvi-
sava©la©presenza©di©una©difformita©dalla©previsione©normativa©talmente©grave©
da©rendere©la©fattispecie©non©riconoscibile©come©provvedimento.©

Il©legislatore©ha©invece©accolto©quell'orientamento,©che©individua©le©ipo-
tesi©di©inesistenza©solo©nei©casi©in©cui©la©mancanza©di©un©elemento©essenziale©
sia©di©gravita©tale©da©fare©venir©meno©la©riconoscibilita©esteriore©dell'atto©
come©provvedimento©amministrativo,©in©quanto©mancherebbe©la©c.d.©appa-
renza©di©provvedimento.©

Come©prima©detto,©la©mancanza©di©causa,©cioe©dello©scopo©che©si©vuole©
raggiungere,©non©vale©a©configurare©non©solo©un©provvedimento,©ma©neanche©
evidenzia©un©qualsiasi©atto©giuridico.©Cos|©pure©se©manca©il©contenuto©si©e©in©
presenza©di©un'ipotesi©di©inesistenza©

Ecco©perche¨il©codice©civile,©al©di©la©della©mancanza,©estende©la©nullita©
alla©causa©e©all'oggetto©(contenuto)©illeciti,©cioe©quando©sono©contrari©a©
norme©imperative,©all'ordine©pubblico©o©al©buon©costume©ovvero©nel©caso©di©
contratto©concluso©in©frode©alla©legge©ovvero©ancora©per©un©motivo©illecito©
comune©alle©parti.©

Ma©altrettanto©non©puo©dirsi©per©il©provvedimento©amministrativo,©in©
quanto©per©l'art.©21-octies 
la©violazione©di©legge©o©il©fine©contrario©alle©regole©
di©retta©amministrazione©(eccesso©di©potere)©rappresentano©un©vizio©sanzio-
nato©con©l'annullabilita©e©non©con©la©nullita©.©

Non©e©elemento©essenziale©dell'atto©amministrativo©il©procedimento,©
come©peraltro©si©ricava©dall'art.©21-octies,©che©riconduce©al©vizio©di©annullabi-
lita©la©violazione©delle©norme©sul©procedimento,©per©cui©l'assenza©di©un©proce-
dimento©non©comporta©la©nullita©del©provvedimento.©

7. 
^Difetto 
di 
attribuzione. 
Abbiamo©visto©come,©a©pena©di©nullita©il©provvedimento©deve©promanare©
da©un©soggetto©investito©di©una©funzione©pubblica©e©quindi©il©soggetto©rappre-
senta©uno©degli©elementi©essenziali©del©provvedimento.©

Il©soggetto©di©diritto©amministrativo©inoltre©deve©avere©competenza©ad©
emettere©il©provvedimento;©il©provvedimento©formato©da©organo©incompe-
tente©e©affetto©da©invalidita©.©

Si©ha©quindi©il©vizio©di©incompetenza©nel©caso©della©adozione©del©provve-
dimento©da©parte©di©un©soggetto©o©organo©diverso©da©quello©indicato©dalla©
legge.©

Si©distingue:©

a)©una©incompetenza©relativa©quando©il©provvedimento©venga©emesso©da©
organo©diverso©da©quello©indicato©dalla©legge,©ma©pur©sempre©nell'ambito©
della©stessa©amministrazione©e©nell'esercizio©di©un©medesimo©ordine©di©potere;©

b)©una©incompetenza©assoluta©quando©il©provvedimento©viene©emesso©in©
carenza©di©potere,©perche¨questo©e©attribuito©dalla©legge©a©soggetto©facente©
parte©di©altro©potere©(quale©il©giudiziario©o©il©legislativo)©ovvero©quando©nel-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'ambito©dello©stesso©potere©esecutivo©sconfina©in©un©ordine©di©funzioni©che©
non©gli©competono©neppure©in©parte,©essendo©funzioni©tipiche©di©un©altro©
ramo©dell'amministrazione©e©a©questo©devoluto©in©via©esclusiva.©Quindi©il©sog-
getto©che©pone©in©essere©il©provvedimento©non©essendo©titolare©della©corri-
spondente©potesta©,©si©trova©ad©invadere©abusivamente©la©sfera©(attribuzione)©
di©un©soggetto©diverso,©operando©percio©fuori©dalla©sfera©d'azione©sua©pro-
pria.©

Nella©seconda©ipotesi©si©usano©promiscuamente©i©termini©di©incompe-
tenza©assoluta,©carenza©di©potere,©difetto©di©attribuzione.©

L'ipotesi©viene©anche©chiamata©straripamento©di©potere,©in©quanto©l'atti-
vita©amministrativa©straripa©nel©campo©della©legislazione©o©della©giurisdizione©
ovvero©e©posta©in©essere©da©organo©amministrativo©del©tutto©distinto©e©in©
campo©del©tutto©diverso©da©quello©in©cui©sarebbe©competente.©

Unanimemente©si©ammetteva©che©la©incompetenza©relativa©costituisce©un©
vizio©di©legittimita©e©quindi©causa©di©annullamento,©l'incompetenza©assoluta©
(detta©anche©carenza©di©potere©o©difetto©di©attribuzione)©genera©invece©la©nul-
lita©del©provvedimento.©

Gia©con©sentenza©della©sez.©IV,©14©dicembre©1979©n.©1158©il©Consiglio©di©
Stato©affermava©che©ûsi©ha©nullita©assoluta©ed©insanabile©di©un©provvedimento©
amministrativo©in©caso©di©radicale©carenza©di©potere©dell'amministrazione©
emanante,©che©abbia©invaso©la©sfera©di©pertinenza©di©altra©autorita©,©o©comun-
que©inciso©in©materia©del©tutto©estranea©alla©branca©di©amministrazione©di©
appartenenza.ý©(27),©come©nel©caso©che©sia©stato©emanato©da©un©ente©territo-
riale©con©efficacia©eccedente©l'ambito©territoriale©di©tale©ente(28).©

L'art.©21-septies 
ha©codificato©questo©orientamento©giurisprudenziale.©

8. 
^Violazione 
ed 
elusione 
di 
giudicato. 
Si©ha©giudicato©quando©la©decisione©del©giudice©e©divenuta©immodifica-
bile,©per©essere©stati©esperiti©tutti©i©mezzi©di©impugnazione©ovvero©quando©essi©
non©sono©piu©proponibili©(29).©

Mentre©per©la©esecuzione©delle©sentenze©tra©privati©e©il©codice©di©proce-
dura©civile©che©ne©ha©sempre©disciplinato©la©esecuzione,©una©esecuzione©for-

(27)©Negli©stessi©termini©sez..IV,©4©.29©gennaio©1993©n.©118.©
(28)©Cfr.©Cons.©St.,©Sez.©IV,©28©dicembre©1994©n.©1091.©
(29)©V.©art.©324©cod.©proc.©civ.:©ûSi©intende©passata©in©giudicato©la©sentenza©che©non©e©piu©
soggetta©ne¨a©regolamento©di©competenza,©ne¨ad©appello,©ne¨a©ricorso©per©cassazione,©ne¨a©
revocazione©per©i©motivi©di©cui©ai©nn.©4©e©5©dell'art.©395ý.©
La©cosa©giudicata©produce©due©effetti,©uno©sostanziale©(art.©2909©cod.©civ.)©e©l'altro©pro-
cessuale©(art.©324©cod.©proc.©civ.);©sul©piano©sostanziale©il©giudicato©determina©la©certezza©
del©rapporto©giuridico©dedotto©in©causa©(statuizione 
di 
accertamento),©individua©l'obbligazione©
di©comportamento©da©tenere©nei©confronti©del©soggetto©attivo©del©rapporto©conilcorrispon-
dente©comando©diretto©alla©esecuzione©della©prestazione©dovuta©nella©prospettiva©della©actio 
iudicati 
(statuizione 
di 
condanna),©ovvero©riguarda©una©necessaria©modificazione©della©situa-
zione©giuridica©esistente©inter 
partes 
(statuizione 
costitutiva);©sul©piano©processuale©il©giudi-
cato©produce©il©particolare©effetto©dell'©immutabilita©del©provvedimento©giurisdizionale©
mediante©la©preclusione©di©riesame©e©pronuncia©sul©medesimo©oggetto©(Cass.©26©ottobre©
1974©n.©3175).©


DOTTRINA©267 


zata©delle©sentenze©di©condanna©della©pubblica©amministrazione©non©era©pos-
sibile,©in©quanto©il©giudice©ordinario©non©puo©,©ai©sensi©degli©artt.©4©e©5©della©
legge©abolitiva©del©contenzioso©amministrativo©(30),©condannare©l'Ammini-
strazione©ad©unfacere.©

Pertanto,©quando©con©legge©31©marzo©1889©n.©5982©(trasfusa©nel©testo©
unico©2©giugno©1889©n.©6166)©venne©istituita©la©IV©sezione©del©Consiglio©di©
Stato,©all'art.©4©n.©4©si©e©attribuita©a©tale©sezione©la©competenza©a©decidere©
sui©ricorsi©per©la©esecuzione©delle©sentenze©del©giudice©ordinario.©

Per©l'esecuzione©delle©decisioni©del©Consiglio©di©Stato©il©regolamento©di©
procedura©17©agosto©1907©n.©642©stabiliva©che©û©le©decisioni©sono©comunicate©
all'autorita©cui©riguardanoý©(art.©87)©e©ûl'esecuzione©delle©decisioni©si©fa©in©
via©amministrativa,©eccetto©per©la©parte©relativa©alle©speseý©(art.©88).©

Tale©quadro©normativo©fu©mantenuto©con©il©R.D.©26©giugno©1924©n.©1054©
(Approvazione©del©testo©unico©delle©leggi©sul©Consiglio©di©Stato),©che©elen-
cando©le©controversie©sulle©quali©il©Consiglio©di©Stato©decide©anche©nel©
merito,©all'art.©27©n.©4©include©i©ûricorsi©diretti©ad©ottenere©l'adempimento©
dell'obbligo 
dell'autorita©amministrativa©di©conformarsi,©in©quanto©riguarda©
il©caso©deciso,©al©giudicato©dei©tribunali©che©abbia©riconosciuto©la©lesione©di©
un©diritto©civile©o©politicoý.©

In©seguito©la©stessa©sez.©IV,©con©la©decisione©2©marzo©1928,©n.©181,©estese©
lo©strumento©del©giudizio©di©ottemperanza©anche©alla©mancata©esecuzione©
della©sentenza©del©giudice©amministrativo,©e©cio©per©soddisfare©l'esigenza©di©
tutela©tutte©le©volte©che©l'Amministrazione,©unilateralmente©tenuta©ad©ade-
guarsi©e©a©stabilire©il©modo©di©farlo,©non©garantiva©sua 
sponte 
l'esecuzione©
delle©decisioni©dello©stesso©Consiglio©di©Stato.©

Siffatta©interpretazione©estensiva©fu©poi©codificata©con©la©legge©6©dicem-
bre©1971©n.©1034©istitutiva©dei©Tribunali©amministrativi©regionali,©che©
all'art.©37©ha©attribuito©al©giudice©amministrativo©la©cognizione©dei©ricorsi©
per©l'adempimento©del©û©giudicato©dell'autorita©giudiziaria©ordinariaý©(co.©1)©
e©del©û©giudicato©degli©organi©di©giustizia©amministrativaý©(co.©3).©

La©legge©21©luglio©2000©n.©205©(art.©10)©ha©sottratto©al©giudice©ammini-
strativo©i©giudizi©di©ottemperanza©delle©decisioni©della©Corte©dei©conti,©rimet-
tendone©la©cognizione©a©quest'ultima(31).©

(30)©L.©20©marzo©1865©n.©2248©All.©E©^Art.©4:©ûQuando©la©contestazione©cade©sopra©un©
diritto©che©si©pretende©leso©da©un©atto©dell'©autorita©amministrativa,©i©tribunali©si©limiteranno©
a©conoscere©gli©effetti©dell'atto©stesso©in©relazione©all'oggetto©dedotto©in©giudizio©(co.©1).©
L'atto©amministrativo©non©potra©essere©revocato©o©modificato©se©non©sovra©ricorso©alle©com-
petenti©autorita©amministrative,©le©quali©si©conformeranno©al©giudicato©dei©tribunali©in©
quanto©riguarda©il©caso©decisoý.©Art.©5:©ûIn©questo,©come©in©ogni©altro©caso,©le©autorita©giu-
diziarie©applicheranno©gli©atti©amministrativi©ed©i©regolamenti©generali©e©locali©in©quanto©
siano©conformi©alle©leggi.ý.©
(31)©A©norma©dell'art.©10,©comma©2,©della©legge©21©luglio©2000©n.©205,©secondo©cui©l'esecu-
zione©delle©sentenze©di©primo©grado©della©Corte©dei©Conti©non©sospese©dal©giudice©di©appello©
spetta©allo©stesso©giudice©di©primo©grado,©mentre©l'esecuzione©delle©sentenze©in©grado©di©
appello©rientra©nella©competenza©delle©Sezioni©centrali,©il©giudizio©di©ottemperanza©per©la©
decisione©di©cui©trattasi©deve©essere©proposto©innanzi©allo©stesso©giudice©contabile©che©ha©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©giurisprudenza©era©solita©affermare©la©nullita©di©un©provvedimento©
amministrativo©quando©si©pone©in©contrasto©con©una©sentenza©passata©in©giu-
dicato©(32).©

In©dottrina©si©sosteneva©altres|©la©nullita©,©in©quanto©il©privato©e©titolare©di©
un©diritto©soggettivo©ad©ottenere©un©provvedimento©conforme©al©giudicato:©
la©Pubblica©Amministrazione,©intervenuta©una©decisione©di©annullamento©o©
di©condanna,©ha©l'obbligo©di©uniformarsi©al©giudicato;©quindi©il©fondamento©
dell'atto©amministrativo©da©emanare©non©e©il©rispetto©della©legge©o©dell'inte-
resse©pubblico,©bens|©il©rispetto©della©sentenza©(33).©

Addirittura©si©riteneva©adottato©in©carenza©di©potere©l'atto©non©conforme©
alla©decisione©alla©statuizione©giurisdizionale.©

E©per©vero©sia©l'art.©27©n.©4©del©testo©unico©sul©Consiglio©di©Stato©sia©
l'art.©37©legge©6©dicembre©1971©n.©1034©sui©Tribunali©amministrativi©regionali©
parlano©di©ûobbligo 
dell'autorita©amministrativa©di©conformarsi,©in©quanto©
riguarda©il©caso©deciso,©al©giudicatoý.©

Orbene,©di©fronte©a©un©obbligo©esiste©sempre©un©diritto:©l'obbligazione©si©
concreta©infatti©in©un©rapporto©tra©due©o©piu©parti,©in©virtu©del©quale©una©di©
esse©(debitore)©e©tenuta©ad©un©comportamento©(prestazione)©a©favore©dell'al-
tra©(creditore).©Nell'obbligazione©soggetto©attivo©e©la©persona©alla©quale©l'or-
dinamento©giuridico©attribuisce©il©diritto©(soggettivo),©soggetto©passivo©e©la©
persona©a©carico©della©quale©sta©il©dovere.©

Quindi©e©la©stessa©legge©che©attribuisce©al©titolare©del©giudicato©un©diritto©
soggettivo©di©pretendere©l'adempimento©e©all'Amministrazione©soccombente©
un©dovere©di©adempiere.©

Tuttavia©la©regola©del©dovere©assoluto©dell'Amministrazione©puo©trovare©
applicazione©piena©soltanto©nel©caso©in©cui©l'Amministrazione©sia©tenuta©ad©
un©comportamento©non©discrezionale©e©in©cui©risultino©effettivamente©esi-
stenti©tutti©i©presupposti©per©tale©comportamento.©

Cos|©in©presenza©di©un©giudicato©di©annullamento©per©difetto©di©motiva-
zione,©l'Amministrazione©conserva©il©potere©di©provvedere©anche©negativa-

emesso©la©sentenza©del©cui©giudicato©si©chiede©l'attuazione©e©non©davanti©al©plesso©Tribunali©
amministrativi©regionali©^Consiglio©di©Stato©ai©sensi©dell'art.©37,©comma©3,©della©legge©
6©dicembre©1971,©n.©1034©(Cons.©St.VI,©14©gennaio©2003©n.©117).©

Il©giudizio©di©ottemperanza,©che©costituisce©un©settore©della©materia©generale©dei©ricorsi©
pensionistici,©rientra©nella©competenza©del©giudice©unico©delle©pensioni©istituito©dalla©legge©

n.©205©del©2000©(Corte©conti,©Sez.©TO,©7©febbraio©2002©n.©81).©
Premesso©che©nel©giudizio©di©ottemperanza©il©giudice©ha©il©potere©di©integrare©il©giudi-
cato,©nel©quadro©degli©ampi©poteri,©tipici©della©giurisdizione©estesa©al©merito©ed©idonei©a©giu-
stificare©anche©l'emanazione©di©provvedimenti©discrezionali,©e©in©tale©sede©ammissibile©la©
domanda©intesa©ad©ottenere©interessi©e©rivalutazione©monetaria©dei©crediti©pensionistici,©trat-
tandosi©di©specificazione©della©originaria©domanda©(Corte©conti,©Sez.©Sicilia,©16©novembre©
2001©n.©984).©

(32)©Cons.©St.©V,©8©giugno©1994©n.©628;©IV,©28©dicembre©1994©n.©1091,©cito 
alla©nota©18.©
(33)©Il©giudicato©anche©se©fondato©su©erronei©criteri©giuridici,©deve©sempre©spiegare©gli©
effetti©che©la©legge©gli©ricollega,©precludendo©alle©parti©e©al©giudice©il©riesame©delle©questioni©
gia©decise,©in©quanto©e©assistito©da©una©presunzione©assoluta©di©verita©e©di©legittimita©(Cass.©
23©aprile©1971©n.©1175©).©

DOTTRINA©269 


mente©in©ordine©al©contenuto©sostanziale©del©precedente©atto©annullato,©con©il©
solo©onere©di©esplicitare©i©motivi©posti©a©base©della©nuova©determinazione©sfa-
vorevole,©che©nel©precedente©atto©annullato©il©giudice©aveva©ritenuto©non©chia-
ramente©enunciati.©Il©nuovo©provvedimento©non©viola©ne¨elude©il©giudicato,©
ma©puo©,©semmai,©essere©affetto©da©un©nuovo©vizio©di©legittimita©(34).©

Ugualmente©nel©caso©che©il©provvedimento©sia©stato©annullato©perche¨
non©era©stato©acquisito©un©parere©obbligatorio©per©legge,©qualora©il©parere©
intervenga©in©senso©conforme©al©provvedimento©adottato.©

Infatti©il©presupposto©del©giudizio©di©ottemperanza©(35)©e©costituito©dalla©
denuncia©dell'inadempimento,©da©parte©dell'Amministrazione,©all'obbligo©di©
conformazione©al©giudicato;©inadempimento©che©puo©consistere©sia©nel©com-
portamento©inerte©o©di©rifiuto,©sia©in©comportamenti©di©esecuzione©parziale,©
incompleta,©apparente,©elusiva©o©dilatoria.©

Intervenuto©un©giudicato,©possono©aversi©quindi©le©seguenti©situazioni:©

^inottemperanza,©qualora©l'Amministrazione©resti©inerte©e©non©esplichi©
alcuna©attivita©in©esecuzione©del©giudicato;©

^violazione©del©giudicato,©qualora©l'Amministrazione©adotti©provvedi-
menti©in©contrasto©anche©parzialmente©al©comando©giudiziale,©nel©senso©che,©
pur©ponendo©in©essere©atti©esecutivi©del©giudicato,©si©sia©conformata©alla©deci-
sione©in©modo©incompleto©o©inesatto;©

^elusione©del©giudicato,©qualora©la©Amministrazione©adotti©provvedi-
menti©apparentemente©attuativi©del©giudicato,©ma©sostanzialmente©diretti©ad©
eluderne©l'applicazione;©cioe©nel©caso©in©cui©l'Amministrazione,©pur©ponendo©
in©essere©atti©esecutivi©del©giudicato,©si©sia©conformata©alla©decisione©in©modo©
fittizio.©

In©tutti©questi©casi©il©titolare©del©giudicato©puo©promuovere©il©giudizio©di©
ottemperanza©davanti©al©giudice©amministrativo©in©sede©di©giurisdizione©
esclusiva,©espressamente©stabilita©dal©co.©2©dell'art.©21-septies.©

9. 
^Nullita©espressamente©prevista©per©legge.©
In©alcuni©casi©le©norme©prevedono©la©nullita©del©provvedimento©per©la©
violazione©di©determinate©norme©

A©titolo©esemplificativo©possiamo©ricordare:©

^art.©3©co.©6©Testo©Unico©delle©disposizioni©concernenti©lo©statuto©degli©
impiegati©civili©dello©Stato:©ûl'assunzione©agli©impieghi©senza©il©concorso©pre-
scritto©per©le©singole©carriere©e©nulla©di©diritto©e©non©produce©alcun©effetto©a©
carico©dell'Amministrazioneý;©

(34)©Cons.©St.©IV,©27©marzo©2001©n.©1774.©
(35)©L'oggetto©specifico©del©giudizio©di©ottemperanza©consiste©nella©verifica©se©l'Ammini-
strazione©abbia©o©meno©adempiuto©all'obbligo©nascente©dal©giudicato,©e©cioe©se©abbia©o©meno©
attribuito©all'interessato©quella©utilita©che©la©sentenza©ha©riconosciuto©come©dovuta;©tale©veri-
fica©e©possibile©solo©quando©il©soggetto©obbligato©sia©un'Amministrazione©pubblica,©cui©sia©
imputabile©il©debito©nei©confronti©del©privato,©il©cui©inadempimento©comporta©l'onere©d'im-
porre©in©via©sostitutiva,©direttamente©o©a©mezzo©di©un©commissario©ad©acta,©i©comportamenti©
necessari©per©assicurare©il©concreto©soddisfacimento©del©ricorrente©(Cons.©St.©IV,©11©marzo©
1999©n.©264).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

^art.©3©decreto©legge©15©maggio©1994©n.©29©conv.©in©legge©15©luglio©1994©
n.©444:©û1. 
^gli©organi©amministrativi©non©ricostituiti©nel©termine©di©cui©
all'articolo©2©sono©prorogati©per©non©piu©di©quarantacinque©giorni,©decorrenti©
dal©giorno©della©scadenza©del©termine©medesimo.©2.^nel©periodo©in©cui©sono©
prorogati,©gli©organi©scaduti©possono©adottare©esclusivamente©gli©atti©di©ordi-
naria©amministrazione,©nonche¨gli©atti©urgenti©e©indifferibili©con©indicazione©
specifica©dei©motivi©di©urgenza©e©indifferibilita©.3.^gli©atti©non©rientranti©fra©
quelli©indicati©nel©comma©2,©adottati©nel©periodo©di©proroga,©sono©nulli.ý;©

^art.©53©co.8©D.Lvo©30©marzo©2001©n.©165:©ûle©pubbliche©amministra-
zioni©non©possono©conferire©incarichi©retribuiti©che©non©siano©stati©conferiti©

o©previamente©autorizzati©dall'amministrazione©di©appartenenza©...©il©relativo©
provvedimento©e©nullo©di©dirittoý;©

^art.©52©co.©5©D.lvo©30©marzo©2001©n.©165:©ûe©nulla©l'assegnazione©del©
lavoratore©a©mansioni©proprie©di©una©qualifica©superioreý.©

Si©tratta©di©ipotesi©diverse©dalla©nullita©per©mancanza©di©elementi©essen-
ziali.©

Vi©e©infatti©un©atto©riconoscibile©come©provvedimento©amministrativo©
(completo©in©tutti©i©suoi©elementi©essenziali)©emanato©da©un©organo©nell'am-
bito©della©sua©attribuzione©e©competenza©e©pur©tuttavia©non©produce©effetti©
giuridici,©non©per©la©sua©natura©intrinseca,©ma©perche¨eccezionalmente©la©
legge©lo©considera©nullo.©

Abbiamo©visto©come©in©diritto©civile©un©atto©completo©in©tutti©i©suoi©ele-
menti©essenziali,©si©reputa©nullo©per©illiceita©della©causa,©dell'oggetto©o©dei©
motivi©comuni©a©entrambe©le©parti;©inoltre©il©patto©di©restituire©un©prezzo©
superiore©a©quello©stipulato©per©la©vendita©e©nullo©per©l'eccedenza©(art.©1500©
co.2©c.c.);©e©nulla©la©rinunzia©all'eredita©fatta©sotto©condizione©o©a©termine©o©
solo©per©parte©(art.©520©c.c.),©sono©nulli©i©patti©successori©(art.©458©c.c.);©e©
nullo©ogni©patto©che©esclude©il©diritto©di©recesso©o©ne©rende©piu©gravoso©l'eser-
cizio©(art.©2437©ult.©co.).©

Ugualmente©in©diritto©amministrativo©un©atto,©che©sarebbe©altrimenti©
perfetto,©puo©essere©considerato©nullo©dalla©legge.©

Si©ha©quindi©una©nullita©testuale,©che©si©distingue©dalla©nullita©sostanziale©

o©strutturale.©
10. 
^Giurisdizione.©
Mentre©la©giurisdizione©generale©amministrativa©(tranne©i©casi©di©giuri-
sdizione©esclusiva)©puo©esercitarsi©solo©su©interessi©legittimi©e©puo©comportare©
soltanto©l'annullamento©dell'atto©impugnato,©la©giurisdizione©dell'A.G.O.©
presuppone©la©violazione©di©diritti©soggettivi©e©puo©esplicarsi©mediante©
l'accertamento©dell'illegittimita©del©provvedimento©amministrativo©senza©che©
il©giudice©possa©annullarlo©o©sostituirlo.©

Quindi©il©giudice©amministrativo©emette©normalmente©una©sentenza©di©
natura©costitutiva,©il©giudice©ordinario©emette©una©sentenza©di©natura©dichia-
rativa©(36).©

(36)©Sulla©nozione©di©sentenze©dichiarative,©costitutive©e©di©condanna©v.©nota©29.©

DOTTRINA©271 


Il©giudice©degli©interessi©legittimi©nella©sua©giurisdizione©generale©di©legit-
timita©ha©cognizione©limitata©ai©vizi©di©legittimita©indicati©dagli©artt©2©e©3©
legge©6©dicembre©1971©n.©1034©e©26©testo©unico©26©giugno©1924©n.©1058:©viola-
zione©di©legge,©eccesso©di©potere©e©incompetenza©.©

Poiche¨l'ipotesi©del©provvedimento©nullo©(art.©21-septies 
co.©1)©e©diversa©
dalla©ipotesi©del©provvedimento©illegittimo©(art.©21-opties 
co.1)©e©la©giurisdi-
zione©del©giudice©amministrativo©e©prevista©solo©nella©seconda©ipotesi©(tanto©
e©vero©che©il©giudice©se©accoglie©il©ricorso©annulla©l'atto©che,©benche¨invalido,©
manteneva©la©sua©efficacia)©ne©deriva©un'ontologica©incompatibilita©tra©atti©
nulli©e©giurisdizione©amministrativa.©

Insomma©se©la©legge©attribuisce©la©giurisdizione©generale©di©legittimita©
nei©casi©di©violazione©di©legge,©eccesso©di©potere©e©incompetenza,©non©esiste©
una©disposizione©che,©tranne©i©casi©di©giurisdizione©esclusiva,©consente©di©
adire©il©giudice©amministrativo©per©vizi©di©validita©diversi:©il©secondo©comma©
dell'art.©21-septies 
ne©da©un'implicita©conferma,©altrimenti©detta©norma©
sarebbe©stata©inutile(37).©

Art.©21-septies 
Nullita©del©provvedimento 


2.©Le©questioni©inerenti©alla©nullita©dei©provvedimenti©amministrativi©in©
violazione©o©elusione©del©giudicato©sono©attribuite©alla©giurisdizione©esclusiva©
del©giudice©amministrativo.©
11.©^Giudizio 
per 
l'adempimento 
del 
giudicato; 
il 
commissario 
ad©acta.©
La©sanzione©della©nullita©stabilita©nel©primo©comma©avrebbe©potuto©por-
tare©alla©conseguenza©che©l'inadempimento©dell'Amministrazione©al©giudi-
cato,©in©quanto©lesiva©di©un©diritto©soggettivo,©comporterebbe©la©giurisdizione©
del©giudice©ordinario©con©i©limiti©di©una©sua©pronuncia©sulla©effettiva©soddi-
sfazione©del©diritto:©il©giudice©ordinario©infatti©non©potrebbe©annullare(ma©
solo©disapplicare©)©il©provvedimento©emesso©in©violazione©o©elusione©del©giu-
dicato,©non©potrebbe©pervenire©alla©nomina©di©un©commissario©ad 
acta(38)©
in©caso©di©comportamento©omissivo©dell'Amministrazione.©

(37)©Su©cio©ha©convenuto©il©TAR©Lombardia©nella©sentenza©22©aprile©2005©n.©855,©ripor-
tataanota24.©
(38)©Il©commissario©ad 
acta 
e©una©figura©creata©dalla©prassi©giurisprudenziale,©secondo©
cui,©se©il©giudice©ravvisa©un©comportamento©omissivo©o©elusivo©dell'©Amministrazione,©dap-
prima©fissa©un©termine©per©l'©adempimento©e,©se©l'©inadempimento©persiste,©nomina©un©com-
missario©ad 
acta 
che©dovra©sostituirsi©all'©Amministrazione©nell'©emettere©il©provvedimento©
dovuto.©La©figura©del©commissario©ad 
acta 
e©stata©legislativamente©prevista©nei©giudizi©
avverso©il©silenzio©della©Amministrazione©dall'©art.©21©bis 
legge©6©dicembre©1971©n.©1034©co.©
2©nel©testo©introdotto©dall'©art.©2©legge©21©luglio©2000©n.©205.©
La©funzione©del©Commissario©ûad 
actaý,©posta©a©garanzia©dell'effettivita©della©tutela©giu-
risdizionale,©e©quella©di©portare©ad©effettiva©esecuzione©la©decisione©del©giudice,©del©quale©
costituisce©organo©ausiliario©(Cons.©St.©V,©12©giugno©1997©n.©639;©V,©7©gennaio©1996©n.©1202).©

Il©commissario©ad 
acta,©ausiliare©del©giudice©dell'ottemperanza,©deve©eseguire©il©proprio©
compito©sotto©il©continuo©controllo©e©l'assiduavigilanza©di©quest'ultimoalfinediassicurarel'e-
satta©rispondenza©della©sua©attivita©al©comando©contenuto©nella©sentenza©della©cui©esecuzione©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Con¨la¨disposizione¨del¨comma¨2¨si¨e©¨inteso¨percio©¨confermare¨le¨norme¨
degli¨artt.¨27¨n.¨4¨del¨testo¨unico¨sul¨Consiglio¨di¨Stato¨e¨37¨della¨legge¨istitu-
tiva¨dei¨TAR¨(39)¨miranti¨ad¨escludere¨la¨giurisdizione¨del¨giudice¨ordinario¨
sulle¨questioni¨relative¨alla¨nullita©¨di¨provvedimenti¨amministrativi¨in¨viola-
zione¨o¨elusione¨del¨giudicato.¨

12. 
^Diritti 
soggettivi 
e 
interessi 
legittimi 
a 
seguito 
delgiudicato; 
riflessi 
sulla 
giurisdizione. 
Richiamando¨quanto¨esposto¨commentando¨il¨primo¨comma¨dell'art.¨21¨
in¨esame(40),¨va¨ulteriormente¨osservato¨come¨il¨giudicato¨puo©¨essere¨di¨
accoglimento¨o¨di¨rigetto¨del¨ricorso¨ovvero¨di¨carattere¨meramente¨proces-
suale.¨

Solo¨nel¨primo¨caso¨puo©¨trovare¨ingresso¨il¨giudizio¨di¨ottemperanza.¨

Ma¨anche¨nell'ambito¨delle¨sentenze¨di¨accoglimento¨la¨decisione¨potra©¨
avere¨gia©¨di¨per¨se¨effetto¨satisfattivo;¨il¨che¨avviene¨nelle¨pronunce¨ad¨effetto¨
demolitorio,¨che¨non¨richiedono¨da¨parte¨dell'Amministrazione¨una¨attivita©¨
di¨adeguamento,¨come¨quelle¨che¨annullano¨una¨sanzione,¨un¨provvedimento¨
ablatorio¨o¨di¨revoca¨o¨di¨annullamento¨di¨ufficio.¨

Quindi¨l'interpretazione¨della¨norma¨del¨comma¨2¨dell'art.¨21-septies 
si¨
pone¨con¨riguardo¨alle¨sentenze¨che¨comportano¨un'ulteriore¨attivita©¨da¨
parte¨dell'Amministrazione.¨In¨questo¨caso¨la¨decisione¨di¨annullamento¨ha¨

sitratta,assicurandoeffettivamentealcittadinoilconseguimentodelbenedellavitagia©¨ricono-
sciutogli¨in¨sede¨di¨cognizione:¨sono¨pertanto¨ammissibili¨e¨fisiologiche¨le¨richieste¨che¨egli¨pro-
pone¨al¨giudice¨dell'esecuzione¨per¨ottenere¨chiarimenti¨e¨suggerimenti¨circa¨i¨concreti¨provve-
dimenti¨(o¨comportamenti)¨da¨adottare¨nei¨casi¨dubbi¨ovvero¨qualora¨sorgano¨contrasti¨tra¨le¨
parti¨in¨causa.¨Tale¨situazione¨e©¨pero©¨limitata¨alla¨sola¨fase¨della¨esecuzione¨in¨senso¨stretto,¨
quellacioe©¨preordinataall'emanazionedegliattidiesecuzionedelgiudicato:unavoltacheque-
sti¨siano¨stati¨emanati¨dal¨commissario¨adacta 
e¨si¨sia¨pertanto¨esaurita¨l'ottemperanza,¨gli¨atti¨
stessi¨sono¨reclamabili¨dai¨diretti¨interessati¨innanzi¨allo¨stesso¨giudice¨dell'esecuzione¨ovvero¨
possono¨essere¨impugnati¨dai¨terzi¨con¨un¨nuovo¨giudizio¨di¨cognizione,¨non¨sussistendo¨piu©¨
alcuna¨necessita©¨,¨ne'¨utilita©¨di¨ammettere¨l'ulteriore¨dialogo¨processuale¨tra¨commissario¨ad 
acta 
egiudicedell'esecuzione(Cons.¨St.IV,4maggio2004n.¨2739).¨

Gli¨atti¨emanati¨dal¨Commissario¨adacta,¨in¨quanto¨ausiliario¨del¨giudice¨della¨ottempe-
ranzapossono¨essere¨oggetto¨diimpugnativa¨dinanzi¨a¨tale¨giudice¨anche¨daparte¨dellaAmmi-
nistrazionelaqualepuo©¨chiederediverificareseilsuoausiliarioabbiabeneintesolestatuizioni¨
delgiudicato(Cons.St.VI,29marzo2001n.¨1871).¨

Per¨individuare¨il¨regime¨di¨impugnazione¨delle¨statuizioni¨adottate¨dal¨Commissario¨ad 
acta 
e©¨necessario¨scomporre¨l'attivita©¨del¨commissario¨in¨due¨parti,¨individuando¨quella¨di¨
stretta¨attuazione¨del¨comando¨vincolato¨del¨giudice¨(edin¨tal¨caso¨nonvi¨sono¨dubbi¨che¨que-
st'ultimo¨agiscecome¨ausiliario¨del¨giudice),¨da¨quellaulteriore,¨rispetto¨alle¨statuizioni¨delgiu-
dicato,¨di¨esercizio¨di¨poteri¨amministrativi,¨in¨relazione¨ai¨quali¨agisce¨come¨organo¨straordi-
nario¨dell'amministrazione,¨sottoposto¨all'ordinario¨controllo¨del¨giudice¨in¨sede¨di¨legittimita©¨
(Cons.¨St.¨IV,¨30¨marzo¨2000¨n.¨1834;¨V,¨15¨gennaio¨1990¨n.¨48;¨V,¨27¨novembre¨1989¨n.¨771;¨
VI,¨24¨marzo¨1988¨n.¨353).¨

La¨nomina¨del¨commissario¨adacta 
e¨la¨scadenza¨del¨termine¨assegnato¨all'Amministra-
zione¨per¨l'esecuzione¨della¨statuizione¨della¨sentenza¨passata¨in¨giudicato¨non¨comportano¨il¨
venir¨meno¨del¨potere-dovere¨della¨stessa¨Amministrazione¨di¨provvedere¨nell'ambito¨delle¨
attribuzioni¨ad¨essa¨assegnate¨dalla¨legge¨(Cons.¨St.VI,¨15¨luglio¨1998¨n.¨1094).¨

(39)¨Tali¨norme¨sono¨state¨considerate¨al¨paragrafo¨8.¨
(40)¨v.¨paragrafo¨8.¨

DOTTRINA©273 


un©contenuto©complesso,©poiche¨contiene©effetti©demolitori©e©ripristinatori©
rivolti©al©passato,©ed©effetti©conformativi©rivolti©al©futuro,©questi©ultimi©in©par-
ticolare©consistono©nei©vincoli©imposti©all'Amministrazione©nella©rinnova-
zione©del©provvedimento©annullato©(41).©

Se©trattasi©di©attivita©di©natura©vincolata©e©l'Amministrazione©emette©il©
provvedimento©dovuto,©l'interessato©potra©promuovere©il©giudizio©di©ottempe-
ranza©se©lo©ritiene©(anche©in©parte)©in©violazione©o©elusione©del©giudicato.©

Se©per©adempiere©al©giudicato©l'Amministrazione©e©tenuta©ad©emettere©
un©provvedimento©di©natura©discrezionale,©l'interessato,©mentre©ha©un©proprio©
diritto©all'adempimento,©ha©tuttavia©un©mero©interesse©legittimo©in©ordine©alla©
scelta©dell'una©o©dell'altra©forma©di©adempimento.©

Percio©nel©momento©di©riesercizio©del©potere©amministrativo©l'Ammini-
strazione©stessa©puo©adottare©solo©atti©che,©non©essendo©in©contrasto©con©il©
contenuto©precettivo©della©decisione©in©quanto©posti©in©essere©per©motivi©
esterni©all'esecuzione©del©giudicato©ed©estranei©alle©statuizioni©ivi©contenute,©
siano©espressione©di©potere©discrezionale©concernente©modalita©estrinseche©al©
nucleo©di©assoluta©imperativita©propria©del©giudicato©(42).©

Poiche¨costituisce©presupposto©indefettibile©del©giudizio©di©ottemperanza,©
la©richiesta©di©esecuzione©di©una©sentenza©non©immediatamente©satisfattiva,©
il©ricorso©per©ottemperanza©in©sede©di©giurisdizione©esclusiva©sara©proponibile©
solo©in©quanto©i©provvedimenti©adottati©dall'amministrazione©in©dichiarata©
esecuzione©del©giudicato©siano©violativi©o©elusivi©dello©stesso;©nel©caso©invece©
che©il©privato©deduce©che©il©comportamento©attuato©dalla©P.A.©in©asserita©
attuazione©del©giudicato©sia©affetto©da©autonomi©vizi©di©legittimita©,©estranei©
al©contenuto©della©decisione©precedente,©non©e©proponibile©il©ricorso©per©
ottemperanza,©dovendosi©attivare,©piuttosto©un©nuovo©giudizio©di©cognizione:©
l'oggetto©proprio©del©giudizio©di©ottemperanza©e©limitato©alla©verifica©se©la©

P.A.©abbia©o©meno©adempiuto©all'obbligo©nascente©dal©giudicato,©e©cioe©se©
abbia©o©meno©attribuito©all'interessato©quella©utilita©che©la©sentenza©aveva©
riconosciuto©come©dovuta(43).©
Insomma©nel©giudizio©di©ottemperanza©il©ricorrente©lamenta©che©il©prov-
vedimento©adottato©successivamente©al©giudicato©risulta©essere©in©contrasto©
con©la©particolare©regola©del©rapporto©espressa©nella©decisione©giurisdizio-
nale;©qualora©invece©il©ricorrente©lamenta©autonomi©vizi©di©legittimita©affe-
renti©all'atto,©indipendenti©dal©contenuto©della©sentenza,©sara©allora©necessa-
rio©esperire,©anziche¨il©ricorso©per©ottemperanza,©un©nuovo©giudizio©di©cogni-
zione.©

Il©discrimen 
tra©la©proposizione©del©giudizio©di©ottemperanza©e©l'esperi-
mento©dell'ordinario©giudizio©di©cognizione©si©fonda©quindi©sulla©tipologia©
del©vizio©dedotto©dal©ricorrente.©

(41)©Cons.©St.©IV,©1©febbraio©2001©n.©394.©
(42)©v.©nota©34.©
(43)©Cons.©St.©IV,©15©aprile©1999©n.©626;©v.©anche©nota©35.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ove©la©censura©riguardi©qualsiasi©contrasto©tra©gli©atti©ed©il©comporta-
mento©dell'amministrazione©successivi©alla©sentenza©ed©il©contenuto©sostan-
ziale©della©sentenza©stessa©passata©in©giudicato,©e©da©seguire©la©procedura©del©
giudizio©di©ottemperanza.©

Rimane©invece©affidata©alla©ordinaria©giurisdizione©ogni©fattispecie©in©cui©
non©si©faccia©questione©dell'indicato©contrasto,©ma©vengano©in©contestazione©
profili©di©illegittimita©del©tutto©nuovi©(in©quanto©esterni©all'accertamento©con-
tenuto©nel©giudicato)©degli©atti©o©del©comportamento©inerte©realizzato©dal-
l'amministrazione©successivamente©alla©sentenza:©in©tale©ipotesi©l'impugna-
zione©dell'atto,©qualora©si©deduca©un©vizio©di©annullabilita©,©deve©avvenire©nel©
consueto©termine©di©decadenza©di©sessanta©giorni©dalla©notificazione,©comuni-
cazione©o©piena©conoscenza©dello©stesso.©

Per©il©giudizio©di©ottemperanza©vale©invece©il©termine©ordinario©di©dieci©anni©
di©prescrizione,©proprio©dell'actio©iudicati,©che©decorre©dal©passaggio©in©giudi-
cato©della©sentenza(44);©cio©deve©esserepacificonel©caso©che©l'Amministrazione©
resti©inerte©e©non©emetta©alcun©provvedimento©in©esecuzione©del©giudicato.©

Se©invece©l'Amministrazione©emette©un©nuovo©provvedimento©che©il©pri-
vato©ritiene©in©violazione©o©elusione©del©giudicato,©questo©provvedimento©sara©
affetto©da©nullita©per©l'espresso©disposto©del©comma©1©dell'art.©21-septies,per©
cui©la©nullita©potrebbe©essere©fatta©valere©senza©limiti©di©tempo©qualora©il©
nuovoprovvedimento©(in©violazione©o©elusione©del©giudicato)©venga©posto©in©
esecuzione.©

Come©e©stato©gia©detto,©ipotesi©di©nullita©,©a©prescindere©da©singole©dispo-
sizioni©di©legge,©erano©state©riscontrate©dalla©giurisprudenza©a©proposito©di©
provvedimenti©adottati©in©violazione©o©elusione©del©giudicato©(45).©

Possiamo©dunque©affermare,©che©la©nuova©norma©recepisce©nella©
sostanza©questi©orientamenti©giurisprudenziali,©convalidandoli©in©prescrizioni©
legislative;©per©cui©nella©sostanza©nulla©e©cambiato©e©la©piu©recente©giurispru-
denza©mantiene©tuttora©la©sua©validita©.©

Art.©21-octies 
Annullabilita©del©provvedimento 


1.©Eéannullabile©il©provvedimento©amministrativo©adottato©in©violazione©di©
legge©o©viziato©da©eccesso©di©potere©o©da©incompetenza.©
13.©^L'annullabilita©delprovvedimento.©
La©presente©norma©ha©confermato©sul©piano©sostanziale©cio©che©l'ordina-
mento©giuridico©aveva©statuito©sul©piano©processuale.©

Con©la©legge©31©marzo©1889©n.©5982,©le©cui©disposizioni©furono©poi©coor-
dinate©nel©testo©unico©2©giugno©1889©n.©6166,©venne©istituita©la©IV©Sezione©
del©Consiglio©di©Stato©con©il©compito©di©decidere©sui©ricorsi©contro©gli©atti©
amministrativi©viziati©da©ûincompetenza,©eccesso©di©potere©o©violazione©di©
leggeý.©

(44)©Cons.©St.©VI,©3©febbraio©1992©n.©59.©
(45)©Cons.St.V,11ottobre1996n.1231;v.purenota32©sub©co.1©art.©21©septies.©

DOTTRINA©275 


Tale©disposizione©fu©ripetuta©con©il©Testo©Unico©26©giugno©1924©n.©1054©
sul©Consiglio©di©Stato©e©con©la©legge©6©dicembre©1971©n.©1034©sui©Tribunali©
amministrativi©regionali©(46).©

Pertanto©e©da©oltre©un©secolo©che,©sulla©base©delle©riferite©norme,©era©
stata©individuata©la©invalidita©degli©atti©amministrativi©sotto©forma©di©annul-
lamento,©nel©senso©che©l'atto©affetto©da©uno©dei©tre©vizi©suddetti,©ancorche¨
invalido,©manteneva©la©sua©efficacia©sin©quando©non©veniva©annullato©dal©giu-
dice©attraverso©ricorso©da©proporsi©entro©il©prescritto©termine©di©decadenza.©

I©concetti©di©violazione©di©legge,©eccesso©di©potere©e©incompetenza©hanno©
trovato©larga©trattazione©in©dottrina©e©giurisprudenza,©per©cui©possiamo©dire©
che©le©relative©nozioni©sono©pacificamente©acquisite©e©non©sussistono©dispa-
rita©di©opinioni.©

A©titolo©semplificativo©possiamo©riassumere©i©relativi©concetti.©

14. 
^L'incompetenza. 
In©ordine©logico©va©prima©considerato©il©vizio©di©incompetenza,©in©
quanto©il©giudice,©qualora©dovesse©riscontrarlo,©deve©fermarsi©nella©sua©deci-
sione©e©non©procedere©all'esame©di©eventuali©ulteriori©vizi.©

Si©ha©tale©vizio©qualora©il©provvedimento©venga©emesso©da©organo©
incompetente,©che©ha©esercitato©un©potere©che©la©legge©attribuisce©ad©altro©
organo.©

Come©gia©detto,©trattando©della©nullita©(47),©si©distingue©una©incompe-
tenza©assoluta©e©un'incompetenza©relativa.©

Mentre©l'incompetenza©assoluta©(altrimenti©detta©difetto©di©attribuzione,©
straripamento©di©potere,©carenza©di©potere)©e©causa©di©nullita©del©provvedi-
mento,©l'incompetenza©relativa©e©causa©di©annullamento©e©percio©il©provvedi-
mento©diventa©definitivo©e©incontestabile©se©non©venga©impugnato©nel©rituale©
termine©di©decadenza.©

15. 
^La 
violazione 
di 
legge. 
Il©termine©û©leggeý©e©stato©interpretato©estensivamente,©riscontrando©il©
vizio©di©violazione©di©legge©ogni©qual©volta©l'Amministrazione©non©abbia©
osservato©nell'emanare©il©provvedimento©atti©di©normazione©primaria©e©secon-
daria;©pertanto©sussiste©violazione©di©legge©non©solo©in©caso©di©contrasto©con©
una©norma©di©legge©(in©senso©formale©o©sostanziale)©ma©anche©per©violazione©
di©regolamenti.©

Non©costituiscono©atti©di©normazione©le©circolari,©che©sono©norme©
interne,©la©cui©violazione©puo©dar©luogo©al©vizio©di©eccesso©di©potere.©

Dato©che©il©legislatore©tende©ad©emanare©norme©di©comportamento©di©
carattere©generale©per©l'esercizio©della©attivita©amministrativa,©tante©fattispe-
cie©che©prima©erano©inquadrabili©nel©vizio©di©eccesso©di©potere,©costituiscono©
oggi©violazione©di©legge.©

(46)©V.©paragrafo©5.©
(47)©V.©paragrafo©7.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Cos|©un©provvedimento©contrario©ai©canoni©di©imparzialita©deve©essere©
ritenuto©in©violazione©dell'art.©97©della©Costituzione;©e©cos|©sara©in©violazione©
alla©legge©7©agosto©1990©n.©241©se©contrario©ai©criteri©di©trasparenza©(art.©1),©
carente©di©motivazione©(art.©3),©e©cos|©pure©tante©ipotesi©di©disparita©di©tratta-
mento©appaiono©in©violazione©all'art©12©della©stessa©legge.©

Nel©concetto©di©legge©devono©intendersi©comprese©anche©le©norme©comu-
nitarie.©

Se©il©provvedimento©e©contrastante©con©i©principi©dell'ordinamento©
comunitario,©si©avra©violazione©dell'art.©1©legge©7©agosto©1990©n.©241©(48).©

Se©invece©il©provvedimento©contrastante©con©i©principi©comunitari©e©con-
forme©alla©normativa©nazionale,©si©e©consolidato©il©principio©che©nel©contrasto©
tra©il©diritto©comunitario©e©interno,©la©prevalenza©spetta©al©primo,©anche©se©
la©norma©interna©venga©emanata©in©epoca©successiva©(49),©per©cui©il©giudice©
nazionale©ha©l'obbligo©di©disapplicare©la©disposizione©della©legge©nazionale;©
tale©disapplicazione©fa©carico©non©solo©al©giudice,©ma©anche©agli©organi©della©

P.©A.©nello©svolgimento©della©loro©attivita©amministrativa©e©cioe©anche©d'uffi-
cio©indipendentemente©da©sollecitazioni©o©richieste©di©parte(50).©
Il©giudice©nazionale©puo©sempre©disporre©il©rinvio©pregiudiziale©della©
causa©alla©Corte©di©Giustizia©europea©per©ottenere©l'interpretazione©di©norme©
comunitarie©controverse(51)©e©le©statuizioni©delle©sentenze©interpretative©sono©
immediatamente©applicabili:©esse©entrano©e©permangono©in©vigore©nel©territo-
rio©dello©stato©italiano,©senza©che©i©loro©effetti©possano©essere©intaccati©dalla©
legge©ordinaria©(52).©

16. 
^L'eccesso 
dipotere. 
Un©provvedimento,©ancorche¨emesso©da©organo©competente©e©nel©
rispetto©della©legge,©tuttavia©puo©essere©invalido©per©eccesso©di©potere,©cioe©
viziato©nel©suo©aspetto©funzionale©(53).©

Tale©vizio©e©dato©riscontrare©qualora©l'Amministrazione©abbia©fatto©cat-
tivo©uso©del©potere,©emanando©l'atto©per©un©fine©diverso©da©quello©per©il©quale©
e©stato©conferito©dalla©legge.©

Il©vizio©di©eccesso©di©potere©non©potra©mai©riguardare©un©provvedimento©
di©natura©vincolata,©ma©solo©atti©discrezionali.©Infatti©negli©atti©di©natura©vin-
colata,©in©presenza©di©determinati©presupposti,©ne©e©predeterminato©per©legge©
il©contenuto,©in©maniera©che©l'Amministrazione©e©tenuta©obbligatoriamente©a©
emettere©quel©provvedimento©e©quindi©le©e©preclusa©ogni©scelta©discrezionale.©

(48)©Art.©1©co.©1©legge©7©agosto©1990©n.©241©nel©testo©modificato©dalla©legge©11©febbraio©
1995©n.©15:©ûL'©attivita©amministrativa©persegue©i©fini©determinati©dalla©legge©ed©e©retta©da©
criteri©di©economicita©,©di©efficacia,©di©pubblicita©e©di©trasparenza©secondo©le©modalita©previ-
ste©dalla©presente©legge©e©dalle©altre©disposizioni©che©disciplinano©singoli©provvedimenti,©non-
che¨dai©principi©dell'©ordinamento©comunitarioý.©
(49)©Corte©cost.©8©giugno©1984©n.©170.©
(50)©Cons.©St.©IV,©18©gennaio©1996©n.©54;©Cass.©18©aprile©1994©n.©3693.©
(51)©Art.©234©(gia©art.©177)©Trattato©istitutivo©della©comunita©europea©adottato©a©Roma©il©
25©marzo©1958©e©ratificato©con©legge©14©ottobre©1957©n.©1203©e©successive©modifiche.©
(52)©Corte©cost.©23©aprile©1985©n.©113.©
(53)©Sui©motivi©del©provvedimento©v.©paragrafo©6-b. 

DOTTRINA 
277 


L'indagine 
per 
riscontrare 
il 
vizio 
di 
eccesso 
di 
potere 
deve 
essere 
diretta 
ad 
accertare 
se 
attraverso 
il 
provvedimento 
emesso 
sia 
stata 
assicurata 
la 
rea-
lizzazione 
dell'interesse 
pubblico. 


Risulta 
difficile 
stabilire 
una 
netta 
linea 
di 
demarcazione 
tra 
eccesso 
di 
potere, 
quale 
vizio 
di 
legittimitaà 
, 
e 
merito 
amministrativo, 
consistente 
que-
st'ultimo 
nei 
criteri 
di 
opportunitaà 
e 
convenienza 
che 
hanno 
spinto 
l'Ammini-
strazione 
a 
emettere 
quel 
provvedimento; 
tranne 
i 
casi 
in 
cui 
la 
giurisdizione 
amministrativa 
eà 
estesa 
al 
merito, 
al 
giudice 
eà 
inibito 
sindacare 
il 
provvedi-
mento 
sotto 
l'aspetto 
della 
opportunitaà 
. 


In 
mancanza 
di 
una 
definizione 
legislativa 
dell'eccesso 
di 
potere, 
dot-
trina 
e 
giurisprudenza 
hanno 
individuato 
figure 
sintomatiche 
di 
tale 
vizio 
nelle 
forme 
dello 
sviamento 
di 
potere, 
travisamento 
di 
fatti, 
contraddittorietaà 
tra 
atti, 
disparitaà 
di 
trattamento, 
manifesta 
ingiustizia. 


Tali 
classificazioni 
vanno 
sempre 
piuà 
perdendo 
di 
attualitaà 
, 
in 
quanto 
il 
legislatore, 
aderendo 
all'esigenza 
di 
chiarificazione 
dell'azione 
amministra-
tiva, 
sanziona 
espressamente 
l'invaliditaà 
in 
tali 
casi 
attraverso 
norme 
espresse, 
per 
cui, 
come 
detto, 
cioà 
che 
prima 
configurava 
un 
vizio 
di 
eccesso 
di 
potere 
oggi 
vieppiuà 
ricade 
nel 
vizio 
di 
violazione 
di 
legge. 


Art.©21-octies 
Annullabilita©del©provvedimento 


2.©Non©e©annullabile©il©provvedimento©adottato©in©violazione©di©norme©sul©
procedimento©o©sulla©forma©degli©atti©qualora,©per©la©natura©vincolata©del©prov-
vedimento,©sia©palese©che©il©suo©contenuto©dispositivo©non©avrebbe©potuto©essere©
diverso©da©quello©in©concreto©adottato.©Il©provvedimento©amministrativo©non©e©
comunque©annullabile©per©mancata©comunicazione©dell'avvio©del©procedimento©
qualora©l'amministrazione©dimostri©in©giudizio©che©il©contenuto©del©provvedi-
mento©non©avrebbe©potuto©essere©diverso©da©quello©in©concreto©adottato.©
17.©^La©degradazione©dell'illegittimita©formale©a©mera©irregolarita©
La 
presente 
disposizione 
ha 
introdotto 
la 
distinzione 
tra 
legittimitaà 
for-
male, 
intesa 
come 
rispetto 
alle 
regole 
poste 
da 
leggi 
e 
regolamenti, 
e 
legitti-
mitaà 
sostanziale, 
intesa 
come 
conformitaà 
al 
diritto, 
intendendo 
quindi 
il 
rispetto 
della 
normativa 
procedimentale 
non 
come 
un 
fine, 
ma 
come 
un 
mezzo 
per 
raggiungere 
il 
giusto 
scopo 
cui 
deve 
essere 
diretta 
l'azione 
ammi-
nistrativa 
(54). 


Quindi 
la 
non 
conformitaà 
alle 
regole 
procedimentali 
viene 
degradata 
da 
illegittimitaà 
a 
irregolaritaà 
, 
qualora 
il 
risultato 
sostanziale 
del 
provvedimento 
sia 
conforme 
al 
diritto 
positivo. 


Il 
ricorrente 
che, 
adducendo 
un 
vizio 
formale 
o 
procedimentale, 
impu-
gna 
il 
provvedimento 
di 
eliminazione 
di 
un'opera 
abusiva 
o 
di 
cessazione 
di 
una 
attivitaà 
non 
permessa 
dalla 
legge, 
otterrebbe 
l'annullamento 
del 
provve-
dimento, 
costringendo 
poi 
l'Amministrazione 
a 
emetterne 
un 
altro 
emendato 


(54) 
v. 
art. 
1 
co. 
1 
legge 
7 
agosto 
1990 
n. 
241: 
ûL' 
attivitaà 
amministrativa 
persegue 
i 
fini 
determinati 
dalla 
legge...ý. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dal©vizio©puramente©formale,©con©la©conseguenza©che©per©tutta©la©durata©del©
processo©e©sino©a©quando©l'Amministrazione©non©adotti©il©nuovo©provvedi-
mento©continua©a©giovarsi©dell'opera©abusiva©o©a©proseguire©nella©attivita©ille-
gale,©in©contrasto©quindi©con©la©giustizia©sostanziale.©

Dunque,si©e©voluto©evitare©che©l'annullamento©dell'atto©non©favorisca©un©
intento©speculativo©del©ricorrente©attraverso©una©formale©tipica©tutela©dell'in-
teresse©legittimo,©eludendo©cos|©l'applicazione©di©una©norma©giuridica©di©
diritto©sostanziale.©

Nella©nuova©norma©contenuta©nell'art.©21-octies©co.©2©il©legislatore©ha©
recepito©quindi©un©orientamento©gia©formatosi©in©giurisprudenza(55),©degra-
dando©il©ruolo©e©l'incidenza©del©requisito©formale,©il©cui©difetto©non©determina©
l'invalidita©dell'atto©qualora©sia©ininfluente©sul©suo©contenuto©dispositivo,©
ovvero©sull'assetto©degli©interessi©da©esso©proposto.©

18. 
^La©irregolarita©con©riferimento©agli©atti©vincolati©e©agli©atti©discrezionali.©
La©norma©tuttavia©limita©la©qualificazione©di©mera©irregolarita©non©inva-
lidante©solo©ai©provvedimenti©vincolati©e©all'ipotesi©di©mancata©comunica-
zione©dell'avvio©del©procedimento©per©quanto©riguarda©i©provvedimenti©
discrezionali©(56).©

Per©quanto©riguarda©i©provvedimenti©di©natura©vincolata,©il©giudice©potra©
accertare©d'ufficio©che,©malgrado©un©vizio©formale©o©del©procedimento,©l'Am-
ministrazione©non©avrebbe©potuto©emanare©un©provvedimento©di©contenuto©
diverso©(57).©

Ove©trattasi©di©provvedimenti©di©natura©discrezionale,©il©ricorrente©e©
tenuto©a©prospettare©in©giudizio©le©ragioni©che©non©gli©e©stato©possibile©

(55)©Le©norme©in©tema©di©partecipazione©procedimentale©di©cui©all'art.©7©legge©7©agosto©
1990©n.©241©non©vanno©applicate©meccanicamente©e©formalmente©annullando©ogni©procedi-
mento©in©cui©sia©stata©omessa©tale©fase,©ma©alla©luce©dei©principi©di©economicita©e©speditezza©
da©cui©e©retta©l'azione©amministrativa©(Cons.©St.,©V©22©maggio©2001©n.©2823).©
(56)©L'art.©21©octies,©2.©comma©della©legge©n.©241/1990,©introdotto©dalla©legge©11©febbraio©
2005,©n.©15,©deve©essere©interpretato©nel©senso©che©laddove©l'atto©sia©di©natura©vincolata,©la©
violazione©delle©norme©sulla©forma©o©di©quelle©procedimentali,©ivi©inclusal'omessacomunica-
zione©di©avvio©del©procedimento,©non©determina©l'annullamento©del©provvedimento©ove©
appaia©palese©che©il©contenuto©di©quest'ultimo©non©avrebbe©potuto©essere©diverso,©mentre©
ove©l'atto©sia©di©natura©discrezionale,©il©mancato©invio©della©suddetta©comunicazione,©puo©
essere©ininfluente©sul©giudizio©di©legittimita©del©provvedimento©impugnato,©solo©ove©l'ammi-
nistrazione©provi©quanto©stabilito©dalla©disposizione©in©esame©(TAR©Sardegna,©I,©20©giugno©
2005©n.©1435).©
(57)©Al©riguardo©sono©intervenute©gia©decisioni©che©hanno©applicato©la©norma©in©esame:©
^L'art.©21-octies©della©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©introdotto©dall'art.©14©della©legge©
1.febbraio©2005,©n.©15,©dispone©che©non©sia©annullabile©il©provvedimento©adottato©in©viola-
zione©delle©norme©sulla©ûforma©degli©attiý(cioe©ad©esempio©per©difetto©di©motivazione)©ûqua-
lora,©per©la©natura©vincolata©del©provvedimento,©sia©palese©che©il©suo©contenuto©dispositivo©non©
avrebbe©potuto©essere©diverso©da©quello©adottatoý.©Tale©norma©oggi©vigente©dispone,©cioe©,che©
non©possa©disporsi©l'annullamento©da©parte©del©Giudice©amministrativo©di©un©atto©in©rela-
zione©ad©una©sua©supposta©carenza©di©motivazione,©quando©^ove©si©tratti©(come©nel©caso©di©
permesso©di©costruire)©di©un©atto©vincolato©^ûsia©paleseý©che©il©contenuto©dispositivo©del-
l'atto©non©sarebbe©stato©diverso.©Ai©sensi©dell'art.©21-octies©della©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©
introdotto©dall'art.©14©della©legge©1©febbraio©2005,©n.©15,©non©puo©pronunciarsi©l'annulla-


DOTTRINA©279 


esporre©nella©fase©del©procedimento©amministrativo©ed©e©onere©dell'Ammini-
strazione©dimostrare©che©l'omissione©della©comunicazione©dell'avvio©delpro-
cedimento©non©avrebbe©potuto©comunque©condurre©ad©un©provvedimento©di©
contenuto©diverso(58).©

Nel©silenzio©della©legge©dovrebbe©convenirsi©che,©in©materia©di©impugna-
zione©di©atti©discrezionali,©qualora©il©provvedimento©sia©affetto©da©un©vizio©
diverso©dalla©mancata©comunicazione©di©avvio,©e©precluso©alla©Amministrazione©
di©fornire©laprova©della©legittimita©sostanziale©del©provvedimento©adottato.©

mento,©per©difetto©di©motivazione,©di©un©diniego©del©permesso©di©costruire©qualora©dall'esame©
degli©atti©di©causa©sia©palese©il©fatto©che©l'Amministrazione©non©avrebbe©mai©potuto©assentire©
il©richiesto©permesso©in©quanto©la©destinazione©che©si©vorrebbe©attribuire©al©manufatto©da©
realizzare©non©e©compatibile©con©le©destinazioni©previste©nella©zona©in©questione©dallo©stru-
mento©urbanistico©(TAR©Abruzzo©^Pescara©^14©aprile©2005©n.©185).©

^Ai©sensi©dell'art.©21©octies,©2.©comma,©della©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©introdotto©
dalla©legge©11©febbraio©2005,©n.©15©e©ormai©da©escludersi©ogni©patologica©ricaduta©dei©vizi©
attinenti©alla©forma©degli©atti©amministrativi©o©a©violazioni©procedimentali.©Tale©innovativa©
norma,©unitamente©al©principio©(gia©da©tempo©affermato)©secondo©cui©anche©dall'esercizio©
dell'attivita©provvedimentale©della©P.A.©possono©scaturire©illeciti©risarcibili©ex 
art.©2043©c.c.,©
deve©far©ritenere©ormai©ribaltato©il©tradizionale©principio©del©cd.©divieto©di©motivazione©
postuma©e©consente©all'Amministrazione©intimata©di©precisare,©nel©corso©del©giudizio,©le©
ragioni©che©hanno©indotto©alla©sfavorevole©determinazione©di©cui©all'atto©impugnato,©salva©
la©possibilita©per©l'interessato©di©proporre,©avverso©il©provvedimento©integrativo,©ricorso©per©
motivi©aggiunti.©Eélegittimo©il©provvedimento©di©esclusione©di©un©concorrente©da©una©gara©
indetta©per©l'affidamento©del©servizio©pubblico©di©mensa©scolastica©di©una©ditta©il©cui©legale©
rappresentante©sia©stato©rinviato©a©giudizio©per©fatti©e©circostanze©connessi©all'attivita©di©refe-
zione©scolastica©e/o©ristorazione©collettiva,©nel©caso©in©cui©una©clausoladella©lex 
specialis 
preveda©espressamente©l'esclusione©dalla©gara©dei©concorrenti©rinviati©a©giudizio©per©detti©
fatti©(TAR©Campania©^Salerno,©I,©4©maggio©2005©n.©760).©

^Non©puo©essere©annullata©un'ingiunzione©di©sgombero©di©un'area©demaniale©marittima©
abusivamente©occupata,©nel©caso©di©omessa©comunicazione©di©avvio©del©relativo©procedi-
mento©amministrativo,©atteso©che©detta©ingiunzione©ha©indiscutibilmente©natura©dovuta©e©
vincolata,©dovendo©l'Amministrazione©^in©presenza©di©un'abusiva©occupazione©di©aree©dema-
niali©^obbligatoriamente©disporre©lo©sgombero;©con©l'ulteriore©conseguenza©che,©in©tal©caso,©
non©potendo,©dunque,©il©medesimo©provvedimento©sanzionatorio©(ingiunzione)©avere©conte-
nuto©diverso©da©quello©adottato©anche©in©caso©di©partecipazione©dell'interessato©al©relativo©
procedimento©amministrativo,©la©dedotta©violazione©dell'art.©7©citato,©non©e©idonea©a©deter-
minarne©l'annullamento©ai©sensi©dell'©art.©21©octies,©2.©comma,©legge©7©agosto©1990©n.©241,©
introdotto©dalla©legge©11©febbraio©2005,©n.©15©(TAR©Sardegna,©I,©20©giugno©2005©n.©1435).©

(58)©L'art.©21©octies,©seconda©parte,©della©legge©241/1990,©introdotto©dalla©legge©15/2005©
(secondo©cui©non©si©deve©procedere©all'annullamento©giurisdizionale©nel©caso©di©omissione©
di©avviso©del©procedimento,©ove©ûl'Amministrazione 
dimostri 
in 
giudizio 
che 
il 
contenuto 
del 
provvedimento 
non 
avrebbe 
potuto 
essere 
diverso 
da 
quello 
in 
concreto 
adottatoý)©non©e©appli-

cabile©nel©caso©in©cui,©sulla©base©degli©atti©depositati©dall'Amministrazione©e©degli©elementi©
di©diversa©natura©acquisiti©in©giudizio,©non©possa©ritenersi©raggiunta©la©prova©richiesta©dalla©
disposizione©stessa©e©le©soluzioni©prospettate©in©giudizio©dal©privato©non©siano©state©mai©con-
cretamente©esaminate©dall'Amministrazione©(TAR©Sardegna,©II,©25©marzo©2005©n.©483).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Funzione 
pubblica 
e 
giurisdizione 
(*) 


di 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 


1. 
Notazioni 
introduttive 
Credo©che©di©rado©una©sentenza©della©Corte©Costituzionale©sia©stata©
tanto©lungamente©attesa(1)©e©tanto©largamente©criticata©quanto©la©n.©204©del©
6©luglio©2004©che,©come©e©noto,©ha©posto©precisi©limiti©alla©discrezionalita©
del©legislatore©ordinario©nell'individuazione©delle©materie©da©devolvere©alla©
giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo.©

Tali©materie©^ha©precisato©il©giudice©delle©leggi©^sono©solo©quelle©in©cui©
il©giudice©amministrativo©avrebbe©in©ogni©caso©giurisdizione©generale©di©legit-
timita©perche¨nel©loro©ambito©opera©autoritativamente.©

Tale©arresto©e©stato©visto©come©un©brusco©ed©inatteso©colpo©di©freno©ad©
una©tendenza©legislativa,©avallata©da©gran©parte©della©dottrina©e©della©giuri-
sprudenza©amministrativa,©volta©spostare©il©discrimine©fra©giurisdizione©ordi-
naria©e©giurisdizione©amministrativa©dalle©situazioni©tutelate©secondo©la©tradi-
zionale©dicotomia©diritto^interesse©ai©ûblocchi©di©materieý.©

Eéstata©vista,©inoltre,©come©un©ritorno©all'antico©discrimine©fra©attivita©
iure 
imperii 
ed©attivita©iure 
privatorum 
del©tutto©anacronistico©in©un©momento©
storico©in©cui©la©funzione©pubblica©appare©indirizzata©ad©una©sempre©piu©fre-
quente©adozione©di©moduli©privatistici.©

Indubbiamente©l'espansione©dell'area©della©giurisdizione©esclusiva©nella©
seconda©meta©del©secolo©scorso©era©stata©imponente©(e©troppo©nota©perche¨si©
debba©ricorrere©ad©elencazioni)©ed©andava©prendendo©piede©la©convinzione©
di©una©piena©discrezionalita©del©legislatore©ordinario©nella©individuazione©
delle©materie©da©devolvere©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministra-
tivo©(2).©

Convinzione©indotta©anche©da©alcuni©pronunciati©della©stessa©Corte©
Costituzionale©(3).©

Altrettanto©indubbia,©appare©la©constatazione©che©ove©fosse©esatto©il©
convincimento©che©il©pronunciato©della©Corte©sottrae©alla©giurisdizione©del©
giudice©amministrativo©tutte©le©attivita©dell'Amministrazione©governate©dal©
diritto©privato,©viste©le©attuali©linee©evolutive©delle©funzioni©pubbliche,©si©pro-

(*)©Tratto©da©una©relazione©presentata©al©2.©convegno©nazionale©su©ûLafunzione 
ammini-
strativaý,©tenuto©a©Sperlonga©il©21-22©ottobre©2005©ad©iniziativa©del©TAR©Lazio,©sezione©di©
Latina©e©dell'Ordine©degli©Avvocati©della©provincia©di©Latina.©

(1)©V. 
CarbonE 
(in©``Il 
Waltzer 
delle 
giurisdizioni''©rigira 
eritornaafine 
Ottocento,in©Cor-
riere 
giuridico 
n.©9/2004)©enumera©ben©nove©interlocuzioni©soprassessorie©della©Corte©rese©
attraverso©ordinanze©di©inammissibilita©e©di©restituzione©degli©atti©per©sopravvenuta©normativa.©
Sintomatiche,©fra©tutte©le©ordinanze©di©inammissibilita©della©Corte©Cost.©n.©122©e©123©del©
16©aprile©2002.©
(2)©Vedasi©Cons.©Stato,©Ad.©Plen.,©ordinanza©30©marzo©2000©n.©1.©
(3)©Corte©Cost.,©Ord.©439/2002.©Per©una©compiuta©indicazione©di©dottrina©a©giurispru-
denza©in©materia©vedasi©M.©Clarich,©La 
Tribunalizzazione 
del 
giudice 
amministrativo 
evitata, 
in 
Giornale 
di 
Diritto 
amministrativo 
n.©9/2004.©


DOTTRINA©281 


spetterebbe©un©progressivo©insterilimento©della©giurisdizione©amministrativa,©
attesa©l'eclisse©dell'amministrazione©di©stampo©provvedimentale©e©la©ûfuga©
verso©il©privatoý©delle©pubbliche©amministrazioni©(4).©

Credo,©pero©,©^con©cio©anticipando©le©conclusioni©a©cui©mi©riprometto©di©
giungere©^che©una©attenta©lettura©della©sentenza©possa©portare©alla©conclu-
sione©che©i©limiti©della©discrezionalita©del©legislatore©da©essa©imposti©non©sono©
cosi©draconiani©come©si©vorrebbe©da©taluni©critici,©lasciando©invece©essi©ampio©
spazio©alla©conoscibilita©di©attivita©di©diritto©privato©della©pubblica©Ammini-
strazione©da©parte©del©giudice©amministrativo.©

Mi©sembra,©anzi,©addirittura,©che©la©sentenza©conferisca©copertura©costi-
tuzionale©piena©ad©una©giurisdizione©amministrativa©che©vede©dilatarsi©lepro-
prie©frontiere©in©maniera©impensabile©solo©pochi©anni©addietro.©Mi©sembra,©
ancora,©che©si©sia©trascurata©dai©commentatori©l'importanza©che©ha©la©sen-
tenza©sotto©altro©profilo:©quello©sistematico.©

In©essa©vengono,©infatti,©enunciati©^o©affermati©per©implicito©^in©un©
quadro©di©ricostruzione©sistematica©per©la©prima©volta©tracciato©quali©sono©i©
principi©costituzionali©che©reggono©la©giustizia©amministrativa.©

Principi©fino©ad©oggi©piuttosto©nebulosi,©attesa©la©diversa©^talvolta©anti-
tetica©^possibile©lettura©di©molte©norme©della©nostra©Costituzione.©

2.©La©sentenza©204/2004©della©Corte©Costituzionale:©
a)l'approcciostoricoeladefinitivarisoluzionedialcuneambiguita©delCostituente©

La©sentenza©in©esame©affronta©anzitutto©una©approfondita©ricostruzione©
storica©del©sistema©italiano©di©giustizia©amministrativa,©a©partire©dalla©fonda-
mentale©legge©abolitrice©del©contenzioso©amministrativo©(i©cui©principi©fonda-
mentali©furono©oggetto©di©ûindispensabile©riassorbimentoý©nella©Costitu-
zione)©integrata,©poi,©dalla©legge©istitutiva©della©IV©Sezione©del©Consiglio©di©
Stato©nel©1889.©Legge,©questa©seconda,©resa©necessaria©ûdal©modoý©^assai©
restrittivo©(n.d.r.)©^ûin©cui©era©stata©intesaý©dalla©giurisprudenza©la©legge©
del©1865.©

Il©diritto©vivente©nato©da©quella©normativa©aveva©individuato©il©discri-
mine©fra©giurisdizione©ordinaria©ed©amministrativa©nella©situazione©tutelata©
e©piu©precisamente©nella©dicotomia©diritto©soggettivo-interesse©legittimo©e©la©
Costituzione©repubblicana©recep|©tale©criterio©discretivo©legificando©per©la©
prima©volta©^ed©anzi©costituzionalizzando©^l'interesse©legittimo©come©situa-
zione©giuridica©soggettiva©sostanziale,©cos|©attribuendogli©una©ûdurezza©costi-
tuzionaleý©nuova©(5).©

La©Costituzione©recep|©anche,©in©qualche©modo,©le©due©linee©pur©conflig-
genti©di©Calamandrei©e©di©Mortati,©fondate,©l'una,©sul©mito©ricorrente©dell'u-

(4)©S. 
Giacchetti,©Giurisdizione©Amministrativa©e©legge©15/2005:©verso©la©riscoperta©del-
l'unitarieta©dell'interesse©pubblico©ovvero©una©riserva©indiana?©in©Il©Consiglio©di©Stato,©2005,©

377.©
(5)©F. 
Lorenzoni,©Commento©a©prima©lettura©della©sentenza©della©Corte©Costituzionale©
n.©204©del©5©luglio©2004,©in©www.federalismo.it.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

nita©della©giurisdizione©(che©aveva©ispirato©tanto©la©riforma©del©1865©quanto©
la©legge©del©1889)©basata,©l'altra,©sulla©necessita©della©conservazione©della©giu-
risdizione©del©Consiglio©di©Stato.©

Come©e©noto,©durante©i©lavori©preparatori©della©Costituente,©nella©Com-
missione©dei©75©e,©poi,©in©sede©plenaria©prevalse,©infatti,©la©tesi©della©conserva-
zione©delle©giurisdizioni©c.d.©ûstoricheý©(vedasi©l'art.©103),©anche©se©nel©testo©
della©Carta©fondamentale©compare©(nell'art.©102)©una©implicita©enunciazione©
di©unicita©che©costituisce©quasi©la©proclamazione©di©un©ûvalore©fineý©(6)©da©
assumersi©come©meta©tendenziale©e©futuribile©e©che©sembra©rappresentare©solo©
un©omaggio©a©quel©mito©ricorrente.©

Nella©ricostruzione©storica©di©queste©due©matrici©la©Corte©sottolinea©la©
loro©ambiguita©di©fondo©(nascente©dalla©contrapposizione©fra©momento©sta-
tico©del©principio©posto©dalla©legge©e©momento©dinamico©del©suo©fraintendi-
mento©ad©opera©dell'interprete)©ma©non©puo©esimersi©dal©riconoscimento©del©
dato©formale©dell'interesse©legittimo©come©oggetto©naturale©del©giudizio©
amministrativo©in©sede©di©giurisdizione©generale©di©legittimita©per©la©tutela©
della©giustizia©nell'amministrazione.©

L'ambiguita©di©fondo©di©cui©ora©si©e©detto,©non©connotava©d'altronde©sol-
tanto©il©non©riuscito©tentativo©del©Costituente©di©conciliare©sincreticamente©
le©tesi©di©Mortati©e©Calamandrei,©ma©lo©stesso©impianto©del©nostro©sistema©
di©giustizia©amministrativa,©nato©da©una©singolare©concatenazione©di©eteroge-
nesi©(7)©il©cui©precipitato©storico©fu©l'interesse©legittimo,©ûfigura©nata©per©dare©
un©fondamento©sostanzialistico©al©criterio©di©riparto©fra©le©giurisdizioniý©(8)©
ma©rimasta©pur©sempre©la©ûinforme©creaturaý©delle©origini:©ûoggetto©miste-
riosoý©dalla©incerta©natura,©considerato©come©situazione©sostanziale©fino©alle©
soglie©del©processo,©al©cui©accesso©legittimava,©per©perdere©poi©in©esso©tale©
connotato©in©quanto©la©natura©cassatoria©della©pronuncia©non©riconosceva©
alcun©bene©della©vita,©limitandosi©ad©annullare©^o©non©annullare©^un©atto©
amministrativo.©

Orbene,©fu©proprio©tale©sistema©di©giustizia©amministrativa©ad©essere©
costituzionalizzato©dalla©Carta©repubblicana©del©1947,©che©lo©recep|©in©modo©
quasi©notarile,©con©tutte©le©sue©originalita©,©ambiguita©e©contraddizioni:©basti©
pensare©a©quella©che©vede©contrapporre,©da©un©lato,©la©qualificazione©dell'in-
teresse©legittimo©come©posizione©soggettiva©sostanziale©(art.©24);©dall'altro©la©
qualificazione©del©giudizio©amministrativo©come©giudizio©sull'atto©e©quindi©
come©giudizio©cassatorio,©inidoneo©a©garantire©il©riconoscimento©di©un©bene©
della©vita©(art.©113).©

Altra©contraddizione©e©quella©che©vede,©da©un©lato,©equiordinare©l'inte-
resse©legittimo©al©diritto©soggettivo©ai©fini©della©tutela©in©giudizio©(art.©24)©e©

(6)©G. 
Silvestri,©Unita©della©giurisdizione,©in©Scritti©in©onore©di©Massimo©Severo©Gian-
nini,©Giuffre©,©Milano,©1988,©III,©718.©
(7)©I.©F. 
Caramazza,©Da©una©Amministrazione©senza©giudice©verso©una©giustizia©senza©
amministrazione?©in©Il©Diritto©della©Regione©Veneto,©1997,©133©e©ss.©

(8)©V.©Caianiello, 
Relazione©di©sintesi©al©43.©convegno©di©Studi©di©scienza©dell'Ammini-
strazione,Giuffre©,©Milano©1998,©322.©


DOTTRINA©283 


vede,©dall'altro,©negare©ad©esso©tutela©risarcitoria©(art.©28)©(9).©Tutela,©d'al-
tronde,©incongruente©con©la©natura©meramente©cassatoria©del©giudizio©ammi-
nistrativo©(art.©113©Cost.).©Una©ulteriore©ambivalenza©riguarda,©poi,©la©giuri-
sdizione©esclusiva©regolata©dall'art.©103,©la©cui©lettura,©in©combinato©disposto©
con©l'art.©113,©puo©alternativamente©fare©intendere©come©giurisdizione©ûdi©
eccezioneý©ovvero©come©giurisdizione©il©cui©ambito©e©rimesso©alla©discrezio-
nalita©del©legislatore,©attesa©la©sostanziale©equivalenza©della©tutela©giurisdizio-

nale©offerta©da©giudice©ordinario©e©giudice©amministrativo©(10).©

Il©sistema©di©giustizia©amministrativa©quale©vivente©alla©meta©del©secolo©
scorso©(e©tale©sostanzialmente©rimasto©fino©alla©fine©del©millennio)©avevaope-

rato,©nel©quadro©delle©alternative©di©cui©sopra,©le©scelte©piu©conservatrici©e©
contemplava,©quindi,©un©giudice©amministrativo©eretto©in©giudice©naturale©di©
un©interesse©legittimo©concepito©come©posizione©sostanziale©insuscettibile©di©
tutela©risarcitoria;©cio©in©virtu©di©una©incompatibilita©tanto©marcata©da©tra-
smettersi©anche©al©suo©giudice©naturale,©cui©e©stato©sempre©negato,©fino©al©
1997,©il©potere©di©somministrare©tale©tutela©anche©quando,©in©via©eccezionale,©

conosceva©di©diritti©soggettivi.©

La©rivoluzione©di©fine©millennio©ha©completamente©capovolto©l'opzione©
affermando©la©risarcibilita©dell'interesse©legittimo,©la©competenza©del©giudice©

amministrativo©a©somministrare©tutela©risarcitoria©anche©per©lesione©di©inte-
ressi©legittimi©e©la©tendenziale©illimitatezza©della©giurisdizione©esclusiva©con©
conseguente©eclisse©dell'interesse©legittimo©(di©cui©difatti©era©vaticinata©la©

morte)©(11).©

Il©giudice©delle©leggi,©chiamato©a©ricondurre©a©sistema,©nel©quadro©for-
male©della©Carta©repubblicana,©un©tale©diritto©vivente©nato©dall'accavallarsi©

di©sentenze©e©di©leggi©frettolosamente©varate,©ha©risolto©una©volta©per©tutte©
le©ambiguita©del©Costituente©avallando©o©sconfessando©le©innovazioni©legisla-
tive©introdotte©ed©operando©quindi©una©definitiva©opzione©in©ciascuna©delle©
quattro©alternative©sopra©delineate.©

Per©due©di©esse,©per©la©verita©,©l'opzione©era©tanto©facile©e©scontata©da©essere©
stata©effettuata©addirittura©per©implicito.©La©prevalenza©degli©art.©3©e©24©della©
Costituzione©sugli©artt.©28©e©113©con©conseguente©affermazione©della©risarcibi-
lita©dei©danni©da©lesione©dell'interesse©legittimo©e©l'attribuzione©al©giudice©ammi-
nistrativo©della©tutela©risarcitoria©erano©gia©da©troppo©tempo©attese.©

Molto©meno©facile©e©scontata©l'opzione©per©le©altre©due©ambiguita©,©rela-
tive,©l'una,©ai©limiti©di©dilatabilita©dell'area©di©giurisdizione©esclusiva,©l'altra©

alla©commissione©al©giudice©amministrativo©del©potere©di©somministrare©
tutela©risarcitoria©in©caso©di©lesione©degli©interessi©legittimi.©

(9)©Per©una©ampia©rassegna©della©dottrina©e©giurisprudenza©che©vedeva©nell'art.©28©Costi-
tuzione©il©fondamento©costituzionale©della©irrisarcibilita©dell'interesse©legittimo©vedasi©D.©
Foligno, 
Lapretesaresponsabilitaà 
dellaP.A. 
perlesionidiinteressilegittimi, 
in©Atti 
del 
Con-
vegno 
nazionalesull'ammissibilitaà 
delrisarcimento 
deldannopatrimonialederivantedalesioni 
di 
interessi 
legittimi, 
Napoli©27-29©ottobre©1963,©Giuffre©,Milano,pagg.©110©ess.©

(10)©Corte©Cost.,©sent.©62/1996.©Adde 
giurisprudenza©citata©da©M. 
Clarich,©op. 
loc. 
cit.©
(11)©F.©Ledda, 
Agonia 
e 
morte 
ingloriosa 
dell'interesse 
legittimo, 
in©Foro 
Amm.1999,11,©
2713.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Entrambi©tali©problemi©sono©stati©risolti©dalla©Corte©con©il©ricorso©al©piu©
classico©degli©istituti.©

Con©la©riconferma,©cioe©,©della©centralita©dell'interesse©legittimo©come©
oggetto©naturale©del©giudizio©amministrativo©in©sede©di©giurisdizione©generale©
di©legittimita©per©la©tutela©della©giustizia©nell'Amministrazione.©

Dal©che©discende©che©poiche¨la©giurisdizione©esclusiva©consente©al©giu-
dice©amministrativo©di©tutelare,©oltre©che©gli©interessi©legittimi©ûanche...©diritti©
soggettiviý©ma©solo©ûin©particolari©materie©indicate©dalla©leggeý©ebbene©tale©
giurisdizione©non©potra©essere©legittimamente©estesa©a©qualsivoglia©materia©
ma©solo©a©materia©che©formi©oggetto©primo©della©giurisdizione©generale©di©
legittimita©.©

3.©segue:©b)©lessico©e©statuizioni©^Risoluzione©della©terza©ambiguita©.©
ûSurdespensersnouveaux,faisons©des©vers©antiquesý:©la©chiave©della©poe-
tica©di©Andrea©Chenier©torna©alla©mente©leggendo©la©sentenza©della©Corte,©
che©ha©affrontato©il©nido©di©rovi©di©un©problema©di©costituzionalita©intersecato©
dalle©mille©complesse©sfaccettature©di©un©sistema©giuridico©deistituzionaliz-
zato.©La©Corte©ha©ricomposto©il©puzzle©con©un©linguaggio©antico©e©rassicu-
rante,©fatto©di©proposizioni©che©sono©poche,©brevi©e©chiare.©Quelle©proposi-
zioni,©per©intenderci,©che©avevano©usato©i©padri©fondatori,©basate©su©lineari©
contrapposizioni:©attivita©iure©imperii©^attivita©iure©gestionis;©diritto©
soggettivo-interesse©legittimo.©

Il©che©non©pare©si©risolva,©come©pure©autorevolmente©e©stato©detto©(12),©
nella©pretermissione©di©concetti©necessari©per©l'equilibrio©del©sillogisma©giudi-
ziale,©quanto©piuttosto©in©un©recupero©di©quelle©essenziali©caratteristiche©che©
devono©avere©cos|©i©precetti©di©legge©come©i©pronunciati©del©giudice©delle©
leggi,©nella©sua©funzione©di©legislatore©negativo.©

Essenziali©caratteristiche©^purtroppo©spesso©dimenticate©^che©sono©la©
generalita©e©l'astrattezza©cos|©del©precetto©normativo©del©legislatore©come©p
er©speculare©riflesso©^del©pronunciato©caducatorio©del©legislatore©negativo,©
e©quindi©delle©premesse©e©delle©conclusioni©del©suo©sillogisma.©

Le©proposizioni©generali©ed©astratte,©soprattutto©se©ûpoche,©brevi©e©
chiareý,©come©ammoniva©Campanella©ne©ûLa©citta©del©soleý,©sono©d'altronde©
prezioso©ed©insostituibile©aiuto©all'interprete©per©la©risoluzione©di©ogni©caso©
concreto,©mentre©le©farraginose©e©pletoriche©previsioni©diluite©in©lunghi©elen-
chi©lasciano©inevitabilmente,©nelle©loro©pieghe,©vuoti©incolmabili©e©contraddi-
zioni©irrisolubili.©

Si©da©il©caso,©d'altronde,©che,©a©ben©guardare,©con©le©sue©locuzioni©di©
sapore©antico©la©Corte©abbia©saputo©comporre©a©sistema©conforme©a©Costitu-
zione©un©assetto©della©giustizia©amministrativa©italiana©assolutamente©nuovo©
ed©assolutamente©allineato©(o©allineabile)©^quanto©meno©quoad©substantiam©
^ai©sistemi©monistici©dell'Europa©continentale©ed©agli©standard©dell'Unione©
Europea.©

(12)©S.©Giacchetti,©Giurisdizione©esclusiva,©Corte©Costituzionale©e©nodi©di©Gordio©in©
www.giurisprudenza.it/documenti/I.©.©.giacchetti.ht.©


DOTTRINA¨285 


Con¨i¨suoi¨ûversi¨antichiý¨la¨Corte¨ha¨quindi¨espresso¨veramente¨dei¨
ûpensieri¨nuoviý.¨

Si¨e©¨gia©¨accennato¨all'inizio¨della¨relazione¨come,¨ad¨avviso¨della¨Corte,¨
il¨Costituente¨non¨abbia¨lasciato¨al¨legislatore¨ordinario¨piena¨discrezionalita©¨
nell'individuare¨le¨materie¨da¨attribuire¨alla¨giurisdizione¨esclusiva¨del¨giu-
dice¨amministrativo¨in¨quanto¨tali¨materie¨debbono¨essere¨scelte¨fra¨quelle¨
in¨cui¨detto¨giudice¨esercita¨giurisdizione¨generale¨di¨legittimita©.¨Cioe©¨materie¨
in¨cui¨l'Amministrazione¨pubblica¨opera¨autoritativamente.¨

L'affermazione¨richiama¨terminologicamente¨(e¨non¨a¨caso)¨i¨dibattiti¨
che¨dettero¨vita¨al¨giudice¨amministrativo¨e¨non¨sembra¨meritare¨le¨critiche¨
di¨illogicita©¨che¨le¨sono¨state¨rivolte.¨Si¨e©¨osservato,¨infatti,¨da¨parte¨di¨alcuni¨
commentatori,¨che¨laddove¨vi¨e©¨esercizio¨di¨autorita©¨vi¨sarebbero¨esclusiva-
mente¨situazioni¨di¨interesse¨legittimo¨(13),¨con¨conseguente¨inutilita©¨della¨
previsione¨di¨una¨giurisdizione¨esclusiva.¨

Sembra¨agevole¨replicare¨che¨vi¨sono¨materie¨in¨cui¨l'Amministrazione¨
opera¨sia¨autoritativamente¨che¨pariteticamente¨con¨conseguente¨compre-
senza¨di¨diritti¨e¨di¨interessi,¨ûfigure¨che¨popolano¨entrambe¨il¨territorio¨di¨
quella¨materiaý¨anche¨se¨non¨legate¨in¨quel¨famoso¨ûnodo¨gordianoý¨che,¨se¨
figura¨nei¨lavori¨dell'Assemblea¨costituente,¨non¨figuro©¨mai¨nei¨lavori¨prepa-
ratori¨del¨R.D.¨n.¨2840¨del¨1923¨(14).¨

Non¨sono¨quindi¨sufficienti¨^secondo¨la¨Corte¨^ne©¨un¨generico¨inte-
resse¨pubblico¨ne©¨,¨tanto¨meno,¨la¨partecipazione¨dell'Amministrazione¨al¨giu-
dizio¨per¨legittimare¨la¨giurisdizione¨del¨giudice¨amministrativo,¨che¨e©¨giudice¨
naturale¨della¨pubblica¨funzione¨autoritativamente¨esercitata.¨

La¨ûclausola¨generaleý¨cos|©¨enunciata¨non¨e©¨certo¨caratterizzata¨da¨un¨
alto¨tasso¨di¨specificita©¨e¨qualche¨dubbio¨puo©¨sorgere¨per¨tutte¨le¨zone¨grigie¨
fra¨autoritativo¨e¨paritetico¨che¨sono¨molte¨piu©¨di¨quante¨non¨conoscesse¨fino¨
a¨non¨molto¨tempo¨fa¨la¨nostra¨giuspubblicistica¨tradizionale¨e¨che¨vanno,¨
esemplificativamente¨e¨non¨esaustivamente,¨dall'attivita©¨degli¨enti¨privati¨di¨
interesse¨pubblico¨(quale¨la¨C.R.I.),¨a¨quella¨delle¨societa©¨per¨azioni¨con¨per-
sonalita©¨giuridica¨di¨diritto¨pubblico¨(quali¨la¨AGE¨Control)¨o¨a¨prevalente¨
partecipazione¨statale,¨a¨quella¨del¨privato¨concessionario¨di¨opere¨pubbli-
che(15).¨Casi¨cui¨vanno¨aggiunte¨tutte¨le¨ipotesi¨di¨perseguimento¨di¨finalita©¨
pubbliche¨con¨attivita©¨di¨diritto¨privato¨da¨parte¨della¨pubblica¨Amministra-
zione.¨Spettera©¨naturalmente¨al¨legislatore,¨all'interprete¨ed¨in¨definitiva¨alla¨
Corte¨apprezzare¨di¨volta¨in¨volta¨le¨situazioni,¨senza¨dimenticare¨le¨valuta-
zioni¨di¨tipo¨sostanzialistico¨che¨sembrano¨aver¨fatto¨una¨volta¨per¨tutte¨
tanto¨il¨legislatore¨comunitario¨(per¨quanto¨riguarda¨gli¨ûorganismi¨di¨diritto¨

(13)¨Per¨tutti¨A. 
Police,¨Lagiurisdizionedelgiudiceamministrativo©e©pienamanon©e©piu©
esclusiva,©in¨Giornale©di©diritto©amministrativo©n.¨9/2004.¨

(14)¨A.¨Romano,¨Il©quadro©normativo©della©giurisdizione©esclusiva©sino©all'avvento©della©
Costituzione,©in¨Atti©del©XLIX©Convegno©di©studi©di©scienza©dell'Amministrazione,¨Giuffre¨,¨

Milano,¨2004,¨42¨ss.;¨A.¨Police,¨op.©loc.©cit.¨

(15)¨Giacchetti,¨op.©ult.©cit.;¨A.¨Pajno,¨Giurisdizione©esclusiva©ed©ûarbitratoýcostituzio-
nale,©in¨Giornale©di©diritto©amministrativo©n.¨9/2004.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

pubblicoý)©quanto©il©legislatore©nazionale,©con©l'art.©6©della©legge©205/2000,©
non©toccato©dalla©Corte(16),©quanto©Cassazione©e©Consiglio©di©Stato(17)©
quanto,©infine,©la©stessa©Corte©Costituzionale,©in©precedenti©sentenze(18)©e©
addirittura©nella©stessa©sentenza©in©esame,©nella©quale©si©afferma©che©il©pub-
blico©potere©autoritativo©puo©essere©esercitato©anche©ûmediatamente©e©cioe©
avvalendosi©della©facolta©di©adottare©strumenti©intrinsecamente©privatistici©
(par.©3.4.3)ý©e©si©fa©espresso©richiamo©all'art.©11©della©legge©241/1990©ed©ai©
suoi©accordi©sostitutivi.©Sembrano©condividere©tale©interpretazione©tanto©le©
piu©recenti©decisioni©del©Consiglio©di©Stato©(19)©quanto©il©legislatore,©che©nel©
dare©ulteriore©impulso©alla©ûprivatizzazioneý©della©pubblica©Amministrazione©
con©la©legge©26©gennaio©2005©n.©15©ed©il©decreto©legge©14©marzo©2005©n.©35©
convertito©in©legge©14©maggio©2005©n.©80©ha©introdotto©nuove©e©corpose©ipo-
tesi©di©giurisdizione©esclusiva©(artt.©19,©5©comma,©21©quinquies,21©septies,25©
comma©5©della©legge©241/1990©nel©suo©testo©novellato)©incompatibili©con©
una©lettura©ûrestrittivaý©della©sentenza©della©Corte.©Una©sentenza©che©non©
intende©affatto©escludere©in©assoluto©dalla©giurisdizione©esclusiva©l'attivita©
iure 
privatorum 
dell'Amministrazione,©come©molti©commentatori©sembrano©
ritenere,©ma©solo©quella©esercitata©in©materie©in©cui©non©sia©compresente©una©
attivita©autoritativa©anche©solo©potenziale©della©Pubblica©Amministrazione.©

Tutto©cio©e©,©d'altronde,©congruente©con©la©tradizione©formatasi©in©Italia©
negli©ultimi©15©anni©in©materia©di©privatizzazioni.©Una©tradizione©che©ha©visto©
accompagnarsi©a©tutte©le©privatizzazioni,©indifferentemente©riguardanti©i©sog-
getti,©i©rapporti,©le©proprieta©o©l'attivita©,©il©permanere©della©giurisdizione©in©
capo©al©giudice©amministrativo©in©nome©del©principio©sostanzialistico©della©
omogeneita©di©tutti©gli©strumenti©finalizzati©al©perseguimento©del©pubblico©
interesse©(20).©

D'altronde©la©vicenda©delle©privatizzazioni©in©Italia©non©e©mai©stata©un©
ritrarsi©della©funzione©amministrativa,©ma©solo©una©diversa©modalita©del©suo©
esercizio.©

La©storia©inizia,©come©e©noto,©con©il©crollo©del©muro©di©Berlino.©La©suc-
cessiva©crisi©a©livello©planetario©del©collettivismo©come©filosofia©politico-eco-
nomica©e©la©dissoluzione©dell'impero©che©ne©rappresentava©l'inveramento,il©
rafforzarsi,©a©livello©continentale,©delle©strutture©europeistiche©e©dei©valori©
della©concorrenza©e©del©mercato©con©esse©coessenziali,©la©presa©di©coscienza,©
a©livello©nazionale©e©grazie©all'incisivo©intervento©della©magistratura,©delle©
distorsioni©causate©dal©malaffare©e©dal©malcostume©politico©allignati©soprat-
tutto©nella©gestione©pubblica©dell'economia,©innescarono©una©improvvisa©
ûcorsa©verso©il©privatoý©volta©a©raggiungere©la©meta©ultima©di©quello©che©e©
stato©definitivo,©con©suggestiva©immagine,©lo©ûStato©minimoý,©da©realizzarsi©
con©una©serie©di©ûprivatizzazioniý.©

(16)©Cons.©Stato,©Ad.©Plen.©16©maggio^5©settembre©2005©n.©6.©
(17)©Cass.©SS.UU.©29©dicembre©1990©n.©12221;©ord.©22©dicembre©2003©n.©19667;©Cons.©
Stato,©Ad©Plen.,©22©aprile©1999©n.©4©.©
(18)©Sentenza©28©dicembre©1993©n.©466,©in©Giur. 
cost.©1993,©3829.©
(19)©Cons.©Stato,©Ad.©Plen.©20©giugno©2005©n.©5.©
(20)©I.©F.©Caramazza, 
Da 
una 
amministrazione 
senza 
giudice 
ecc..., 
cit.,150©e©ss;©
S.©Giacchetti,©Giurisdizione 
amministrativa 
e 
legge 
15/2005, 
cit.,©384©e©385.©

DOTTRINA¨287 


Un¨primo¨tipo¨di¨privatizzazioni¨riguardo©¨i¨soggetti:¨i¨grandi¨enti¨pub-
blici¨economici,¨quali¨IRI,¨INA,¨ENI,¨ENEL¨furono¨trasformati¨in¨societa©¨
per¨azioni¨ad¨azionariato¨pubblico,¨destinato¨in¨prospettiva¨a¨trasformarsi¨
in¨azionariato¨popolare¨diffuso.¨

Il¨secondo¨tipo¨di¨privatizzazione¨riguardo©¨e¨riguarda,¨poi,¨le¨attivita©¨,¨
secondo¨tre¨tipi¨possibili¨di¨moduli.¨

Il¨primo,¨e¨piu©¨pervasivo,¨e©¨quello¨del¨generale¨principio¨di¨preferenziale¨
utilizzazione¨del¨modulo¨privatistico¨da¨parte¨dell'Amministrazione.¨Eéil¨
modulo¨che¨sembra¨prescritto¨dall'art.¨1,¨comma¨1¨bis,¨della¨legge¨sul¨proce-
dimento¨novellata¨dalla¨legge¨15/2005¨con¨norma,¨per¨vero,¨alquanto¨oscura¨
nella¨sua¨portata¨precettiva¨e¨che¨sembra¨tuttavia,¨seppur¨confusamente,¨
esprimere¨il¨principio¨sopra¨enunciato.¨

Il¨secondo¨modulo¨e©¨quello¨della¨amministrazione¨partecipata¨e¨concer-
tata¨di¨cui¨all'art.¨11¨della¨legge¨sul¨procedimento.¨

Il¨terzo¨modulo¨e©¨quello¨dell'Amministrazione¨delegata,¨cui¨molte¨volte¨
si¨e©¨dovuto¨e¨si¨deve¨oggi¨fare¨ricorso¨a¨seguito¨del¨declino¨della¨burocrazia¨
italiana(21)¨e¨soprattutto¨della¨crisi¨dei¨corpi¨tecnici¨dello¨Stato(22).¨Il¨conse-
guente¨difetto¨di¨capacita©¨professionali¨ha¨infatti¨causato,¨soprattutto¨nel¨
delicatissimo¨e¨vitale¨settore¨dei¨lavori¨pubblici,¨il¨ricorso¨sempre¨piu©¨fre-
quente¨allo¨strumento¨della¨concessione¨^usata¨ed¨abusata¨in¨tutte¨le¨sue¨
molteplici¨possibili¨varianti,¨quali¨concessione¨di¨sola¨costruzione,¨di¨costru-
zione¨e¨progettazione,¨di¨general 
contractor, 
di¨servizi,¨di¨committenza¨-con¨
conseguente¨frequente¨trasferimento¨al¨privato¨di¨funzioni¨pubbliche,¨neces-
sarie¨per¨la¨realizzazione¨dell'opera,¨risolventesi¨anch'esso¨in¨una¨forma¨sui 
generis 
di¨privatizzazione.¨

Non¨credo,¨invece,¨che¨rientri¨nel¨genus 
ûprivatizzazioniý¨sub 
specie 
di¨
trasferimento¨di¨rapporti¨la¨cosiddetta¨privatizzazione¨del¨rapporto¨di¨pub-
blico¨impiego.¨

In¨realta©¨ne¨la¨sostituzione¨dello¨strumento¨privatistico¨a¨quello¨pubbli-
cistico¨quale¨fonte¨regolatrice¨del¨rapporto,¨ne¨la¨devoluzione¨della¨cogni-
zione¨dei¨diritti¨che¨ne¨discendono¨al¨g.o.¨invece¨che¨al¨g.a.¨in¨sede¨di¨giurisdi-
zione¨esclusiva,¨valgono¨a¨trasformare¨in¨rapporto¨di¨impiego¨privato¨quello¨
che¨continua¨ad¨essere¨un¨rapporto¨di¨impiego¨pubblico¨(23).¨

Probabilmente¨il¨legislatore¨e©¨stato¨indotto¨in¨errore¨dalla¨moda¨della¨
generalizzata¨ûcorsa¨al¨privatoý¨del¨momento¨e¨dalla¨urgenza¨incombente¨
che¨negli¨ultimi¨anni¨sembra¨caratterizzare¨l'attivita©¨legislativa¨ed¨ha¨ecceduto¨
nei¨mezzi¨rispetto¨al¨fine.¨Un¨fine¨che¨se¨era¨quello¨di¨equiparare¨nella¨con-
trattazione¨i¨dipendenti¨pubblici¨a¨quelli¨privati¨ben¨poteva¨essere¨raggiunto¨
senza¨proclamare¨inesistenti¨privatizzazioni¨e¨senza¨intaccare¨un¨sistema¨di¨
riparto¨di¨giurisdizioni¨funzionale¨a¨quella¨compresenza¨di¨pubblico¨e¨di¨pri-

(21)¨G.¨Capaldo,¨Interessi 
pubblici 
e 
coordinamento 
legislativo 
e 
riflessioni 
in 
margine 
al 
tema 
dei 
reati 
contro 
la 
p.a., 
in¨Corruzione 
e 
sistema 
istituzionale 
a¨cura¨di¨M.¨D'Alberti¨e¨
Renato¨Finocchi,¨Bologna,¨1994,¨94.¨

(22)¨E.¨Gustapane,¨La 
crisi 
dei 
corpi 
tecnici 
dello 
Stato, 
op. 
cit., 
213¨e¨ss.¨
(23)¨Cass.,¨SS.UU.¨28¨aprile¨1993¨n.¨4996.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

vato©che©caratterizzava©il©rapporto©di©pubblico©impiego©normativamente©
regolato©e©che©continuera©a©caratterizzare©anche©quello©contrattualmente©
disciplinato,©come©dimostra©il©permanere©della©giurisdizione©del©giudice©
amministrativo©per©tutta©una©serie©di©questioni.©

Orbene,©rimane©da©chiedersi,©di©fronte©alle©privatizzazioni©sopra©ricor-
date,©come©si©sia©atteggiato©il©riparto©di©giurisdizioni.©

La©linea©di©tendenza©emersa©^non©senza©qualche©discontinuita©^dalla©
giurisprudenza©civile,©penale,©amministrativa©e©contabile©(24)©e©stata©quella©
sostanzialistica©della©natura©dell'interesse©e©delle©finalita©perseguite.©Come©
ha©ben©sintetizzato©nel©discorso©pronunciato©all'inizio©del©2005©in©occasione©
dell'inaugurazione©dell'anno©giudiziario©il©Procuratore©Generale©della©Corte©
dei©Conti,©la©finalita©pubblica©perseguita©e©caratteristica©pervasiva©e©rende,©
quindi,©irrilevante©l'eventuale©utilizzazione©di©strumenti©privatistici.©

Ma©v'e©di©piu©.©Il©fine©ultimo©perseguito©attraverso©la©corsa©allo©ûStato©
minimoý©e©quello©di©una©economia©regolata©dalle©leggi©del©mercato©e©della©
concorrenza©invece©che©dallo©Stato©attraverso©il©potere©di©indirizzo©e©di©
gestione©diretta.©Il©che©comporta©pero©che©alla©privatizzazione©sostanziale©si©
accompagni©la©liberalizzazione,©che©la©privatizzazione©relativa©alle©imprese©
erogatrici©di©servizi©pubblici©e©di©pubbliche©utilita©,©sia©subordinata©a©partico-
lari©cautele,©prima©fra©tutte©la©creazione©di©organismi©indipendenti©per©la©
regolazione©delle©tariffe©ed©il©controllo©della©qualita©dei©servizi©(25),©che©
infine,©venga©istituito©un©sistema©generale©di©controllo©del©mercato©e©della©
concorrenza,©a©tutela©anche©dei©consumatori,©o©addirittura©che©venga©impo-
sto©autoritativamente©un©ûmercato©simulatoý©per©garantire©l'esistenza©diun©
sistema©concorrenziale©dove©concorrenza©non©c'e©.©

Come©gia©osservava,©infatti,©un©liberista©della©statura©di©Luigi©Einaudi©
ûun©mercato©e©innanzitutto©caratterizzato©dai©carabinieri©che©ne©fanno©rispet-
tare©le©regoleý©(26).©

L'interesse©pubblico©sotteso©all'economia,©dunque,©che©una©volta©trovava©
la©sua©soddisfazione©attraverso©l'indirizzo©e©l'intervento©diretto©si©e©ritratto©
dall'uno©e©dall'altro,©e©tende©pero©adesso©a©realizzarsi©attraverso©una©funzione©
di©regolazione,©a©garanzia©della©corretta©osservanza©delle©regola©della©concor-
renza©e©del©mercato©(27),©con©conseguente©fioritura©di©una©istituzione©pub-
blica©finora©ignota©al©nostro©ordinamento:©le©Autorita©indipendenti,©che©rap-
presentano©dunque©le©legittime©eredi©del©carabiniere©ottocentesco©nel©nuovo©
Stato©neo-liberista.©

(24)©Vedansi,©per©tutte,©Cass.©SS.UU.©29©dicembre©1990©n.©12221;©Cass.©SS.UU.©6©maggio©
1993©n.©4889©e©27©marzo©1997©n.©2738;©Cass.©pen.©sez.©feriale©19©agosto©1993,©Pancheri©in©
Giust. 
pen., 
1994,©II,©1;©Corte©d'Appello©di©Roma©27©aprile©1994©in©Foro 
it., 
1994,©II,©605;©
Cons.©Stato,©V,©21©ottobre©1991©n.©1250;©Id. 
VI,©20©maggio©1995©n.©498©in©Dir. 
proc. 
amm.vo, 
1996,©147,©con©nota©critica©di©A.©Police;©Corte©costituzionale©28©dicembre©1993©n.©466;©Cons.©
Stato,©V,©27©dicembre©1996©n.©1577.©
(25)©Vedasi©in©particolare©legge©14©novembre©1995©n.©481.©
(26)©F.©Bonelli,©Leprivatizzazioni 
delle 
impresepubbliche, 
Milano,1966,1.©
(27)©N.©Irti,©Il 
diritto 
della 
transizione, 
in©Riv. 
It. 
dir. 
prov.,©1997,11©e©ss.©

DOTTRINA 
289 


Orbene, 
tali 
Autoritaè 
, 
anche 
se 
investite 
di 
funzioni 
pubbliche 
neutrali 
da 
ûmagistrature 
economicheý, 
non 
possono 
essere 
considerate 
nel 
nostro 
ordinamento 
altro 
che 
Autoritaè 
amministrative, 
in 
quanto 
tali 
assoggettate, 
secondo 
le 
regole 
generali, 
al 
sindacato 
naturale 
del 
giudice 
amministrativo, 
come 
d'altronde 
previsto 
con 
poche 
eccezioni. 


Attraverso 
il 
sindacato 
degli 
atti 
delle 
Autoritaè 
indipendenti, 
il 
giudice 
amministrativo 
resta 
dunque 
il 
giudice 
dell'interesse 
pubblico 
nell'economia 
anche 
nella 
sua 
nuova 
epifania 
regolatrice. 


In 
tale 
linea 
evolutiva, 
che 
ha 
sempre 
visto 
nel 
giudice 
amministrativo 
il 
giudice 
naturale 
della 
funzione 
pubblica 
a 
prescindere 
dalle 
modalitaè 
del 
suo 
esercizio, 
mi 
sembra 
collocarsi 
perfettamente 
la 
sentenza 
204/2004 
della 
Corte 
Costituzionale 
che, 
non 
che 
sancire 
una 
mai 
affermata 
incompatibilitaè 
della 
attivitaè 
iure 
privatorum 
dell'Amministrazione 
con 
la 
giurisdizione 
esclu-
siva, 
ha 
invece 
affermato 
il 
ben 
diverso 
principio 
della 
idoneitaè 
ad 
essere 
attratte 
nell'area 
della 
giurisdizione 
esclusiva 
delle 
sole 
materie 
naturaliter 
appartenenti 
a 
quella 
generale 
di 
legittimitaè 
per 
la 
fisiologica 
compresenza 
in 
esse 
di 
un 
potere 
autoritativo 
della 
pubblica 
Amministrazione. 


Dalla 
piana 
enunciazione 
della 
regola 
come 
sopra 
descritta 
dalla 
Corte 
discende 
la 
declaratoria 
di 
illegittimitaè 
della 
indiscriminata 
estensione 
della 
giurisdizione 
alla 
materia 
dei 
servizi 
pubblici. 
Estensione 
caratterizzata 
da 
tre 
connotazioni 
che 
la 
Corte 
sembra 
(e 
forse 
non 
a 
torto) 
aver 
considerato 
quasi 
provocatorie 
e 
cioeè 
la 
non 
chiara 
delimitazione 
dei 
confini 
della 
mate-
ria 
denominata 
ûpubblici 
servizi» 
(forse 
ha 
giocato 
in 
proposito 
anche 
la 
sin-
golare 
dilatazione 
di 
tali 
confini 
oltralpe); 
la 
sua 
individuazione 
attraverso 
un 
non 
meglio 
identificato 
pubblico 
interesse 
di 
settore; 
infine 
la 
elencazione 
^solo 
esemplificativa! 
^di 
controversie 
a 
carattere 
tipicamente 
ed 
esclusiva-
mente 
privatistico. 


La 
successiva 
statuizione 
caducatoria 
contenuta 
nella 
sentenza 
e 
conse-
guente 
ai 
principi 
enunciati 
ha 
per 
oggetto 
i 
ûcomportamenti» 
dell'Ammini-
strazione 
in 
materia 
urbanistica 
ed 
edilizia, 
in 
quanto 
i 
comportamenti, 
per 
definizione, 
non 
costituiscono 
esercizio, 
nemmeno 
mediato, 
di 
pubblico 
potere. 


Tale 
statuizione 
riguarda, 
all'evidenza, 
i 
meri 
comportamenti 
del 
tipo 
ûragion 
fattasiý, 
non 
anche 
comportamenti 
conseguenti 
ad 
un 
atto 
autorita-
tivo 
poi 
venuto 
retroattivamente 
meno 
o 
annullato 
(28) 
neè 
comportamenti 
consistenti 
nel 
mancato 
esercizio 
di 
un 
potere 
autoritativo 
(29) 
in 
quantoin 
tutti 
tali 
casi 
il 
comportamento 
non 
eè 
disconnesso 
dal 
pubblico 
potere 
ma 
eè 
collegato 
ad 
un 
suo 
precedente 
esercizio, 
anche 
se 
poi 
caducato, 
o 
ad 
un 
mancato 
esercizio 
che 
ne 
postula, 
ovviamente, 
la 
compresenza. 


(28) 
Cons. 
Stato, 
Ad. 
Plen. 
20 
giugno 
2005 
n. 
4; 
d'altronde 
in 
tal 
senso 
giaè 
Cons. 
Stato, 
VI, 
20 
aprile 
2004 
n. 
2221. 
(29) 
Cons. 
Stato, 
Ad. 
Plen. 
15 
settembre 
2005 
n. 
7. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Fin©qui©la©pars©destruens©della©sentenza©che©ha©sottratto©al©giudice©ammi-
nistrativo©la©cognizione©di©situazioni©paritarie©come©i©rapporti©debito-credito©
correlati©all'erogazione©di©servizi©pubblici©e©meri©comportamenti(30)©e©che©
sembra©difficilmente©criticabile©e,©tutto©sommato,©di©modesta©portata©in©ter-
mini©generali.©

4.©segue:©c)©risoluzione©della©quarta©ambiguita©.©
Oltre©alla©pars©destruens©la©sentenza©contiene,©poi,©anche©una©pars©con-
struens:©pars©construens©che©appare©di©assai©maggiore©momento©per©la©defini-
zione©delle©nuove©frontiere©della©giurisdizione©amministrativa,©nonostante©
costituisca,©per©generale©opinione,©un©obiter©dictum©(31)©e©che©risolve©quella©
enumerata©all'inizio©della©presente©relazione©come©quarta©ambiguita©costitu-
zionale.©

La©Corte©ha©precisato,©infatti,©che©la©dichiarazione©d'incostituzionalita©
non©investe©in©alcun©modo©^nonostante©i©rimettenti©ne©adducano©il©disposto©
a©sostegno©delle©loro©censure©^l'art.©7©1egge©n.©205©del©2000,©nella©parte©in©
cui©(lett.©c)©sostituisce©l'art.©35©d.leg.©n.©80/1998:©il©potere©riconosciuto©al©giu-
dice©amministrativo©di©disporre,©anche©attraverso©la©reintegrazione©in©forma©
specifica,©il©risarcimento©del©danno©ingiusto©non©costituisce©sotto©alcunpro-
filo©una©nuova©ûmateriaý©attribuita©alla©sua©giurisdizione,©bens|©uno©stru-
mento©di©tutela©ulteriore,©rispetto©a©quello©classico©demolitorio©(e/o©confor-
mativo),©da©utilizzare©per©rendere©giustizia©al©cittadino©nei©confronti©della©
pubblica©Amministrazione.©

La©statuizione©e©di©fondamentale©importanza:©importanza©non©certo©
diminuita©dalla©sua©natura©di©obiter©dictum©per©due©ordini©di©ragioni.©

Innanzitutto©perche¨si©tratta©di©un©obiter©dictum©assai©particolare,©in©
quanto,©come©ha©sottolineato©la©stessa©Corte,©i©giudici©remittenti©avevanoa©
lungo©invocato©il©relativo©disposto©a©sostegno©delle©loro©censure,©qualificando©
il©risarcimento©del©danno©da©lesione©di©interesse©legittimo©come©ûmateria©
nuovaý©e©trasversale©attribuita©al©giudice©amministrativo©in©sede©di©giurisdi-
zione©esclusiva©in©maniera©ûindiscriminata©e©generaleý©e©quindi©al©di©fuori©
del©criterio©di©ûparticolarita©ý©che©deve©presiedere©alla©individuazione©delle©
materie©di©giurisdizione©esclusiva©(32).©Se©di©obiter©dictum©si©tratta©e©comun-
que,©quindi,©un©obiter©dictum©strettamente©connesso©con©la©ratio©decidendi©ed©
anzi©ad©esso©legato©da©un©vero©e©proprio...©nodo©gordiano.©

In©secondo©luogo©va©osservato©che©nella©prassi©di©tutte©le©Alte©Corti©di©
questo©mondo©gli©obiter©dicta©di©oggi©sono©le©rationes©decidendi©di©domani:©
la©legittimita©costituzionale©della©spettanza©al©giudice©amministrativo©della©
tutela©risarcitoria©degli©interessi©legittimi©puo©quindi©ritenersi©dato©ormai©
acquisito©al©sistema.©

(30)©M.©Clarich, 
op.©cit.©
(31)©Per©tutti©M. 
Clarich,©op.©cit.©
(32)©P.©Carpentieri,©La©sentenza©della©Consulta©204/2004©e©la©pregiudiziale©amministra-
tiva,©in©Urbanistica©e©appalti©10/2004.©


DOTTRINA©291 


Tale©opzione©della©Corte©appare©particolarmente©significativa©perche¨dal©
punto©di©vista©letterale©entrambe©le©soluzioni©erano©possibili:©quella©adottata©
poggia,©infatti,©(come©quella©precedente)©sulla©base©della©costituzionalizza-
zione©dell'interesse©legittimo©come©figura©soggettiva©sostanziale©pienamente©
tutelata©e©quindi©meritevole©della©tutela©risarcitoria©oltre©che©di©quella©cassa-
toria©e©conformativa,©secondo©la©lettera©dell'art.©24©della©Costituzione.©

Quella©opposta©avrebbe©potuto©essere©sostenuta©sulla©base©della©qualifi-
cazione©normativa©del©risarcimento©come©ûdiritto©patrimoniale©conseguen-
zialeý,©locuzione©che©e©tradizionalmente©usata©nella©disciplina©delle©materie©
assoggettate©alla©giurisdizione©esclusiva(33)©oltreche¨,©naturalmente©sulla©base©
del©ben©noto©precedente©della©Cassazione©(sent.©500/1999).©

Nella©scelta,©deve©avere©ovviamente©pesato©l'accento©posto©dalla©Corte©
sulla©rinverdita©centralita©dell'interesse©legittimo©come©situazione©sostanziale©
e©come©naturale©oggetto©della©cognizione©del©giudice©amministrativo.©

Deve©aver©pesato©probabilmente©anche©la©considerazione©di©tipo©ûpoli-
ticoý©sulla©maggiore©attitudine©del©giudice©amministrativo©a©somministrare©
una©tutela©risarcitoria©che,©in©caso©di©lesione©di©interessi©legittimi,©e©solo©even-
tuale.©

Come©e©noto,©infatti,©quella©dell'interesse©legittimo©e©una©categoria©
creata©ûin 
vitroý,©una©creatura©artificiale©dalla©multiforme©natura,©un©conteni-
tore©dapprima©riempito©quasi©esclusivamente©da©interessi©oppositivi,©cui©poi©
si©sono©aggiunti©interessi©pretensivi©a©soddisfazione©preregolata,©interessi©pre-
tensivi©a©soddisfazione©discrezionale,©interessi©partecipativi,©interessi©stru-
mentali©e©cos|©via.©Orbene,©se©in©alcuni©dei©casi©menzionati,©in©caso©di©lesione©
dell'interesse,©il©danno©risarcibile©e©in©re 
ipsa 
oppure©e©evidentemente©assente,©
in©altri©la©valutazione©della©sua©esistenza©e©consistenza©richiede©prudenti©giu-
dizi©prognostici©che©solo©l'esperienza©dei©ruotismi©amministrativi©consente©di©
formulare,©con©conseguente©elettiva©competenza©del©giudice©amministrativo.©

L'opzione©della©Corte©costituzionale©conferma©comunque©l'esattezza©
della©tesi©della©pregiudizialita©della©pronuncia©cassatoria©rispetto©alla©pronun-
cia©risarcitoria,©gia©fatta©propria©dalla©giurisprudenza©amministrativa(34).©

5. 
Considerazioni 
conclusive. 
I©rivolgimenti©di©fine©millennio©della©giustizia©amministrativa©erano©stati©
salutati©dai©commentatori©in©vario©modo.©Il©tema©dominante©e©largamente©
prevalente©era©comunque©quello©di©un©requiem 
per©l'interesse©legittimo,©desti-
nato©a©dissolversi©nel©diritto©soggettivo©con©la©perdita©della©funzione©di©discri-
mine©delle©giurisdizioni,©ormai©assolta©dal©criterio©delle©materie©o©dei©ûbloc-
chi©di©materieý©(35).©

L'anomalo©sistema©ûdualisticoý©italiano©(in©cui©cioe©il©contenzioso©della©
pubblica©Amministrazione©e©conosciuto©da©due©distinti©giudici,©a©seconda©

(33)©C. 
Varrone,©Lanuova 
disczplinaprocessuale, 
in©Verso 
il 
nuovo 
processo 
amministra-
tivo 
^Commenti 
alla 
legge 
21 
luglio 
2000 
n. 
205 
a©cura©di©V.©Cerulli©Irelli,©Torino,©2000,©36.©

(34)©Cons.©Stato,©Ad.©Plen.©26©marzo©2003,©n.©4.©
(35)©M. 
Clarich,©op. 
cit.©e©dottrina©ivi©citata.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

della©situazione©soggettiva©dedotta©in©giudizio)©^si©diceva©^ha©finalmente©
perso©la©sua©anomalia©e©si©avvia©a©diventare©monistico,©come©accade©in©tutti©
gli©altri©stati©d'Europa,©nei©quali©uno©solo©e©il©giudice©della©pubblica©Ammini-
strazione:©quello©ordinario©(ed©unico)©nei©paesi©a©sistema©di©common 
law 
e©

quello©amministrativo©nei©paesi©a©sistema©di©civil 
law. 


L'evoluzione©della©giustizia©amministrativa©italiana©sembrava©incammi-
nata©lungo©una©via©di©omogeneizzazione©soprattutto©indotta,©in©realta©,©dal©
diritto©dell'Unione©Europea©che©non©conosce©gli©interessi©legittimi©e©con©il©
quale©appare©soprattutto©incompatibile©la©loro©irrisarcibilita©,©tradizional-
mente©sancita©nel©nostro©ordinamento.©

Non©a©caso©una©delle©prime©e©piu©sostanziose©soluzioni©di©continuita©
legislativa©nel©principio©di©irrisarcibilita©fu©indotta©da©una©direttiva©europea©
(legge©19©febbraio©1992©n.©142©art.©13).©

La©via©prescelta©dal©legislatore©del©1997-2000©per©realizzare©tale©risultato©
di©omogeneizzazione©fu©quella©di©accentuare©al©massimo©una©tendenza©gia©
manifestatasi©in©maniera©sempre©meno©timida©in©tutto©il©secondo©cinquanten-
nio©del©secolo©trascorso©(36),©cioe©l'espansione©dell'area©della©giurisdizione©
esclusiva,©sulla©base©di©una©ritenuta©insussistenza©di©limiti©costituzionali©posti©
in©materia©al©legislatore©(37).©

Come©si©e©visto,©la©Corte©e©andata©in©diverso©avviso©ed©ha©delimitato©con©
chiarezza©quali©siano,©in©proposito,©i©limiti©del©potere©discrezionale©del©legi-
slatore.©Limiti,©peraltro,©tanto©poco©costrittivi©^soprattutto©se©si©considera©
quanto©spazio©lasci©all'interprete©una©locuzione©quale©ûmateria©nella©quale©
la©pubblica©Amministrazione©esercita©un©potere©autoritativoý©^da©consentire©
al©legislatore©ordinario©di©affidare,©in©sede©di©giurisdizione©esclusiva©al©giudice©
amministrativo©italiano©tutta©l'area©di©competenza©che©il©sistema©francese©
affida©al©suo©giudice©amministrativo.©

Giudice©che©pure©e©,©pacificamente©e©tradizionalmente,©giudice©ûdell'Am-
ministrazioneý©e©non©ûnell'Amministrazioneý.©

Anche©nel©diritto©francese,©infatti,©quando©l'Amministrazione©ûn'use 
pas 
lesprerogatives 
depuissancepublique 
etse 
met 
en 
civilý, 
cioe©agisce©iure 
priva-
torum 
(38),©la©giurisdizione©e©del©giudice©ordinario.©Lo©stesso©dicasi©per©i©com-
portamenti,©qualificabili©come©ûvoie 
defaitý(39), 
cioe©i©comportamenti©senza©
potere.©

Sara©appena©il©caso©di©aggiungere©che,©naturalmente,©le©giurisprudenze©
nazionali©potranno©divergere©nel©qualificare©quali©attivita©siano©da©conside-
rarsi©iure 
gestionis 
e©quali©comportamenti©siano©da©qualificare©ûsenza©
potereý.©D'altronde,©anche©a©livello©nazionale,©come©e©noto,©non©vi©e©concor-
dia©sul©punto,©fra©Cassazione©e©Consiglio©di©Stato.©

(36)©Per©una©completa©elencazione©di©tutta©la©legislazione©in©materia©vedasi©E.©Picozza,©
Il 
quadro 
normativo 
della 
giurisdizione 
esclusiva 
dall'avvento 
della 
Costituzione 
ad 
oggi, 
cit.©
63©ss.©

(37)©Cons.©Stato,©Ad.©Plen.,©ord.©1/2000©cit. 
(38)©C.©Debbasch,©Science 
administrative 
öAdministration 
publique, 
Dalloz,©Parigi,©
1980,©713.©
(39)©C.Debbasch,©op. 
cit.,©712.©

DOTTRINA©293 


L'importante©e©che©tutta©l'area©astrattamente©disegnata©dal©nostro©legi-
slatore©negativo©come©costituzionalmente©sottratta©alla©giurisdizione©ammini-
strativa©corrisponda©concettualmente©a©quella©pure©sottratta©ad©essa©nel©piu©
classico©e©tradizionale©modello©di©giustizia©amministrativa©monistica©conti-
nentale:©quello©francese.©

Il©paragone©diventa©ancora©piu©calzante©ove©si©pensi©all'acquisto©da©parte©
del©giudice©amministrativo©italiano©della©tutela©risarcitoria©in©materia©cos|©di©
diritti©come©di©interessi.©Il©che©realizza©un©totalizzante©contenzioso©ûdi©piena©
giurisdizioneý.©In©realta©la©sostanziale©anomalia©italiana©nel©quadro©europeo©
della©giustizia©amministrativa©non©era©tanto©quella©formalmente©piu©evidente©
del©discrimine©delle©giurisdizioni©basato©sulla©dicotomia©diritto-interesse©legit-
timo©quanto©quella©sostanziale©del©doppio©tabu©della©irrisarcibilita©dell'inte-
resse©legittimo©e©della©negazione©della©tutela©risarcitoria©in©sede©di©giustizia©
amministrativa,©con©conseguenti©dinieghi©di©giustizia©o,©nella©migliore©delle©
ipotesi,©necessita©di©defatiganti©ricorsi©successivi©ai©due©ordini©giurisdizionali.©

Il©secondo©tabu©fu©infranto©dal©legislatore©delegante©del©1997©(40).©Il©
primo©dalla©Cassazione©del©1999©(41).©Il©legislatore©del©2000©(42)©si©limito©ad©
una©lettura©integrata©dei©due©precetti,©legislativo©e©giurisprudenziale.©Se©il©giu-
dice©amministrativo©somministra©anche©tutela©risarcitoria©e©se©la©lesione©del-
l'interesse©legittimo©puo©causare©danno©risarcibile,©ebbene©al©giudice©ammini-
strativo©spettera©la©relativa©pronuncia.©

La©Suprema©Corte,©quindi,©nel©momento©in©cui©capovolgeva©un'ultracen-
tenaria©giurisprudenza©(ritornando©pero©ad©un©proprio©originario©liberale©
orientamento©(43))©portava©acqua©ad©un©mulino©che©non©era©il©proprio©(44).©

In©definitiva©e©per©concludere,©nella©sentenza©204/2004©della©Corte©
Costituzionale©la©pars 
construens 
appare©di©portata©ben©maggiore©della©pars 
destruens. 


Con©essa©il©giudice©amministrativo©ha©perso©ûqualche©pezzo©marginale©
di©giurisdizioneý©(45)©oltretutto©poco©congruente,©come©si©e©visto,©con©la©sua©
natura©e©tradizioni,©restandogli©acquisita,©per©converso,©una©tutela©risarcito-
ria©a©360©gradi.©

Di©piu©:©resta©affermato©che©il©legislatore©ordinario©potra©espandere©la©
giurisdizione©esclusiva©a©tutte©le©materie©in©cui©la©pubblica©amministrazione©
eserciti©(anche)©potere©autoritativo,©a©nulla©rilevando©che©a©tale©potere©autori-
tativo©si©affianchi©una©attivita©iureprivatorum. 
Cioe©a©tutte©le©materie©che©tra-
dizionalmente©costituiscono©la©tipica©sfera©di©competenza©del©giudice©ammi-
nistrativo©continentale©e©questo©mi©pare©soddisfi©pienamente©l'istanza©di©
omologazione©europea.©

(40)©Legge©15©marzo©1997©n.©59.©
(41)©Cass.©SS.UU.©22©luglio©1999©n.©500.©
(42)©Legge©21©luglio©2000©n.©205.©
(43)©I.©F.©Caramazza, 
Le 
nuovefrontiere 
della 
giurisdizione 
amministrativa, 
in©Rass. 
Avv. 
Stato 
2004,©791©ss.©

(44)©Forse©non©del©tutto©inconsapevolmente:©vedasi©l'ultimo©capoverso©del©§ 
12©della©
motivazione©della©sentenza©500/1999.©
(45)©M.©Clarich, 
op. 
cit. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Finalmente,©dopo©quasi©un©secolo©e©mezzo©di©travagliato©percorso,©il©
sistema©italiano©di©giustizia©amministrativa©si©avvia©a©diventare©pienamente©
satisfattivo.©

La©cosa©piu©singolare©e©che©per©giungere©a©questo©risultato,©che©da©alla©
giurisdizione©amministrativa©italiana©una©pienezza©di©poteri©comparabile©a©
quella©delle©omologhe©giurisdizioni©continentali,©la©Corte©Costituzionale©
abbia©fatto©leva©sulla©costituzionalizzazione©dell'interesse©legittimo.©

Cioe©su©di©un©istituto©nato©come©ûarma©di©guerraý©(46)©brandita©dall'Ese-
cutivo©per©difendere©i©propri©privilegi©dalle©insidie©del©controllo©giurisdizio-
nale.©

Eéquesta©la©conferma©migliore©che©il©paradosso©e©l'essenza©della©storia©
della©nostra©giustizia©amministrativa.©

(46)©M.©Nigro,©Ma©cos'e©questo©interesse©legittimo?©Interrogativi©vecchi©e©nuovi©spunti©di©
riflessione,©in©Foro©it.,©1987,©V,©470.©


DOTTRINA©295 


Il 
diritto 
degli 
aeroporti 
nel 
nuovo 
codice 
della 
navigazione: 
le 
concessioni 
aeroportuali 


di 
Pierluigi 
Di 
Palma 


1.©Prima©di©affrontare©il©tema©delle©concessioni©aeroportuali©e©necessario©
individuare©il©ruolo©ricoperto©dalle©societa©di©gestione©totale©nell'ambito©del-
l'attuale©assetto©di©competenze©in©materia©di©aviazione©civile,©fatto©che©pre-
suppone©l'esatta©definizione©del©concetto©di©ûgestore©totaleý.©
Infatti,©la©concessione©aeroportuale©viene©rilasciata©dall'amministrazione©
dello©Stato,©latamente©intesa,©in©favore©di©un©soggetto©privato,©ûgestore©
totaleý,©in©relazione©ad©una©verifica©della©sussistenza©di©un©interesse©pubblico©
collegato,©in©particolare,©all'idoneita©del©soggetto,©a©cui©vengono©trasposte©
funzioni©pubblicistiche,©a©presidiare©efficacemente©la©sicurezza©del©trasporto©
aereo©nello©scalo©d'interesse.©

Tale©espressione,©invero,©non©era©presente©nel©codice©della©navigazione©
del©1942©che©ha©continuato©a©disciplinare©con©riconosciuta©difficolta©una©
realta©aeroportuale©che©subiva,©nel©tempo,©profonde©trasformazioni©in©
ragione©dello©sviluppo©delle©infrastrutture©e©dei©traffici©che©ne©mutavanopro-
gressivamente©completamente©la©fisionomia.©

Il©mutamento,©reso©ancor©piu©evidente©dalla©presenza©in©aeroporto©delle©
societa©di©gestione©totale©(affidata©con©leggi©speciali©a©partire©dal©'54©e,©recen-
temente,©in©attuazione©del©regolamento©n.©521/1997)©chiamate©a©gestire©i©prin-
cipali©scali©italiani©nei©quali©si©sviluppa©oltre©l'80%©del©traffico©aereo,ha©
determinato,©soprattutto©negli©ultimi©anni,©approfondimenti©di©carattere©giu-
risprudenziale©in©ordine©ai©limiti©delle©competenze©dei©vari©soggetti,©pubblici©
e©privati,©presenti©negli©aeroporti©e©coinvolti,©in©modo©diverso,©nell'erogazione©
dei©servizi©aeroportuali.©

In©tale©contesto©di©necessaria©individuazione©delle©funzioni©e©delle©corre-
late©responsabilita©dei©vari©operatori©aeroportuali,©il©decreto©legislativo©

n.©96/2005©di©Revisione©della©parte©aeronautica©del©Codice©della©navigazione,©
adottato,©in©attuazione©della©delega©di©cui©alla©legge©n.©265/2004©di©conver-
sione©del©decreto©legge©n.©237/2004,©ha,©tra©l'altro,©provveduto,©in©coerenza©
con©le©norme©comunitarie,©a©precisare©la©nozione©dei©soggetti©aeroportualie©
specificatamente©del©gestore©totale.©
Dunque,©il©concetto©giuridico©di©gestore©totale©sino©ad©oggi©ricavato,©in©
via©interpretativa©e©deduttiva,©dalla©disciplina©contenuta©nelle©leggi©di©settore©
e©nelle©direttive©e©nei©regolamenti©comunitari,©ha©trovato©compiuta©defini-
zione©nell'art.©705©del©Codice©della©Navigazione,©per©come©sostituito©dalle©
norme©di©cui©al©decreto©legislativo©n.©96/2005©(ûIl©gestore©aeroportuale©e©il©
soggetto©cui©e©affidato,©insieme©ad©altre©attivita©o©in©via©esclusiva,©il©compito©di©
amministrare©e©di©gestire©le©infrastrutture©aeroportuali©e©di©coordinare©e©control-
lare©le©attivita©dei©vari©operatori©privati©presenti©nell'aeroporto©o©nel©sistema©
aeroportuale©considerato.©(...)ý;©inoltre©l'art.©705©elenca©una©serie©di©compiti©
di©non©facile©netta©identificazione©affidati©al©gestore:©ûFerme©restando©la©disci-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

plina©del©Titolo©VII©-Polizia©della©navigazione©-e©comunque©le©competenze©

attribuite©agli©organi©statali©in©materia©di©ordine©e©sicurezza©pubblica,©difesa©

civile,©prevenzione©incendi,©soccorso©eprotezionecivile©(...)ý).©

Al©contrario,©fino©ad©oggi,©la©nozione©giuridica©di©ûgestione©totaleý©si©
ritrovava©nell'art.©1,©comma©4,©del©decreto©legge©28©giugno©1995,©n.©251,©con-
vertito©dalla©legge©3©agosto©1995,©n.©351©(ûFino©all'affidamento©della©gestione©

totale©alle©societa©di©cui©all'art.©10,©comma©13,©della©legge©24©dicembre©1993,©

n.©537©...ý)©e©conseguentemente©era©da©ritenere©che©fosse©da©riferirsi©alla©
ûgestione©dei©servizi©ed©alla©realizzazione©di©infrastrutture©aeroportualiýda©

parte©delle©societa©di©capitale©identificate©dal©regolamento©n.©521/97,©ricom-
prendendo©anche©i©gestori©aeroportuali©di©cui©alle©leggi©speciali,©espressa-
mente©richiamati©all'art.©17,©comma©2,©del©regolamento©medesimo.©

La©normativa©comunitaria©ha©rafforzato©la©nozione©giuridica©del©gestore©
aeroportuale,©definendo©l'ente©di©gestione©ûl'ente©cui©le©disposizioni©legislative©

o©regolamentari©nazionali©affidano,©insieme©ad©altre©attivita©o©in©via©esclusiva,©
il©compito©di©amministrare©e©di©gestire©le©infrastrutture©aeroportuali©e©di©coordi-

nare©e©controllare©le©attivita©dei©vari©operatori©presenti©nell'aeroporto©o©nel©

sistema©aeroportuale©consideratoý©(art.©2©-Definizioni©-Direttiva©96/67/CE©
del©15©ottobre©1996,©relativa©all'accesso©al©mercato©dei©servizi©di©assistenza©a©
terra©negli©aeroporti©della©Comunita©).©

Nel©dare©attuazione©alla©citata©direttiva,©il©concetto©di©ûente©di©gestioneý©
e©stato©recepito©nell'ordinamento©nazionale©secondo©l'elaborazione©comunita-
ria©(art.©3©del©decreto©legislativo©13©gennaio©1999,©n.©18),©risultando©un©ele-
mento©assolutamente©importante,©ma©forse©poco©valorizzato.©

Di©recente,©a©rafforzare©il©convincimento©di©un©sempre©maggior©coinvol-
gimento©delle©societa©di©gestione©aeroportuale©nella©conduzione©dello©scalo,©
con©responsabilita©di©coordinamento,©e©intervenuto©il©Regolamento©(CE)©

n.©793/04©che,©nel©modificare©il©Regolamento©(CEE)©n.©95/93,©relativo©a©
norme©comuni©per©l'assegnazione©di©bande©orarie©negli©aeroporti©della©Comu-
nita©,©all'art.©2,©lettera©j),©ha©inserito©la©definizione©di©ûente©di©gestioneý,©rical-
cando©quella©contenuta©nella©direttiva©96/67/CE.©
La©modifica,©peraltro,©e©stata©correlata©alla©possibilita©,©non©prevista©pre-
cedentemente,©che©il©gestore©aeroportuale©sia©coinvolto©in©una©serie©di©attivita©
per©la©gestione©delle©ûbande©orarieý©di©interesse©dello©scalo.©

Parallelamente,©anche©la©giurisprudenza©ha©preso©atto©delle©mutate©
responsabilita©del©gestore©aeroportuale©e,©in©particolare©il©giudice©di©appello,©
pronunciandosi©sui©fatti©che©hanno©determinato©il©disastro©aereo©di©Verona©
del©13©dicembre©1995,©ha©affermato©il©principio©della©trasposizione©di©funzioni©
in©capo©alle©societa©di©gestione.©

In©tale©contesto,©appare©di©particolare©interesse©come©l'ENAC©abbia©
provveduto,©gia©in©data©7©dicembre©2001,©a©diramare©una©circolare©indirizzata©
alle©proprie©strutture©e©a©tutti©i©gestori©aeroportuali©in©merito©ai©ûpiani©di©
carico©e©centraggioý,©riconoscendo©che©detta©trasposizione©di©funzioni©era©
da©ritenersi©coerente©con©il©ruolo©che©le©nuove©esigenze©di©organizzazione©
sono©andate©definendo©in©concreto©in©capo©alle©societa©stesse.©

I©principi©enucleati©nella©decisione©sul©disastro©di©Verona©e©immediata-
mente©applicati©dall'ENAC,©hanno©trovato©conferma©nella©definitiva©sen-


DOTTRINA©297 


tenza©della©Corte©Suprema©di©Cassazione,©la©quale©ha©affermato©che,©con©la©
stipula©di©una©convenzione,©la©societa©di©gestione©concessionaria©assume©una©
posizione©di©garanzia©rispetto©alla©sicurezza©del©volo,©conservando©l'ammini-
strazione©ûpoteri©autoritativi©di©controllo©e©di©direzione©sulla©gestione©dell'aero-
stazione©e©l'esercizio©dei©servizi©aeroportuali,©anche©mediante©l'emanazione©di©

norme©regolamentari©interne©[...]ý.©
Ulteriori©conferme©della©centralita©del©ruolo©di©responsabilita©nella©con-
duzione©dello©scalo,©assunto©dal©gestore©totale©dell'aeroporto,©vengono©da©
recenti©pronunce©del©Giudice©amministrativo©che©ha©ritenuto©la©trasposizione©

di©funzioni©pubblicistiche©ûl'attuazione©del©principio,©fermo©nel©diritto©sostan-

ziale,©per©cui©il©gestore©aeroportuale©totale©deve©coordinare©l'attivita©degli©opera-

tori©nell'ambito©del©suo©aeroportoý©(cfr.©TAR©Lazio,©sez.©III©ter,©ordinanza©
2901,©adottata©nella©Camera©di©Consiglio©del©27©maggio©2004).©

Di©particolare©importanza©appare©poi©la©sentenza©del©TAR©Lazio,©
sez.©III©ter,©n.©1488/04©del©29©gennaio©2004,©depositata©il©17©febbraio©2004,©
non©impugnata©e©quindi©passata©in©giudicato,©che©enuclea,©in©una©serie©di©
passi,©degli©importanti©principi,©rispettivamente©sul©ruolo©del©gestore©esu©
quello©dell'Autorita©pubblica©di©settore:©

û[...]invirtu©delDlg250/1997,©l'ENACsiconfiguraqualeAutorita©aero-

nautica©nazionale,©vale©a©dire©il©soggetto©giuridico©deputato©all'assolvimento©

delle©funzioni©d'amministrazione©attiva,©di©controllo©e©di©vigilanza©nel©settore©

pubblico©dell'aviazione©civile©e©nei©confronti©dell'attivita©delle©societa©di©gestione©

aeroportuale.©
[...]©Assodata,©quindi,©la©competenza©dell'ENAC©e©delle©sue©articolazioni©

periferiche©all'esercizio©della©potesta©tutoria©ex©Dlg©250/1997,©va©disattesa©la©

pretesa©attorea,©laddove©tenta©d'inferire©dalla©gestione©totale©una©sortadi©con-

cessionetraslativa,©afavoredellaricorrente,©dituttiipoteridell'Autorita©aero-

nautica©sull'aeroporto©cos|©gestito.©
[...]©la©gestione©totale©si©manifesta©a©guisa©d'evoluzione©e©non©come©un©

metodo©alternativo©all'uso,©mediante©concessione,©degli©aeroporti©in©tutto©o©in©

parte©statali,©onde©essa©non©e©incompatibile©e,©quindi,©idonea©a©determinare©l'a-

brogazione©implicita©delle©relative©norme©del©codice©della©navigazione.©
[...]©il©D.M.©521/1997©e©fonte©attuativa©e,©al©contempo,©di©messa©a©giorno©

del©sistema©concessorio©istituito©dal©Codice,©alla©luce©dei©nuovi©metodi©operativi©

dell'impresa©aeroportuale,©senza©che©cio©implichi©necessariamente©la©traslazione©

di©competenze©dipolizia©aeroportuale©e©dellanavigazione©aerea©afavore©delcon-

cessionario.©
[...]©neppure©il©D.lg.©18/1999,©ancorche¨di©derivazione©comunitaria,©offre©

argomentiprobanti[...]circal'assunzioneintoto,©afavoredellegestioniaero-

portuali©totali,©di©poteri©amministrativi©atti©a©superare©la©funzione©tutoria©

dell'ENAC.©
[...]ilD.lg.©18/1999ribadiscela©competenzadelgestore©totalesullemate-

rie©devolutegli©dalla©legge©e©dalla©Convenzione,©ma©con©la©precisazione©cheil©

potere©di©coordinamento©implicanongia©ilsuperamento©didettipoteridipolizia,©

bens|©l'assunzione©delle©connesse©responsabilita©,©quale©momento©di©garanzia©per©

la©sicurezza©del©voloý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nella©parte©finale©della©motivazione,©inoltre,©vengono©specificatamente©
individuati,©con©l'enunciazione©degli©articoli©del©Codice©della©navigazione©
che©li©prevedono,©salvo©modifiche©apportate©con©il©decreto©legislativo©n.©96/©
2005,©i©poteri©di©polizia©che©restano©incardinati©in©capo©all'ENAC,©quale©
organo©territoriale©dell'Autorita©vigilante.©

Le©importanti©affermazioni©contenute©nella©predetta©sentenza,©circa©la©
ripartizione©dei©ûpoteri©aeroportualiý©tra©gestore©ed©ENAC,©hanno©di©recente©
trovato©ulteriore©conferma©in©una©decisione©del©Consiglio©di©Stato©(sez.©VI©

n.©4609©del©29©aprile©2005,©depositata©l'8©settembre©2005)©che,©nell'accogliere©
l'appello©proposto©dall'Avvocatura©Generale©dello©Stato©statuisce©che©non©
û(...)©vieraincompetenzadellaDCAdiPisaademanarel'ordinanzadicostitu-
zione©obbligatoria©del©consorzio©ed©a©segnalare©l'applicazione©eventuale©della©
sanzione©d'interdizione©dalle©operazioni©di©volo,©dal©momento©che©tale©potere©
derivava©dagli©artt.©698,©718,©719©e©725©del©codice©della©navigazione,©che©conferi-
vano©all'entepoteri©di©vigilanza©e©dipolizia©aeroportuale©e©che,©quindi,©lo©abilita-
vano©all'adozione©delle©necessarie©misure©preventive©tra©cui©anche©quella©dell'in-
terdizionedelvolopermotividisicurezza.©(...)ý.©

In©definitiva,©le©sentenze©citate©autorevolmente©avallano©quanto©gia©
affermato©dall'ENAC©con©la©Circolare©APT-08B,©serie©aeroporti,©del©1©marzo©
2002,©in©cui©nella©parte©che©definisce©ûFunzioni©e©ruolo©degli©enti©aeropor-
tualiý©si©legge©quanto©segue.©

ûLa©disciplina©complessiva©dei©rapporti©con©le©societa©di©gestione©aeropor-

tuale,©nascente©sia©da©apposita©legislazione©sia©da©atti©amministrativi,©evidenzia©

che©si©e©realizzato©in©concreto,©un©trasferimento©di©pubbliche©funzioni©in©capo©

alle©societa©stesse©sia©sotto©il©profilo©attivo,©con©l'attribuzione,©ad©esempio,©del©

diritto©difareproprigli©introitidinatura©erariale,©sia©con©riguardo©allepresta-
zioni©che©sono©obbligate©afornire.©

[...]©In©definitiva,©sulla©base©dell'attuale©quadro©normativo,©e©da©conside-
rarsi©affermato©ilprincipio©secondo©cui©l'organizzazione©delsistema©deicontrolli©

non©puo©prescindere©dalla©rilevazione©delle©posizioni©che,©nel©moderno©assetto©

dell'esercizio©aeroportuale,©sono©attribuite©ai©soggetti©che©operano©in©tale©

sistema;©cio©comporta©che©determinate©competenze,©in©precedenza©riferite©ad©

un©solo©soggetto,©debbano©ora©essere©ûripartiteý©in©stretta©correlazione©con©i©

ruoli©e©le©posizioni©di©ciascunoý.©

In©conclusione,©appare©chiaro©che©il©gestore©totale,©per©normativa©comu-
nitaria©recepita©nel©nostro©ordinamento,©oggi©espressamente©richiamata©nel©
codice©della©navigazione©(art.©705),©e©l'ente©cui©le©disposizioni©normative©o©
regolamentari©nazionali©affidano,©insieme©ad©altre©attivita©,©il©compito©di©
amministrare©e©di©gestire©le©infrastrutture©aeroportuali©e©di©coordinare©e©con-
trollare©le©attivita©dei©vari©operatori©presenti©nello©scalo,©cos|©riconoscendogli,©
nell'attuale©assetto©di©competenze,©il©ruolo©di©soggetto©responsabile©dell'effi-
cienza©ed©operativita©dell'aeroporto,©salvo©il©potere©di©vigilanza©attiva©e©di©
polizia©dell'ENAC©e©degli©altri©organi©dello©Stato.©

La©disciplina©complessiva©dei©rapporti©tra©l'amministrazione©concedente©
e©le©societa©di©gestione©totale,©dunque,©determina©la©formale©trasposizione©di©
funzioni©pubblicistiche©in©capo©al©gestore,©mentre©l'ENAC©si©configura©quale©


DOTTRINA©299 


soggetto©giuridico©deputato©all'assolvimento©delle©funzioni©di©amministra-
zione©attiva,©di©controllo©e©di©vigilanza©nel©settore©dell'aviazione©civile©e,©par-
ticolarmente,©nei©confronti©dell'attivita©delle©societa©di©gestione©aeroportuale.©

Ulteriore©conferma©dei©ruoli,©rispettivamente©di©vigilanza©e©di©gestione,e©
rinvenibile©nel©consenso©rilasciato©recentemente©dall'ENAC©in©favore©di©una©
societa©di©gestione©totale©in©base©all'art.©14©della©legge©n.©241/1990,©come©
modificato©ed©integrato©dalla©legge©11©febbraio©2005©n.©15,©ai©sensi©del©quale©
la©conferenza©di©servizi,©in©caso©di©affidamento©di©concessione©di©lavori©pub-
blici,©puo©essere©indetta,©con©il©consenso©del©concedente,©direttamente©dal©
concessionario.©

Infine,©occorre©segnalare©che,©in©controtendenza©rispetto©al©quadro©
appena©delineato©delle©competenze©assunte©dal©gestore©totale,©sembra©porsi©
la©recente©decisione©del©14©marzo©2005©del©foro©di©Milano©sull'incidente©di©
Linate©che©ha©escluso©addebiti©specifici©a©carico©degli©imputati©dipendenti©
della©societa©di©gestione©totale.©

A©cio©si©aggiunga©che©la©recente©legge,©n.©265/2004©di©conversione©del©
decreto©legge,©n.©237/2004,©recante©interventi©urgenti©nel©settore©dell'avia-
zione©civile©e©poi©il©decreto©legislativo©n.©96/2005©hanno©ulteriormente©disci-
plinato©l'ambito©delle©competenze©del©gestore©aeroportuale,©interessando©con-
seguentemente©lo©svolgimento©delle©funzioni©intestate©alle©Autorita©pubbliche©
di©settore,©con©effetti©che©dovranno©essere©attentamente©analizzati,©nel©corso©
dei©prossimi©mesi.©

2.©Alla©luce©di©quanto©detto©in©merito©al©ruolo©del©gestore©aeroportuale©
che©oggi,©con©la©pubblicazione©sulla©Gazzetta 
Ufficiale 
n.©131©dell'8©giugno©
2005©del©decreto©legislativo©9©maggio©2005,©n.©96©(Revisione 
della 
parte 
aero-
nautica 
del 
Codice 
della 
navigazione, 
a 
norma 
dell'articolo 
2 
della 
legge 
9 
novembre 
2004, 
n. 
265),©ha©trovato©puntuale©definizione©normativa,©e©possi-
bile©affrontare©il©problema©delle©concessioni©aeroportuali©in©relazione©alle©
novita©apportate©al©procedimento©di©affidamento©delle©gestioni©aeroportuali©
dal©decreto©legislativo©n.©96/2005.©

In©definitiva©la©concessione©aeroportuale©serve©a©consolidare©in©capo©ad©
un©soggetto©privato,©il©gestore©aeroportuale,©una©serie©di©funzioni©pubblicisti-
che©tese©a©rafforzare©il©presidio©per©la©sicurezza©del©trasporto©aereo.©

Prima©ancora©di©illustrare©le©principali©novita©che©interessano©tale©proce-
dimento,©sembra©opportuno©porre©in©evidenza©che©la©novella©del©codice©della©
navigazione©appare©diretta©anzitutto©a©consolidare©il©motivo©ispiratore©del©
legislatore©del©1993©che,©nel©porre©le©basi©della©riforma©dell'affidamento©delle©
gestioni©aeroportuali,©ha©inteso©uniformare©le©diverse©tipologie©di©gestione,©
riconducendole©all'unico©paradigma©della©gestione©totale.©

La©linea©di©continuita©prescelta©e©rivolta©ad©incardinare©la©disciplina©
codicistica©della©materia©in©un©alveo©di©competenze©istituzionali©sostanzial-
mente©mutato©per©effetto©della©rinnovata©ripartizione©di©materie©riconosciute©
alle©Regioni©dalla©legge©costituzionale©n.3/2001©che©öcome©noto©öha©
ascritto©alle©stesse,©tra©le©materie©concorrenti,©gli©aeroporti 
civili.©

In©particolare,©l'articolo©3,©comma©1,©del©decreto©legislativo©n.©96/2005©
ha©riscritto,©tra©gli©altri,©l'articolo©698©cod.©nav.©(Aeroporti 
di 
rilevanza 
nazio-
nale 
e 
di 
interesse 
regionale),©ai©sensi©del©quale©ûCon 
decreto 
del 
Presidente 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

della©Repubblica,©previa©deliberazione©del©Consiglio©dei©Ministri,©su©proposta©

del©Ministro©delle©infrastrutture©e©dei©trasporti,©d'intesa©con©la©Conferenza©per-

manente©per©i©rapporti©tra©lo©Stato,©le©regioni©e©le©province©autonome©di©Trento©

e©di©Bolzano©e©sentita©l'Agenzia©del©demanio,©sono©individuati,©previo©parere©

delle©competenti©Commissioni©parlamentari©da©esprimere©entro©trenta©giorni©

dalla©data©di©assegnazione,©gli©aeroporti©di©rilevanza©nazionale,©quali©nodi©essen-

ziali©per©l'esercizio©delle©competenze©esclusive©dello©Stato,©tenendo©conto©delle©

dimensioni©e©della©tipologia©del©traffico,©dell'ubicazione©territoriale©e©del©ruolo©

strategico©dei©medesimi,©nonche¨di©quanto©previsto©nei©progetti©europei©TEN.©

Con©il©medesimo©procedimento©si©provvede©alle©modifiche©del©suddetto©decreto©

delPresidentedellaRepubblica©(...)ý.©

Lo©Stato,©attraverso©una©procedura©che,©per©superare©i©dubbi©di©costitu-
zionalita©secondo©il©principio©di©ûleale©collaborazioneý©da©ultimo©riaffermato©
dalla©decisione©della©Suprema©Corte©con©la©decisione©n.©383/05,©garantisce©
un'ampia©partecipazione©istituzionale,©ha©l'onere©di©individuare©sulla©base©di©
criteri©finora©solo©enunciati,©ma©che©dovranno©tradursi©in©dati©concreti,©gli©
aeroporti©sui©quali©esercitare©le©proprie©competenze©esclusive.©La©medesima©
procedura,©inoltre,©dovra©essere©seguita©per©le©eventuali©successive©modifiche©
dell'elenco©degli©aeroporti©di©rilevanza©nazionale©che©saranno©individuati©in©
prima©istanza.©

Il©tenore©della©norma©e©chiaro,©ma©il©passaggio©di©un©aeroporto©dallo©
Stato©alle©Regioni©o©viceversa©apre©una©serie©di©questioni©in©ordine©al©destino©
dei©rapporti©con©l'eventuale©gestore©concessionario,©statale©o©regionale,©che©
verra©transitato©dall'uno©all'altra©o©viceversa.©

Da©segnalare,©inoltre,©appare©la©nuova©formulazione©dell'articolo©704©
(Rilascio©della©concessione©di©gestione©aeroportuale)©che©dispone©quanto©

segue.©

ûAlla©concessione©della©gestione©totale©aeroportuale©degli©aeroporti©di©rile-

vanza©nazionale©si©provvede©con©decreto©del©Ministro©delle©infrastrutture©e©dei©

trasporti,©di©concerto©con©il©Ministro©dell'economia©e©delle©finanze©e,©limitata-

mente©agli©aeroporti©militari©aperti©al©traffico©civile,©con©il©Ministro©della©difesa.©

Il©provvedimento©concessorio,©nel©limite©massimo©di©durata©di©quaranta©

anni,©e©adottato,©su©proposta©dell'ENAC,©all'esito©di©selezione©effettuata©tramite©

procedura©di©gara©ad©evidenza©pubblica©secondo©la©normativa©comunitaria,©pre-

vieidoneeformedipubblicita©,©nelrispettodeiterminiprocedimentalifissatidal-

l'ENAC,©sentita,©laddove©competente,©la©regione©o©provincia©autonoma©nel©cui©

territorio©ricade©l'aeroporto©oggetto©di©concessione©(...)ý.©

Viene©in©sostanza©affermata©la©competenza©dei©Ministri©al©rilascio,©pre-
via©istruttoria©dell'ENAC,©della©concessione©di©durata©massima©quaranten-
nale©e©viene©generalizzata©la©procedura©di©gara©ad©evidenza©pubblica©f
inora©relegata©a©ruolo©residuale©öquale©modalita©di©individuazione©del©con-
cessionario.©

Ulteriore©elemento©di©novita©e©il©coinvolgimento,©nel©procedimento©di©
concessione,©della©Regione©o©della©Provincia©autonoma©territorialmente©com-
petente,©sebbene©non©appaia©chiaro©in©quale©fase©e©quindi©quale©soggetto©ö
l'ENAC©o©il©Ministero©ösia©tenuto©ad©acquisirne©l'avviso©e,©soprattutto,©
dovra©essere©chiarito©il©significato©dell'espressione©ûladdove©competenteý,©


DOTTRINA©301 


visto©che©non©puo©ovviamente©riferirsi©ad©una©competenza©territoriale©che©esi-
ste©sempre,©e©che,©trattandosi©di©aeroporti©di©importanza©nazionale,©le©
Regioni©sono©incompetenti©in©quanto©materia©estranea.©

In©ogni©caso,©il©comma©2©dell'art.©3©del©decreto©legislativo©96/2005©pre-
vede©che©ûIndipendentemente©dall'individuazione©degli©aeroporti©di©rilevanza©
nazionale,©ai©sensi©dell'articolo©698©del©codice©della©navigazione,©da©effettuare©
entro©centoventi©giorni©dalla©data©di©entrata©in©vigore©del©presente©decreto©legi-
slativo,©le©disposizioni©di©cui©all'articolo©704,©primo©e©secondo©comma,©del©codice©
della©navigazione,©come©modificato©dalpresente©decreto©legislativo,©non©si©appli-
cano©alle©concessioni©della©gestione©aeroportuale©gia©rilasciate,©anche©in©base©a©
legge©speciale,©nonche¨ai©procedimenti©di©rilascio©della©concessione©su©istanza©
antecedente©alla©data©di©entrata©in©vigore©del©presente©decreto©legislativo,©ai©
sensi©del©decreto©del©Ministro©dei©trasporti©e©della©navigazione©12©novembre©
1997,©n.©521.©Detti©procedimenti©devono©concludersi©entro©un©anno©dalla©data©
di©entrata©in©vigore©delpresente©decreto©legislativo.©Decorso©inutilmente©il©detto©
termine©le©societa©istanti©possono©chiedere,©con©oneri©a©carico©delle©medesime,©
al©Ministro©delle©infrastrutture©e©dei©trasporti©la©nomina©di©un©Commissario©
ad©acta,©il©quale©nei©successivi©sessanta©giorni©provvede©sull'istanza,©provve-
dendo©al©rilascio©della©concessione©una©volta©verificato©ilpossesso©dei©necessari©
requisitiý.©

Si©tratta©di©una©norma©di©natura©transitoria©rispetto©alle©vigenti©potesta©
regionali©in©materia,©che©fa©salvi©i©provvedimenti©di©concessione©gia©rilasciati©
ed©e©destinata©ad©assicurare©in©tempi©contenuti©il©completamento©dei©procedi-
menti©avviati©in©relazione©alle©domande©di©affidamento©presentate©ai©sensi©
del©regolamento©n.©521/97.©

Il©tenore©della©disposizione,©riferendosi©alle©istanze©antecedenti©alla©data©
di©entrata©in©vigore©del©decreto©legislativo,©peraltro,©risolve©in©nuce©la©dibat-
tuta©questione©della©natura©dei©termini©che©stabilivano©la©scadenza©degli©
adempimenti©stabiliti©dal©regolamento.©

Sennonche¨,©l'esordio©della©disposizione©(Indipendentemente©dall'indivi-

duazione©degli©aeroporti©di©rilevanza©nazionale©...)©appare©chiaramente©rivolto©

ad©assicurare©che©le©Autorita©competenti©(ENAC©e©Ministero)©possano©perfe-
zionare©l'affidamento©di©tutte©le©gestioni©totali©richieste,©secondo©un©procedi-
mento©rispetto©al©quale©e©ininfluente©(questo©e©il©senso©comune©dell'avverbio©
ûIndipendentementeý©usato©dal©legislatore)©ogni©effetto©derivante©dalla©classi-
ficazione©degli©aeroporti,©quando©essa©sara©definita.©

Il©tenore©della©norma,©dunque,©induce©a©ritenere©che©il©legislatore©abbia©
voluto©in©tal©modo©dare©continuita©ai©procedimenti©avviati©in©vigenza©del©
regolamento©n.©521/97©öi©cui©contenuti©sono©stati©successivamente©integrati©
dalle©disposizioni©della©legge©9©novembre©2004,©n.©265©ölimitando,©conse-
guentemente,©l'ambito©di©applicazione©della©nuova©disciplina©ai©procedimenti©
di©affidamento©degli©aeroporti©che©non©sono©stati©richiesti©ûcon©istanza©ante-
cedente©alla©data©di©entrata©in©vigore©del©presente©decreto©legislativo,©ai©sensi©
del©decreto©del©Ministro©dei©trasporti©e©della©navigazione©12©novembre©1997,©

n.©521ý.©
A©ben©vedere,©la©portata©innovativa©della©norma©sembra©destinata©a©non©
avere©effetti©sulla©totalita©dei©procedimenti©di©affidamento©degli©aeroporti©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

gia©gestiti©in©regime©parziale©o©precario©ne¨sugli©aeroporti©affidati©in©gestione©
totale©con©leggi-provvedimento©(complessivamente©48©aeroporti),©con©la©con-
seguenza©che,©in©sostanza,©la©nuova©disciplina©riguarderebbe©gli©aeroporti©
minori©gestiti©direttamente©dallo©Stato©(Lampedusa,©Pantelleria,©Roma-Urbe©
ed©altre©poco©significative©realta©aeroportuali)©e©quelli©di©futura©realizzazione.©

D'altra©parte,©l'ENAC,©gia©alla©data©di©pubblicazione©del©decreto©legge©8©
settembre©2004,©n.©237,©successivamente©convertito©nella©legge©n.©265/2004,©
recante©la©previsione©di©individuazione©degli©aeroporti©di©rilevanza©nazionale,©
ha©ritenuto©irrilevante©tale©scelta©ai©fini©dell'ulteriore©corso©dei©procedimenti©
di©affidamento©delle©gestioni©totali;©tanto©e©vero©che,©pur©non©conoscendo©
quali©fossero©gli©aeroporti©rientranti©nelle©competenze©statali©ne¨i©criteri©di©
scelta,©ha©continuato©a©dare©corso©alla©stipula©di©convenzioni©ed©proporre©la©
sottoscrizione©dei©relativi©decreti©interministeriali©di©concessione,©peraltro©
non©ancora©efficaci.©

Per©i©procedimenti©di©affidamento©avviati©in©relazione©a©istanze©presen-
tate©prima©dell'entrata©in©vigore©del©decreto©legislativo©e©per©quelli©gia©perfe-
zionati,©la©disciplina©di©transizione©introdotta©dal©legislatore©esclude©anche©
l'applicazione©dell'articolo©704,©comma©1,©ai©sensi©del©quale©ûAlla©concessione©
della©gestione©totale©aeroportuale©degli©aeroporti©di©rilevanza©nazionale©siprov-
vede©con©decreto©del©Ministro©delle©infrastrutture©e©dei©trasporti,©di©concerto©
con©il©Ministro©dell'economia©e©dellefinanze©e,©limitatamente©agli©aeroporti©mili-
tari©aperti©al©traffico©civile,©con©il©Ministro©della©difesaý.©

Conseguentemente,©per©le©fattispecie©richiamate©dal©comma©2©dell'arti-
colo©3©del©decreto©legislativo©n.©96/2005,©ferma©restando©la©vigilanza©del©
Ministero©delle©infrastrutture©e©dei©trasporti,©le©concessioni©di©gestione©totale©
dovranno©ritenersi©perfezionate©all'esito©dei©procedimenti©di©competenza©del-
l'ENAC.©

Coerentemente©con©quanto©sostenuto,©l'ultima©parte©dell'art.©3,©
comma©2,©dispone©che:©û...©le©societa©istanti©possono©chiedere©...©al©Ministro©

delle©infrastrutture©e©dei©trasporti©la©nomina©di©un©Commissario©ad©acta,©il©quale©

neisuccessivisessanta©giorniprovvede©sull'istanza,©provvedendo©alrilascio©della©

concessione©una©volta©verificato©ilpossesso©dei©necessari©requisiti.ý.©

La©disposizione,©partendo©dal©presupposto©oggettivo©del©superamento©
del©tempo©massimo©di©un©anno©dall'entrata©in©vigore©del©decreto©legislativo©
e©della©mancanza©di©un©provvedimento©di©concessione,©legittima©il©soggetto©
che©abbia©richiesto©la©concessione©a©rivolgersi©al©Ministro©affinche¨nomini©
un©Commissario©ad©acta,©inteso©quale©organo©straordinario,©incaricato©di©
definire©gli©adempimenti©non©perfezionati©dall'Ente.©

Pertanto,©il©Commissario©non©solo©provvede©sull'istanza,©curando©il©com-
pletamento©delle©fasi©istruttorie©riguardanti©l'accertamento©dei©requisiti©stabi-
liti©dal©regolamento©n.©521,©l'esame©e©la©valutazione©dei©programmi©di©inter-
vento©pluriennali©comprensivi©dei©piani©di©investimento©ed©economico-finan-
ziari©ai©fini©della©determinazione©della©durata©dell'affidamento,©ma,©una©
volta©ultimata©tale©fase,©deve©altres|©curare©la©sottoscrizione©della©conven-
zione©di©affidamento©e©del©contratto©di©programma,©provvedendo©infine©al©

rilascio©della©concessione.©


DOTTRINA©303 


La©norma,©dunque,©attribuisce©al©Commissario©la©competenza©ad©adot-
tare©l'atto©conclusivo©del©procedimento,©operandosi,©quindi,©in©capo©all'or-
gano©straordinario©dell'ENAC©una©concentrazione©di©attivita©fin©qui©ripartite©
tra©soggetti©diversi.©

Il©nuovo©assetto©di©competenze©appena©delineato©induce©a©ritenere©che©il©
legislatore©abbia©voluto©ricondurre©integralmente©in©ambito©ENAC©la©defini-
zione©dei©procedimenti©di©affidamento©delle©gestioni©totali©cui©fa©riferimento©
il©comma©2©dell'art.©3,©sia©per©le©attivita©istruttorie©che©per©l'emanazione©del©
provvedimento©di©concessione.©

Al©riguardo,©si©segnala©che©la©IX©Commissione©Trasporti,©nel©corso©di©
dibattiti©successivi©all'emanazione©del©decreto©legislativo©n.©96/2005©ha©avuto©
modo©di©affermare©che©nel©redigere©le©modifiche©al©citato©codice,©si©e©previsto,©
all'articolo©716,©che©le©disposizioni©di©cui©all'articolo©704,©commi©1©e©2,©del©
codice©della©navigazione,©come©modificato©dal©decreto©legislativo,©non©si©
applichino©ai©procedimenti©concessori©originati©da©istanze©presentate©antece-
dentemente©all'entrata©in©vigore©del©medesimo©decreto.©A©quei©provvedimenti©
concessori©per©i©quali©la©domanda©sia©stata©presentata©precedentemente©si©
dovrebbe©quindi©applicare©non©questa©norma©ma©la©disposizione©prevista©dal-
l'articolo©704,©comma©3,©secondo©cui©l'affidamento©in©concessione©e©subordi-
nato©all'ottenimento©da©parte©del©gestore©aeroportuale©della©apposita©certifi-
cazione©rilasciata©dall'ENAC©e©alla©sottoscrizione©di©una©convenzione©e©di©
un©contratto©di©programma©tra©il©gestore©aeroportuale©e©l'ENAC,©nel©rispetto©
delle©direttive©emanate©dal©Ministero©delle©infrastrutture©e©dei©trasporti.©

Le©indicazioni©della©Commissione©Parlamentare©che,©sul©punto,©si©e©
espressa©senza©distinzioni©di©appartenenza©politica,©assumono©una©valenza©
interpretativa©autentica©da©cui©l'Amministrazione©non©potra©discostarsi©facil-
mente,©sembrano©confermare©che©la©ratio 
legis 
e©quella©di©portare©a©termine,©
attraverso©lo©strumento©della©semplificazione©procedimentale©e©della©concen-
trazione©di©competenze©in©capo©ad©un©unico©soggetto©(l'ENAC),©quella©
riforma©delle©gestioni©aeroportuali©concepita©nell'ormai©lontano©1993,©quan-
tomeno©con©riferimento©a©quelle©tuttora©pendenti©e©rispetto©alle©quali©l'ammi-
nistrazione©non©e©riuscita©a©dare,©nell'ultimo©periodo,©positiva©e©definitiva©
risposta.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Silenzio©inadempimento,©denuncia©di©inizio©attivita©,©
silenzio©assenso,©accesso:©le©novita©della©legge©80/05©

di 
Maria 
Vittoria 
Lumetti 


SOMMARIO:©1.©Il©silenzio©e©la©conclusione©del©procedimento.©L'art.©2,©sosti-

tuito©dall'art.©3,©comma©6©bis©della©legge©80/2005.©^2.©La©legge©80/05©

prevedelapossibilita©dapartedelG.A.©diconoscerelafondatezzadel-

l'istanza.©^3.©Il©rito©speciale©del©silenzio©introdotto©dalla©

legge©205/2005©e©modificato©dalla©legge©80/2005.©^4.©L'oggetto©del©

giudizio©amministrativo©del©rito©del©silenzio©e©gli©orientamenti©dottrinari©

e©giurisprudenziali.©^5.©La©riforma©dell'art.©18©l'art.©3,©comma©6©novies©

aggiunge©il©comma©2©bis©^6.©L'art.©19©e©sostituito©dall'art.©3,©comma©1©

legge©80/2005.©La©denuncia©di©inizio©attivita©.©La©natura©giuridica©della©

d.i.a.©e©la©riformulazione©dell'art.©19.©^7.©L'art.©20©legge©241/2005©e©
sostituito©dall'art.©3,©comma©6©ter©della©legge©80/2005.©^8.©L'©art.©21©e¨

riformato©dall'art.©3,©6©novies©della©legge©80/2005©^9.©In©materia©di©

accesso©viene©introdotta©la©giurisdizione©esclusiva©del©G.A.©L'art.©3,©

comma©6deciesaggiunge©ilcomma5all'art.©25.©

1.©Il©silenzio©e©la©conclusione©del©procedimento.©L'art.©2,©sostituito©dall'art.©3,©
comma©6©bis©della©legge©80/2005.©

La©legge©n.©80/2005©ha©portato©a©novanta©i©giorni©a©disposizione©del-
l'amministrazione©per©concludere©il©procedimento.©In©effetti©trenta©giorni©
apparivano©eccessivamente©esigui©per©far©fronte©all'enorme©carico©di©lavoro©
delle©amministrazioni.©

Prevede,©anche,©la©possibilita©per©il©giudice©di©conoscere©la©fondatezza©
dell'istanza©proposta©da©parte©del©giudice©amministrativo.©

2.©La©legge©80/05prevede©lapossibilita©daparte©del©G.A.©di©conoscere©lafonda-
tezza©dell'istanza©

La©legge©n.©80©del©2005©ha©innovato©l'art.©2©della©legge©241/1990,©che©
non©era©stato©sul©punto©toccato©dalla©legge©n.©15.©

L'art.©6©bis©della©legge©ha©inserito©un©inciso©al©comma©5©dell'art.©2:©
ûIl©giudice©amministrativo©puo©conoscere©della©fondatezza©dell'istanzaý.©

In©questo©modo©viene©riconosciuta©la©possibilita©per©il©giudice©amministra-
tivo©di©sindacare©anche©il©merito©dell'istanza©e©di©pronunciarsi©sulla©richiesta©atto-
rea,©senza©limitarsi©a©dichiarare©l'obbligo©per©la©P.A.©di©pronunciarsi©tout©court.©

La©legge,©tuttavia,©non©recepisce©l'orientamento©che©si©era©formato©in©
giurisprudenza©a©seguito©dell'©ad.©plen.©del©Consiglio©di©Stato,©9©gennaio©
2001,©n.©1.©

L'ad.©plen.,©infatti,©facendo©chiarezza©in©merito©al©dibattito©dottrinario©
che©si©era©sviluppato©a©seguito©dell'introduzione©del©rito©speciale©del©silenzio©
da©parte©della©legge©205/2000,©aveva©limitato©i©poteri©del©giudice©amministra-
tivo©in©tema©di©ricorsi©avverso©il©silenzio©della©P.A.©


DOTTRINA¨305 


In¨caso¨di¨ricorso¨avverso¨il¨silenzio,¨la¨cognizione¨del¨giudice¨era¨limi-
tata¨all'accertamento¨dell'illegittimita©¨dell'inerzia¨dell'amministrazione¨e¨non¨
si¨estendeva¨all'esame¨della¨fondatezza¨della¨pretesa¨sostanziale¨del¨privato¨
(sentenza¨di¨mero¨accertamento).¨

Prima¨della¨legge¨80/2005¨il¨compito¨del¨giudice¨era¨esclusivamente¨
quello¨di¨accertare¨se¨il¨silenzio¨della¨P.A.¨fosse¨o¨non¨fosse¨illegittimo¨e,¨in¨
caso¨di¨accoglimento¨del¨ricorso,¨di¨ordinare¨alla¨P.A.¨di¨provvedere¨sull'i-
stanza¨avanzata¨dal¨soggetto¨privato¨nominando,¨nell'eventualita©¨di¨ulteriore¨
inerzia,¨un¨commissario¨ad 
acta.¨

Il¨giudice,¨pertanto,¨non¨si¨sostituiva¨alla¨P.A.¨in¨nessuna¨fase¨del¨giudi-
zio,¨ma¨accertava¨l'illegittimita©¨o¨meno¨del¨silenzio.¨

Ora,¨invece,¨ha¨il¨potere¨discrezionale¨di¨pronunciarsi¨anche¨nel¨merito¨
della¨questione.¨

3. 
Il 
rito 
speciale 
del 
silenzio 
introdotto 
dalla 
legge 
205/2005 
e 
modificato 
dalla 
legge 
80/2005.¨

L'introduzione,¨con¨la¨legge.¨205/2005,¨nel¨contesto¨della¨riforma¨del¨
processo¨amministrativo,¨di¨una¨regola¨processuale¨speciale¨(che¨si¨accosta¨
ad¨altre¨forme¨di¨riti¨speciali)¨per¨i¨ricorsi¨avverso¨il¨silenzio¨della¨P.A.,¨
ha¨sortito¨l'effetto¨di¨rilanciare¨il¨dibattito¨dottrinario¨e¨giurisprudenziale¨
sulla¨questione¨della¨tutelabilita©¨delle¨situazioni¨giuridiche¨soggettive¨dei¨pri-
vati¨nell'ipotesi¨di¨mancata¨adozione¨del¨provvedimento¨amministrativo.¨

Il¨rito¨e¨incentrato¨sulla¨emanazione¨in¨tempi¨brevi¨di¨una¨sentenza¨del¨
giudice¨amministrativo¨che¨ordina¨alla¨P.A.¨di¨provvedere¨e¨su¨una¨succes-
siva,¨eventuale,¨seconda¨fase,¨costituita¨da¨un¨giudizio¨di¨ottemperanza¨spe-
ciale¨o¨anomala,¨che¨si¨apre¨con¨l'insediamento¨di¨un¨commissario¨in¨sostitu-
zione¨dell'amministrazione¨rimasta¨inadempiente¨all'ordine¨del¨giudice.¨

La¨legge¨205/2000¨persegue,¨com'e©¨noto,¨principalmente¨tre¨obiettivi:¨
l'acceleramento¨dei¨processi(1),¨la¨semplificazione¨e¨deflazione¨dei¨procedi-
menti,¨il¨recepimento¨a¨livello¨legislativo¨dei¨principi¨elaborati¨dalla¨giuri-
sprudenza.¨

Alla¨base¨della¨riforma¨del¨processo¨amministrativo,¨infatti,¨vi¨e©¨l'insop-
primibile¨necessita©¨di¨rendere¨effettivo¨il¨collegamento¨tra¨diritto¨sostanziale¨
e¨processo,¨tra¨situazione¨giuridica¨di¨tipo¨pretensivo¨e¨la¨tutela¨giurisdizio-
nale¨di¨annullamento,¨al¨fine¨di¨realizzare¨la¨completa¨attuazione¨degli¨
artt.¨24¨e¨113¨della¨Costituzione.¨

Per¨la¨prima¨volta¨il¨legislatore¨ha¨introdotto¨un¨giudizio¨sul¨silenzio:¨un¨
modello¨similare¨esisteva¨solo¨nei¨trattati¨Ceca¨e¨Cee.¨

La¨legge¨205,¨come¨detto,¨introduce¨una¨regola¨processuale¨speciale:¨i¨
ricorsi¨avverso¨il¨silenzio¨inadempimento,¨potranno¨decidersi¨direttamente¨
in¨camera¨di¨consiglio,¨e¨non¨a¨seguito¨di¨pubblica¨udienza,¨analogamente¨a¨
quanto¨avviene¨per¨la¨domanda¨cautelare.¨

(1)¨Interessante¨e©¨notare¨che¨anche¨Giustiniano¨ordino©¨ai¨giudici¨di¨decidere¨una¨causa¨
entro¨3¨anni¨(ne 
litesfiant 
immortales).¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©problema©relativo©al©tipo©di©azione©esperibile©al©fine©di©superare©il©
silenzio©dell'Amministrazione,©di©cui©si©e©discusso©in©dottrina©(2),©pare©oggi©
risolto©per 
tabulas 
dall'art.©21©bis.©

Tale©soluzione,©peraltro,©riduce©anche©le©distanze©tra©processo©ammini-
strativo©e©processo©civile,©in©quanto©ora©il©processo©amministrativo©e©conce-
pito©anche©come©giudizio©sul©rapporto©e©non©sull'atto.©

L'art.©21©bis 
della©legge©T.A.R.©cos|©come©riformato©dalla©legge©205©del©
2000,©ha©introdotto,©dunque,©un©sensibile©mutamento.©

La©forma©della©decisione©consiste©in©una©sentenza©motivata©succinta-
mente,©come©previsto©dall'art.©9©della©stessa©legge©205/2000.©

I©termini©sono©estremamente©concentrati,©sia©per©il©primo©che©per©il©
secondo©grado.©

Ma©la©vera©novita©risiede©nell'art.©21,©comma©2:©accolto©in©tutto©o©in©
parte©il©ricorso©di©primo©grado©il©G.A.,©se©persiste©l'inerzia©dell'Amministra-
zione©ordina,©con©la©stessa©pronuncia©conclusiva,©di©provvedere©e,©in©caso©di©
ulteriore©inerzia,©nomina©un©commissario©ad 
acta.©

L'intuizione©della©stigmatizzazione©del©collegamento©logico©tra©accerta-
mento©e©condanna©^strumenti©coercitivi©e©sostitutivi,©concretizza©un©accerta-
mento©con©funzione©prodromica©alla©fase©dell'esecuzione,©che©si©conclude©
con©una©sentenza,©come©tale©idonea©al©giudicato.©

Attraverso©la©disposizione©dell'art.©21©bis,©fa©ingresso©nel©processo©ammi-
nistrativo©a©favore©del©privato©l'azione©di©condanna©intentata©nei©confronti©
della©P.A.,©al©fine©di©ottenere©un©provvedimento.©

La©possibilita©di©condannare©la©P.A.©ad©un©facere 
specifico©e©una©asso-
luta©novita©nel©nostro©ordinamento©(che©puo©riecheggiare©gli©interventi©preto-
rili©in©materia©di©salute©degli©anni©settanta).©

C'e©un©insieme©di©istituti©gia©preesistenti:©cio©si©evince©soprattutto©nella©
seconda©fase.©

D'altronde,©si©era©proprio©auspicato©un©intervento©del©legislatore©volto©a©
ûeliminare©l'inconveniente©di©dover©proporre©due©ricorsi©(uno©per©accertare©
l'inerzia,©l'altro©per©l'ottemperanza©all'obbligo©di©provvedere)©e©quindi©abbre-
viare©considerevolmente©i©tempi©necessari©per©ottenere©giustiziaý©(3).©

La©seconda©fase,©infatti,©e©strutturata©come©un©giudizio©di©ottemperanza©
speciale©o©anomalo,©con©la©possibilita©di©nominare©un©commissario©ad 
acta.©

La©legge©delega©prevede©che©il©processo©civile©possa©essere©il©modello©di©
riferimento.©

(2)©G.©Vacirca,©Notesull'evoluzionedellagiurisprudenza 
inmateriadisilenzio 
dellapub-
blica 
amministrazione,in©Foro 
amm.,©1989,©440.©

(3)©G.©Vacirca,©Note...op.cit., 
440,©ove©tuttavia©si©segnala©il©rischio©che©ûuna©disciplina©
legislativa©dei©rimedi©contro©il©silenzio-rifiuto©irrigidisca©l'istituto,©privando©il©giudice©di©ogni©
margine©di©discrezionalita©,©il©che©potrebbe©aggravare©anziche¨risolvere©certi©problemi©dell'at-
tivita©amministrativaý.©

DOTTRINA©307 


Nell'art.©21©bis 
il©silenzio©rileva,©dunque,©come©fatto©avente©valore©di©pre-
supposto©processuale©che,©di©conseguenza,©consente©di©adire©il©giudice©ammi-
nistrativo©(4).©

Il©giudizio,©dunque,©e©distribuito©in©due©fasi:©la©prima©fase©di©cognizione©
e©la©seconda©di©ottemperanza©(il©commissario©ad 
acta 
deve©verificare©se©l'Am-
ministrazione©ha©adempiuto).©

Si©profila©un©rito©camerale©a©cognizione©sommaria,©che©potrebbe©essere©con-
siderato©a©cognizione©piena,©visto©che©e©prevista©l'©emanazione©di©una©sentenza.©

Eéun©micro©giudizio,©un©segmento©di©tutela©tipico©della©giurisdizione©
esclusiva,©un©innesto©tra©procedimento©e©processo,©in©cui©l'esigenza©di©tempi©
accelerati©si©coniuga©con©l'emanazione©di©una©sentenza©da©adottare©in©camera©
di©consiglio.©

Con©la©205©il©legislatore©e©stato©pragmatico:©e¨possibile©individuare©la©
causa 
petendi 
dell'azione©nella©valutazione©contenutistica©e©sostanziale©del©
provvedimento,©al©fine©di©orientare©la©condotta©successiva,©anche©per©il©com-
missario©ad 
acta,e©il©petitum 
nell'ordine©nei©confronti©della©P.A.©di©adottare©
un©determinato©provvedimento,©indipendentemente©dal©suo©contenuto.©

Il©rito©del©silenzio©si©chiude©con©una©sentenza©che©contiene,©tuttavia,©l'ac-
certamento©della©violazione©ed,©in©piu©,©i©germi©dell'esecuzione:©vi©e©,©infatti,©
stigmatizzato©un©collegamento©logico©tra©accertamento©e©condanna©e©stru-
menti©coercitivi©e©sostitutivi,©ove©risulta©agevole©cogliere©la©sequenza©corretta©
di©tale©intuizione©(5).©

Si©tratta©di©un©rito©variabile©il©cui©contenuto,©sotto©il©profilo©degli©snodi,©
non©e©rigidamente©precostituito,©ma©e©flessibile,©per©essere©adattato©al©caso©
concreto,©in©aderenza©a©quanto©auspicato©in©dottrina©(6).©

Il©rito©camerale,©in©un©contesto©fortemente©tipizzato©come©quello©del©
silenzio,©e©il©piu©idoneo©a©tutelare©il©privato,©in©quanto©garantisce©sia©il©princi-
pio©della©effettivita©sia©quello©della©efficienza.©

Attraverso©la©disposizione©dell'art.©21©bis 
fa©ingresso,©dunque,©nel©pro-
cesso©amministrativo,©a©favore©del©privato,©l'azione©di©condanna©intentata©
nei©confronti©della©P.A.,©al©fine©di©ottenere©un©provvedimento.©

(4)©Gli©artt.©33,©34,©35©del©d.lgs©80/1998©registrano,©infatti,©una©evoluzione©ed©un©supera-
mento©della©struttura©del©processo©amministrativo©come©processo©da©ricorso,©con©la©conse-
guente©nascita©di©un©processo©intermedio©tra©il©processo©amministrativo©classico©e©il©processo©
civile.©Eloquente©si©configura,©inoltre,©la©modifica©del©comma©2©dell'art.©111,©Cost.©che©ha©
sancito©l'introduzione©a©livello©costituzionale©del©principio©del©giusto©processo,©con©evidenti©
risvolti©anche©sul©processo©amministrativo.©
Eéda©notare©che©nella©originaria©impostazione©del©processo©amministrativo©la©sentenza©
costitutiva©rappresentava©l'unico©sbocco©possibile,©e©cio'©a©causa©della©primigenia©costruzione©
di©tale©processo©sulla©falsariga©del©modello©del©controllo©sull'atto.©

(5)©L'art.©21©bis 
presenta©un'analogia©con©il©tenore©letterale©e©con©il©meccanismo©proces-
suale©previsto©dall'art.©25,©comma©4©e©5©legge©241/1990©in©tema©di©accesso,©ora©ritoccato©dal-
l'art.©4©legge©205.©La©norma,©infatti,©e©calibrata©sul©tipo©di©condotta©tenuta©in©concreto©dal-
l'Amministrazione©e©non©sul©tipo©di©posizione©giuridica©fatta©valere©dal©privato©(diritto©sog-
gettivo©o©interesse©pretensivo)©o©utilitas 
che©lo©stesso©vuole©trarre.©
(6)©G.©Vacirca, 
Note...op.cit., 
440.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

La¨riforma¨del¨rito¨del¨silenzio¨e¨in¨linea¨con¨le¨recenti¨direttive¨legisla-
tive:¨negoziabilita©¨,¨compartecipazione¨del¨potere,¨effettivita©¨della¨tutela¨giuri-
sdizionale.¨

A¨tal¨fine¨si¨evidenzia¨la¨specialita©¨del¨diritto¨amministrativo,¨inteso¨alla¨
maniera¨kelseniana:¨non¨come¨estraneita©¨all'ordinamento¨giuridico,¨ma¨come¨
riconducibilita©¨a¨regole¨in¨parte¨diverse¨da¨quelle¨del¨diritto¨privato¨proprio¨
in¨ragione¨della¨sua¨specialita©¨.¨

Eé¨opportuno¨precisare¨che¨l'art.¨21¨bis 
presenta¨un'analogia¨con¨il¨tenore¨
letterale¨e¨con¨il¨meccanismo¨processuale¨previsto¨dall'art.¨25,¨co¨4¨e¨5¨legge¨
241/1990¨in¨tema¨di¨accesso,¨ora¨ritoccato¨dall'art.¨4¨della¨legge¨205.¨

La¨norma¨e©¨calibrata¨sul¨tipo¨di¨condotta¨tenuta¨in¨concreto¨dall'Ammi-
nistrazione,¨e¨non¨sul¨tipo¨di¨posizione¨giuridica¨fatta¨valere¨dal¨privato¨
(diritto¨soggettivo¨o¨interesse¨pretensivo)¨o¨utilitas 
che¨lo¨stesso¨vuole¨trarre.¨

Si¨rinvengono¨differenze¨tra¨la¨figura¨del¨commissario¨ad 
acta 
nel¨giudi-
zio¨sul¨silenzio¨e¨in¨quello¨di¨ottemperanza,¨scaturenti¨dalla¨diversa¨struttura¨
dei¨due¨tipi¨di¨giudizi.¨

Nel¨giudizio¨sul¨silenzio¨la¨nomina¨e©¨imposta¨dalla¨legge,¨nel¨giudizio¨di¨
ottemperanza,¨invece,¨e©¨discrezionale.¨

La¨circostanza¨che¨per¨l'esecuzione¨del¨decisum 
la¨nomina¨del¨commissa-
rio¨ad 
acta 
rappresenti¨un¨atto¨dovuto¨piuttosto¨che¨una¨facolta©¨del¨giudice,¨
e©¨indice¨del¨fatto¨che¨le¨valutazioni¨discrezionali¨debbano¨essere¨effettuate¨
non¨dal¨giudice,¨ma¨proprio¨dal¨commissario¨ad 
acta,¨in¨quanto¨organo¨che¨
salvaguardia¨un¨qualche¨ûdiaframmaý¨fra¨potere¨giurisdizionale¨e¨potere¨
amministrativo¨(7).¨

4. 
L'oggetto 
del 
giudizio 
amministrativo 
del 
rito 
del 
silenzio 
e 
gli 
orientamenti 
dottrinari 
e 
giurisprudenziali 


Nell'ambito¨del¨paradigma¨impugnatorio-caducatorio¨della¨giurisdizione¨
generale¨di¨legittimita©¨le¨ricostruzioni¨dottrinarie¨sono¨principalmente¨due.¨

Per¨un¨primo¨orientamento¨il¨processo¨amministrativo¨e©¨un¨processo¨
sull'atto,¨per¨il¨secondo¨l'oggetto¨del¨processo¨e¨costituito¨dal¨rapporto¨ammi-
nistrativo¨

Per¨quest'ultimo¨orientamento¨il¨giudizio¨amministravo¨sarebbe¨inca-
pace¨di¨tutelare¨le¨situazioni¨giuridiche¨lese¨dall'assenza¨di¨un¨provvedimento¨
amministrativo,¨proprio¨come¨nell'ipotesi¨del¨silenzio¨inadempimento.¨

(7)¨Anche¨nell'ipotesi¨del¨giudizio¨di¨ottemperanza,¨tuttavia,¨si¨e¨registrata¨una¨inver-
sione¨di¨tendenza¨rispetto¨al¨passato:¨l'utilizzo¨dello¨strumento¨del¨commissario¨ad 
acta 
e©¨
rimesso¨ad¨una¨valutazione¨di¨opportunita©¨da¨parte¨del¨giudice¨(Cass.¨sez.¨un.,¨28¨giugno¨
1991,¨n.¨7226,¨in¨Giust. 
civ.,¨1992,¨I,¨759).¨Cfr.¨inoltre,¨sul¨delicato¨rapporto¨tra¨poteri¨del¨giu-
dice¨e¨rispetto¨della¨discrezionalita©¨dell'Amministrazione,¨G.¨Vacirca,¨Note...op.cit., 
440:¨
û...specie¨quando¨la¨discrezionalita©¨sia¨molto¨ampia,¨come¨nel¨caso¨di¨poteri¨pianificatori¨il¨
cui¨esercizio¨sia¨obbligatorio,¨non¨sono¨agevolmente¨individuabili¨i¨presupposti¨rilevanti¨ai¨
fini¨delle¨valutazioni¨dell'amministrazione¨e¨costituirebbe,¨comunque,¨un¨grave¨inconve-
niente¨coprire¨con¨l'autorita©¨di¨giudicato¨accertamenti¨complessi,¨destinati¨ad¨essere¨utiliz-
zati¨in¨provvediementi¨suscettibili¨di¨coinvolgere¨interessi¨di¨numerosi¨soggetti,¨estranei¨al¨
giudizioý.¨

DOTTRINA©309 


Eéproprio©in©tal©caso©che©il©giudizio©cassatorio©manifesterebbe©la©propria©
inadeguatezza,©a©causa©del©suo©carattere©meramente©rescindente.©

Ne©esce©dunque©rafforzata,©in©base©a©questa©teoria,©l'idea©della©coinci-
denza©tra©posizione©giuridica©soggettiva©oggetto©dell'istanza©del©privato©
rivolta©al©giudice©amministrativo©e©oggetto©del©giudizio©amministrativo.©

Verrebbe,©dunque,©esaltata©la©contiguita©tra©norme©sostanziali©attributive©
di©posizioni©giuridiche©e©norme©processuali©garanti©di©tali©posizioni,©in©osse-
quio©ad©una©sorta©di©immanenza©dell'azione©di©accertamento©nel©giudizio©
amministrativo.©

In©dottrina©si©e¨discusso©sul©fatto©se©il©giudizio©di©cui©all'art.©21©bis 
abbia©
ad©oggetto©un©mero©obbligo©di©provvedere©o©anche©la©valutazione©della©fon-
datezza©della©domanda©e©del©dovere©di©provvedere©favorevolmente.©

Per©parte©della©dottrina©l'accoglimento©di©una©tesi©riduttiva©del©conte-
nuto©della©sentenza©di©condanna©emanabile©dal©G.A.,©consistente©nel©mero©
riscontro©della©scadenza©del©termine©nel©quale©si©doveva©emanare©un©qualun-
que©provvedimento,©risulterebbe©in©contrasto©con©profili©costituzionali,©
testuali,©di©ricostruzione©generale©del©sistema,©oltre©che©risultare©fortemente©
anacronistica.©

Un©terzo©orientamento©ha©ritenuto©di©individuare©la©tipologia©della©pronun-
cia©in©base©al©carattere©vincolato©o©discrezionale©dell'attivita©amministrativa.©

Nella©ipotesi©di©silenzio©inadempimento©serbato©dall'amministrazione©
avverso©una©istanza©del©privato©volta©ad©ottenere©un©provvedimento©vinco-
lato,©tale©tesi©ritiene©che©sia©possibile©che©il©giudice©si©pronunci©anche©sul©
merito©della©richiesta.©

Si©osserva©che©la©stessa©legge©n.©205©del©2000©ha©previsto©all'art.©7,©in©
sede©di©giurisdizione©generale©del©giudice©amministrativo,©la©possibilita©di©
condannare©al©risarcimento©anche©in©forma©specifica,©del©danno©da©lesione©
di©interesse©legittimo©(8).©

La©legge,©tuttavia,©non©recepisce©l'orientamento©che©si©era©formato©in©
giurisprudenza©a©seguito©dell'©ad.©plen.©del©Consiglio©di©Stato,©9©gennaio©
2001,©n.©1.©

L'ad.©plen.,©infatti,©facendo©chiarezza©in©merito©al©dibattito©dottrinario©
che©si©era©sviluppato©a©seguito©dell'introduzione©del©rito©speciale©del©silenzio©
da©parte©della©205/2000,©aveva©limitato©i©poteri©del©giudice©amministrativo©
in©tema©di©ricorsi©avverso©il©silenzio©della©P.A.©

In©caso©di©ricorso©avverso©il©silenzio,©la©cognizione©del©giudice©era©limi-
tata©all'accertamento©dell'illegittimita©dell'inerzia©dell'amministrazione©e©non©
si©estendeva©all'esame©della©fondatezza©della©pretesa©sostanziale©del©privato©
(sentenza©di©mero©accertamento).©

(8)©ûIl©processo©amministrativo©e©imperniato©sul©principio©della©domanda,©in©virtu©del©
quale©il©giudice©non©puo©di©propria©iniziativa©procedere©^ne 
procedeat 
judex 
ex 
officio,ne¨
puo©esorbitare©dai©limiti©della©domanda©di©parte©^ne 
eatjudex 
ultra 
velextrapetitapartiumý.©
ûTroppe©tracce©a©livello©costituzionale©fanno©presumere©che©sia©immanente©nel©nostro©ordi-
namento©il©limite©della©cognizione©dell'autorita©giurisdizionale©alla©sola©sfera©di©legittimita©ý.©
L'art.©95©della©Costituzione©esprime©il©principio©dell'unita©dell'indirizzo©politico,©che©ver-
rebbe©meno©in©caso©di©ingerenze©da©parte©del©giudice©^G.©Vacirca, 
op. 
cit. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Prima©della©legge©80/2005©il©compito©del©giudice©era©esclusivamente©
quello©di©accertare©se©il©silenzio©della©P.A.©fosse©o©no©illegittimo©e©in©casodi©
accoglimento©del©ricorso,©di©ordinare©alla©P.A.©di©provvedere©sull'istanza©
avanzata©dal©soggetto©privato©nominando,©nell'eventualita©di©ulteriore©iner-
zia,©un©commissario©ad©acta.©

Il©giudice,©pertanto,©non©si©sostituiva©alla©P.A.©in©nessuna©fase©del©giudi-
zio,©ma©accertava©l'illegittimita©o©meno©del©silenzio.©

Ora,©invece,©ha©il©potere©discrezionale©di©pronunciarsi©anche©nel©merito©
della©questione.©

In©ogni©caso,©a©seguito©dell'ampliamento©del©campo©di©applicazione©degli©
artt.©19©e©20,©determinato©anche©dalla©legge©n.©80/2005,©sono©ormai©eccezio-
nali©i©casi©in©cui©l'inerzia©della©P.A.©continua©a©non©avere©valore©provvedi-
mentale.©

5.©La©riforma©dell'art.©18.©L'art.©3,©comma©6©novies©aggiunge©il©comma©2©bis©(*)©
Al©comma©2©dell'art.©18©e©aggiunto©il©comma©2©bis©dall'art.©3,©comma©6©
nonies.©

Nella©sostanza,©conferma©la©possibilita©per©l'amministrazione,©di©acqui-
sire©d'ufficio©i©documenti©in©suo©possesso©riguardanti©atti,©fatti,©qualita©efatti©
soggettivi©necessari©per©l'istruttoria©del©procedimento.©

La©possibilita©si©estende©anche©nel©caso©in©cui©i©documenti©siano©detenuti©
da©altre©amministrazioni.©

Rilevante©e©l'inciso©finale©che©permette©comunque©alla©P.A.©di©richiedere©
all'interessato©gli©elementi©necessari©per©la©ricerca©dei©documenti,©pur©limi-
tando©la©richiesta©solo©ed©esclusivamente©ai©suddetti©elementi©di©ricerca.©

Il©tutto©in©una©ottica©di©collaborazione©procedimentale©tra©P.A.©e©privato©
che©non©prevede©obblighi©solo©in©capo©all'Amministrazione©ma©anche©all'i-
stante.©

6.©L'art.©19©e©sostituito©dall'art.©3,©comma©1©legge©80/2005.©La©denuncia©di©inizio©
attivita©.Lanaturagiuridicadellad.i.a.©elariformulazionedell'art.©19.©

L'art.©3,©comma©1©della©legge©80/2005©riformula©interamente©l'art.©19,©
che©non©era©invece©stato©modificato©dalla©legge©15,©liberalizzando©tutte©le©atti-
vita©private©prima©sottoposte©a©provvedimenti©autorizzativi©il©cui©rilascio©
dipenda©esclusivamente©dall'accertamento©dei©requisiti©e©presupposti©di©legge.©
Dopo©l'introduzione©della©d.i.a.©da©parte©della©241©e©gli©approfondimenti©
introdotti©dalla©legge©537/1993,©si©erano©formati©due©orientamenti©in©dottrina©
e©giurisprudenza.©Per©un©primo©orientamento©la©procedura©che©trae©inizio©
dalla©presentazione©della©d.i.a.,©informata©alla©semplificazione©e©alla©celerita©,©
e©inidonea©ad©avviare©una©sequenza©procedimentale©assoggettata©alla©disci-
plina©della©legge©n.©241/1990.©Ne©consegue©che©non©sussiste©l'obbligo©di©
comunicare©l'avvio©del©procedimento©agli©eventuali©controinteressati.©Per©un©
secondo©orientamento,©poi©confermato©dal©C.D.S.©(Consiglio©di©Stato,©Sez.©
VI,©con©decisione©n.©6910/2004),©successivamente©all'entrata©in©vigore©del©

(*)©Oltre©all'art.©2,©la©legge©n.©80©riforma©gli©artt.©18,©19,©20,©21,©comma©5,©25.©


DOTTRINA¨311 


testo¨unico¨dell'edilizia,¨la¨d.i.a.¨viene¨qualificata¨come¨istanza¨autorizzatoria¨
che,¨per¨effetto¨del¨decorso¨del¨tempo,¨provoca¨la¨formazione¨di¨un¨provvedi-
mento¨tacito¨di¨accoglimento.¨La¨legge¨80¨accoglie¨la¨tesi¨provvedimentale¨
in¨quanto¨sancisce¨che¨ûresta¨salvo¨il¨potere¨dell'amministrazione¨di¨assu-
mere¨determinazione¨in¨via¨di¨autotutela,¨ai¨sensi¨degli¨artt.¨21¨quinquies©e¨
21¨noniesý.¨Le¨attivita©¨indicate¨nella¨norma¨possono¨essere¨iniziate¨decorsi¨
trenta¨giorni¨dalla¨presentazione¨della¨dichiarazione¨all'autorita©¨competente.¨
Il¨vaglio¨dell'amministrazione¨da¨preventivo¨diviene¨successivo:¨fino¨a¨trenta¨
giorni¨dall'inizio¨dell'attivita©¨e¨sufficiente¨accertare¨la¨carenza¨dei¨presupposti¨
per¨inibirne¨la¨continuazione.¨Decorso¨tale¨termine¨il¨provvedimento¨repres-
sivo¨potra©¨essere¨assunto¨solo¨nell'esercizio¨del¨potere¨di¨autotutela¨di¨cui¨agli¨
artt.¨21¨quinquies©e21¨nonies©legge¨241.¨Eépertanto¨necessario¨verificare¨l'esi-
stenza¨di¨un¨interesse¨pubblico¨attuale¨e¨concreto¨e¨tenendo¨conto¨dell'affida-
mento¨che¨l'inerzia¨della¨P.A.¨ha¨ingenerato¨nel¨privato¨che¨nel¨frattempo¨
ha¨iniziato¨l'attivita©¨.¨Il¨comma¨5¨della¨norma¨stabilisce¨che¨ogni¨controversia¨
relativa¨all'applicazione¨dei¨commi¨1,2,3,¨e©¨devoluta¨alla¨giurisdizione¨esclu-
siva¨della¨giudice¨amministrativo.¨

7.©L'art.©20©legge©241/2005©e©sostituito©dall'art.©3,©comma©6©ter¨della©legge©
80/2005©

Anche¨l'art.¨20¨e©¨stato¨interamente¨riformulato¨dalla¨legge¨89/2005.¨

Com'e©¨noto¨l'art.¨20¨della¨legge¨241/1990¨ha¨generalizzato¨il¨silenzio¨
assenso¨e¨disciplinato¨in¨senso¨ampliativo¨un¨istituto¨gia©¨conosciuto¨dall'ordi-
namento¨giuridico.¨

La¨norma¨regola¨le¨ipotesi¨nelle¨quali¨la¨richiesta¨di¨un¨determinato¨
provvedimento¨autorizzatorio¨si¨considera¨accolta¨qualora¨entro¨un¨dato¨ter-
mine¨la¨P.A.¨non¨comunichi¨all'interessato¨il¨provvedimento¨di¨diniego.¨

Oggetto¨dell'istituto¨del¨silenzio¨assenso¨sono¨le¨attivita©¨private¨ancora¨
sottoposte¨al¨vaglio¨preventivo¨dell'amministrazione.¨

La¨generalizzazione¨e©¨stata¨ora¨estesa¨a¨tutti¨i¨procedimenti¨ad¨istanza¨di¨
parte¨con¨la¨sola¨eccezione¨dei¨provvedimenti¨rilasciati¨da¨amministrazioni¨
preposte¨alla¨cura¨di¨interessi¨qualificati¨(difesa¨nazionale,¨pubblica¨sicu-
rezza,¨immigrazione,¨patrimonio¨culturale¨e¨paesaggistico,¨ambiente)¨e¨dei¨
casi¨in¨cui¨la¨normativa¨comunitaria¨impone¨l'adozione¨di¨provvedimenti¨for-
mali.¨

Secondo¨il¨tenore¨della¨vecchia¨norma¨di¨cui¨all'art.¨20¨(non¨toccata¨
dalla¨legge¨15¨ma¨riformata¨dopo¨due¨mesi¨dalla¨legge¨80)¨il¨silenzio¨assenso¨
non¨e©¨un¨atto,¨ma¨un¨titolo¨autonomo¨capace¨di¨produrre¨effetti¨equipollenti¨
a¨quelli¨derivanti¨dal¨provvedimento¨amministrativo.¨

Com'e©¨noto,¨il¨silenzio¨e©¨un¨mero¨fatto¨giuridico:¨consiste¨nell'omissione¨
di¨qualsiasi¨manifestazione¨di¨volonta©¨ed¨esso¨come¨tale¨non¨puo©¨assumere¨
alcun¨significato,¨ne¨positivo¨ne¨negativo.¨

Non¨deve¨confondersi¨con¨la¨manifestazione¨di¨volonta©¨:¨il¨silenzio¨si¨
forma¨quando¨manca¨assolutamente¨una¨espressione¨della¨volonta©¨della¨P.A.¨

Affinche¨il¨silenzio¨possa¨assumere¨un¨determinato¨significato,¨tramu-
tandosi¨in¨una¨manifestazione¨della¨volonta©¨della¨P.A.:¨occorre¨che¨la¨legge¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

attribuisca©ad©esso©un©valore©positivo©o©negativo©(silenzio©tipizzato),©ovvero©
che©si©verifichi©in©circostanze©tali©da©conferirgli©il©significato©di©un©atto©con-
cludente.©

Il©silenzio©assenso©ha©trovato©ampia©applicazione©in©materia©urbanistica©
ed©edilizia©

La©fattispecie©del©silenzio©assenso©e©stata©introdotta©con©l'art.©8©d.l.©
25©gennaio©1982©n.©9,©convertito©nella©legge©25©marzo©1982©n.©94,©in©materia©
di©concessioni©edilizie,©in©merito©a©interventi©ben©definiti©(cd.legge©Nicolazzi©
art.©31).©

Tale©norma©aveva©carattere©eccezionale©e©come©tale©non©era©suscettibile©
di©applicazione©analogica.©

Secondo©la©pregressa©normativa,©l'annullamento©di©un©silenzio©assenso©
non©determinava©l'eliminazione©di©un©atto,©bens|©solo©degli©effetti©giuridici©
prodotti©per©l'inerzia©della©P.A.©

Ora,©invece,©l'art.©6©ter¨della©legge©80/2005©ha©mutato©i©termini©della©
questione©ed©espressamente©ha©sancito©che:©il©silenzio©della©P.A.©equivalea©
provvedimento©di©accoglimento©della©domanda.©Cio©anche©ai©fini©dell'appli-
cabilita©delle©nuove©norme©sull'autotutela©di©cui©al©capo©IV©bis¨della©legge©
15/2005.©

8.¨L'¨art.¨21¨e¨riformato¨dall'art.¨3,¨6¨novies©della¨legge¨80/2005.¨
All'art.©21©e©aggiunto©il©seguente©comma:©ûRestano©ferme©le©attribuzioni©
di©vigilanza,©prevenzione©e©controllo©su©attivita©soggette©ad©atti©di©assenso©
da©parte©di©P.A.©previste©da©leggi©vigenti,©anche©se©e©stato©dato©inizio©all'atti-
vita©ai©sensi©degli©artt.©19©e©20ý.©
La©norma©conferma©che©i©poteri©di©vigilanza©e©di©controllo©si©estendono©
anche©ai©casi©di©cui©agli©artt.©19©e©20©.©

9.¨In¨materia¨di¨accesso¨viene¨introdotta¨la¨giurisdizione¨esclusiva¨del¨G.A.¨
L'art.¨3,¨comma¨6¨decies©aggiunge¨il¨comma¨5¨all'art.¨25.¨

La©nuova©norma©attribuisce©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©
amministrativo©l'intera©materia©dell'accesso,©con©cio©dirimendo©le©varie©dia-
tribe©circa©la©natura©giuridica©dell'accesso©ed©il©riparto©di©competenza.©

Com'e©noto,©si©sono©formate©due©contrapposte©teorie©circa©la©natura©giu-
ridica©dell'accesso:©la©prima©ne©sosteneva©la©natura©di©diritto©soggettivo©
(all'informazione),©la©seconda©di©interesse©legittimo.©

Quest'ultima©argomentava©proprio©dal©fatto©che©mancava©una©previsione©
espressa©legislativa©attributiva©di©competenza©esclusiva©al©T.A.R.©(9)©

(9)©V.Poli,©Il¨riparto¨di¨giurisdizione,in©Trattato¨di¨giustizia¨amministrativa¨acura©diF.©
Caringella©e©R.©Garofoli,©tomo©II,©1132.©T.A.R.©Toscana,©I,©2©febbraio©2004,©n.©266:©ûEé©
improcedibile©per©difetto©di©interesse©ad©agire©la©richiesta©di©accesso©agli©atti©se©non©risulta©
impugnato©il©rinnovo©del©diniego©di©accesso©ed©e©inammissibile©se©non©viene©notificato©ai©
controinteressatiý,©con©commento©di©M.V.©Lumetti,©Accesso,¨riservatezza¨e¨tutela¨dei¨con-
trointeressati,in©www.arsg.it.ein©Rass.¨Avv.¨Stato,©2004.©


DOTTRINAö313 


Leömodificheödellaöleggeö15/2005ösembranoöavereöunöcontenutoöpiu©
restrittivoörispettoöall'originarioötestoödell'art.ö22ödellaöleggeönö241ödelö1990:ö
l'art.ö22,öcommaö1,öl.öb 
qualificaösoggettiöinteressatiöall'accessoöûtuttiöiösog-
gettiöprivatiöcheöabbianoöunöinteresseödirettoöconcretoöeöattuale,öcorrispon-
denteöadöunaösituazioneögiuridicamenteötutelataöeöcollegataöalödocumentoöalö
qualeöe©chiestoöl'accessoö(10).ö

L'introduzioneödellaöregolaödellaögiurisdizioneöesclusivaödelö

G.A.öcomportaöunaömaggioreöincisivita©delösindacatoögiurisdizionale,ö
soprattuttoödopoöilöd.lgs.ö31ömarzoö1998,ön.ö80ö(11)öeölaölegge
öööööööö

(10)öûInöogniöcaso,öeraöapparsoöchiaroöfinödaiöprimiöanniödiöapplicazioneödellaöleggeösulö
procedimentoöamministrativoöcheöilölegislatoreödelö1990önonöavevaöintesoöintrodurre,öinö
materiaödiöaccesso,öunönuovoötipoödiöazioneöpopolare,ödalömomentoöcheöilöriconoscimento,ö
nelötestoöoriginarioödell'art.ö22ödellaöleggeön.ö241,ödelödirittoödiöaccedereöaiödocumentiöammi-
nistrativiöûaöchiunqueöviöabbiaöinteresseöperölaötutelaödiösituazioniögiuridicamenteörilevantiý,ö
purönellaösuaösinteticaölinearita©,öcontenevaögia©leöattribuzioniöcheönecessariamenteödovevanoö
sorreggereöl'interesseödiöcoluiöcheöintendevaörichiedereöadöunaöpubblicaöamministrazioneöl'o-
stensioneödiödocumentiöamministrativi...öL'ammissibilita©dellaörichiestaödiöaccessoödelöpri-
vato,öinfatti,öeraöedöe©tuttoraöcondizionataöallaödimostrazione,ödaöparteödiöquest'ultimo,ödiö
essereötitolareödiöunaöposizioneögiuridicamenteörilevanteöeödifferenziataöaöconoscereöilöconte-
nutoödiödeterminatiöattiöe,öquindi,ödiönonövantare,örispettoöallaörichiestaöostensioneödegliö
stessi,öunömeroöinteresseödiöfattoý,öU. 
Giovannini,öLa 
rimodulazione 
normativa 
in 
materia 
di 
accesso 
ai 
documenti 
amministrativi 
di 
cui 
alla 
legge 
11febbraio 
2005 
n. 
15: 
la 
ridefinizione 
dei 
limiti 
e 
le 
nuove 
garanzie 
in 
caso 
di 
diniego 
di 
ostensione 
degli 
atti,inöquestaöRassegna, 
prossimaöpubblicazione.ö

(11)öInödichiaratoöossequioöalloöspiritoöcomunitarioölaöc.d.öBassaniniö(n.ö59/1997),ö
all'art.ö11,öcommaö4ö,ölett.G 
daöunölatoödevolvevaöalöG.O.öaödecorrereödalö30ögiugnoö1998,ö
laöcognizioneödelleöcontroversieöinömateriaödiöpubblicoöimpiegoöc.d.öprivatizzato,ödall'altroö
disponevaölaöcontestualeöestensioneödellaögiurisdizioneöesclusivaöalleöcontroversieöaventiöadö
oggettoödirittiöpatrimonialiöconsequenzialiöiviöcompresoöilörisarcimentoödelödanno,öinömateriaö
edilizia,öurbanisticaöeödiöpubbliciöservizi.öInövirtu©delöDL.31ömarzoö80/1998öe©oggiöpossibileö
parlareödiögiurisdizioneöspecializzata,öripartitaötraögiudiceöordinarioöeögiudiceöamministra-
tivo,öpurörimanendoöinövitaötaluniölimitiöinterniöallaögiurisdizioneödelögiudiceöordinarioöneiö
confrontiödell'attoöamministrativoö(vediöartt.ö4öeö5ödellaöleggeöabolitriceödelöcontenziosoö
Amministrativoön.ö2248ödelö1865,öallegatoöE).öGliöinterventiöpiu©consistentiösuiöcriteriödiö
ripartoösiösonoöavutiörecentemente,öconöl'affermarsiödelöcriterioöcheödiscriminaöleögiurisdi-
zioniöperöûblocchiýödiömaterieöedöilöcorrelativoöampliamentoödellaögiurisdizioneöamministra-
tivaöesclusiva.öViaöviaösonoöstateöassegnateöaiöTARöinöordineösparso:öleöcontroversieöcontroö
l'attribuzioneöoöilörifiutoödiöconcessioneöediliziaöeöcontroöleödeterminazioniöeölaöliquidazioneö
deiöcontributiöeödelleösanzioniöinömateriaö(art.ö16öleggeö28ögennaioö1977,ön.ö10ösullaöedificabi-
lita©deiösuoli);öleöcontroversieöinömateriaödiöformazione,öconclusioneöedöesecuzioneösiaödegliö
accordiöfraöP.A.öeöprivatiösostitutiviödiöprovvedimentiöamministrativiösiaödegliöaccordiöfraö
P.A.ö(artt.ö11öeö15ödellaöleggeö241ödelö1990);öiöricorsiöcontroöiöprovvedimentiöamministrativi,ö
compresiöquelliösanzionatoriöadottatiösullaöbaseödellaöl.öantitrustösullaötutelaödellaöconcor-
renzaöeödelömercatoö(titoliödalöIöalöIVödellaöleggeö10öottobreö1990,ön.ö287);öleöcontroversieö
relativeöallaöriduzioneödeiöprezziödeiöcontrattiöpubbliciöintrodottaödall'art.ö6ödellaöleggeö
24ödicembreö1993,ön.ö537;öiöricorsiöavversoögliöattiöeöiöprovvedimentiödelleöautorita©diöregola-
zioneödeiöserviziöpubbliciö(art.ö2,ö25öcomma,ödellaöleggeö14önovembreö1995,ön.ö481);öiöricorsiö
avversoöiöprovvedimentiödell'autorita©peröleögaranzieönelleötelecomunicazioniö(art.ö1,ö26ö
commaödellaöleggeö31öluglioö1997,ön.ö249).öConöilödecretoö80ösonoöstateödevoluteöinöbloccoö
allaögiurisdizioneöesclusivaödelöG.A.ötutteöleöcontroversieöinömateriaödiöpubbliciöserviziö(com-
preseöleömaterieöafferentiöalöcredito,öallaövigilanzaösulleöassicurazioni,öalömercatoömobiliare,ö
alöservizioöfarmaceutico,öaiötrasporti,ötelecomunicazioniöeöaiöserviziödiöcuiöallaöleggeö
14önovembreö1995,ön.ö481ö(art.ö33,öd.lgs.31ömarzoö1998,ön.ö80).ö

RASSEGNAöAVVOCATURAöDELLOöSTATOö

205/2000ö(12),öcheöhannoöavvicinatoöilöprocessoöamministrativoöallaöstrutturaö
processualeöcivilistica.ö

Com'e©noto,ötaleönormativaöhaöintesoöassicurareöunaögiurisdizioneöpari-
tariaöaöquellaöordinariaöedöadöessaöalternativaösalvo,öpoi,ölaöbattutaöd'arrestoö
impostaödallaösentenzaödellaöCorteöcostituzionaleön.ö204(13).

öööööööö

(12)öLaöleggeön.ö205ödelö2000öhaöcontenutiöampiöeörecaöunaöforteöconvergenzaödelöpro-
cessoöamministrativoösulleölineeöprocessualiöcivilisticheö(laöcivilizzazioneödelögiudizioöammi-
nistrativo,öVillata, 
Pajno, 
Nigro,öpag.ö92).öLaöleggeöpotenziaöilömodelloödellaögiurisdizioneö
esclusiva,öcomprensivoödiömaterieöcomeöl'urbanistica,öl'edilizia,öiöserviziöpubbliciöeödevolveö
alöG.A.ölaöcognizioneödelleöquestioniörisarcitorieöconseguenzialiöinötemaödiögiurisdizioneö
esclusivaöeödiölegittimita©,ögrazieöall'art.ö7ödellaöleggeö205/2000öcheöriscriveöl'art.ö7ödellaöleggeö
T.A.R.öInötalömodoölaögiurisdizioneödelöG.A.ösiötramutaödaögiurisdizioneömutilataöinögiurisdi-
zioneöpiena,öinöquantoöcapaceödiösomministrareötutteöleöpossibiliöformeödiötutelaörivendicateö
dalöricorrente,öproprioöcomeöaccadeönelösistemaöfrancese.öAlömomentoöpermaneöl'esigenzaö
diöunoösforzoödiöunificazioneö(Abbamonte, 
Nigro,öpag.ö92)ödelleönormeösulöprocessoöammi-
nistrativoöinnanziöaiövariöorganiödiögiustiziaöamministrativa,öinöquantoöilöprocessoöammini-
strativoönonöhaöancoraöformatoöoggettoöneppureödiöunötestoöcoordinatoödelleönormeöcheöloö
disciplinano,öcompreseöcomeösiöe¨visto,öinöunöperiodoödiötempoöcheövaödalö1865öaiönostriö
giorni.ö
(13)öLaösentenzaön.ö204/2004ödellaöCorteöcostituzionale,öcom'e©noto,öhaöfortementeöridi-
mensionatoöleömaterieödiögiurisdizioneöesclusivaöex 
art.ö33öeö3'ödelödecretoö80,öcomeömodifi-
catoödallaöleggeön.ö205ödelö2000.ö
Haörilevatoöilöconnotatoöquasiöaccessorioödellaöprevisioneöall'internoödell'art.ö103öCost.ö
dellaögiurisdizioneöesclusivaörispettoöaöquellaögeneraleödiölegittimita©,önonche¨laöpresenzaödiö
confiniöcostituzionaliöprecisiöedöinvalicabiliödaöparteödelölegislatoreöordinario,öcircaöl'indivi-
duazioneödeiöcasiödiögiurisdizioneöesclusiva.ö

Sonoöstateödunqueöripudiateöleötesiösostenuteöinödottrinaöeögiurisprudenzaövolteöaöconsi-
derareöillimitataölaödiscrezionalita©delölegislatoreönell'introduzioneödiöipotesiödiögiurisdizioneö
esclusiva.öInöparticolare,ölaöCorteöhaönegatoöcheöilöriferimentoögenericoöall'interesseöpubblicoö
coinvoltoönellaöfattispecieöeölaöpresenzaödellaöP.A.öcomeöparteöprocessualeösorregganoölegitti-
mamenteödalöpuntoödiövistaöcostituzionale,öunaöprevisioneödiögiurisdizioneöesclusiva.öLaö
discrezionalita©delölegislatore,önonöassoluta,önonöcondizionata,ödeveödispiegarsiöconölaöindivi-
duazioneödiöûöparticolariömaterieöýönelleöqualiölaötutelaöneiöconfrontiödellaöP.A.öinvesteöiö
dirittiösoggettivi,ömaöinöquantoöstrettamenteöconnessiöall'adozioneödiöattiöeöprovvedimentiö
autoritativi,öespressioneödell'esercizioödellaöfunzioneöpubblica.öPertanto,ölaögiurisdizioneödelö

G.A.önonöpuo'öavereöadöoggettoösettoriöinteriödell'economiaöoödelödiritto,önonöspecificamenteö
individuatiöconöriferimentoöall'esercizioödiöpotesta©pubbliche.öRimaneöfermoöcheöilöG.A.,önelö
disegnoöcostituzionale,öe¨ilögiudiceödellaöfunzioneöpubblica,öinöcoerenzaöconöilöprincipioödellaö
separazioneödeiöpoteri.ö

DOTTRINA©315 


La 
manutenzione 
ordinaria 
e 
straordinaria 
in 
materia 
di 
opere 
idrauliche 
e 
la 
tutela 
penale 
del 
paesaggio: 
una 
interpretazione 
estensiva? 
(1) 


di 
Paolo 
Marchini 


1.^Gliinterventidimanutenzionesuifiumi, 
torrentiedicorsid'acqua. 
Le©Regioni,©e©le©Province©qualora©delegate,©nell'ambito©della©loro©fun-
zione©di©polizia©idraulica©progettano©e©realizzano©interventi©di©manutenzione©
sulle©opere©idrauliche©lungo©i©fiumi,©la©cui©tipologia©varia©a©seconda©delle©
situazioni©contingenti.©In©genere©si©tratta©di©lavori©in©sponda©o©sugli©argini©
(maestri©e©golenali)©di©costruzione©di©opere©di©difesa©idraulica,©di©taglio©della©
vegetazione©arborea©e©arbustiva©che©si©trova©nell'alveo,©di©taglio©di©vegeta-
zione©ingombrante©sulle©scarpate©interne©e©delle©piante©pericolanti.©Altri©
interventi,©spesso©di©urgenza,©riguardano©la©rimozione©di©materiale©legnatico©
e©rifiuti©solidi©accumulatisi©a©ridosso©dei©piloni©dei©ponti,©la©risagomazione©
dell'alveo©e©del©profilo©delle©scarpate©spesso©con©impianto©di©nuove©essenze©
arboree,©la©rimozione©dei©sovralluvionamenti©al©fine©di©ripristinare©l'officio-
sita©della©sezione©idraulica.©

L'importanza©visiva©ed©estetica©di©alcuni©di©tali©lavori©pone©il©problema©
della©compatibilita©di©quegli©interventi©limitati©alla©sola©manutenzione©ordi-
naria©o©straordinaria©con©l'integrita©del©paesaggio,©valore©protetto©a©livello©
costituzionale©(art.©9©Cost.)©e©la©cui©tutela©e©rimessa©alla©legislazione©esclusiva©
dello©Stato©(art.©117,©primo©comma,©lett.©s):ûtutela 
dell'ambiente, 
dell'ecosi-
stema 
e 
dei 
beni 
culturaliý)©che©esercita©ancora©il©controllo©sulle©autorizzazioni©
paesaggistiche©rilasciate©dalla©Regione©attraverso©il©potere©di©annullamento,©
in©attesa©dell'entrata©a©regime©del©nuovo©parere©vincolante©(art.©157©t.u.©
2004/42©ed©art.©1,©comma©36,©lett.©C).©

2. 
^Quadro 
normativo 
di 
riferimento. 
L'attivita©di©manutenzione©dei©fiumi,©torrenti©e©corsi©d'acqua©iscritti©negli©
elenchi,©le©relative©sponde©o©piedi©degli©argini©per©una©fascia©di©150©mt,©sia©
se©operata©dall'ente©pubblico©che©dal©privato,©incide©sul©vincolo©paesaggistico©
posto©dalla©legge©(art.©142©t.u.©2004,©gia©art.©1©della©legge©n.©431/1985).©Il©pro-
blema©e©se©tali©attivita©necessitino©di©autorizzazione©paesaggistica©e,©di©conse-
guenza,©del©controllo©positivo©della©soprintendenza.©

La©questione©riveste©notevole©interesse©poiche¨i©lavori©eseguiti©senza©
autorizzazione©o©in©difformita©ed©in©violazione©delle©norme©preposte©a©tutela©

(1)©Il©presente©lavoro©costituisce©un'elaborazione©della©relazione©ûConcetto 
di 
manuten-
zione 
ordinaria 
e 
straordinaria, 
modifica 
dello 
stato 
dei 
luoghipermanente 
(L. 
1497/39 
e 
t.u. 
beni 
culturali 
e 
paesaggio) 
^Interpretazione 
ed 
indirizzo 
applicativoý,©tenuta©al©seminario©di©
aggiornamento©organizzato©dalla©Scuola©di©Amministrazione©Pubblica©della©Provincia©di©
Perugia©sulla©ûRiqualificazione, 
difesa 
idraulica 
e 
recupero 
ambientale 
delle 
spondefluvialiýil©
27©gennaio©2005.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

del©vincolo©paesistico,©oltre©ad©essere©sanzionati©in©via©amministrativa©
(art.©167©t.u.©2004),©costituiscono©reato©(art.©181©t.u.©2004),©salvo©le©nuove©
modifiche©alla©fattispecie©penale©apportate©dalla©c.d.©delega©ambientale©(legge©
15©dicembre©2004©n.©308)©di©cui©si©dira©oltre.©

L'autorizzazione©paesaggistica©non©e©richiesta©per©gli©interventi©di©manu-
tenzione©ordinaria©e©straordinaria©che©non©alterino©lo©stato©dei©luoghi.©Si©
tratta©di©norma©ormai©di©carattere©generale©perche¨originariamente©intro-
dotta©dal©d.l.©27©giugno©1985,©n.©312,©convertito©con©legge©8©agosto©1985,©

n.©431,©riprodotta©dal©t.u.©n.©490/1999©ed©ora©consacrata©nell'art.©149©del©t.u.©
n.©42/2004©con©alcune©modifiche©che,©pero©,©ai©fini©del©nostro©argomento©non©
rilevano©perche¨chiaramente©riferite©agli©interventi©edilizi©(ci©si©riferisce©alla©
discutibileesenzionedall'autorizzazioneprevistadall'art.©143,comma5,lett©b.).©
3. 
^Problemi 
interpretativi. 
Giurisprudenza 
penale. 
Il©testo©unico©sui©beni©culturali©(sia©quello©del©1999©che©quello©del©2004)©
non©definisce©quali©siano©gli©interventi©di©manutenzione©ordinaria©e©straordi-
naria.©L'unica©definizione©proviene©dalla©c.d.©delega©ambientale©(art.©1,©
comma©36©lett.©c)©allorche¨stabilisce©che©il©reato©di©cui©all'art.©181©del©t.u.©

n.©42/2004©non©sussiste©per©i©lavori©configurabili©quali©interventi©di©manuten-
zione©ordinaria©e©straordinaria©ûai©sensi©dell'art.©3©del©d.P.R.©6©giugno©2001,©
n.©380ý©(t.u.©sull'edilizia).©L'art.©3©del©t.u.©sull'edilizia,©comma©1,©fornisce©la©
medesima©definizione©scolpita©dalla©legge©n.©457/1978©(norme©per©l'edilizia©
residenziale).©Il©chiaro©ambito©oggettivo©riferito©esclusivamente©agli©edifici©
(ed©impianti©tecnologici,©servizi©igienico-sanitari)©pone©subito©il©problema©di©
inquadramento©degli©immobili©che©edifici©non©sono:©ad©es.©gli©alvei©dei©fiumi©
e©dei©torrenti,©i©versanti,©gli©argini©e©le©opere©idrauliche©in©genere:©quale©con-
cetto©di©manutenzione©puo©adottarsi©per©tali©immobili©?©
Un©problema©definitorio,©tuttavia,©non©sembra©porsi©se©si©considera©un©
recente©orientamento©della©Corte©di©cassazione©penale©secondo©il©quale©
l'art.©152©del©d.lgs.©n.©490/1999©alla©lettera©a)©si©riferisce©pacificamente©ai©soli©
edifici;©alla©lett.©b)©all'attivita©agro-silvo-pastorale©e©alla©lett.©c)©alle©opere©di©
bonifica©da©eseguirsi©nelle©foreste:©pertanto,©essendo©l'ipotesi©di©lavori©in©
alveo©del©tutto©estranea©all'art.©152,©essa©necessita©sempre 
della©autorizzazione©
paesaggistica©(Cass.©Sez.©3.,©pen.,©n.©26110©del©10©giugno©2004(2),©con©riferi-
mento©a©lavori©di©sbancamento©nell'alveo©del©fiume©Volturno).©

Anche©se©il©tenore©letterale©dell'art.©152©(ora©149)©lett.©a)©sembra©distin-
guere©lo©stato©dei©luoghi©dall'aspetto©esteriore©degli©edifici,©con©cio©autoriz-
zando©a©limitare©due©campi©oggettivi©di©applicazione©della©norma,©ossia©gli©
edifici©ûeý©altri©luoghi,©il©rinvio©recettizio©che©la©legge©delega©ûambientaleý©
opera©a©favore©del©t.u.©sull'edilizia,©tuttavia,©sembra©deporre©per©la©pertinenza©
dei©lavori©di©manutenzione©ûesentiý©da©autorizzazione©ai©soli©edifici.©

Eéda©registrare,©pertanto,©una©carenza©di©coordinamento©normativo©da©
parte©del©t.u.©sui©beni©culturali©per©quanto©riguarda©le©attivita©di©manuten-
zione©fluviale©che©non©alterino©lo©stato©dei©luoghi©e©per©le©quali©non©si©avverte©

(2)©In©banca©dati©on 
line 
de©La 
Legge 
Plus 
IPSOA.©

DOTTRINA©317 


la©necessita©della©autorizzazione©le©volte©in©cui©non©e©posto©in©pericolo©il©bene©
paesaggio.©In©attesa©di©un©chiarimento©anche©da©parte©della©stessa©Cassazione©
penale,©allo©stato©non©puo©che©adottarsi©la©massima©cautela©ogni©qualvolta©
si©venga©ad©operare©interventi©sul©demanio©idrico©protetto.©

Infatti,©in©presenza©di©un©tale©orientamento©restrittivo©della©Cassazione©
penale©un©problema©di©definizione©del©concetto©di©manutenzione©ai©fini©della©
tutela©paesaggistica©sembra©passare©in©secondo©piano©se©e©vero©che©qualsiasi©
manutenzione©su©alvei©ed©opere©idrauliche©ecc.©necessita©in©ogni©caso©di©auto-
rizzazione©e,©quindi,©di©successivo©controllo©o©parere©della©soprintendenza.©

Il©nuovo©comma©1©ter 
dell'art.©181©(aggiunto©dalla©citata©delega©ambien-
tale)©sembra©escludere©l'ipotesi©di©reato©se©l'intervento©manutentivo©(pero©
sempre©riferibile©agli©edifici©per©il©rinvio©operato©all'art.©3©del©testo©unico©sul-
l'edilizia)©venga©successivamente©accertato©come©compatibile©con©il©paesaggio©
secondo©le©procedure©di©cui©al©comma©1©quater 
(ossia©dopo©aver©superato©il©
parere©vincolante©della©soprintendenza©sull'autorizzazione).©Il©venir©meno©
della©rilevanza©penale©del©fatto©lascia,©tuttavia,©immutato©l'illecito©ammini-
strativo;©tant'e©che©la©norma©ha©cura©di©precisare©che©restano©salve©le©sanzioni©
amministrative.©

L'intervento©postumo©della©compatibilita©ambientale©priverebbe,©per-
tanto,©di©rilevanza©penale©la©sola©manutenzione©degli©edifici,©almeno©secondo©
l'orientamento©della©Cassazione©penale©ed©in©base©all'interpretazione©sistema-
tica©con©la©delega©ambientale.©Quid 
juris 
per©le©manutenzioni©idrauliche©?©

Occorrera©verificare©se©si©tratti©di©una©lacuna©del©t.u.©sui©beni©culturali©o©
se©la©omissione©di©qualsiasi©riferimento©alle©opere©idrauliche©possa©non©rile-
vare©ai©fini©penali©alla©stregua©di©una©interpretazione©estensiva©dell'art.©149©
che©le©ricomprenda©tra©gli©interventi©che©non©necessitano©di©autorizzazione©
paesaggistica.©Inoltre©la©nuova©previsione©di©una©compatibilita©paesaggistica©
postuma,©se©limitata©alle©opere©edilizie,©sembrerebbe©mutare©la©natura©giuri-
dica©di©reato©di©pericolo©presunto©che©rimarrebbe©tale,©invece,©per©i©lavoridi©
manutenzione©idraulica©non©autorizzati.©Una©tale©conclusione,©pero©,©appare©
paradossale©perche¨il©passaggio©ad©un©reato©di©pericolo©concreto©avvantaggia©
gli©abusi©edilizi©a©scapito©delle©opere©pubbliche©di©difesa©idraulica©che©non©
alterano©lo©stato©dei©luoghi©e©che©sono©necessarie©per©la©collettivita©.©Prima©
di©affrontare©il©problema,©mette©conto©accennare©alla©natura©del©reato©previ-
sto©dall'art.©181©del©d.lgs.©n.©42©del©2004©(d'ora©in©poi©t.u.b.c.)©ed©alla©rilevanza©
della©alterazione©dello©stato©dei©luoghi©come©elemento©della©fattispecie.©

4. 
^Il 
reato 
di 
opere 
eseguite 
in 
assenza 
di 
autorizzazione 
o 
in 
difformitaà 
da 
essa. 
L'art.©181,©primo©comma,©del©t.u.b.c.©recita:©ûChiunque, 
senza 
la 
pre-
scritta 
autorizzazione 
o 
in 
difformitaà 
di 
essa, 
esegue 
lavori 
di 
qualsiasi 
genere 


su 
beni 
paesaggistici 
eà 
punito 
con 
le 
pene 
previste 
dall'articolo 
20 
della 
legge 


28febbraio 
1985, 
n. 
47ý.©

La©giurisprudenza©della©Suprema©Corte©con©riferimento©al©vecchio©testo©
di©cui©all'art.©163©del©d.lgs.©n.©490/1999,©riconosceva©pacificamente©che©il©
reato©fosse©di©natura©formale©e©di©pericolo©astratto.©Infatti,©anche©se©l'inter-
vento©in©assenza©o©in©difformita©di©autorizzazione©non©cagioni©un©danno©
ambientale,©nondimeno©il©legislatore©ritiene©quell'intervento©astrattamente©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

idoneo©a©ledere©o©mettere©in©pericolo©il©paesaggio©o©l'ambiente,©con©la©conse-
guenza©che©una©volta©che©il©reato©sia©stato©commesso,©e©penalmente©irrile-
vante©l'autorizzazione©postuma©rilasciata©dall'autorita©tutoria,©cos|©come©qua-
lunque©atto©che©attesti©l'inesistenza©di©un©danno©ambientale©(3).©

La©stessa©Corte©opera©poi©una©distinzione©tra©ûalterazione©dello©stato©dei©
luoghiý©e©ûpregiudizioý©per©il©bene©tutelato,©al©fine©di©stabilire©che©quest'ul-
timo©elemento©non©necessita©di©verifica,©trattandosi©appunto©di©reato©di©peri-
colo©astratto,©al©contrario©del©primo©che©deve©risultare©ûapprezzabileý©(4).©

Pertanto,©cio©che©il©giudice©penale©deve©accertare©non©e©tanto©l'effettivo©
pregiudizio©al©paesaggio,©quanto©la©visibilita©della©alterazione©dello©stato©dei©
luoghi.©Si©gioca,©verrebbe©da©dire,©sul©filo,©perche¨la©differenza©non©e©piu©tan-
gibile:©in©sostanza©cosa©altro©non©e©se©non©il©pregiudizio©ai©luoghi,©la©loro©
alterazione©palese?©Sicche¨il©reato,©nel©mentre©viene©proclamato©di©pericolo©
astratto,©in©definitiva,©viene©trattato©sostanzialmente©come©un©reato©di©peri-
colo©concreto.©

Proprio©tale©labile©discrimine©ora©viene©ad©essere©rimosso©dalla©legge©

n.©308/2004©che©all'art.©1,©comma©36,©lett.©c),©introduce©il©comma©1-ter©
all'art.©181©secondo©il©quale©ûFerma©restando©l'applicazione©delle©sanzioni©

amministrative©ripristinatorie©o©pecuniarie©di©cui©all'articolo©167,©qualora©l'auto-

rita©amministrativa©competente©accerti©la©compatibilita©paesaggistica©secondo©

le©procedure©di©cui©al©comma©1-quater,©la©disposizione©di©cui©al©comma©1©non©si©

applica:©a)©per©i©lavori,©realizzati©in©assenza©o©difformita©dall'autorizzazione©

paesaggistica,©che©non©abbiano©determinato©creazione©di©superfici©utili©o©volumi©

ovvero©aumento©di©quelli©legittimamente©realizzati;©b)©per©l'impiego©di©materiali©

in©difformita©dall'autorizzazionepaesaggistica;©c)©per©i©lavori©configurabili©quali©

interventi©di©manutenzione©ordinaria©o©straordinaria©ai©sensi©dell'articolo©3©del©

decreto©del©Presidente©della©Repubblica©6©giugno©2001,©n.©380ý.©

Sembra,©quindi,©che©il©reato©sia©divenuto©di©pericolo©concreto©se©e©vero©
che©ora©e©penalmente©rilevante©l'autorizzazione©postuma:©in©altri©termini,©il©
pericolo©diviene©elemento©della©fattispecie©perche¨ne©condiziona©l'esistenza.©

Si©tratta©di©vedere©se©il©sopravvenire©dell'autorizzazione©non©fa©sorgere©il©
reato,©oppure©lo©estingue.©La©distinzione©non©e©di©poco©momento©se©si©ha©
riguardo©al©tempus©commissi©delicti©con©tutte©le©implicazioni©processuali©e©
sostanziali©che©la©opzione©comporta.©

Da©quanto©detto©sulla©natura©giuridica©del©reato,©sembrerebbe©che©se©
l'accertamento©amministrativo©sul©pericolo©e©elemento©costitutivo©del©reato,©
il©suo©esito©favorevole©non©perfeziona©la©fattispecie©e©dunque©il©reato©non©sus-
siste;©tuttavia,©il©legislatore©sembra©offrire©una©diversa©interpretazione.©
Infatti,©per©i©lavori©compiuti©su©beni©paesaggistici©entro©e©non©oltre©il©30©set-
tembre©2004©senza©la©prescritta©autorizzazione©o©in©difformita©di©essa,©l'accer-
tamento©di©compatibilita©paesaggistica©dei©lavori©effettivamente©eseguiti,©
anche©rispetto©all'autorizzazione©eventualmente©rilasciata,©comporta©l'estin-

(3)©Cass.©Pen.,©sez©III,©5©agosto©2003,©Mori,©in©questa©rivista©n.©11/2003,©pag.©1357.©
(4)©Cass.©pen.,©sez©III,©14©maggio©2002,©Migliore,©ibidem,©n.©8/2002,©pag.©985©

DOTTRINA 
319 


zione 
del 
reato 
di 
cui 
all'art. 
181 
e 
di 
ogni 
altro 
reato 
in 
materia 
paesaggistica 
se 
ricorrono 
due 
condizioni: 
quella 
della 
compatibilitaò 
delle 
tipologie 
edilizie 
e 
dei 
materiali 
e 
quella 
del 
previo 
pagamento 
della 
sanzione 
amministrativa. 


Quindi 
il 
reato 
sarebbe 
perfezionato 
salvo 
estinguersi 
per 
eliminazione 
del 
pregiudizio. 
Tale 
ricostruzione 
appare 
avvalorata 
dalla 
ipotesi 
di 
estinzione 
del 
reato 
prevista 
dal 
comma 
1-quinquies©dell'art. 
181 
secondo 
cui 
ûLa©rimessione©in©

pristino©delle©aree©o©degli©immobili©soggetti©a©vincoli©paesaggistici©da©parte©del©

trasgressore,©prima©che©venga©disposta©d'ufficio©dall'autorita©amministrativa,©e©

comunqueprimacheintervengalacondanna,©estingueilreatodicuialcomma1ý. 
L'eliminazione 
del 
pregiudizio, 
in 
concreto 
constatato, 
facendo 
venir 
meno 
l'offesa 
al 
bene 
protetto, 
produce 
l'estinzione 
del 
reato. 
Ma 
se 
il 
reato 
eò 
di 
pericolo 
concreto, 
si 
domanda, 
potraò 
il 
giudice 
autonomamente 
accer-
tare 
la 
compatibilitaò 
paesaggistica 
? 
Non 
eò 
questa 
la 
sede 
per 
addentrarsi 
nella 
difficile 
tematica 
dell'accerta-
mento 
del 
pericolo 
concreto 
(5), 
tuttavia 
non 
si 
puoò 
che 
esprimere 
dubbi 
e 
perplessitaò 
sulla 
soluzione 
adottata 
dal 
legislatore 
il 
quale 
sembra 
rimettere 
di 
volta 
in 
volta 
all'autoritaò 
amministrativa 
la 
sopravvivenza 
del 
reato 
o 
la 
sua 
estinzione, 
espropriando 
cos|ò 
il 
giudice 
penale 
della 
piena 
cognizione 
sul-
l'elemento 
costitutivo 
del 
reato. 


5.©^Alterazione©dello©stato©dei©luoghi©e©la©permanenza.©
Il 
concetto 
di 
alterazione 
dei 
luoghi, 
ai 
fini 
che 
interessano 
il 
tema, 
non 
appare, 
allora, 
rilevante 
se 
eò 
vero 
che 
le 
manutenzioni 
idriche 
che 
non 
alte-
rino 
lo 
stato 
dei 
luoghi 
sarebbero 
in 
ogni 
caso 
soggette 
ad 
autorizzazione 
paesaggistica. 


Anche 
la 
qualificazione 
della 
permanenza 
dell'alterazione 
dello 
stato 
dei 
luoghi 
e 
dell'assetto 
idrogeologico 
del 
territorio 
per 
mezzo 
di 
opere 
civili 
(non 
solo 
di 
edifici) 
non 
assume 
rilievo 
con 
riguardo 
al 
sistema 
idrico, 
cioò 
in 
quanto 
essa 
permanenza 
eò 
richiesta 
solo 
per 
gli 
interventi 
inerenti 
l'eserci-
zio 
dell'attivitaò 
agro-silvo-pastorale 
(lett. 
b), 
quindi 
inerenti 
l'agricoltura 
e 
non 
la 
polizia 
idraulica. 


Occorre 
chiedersi, 
nel 
caso 
in 
cui 
l'orientamento 
del 
giudice 
penale 
mutasse 
nel 
senso 
di 
consentire 
l'inclusione 
anche 
degli 
interventi 
manuten-
tivi 
su 
fiumi, 
torrenti 
e 
corsi 
d'acqua 
nel 
regime 
di 
esenzione 
dall'autorizza-
zione, 
se 
la 
tipologia 
di 
interventi 
descritta 
ad 
esempio 
nelle 
ûLinee©guida©

per©la©individuazione©e©definizione©degli©interventi©di©manutenzione©delle©opere©

idrauliche©e©di©mantenimento©dell'officiosita©idraulica©della©rete©idrograficaý, 


allegato 
dell'Autoritaò 
di 
Bacino 
del 
fiume 
Tevere 
al 
Piano 
di 
Bacino-Progetto 
di 
piano 
stralcio 
per 
l'assetto 
idrogeologico-P.A.I., 
producano 
o 
meno 
una 
alterazione 
dello 
stato 
dei 
luoghi 
e, 
quindi, 
comunque 
necessitare 
di 
autoriz-
zazione. 


(5) 
Sulla 
quale 
v. 
Angioni, 
Il©pericolo©concreto©come©elemento©della©fattispecie©penale,©
Sassari, 
1981, 
pagg. 
43 
ss. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sul©punto©soccorre©ancora©la©giurisprudenza©della©Cassazione©penale©la©
quale©ha©ritenuto©sussistere©alterazione©quando©vi©sia©ûvisibilita©ý©da©un©deter-
minato©punto©da©cui©sia©possibile©scorgerne©con©evidenza©l'incidenza©sull'a-
spetto©dei©luoghi©(Cass.©Sez.©3,©14©maggio©2002).©Sempre©la©sezione©ha©rico-
nosciuto©che©l'alterazione©del©territorio©puo©prodursi©anche©con©il©taglio©e©lo©
sradicamento©di©alberi©o©lo©sbancamento©del©terreno©(Cass.©Pen.,©16©aprile©
1994,©n.©4424).©

Se©si©pone©attenzione,©ad©esempio,©all'intervento©di©taglio©definitivo©di©
essenze©arboree,©ebbene©esso©puo©visibilmente©mutare©lo©scenario©paesaggi-
stico©(magari©anche©in©meglio,©ma©cio©e©irrilevante);©lo©stesso©dicasi©per©la©

c.d.©ûrinaturazioneý©attraverso©l'ingegneria©naturalistica©dopo©un©intervento,©
ad©esempio,©di©sfolli©e©diradamenti:©la©modifica©potrebbe©non©essere©perma-
nente,©ma©cio©e©ancora©una©volta©irrilevante©perche¨estranea©all'attivita©agricola.©
Quanto©all'attivita©di©manutenzione©straordinaria,©va©detto©che©in©genere©
riguarda©interventi©urgenti©per©i©quali,©se©provvisori©ed©indispensabili©per©evi-
tare©danni©al©bene©tutelato,©possono©essere©effettuati©anche©in©assenza©di©
autorizzazione,©come©e©ovvio©in©tali©emergenze,©purche¨pero©,©recita©l'art.©27©
del©t.u.©n.©42/2004,©ne©venga©data©immediata©comunicazione©alla©soprinten-
denza©alla©quale©vanno©tempestivamente©inviati©i©progetti©degli©interventi©
definitivi©per©la©necessaria©autorizzazione.©

Anche©da©tale©norma©puo©desumersi©un©indice©interpretativo©importante:©
ossia©che©gli©interventi©definitivi©di©manutenzione©straordinaria,©ancorche¨
non©alterativi©dei©luoghi,©necessitino©sempre©della©autorizzazione©della©
soprintendenza©e,©quindi,©implicitamente©dell'autorizzazione©paesaggistica.©

Eéinteressante©rilevare©che©restano©esclusi©dagli©interventi©di©manuten-
zione©quelli©ûche©modificano©le©caratteristiche©funzionali©originarie©delle©
opere©idraulicheý(cfr.©ad©es.,©il©paragrafo©H©delle©Linee©guida©adottate©dalla©
Autorita©di©Bacino©fiume©Tevere).©

6. 
^L'interpretazione 
estensiva 
dell'art. 
149 
t.u.b.c.. 
Si©e©visto©a©quale©illogica©discriminazione©porti©la©lettura©riduttiva©del©
combinato©disposto©degli©articoli©149,©181©e©181©ter,©ora©appare©opportuno©
verificare©se©possa©percorrersi©una©interpretazione©costituzionalmente©orien-
tata©di©dette©norme©al©fine©di©evitare©una©censura©di©illegittimita©costituzio-
nale©per©irragionevolezza©ex 
art.©3©Cost.©

La©premessa©da©cui©muovere©e©se©il©legislatore©realmente©intenda©riferirsi©
agli©interventi©manutentivi©esclusivamente©su©edifici.©Si©e©gia©detto©che©alla©
stregua©di©una©interpretazione©logica©un©conto©e©lo©stato©di©un©luogo,©un©
conto©e©un©edificio.©Gia©la©Cassazione©penale©riteneva©che©per©la©astratta©con-
figurabilita©del©reato©di©cui©all'art.©1©sexies 
della©legge©8©agosto©1985,©n.©431©
in©riferimento©all'art.©20©lett.©c)©della©legge©28©febbraio©1985,©n.©47,©non©fosse©
necessario©limitare©ai©lavori©edilizi,©potendo©l'alterazione©del©territorio©essere©
conseguita©con©altre©forme©di©imputazione©quali©il©taglio©o©lo©sradicamento©
di©alberi©o©lo©sbancamento©del©terreno,©eseguiti©senza©autorizzazione(6).©

(6)©Cass.,©pen.,©sez.©III,©16©aprile©1994,©n.©4424,©in©La 
Legge 
plus. 

DOTTRINA©321 


Se©dunque©l'estensione©dell'ambito©oggettivo©vale©in©malam 
partem,©essa©
deve©a©maggior©ragione©operare©in©bonam 
partem,©soprattutto©se©l'intervento©
non©altera©lo©stato©dei©luoghi,©come©nel©caso©della©manutenzione©non©assen-
tita©(lett.©a) 
dell'art.©149©t.u.b.c.).©Infine©lo©stesso©art.©181©non©limita©la©puni-
bilita©ai©lavori©edilizi,©ma©utilizza©la©dizione©piu©ampia©possibile:©ûlavori 
di 
qualsiasigenere 
su 
benipaesaggisticiý.©

Sembra©probabile©che©l'intenzione©del©legislatore©fosse©quella©di©ricom-
prendere©ogni©attivita©di©manutenzione©non©alterativa©nel©regime©di©esenzione©
dalla©autorizzazione,©cos|©come©ha©ricompreso©ogni©attivita©che©possa©alte-
rare©lo©stato©dei©luoghi©protetti©nel©regime©autorizzatorio.©Se©cos|©e©,©allora©
sembra©che©il©legislatore©minus 
dixit 
quam 
voluit,©conseguentemente©puo©adot-
tarsi©un'interpretazione©estensiva(7)©dell'art.©149©lett.©a) 
nel©senso©di©ricom-
prendervi©anche©le©opere©di©manutenzione©idrauliche.©

Da©quanto©detto,©e©solo©qualora©venisse©disattesa©la©prospettata©interpre-
tazione©estensiva©dei©casi©di©esclusione©della©autorizzazione©paesaggistica,©
appare©necessario©un©intervento©legislativo©di©armonizzazione©tra©norme©di©
polizia©idraulica©e©norme©di©tutela©del©vincolo©paesaggistico,©soprattutto©se©
la©Cassazione©penale©permarra©sul©suo©indirizzo©piu©rigoroso.©Sotto©il©profilo©
critico©al©testo©unico©sui©beni©culturali,©non©puo©non©rilevarsi©la©possibilita©
che©il©nuovo©piano©paesaggistico©individui©aree,©non©di©interesse©pubblico,©
per©le©quali©venga©esclusa©l'autorizzazione©paesaggistica©in©caso©di©realizza-
zione©di©opere©ed©interventi©di©natura©edilizia©per©le©quali©sia©stato©rilasciato©
il©permesso©di©costruire©che©abbia©anche©verificato©la©conformita©al©piano©
paesaggistico©(art.©143,©comma©5,©lett.©b). 
Appare©poco©ragionevole©depoten-
ziare©il©controllo©per©la©costruzione©di©edifici©in©zona©vincolata,©ed©ampliarlo,©
invece,©per©gli©interventi©di©polizia©idraulica©manutentivi©che©non©modifichino©
lo©stato©dei©luoghi.©

(7)©L'interpretazione©estensiva©viene©ad©operare©non©sulla©norma©penale,©ma©sulla©
norma©che©esenta©dall'autorizzazione.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Cittadinanza©italiana©a 
matre 
e©retroattivita©delle©norme©costituzionali: 
amministrazione©e©giurisprudenza©in©trincea 


di 
Cesare 
Pagotto 


L'intensificarsi©dei©fenomeni©immigrator|ªnel©nostro©Paese,©le©crisi©eco-
nomiche©profonde©che©hanno©interessato,©tra©gli©altri,©nazioni©a©forte©pre-
senza©di©nostri©connazionali,©l'intensificarsi©dei©contatti©tra©aree©geopolitiche©
precedentemente©tra©loro©isolate.©Tra©questi©fenomeni©pare©di©dover©cercare©
le©cause©profonde©del©riaccendersi©del©dibattito©e©delle©tensioni©in©tema©di©cit-
tadinanza©italiana©ed,©in©particolare,©dell'atteggiamento©dell'ordinamento©ita-
liano©nei©confronti©di©coloro©che©abbiano©delle©origini©italiane©ma©i©cui©geni-
tori©abbiano©perso©lo©status 
di©cittadini.©

In©tale©contesto©si©colloca©una©controversia©giurisprudenziale©dalle©
ampie©ricadute,©che©concerne©i©diritti©delle©donne©che©abbiano©perso©la©citta-
dinanza©italiana©in©applicazione©della©legge©del©1912,©che©fino©a©qualche©anno©
fa©regolava©la©materia.©

1.©Il 
casus 
belli 
La©legge©n.©555/1912,©sopravvissuta©^pur©con©varie©mutilazioni©^fino©
alla©riforma©organica©attuata©con©la©legge©91/1992,©prevedeva©un©trattamento©
sfavorevole©per©la©donna©sposata©con©uno©straniero,©la©quale©perdeva©la©citta-
dinanza©italiana©automaticamente©nel©momento©in©cui©acquisiva©quella©del©
marito©(art.©10,©comma©3),©e©non©era©in©grado©di©trasmettere©la©cittadinanza©
ai©figli,©diversamente©dall'uomo©(art.©1,©comma©1).©Tali©previsioni©furono©
dichiarate©illegittime©dalla©Corte©costituzionale,©con©le©sentenze©n.©87/1975©e©
30/1983©(1),©poiche¨collidenti©con©il©principio©di©uguaglianza©tra©i©sessi,©chia-
ramente©sancito©dall'art.©3,©primo©comma,©della©Costituzione©repubbli-
cana©(2).©
Alle©donne©ex©cittadine©e©stata©fornita©la©possibilita©di©riacquisto©della©
cittadinanza©per©mezzo©di©una©semplice©dichiarazione,©resa©alle©autorita©con-
solari©competenti©(3).©
Piu©complesso©si©e©,©da©subito,©mostrato©il©caso©dei©figli©e©dei©nipoti©di©
madre©privata©della©cittadinanza©in©ossequio©alla©legge©del©1912.©Proprio©su©
questo©terreno©si©e©acceso©il©confronto,©in©giurisprudenza©ed©in©dottrina,©sul©

(1)©La©sent.©16©aprile©1975,©n.©87©e©pubblicata©in©Giur. 
cost.,©1975,©p.©807©segg.©e©in©Foro 
it.,©1975,©pt.©I,©col.©1321©segg.;©la©sent.©9©febbraio©1983,©n.©30©in©Giur. 
cost.,I,p.©661©segg.e©
in©Foro 
it.,©1983,©pt.©I,©col.©265©segg.©
(2)©Rimane©peraltro©discutibile©l'acritica©connotazione©di©discriminazione©sessuale©data©
dalla©Corte,©la©quale©non©si©premura©di©distinguere©il©caso©in©esame©da©quello,©che©si©assume©
invece©non©discriminatorio,©della©trasmissione©del©cognome©da©parte©del©solo©padre,©ne¨consi-
dera©l'intento©della©legge©di©fornire©un©criterio©utile©ad©evitare©il©diffondersi©della©cittadinanze©
multiple,©piuttosto©che©di©perpetrare©angherie©nei©confronti©delle©cittadine©di©sesso©femminile.©
(3)©Come©previsto©dall'art.©5©della©l.©123/1983©e©dall'art.©17©della©l.©91/1992.©

DOTTRINA©323 


diritto©di©costoro©alla©cittadinanza,©specialmente©di©quelli©nati©nel©(lungo)©
periodo©tra©la©perdita©della©cittadinanza©da©parte©della©madre©ed©il©suo©even-
tuale©riacquisto.©

A©questi©interrogativi,©gia©complessi,©si©e©affiancato©quello©relativo©all'e-
ventuale©esistenza©di©meccanismi©giuridici©che©portino©al©riacquisto©automa-
tico©della©cittadinanza©per©tali©categorie©di©persone,©a©seguito©della©mera©
dichiarazione©di©incostituzionalita©di©criter|ªche©ne©avevano©determinato©in©
origine©la©perdita.©

L'interesse©odierno©per©il©problema,©oltre©che©dalle©rilevanti©implicazioni©
costituzionalistiche©e©di©teoria©generale©del©diritto,©e©accentuato©dalla©note-
vole©crescita©del©contenzioso©che©l'Avvocatura©dello©Stato©ha©registrato©nei©
mesi©passati,©sostenuta©dagli©incerti©passi©della©giurisprudenza©di©cui©si©rife-
rira©brevemente.©

L'impossibilita©di©delineare©compiutamente©il©quadro©entro©il©quale©si©
sviluppa©il©travaglio©giurisprudenziale©e©ben©rappresentata©dalla©estrema©dif-
ficolta©di©giungere©ad©una©convincente©definizione©di©cittadinanza,©non©solo©

e©non©tanto©perche¨la©dottrina©si©e©dimostrata©incapace©di©convergere©su©di©
una©concezione©comune,©ma©soprattutto©perche¨nella©nostra©epoca©il©concetto©
di©cittadinanza©sta©cambiando©radicalmente©il©proprio©ruolo©e©si©trova,©ad©
oggi,©in©un©innegabile©stato©di©crisi.©

Parte©anche©prestigiosa©della©dottrina©ha©ceduto©al©fascino©di©una©rico-
struzione©delle©strutture©dell'ordinamento©in©base©ad©una©visione©che©poneal©
centro©i©diritti©ûinternazionaliý©della©persona,©rendendoli©chiave©interpreta-
tiva©di©qualunque©istituto.©Il©tentativo©e©seducente,©ma©porta©con©se¨un©allon-
tanamento©dalla©realta©giuridica©e©sociale:©se©il©(presunto)©diritto©universale©
dell'uomo©e©la©regola©dei©rapporti©giuridici,©il©diritto©dello©Stato©vi©potra©con-
vivere©assai©male©e©le©sue©strutture©vacilleranno©(4).©Afferma©con©chiarezza©

G.U.©RescignO 
che©la©distinzione©tra©cittadini©e©non©cittadini,©con©il©conse-
guente©diritto©di©disciplinare©la©permanenza©sul©territorio©ûsia©coessenziale©
alla©esistenza©dello©Stato©(ed©in©realta©costitutivo©della©identita©e©della©realta©
sociale©di©un©popolo).©Chi©ritiene©tutto©cio©immorale,©disumano,©sbagliato,©supe-
rabile,©deve©seriamente©porsi©il©problema©del©superamento©della©forma©
Statoý©(5).©

Viceversa,©in©tema©di©cittadinanza,©subentrano©visioni©emotive©e©assai©
lontane©dal©diritto,©come©quelle©di©chi©concepisce©il©problema©come©rapporto©

(4)©Non©manca,©nella©piu©recente©dottrina,©chi©consideri©la©cittadinanza©oramai©solo©un©
ostacolo©alla©integrazione©nella©comunita©nazionale©degli©immigrati©e©prospetta©la©sua©sosti-
tuzione©a©mezzo©degli©obblighi©internazionali©basati©sui©diritti©dell'uomo,©come©P. 
Saitta,©
Integrazione,©cittadinanza©e©immigrazione.©I©lenti©mutamenti©del©diritto,in©Sociologia©del©
diritto,©n.©2,©2002,©p.©41©segg.;©L. 
Ferrajoli,©Idirittifondamentali©nella©sociologia©giuridica©

e©nella©teoria©del©diritto,in©Conflitti©e©diritti©nella©societa©transnazionale,a©cura©di©V. 
Ferrari,©

P. 
Ronfani,©S. 
Stabile,©Milano©2001,©p.©65.©Come©spesso©accade,©gli©AA.©trascurano©quasi©
completamente©l'analisi©del©ûcostoý©dei©diritti©e©non©considerano©la©struttura©pesante©del©wel-
fare©italiano,©elementi©fortemente©incidenti©nella©concessione©della©cittadinanza©e©che©diversi-
ficano©il©ûcasoý©italiano©da©altre©esperienze.©
(5)©G.©U.©Rescigno,©Note©sulla©cittadinanza,in©Dir.©pubbl.,©n.©3,©2000,©p.©757.©Analoga-
mente©Id.,©Cittadinanza,©riflessioni©sulla©parola©e©sulla©cosa,in©Riv.©dir.©cost.,n.©1,©1997,©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

con©lo©straniero©ûuna¨delle¨figure¨attraverso¨cui¨i¨var|ªordinamenti¨si¨raccon-

tano¨e¨mostra¨il¨grado¨di¨apertura¨delle¨relative¨collettivita©ed¨istituzioni¨al¨con-

tatto,¨all'interazione¨con¨l'altro¨da¨se¨ý©(6).©Non©stupisce,©dunque,©che©in©tale©
ottica,©l'obiettivo©non©sia©piu©quello©di©garantire©ai©consociati©un©ordinato©
svolgimento©della©vita©sociale,©ma©quello©di©estendere©tutti©i©diritti©a©piu©per-
sone©possibile,©il©che©cagiona©il©declino©e©la©fine©dell'idea©stessa©di©cittadi-
nanza.©

La©qualificazione©giuridica©della©cittadinanza,©quale©essa©e©oggi,©rimane©
fondamentale©per©risolvere©il©problema©all'attenzione©dei©nostri©giudici©oggi:©
solo©sciogliendo©tale©nodo©si©potra©argomentare©in©un©senso©o©nell'altro©in©
maniera©proficua.©

Per©commentare©una©parte©della©piu©recente©giurisprudenza©in©materia,©
pur©brevemente©e©senza©affatto©addentrarsi©nell'ampio©ed©articolato©dibattito©
sull'essenza©della©cittadinanza,©occorre©chiarire©quale©sia©la©natura©di©cittadi-
nanza©che©qui©si©accoglie,©allineandosi©a©cio©che©la©dottrina©piu©autorevole©
intende©per©status¨civitatis.©Si©ritiene,©in©generale,©che©la©cittadinanza©sia©c
ome©ogni©altro©status¨^un©insieme©di©diritti©e©doveri,©che©hanno©ciascuno©
una©vita©propria,©ma©che©sono©accomunati©da©un©unico©presupposto,©che©e©
la©cittadinanza©medesima,©cos|©da©costituire©una©forma©particolare©di©capa-
cita©giuridica,©una©capacita©di©diritto©pubblico©(7).©Contenuto©causale©della©
condizione©di©cittadinanza©e©l'esistenza©di©un©legame©con©il©gruppo©sociale,©
che©viene©accertato©positivamente©o©negativamente,©ove©l'Autorita©giudiziaria©
sia©chiamata©a©pronunciarsi©sull'acquisto©o©la©perdita©dello©status.©Tali©atti©
acclarano©il©manifestarsi©o©meno©del©fenomeno©giuridico,©sulla©base©dei©criter|ª
che©lo©Stato©ha©liberamente©scelto©per©considerare©il©soggetto©quale©cittadino:©
percio©non©si©puo©parlare©mai©di©cittadinanza©come©ûrapporto©giuridicoý©(8),©
il©che©comporterebbe©la©rilevanza©delle©sue©peculiari©vicende,©dovendo©essa©
essere©mantenuta©nella©categoria©degli©status,©in©analogia©con©la©capacita©di©
diritto©privato,©oppure©con©i©diritti©della©personalita©(9).©

Da©piu©parti©si©e©tentato,©evidentemente©sotto©l'influsso©dell'imposta-
zione©universalistica©di©cui©si©diceva,©di©qualificare©la©cittadinanza©come©un©
diritto©fondamentale©che©si©espande©senza©limiti©temporali,©ed©accompagna©
percio©il©soggetto©anche©quando©egli©la©perda,©a©quanto©pare©in©una©forma©

p.©41©segg.©L'A.,©tuttavia,©sostiene©che,©una©volta©ammessi©sul©territorio,©gli©stranieri©debbano©
godere©di©identici©diritti©rispetto©ai©cittadini©(p.©765).©La©costruzione©proposta©non©chiarisce©
come©tutelare©l'etnos¨in©cui©lo©Stato©si©identifica©dalla©penetrazione©ed©imposizione©di©usi©e©
caratteri©ad©esso©estranei.©Cio©con©l'evidente©conseguenza©che-nella©ricostruzione©dell'A.-lo©
Stato©si©riduce©ad©un©mero©ente©territoriale,©mancando©di©caratteristiche©umane©e©ideali©pro-
prie.©
(6)©G.©Bascherini,©Europa,¨cittadinanza,¨immigrazione,in©Dir.¨pubbl.,©n.©3,©2000,©p.©768.©
(7)©G.©Biscottini,©voce©Cittadinanza,¨diritto¨vigente,in©Enc.¨dir.,©vol.©VII,©Milano©1960,©
p.©140©segg.;©R.©Clerici,©voce©Cittadinanza,in©Digesto,¨discipline¨pubblicistiche,Torino©
1984,©p.©114;©P.©Biscaretti©di©Ruff|©a,©Diritto¨costituzionale,©Napoli©1989,©p.©40©segg.©e©133.©
(8)©G.©Biscottini,©op.cit.,©p.©145.©
(9)©Cfr.©A.©Corasaniti,voce©Stato¨delle¨persone,in©Enc.¨dir.,©vol.©XLIII,©Milano©1990,©
p.©953.©

DOTTRINA©325 


latente,©suscettibile©di©rivivere©pienamente©ove©se©ne©creino©le©condizioni.©Eéla©
naturale©conseguenza,©la©piena©esplicazione©delle©tesi©che©sostengono©la©revi-
viscenza©della©cittadinanza©per©opera©del©diritto©costituzionale©superveniens,©

ove©esso©sia©in©contrasto©con©le©norme©di©legge©che©ne©hanno©determinato©la©
perdita.©

Proprio©la©considerazione©del©momento©di©tempo©in©cui©viene©a©verifi-
carsi©l'antinomia©^nel©caso©di©specie©il©1©gennaio©1948©(10),©giorno©dell'en-
trata©in©vigore©della©Costituzione©repubblicana©^deve©essere©il©punto©di©rife-
rimento©per©giudicare©se©il©trattamento©riservato©dall'ordinamento©al©soggetto©
sia©o©meno©riprovevole.©Trascurare©questo©dato©porta©a©conseguenze©che©
non©possono©che©essere©abnormi:©la©Costituzione©repubblicana©sarebbe©
retroattivamente©valida©in©tutte©le©epoche©a©noi©precedenti,©senza©limite©
alcuno,©e©inficierebbe©qualunque©diritto©acquisito©o©perso©^nei©secoli©^per©
cause©non©conformi©ai©princip|ªcostituzionali©del©'48.©

In©effetti,©nei©primi©tempi©successivi©alla©prima©pronuncia©costituzionale,©
sia©il©Consiglio©di©Stato©(interpellato©sul©punto©in©sede©consultiva,©sez.©I,©
15©aprile©1983,©n.©105©(11))©che©la©Cassazione©(sez.©I,©sent.©23©febbraio©1978,©

n.©903©(12))©avevano©dato©un'interpretazione©tale©per©cui©si©indicava©l'entrata©
in©vigore©della©Costituzione©come©termine©a 
quo 
imprescindibile©per©il©pro-

dursi©di©effetti©restitutor|ªa©seguito©di©sopravvenuta©incostituzionalita©(13).©

L'Amministrazione©dell'Interno,©constatata©la©crescente©pressione©per©
l'ottenimento©della©cittadinanza©italiana©da©parte©di©congiunti©di©emigranti,©
ha©ottenuto©ulteriore©parere©da©parte©del©Consiglio©di©Stato©(sez.©I,©

n.©1871/86)(14)©ed©ha©emanato©due©circolari(15),©con©le©quale©ha©chiarito,©
nel©dettaglio,©la©procedura©per©la©domanda©di©riconoscimento©della©cittadi-
nanza©in©via©amministrativa.©Eéimportante©sottolineare©come,©in©taluni©casi,©
si©sia©scelta©la©via©giurisdizionale,©da©parte©degli©aspiranti©cittadini,©per©evi-
tare©il©rigoroso©onere©probatorio©di©cui©l'Amministrazione©civile©fa©carico©al©
richiedente.©

2. 
Cassazione 
contro 
Cassazione 
All'indomani©delle©pronunce©della©Corte©Costituzionale©(in©particolare©
quella©del©1983),©tuttavia,©si©sono©anche©levate©in©dottrina©voci©dissenzienti©
rispetto©all'interpretazione©accolta©dall'Amministrazione©e©dal©Consiglio©di©
Stato©(16).©

(10)©La©data©di©entrata©in©vigore©della©Costituzione©come©momento©del©verificarsi©del©
vizio©di©costituzionalita©e©un©punto©fermo©della©giurisprudenza©ed©e©gia©chiaramente©espresso©
nella©sent.©58/67©della©C.©Cost.©
(11)©Pubbl.©in©Foro 
it.,©1986,©parte©III,©col.©411©segg.©e©in©S. 
Bariatti,©La 
disciplina 
giuri-
dica 
della 
cittadinanza 
italiana,©vol.©I,©Milano©1989,©caso©n.©31.©
(12)©In©Giur. 
it.,©pt.©I,©1978,©p.©1926©segg.©
(13)©Sulla©giurisprudenza©v.©R. 
Clerici,©La 
cittadinanza 
nell'ordinamento 
giuridico 
ita-
liano,©Padova©1993,©p.©156©segg.©
(14)©Pubbl.©in©S. 
Bariatti,©La 
disciplina 
giuridica 
della 
cittadinanza 
italiana,©vol.©II,©
Milano©1996,©p.©121©segg.©
(15)©Si©tratta©delle©circolari©n.©K.28.1©dell'8©aprile©1991©e©K.60.1©dell'11©novembre©1992.©
(16)©Tra©i©primi©commenti©A. 
Coscia,©Cittadinanza 
italiana 
ûa 
matre» 
e 
sentenza 
n. 
30/1983 
della 
Corte 
Costituzionale,in©L'Amministrazione 
italiana,©n.©11,©1992,©p.©1670©segg.©

RASSEGNAªAVVOCATURAªDELLOªSTATOª

Laªdisputa,ªrimastaªtiepidaªperªvar|ªanni,ªsiªe©ªfattaªpiu©ªaccesaªconªilª
moltiplicarsiªdelªcontenziosoªrelativoªallaªcittadinanzaªe,ªinªparticolare,ªconª

laªsentenzaªcardineªcheªhaªchiaritoªl'interpretazioneªrestrittivaªinªmeritoªallaª

acquisizioneªdellaªcittadinanzaªamatre,ªquellaªdelleªSezioniªUniteªdellaªCorteª

diªCassazioneªdelª27ªnovembreª1998,ªn.ª12061ª(17).ª
NelªcasoªtrattatoªdallaªCassazione,ªunaªdonnaªavevaªpersoªlaªcittadi-
nanzaªitalianaªnelª1939ªedªavevaªavutoªunªfiglioªnelª1942.ª
Iviªsiªchiarisceªcheªlaªdonnaªcheªabbiaªpersoªlaªpropriaªcittadinanzaªita-

lianaªsottoªl'imperoªdell'ordinamentoªpre-repubblicano,ªedªabbiaªlaªpossibi-
lita©ªdiªriottenerlaªgrazieªalªdispostoªdellaªleggeª151/1975(18),ªprocedeª
appuntoªadªunªûriacquistoýªdiªcio©ªcheªessaªavevaªperso,ªeªnonªpotra©ªinªnes-
sunªcasoªdirsiªcheªabbiaªpossedutoªlaªcittadinanzaªitalianaªancheªmedio 
tem-
pore,ªcosicche¨ªiªfigliªnatiªnelªperiodoªdiªtempoªinªcuiªlaªdonnaªe©ªrimastaªsoloª
cittadinaªstranieraªnonªpotrannoªottenere,ªaªloroªvolta,ªlaªcittadinanza.Aª
nullaªvale,ªsecondoªlaªS.C.,ªl'assuntoªcheªleªpronunceªdiªincostituzionalita©ª
spieghinoªeffettiªretroattiviªeªcheªlaªnormaªcolpitaªvengaªûespuntaýªdall'ordi-
namentoªex 
tunc:ªtaleªeliminazioneªconosceªsempreªeªcomunqueªilªlimiteªdatoª
dalªmomentoªinªcuiªlaªviolazioneªcostituzionaleªsiªe©ªgenerataª(cioe©ªilª1ªgennaioª
1948).ªInªaltriªtermini,ªgliªeffettiªdellaªdichiarazioneªd'incostituzionalita©ªsonoª
concepibiliªdalªmomentoªinªcuiªdiªcontrastoªconªlaªCostituzioneªsiªpuo©ªparlare.ª

D'altronde,ªcomeªpotrebbeªilªgiudiceªdelªnostroªordinamentoªrepubbli-
canoªgiudicareªfattiªeªfenomeniªcheªsiªsonoªsvoltiªnelªprecedenteªsistema?ª
Haªerratoªdunqueªilªcittadinoªcheªsiªe©ªattenutoªalleªleggiªdell'ordinamentoª

statutario,ªûnonªprevedendoýªl'avventoªdiªquelloªrepubblicano?ª
Viceversaªpareªcorrettoªaffermareªcheªl'ordinamentoª^eªilªgiudiceªcheªgliª
da'ªvoceª^debbaªsanzionareªgliªeffettiªgiuridiciªincostituzionaliªverificatisiª

nell'arcoªdiªtempoªdellaªCostituzioneªrepubblicana,ªpoiche¨ªe©ªgiuridicamenteª
inammissibileªcheªloªStatoªabbiaªpromossoªattiªeªfattiªincostituzionali.ªDun-
queªlaªretroattivita©ªdelleªpronunceªdiªincostituzionalita©ªhaªilªcompitoªpreci-
puoªdiªcorreggereªl'azioneªdell'ordinamentoªex 
tune 
edªab 
initio,ªsenzaªlimita-
zioniªdiªsorta(19),ªmaªnonªpuo©ªesercitareªcensureªesterneªalªnostroªsistemaª

legale,ªne¨ªnelloªspazio,ªne¨ªnelªtempo.ª

Edªancora,ªchiªsostieneªlaªretroattivita©ªûindeterminataýªdelleªpronunceª
diªincostituzionalita©ªnonªspiegaªqualeªsiaªilªlimiteªultimoªalªrecuperoªdeiª
dirittiªperdutiªperªilªtramiteªdiªunaªpronunciaªdiªincostituzionalita©ª.ªPotrebbeª

Tizioªottenereªristoroªdeiªdanniªdiscriminator|ª(eªdunqueªincostituzionali)ª
infertiªalleªdonneªdellaªpropriaªfamigliaªneiªsecoliªaddietro,ªoppure,ªpotrebbeª
rivendicareªunaªproprieta©ªperdutaªaªcagioneªdiªnormeªingiusteªdelªRegnoª

Sabaudo,ªmagariªsulªpresuppostoªcheªilªdirittoªdiªproprieta©ªe©ªimprescrittibile?ª
Seguendoªfinoªalleªsueªestremeªconseguenzeªquestoªfiloneªdottrinarioªpar-
rebbeªdiªs|©.ª

(17)ªPubblicataªinªGiur. 
cost.,ªn.ª2,ª1999,ªp.ª1351ªsegg.ª
(18)ªChe,ªall'art.ª219,ªoffrivaªlaªpossibilita©ªdiªriacquistoªdellaªcittadinanzaªaªtutteªleªcitta-
dineªcheªl'avevanoªpersaªinªattuazioneªdell'art.ª10,ªcommaª3,ªdellaªl.ª555/12.ª
(19)ªSalve,ªnaturalmente,ªquelleªdateªdalªgiudicatoªeªdallaªprescrizione,ªdelleªqualiªampia-
menteªsiªe©ªoccupataªlaªgiurisprudenzaªcostituzionaleªcomeªlaªdottrina.ª

DOTTRINA©327 


Non©puo©trascurarsi©la©circostanza©che©la©sentenza©delle©SS.UU.©giun-
geva©dopo©una©presa©di©posizione©della©Prima©Sezione©della©stessa©S.©C.,©la©
quale©aveva©dimostrato©di©abbracciare©un©orientamento©del©tutto©divergente©
da©quello©esposto.©Due©sentenze©emanate©nel©1996,©la©n.©6297©e©la©

n.©10086©(20),©seguivano©infatti©l'idea©che©le©dichiarazioni©di©illegittimita©costi-
tuzionale©debbano©ritenersi©efficaci©nei©confronti©di©tutte©le©fattispecie©che©
risultino©astrattamente©interessate©dalla©norma©eliminata,©a©prescindere©dal©
momento©di©tempo©in©cui©detta©norma©abbia©concretamente©spiegato©i©suoi©
effetti.©
Sulla©base©degli©arresti©della©dottrina©piu©favorevole©all'estensione©della©
cittadinanza©e©delle©sentenze©gemelle©del©1996,©gli©stranieri©attori©in©giudizio©
avanti©le©SS.UU.©nel©caso©del©1998,©avanzavano©la©loro©pretesa©di©riconosci-
mento©dello©status 
ritenendo©che©la©donna©che©ha©perduto©la©cittadinanza©ita-
liana©in©applicazione©della©legge©del©1912©in©realta©l'ha©conservata©comunque©
e©l'ha,©per©di©piu©,©trasmessa©inconsapevolmente©al©figlio.©Cio©perche¨la©sent.©
87/1975©della©Consulta©censura©la©perdita©di©cittadinanza©automatica©e©senza©
espressione©di©volonta©del©soggetto©(21).©Non©ci©e©,©pero©,©ancora©chiaro©come©
possa©la©sentenza©spiegare©i©suoi©effetti©su©una©situazione©giuridica,©la©cittadi-
nanza,©sorta©alla©nascita©della©ricorrente©nel©1920,©dunque©sotto©la©vigenza©
dell'ordinamento©monarchico-liberale,©ed©estintasi©nel©1939,©durante©il©
periodo©del©regime©fascista.©Unica©possibilita©per©giustificare©tale©evento©e©
quella©di©considerare©la©cittadinanza©italiana©come©insensibile©al©mutare©degli©
ordinamenti,©superiore©al©tempo©ed©alle©istituzioni;©francamente,©pero©,©l'idea©
di©una©italianita©trascendente©il©tempo,©ovvero,©secondo©la©terminologia©della©
giurisprudenza,©di©una©ûipervalenzaý©della©cittadinanza©(22),©desta©piu©di©
qualche©perplessita©.©

Viceversa©pare©ragionevole©la©diversa©ricostruzione©secondo©la©quale©lo©
Stato©repubblicano©italiano,©sorto©sulle©ceneri©di©quello©fascista,©ha©ricono-
sciuto©la©nuova©cittadinanza©italiana©a©coloro©che©possedevano©quella©preco-
stituzionale,©ha©dato©la©possibilita©di©ottenerla©anche©alle©persone©viventi©ed©
ingiustamente©discriminate©dalla©legislazione©del©passato,©ma©di©certo©non©
puo©sindacare©fatti©giuridici,©quali©la©perdita©dello©status 
civitatis,©maturati©
sotto©la©vigenza©e©nel©quadro©di©valori©dell'Italia©pre-repubblicana,©ne¨tanto-
meno©puo©simulare©che©essi©non©siano©avvenuti,©dichiarando©che©una©cittadi-
nanza©non©sia©mai©stata©persa©nonostante©le©ûapparenzeý.©

(20)©Si©tratta©della©sent.©sez.©I,©10©luglio©1996,©n.©6297,©in©Foro 
it.,©Rep.©1996,©voce©Cittadi-
nanza,©n.©21©e©della©sent.©18©novembre©1996,©n.©10086,©ibidem.©
(21)©La©memoria©difensiva©e©pubblicata©integralmente:©Memoria 
illustrativa 
dell'avv. 
A. 
Pace 
(Ric. 
n. 
736/1995),in©Giur. 
cost.,©n.©2,©1999,©p.©1359©segg.©

(22)©La©Cassazione,©SS.UU.,©sent.©19©febbraio©2004,©n.©3331©(su©cui©infra)©afferma©che©
non©e©configurabile©una©ûipervalenza 
del 
diritto 
ad 
essere 
cittadino 
italiano 
tale 
da 
imporsi 
in 
termini 
assoluti 
al 
di 
laà 
del 
quadro 
costituzionale 
di 
riferimentoý.©Una©valutazione©del©nostro©
ordinamento©come©trascendente©la©storia©parrebbe©francamente©poco©appropriata©dopo©la©
caduta©dei©regimi©assolutistici,©che©di©questo©postulato©facevano©una©rivendicazione©ideolo-
gica.©Su©questi©aspetti©rimane©insuperata©la©ricostruzione©di©S. 
Panunzio,©Teoria 
generale 
dello 
Statofascista,©II©ed.,©Padova©1939,©p.©14©segg.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Del©tutto©fuorviante©e©^a©nostro©avviso©^la©querelle©sulla©circostanza©
che©la©cittadinanza©persa©sia©o©meno©ûrapporto©esauritoý,©ai©fini©e©ai©sensi©
della©giurisprudenza©costituzionale.©Sicuramente©la©cittadinanza©e©inesauri-
bile©ed©imprescrittibile,©ma©lo©e©per©cio©che©essa©costituisce©nel©nostro©ordina-
mento©e©in©ottemperanza©ai©nostri©valori©costituzionali;©non©solo©esauriti©
ma,©di©piu©,©del©tutto©extra©ordinem,©sono©i©rapporti©giuridici©intercorsi©tra©
l'Autorita©statale©ed©i©cittadini©del©Regno©d'Italia,©che©e©aberrante©sindacare©
secondo©i©canoni©odierni,©si©sia©o©meno©d'accordo©con©le©regole©che©presidia-
vano©la©societa©civile©italiana©ante©1948.©

Si©e©affermato,©da©autorevole©dottrina,©che©ûmai©non©possa©parlarsi©di©

ûprescrizioneý©o©ûdecadenzaý©rispetto©ad©uno©statusý©e©che©una©posizione©sog-

gettiva©nei©confronti©dell'ordinamento©mai©puo©essere©oggetto©di©disposizione©
ed©esercizio©(23).©Eéproprio©questa©la©ragione©per©cui©non©ha©senso©sindacare©
la©volonta©del©perdente©la©cittadinanza,©ne¨quella©dell'Autorita©che©ha©dichia-
rato©la©decadenza.©La©comunita©statale©italiana©del©1939©ha©semplicemente©
determinato©il©compiersi©di©un©fatto©giuridico,©la©donna©sposata©con©lo©stra-
niero©e©divenuta©cittadina©del©paese©estero©e©stata©estraniata©dalla©comunita©
nazionale,©ossia©si©e©perfezionato©in©toto©il©fatto©giuridico©(24),©ancorche¨oggi©
non©se©ne©condividano©i©criter|ª.©

Dobbiamo©percio©concludere©che,©a©nostro©avviso,©la©giurisprudenza©sui©
cd.©rapporti©esauriti©non©ha©pertinenza©col©caso©in©esame:©gli©effetti©delle©sen-
tenze©costituzionali©non©possono©giungere©fino©al©provvedimento©dichiarativo©
della©perdita©della©cittadinanza,©non©certo©per©garantire©la©certezza©del©giudi-
cato©o©dei©rapporti©di©credito©(esigenze©alla©base©della©dottrina©dell'esauri-
mento),©quanto©piuttosto©perche¨gli©accadimenti©extra-ordinem©non©sono©
piu©,©come©dice©^a©nostro©avviso©correttamente©^Politi,ûsuscettibili©di©giudi-
zioý(25).©Si©tratterebbe©dunque©di©ipotesi©piu©vicina©alla©carenza©di©giurisdi-
zione©che©a©quella©di©esaurimento©dei©rapporti.©

(23)©A. 
Pace,©Memoria©illustrativa,©op.©cit.,p.©1363.©
(24)©Oppure©si©sono©prodotti©degli©ûeffetti©consolidatiý,©come©dice©C.©App.©Milano,©sent.©
9©aprile©1996,©n.©1005,©pt.©1.2.©
(25)©F. 
Politi,©Delperche¨la©Cassazionecontinuaaritenereefficacinorme©(gia©dichiarate)©
incostituzionali,in©Giur.©cost.,©n.©2,©1999,©p.©1369,©parafrasando©C. 
Esposito,©Il©controllo©giu-
risdizionale©sulla©costituzionalita©delle©leggi©in©Italia,in©La©Costituzione©italiana,©Padova©
1984,©p.©387.©Il©PolitI 
basa©la©sua©critica©alla©sentenza©della©Cassazione,©peraltro,©ritenendo©
che©le©decisioni©della©Consulta©abbiano©effetti©su©qualunque©rapporto©ûindipendentemente©
dal©momento©in©cui©lo©stesso©sia©sortoý©(p.©1370),©e©percio©criticando©la©scelta©della©S.C.©di©
non©riconoscere©effetti©in©atto©al©sorgere©dell'ordinamento©repubblicano.©Omette©l'A.,©pero©,©
di©spiegare©perche¨consideri©la©presenza©di©un©soggetto©non©piu©cittadino©quale©titolare©di©
ûrapporto©in©corsoý,©essendosi©compiuto©e©perfezionato©il©fatto©giuridico©della©perdita©della©
cittadinanza.©Analoga©obiezione©va©mossa©al©commento©alla©sentenza©di©G. 
Marazzita,©ibi-
dem,©in©part.©p.©1394©segg.,©ritenendo©che©la©S.C.©propugni©un©effetto©meramente©abrogativo©
della©Costituzione©e©tralasciando,©a©sua©volta,©che©la©cittadinanza©persa,©non©puo©conside-
rarsi©ûrapporto©in©corsoý©al©momento©dell'entrata©in©vigore©della©Costituzione.©Da©registrare©
anche©l'opinione©di©A. 
Sinagra,©La©sentenza©n.©30©del©1983©della©Corte©costituzionale©e©la©
legge©21©aprile©1983,©recante©disposizioni©in©materia©di©cittadinanza,in©Giur.©cost.,©1983,©I,©p.©
579©segg.,©che©parla©di©un©tertium©genus©tra©abrogazione©ed©annullamento©relativamente©all'e-
spunzione©norma©sulla©trasmissione©della©cittadinanza©a©matre.©


DOTTRINA©329 


Il©discrimen 
dei©rapporti©esauriti©suscita©un'ulteriore©perplessita©,©alla©
quale©i©contendenti©su©questo©terreno©non©paiono©dare©risposta.©Se©vi©fosse©
una©sentenza©passata©in©giudicato©che©avesse©confermato©la©perdita©della©cit-
tadinanza©di©una©donna,©sarebbe©questo©rapporto©ûpiu©ý©esaurito©e©dunque©
sottratto©alla©retroattivita©della©sentenza©costituzionale?©In©questo©caso,©ci©
pare,©si©produrrebbe©una©discriminazione©ancor©piu©grande©di©quella©elimi-
nata©con©la©pronuncia©della©Consulta.©

Il©carattere©ontologico©di©status 
della©cittadinanza,©poi,©non©puo©non©
ripercuotersi©anche©sul©piano©giudiziale,©poiche¨i©diritti©del©cittadino©^come©
quelli©della©personalita©^non©possono©essere©modificati©dal©giudice©ex 
tune 
agevolmente,©per©essi©il©ripristino©dello©status 
quo 
ante 
appare©assai©piu©diffi-
coltoso,©stante©la©loro©sostanziale©immaterialita©(26),©mentre©per©i©diritti©reali©
e©di©credito©la©restituito 
e©operazione©di©immediata©comprensione.©L'evitare©
tale©precisazione©porta©ad©evidenti©risch|ªdi©confusione,©come©quello©in©cui©
incorrono,©a©nostro©avviso,©coloro©che©caldeggiano©un©ripristino©della©cittadi-
nanza©persa©e©rimasta©presuntivamente©ûlatenteý.©

Per©comparazione,©si©consideri©il©caso©dei©cittadini©italiani©di©origine©
slava©della©Venezia©Giulia,©i©cui©cognomi©furono©cambiati©autoritativamente©
dal©regime©fascista©e©sostituiti©con©versioni©ûitalianizzateý.©Oggi,©sulla©base©
del©disposto©della©legge©114/1991,©essi©hanno©la©possibilita©di©vedere©dichia-
rata©la©correzione©del©proprio©cognome,©con©il©ripristino©della©forma©origi-
nale(27).©Cionondimeno©sarebbe©inaccettabile©la©proposizione©di©chi©affer-
masse©che©essi©hanno©portato©il©cognome©slavo©anche©medio 
tempore;©essi©
hanno©portato©un©diverso©cognome,©anche©se©oggi©ripudia©alla©coscienza©
comune©ed©all'ordinamento©democratico©il©cambio©forzoso©del©cognome.©
Anche©nel©caso©teste¨citato,©dunque,©si©e©perfezionato©il©fatto©giuridico,©che©
l'ordinamento©repubblicano©ha©deciso©di©mutare©nuovamente,©sulla©base©delle©
risultanze©storiche©(28).©

Proprio©la©difficolta©logica©di©proiettare©caratteristiche©di©una©persona©
all'indietro©nel©tempo,©fa©propendere©per©la©correttezza©della©statuizione©del©
giudice©che©riconosca©alla©donna©ex©cittadina,©discriminata©dalle©regole©di©

(26)©Nel©senso,©in©particolare,©che©non©sono©direttamente©ed©univocamente©suscettibili©di©
valutazione©economica.©Nulla©a©che©vedere,©naturalmente,©con©la©diversa©nozione©di©beni©
immateriali.©
(27)©V.,©ex 
multis,©i©recenti©decr.©Pref.©TS©n.©1.13/2-489/2003©del©9©settembre©2003,©in©
Gazz. 
Uff. 
n.©231,©4©ottobre©2003©e©decreto©n.©1.13/2-531/2003©del©18©settembre©2003,©in©
Gazz. 
Uff. 
n.©232,©6©ottobre©2003.©
(28)©Particolarmente©interessante©notare,©nel©caso©proposto,©che©il©ripristino©del©nome©
avviene©con©decreto©prefettizio©di©revoca©dell'analogo©provvedimento©deglianni'30;cio©
dimostra©s|©continuita©con©l'ordinamento©precedente©e©riconoscimento©delle©fonti©del©diritto©
pre-repubblicane©ma,©come©noto,©lo©strumento©di©diritto©amministrativo©utilizzato©e©quello©
della©revoca,©con©effetti©ex 
nunc,©e©non©quello©di©un©annullamento©ex 
tunc,©difficilmente©con-
figurabile.©
Non©puo©non©notarsi,©inoltre,©la©circostanza©che©i©cognomi©furono©cambiati,©in©epoca©
fascista,©con©provvedimenti©prefettiz|ªad 
personam,©e©quindi©revocabili,©mentre©nella©l.©
555/12©si©dettano©norme©generali©ed©astratte©in©tema©di©acquisto©e©perdita©della©cittadinanza©
italiana,©rendendo©impossibile©ogni©tentativo©di©ûrevocareý©gli©effetti©prodotti©dalla©legge.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

epoca©sabauda©ed©ancor©oggi©in©vita,©il©rientro©ex 
nunc 
nella©comunita©nazio-

nale.©Ben©diversa©la©pretesa©di©attribuire©a©figl|ªe©nipoti©una©continuita©di©tale©

appartenenza,©sul©presupposto©di©un©torto©subito©dagli©avi,©sposando©quindi©

una©fictiojuris 
davvero©lontana©dalla©realta©(29).©

A©sostenere©il©quadro©concettuale©finora©delineato©va©un'ulteriore©consi-
derazione.©Senza©dubbio©l'ordinamento©repubblicano©si©pone,©da©molti©punti©
di©vista,©in©posizione©di©continuita©con©quello©precedente,©pur©nel©mutare©dei©
presupposti©ideologici©alla©base©dello©Stato.©Tuttavia,©proprio©questa©netta©
cesura©concettuale©reca©con©se¨delle©necessarie©conseguenze:©ad©esempio©le©
pretese©coloniali,©il©corporativismo,©i©privileg|ªdella©nobilta©erano©fenomeni©
a©forte©rilevanza©giuridica,©pienamente©legittimi©all'epoca©in©cui©vigevano©
ma©che©sono©stati©poi©ritenuti,©naturalmente,©incompatibili©con©il©nuovo©
ordine.©Il©nucleo©fondante©di©questo©cambiamento©e©la©scelta©collettiva,©e©la©
Gesamtentscheidung 
direbbe©Carl©SchmitT 
(30),©ossia©la©creazione©popolare©
della©Costituzione.©

Come©valutare,©in©tal©senso,©la©posizione©di©quei©soggetti©i©quali,©sotto©il©
precedente©ordinamento©abbiano©contratto©matrimonio©all'estero©e©si©siano©
distaccati©dalla©comunita©nazionale©perdendo©(volontariamente©o©meno)©la©cit-
tadinanza?©Sicuramente©e©difficile©sostenere©lafictio 
(gia©tale©per©gli©italiani©in©
Patria)©che©essi©abbiano©partecipato©al©momento©fondante©del©nuovo©ordina-
mento©e©che,©pertanto,©vi©appartengano©a©pieno©titolo.©Non©pare©percio©illogico©
che©le©norme,©che©disciplinano©il©recupero©della©cittadinanza©da©parte©di©chi©l'ab-
bia©perduta©per©aver©lasciato©volontariamente©il©Paese©sotto©il©precedente©ordi-
namento,©debbano©contemperare©le©esigenze©di©equita©con©quelle©della©certezza©
del©diritto,©con©particolare©riferimento©alla©necessita©di©circoscrivere©le©persone©
ed©i©gruppi©familiari©che©possano©richiedere©la©cittadinanza,©evitando©il©prodursi©
diunacatenadidiritticherisalgafino©agliavipiu©lontani(31).©

Non©puo©trascurarsi,©in©questa©sede,©il©profilo©della©ricaduta©del©diritto©sul©
contenzioso©nazionale©e©sull'Amministrazione.©Ci©si©riferisce,©in©particolare,©al©
danno©arrecato©alla©certezza©del©diritto©dalla©riapertura©delle©questioni©del©pas-
sato,©oltre©che©all'enorme©pregiudizio©per©la©collettivita©nazionale.©Non©si©deve©
infatti©tralasciare©il©fatto©che©l'Italia©ha©dato©origine,©ad©esempio,©ad©una©parte©
rilevantissima©dei©nuclei©familiari©del©nord©America©e©che,©nell'America©latina,©
la©popolazione©di©origine©italiana,©in©diversi©contesti,©rappresenta©addirittura©
la©maggioranza.©Trattandosi©di©fenomeni©prodotti,©per©la©gran©parte,©delle©
ondate©migratorie©che,©giunte©al©loro©culmine©negli©anni©'10,©hanno©accompa-

(29)©Relativamente©alla©cittadinanza©da©riconoscere©ai©figl|ª,©l'unico©criterio©che©risulti©
concretamente©applicabile©e©quello©per©cui©acquisiscono©la©cittadinanza©italiana©i©figl|ªnati©
dopo©il©riacquisto©della©cittadinanza©della©madre©(cioe©dalla©dichiarazione©di©cui©alle©leggi©
del©1983©e©1992).©Non©vi©e©viceversa©ragione©di©discriminare©tra©figl|ªnati©prima©e©dopo©il©
1948,©in©quanto©entrambi©nati©mentre©la©madre©non©aveva©piu©lo©status 
civitatis.Sul©tema©v.©
A. 
Adinolfi,©Il 
riconoscimento 
della 
cittadinanza 
italiana 
ai 
nati 
da 
madre 
cittadina 
prima 
del 
1948: 
quale 
ûuniforme 
interpretazione 
del 
diritto» 
da 
parte 
della 
Cassazione?,in©Riv. 
dir. 


int.,©n.©2,©2001,©p.©447©segg.©

(30)©V.©in©proposito©C. 
Schmitt,©Verfassungslehre,©9.©ed.,©Berlin©2003,©p.©20©segg.©
(31)©Il©problema©non©puo©non©porsi,©anche©per©chi©critichi©l'impostazione©delle©SS.UU.©
del©1998.©V.©A. 
Adinolfi,©Il 
riconoscimento,©cit.,p.©450.©

DOTTRINA©331 


gnato©l'Italia©fin©dopo©la©seconda©guerra©mondiale©(ossia©proprio©in©coincidenza©
con©l'arco©temporale©di©validita©della©legge©555/12),©ci©si©puo©facilmente©rendere©
conto©del©rischio©cui©e©sottoposta©la©stabilita©del©nostro©sistema©nel©caso©di©
reclamo©dei©diritti©di©cittadinanza©da©parte©di©una©frazione©anche©modesta©degli©
aventi©diritto,©ove©si©dia©delle©norme©la©lettura©fin©qui©criticata.©

La©pronuncia©delle©Sezioni©Unite,©tuttavia,©lungi©dal©chiudere©il©dibattito,©
ha©attirato©su©di©se¨diverse©critiche©in©dottrina,©ed©e©stata,©per©di©piu©,©smentita©
da©una©successiva©pronuncia©della©I©Sezione,©di©solo©due©anni©successiva,©la©

n.©15062del2000(32).©Inessasiaffrontanuovamentelaquestionedeiûrapporti©
esauritiý:©in©una©vicenda©del©tutto©analoga©alle©altre©(salvo©che©si©trattava©di©cit-
tadina©italiana©di©Libia,©con©qualche©dubbio©sull'applicazione©delle©norme©colo-
niali)©la©I©Sezione,©pur©senza©ûribellarsiý©apertamente©alla©statuizione©delle©
SS.UU.,©afferma©che©il©giudice©d'appello©aveva©errato©nel©negare©l'attribuzione©
della©cittadinanza©ai©figl|ªdella©donna©poiche¨ûla©qualificazione©di©un©rapporto©o©
di©una©situazione,©siccome©ûesauritiý,©non©deve©mai©fondarsi©su©di©una©norma©
dichiarata©costituzionalmente©illegittima,©per©la©decisiva©ragione©che,©altrimenti,©
continuerebbe©adapplicarsi[...]©la©norma©incostituzionaleý.©La©motivazione©sem-
bra©poi©avvilupparsi©su©se¨stessa,©ritenendo©necessario©un©terzo©elemento,©oltre©
alla©norma©ed©al©rapporto©giudicato,©una©seconda©norma©che©determini©l'esauri-
mento©della©prima.©In©tanta©complessita©logica,©non©emerge©una©chiave©di©let-
tura©che©pare©illuminante:©la©perdita©della©cittadinanza©ha©effetti©istantanei©e©
definitivi,©non©ha©nessun©bisogno©di©un©provvedimento©di©chiusura©degli©effetti©
(come©sarebbe©nel©caso©della©sentenza©passata©in©giudicato©o©che©accerti©la©pre-
scrizione)©ed©i©suoi©effetti©possono©essere©ridiscussi©a©distanza©di©anni©solo©in©
un©ordinamento©che©prevede©una©siffatta©retroattivita©,©quale©quello©costituzio-
nale©repubblicano,©ma©non©certo©quello©statutario.©

3.©Lo©sviluppo©piu©recente©del©contenzioso©
Va©ricordato,©nella©giurisprudenza©di©merito,©l'interessante©caso©affron-
tato©dal©Tribunale©di©Torino©nel©1999,©nel©quale©il©Collegio©dichiara©la©cittadi-
nanza©italiana©del©figlio©di©donna©italiana©che©ha©perso©la©cittadinanza,©in©
quanto©nato©prima©del©matrimonio©con©il©padre©straniero©(33).©

La©giurisprudenza©del©Tribunale©di©Roma,©cui©spetta©la©gran©parte©delle©
controversie©in©tema©di©cittadinanza,©trattandosi©perlopiu©di©residenti©all'e-
stero©contrapposti©al©Ministero©dell'Interno©(34),©si©e©fortemente©allineata©ai©
princip|ªespressi©dalla©Sezione©I©della©Cassazione©nel©2000,©ossia©all'orienta-
mento©meno©restrittivo©quanto©al©riconoscimento©della©cittadinanza.©

(32)©Sent.©22©novembre©2000,©n.©15062,©pubbl.©in©Foro©it.,©2001,©pt.©I,©col.©2299©segg.©
(33)©Cfr.©Trib.©Torino,©sent.©12©aprile©1999,©in©Riv.©dir.©int.©priv.©proc.,©n.©1,©2000,©p.©152©
segg.©Si©tratta©senz'altro©di©un©caso©limite;©tuttavia©il©discrimen©e©chiaro:©il©figlio©nato©prima©
del©matrimonio©e©figlio©di©italiana©nato©da©relazione©con©uno©straniero;©un©eventuale©figlio©
nato©a©seguito©del©matrimonio©e©nato©da©madre©non©piu©italiana.©I©due©figl|ªnon©potranno©
essere©discriminati©nei©diritti©connessi©alla©filiazione,©ma©avranno©diverso©trattamento©in©
relazione©alla©cittadinanza.©
(34)©Si©tratta,©a©nostro©avviso,©di©un©punto©debole©dell'ordinamento©giudiziario,©poiche¨di©
fatto©una©sola©sezione©di©una©giurisdizione©inferiore©detiene,©salvi©i©diritti©di©appello©e©ricorso©
per©Cassazione,©il©monopolio©assoluto©su©un©settore©del©contenzioso©civile©nazionale.©

RASSEGNAªAVVOCATURAªDELLOªSTATOª

Piu©ªspecificamente,ªilªTribunaleªromano,ªinªalcuneªrecentiªsentenze,ª
disponeªilªpositivoªaccertamentoªdellaªcittadinanzaªinªcapoªaiªricorrenti,ªsiaª
facendoªriferimentoªalªûnonªesaurimentoýªdeiªrapportiªsottopostiªalªgiudizioª
costituzionale,ªsiaªritenendoªcheªleªdonne,ªcheªabbianoªriacquistatoªlaªcittadi-
nanzaªdopoªleªsentenzeªdellaªCorteªcostituzionale,ªnonªl'abbianoªinªrealta©ª
maiªperduta,ªcomunicandolaªaiªfigl|ªedªaiªnipoti.ªLaªricadutaªdiªtaliªafferma-
zioniªe©ªdiªparticolareªrilevanza,ªpoiche¨sonoªdecineªleªsentenzeªconªleªqualiª
ilªgiudiceªdiªprimoªgradoªhaªattribuitoªlaªcittadinanzaªitalianaªaªnipotiªeªpro-
nipotiªdiªcittadineªitaliane(35).ª

Unªelementoªdiªchiarezzaªpotrebbeªessereªcostituitoªdallaªrecentissimaª
sentenzaªdellaªCassazione,ªSezioniªUnite,ª19ªfebbraioª2004,ªn.ª3331,ªcheª
riprendeªcompiutamenteªleªcontrapposteªopzioniªgiurisprudenziali,ªconfer-
mandoªlaªsceltaªdelª1998,ªdunqueªnegandoªlaªcittadinanzaªaiªfigl|ªdiªmadreª
sposatasiªinªTurchiaªnelª1947.ª

L'arrestoªdellaªSupremaªCorte,ªvelatamenteªcensurandoªlaªgiurispru-
denzaªûribelleýªdelª2000,ªritieneªormaiªconsolidatoªinªgiurisprudenzaªedªaffer-
matoªinªdottrinaªilªprincipioªperªcuiªl'illegittimita©ªcostituzionaleªnonªpuo©ª
retroagireªrispettoªall'entrataªinªvigoreªdellaªCostituzione(36).ª

Siªritieneªpoi,ªdaªunªpuntoªdiªvistaªgenerale,ªcheªsiaªdaªescludersiªl'as-
sunto,ªconsideratoªdallaªcitataªsentenzaªdellaªIªSezione,ªsecondoªilªqualeloª
status©diªcittadinanzaªposseggaªparticolariªrequisitiªdiªassolutezza,ªnonªesau-
ribilita©ªeªgiustiziabilita©ªinªogniªtempo,ªessendoªviceversaªrimesso,ªcomeªaltreª
situazioniªgiuridiche,ªagliªeffettiªdelªmutareªdelªquadroªcostituzionaleªdiªrife-
rimento.ª

LaªdecisioneªdellaªCorteªfaªnuovamenteªriferimentoªallaªnozioneªdiªrap-
portiªesauriti,ªdellaªqualeªsiªe©ªgia©ªbrevementeªdetto,ªritenendoªcheªl'azioneª
invalidanteªdelªgiudizioªdiªcostituzionalita©ªconoscaªproprioªquelªlimite,ª
dovendosiªprendereªattoªdiªeffettiªlegittimamenteªprodottiªdaªnormeª(poiªrite-
nuteªincostituzionali)ªnelªperiodoªdellaªloroªlegittimaªvigenza.ª

LaªSupremaªCorteªritiene,ªquantoªallaªnecessita©ªdiªnonªconsentire,ªadª
oggi,ªdiscriminazioniªincostituzionaliªtraªuomoªeªdonna,ªcheªtaleªesigenzaª
siaªgia©ªefficacementeªaffrontataªdallaªleggeª151/1975,ªcheªconsenteªlaªdichia-
razioneªdiªriacquistoªdellaªexªcittadina.ªRitieneªviceversaªnonªconfigurabileª
ogniªautomatismoªnelªrecuperoªdellaªcittadinanzaªeªnellaªsuaªtrasmissioneaiª
discendentiªinªlineaªretta.ª

LaªpronunciaªdelªGiudiceªdiªlegittimita©ªassume,ªquindi,ªilªsignificatoªdiª
unaªrilevanteªcorrezioneªdiªrottaªrispettoªalleªincertezzeªprecedenti,ªponendoª
ancheªargineªadªunªassaltoªallaªcittadinanzaªcheªassumeªperaltroªdimensioniª

(35)ªEx©multis©Trib.ªRoma,ªSez.ªI,ªsent.ª7ªmarzoª2001,ªn.ª8901;ªsent.ª22ªmarzoª2002,ª
n.ª20408.ª
(36)ªLaªsentenzaªaffermaªcheªûle©leggi©anteriori©alla©Costituzione©perdono©efficacia,©per©
effetto©dipronunce©di©incostituzionalita©,©dalla©data©di©entrata©in©vigore,©non©potendo©il©giudizio©

di©difformita©rispetto©al©parametro©costituzionale©svolgersi©oltre©il©momento©in©cui©l'antinomia©

si©e©verificata©e©dovendo©quindi©la©pronuncia©di©incostituzionalita©arrestarsi©al©tempo©di©insor-

genza©del©conflittoý.ª


DOTTRINA©333 


preoccupanti.©Si©pensi,©in©tal©senso©ai©non©infrequenti©ûcasi©limiteý©di©nipoti©e©
pronipoti©di©cittadine©italiane©che©reclamano©la©cittadinanza©italiana©per©
interi©nuclei©familiari©(37).©

Quanto©alla©giurisdizione©amministrativa,©il©Consiglio©di©Stato©e©ritor-
nato©di©recente©sul©tema,©con©una©pronuncia©che,©pero©,©lambisce©solamente©
la©materia©del©contendere:©in©un©parere©ha©affermato©che,©ove©i©genitori©riac-
quistino©la©cittadinanza©italiana©persa,©in©nessun©caso©consegue©l'acquisto©
automatico©per©i©figl|ª,©i©quali©dovranno,©a©loro©volta,©presentare©documentata©
istanza©(38).©I©magistrati©amministrativi©si©mantengono©in©questo©caso,©pero©,©
fuori©dall'agone©polemico,©non©entrando©nella©questione©della©spettanza©del©
diritto,©al©di©la©della©presenza©dell'automatismo©acquisitivo.©

Alla©luce©della©permanente©distanza©tra©le©interpretazioni©giurispruden-
ziali©e©del©possibile©ulteriore©incremento©del©contenzioso©tra©stranieri©di©ori-
gine©italiana©e©Amministrazione©dell'Interno,©con©conseguente©ulteriore©peso©
a©carico©della©Difesa©erariale,©appare©quanto©mai©auspicabile©un©intervento©legi-
slativo©che©ponga©fine©alle©frizioni©in©atto,©restituendo©ai©Consolati©ed©agli©Uffi-
ciali©di©Stato©civile©una©materia©che©ad©essi©essenzialmente©perviene,©e©chesolo©
in©senso©del©tutto©patologico©puo©essere©oggetto©di©contesa©in©giudizio.©

(37)©A©titolo©esemplificativo©si©consideri©che©attualmente©pende©presso©il©Tribunale©di©
Roma©il©ricorso©di©alcuni©cittadini©peruviani©che©chiedono©riconoscersi©lo©status 
civitatis 
ita-
liano©sulla©base©della©circostanza©che©una©loro©nonna©in©linea©materna©era©a©sua©volta©figlia©
(nata©all'estero)©di©un©cittadino©italiano©nato©nel©1874©e©trasferitosi©in©Peru©piu©di©cento©anni©
fa©(Trib.©Roma,©sez.©I©civ.,©C.P.©et©al.©c/©Ministero©dell'Interno).©
(38)©Cons.©St.,©sez.©I,©par.©28©novembre©2001,©n.©1077,©pubbl.©in©Foro 
It.,©2003,©pt.©III,©
coll.©154-156.©

I©n©d©i©c©i©sis©t©e©m©ati©c©i©I©n©d©i©c©i©sis©t©e©m©ati©c©i©
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


Ignazio©Francesco©Caramazza,Funzione 
pubblica 
e 
giurisdizione........Apag. 
280 


Corte©di©giustizia©delle©comunita©europee,Nota 
informativa 
riguardante 
le 
domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale 
da 
parte 
delle 
giurisdizioni 
nazionali 


(2005/C 
143/01)...........................................AýA17 


Roberto©de©Felice,©Cinzia©Melillo,(dossier),In 
morte 
di 
un 
curatorefallim
entare. 
................................................AýA188A

Giovanni©Pietro©de©Figueiredo,©Enrica©Villani,L'attualitaà 
dell'art. 
8 
c.p. 


(sua 
capacitaà 
espansiva 
come 
ûrisorsa 
giuridica» 
sul 
piano 
della 
collabora


zione 
internazionale 
contro 
il 
crimine)............................AýA139A
PierluigiDiPalma,La 
difesa 
in 
giudizio 
delle 
amministrazioni 
trasformate 
in 


societaà 
perazioni.. 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
» 
ýýA111A
Pierluigi©Di©Palma,Il 
diritto 
degli 
aeroporti 
nel 
nuovo 
codice 
della 
naviga


zione: 
le 
concessioni 
aeroportuali. 
..............................AýýA295A
Diritto 
nazionale 
e 
diritto 
comunitario 
nella 
dinamica 
del 
giudizio 
di 
costituzio


nalita©
(art. 
117,1.co., 
Cost. 
equestionecomunitaria)... 
.. 
.. 
.. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ýA121A
Pasquale©Fava,Indennitaà 
di 
amministrazione 
e 
tredicesima: 
un 
casopraticoper 


valutare 
le 
potenzialitaà 
delle 
azioni 
rappresentative 
(classactions) 
nel 
con


tenzioso 
seriale 
italiano...................................©ýýA168A
Wally©Ferrante,La 
direttiva 
2004/18/CE 
e 
la 
giurisprudenza 
comunitaria 
in 


materia 
di 
appalti 
e 
concessioni.................................. 
ý8A
Giuseppe©Fiengo,(dossier),Ancora 
sull' 
inhouseproviding.............AýA44A
Maria©Vittoria©Lumetti,Silenzioinadempimento, 
denunciadiinizioattivita©


silenzio 
assenso, 
accesso: 
le 
novitaà 
della 
legge 
80/05. 
. 
.. 
.. 
.. 
.. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ýA304A
Maria©Vittoria©Lumetti,La 
valutazione 
del 
punteggio 
conseguito 
presso 
le 


S.I.S.S. 
La 
natura 
giuridica 
delle 
frequentlyaskedquestions(F.A.Q.)el'ev
oluzione 
tecnologica 
della 
P.A.................................AýA208A
Paolo©Marchini,La 
manutenzione 
ordinaria 
e 
straordinaria 
in 
materia 
diopere 
idraulicheela 
tutelapenaledelpaesaggio: 
una 
interpretazione 
estensiva? 
...AýA315A

Glauco©Nori,Sulpoteresanzionatorio 
della 
Cortedigiustizia............AýA22 


Cesare©Pagotto,Cittadinanza 
italiana 
amatree 
retroattivitaà 
delle 
norme 
costituzionali: 
amministrazione 
e 
giurisprudenza 
in 
trincea.............AýA322A

Roberto©Palasciano,Ancorasultemadellaresponsabilitaà 
civileperidannida 
fumo 
c.d. 
attivo............................................AýA197A


336 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO©

VincenzO 
Rago,Ilpatrocinio 
delleAmministrazionistatalidapartedell'Avvo-
catura 
Generale 
dello 
Stato.©..................................©pag. 
1©
StefanO 
Rosati,(dossier),Opposizione 
tardiva; 
opposizione 
intempestiva 
a 
seguito 
di 
nullitaà 
della 
notifica 
del 
decreto 
ingiuntivo..................©ý©150©
MarinA 
Russo,Legittimazione 
in 
giudizio 
in 
tema 
di 
danni 
da 
emoderivati. 
ý©13©
GiuseppE 
Stipo,Il 
regime 
d'invaliditaà 
del 
provvedimento 
amministrativo 
nel 
nuovo 
sistema 
delineato 
dalla 
legge 
11 
febbraio 
2005 
n. 
15. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©253©
FrancescO 
Vignoli,Ragionevole 
durata 
delprocesso 
e 
decisione 
definitiva.©ý©133©

2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 


CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITAéEUROPEE 
GrandeSezione,12luglio2005,nellacausaC-304/02.................©pag. 
29 
GrandeSezione,21luglio2005,nellacausaC-231/03..................©ý©51 
Sez.1.,13ottobre2005nellacausaC-458/03........................©ý©54 
Sez.2.,27ottobre2005nellecauseriun.C-187/04eC-188/04...........©ý©71 


CORTECOSTITUZIONALE©
Sent.29gennaio2005,n.62....................................©ý©124©
Ord.7-11febbraio2005,n.74...................................©ý©136©

CORTEDICASSAZIONE 
Sez.1.penale,sent.28aprile-17maggio2004n.23181.................©ý©146 
Sez.Unite,3marzo-12maggio2005n.9938........................©ý©156 
Sez.Unite,13luglio2005n.14698...............................©ý©176 
Sez.trib.29agosto2005n.17461................................©ý©194 


CORTED'APPELLODIGENOVA©
Sez.2.,ord.24-25marzo2005..................................©ý©138©

TRIBUNALECIVILEDINAPOLI©
Sent.15dicembre2004,n.12729.................................©ý©204©

TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERL'EMILIAROMAGNA©
Parma,sez.unica,ord.18ottobre2005,n.301......................©ý©214©

3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 


AzionI 
rappresentativE 
^Ammissibilita©inItalia^Efficentismoprocessuale©
^Aumentodicompetitivita©^Giustoprocesso^Potenzialita©risolutivedel©
contenziososeriale^Sussistono©(Cassaz., 
Sez. 
Un. 
Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 


n.14698).................................................... 
pag. 
176 


ClasS 
actionS 
^Ammissiblita©in©Italia©^Efficientismo©processuale©^
Aumentodicompetitivita©^Giustoprocesso^Potenzialita©risolutivedelcont
ensiososeriale^Sussistono(Cassaz., 
Sez. 
Un. 
Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 


n. 
14698). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
ý©176©


INDICI©SISTEMATICI©337 
ComunitaÀ 
europeE 
^Appalti©pubblici©di©servizi©^Appalti©in 
house 
^Concess
ione©di©servizio©pubblico.©Compatibilita©con©il©diritto©comunitario©(Corte 
di 
giustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
sent. 
21 
luglio 
2005 
nella 
causa 
C-231/03; 
sez. 
1., 
sent. 
13 
ottobre 
2005 
nella 
causa 
C-458/03). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
51©
ComunitaÀ 
europeE 
^Inadempimento©da©parte©di©uno©Stato©^Direttiva©93/©
37/CEE©^Appalti©pubblici©di©lavori^Concessioni©di©lavori©pubblici©^Norme©
di©pubblicita©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
2., 
sent. 
27 
ottobre 
2005 
nelle 
cause 
riun. 
C-187/04 
e 
C-188/04) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©7©1©
ComunitaÀ 
europeE 
^Inadempimento©da©parte©di©uno©Stato©^Pesca©^Obblig
hi©di©controllo©posti©a©carico©degli©stati©membri©^Sentenza©della©Corte©che©
accerta©un©inadempimento©^Omessa©esecuzione©-Art.©228©CE©^Pagamento©
di©una©somma©forfettaria©^Imposizione©di©una©penalita©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
sent. 
12 
luglio 
2005, 
nella 
causa 
C-304/02) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
.. 
ý©2©9©
ContenziosO 
serialE 
^Pluralita©di©parti©^Serialita©^Questioni©di©fatto©e©di©
diritto©comuni©^Gestione©efficiente©del©contenzioso©^Strumenti©processuali©
risolutivi©^Class 
actions 
e©azioni©rappresentative©^Potenziale©rilevanza©(Cass
az., 
Sez. 
un.Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005,n.14698) 
. 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©176
CortE 
CostituzionalE 
^Diritto©nazionale©e©diritto©comunitario©^Denuclearizz
azione©del©territorio©^Illegittimita©costituzionale©di©norme©regionali©^Regioni©
Sardegna,©Basilicata,©Calabria©(Corte 
Cost.le, 
sent.29gennaio 
2005n. 
62) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©1©2©4©
CortE 
CostituzionalE 
^Diritto©nazionale©e©diritto©comunitario©^Raccolta©
e©smaltimento©di©rifiuti©radioattivi©^Partecipazione©della©Regione©interessata©
(Corte 
Cost.le, 
sent. 
29 
gennaio 
2005 
n. 
62) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©1©2©4©
CortE 
CostituzionalE 
^Ragionevole©durata©del©processo©e©decisione©definit
iva©^Previsione©di©equa©riparazione©in©caso©di©violazione©del©termine©ragionev
ole©del©processo©^Manifesta©inammissibilita©della©questione©di©legittimita©
costituzionale.©(Corte 
Cost., 
ord. 
7^11febbraio 
2005, 
n. 
74) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©136
IndennitaÀ 
dI 
amministrazionE 
^Nozione©^Caratteri©^Natura©giuridica©^
Rilevanza©per©la©tredicesima©^Esclusione©^Principio©di©omnicomprensivita©^
Si©applica.©(Cassaz., 
Sez. 
un. 
Civ., 
sent. 
13 
luglio 
2005, 
n. 
14698) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©176
IstruzionE 
E 
scuolE 
^Punteggio©S.I.S.S.©^Valutazione©ad©incremento©dei©titoli©
relativi©agraduatoria©di©diversaclasse©di©concorso©^Inammissibilita©(T.A.R.Emil
ia 
Romagna, 
Parma,sez. 
unica, 
ord. 
nella 
cam. 
Cons. 
del18ottobre2005) 
. 
.. 
.. 
. 
. 
ý©21©4©
ProcedimentO 
civilE 
^Impugnazione©^Termini©^Morte©del©legale©rappresent
ante©^Proroga©semestrale©(Cassaz., 
Sez. 
trib., 
sent. 
29 
agosto 
2005 
n. 
17461) 
ý©1©9©4©
ProcedimentO 
civilE 
^Procedimenti©speciali©^Opposizione©tardiva©^Nullita©
della©notifica©del©decreto©opposto©^Effetti©in©ordine©all'ammissibilita©(Cassaz., 
S.U.,sent. 
3 
marzo^12maggio 
2005 
n. 
9938) 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©1©56
ProcedimentO 
civilE 
^Ricorso©per©Cassazione©^Revocazione©^Circostanza©
rilevante©emergente©dalla©relata©di©notifica©^Omessa©percezione©^Ammissibil
ita©^(art.©391©bis 
c.p.c.)©(Cassaz., 
Sez. 
trib., 
sent. 
29 
agosto 
2005 
n. 
17461) 
ý©1©9©4©
ProcedimentO 
penalE 
^Processo©celebrato©in©Italia©sui©desaparecidos 
^
Art.©8©c.p.©^Procedibilita©^Nozione©di©ûdelitto©politicoý©^Natura©oggettivam
ente©e©soggettivamente©politica©di©delitti©commessi©in©danno©di©cittadini©ital
iani©residenti©in©Argentina©^Delitti©contro©diritti©fondamentali©garantiti©dalla©
Costituzione©italiana©e©da©norme©del©diritto©internazionale©generalmentericon
osciute©(diritto©alla©vita,©alla©liberta©personale,©ad©un©processo©equo,©ecc.)©D
iritto-dovere©dello©Stato©italiano©di©intervenire©^Collaborazione©internazion
ale©contro©il©crimine©(Cassaz., 
1" 
sez. 
penale, 
sent. 
17 
maggio 
2004 
n. 
23181) 
ý©1©46


338 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Procedimento©penale©^Processo©celebrato©in©Italia©sui©desaparecidos 
^
Costituzione©del©rapporto©processuale©^Assenza©in©giudizio©dell'imputato©^
Validita©dell'instaurazione©del©rapporto©processuale©(Cassaz., 
1" 
sez. 
penale, 


sent. 
17maggio2004n.23181).................................... 
pag. 
146 


Responsabilita©civile©^Danni©da©fumo©attivo©^Responsabilita©del©Minis
tero©della©Salute©e©delle©imprese©produttrici©e©distributrici©dei©tabacchi©lavor
ati©^Esclusione©(Trib. 
Napoli, 
sent. 
15 
dicembre 
2004, 
n. 
12729) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©204©

Tredicesima©mensilita©^Principio©di©omnicomprensivita©^Si©applica©i
ndennita©di©amministrazione©^Rilevanza©per©la©tredicesima©^Esclusione©
(Cassaz.,Sez.Un.Civ.,sent. 
13luglio2005,n.14698) 
.................. 
ý©176©

Tributi©in©generale©^Accertamento©^Condono©^Condono©ex©decreto©legge©
429/1982©^Dichiarazione©integrativa©per©definizione©automatica©^inclusione©
di©tutti©gli©anni©di©imposta©accertabili©(Cassaz., 
Sez. 
trib., 
sent. 
29 
agosto 
2005 


n. 
17461) 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©194©
4 
-PARERI, 
COMUNICAZIONI, 
CIRCOLARI 


A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
aprile 
2005, 
n. 
54793. 
Patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©(consultivo 
n. 
38033 
e 
31094/04, 
avvoc
ato 
V. 
Rago) 
............................................©pag. 
2©

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67614. 
Azione©di©risarcimento©danni©^Recupero©crediti.©(Consultivo 
n. 
6612/03, 
avvoc
ato 
P. 
Di 
Palma) 
.........................................©ý©11©

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67615. 
Momento©di©efficacia©della©determinazione©della©rendita©catastale©^Configurab
ilita©di©autotutela©(consultivon. 
18721/04,avvocatoL. 
CaputiIambrenghi) 
ý©215

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
maggio 
2005, 
n. 
67621. 
Illecito©amministrativo©in©materia©doganale,©contrabbando©doganale©semplice©
e©aggravato:©distinzioni©^decreto©del©Presidente©della©Repubblica©n.©43/©
1973,©artt.©282©ss.©(consultivo 
n. 
11396/05, 
avvocato 
G. 
Albenzio)........©ý©216©

A.G.S. 
^Circolare 
del 
27 
maggio 
2005, 
n. 
15. 
Patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©alle©Universita©degli©Studi.©....©.....©ý©9©

A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
maggio 
2005, 
n. 
75708.©
Legge©n.©210/1992©^Legittimazione©passiva©del©Ministero©della©Salute©nei©giud
izi©aventi©ad©oggetto©il©riconoscimento©del©diritto©all'indennizzo©per©il©
periodo©antecedente©il©trasferimento©delle©funzioni©alla©Regione©^Sentenza©
della©Corte©d'Appello©di©Venezia©n.©364/04©(consultivo 
n. 
49194/04, 
avvoc
ato 
M. 
Russo) 
...........................................©ý©13©

A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
maggio 
2005, 
n. 
75722. 
Affidamento©diretto©di©impianto©(consultivo 
n. 
14148/05, 
avvocato 
W. 
Ferr
ante)..................................................©ý©220©

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
giugno 
2005, 
n. 
79329. 
Imposte©e©tasse.©Imposta©erariale©del©consumo©sull'energia©elettrica.©Gruppi©
elettrogeni©fissi©in©datazione©alle©FF.AA.©^Produzione©e©consumo©^
Debenza©(consultivo 
n. 
24104/04, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
.............©ý©224©


INDICI 
SISTEMATICI 


A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
giugno 
2005, 
n. 
80746. 
Verifica 
amministrativo-contabile 
a 
norma 
dell'art. 
7 
del 
decreto 
del 
Presi-
dente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
12 
marzo 
1994 
^Saldo 
contributivo 
(cons
ultivo 
n. 
24143/04, 
avvocato 
S. 
Sabelli)..... 
..... 
..... 
...... 
..... 
pag. 
226 
A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
giugno 
2005, 
n. 
80985. 
Art. 
43, 
1° 
comma 
e 
57, 
d.P.R. 
n. 
327/2001 
^Art. 
5 
L. 
166/2002 
^Possibilitaà 
ed 
ambito 
di 
utilizzazione 
(Contenzioso 
n. 
24416/03, 
avvocato 
T. 
Varrone) 
) 
229 
A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
luglio 
2005, 
n. 
91858. 
Decreto 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 
8 
giugno 
2001 
n. 
327, 
come 
modifi-
cato 
dal 
Decreto 
Legislativo 
27 
dicembre 
2002 
n. 
302, 
pubblicato 
nel 
Suppl. 
ord. 
n. 
211/L 
Gazzetta 
Ufficiale 
n. 
17 
del 
22 
gennaio 
2003. 
Testo 
Unico 
disposizioni 
legislative 
e 
regolamentari 
in 
materia 
di 
espropriazione 
per 
pubblica 
utilitaà 
(consultivo 
n. 
52706/04, 
avvocato 
P. 
Cosentino). 
..... 
) 
235 
A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
luglio 
2005, 
n. 
92716. 
Provvedimenti 
di 
assegnazione 
della 
casa 
di 
abitazione 
familiare 
nei 
procedi-
menti 
di 
separazione 
personale 
e 
di 
divorzio; 
trascrivibilitaà 
, 
opponibilitaà 
a 
terzi 
in 
relazione 
ai 
diversi 
titoli 
in 
base 
ai 
quali 
l'abitazione 
era 
giaà 
goduta 
(consultivo 
n. 
18376/05, 
avvocato 
M. 
Mari) 
.. 
..... 
..... 
...... 
..... 
) 
236 
Circolare 
del 
12 
luglio 
2005, 
n. 
24, 
prot. 
94439 
(comunicazione 
di 
servizio 
n. 
96/05, 
prot. 
94436). 
Direttive 
in 
materia 
di 
controversie 
aventi 
ad 
oggetto 
corsi 
di 
riqualificazione. 
) 
249 



ERRATA 
CORRIGE 


L'articolo©ûGiurisdizione©del©giudice©amministrativo©in©pubblici©concorsi©

riservati©a©dipendenti©interni,©fuori©ruolo©e©comandatiý©(pubblicato©alla©

pag.©239©del©n.©1/2005©di©questa©Rassegna),©pervenuto©a©questa©Redazione©non©

firmato,©e©stato©erroneamente©attribuito©all'Avv.©Roberto©de©Felice,©titolare©del©

relativo©contenzioso.©Ce©ne©scusiamo©con©l'Autore,©Dr.©Mario©Di©Carlo,©e©coni©

lettori.©