ANNO 
LIV 
-N. 
1 
GENNAIO-MARZO 
2002 



PUBBLICAZIONETTRIMESTRALETDITSERVIZIO

ISTUTOPOLGRAFICOEZECCADOSTATO 
ROMAT2002 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:©Luigi 
Mazzella. 
Componenti:©Franco 
Coppi 
^Giuseppe 
Guarino 
^Natalino 
Irti 
^Eugenio 
Picozza 
^Franco 
Gaetano 
Scoca. 


DirettorE 
responsabile: 
Oscar 
Fiumara 
^Condirettore:©Giuseppe 
Fiengo. 


ComitatO 
dI 
redazione: 
Giacomo 
Aiello 
^Vittorio 
Cesaroni 
^
Roberto 
de 
Felice 
^Maurizio 
Fiorilli 
^Andrea 
Liberati 
^Antonio 
Palatiello 
^Giovanni 
Paolo 
Polizzi 
^Mario 
Antonio 
Scino 
^Francesco 
Sclafani 
^
Tito 
Varrone. 


HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
Ennio 
Antonio 
Apicella 
^Federico 
Basilica 
^Guido 
Calvi 
^Tommaso 
Capezzone 
^
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 
^Carla 
Colelli 
^Filippo 
Curcuruto 
^
Corrado 
Di 
Benedetto 
^Paolo 
Vittorio 
di 
Tarsia 
di 
Belmonte 
^
Gianni 
Carlo 
Ferrero 
^Giovanni 
Maria 
Flick 
^Giuseppe 
Frigo 
^Livia 
Golisano 
^Sergio 
Laporta 
^Maria 
Vittoria 
Lumetti 
^Stefano 
Maccioni 
^
Antonio 
Marini 
^Luigi 
Mazzoncini 
^Gaetano 
Pecorella 
^Ugo 
Pioletti 
^
Sarre 
Pirrone 
^Roberto 
Sarra 
^Chiara 
Serafini 
^Emanuele 
Squarcia. 


SegreteriA 
dI 
redazione: 
Francesca 
Pioppi. 


Telefono:©066829431©^E-mail:©rassegna@avvocaturastato.it 


ABBONAMENTI©ANNO©2002©

ITALIA©ESTERO©
ABBONAMENTO©ANNUO©....................©. 
41,32 
. 
77,47 


UNNUMEROSEPARATO©.....................©. 
11,88 
. 
20,66 


Prezzi©doppi,©tripli,©quadrupli©ecc.©per©tutti©quei©fascicoli©che,©
stampati©in©unico©volume,©sostituiscono©altrettanti©numeri©
della©prevista©periodicita©annuale.©

Per 
abbonamenti 
e 
acquisti 
rivolgersi 
a: 


ISTITUTO©POLIGRAFICO©E©ZECCA©DELLO©STATO 
Funzione©Editoria 


P.zza©Verdi,©10©^00198©Roma 
Numero©verde©800864035 
Fax©0685084117 
E-mail:©editoriale@ipzs.it 
c/c©postale©n.©387001 


Stampato 
in 
Italia 
^Printed 
in 
Italy 


Autorizzazione©Tribunale©di©Roma©^Decreto©n.©11089©del©13©luglio©1966©

(5604361/1)©Roma,©2002©öIstituto©Poligrafico©e©Zecca©dello©Stato©^S.©


INDICE^SOMMARIO 


Editoriale............................................. 
Pag.©I 


TemiistituzionalI 
....................................... 
ý1 
Lacostituzionedipartecivilenelprocessopenale©.......................©ý1 
Interventiecomunicazionidi: 
LuigiMazzella 
........................................... 
» 
1 
GiovanniMariaFlick 
...................................... 
» 
2 
GuidoCalvi 
............................................. 
» 
6 
PaoloVittoriodiTarsiadiBelmonte 
........................... 
» 
12 
GaetanoPecorella......................................... 
» 
17 
AntonioMarini........................................... 
» 
20 
GiuseppeFrigo........................................... 
» 
27 
EmanueleSquarcia 
........................................ 
» 
32 
UgoPioletti 
............................................. 
» 
33 
GianniCarloFerrero 
...................................... 
» 
37 
StefanoMaccioni 
......................................... 
» 
42 


Ilcontenziosodell'unioneeuropeA 
.......................... 
» 
45 
1.Ledecisioni.©.©.©.©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©...©..©..©» 
46 
öûSulla©legittimita©delle©tariffeprofessionaliforensiý,Plenum,19febbraio 
2002,C-35/1999.............................................. 
» 
46 
öûSull'accesso©e©l'esercizio©della©professione©forenseý, 
sez.5a,7marzo 
2002,C-145/1999............................................. 
» 
52 
öûSull'illegittimita©di©un©regime©sanzionatorio©differenziato©dei©non©resi


a

dentiý,sez.6,19marzo2002,C-224/2000 
.......................... 
» 
59 
2.IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCEE©........................©» 
65 


Ilcontenziosonazionale.................................. 
» 
137 
SarrePirrone,Il©regime©tariffario©dell'importazione©delle©banane©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
137 
RobertoSarra,Ricorso©avverso©il©silenzio©dell'Amministrazione:©un©freno©
all'estensione©dei©poteri©decisori©del©giudice©amministrativo.©Documentazionea 
» 
146 
curadi 
MarioAntonioScino.................................... 
SergioLaporta,L`indennita©difunzioneperigiudicidipace.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
173 
MaurizioBorgo,Revoca©della©confisca©nei©procedimenti©antimafia:©regime©

dellespeseutiliallaconservazionedeibeni©............................©» 
176 
FedericoBasilica,LuigiMazzoncini,Il©caso©Raiway.©Documentazionea 
» 
182 
curadiVittorioCesaroni........................................ 


IpareridelcomitatoconsultivO 
............................ 
» 
253 
Dal23ottobre2000al17dicembre2001 
........................ 
» 
253 


ContributididottrinA 
................................... 
» 
319 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza, 
Pubblica©Amministrazione©e©tutela©del©
cittadino©.....................................................©» 
319 
FedericoBasilica,ChiaraSerafini,La©ragionevole©durata©del©processo©alla©
lucediunarecentepropostadimodificadellaleggePinto©.................©» 
329 
Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
L'esecuzione©delle©misure©cautelari©del©giudice©

amministrativo.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
338 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Recensioni............................................. 
Giustina 
Noviello, 
Paolo 
Sordi, 
Ennio 
Antonio 
Apicella, 
Vito 
Tenore, 
Le 
nuove 
controversie 
sulpubblico 
impiegoprivatizzato 
e 
gli 
uffici 
del 
contenzioso. 
Recensione 
di 
FilippoCurcuruto............................. 
Vito 
Poli, 
Vito 
Tenore, 
I 
procedimenti 
amministrativi 
tipici 
e 
il 
diritto 
di 
accesso 
nelleforze 
armate. 
Recensione 
di 
EnnioAntonioApicellA 
....... 
Pag. 
» 
» 
351 
351 
352 
ServiziinformaticiestatisticI 
.............................. 
Tommaso 
Capezzone, 
Domande 
da 
porsi 
quando 
si 
cerca 
in 
una 
banca 
dati 
giuridica 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
Corrado 
Di 
Benedetto, 
Livia 
Golisano, 
La 
banca 
dati 
professionale 
dell'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
» 
» 
» 
355 
355 
361 
IndicisistematicI 
........................................ 
» 
369 



EditorialE 


Apartire 
da 
questo 
numero, 
la 
Rassegna 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
propone 
alcuni 
cambiamenti 
nella 
linea 
editoriale. 


Il 
piuù 
importante 
eù 
l'istituzione 
di 
un 
Comitato 
scientifico, 
presie-
duto 
dall'Avvocato 
Generale 
Luigi 
Mazzella 
e 
composto 
dai 
professori 
Franco 
Coppi, 
Giuseppe 
Guarino, 
Natalino 
Irti, 
Eugenio 
Picozza 
e 
Franco 
Gaetano 
Scoca. 


La 
Rivista 
vuole 
continuare 
ad 
essere 
essenzialmente 
una 
ûpubblica-
zione 
di 
servizio» 
ma, 
nella 
misura 
in 
cui 
la 
sua 
esistenza 
e 
gli 
scritti 
in 
essacontenutidannoidentitaù 
adun'areaculturalepropriadell'Avvocatura 
dello 
Stato 
e 
delle 
amministrazioni 
da 
essa 
difese, 
avverte 
il 
bisogno 
di 
un 
confronto 
con 
il 
mondo 
accademico 
e 
scientifico 
e 
di 
aprirsi 
a 
signifi-
cative 
esperienze 
esterne. 


La 
seconda 
innovazione 
eù 
invece 
figlia 
del 
tempo. 
Non 
eù 
piuù 
ragionevole 
fondare 
la 
struttura 
di 
una 
rivista 
giuridica 
prevalente-
mente 
sulla 
rassegna 
delle 
sentenze 
e 
delle 
massime 
giurisprudenziali: 
la 
concorrenza 
di 
Internet 
rende 
ilprodotto 
obsoletoprima 
ancora 
di 
nascere. 
Da 
qui 
la 
scelta 
di 
puntare 
su 
una 
informazione 
diversa, 
spe-
cifica 
e 
mirata 
su 
aspetti 
istituzionali 
e 
di 
diritto 
applicato 
nonfacil-
mente 
riproducibili 
dagli 
altri 
strumenti 
che 
operano 
nel 
mondo 
del-
l'informazione 
giuridica. 


Inquesto 
quadro 
ilLettore 
trovera©
, 
apartiredaquestonumero, 
le 
prime 
due 
rubriche 
specialistiche: 
la 
prima 
sul 
contenzioso 
dell'Unione 
europea, 
incentrata 
sopratutto 
sul 
resoconto 
dei 
giudizi 
in 
corso 
per 
l'in-
terpretazione 
e 
la 
corretta 
applicazione 
del 
Trattato 
CE 
e 
delle 
altre 
norme 
comunitarie, 
la 
seconda 
destinata 
alla 
pubblicazione, 
compatibil-
mente 
con 
la 
esigenza 
di 
riservatezza 
delle 
amministrazioni 
destinatarie 
e 
delle 
persone 
eventualmente 
interessate 
direttamente, 
dei 
pareri 
del 



IIRASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

Comitato¨consultivo.¨Queste¨consultazioni¨dell'Avvocatura¨Generale,¨
ancorche¨occasionate¨da¨specifiche¨liti¨o¨questioni¨concrete,¨finiscono,¨
infatti,¨per¨avere¨una¨notevole¨incidenza¨sull'attivita©¨amministrativa.¨La¨
loro¨pubblicazione¨sulla¨Rassegna¨of
ffre¨all'operatore,¨anche¨esterno¨
all'Amministrazione,¨lapossibilita©diutilizzareunnuovoparticolarestru-
mento¨di¨lavoro.¨

Quanto¨alla¨tradizionale¨rassegna¨della¨giurisprudenza,¨sara©¨cura¨
della¨redazione,¨in¨collaborazione¨con¨le¨Sezioni¨in¨cui¨e©¨ora¨operativa-
mente¨articolata¨l'Avvocatura¨Generale¨dello¨Stato,¨continuare¨a¨dare¨
conto¨dei¨casi¨giudiziari¨piu©¨significativi,¨che¨possono¨mettere¨in¨luce¨
momenti¨innovativi¨della¨giurisprudenza¨o¨linee¨importanti¨nella¨difesa¨
erariale.¨

I¨contributi¨dottrinari,¨le¨recensioni¨e¨una¨timida¨attenzione¨ai¨pro-
blemi¨dell'informatica¨completano¨il¨quadro¨della¨Rivista,¨che¨resta¨tutta-
via¨in¨questa¨fase¨caratterizzata,¨essenzialmente,¨dal¨tentativo¨aperto¨a¨
nuove¨linee¨editoriali.¨

Ed¨e©¨naturale¨che,¨nel¨momento¨in¨cui¨si¨sperimentano¨le¨nuove¨
forme¨della¨Rassegna¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato,¨il¨pensiero¨vada¨alla¨
memoria¨del¨vice¨avvocato¨generale¨Ugo¨Gargiulo,¨che¨ne¨e©¨stato¨per¨
oltre¨trent'anniildirettoreechehafondato¨lecaratteristichepercuila¨
rivista¨e©¨statafino¨ad¨oggi¨conosciuta¨e¨apprezzata.¨

Ugo¨Gargiulo¨aveva¨anche¨una¨specifica¨formazione¨nel¨diritto¨
amministrativo.¨Autore¨di¨studi¨sul¨processo¨amministrativo¨e¨tributario¨
e,¨successivamente,¨di¨una¨monografia¨sugli¨organi¨collegiali,¨libero¨
docente¨di¨diritto¨amministrativo,¨professore¨incaricato¨di¨ûtecnica¨del-
l'organizzazione¨e¨dei¨servizi¨amministrativiý¨presso¨l'Universita©¨di¨
Napoli,¨Ugo¨Gargiulo¨attraverso¨la¨direzione¨della¨rivista¨ha¨identificato¨
validamente¨un'epoca¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato.¨

Valgono¨al¨riguardo¨le¨parole¨di¨commiato¨dell'Avvocato¨Generale¨
dell'epoca:¨ûdesidero¨ringraziarla¨vivamente¨per¨la¨collaborazione¨pre-
stata¨nella¨direzione¨e¨redazione¨della¨rassegna¨dell'Avvocatura¨dello¨
Stato,¨che¨le¨hanno¨dato¨modo¨di¨porre¨in¨evidenza¨la¨profonda¨cultura¨
giuridica,¨la¨vastapreparazione¨e¨capacita©¨professionale,¨la¨serieta©¨e¨l'im-
pegno¨posto¨nell'espletamento¨dell'incarico,¨che¨con¨piena¨consapevolezza¨
delle¨Sue¨elette¨qualita©¨,¨anche¨di¨temperamento¨e¨di¨carattere,¨le¨e©¨stato¨
affidatoý.¨

La¨direzione¨


TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
La 
costituzione 
di 
parte 
civile 
nel 
processo 
penale 


Atti©della©tavola©rotonda 
presso©l`Avvocatura©Generale©dello©Stato©del©7©giugno©2002. 


InterventI 


Avv.©Luigi©Mazzella©^Avvocato©Generale©dello©Stato;©

Prof.©Avv.©Giovanni©Maria©Flick©^Giudice©della©Corte©Costituzionale;©

Sen.©Prof.Avv.©GuidoCalvi^Membrodella2.CommissioneGiustiziadel©
Senato;©

Avv.©Paolo©Vittorio©di©Tarsia©di©Belmonte©^Vice©Avvocato©Generale©dello©
Stato;©

On.©Prof.©Avv.©Gaetano©Pecorella©^Presidente©della©2.©Commissione©Giu-
stizia©della©Camera©dei©Deputati;©

Dott.©Antonio©Marini©^Sostituto©Procuratore©Generale©presso©la©Corte©
d'Appello©di©Roma;©

Prof.©Avv.©Giuseppe©Frigo©^Presidente©dell'Unione©Camere©Penali©Ita-
liane;©

Avv.©Emanuele©Squarcia©^Avvocato©in©Roma.©

ComunicazionI 


Prof.©Ugo©Pioletti©^Professore©affidatario©di©Diritto©penale©dell'economia©
all'Universita©degli©Studi©di©Camerino;©

Avv.©Gianni©Carlo©Ferrero©^Avvocato©distrettuale©presso©l'Avvocatura©
distrettuale©dello©Stato©di©Torino;©

Avv.©Stefano©Maccioni©^Responsabile©nazionale©di©Giustizia©per©i©Diritti©^
Cittadinanzattiva.©

Roma,©l|©7©giugno©2002.©

DAL©DIBATTITO©

Luigi 
Mazzella. 
Vi©ringrazio©di©essere©venuti©per©questo©primo©appunta-
mento©di©una©serie©che©l'Avvocatura©dello©Stato©intende©organizzare©per©esa-
minare©problemi©che©riguardano©la©nostra©vita©professionale©e©che©vuole©sot-
toporre©a©dibattito©e©a©discussione,©in©relazione©a©tutto©quello©che©sta©un©po'©
avvenendo©nel©processo©di©unificazione©europea.©La©necessita©di©omologare©


2RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

in 
qualche 
modo 
i 
vari 
ordinamenti 
in 
maniera 
da 
non 
avere 
discrepanze 
vistose 
tra 
le 
scelte 
che 
sono 
state 
effettuate 
dai 
diversi 
Paesi 
eà 
una 
necessitaà 
evidente. 
Un 
primo 
tema 
riguarda 
la 
costituzione 
di 
parte 
civile 
nel 
processo 
penale. 


Pensiamo, 
a 
breve, 
di 
proporre 
un 
altro 
incontro 
che 
dovrebbe 
riguar-
dare 
l'oralitaà 
nel 
processo 
civile, 
amministrativo 
e 
tributario. 


Comunque 
di 
questo 
avrete 
notizia 
e 
speriamo 
di 
potere 
organizzare 
il 
relativo 
convegno 
in 
breve 
tempo. 


Prima 
di 
fare 
la 
mia 
breve 
introduzione 
al 
tema 
vorrei 
pregare 
il 
giudice 
costituzionale 
Prof. 
Avv. 
Giovanni 
Maria 
Flick 
di 
venire 
al 
banco 
della 
presi-
denza, 
che 
cederei 
a 
lui 
per 
il 
tempo 
che 
potraà 
dedicarci. 


Giovanni 
Maria 
Flick. 
Grazie, 
sono 
onorato. 
Sono 
rammaricato 
per 
due 
ragioni. 
La 
prima 
eà 
che, 
purtroppo, 
per 
impegni 
fuori 
Roma 
nel 
pomeriggio, 
potroà 
trattenermi 
soltanto 
fino 
alle 
dodici 
meno 
un 
quarto. 
Mi 
scuso, 
quindi, 
con 
i 
relatori 
che 
non 
riusciroà 
a 
seguire. 


Sono 
rammaricato 
anche 
per 
una 
seconda 
ragione: 
come 
giudice 
costi-
tuzionale 
io 
non 
devo 
parlare, 
se 
non 
attraverso 
le 
sentenze 
della 
Corte. 
Anche 
se 
mi 
piacerebbe 
molto 
poter 
discutere 
con 
Voi 
su 
queste 
tematiche, 
il 
mio 
ruolo 
istituzionale 
mi 
impone 
di 
limitarmi 
ad 
ascoltare 
con 
molta 
attenzione 
quanto 
oggi 
saraà 
detto 
sui 
pro 
e 
contro 
la 
parte 
civile, 
e 
sulle 
possibili 
contraddizioni 
tra 
un 
processo 
di 
tipo 
accusatorio 
e 
la 
presenza 
al 
suo 
interno 
della 
parte 
civile; 
presenza 
che, 
secondo 
qualcuno, 
si 
porrebbe 
in 
contrasto 
con 
l'esigenza 
dell'imparzialitaà 
, 
in 
quanto 
si 
tradurrebbe 
in 
un 
rilevante 
aiuto 
al 
pubblico 
ministero, 
anche 
in 
rapporto 
alla 
psicologia 
del 
giudice. 


Posso 
solo 
promettere 
che 
ascolteroà 
con 
attenzione 
cioà 
che 
verraà 
detto, 
e 
leggeroà 
con 
altrettanta 
attenzione 
cioà 
che 
dalle 
dodici 
meno 
un 
quarto 
non 
potroà 
ascoltare; 
il 
mio 
parere 
cercheroà 
poi 
di 
esprimerlo 
nelle 
inevitabili 
pro-
nunce 
della 
Corte 
su 
queste 
tematiche. 


Credo 
che 
il 
compito 
del 
moderatore 
sia 
prima 
di 
tutto 
quello 
di 
essere 
moderato 
e 
di 
lasciar 
parlare 
gli 
altri 
e 
quindi 
do 
subito 
la 
parola 
all'amico 
Mazzella 
per 
l'introduzione 
del 
tema. 


Luigi 
Mazzella. 
Sotto 
ogni 
ordinamento 
giuridico, 
chi 
subisce 
un 
danno 
ha 
il 
diritto 
di 
farselo 
risarcire 
da 
chi 
glielo 
ha 
procurato, 
con 
un'azione 
giu-
diziaria 
che 
si 
definisce 
ûcivileý. 


In 
taluni 
ordinamenti 
quando 
il 
danno 
eà 
la 
conseguenza 
di 
un 
reato, 
l'a-
zione 
civile 
puoà 
essere 
esercitata 
anche 
in 
una 
sede 
che 
si 
puoà 
definire 
non 
propria: 
eà 
quanto 
avviene, 
ad 
esempio, 
con 
la 
c.d. 
costituzione 
di 
parte 
civile 
nel 
processo 
penale. 


Quando, 
in 
altre 
parole, 
sulla 
base 
di 
un'azione 
diretta 
al 
perseguimento 
del 
crimine 
e 
di 
una 
raccolta 
corretta 
di 
prove 
operate 
da 
un 
pubblico 
accu-
satore, 
deve 
concretarsi 
l'intento 
del 
giudice 
di 
infliggere 
una 
condanna 
penale 
al 
colpevole, 
la 
persona 
danneggiata 
puoà 
inserirsi 
in 
quel 
contesto 
e 
chiedere 
anche 
il 
ristoro 
del 
suo 
danno 
individuale 
e 
privato. 



TEMI©ISTITUZIONALI©

Gli©ordinamenti©che©escludono©ogni©commistione,©nello©stesso©processo,©
di©esigenze©penalistiche©e©di©istanze©civilistiche©sono,©in©via©di©larga©esemplifi-
cazione,©quelli©di©derivazione©anglosassone.©Le©ragioni©che©vengono©indicate©
a©sostegno©della©preclusione©sono©molteplici©e©possono©cos|©sintetizzarsi:©

a) 
la©presenza©della©parte©civile©nel©processo©penale©compromette©il©
duello©ad©armi©pari©tra©accusa©e©difesa©normalmente©protetto©e©garantito©dal-
l'ordinamento©costituzionale©di©ogni©paese©civile,©squilibrando©le©forze©in©
campo©a©favore©dell'accusa©che©finisce©con©l'essere©congiuntamente©pubblica©
e©privata.©Non©e©un©caso©che©in©taluni©ordinamenti©(Germania)©la©parte©civile©
nel©processo©penale©e©definita©ûaccusatore©sussidiarioý;©

b) 
nei©processi©indiziari©dall'esito©spesso©aleatorio©(e©ritenuto©per©que-
sto©solo©fatto©dalla©maggior©parte©della©Dottrina©poco©scientifico©e©razionale)©
dove,©pero©,©la©pressione©dell'opinione©pubblica©per©la©ricerca©ad©ogni©costo©
di©un©capro©espiatorio©e©stringente©e©talora©ossessiva,©la©presenza©di©una©parte©
civile,©spinta©da©naturale©ed©inevitabile©ûemozionalita©ý,©certamente©non©favo-
risce©la©necessaria©serenita©del©giudice©che,©invece,©dovrebbe©essere©distaccato©
freddamente©dai©fatti.©

c) 
la©costituzione©di©parte©civile©nel©processo©penale©compromette©la©
celerita©di©quest'ultimo,©rendendolo©piu©lungo,©articolato,©complesso©e©com-
plicato.©E©con©cio©ponendolo©contro©i©requisiti©di©quel©ûgiusto©processoý©che©
si©esaurisca©in©tempi©ragionevoli,©fortemente©voluto©dai©dettami©della©Con-
venzione©dei©Diritti©dell'Uomo.©

Le©conseguenze©dell'esclusione©della©presenza©privata©nel©processo©
penale,©nell'ordinamento©inglese,©ad©esempio,©sono©molto©rigorose:©alla©vit-
tima©del©reato©öoltre©a©non©esserle©riconosciuto©alcun©ruolo©attivo,©com'e©
ovvio©önon©sono©date©neppure©notizie©sull'evoluzione©del©procedimento,©ne¨
dell'eventuale©decisione©di©archiviare,©ne¨addirittura©della©stessa©confessione©
di©colpevolezza©dell'accusato.©

Gli©ordinamenti©che,©dal©polo©opposto,©consentono©la©costituzione©di©
parte©civile©nel©processo©penale©affermano,©prevalentemente,©di©ispirarsi©
meramente©ad©una©ragione©pragmatica©diretta©alla©tutela©degli©interessi©del©
danneggiato©ed©escludono©in©modo©espressamente©dichiarato©(com'e©nel©caso©
italiano)©che©essa©risponda©sia©pure©lontanamente©al©diverso©principio©
ûsecondo©cui©deve©consentirsi©la©partecipazione©al©processo©della©persona©
nei©cui©confronti©l'accertamento©e©destinato©a©valere©come©verita©oggettiva,©
con©forza©di©giudicatoý.©

Con©cio©volendosi©sottintendere©che©una©partecipazione©volta©a©fine©dif-
ferente©da©quello©pratico©della©maggiore©prontezza©nella©salvaguardia©degli©
interessi©civilistici©del©danneggiato©sarebbe©un©fuor©d'opera©negativamente©
valutabile.©

Ovviamente,©le©contraddizioni©con©tali©principi©di©separazione©non©man-
cano©di©farsi©rilevare.©

In©Francia,©ad©esempio,©la©permanenza©della©parte©civile©nel©processo©
penale,©anche©dopo©l'avvenuto©risarcimento©del©danno©da©parte©dell'imputato,©
sottolinea©con©buona©evidenza©e©sul©piano©strettamente©penale©un©aspetto©
per©cos|©dire©ûvendicativoý©dell'istituto.©


4RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

In©Germania,©come©si©e©gia©detto,©la©costituzione©della©parte©civile©quale©
ûaccusatore©sussidiarioý©e©ammessa©sia©pure©solo©per©alcuni©particolari©e©
gravi©reati.©

Anche©sotto©tale©ultimo©profilo©diversi©sono©i©casi©dell'Inghilterra©e©del©
Belgio.©Nel©primo©paese,©l'ordinamento,©senza©cessare©di©informarsi©rigorosa-
mente©al©principio©dell'uguaglianza©di©armi©tra©accusa©e©difesa,©consente©alla©
vittima©di©un©reato©di©adire©direttamente©il©giudice,©dopo©il©vaglio©del©ûCrown 
Prosecution 
Serviceý,©nell'ipotesi,©per©la©verita©piuttosto©remota,©in©cui©l'ac-
cusa©pubblica,©per©sue©non©indagabili©valutazioni,©non©intenda©avviare©essa©
stessa©il©procedimento©penale.©La©sussidiarieta©nell'azione©penale©dell'inizia-
tiva©del©privato©danneggiato©non©intacca,©in©tale©caso,©il©principio©della©ûpar 
condicioý©tra©accusa©e©difesa©e©puo©persino©tornare©utile©per©un©parziale©sgra-
vio©di©lavoro©dei©pubblici©accusatori.©In©Belgio,©la©situazione©e©ancora©
diversa:©qui©vige©il©principio©della©opportunita©dell'azione©penale©rimessa©alla©
valutazione©del©Procuratore©del©Re©e©la©parte©civile,©per©supplire©all'eventuale©
inerzia©del©pubblico©ministero,©puo©mettere,©essa©stessa,©in©moto©l'azione©
penale©pubblica©che©sara©in©tal©caso©decisa©da©un©giudice©öla©ûchambre 
du 
conseilý©öe©non©dal©pubblico©ministero.©

Un©aspetto©ulteriore©del©delicato©rapporto©tra©azione©penale©ed©azione©
civile©per©lo©stesso©fatto©e©dato©dalla©possibilita©di©intervento©a©scopo©risarci-
torio©per©enti©titolari©di©interessi©collettivi.©

La©giurisprudenza©dei©paesi©in©cui©la©costituzione©di©parte©civile©nel©pro-
cesso©penale©e©ammessa,©tende©ad©allargare©sempre©di©piu©i©confini©dell'inter-
vento,©con©conseguenze©ulteriormente©significative©sia©sul©piano©della©ûpar 
condicioý©tra©accusa©e©difesa©che©su©quello©della©complicazione©e©lungaggine©
della©causa.©

Il©processo©di©integrazione©in©atto©nell'Unione©europea©conferisce©ulte-
riore©delicatezza©ad©un©problema©che©per©le©conseguenze©che©ne©derivano©e©
gia©di©per©se¨meritevole©della©massima©attenzione©da©parte©di©politici©e©giuristi©
interessati©alla©politica©giudiziaria.©

Aprire©un©dibattito©su©questo©tema©appare,©quindi,©come©un'esigenza©
improcrastinabile©soprattutto©dopo©le©recenti©iniziative©di©Strasburgo©ed©ita-
liane©(c.d.©legge©Pinto)©sulla©equa©riparazione©per©i©ritardi©processuali.©

E©soprattutto©dopo©che©qualche©giudice,©sia©pure©con©insoddisfacente©
motivazione,©ha©ritenuto©di©richiamare©l'attenzione©sulla©inadeguatezza©della©
soluzione©italiana©ai©principi©del©giusto©equilibrio©tra©accusa©e©difesa,©solle-
vando©dubbi©sulla©legittimita©costituzionale©delle©norme©che©prevedono©la©
costituzione©di©parte©civile©nel©processo©penale.©

Anche©se©in©realta©il©problema©non©sembra©potersi©porre©sotto©il©profilo©
della©legittimita©e©della©conformita©dell'intervento©al©dettato©costituzionale,©
sembra©opportuno©porselo©sotto©quello,©di©ben©altra©natura,©di©una©corretta©
politica©giudiziaria©ai©fini©dell'integrazione©europea,©della©snellezza©e©rapidita©
dei©processi,©dell'attuazione©del©principio©costituzionale©del©ûgiusto©processoý©
e©del©rispetto©dei©diritti©fondamentali©dell'Uomo.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

La©questione©non©e©priva©di©riflessi©indiretti©anche©per©l'Avvocatura©dello©
Stato©che,©attraverso©le©costituzioni©di©parte©civile©nei©processi©penali,©subisce©
un©aggravio©notevole©di©lavoro,©reso©piu©ingiustificato,©sotto©il©profilo©del©rap-
porto©costo-benefici,©dal©fatto©che©con©minore©dispendio©di©energie©(si©pensi©
alla©defatigante©presenza,©e©non©solo©in©aula,©di©uno©o©piu©avvocati©dello©
Stato©per©le©molteplici©incombenze©legate©alla©strutturazione©complessa,©pro-
pria©del©processo©penale)©in©sede©civile©sarebbe©possibile©ottenere©lo©stesso©
risultato.©Tanto©piu©che©nella©stragrande©maggioranza©dei©casi©il©giudice©
penale©si©limita©proprio©a©rinviare©la©parte©davanti©al©giudice©civile©per©la©
liquidazione©del©danno©che©eventualmente©ritenga©sussistente.©

Giovanni 
Maria 
Flick. 
L'Avvocato©Generale©ha©impostato©il©problema©
tanto©bene©da©stimolarmi©ad©una©serie©di©brevi©riflessioni,©da©proporre©come©
possibili©interrogativi©agli©amici©che©interverranno,©per©poi©ascoltare©e©medi-
tare©le©loro©risposte:©e©cio©,©naturalmente,©senza©derogare©alla©premessa©di©
doveroso©riserbo©che©ho©avanzato©in©precedenza.©

Muoviamo,©dunque,©da©una©parte©civile©che©si©afferma©storicamente©sul©
tronco©del©processo©di©tipo©inquisitorio,©caratterizzato©dai©principi©di©unita©
della©giurisdizione©e©di©prevalenza©del©giudizio©penale©(in©quanto©finalizzato©
alla©ricerca©della©ûverita©materialeý),©con©conseguente©pregiudizialita©necessa-
ria©del©processo©penale©rispetto©a©quello©civile©di©danno:©pregiudizialita©da©
cui©deriva©la©necessita©di©ospitare©l'azione©civile©nell'ambito©del©processo©
penale,©al©fine©di©evitare©che©essa©resti©paralizzata©durante©il©corso©di©questo.©

Stiamo©effettuando©la©ûlunga©marciaý©verso©un©processo©accusatorio,©
ispirato©a©principi©opposti:©separazione©dei©giudizi,©indipendenza©del©giudizio©
civile,©celerita©ed©immediatezza©come©esigenze©di©fondo©del©processo©penale.©
Ricordo©ancora,©al©riguardo,©il©parere©della©Commissione©consultiva©sul©pro-
getto©preliminare©del©codice©di©procedura©penale©del©1978,©che©esprimeva©per-
plessita©circa©la©scelta©di©far©entrare©l'azione©civile©nel©processo©penale.©

L'Avvocato©Generale©ha©richiamato©con©molta©precisione©le©ragioni©pro©
e©contro©l'unico©processo.©

Le©ragioni©pro:©l'economia©processuale,©con©la©celebrazione©di©un©solo©
processo,©in©luogo©di©due,©evitando©costose©duplicazioni©di©attivita©istruttorie;©
l'uniformita©dei©giudicati;©la©tutela©piu©sollecita©della©vittima©del©reato.©

Le©ragioni©contro:©l'economia©processuale©e©solo©apparente,©perche¨l'in-
tervento©della©parte©civile©nel©processo©penale©lo©appesantisce,©secondo©la©
vecchia©regola©per©cui©in©natura©e©nel©diritto©nulla©si©crea©e©nulla©si©distrugge,©
e©quello©che©si©guadagna©da©un©lato©lo©si©perde©dall'altro.©E,©d'altra©parte,©la©
stessa©duplicazione©del©giudizio©viene©evitata©raramente,©perche¨di©solito©in©
sede©penale©si©accerta©soltanto©l'an 
debeatur,©mentre©per©la©determinazione©
del©quantum 
si©va©quasi©sempre©dal©giudice©civile.©

Inoltre©öe©lo©vedo©nella©mia©esperienza©di©giudice©costituzionale©öl'a-
zione©civile,©una©volta©ospitata©nel©processo©penale,©finisce©per©essere©in©parte©
sacrificata©alle©sue©esigenze©ed©alle©sue©regole.©Ed©ancora:©la©parte©civile©lucra©
un©privilegio©che©non©e©dato©a©chi©esercita©l'azione©civile©nella©sua©sede©natu-
rale,©in©quanto©puo©contare,©per©realizzare©i©propri©obiettivi,©sull'attivita©inve-
stigativa©svolta©dagli©organi©inquirenti,©mentre©davanti©al©giudice©civile©si©tro-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

verebbe©integralmente©gravata©dall'onere©della©prova.©Ha©dunque©un©vantag-
gio,©ma©lo©ricambia,©perche¨rafforza©il©pubblico©ministero,©assumendo©spesso©
il©ruolo©di©ûaccusa©privataý,©fiancheggiatrice©di©quella©pubblica:©penso,©al©
riguardo,©soprattutto©alle©ipotesi©emblematiche©in©cui©le©richieste©risarcitorie©
passano©in©secondo©piano,©come©quando©viene©chiesto©un©risarcimento©
nummo 
uno 
o©ci©si©impegna©a©devolvere©la©somma©liquidata©a©fini©di©utilita©
sociale.©

Si©e©sostenuto,©altres|©öe©lo©ha©ricordato©gia©l'Avvocato©Generale©c
he©la©presenza©di©parte©civile©nel©processo©penale©puo©provocare©effetti©di©
suggestione,©in©rapporto©all'aspirazione©del©giudice©a©rendere©comunque©giu-
stizia©alla©vittima,©che©di©solito©coincide©con©la©parte©civile.©

In©tale©situazione,©le©domande©che©vorrei©porre©agli©amici©politici©ed©
esperti©riguardano©la©tenuta©e©la©validita©della©soluzione©eclettica©adottata©
nel©nostro©sistema,©per©cui,©da©un©lato,©sulla©scia©della©tradizione,©viene©con-
servata©la©possibilita©per©il©danneggiato©di©promuovere©l'azione©civile©in©sede©
penale;©ma,©dall'altro©lato,©tale©iniziativa©viene©configurata©come©meramente©
facoltativa©rispetto©al©promovimento©dell'azione©civile©nella©sede©sua©propria©
anche©in©pendenza©del©procedimento©penale:©favorendosi,©anzi,©tra©le©due©
opzioni,©la©seconda©(favor 
separationis).©Mentre,©poi,©si©e©cercato©di©depurare,©
almeno©in©astratto,©la©parte©civile©dai©profili©di©ambivalenza©öattore©civile-
accusa©privata©öattribuendo©una©serie©di©poteri©sia©alla©persona©offesa©dal©
reato©in©quanto©tale,©sia©agli©enti©rappresentativi©di©interessi©lesi©dal©reato:©
onde©dovrebbero©essere©questi©i©soggetti©che,©nella©sistematica©del©codice,©
incarnano©l'interesse©della©vittima©alla©punizione©del©colpevole.©

Qualcuno©ha©sollevato©pero©il©dubbio©ölo©dico©come©mera©constata-
zione,©affidando©l'esame©del©tema©alle©relazioni©öche©in©questo©sistema©di©
compromesso©convivano©due©principi©ispiratori©confliggenti:©la©disincentiva-
zione©e©il©garantismo.©All'accentuata©tendenza©a©far©rifluire©l'azione©risarcito-
ria©fuori©del©processo©penale©(disincentivazione)©corrisponde,©infatti,©un©dove-
roso©e©sensibile©rafforzamento©delle©garanzie©processuali©della©parte©civile,©
una©volta©costituita,©che©fa©acquistare©alla©stessa©la©veste©di©contraddittore©
quasi©paritetico©dell'imputato:©quindi©garantismo,©che©in©qualche©modo©con-
traddice©alla©disincentivazione.©

Ora,©qual©e©il©vostro©giudizio©su©questo©assetto?©E©qual©e©,©soprattutto,©il©
vostro©giudizio©alla©luce©dell'art.©111©Cost.,©che©sancisce,©da©un©lato,©la©parita©
delle©parti,©e,©dall'altro,©la©ragionevole©durata©del©processo?©

Vedo©che©il©primo©a©parlare©sara©il©senatore©Prof.©Guido©Calvi,©al©quale©
do©la©parola,©chiedendo©scusa©per©queste©brevi©ed©asettiche©öma,©vi©assi-
curo,©molto©sentite©öriflessioni©e©domande©preliminari©che©vi©ho©affidato.©

Guido 
Calvi. 
Giovanni©Maria©Flick©ha©posto©con©rigore©problemi©che©
sono©al©centro©della©nostra©conversazione©e©della©nostra©riflessione.©Vorrei©
dire©subito©di©non©credere©che©la©scelta©del©legislatore©dell'89©sia©stata©un©
compromesso.©Credo©invece©sia©stata©un©forte©passo©in©avanti©che©pero©non©
ha©trovato©gli©ulteriori©e©necessari©sviluppi©ma©e©andato©involvendosi©sempre©
piu©in©contraddizioni©che©hanno©radicato©la©presenza©asistematica©di©elementi©
di©diversi©modelli©processuali.©E©allora©tentero©brevemente©di©ricostruire,©sia©


TEMI©ISTITUZIONALI©

pure©in©termini©di©teoria©generale,©il©problema©della©parte©civile.©La©dottrina©
ha©elaborato©in©tema©proprio©di©parti©del©processo©un©assai©ricco©apparato©
di©classificazioni©di©concetti©nei©quali©e©riflesso©nient'altro©che©il©mutare©del©
modo©di©considerare©in©termini©generali©i©problemi©del©processo©penale.©In©
via©molto©sintetica©solitamente©si©conclude©dicendo©che©la©parte©civile©e©un©
istituto©necessario©in©un©sistema©inquisitorio,©mentre©invece©e©da©escludere©in©
un©sistema©accusatorio.©Eéuna©semplificazione,©in©parte©vera,©ma©non©del©
tutto©soddisfacente.©Ritengo©invece©che©i©temi©su©cui©affrontare©le©domande©
che©ci©sono©state©poste©per©trovare©una©possibile©soluzione©siano©altri,©e©piu©
precisamente©due.©

Il©primo©e©la©disciplina©delle©parti©nel©processo©e©il©secondo©e©il©rapporto©
tra©processo©civile©e©processo©penale.©

Non©e©sufficiente©affermare©che©il©processo©di©parti©e©un©processo©atti-
nente©al©modello©accusatorio,©mentre©un©processo©non©di©parti©attiene©al©
modello©inquisitorio,©perche¨anche©quest'ultimo©e©un©processo©di©parti.©Il©
problema©e©valutare©quali©siano©i©poteri©che©le©parti©hanno©all'interno©dei©sin-
goli©sistemi.©Molto©brevemente©ricostruiro©come©nasce©l'istituto.©

Sappiamo©che©l'istituto©della©parte©civile©nasce©in©Francia©e©fu©Guillot©
che©commentando©l'ordonnance 
criminelle 
(l'art.©63)©scriveva©che©il©nucleo©
della©disciplina©dettata©nel©codice©criminale©si©fonda©sulla©possibilita©che©
chiunque©si©ritenga©leso©dal©reato©puo©costituirsi©part 
civile 
devant 
le 
judje 
d'instrunction.Eéla©prima©formulazione©chiara©e©netta©della©costituzione©di©
parte©civile.©Naturalmente©e©entrata©nel©nostro©ordinamento©attraverso©i©
codici©napoleonici©e©poi©il©codice©sardo.©Il©gran©merito©del©codice©Rocco©e©
nell'avere©per©primo©dato©una©sistemazione©ampia©e©comprensiva©del©pro-
blema©delle©parti.©Costruzione©certamente©soddisfacente©dal©punto©di©vista©
sistematico©ma©non©soddisfacente,©ovviamente,©dal©punto©di©vista©ideologico,©
per©rendere,©come©dire,©in©sintesi,©la©censura©che©e©stata©mossa©a©questo©tipo©
di©processo.©

Basterebbe©ricordare©quanto©scriveva©Manzini:©nel©processo©penale,©
ûrispetto©al©suo©contenuto©caratteristico,©cioe©per©quanto©attiene©al©suo©conte-
nuto©penale,©non©vi©sono©parti©nel©senso©del©processo©civile.©Il©processo©
penale©come©il©processo©proprio©della©cosiddetta©giustizia©amministrativa©e©,©
se©pur©cos|©si©puo©dire,©un©processo©a©parte©unica©(l'imputato),©giacche¨l'accu-
satore©e©parte©soltanto©in©senso©formaleý.©Insomma©e©s|©un©processo©di©parti©
pero©una©parte,©come©affermava©Mayer,©l'imputato,©non©e©parte©ma©e©fonte©
di©prova.©Il©pubblico©ministero©non©puo©essere©parte©perche¨rappresenta©lo©
Stato©e©lo©Stato©non©e©parte.©Quindi,©come©vedete,©e©una©sistemazione©molto©
speciale,©in©cui©vi©sono©parti©ma©in©realta©l'unica©parte©vera©e©la©parte©civile,©
che©si©chiama©proprio©cos|©,©le©altre©non©sono©parti.©Quindi©possiamo©conclu-
dere©che©in©un©sistema©inquisitorio©qual'e©il©codice©Rocco,©non©siamo©in©un©
processo©di©parti.©Eéqui©il©nodo©vero©del©nostro©sistema.©Invece©il©nuovo©
codice©ha©voluto©un©radicale©mutamento©di©questo©quadro.©Poco©fa©Flick©
ricordava,©e©giustamente,©che©l'istituto©della©costituzione©di©parte©civile©e©con-
nesso©ad©alcuni©principi:©il©principio©della©unita©della©giurisdizione©e©della©
prevalenza©del©processo©penale.©Pero©sono©assiomi©che©hanno©un©valore©circo-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

scritto©e©ambiguo,©valgono©nel©senso©che©si©puo©esattamente©affermare©il©con-
trario.©Non©c'e©nulla©che©consenta©di©affermare©che©il©processo©penale©deve©
comunque©prevalere.©Medesima©considerazione©riguarda©l'unita©della©giuri-
sdizione.©

Non©capisco©perche¨non©possono©esserci©conflitti©di©giurisdizione:©basti©
pensare©al©processo©Simpson©negli©Stati©Uniti,©assolto©nel©penale©e©condan-
nato©nel©civile;©non©scandalizza©un©conflitto©di©questo©genere,©pero©se©si©
afferma©che©caposaldo©nel©nostro©ordinamento©e©questo©tipo©di©principio©e©
chiaro©che©il©legislatore©deve©assolutamente©ammettere©la©partecipazione©del©
danneggiato©al©processo©penale.©

Ho©forti©riserve©sulla©necessita©della©presenza©della©parte©civile©nel©pro-
cesso©penale.©

Spesso©e©una©presenza©che©turba©un©equilibrio,©nel©senso©che©puo©influen-
zare©in©qualche©modo©il©giudice.©Basti©pensare©a©quando©la©parte©civile©con-
clude©chiedendo©un©risarcimento©simbolico.©Eéchiaro©che©la©finalita©della©sua©
presenza©non©attiene©al©risarcimento©ma©attiene©alla©condanna©dell'imputato,©
snaturando©quindi,©completamente©la©finalita©e©l'equilibrio©del©processo.©In©
realta©,©e©qui©la©grande©novita©,©il©nuovo©processo©penale©e©venuto©meno©al©
rigore©dei©principi©di©cui©si©faceva©cenno©poco©fa,©perche¨in©realta©e©venuta©
meno©la©pregiudizialita©necessaria©e©questo©era©il©secondo©tema,©il©rapporto©
processo©civile,©processo©penale.©

Se©c'e©una©pregiudizialita©necessaria©in©quanto©si©presuppone©l'unita©
della©giurisdizione©e©chiaro©che,©venuto©meno©il©principio©della©pregiudizialita©
necessaria,©viene©meno©anche©il©principio©della©unita©della©giurisdizione.©
Quindi,©credo©che©sia©stato©un©forte©passo©avanti©il©fatto©che©il©legislatore©
abbia©ritenuto©preferibile©rimettere©allo©stesso©danneggiato©la©valutazione©
della©concreta©opportunita©di©seguire©l'una©o©l'altra©strada,©cioe©avvalersi©nel©
processo©penale©degli©strumenti©di©indagine©e©dei©mezzi©di©acquisizione©della©
prova©oppure©di©avvalersi©in©sede©civile©delle©presunzioni©probatorie©stabilite©
dalla©legge©in©determinate©materie.©Ecco,©a©me©sembra©che©questa©scelta©sia©
stata©una©scelta©che©meritava©di©avere©sviluppi.©

Quando©il©Parlamento©ha©deciso©di©modificare©la©Costituzione©con©
l'art.©111©ha©fatto©una©scelta©non©sempre©sufficientemente©compresa.©Si©e©par-
titi©dall'idea©che©la©nostra©carta©costituzionale©non©definisce©il©modello©del©
processo,©a©differenza©di©altre©costituzioni.©Nel©nostro©sistema©non©vi©era©
una©definizione©di©processo.©Vi©era©una©prima©parte©ove©si©stabilivano©alcune©
garanzie©per©l'imputato©e©una©seconda©parte©dove©si©approntavano©taluni©isti-
tuti,©quale©il©Consiglio©Superiore,©a©tutela©della©autonomia©e©della©indipen-
denza©della©magistratura.©Ma©non©si©fissavano©criteri©per©identificare©un©
modello©di©processo.©Di©qui©l'azione©ondivaga©della©Corte©Costituzionale.©
Occorre©ricordare©il©forte©impulso©che©ebbe©la©Corte©nei©primi©anni©`70©per©
rinnovare©e©rendere©piu©garantito©il©processo.©

Talune©decisioni©successive©hanno©stabilito©non©essere©incostituzionale©
l'istituto©del©Pretore©che©era©contemporaneamente©Pubblico©Ministero,©giu-
dice©istruttore©e©giudice.©E©cio©derivava©proprio©dal©fatto©che©non©vi©era©un©
modello©di©processo.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Ora©invece©con©l'art.©111©abbiamo©voluto©stabilire©che©nel©nostro©Paese©il©
modello©e©un©modello©fondato©sulla©contrapposizione©di©parti©le©quali©argo-
mentano©davanti©ad©un©giudice©terzo©che©dovra©decidere©nella©piu©piena©indi-
pendenza©e©autonomia.©Quindi©questo©salto©e©stato©fatto©ed©e©stato©fatto©in©
modo©assai©mirato,©al©punto©che©all'interno©poi©del©nostro©sistema©codicistico©
abbiamo©ridescritto©l'intero©quadro©dei©criteri©di©valutazione©della©prova.©Eé
stato©uno©sforzo©che©ha©visto©contrapposti©non©tanto©maggioranza©e©opposi-
zione,©ma©Camera©e©Senato.©L'elaborazione©riformista©era©cos|©seria©e©appro-
fondita©che©non©vi©erano©presunzioni©di©carattere©politico©e©ideologico.©
Insomma©il©modello©scelto©dal©Parlamento©e©stato©quello©del©sistema©accusa-
torio.©Eéchiaro©che©sarebbe©stato©necessario©uno©sviluppo©ulteriore©del©nostro©
sistema©processual-penalistico©nella©direzione©del©sistema©accusatorio.©Per©
quello©che©riguarda©la©parte©civile©non©vi©e©dubbio©che©a©questo©punto©öeli-
minata©la©presunzione©necessaria©e©stabilita©questa©forma©di©passaggio©inter-
medio,©per©cui©e©rimessa©alla©parte©offesa©la©scelta©di©costituirsi©nel©processo©
penale©oppure©di©esercitare©la©sua©azione©risarcitoria©soltanto©nel©sistema©
civilistico©öun©ulteriore©passo,©se©non©altro©per©una©sistematicita©nel©nostro©
ordinamento,©doveva©essere©quello©di©giungere©a©una©scelta©radicale,©defini-
tiva.©Occorre©addivenire©ad©un©sistema©nel©quale©il©pubblico©ministero©rap-
presenta©certamente©la©legge,©e©la©parte©offesa©a©questo©punto©ha©la©sede©risar-
citoria©nel©processo©civile.©Eéchiaro©che©l'unica©influenza©che©il©processo©
penale©potra©avere©nel©processo©civile©e©soltanto©quando©si©accerta©che©l'im-
putato©non©ha©commesso©il©fatto:©in©questo©caso©e©chiaro©che©l'esercizio©dell'a-
zione©civile©subisce©una©regressione.©Non©e©neanche©vera©l'obiezione©che©il©
problema©della©economicita©diviene©piu©modesto.©I©processi©si©raddoppiano,©
tanto©e©vero©che©in©sede©penale©vi©e©una©sopravvalutazione©dell'operativita©
della©parte©civile©che©non©ottiene©sempre©il©risarcimento.©Ottiene,©tavolta,©un©
risarcimento©provvisorio,©parziale,©poi©dovra©promuovere©causa©civile,©se©
necessario.©Quindi©vi©e©in©realta©una©distonia©che©e©tipica©dell'intero©nostro©
sistema©ordinamentale.©Cioe©noi©viviamo©una©stagione©molto©singolare©per-
che¨abbiamo©fatto©una©scelta©radicale©di©modello©ma©non©siamo©stati©ancora©
in©grado©di©realizzarlo©fino©in©fondo,©e©soprattutto©abbiamo©mantenuto©all'in-
terno©del©nostro©sistema©molte©parti©del©vecchio©sistema©inquisitorio©che©si©
sono©sovrapposte©al©nuovo©sistema©accusatorio,©creando©una©situazione©
ormai©insostenibile.©Il©processo©e©ingestibile©per©questa©ragione.©Non©perche¨
abbiamo©scritto©l'art.©111©della©Costituzione,©come©spesso©ci©viene©rimprove-
rato,©ma©perche¨abbiamo©fatto©poi©troppo©poco.©Dobbiamo©eliminare©quella©
parte©residuale©di©sistema©inquisitorio©che©permane.©Voglio©dire©che©tanto©
piu©forti©sono©i©criteri©di©valutazione©della©prova©e©i©poteri©della©difesa,©tanto©
meno©deve©essere,©per©esempio,©presente©una©impugnabilita©tanto©estesa©da©
ridursi©ad©una©mera©forma©senza©connotati©sostanziali©di©garanzia.©

L'impugnabilita©cos|©forte©nel©sistema©inquisitorio©nasceva©proprio©dal©
fatto©che©la©difesa©era©espunta©dall'istruttoria©e©non©aveva©poteri©di©accerta-
mento.©Ora©con©le©investigazioni©difensive,©con©la©partecipazione©ancora©limi-
tata©ma©certamente©piu©forte,©e©chiaro©che©c'e©una©relativa©incompatibilita©
con©un©sistema©che©invece©era©fondato©sulla©estraneita©del©difensore©e©quindi©
la©garanzia©era©nella©reiterazione©della©impugnazione©al©fine©di©verificare©la©


1O 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sussistenza©o©meno©della©veridicita©o©la©congruita©di©quella©sentenza.©Quindi©
dobbiamo©proseguire©nella©direzione©che©il©sistema©accusatorio©esige,©cos|©la©
parte©civile©trovera©nella©sede©piu©propria,©che©e©quella©civile,©il©riconoscimento©
dei©suoi©diritti.©In©realta©l'incongruita©e©l'erroneita©di©talune©scelte©del©legislatore©
si©sono©fatte©sentire©nel©momento©in©cui,©dicevo©poco©fa,©ci©sono©stati©segni©assai©
pregnanti,©quando©la©Corte©Costituzionale©e©il©legislatore©hanno©inciso©sulla©
sistematicita©del©nuovo©codice.©E©allora©nel©momento©in©cui©nel©nostro©sistema,©
con©il©nuovo©codice,©si©elimina©la©pregiudizialita©necessaria©e©quindi,©si©stabilisce©
il©limite©entro©cui©ci©si©puo©costituire©parte©civile,©si©distingue©tra©parte©offesa©e©
parte©danneggiata,©c'e©una©sistemazione©nuova©che©preclude©ad©una©revisione©
della©presenza©della©parte©civile©nel©processo©penale.©Nel©contempo,©proprio©
dal©'91©in©poi,©vi©sono©leggi©sulle©quali©occorre©riflettere.©

Quando©ad©esempio©con©la©legge©157©del©'91©si©afferma©che©la©CONSOB©
e©ammessa©ad©esercitare©i©diritti©e©le©facolta©attribuiti©dal©codice©di©procedura©
penale©alla©persona©offesa©dal©reato©nonche¨le©facolta©consentite©dagli©arti-
coli©505©e©511,©e©chiaro©che©si©inserisce©un©cuneo©nella©sistematicita©del©nostro©
ordinamento.©Nel©momento©in©cui©si©tende©ad©allontanare©la©presenza©non©
sempre©utile©all'interno©del©processo©penale©di©parti©civili,©ecco©che©improvvi-
samente©si©stabilisce©che©la©CONSOB©puo©essere©presente©nel©processo.©Ma©
ancora,©vi©sono©leggi©assai©preoccupanti,©proprio©perche¨c'e©una©totale©oblite-
razione©degli©indirizzi©generali©del©codice©di©procedura©penale©e©del©contenuto©
soprattutto©dell'art.©212©delle©disposizioni©di©attuazione.©Infatti©la©legge©188©
del©'90©sulla©tutela©della©ceramica©artistica©tradizionale©riconosce©il©diritto©di©
costituirsi©parte©civile©nei©procedimenti©penali©relativi©all'uso©illegittimo©del©
marchio.©E©ancora©la©legge©5©febbraio©'92,©la©104,©legge©quadro©per©l'assi-
stenza©e©l'integrazione©sociale©e©i©diritti©delle©persone©handicappate,©ha©attri-
buito©tale©potere©al©difensore©civico©e©alle©associazioni,©alle©quali©risulta©
iscritta©la©persona©handicappata.©

In©altre©parole,©a©fronte©della©rinnovazione©sistematica©del©nostro©codice©
il©legislatore©ha©inserito©tutta©una©serie©di©devianze©che©hanno©fortemente©
inciso©sulla©sistematicita©della©normativa.©Il©primo©effetto©e©che©la©giurispru-
denza©si©e©sempre©di©piu©allargata©nella©ammissibilita©della©presenza©della©
parte©offesa©nel©processo©penale.©Non©voglio©togliere©ancora©tempo©alla©rifles-
sione©dei©miei©colleghi,©pero©la©mia©preoccupazione©e©che,©di©fronte©a©scelte©
molto©lineari©che©vanno©dal©codice©del©1989©fino©alla©riforma©del©giusto©pro-
cesso,©in©realta©vi©e©una©cultura©giurisprudenziale©e©una©politica©del©diritto©
che©hanno©inciso©negativamente©su©quello©sviluppo.©Eéinevitabile©andare©
verso©la©direzione©che©noi©tutti©auspichiamo,©di©un©sistema©accusatorio.©E©
allora©occorre©essere©molto©chiari:©nel©sistema©accusatorio©la©parte©civile©eser-
cita©i©suoi©diritti©nella©sede©processual-civilistica©e©non©ha©ingerenza©nel©pro-
cesso©penale©dove,©in©un©processo©di©parti,©come©diceva©Calamandrei,©vi©sono©
due©parti©contrapposte©e,©ovviamente,©le©parti©contrapposte©sono©l'imputato©
e©il©Pubblico©Ministero.©Si©dovra©accertare©la©congruita©dell'accusa,©la©fonda-
tezza©dell'accusa,©l'esistenza©di©elementi©di©prova©contro©l'imputato©e©accer-
tare©la©verita©processuale,©naturalmente,©di©quanto©e©addebitato©all'imputato.©
Questo©e©il©processo©penale,©processo©penale©e©dibattimentale©che©dev'essere©
residuale©rispetto©all'intero©sistema©di©controllo.©Il©dibattimento©dev'essere©
un©momento©assolutamente©centrale©nel©processo.©


TEMI©ISTITUZIONALI11

In©questo©quadro©la©parte©civile©e©totalmente©estranea.©Quindi©siamo©in©
una©situazione©difficile,©di©passaggio©ambiguo,©nel©quale©o©recuperiamo©una©
coerenza©sistematica©oppure©ci©ritroveremo©ancora©una©volta©in©una©condi-
zione©equivoca,©in©un©processo©che©non©e©accusatorio,©non©e©piu©inquisitorio©
ma©non©e©ancora©accusatorio.©

Giovanni 
Maria 
Flick. 
Guido©Calvi©e©stato©affascinante,©e©mi©ha©confer-
mato©qualche©cosa©che©sto©scoprendo©nella©mia©esperienza©di©giudice©costitu-
zionale:©quanto©sia©interessante©il©momento©culturale©che©stiamo©vivendo©
nella©transizione©del©nostro©processo.©Interessante©e©affascinante©al©di©la©delle©
polemiche©doverose©e©della©dialettica,©proprio©perche¨quello©che©io©incauta-
mente©avevo©definito©come©un©compromesso,©il©professor©Calvi©lo©ha©definito©
come©un©passo©avanti,©mettendo©pero©subito©in©evidenza©tutti©i©passi©indietro©
che©sono©stati©fatti©in©questa©sorta©di©ûquadrigliaý,©a©conferma©della©vecchia©
tesi©del©bicchiere©mezzo©pieno©e©mezzo©vuoto.©

Ecco,©io©vorrei©girare©agli©amici©che©seguono©una©domanda©che©nasce©
dalla©riflessione©di©Guido©Calvi©e©anche©un©po'©da©una©constatazione©fatta©
dall'avvocato©Mazzella.©

Quest'ultimo©ci©dice©che©dobbiamo©fare©i©conti©con©l'Europa.©Eévero:©
nello©spazio©giuridico©europeo©dovremmo©avere©strumenti©processuali©ragio-
nevolmente©omogenei.©Io©allargo,©pero©,©un©po'©il©panorama,©se©cos|©posso©
dire.©Io©credo©che©dobbiamo©anche©fare©i©conti©con©il©mondo,©cioe©con©la©glo-
balizzazione.©

Fino©a©qualche©tempo©fa©il©problema©di©fondo©del©nostro©processo©stava©
nella©domanda,©che©tutti©ci©ponevano,©se©fossimo©di©fronte©alla©sostanzializza-
zione©del©processo©o©alla©processualizzazione©del©diritto©penale©sostanziale.©
Ci©chiedevamo,©cioe©:©ma©esiste©ancora©un©diritto©penale©sostanziale,©o©esiste©
ormai©solo©un©diritto©processuale,©e©le©regole©sostanziali©vivono©e©vengono©
formate©in©tanto©in©quanto©c'e©un©processo©che©le©applichi?©

Direi©che©abbiamo©forse©un©po'©superato©questa©prospettiva©di©rifles-
sione,©e©che©dobbiamo©porci©attualmente©un'altra©domanda:©qual©e©il©ruolo©
del©processo©in©un©contesto©di©globalizzazione?©Contesto©nel©quale,©con©la©
crisi©dello©Stato,©della©sua©sovranita©,©del©suo©collegamento©col©territorio,©sta©
andando©in©crisi©anche©il©diritto,©e©in©particolare©il©diritto©penale,©cui©si©sosti-
tuisce,©da©un©lato,©un©diritto©premiale,©e,©dall'altro,©l'aspirazione©ad©un©diritto©
ûdel©consensoý©e©ûdella©contrattualizzazioneý.©In©tempi©di©globalizzazione,©
tutti©ci©domandiamo©qual©e©ancora©il©ruolo©delle©regole©statali©a©cui©eravamo©
abituati,©in©un©contesto©in©cui©le©vere©regole©vengono©fatte©dalla©lex 
mercato-
ria,©dalla©dimensione©del©mercato,©da©tutti©gli©esponenti©della©realta©sovrana-
zionale©che©caratterizzano©la©globalizzazione©stessa.©

Mi©e©piaciuto©molto©il©riferimento©alle©origini©di©Guido©Calvi.©Voi©sapete©
cosa©dice©Orwell:©ûchi©controlla©il©passato,©controlla©il©futuroý;©pero©aggiunge©
anche:©ûMa©chi©controlla©il©presente©controlla©il©passatoý.©Ed©allora,©in©que-
sto©momento©öe©giro©la©domanda©per©primo©a©Paolo©di©Tarsia©ödobbiamo©
fare©i©conti©anche©con©questa©dimensione©nuova©del©presente,©per©risolvere©il©
problema©che©io©avevo©posto©molto©rozzamente©e©che©Guido©Calvi©ha©meglio©
definito.©


12RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Paolo 
Vittorio 
di 
Tarsia 
di 
Belmonte. 
Non©so©se©dalla©stessa©intestazione©
della©tavola©rotonda©o©dalla©breve©nota©del©biglietto©d'invito©e©dall'introdu-
zione©al©dibattito©da©parte©dell'Avvocato©Generale©dello©Stato©sia©ragionevole©
desumere©che©sussista©qualche©dubbio©sull'opportunita©di©mantenere,©modifi-
care©o©escludere©la©possibilita©dell'inserimento©dell'azione©civile©nel©processo©
penale.©Senz'altro©il©tema©stimola©una©valutazione©critica,©come©abbiamo©sen-
tito©nell'intervento©di©Guido©Calvi©e©su©questa©linea©io©esporro©le©mie©brevi©
osservazioni.©Vedete,©nel©sistema©italiano©la©previsione©della©presenza©della©
parte©civile©e©una©costante:©era©prevista©nel©codice©del©1913©(Finocchiaro©
Aprile),©in©quello©del©1931,©il©codice©Rocco©ed©e©prevista©in©quello©vigente,©
che©pur©tuttavia©ha©segnato©il©passaggio©dal©sistema©inquisitorio©a©quello©
accusatorio.©Le©ragioni©che©avevano©ed©hanno©sorretto©questa©scelta©legisla-
tiva©sono©comunemente©indicate©nella©necessita©,©come©ha©gia©ricordato©Gio-
vanni©Maria©Flick,©per©quanto©possibile,©di©evitare©contrasti©di©giudicati©in©
ossequio©al©principio©dell'unita©della©giurisdizione,©e©quindi©nella©opportunita©
della©devoluzione©al©giudice©penale©della©cognizione©sia©del©reato©e©della©
responsabilita©dell'imputato,©che©della©pretesa©risarcitoria©avanzata©della©per-
sona©offesa©o©dal©danneggiato,©e©infine,©nella©opportunita©di©offrire,©a©chi©
dal©reato©commesso©abbia©subito©danni,©il©vantaggio©di©inserire©la©sua©azione©
civile©nel©processo©penale,©vantaggio©che©non©e©solo©quello©dei©tempi©piu©brevi©
di©questo©rispetto©al©processo©civile,©ma©e©soprattutto©quello©rappresentato©
dalle©piu©ampie©possibilita©offerte©alla©parte©civile©nell'assunzione©delle©prove©
e©dai©poteri©ad©essa©riconosciuti©nel©processo©penale.©Basti©pensare©al©sussidio©
fondamentale©del©pubblico©ministero©nella©ricerca©della©prova,©di©cui©la©parte©
civile©si©giova,©alla©coralita©dell'istruttoria©dibattimentale,©al©costante©con-
trollo©del©giudice,©al©sistema©dell'esame©e©del©controesame©dei©testimoni,©dei©
consulenti©tecnici©e©dell'imputato.©

Diro©fra©poco©che©nessuna©di©queste©ragioni©e©cos|©graniticamente©valida©
da©rendere©ûnon©discutibileý©la©scelta©del©legislatore,©ma©vorrei©dapprima©
dar©ragione©di©questa©affermazione©e©di©quel©che©esporro©poi,©con©alcune©
osservazioni©sulle©caratteristiche©dell'azione©civile©inserita©nel©processo©
penale.©Essa©e©accessoria,©nel©senso©di©accidentale,©subordinata©ed©imma-
nente.©Accidentale,©non©essenziale,©senza©alcuna©possibilita©di©essere©accolta©
se©il©giudice©non©emette©una©sentenza©di©condanna;©e©ancora©accessoria,©per-
che¨subordinata©alle©esigenze©dell'accertamento©penale©(v.©ad©es.©l'inoppugna-
bilita©delle©decisioni©che©escludono©la©costituzione©di©parte©civile©e©la©non©
incidenza,©sul©regolare©sviluppo©del©processo,©della©sua©mancata©compari-
zione:©art.©102©c.©Rocco).©

Cio©era©evidente©gia©nel©codice©del©1913,©chepur©tuttavia©dava©ampio©spazio©
alle©pretese©civilistiche©nel©processo©penale©(basti©ricordare©che©allora©la©costitu-
zione©di©parte©civile©era©possibile©fino©a©che©non©fosse©compiuta©l'assunzione©
delle©prove©e©che©il©pubblico©ministero©poteva©proporre©istanza©risarcitoria©nel-
l'interesse©dell'offeso©o©del©danneggiato©non©costituito©parte©civile©salva©la©
volonta©contraria©legalmente©espressa,©quando©egli©fosse©minorenne©o©incapace©
cos|©come©poteva©farlo©con©il©codice©Rocco:©non©piu©nel©nuovo,©in©armonia©con©
il©nuovo©sistema©introdotto).©E©tuttavia©nemmeno©il©codice©del©1913©consentiva©
al©giudice©penale©di©conoscere©dell'azione©civile,©quando©l'azione©penale©fosse©
estinta©o©non©potesse©essere©promossa©o©proseguita!©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Il©codice©Rocco©abbrevio©poi©sensibilmente©il©termine©per©la©costituzione©
di©parte©civile©öcon©l'evidente©intento©di©evitare©l'allungamento©dei©tempi©
del©processo©öconsentendola©fin©quando©non©fossero©per©la©prima©volta©
compiute©le©formalita©di©apertura©del©dibattimento,©mentre©il©codice©vigente©
e©ancora©piu©significativamente©impostato©per©la©prevalenza©del©processo©
penale©su©ogni©interesse©privatistico,©che¨infatti©esclude©la©partecipazione©del-
l'offeso©o©del©danneggiato©durante©tutta©la©fase©delle©indagini©preliminari.©La©
caratteristica©della©prevalenza©dell'azione©penale©e©della©accessorieta©della©
azione©civile©e©anzi©ancor©piu©accentuata©laddove,©a©prima©vista,©sembrerebbe©
il©contrario.©Ad©esempio,©l'inefficacia©nei©confronti©del©danneggiato©(art.©404©
C.P.P.),©di©una©sentenza©pronunciata©sulla©base©di©un©incidente©probatorio©
cui©egli©non©sia©stato©in©grado©di©partecipare©(salvo©che©ne©abbia©fatto©accet-
tazione©anche©tacita)©tutela©s|©,©doverosamente,©gli©interessi©del©danneggiato©

o©dell'offeso,©ma©al©contempo©rinsalda©la©priorita©del©processo©penale.©
Lo©stesso©sistema©di©garanzie©offerte©alla©parte©civile©(vedi©l'immanenza)©
e©prova©della©sua©subordinazione©alle©esigenze©del©processo©penale,©per©evi-
tare©intralci©al©suo©corso©regolare:©la©parte©civile©puo©non©essere©presente,©la©
legge©le©garantisce©la©validita©dell'azione©introdotta,©anche©se©poi©e©assente©e©
una©decisione,©purche¨concluda;©ben©diversa©e©situazione©per©la©difesa©dell'im-
putato,©parte©essenziale,©come©il©pubblico©ministero!©

2.©In©questo©quadro,©dal©quale©emerge©la©priorita©dell'esigenza©di©punire©
chi©ha©commesso©dei©crimini©sul©decidere©della©correlata©pretesa©risarcitoria©
della©vittima©o©del©danneggiato,©mi©pare©piu©facile©valutare©criticamente,©
quasi©corollario,©quelle©ragioni,©che©ho©esposto©all'inizio,©della©scelta©legisla-
tiva©di©consentire©la©costituzione©di©parte©civile.©
Evitare©il©contrasto©di©giudicati©e©sicuramente©un©lodevole©intento,©ma©di©
ridotta©applicazione,©possibile©solo©quando©condizioni,©diciamo©ottimali,©lo©
consentano©sia©nel©processo©penale©sia©in©quello©civile.©L'inscindibilita©delle©
cause,©il©litisconsorzio©necessario©in©quest'ultimo,©la©riunione©dei©processi©nel©
processo©penale©non©escludono©la©possibilita©di©decisioni©diverse©o©addirittura©
contrastanti.©Sono©le©inevitabili©conseguenze©della©pur©indispensabile©autorita©
del©giudicato©e©dei©suoi©limiti©oggettivi©e©soggettivi.©Ogni©sentenza©e©un'isola©
el'auctoritas 
rerum 
similiter 
iudicatarum,©quando©pur©ricorra,©e©di©per©se¨la©
dimostrazione©che©al©di©la©di©un'autorita©morale©del©giudicato©non©si©riesce©
ad©andare.©

Questo©poi©quando©si©tratti©della©stessa©giurisdizione,©o©civile,©o©penale,©

o©amministrativa©e©non,©come©qui,©di©commistione©fra©giurisdizioni,©perche¨
le©procedure,©i©modi©di©assunzione©e©di©valutazione©delle©prove,©gli©scopi©che©
i©vari©tipi©di©processo©si©propongono©sono©cos|©diversi,©che©parlare©di©unita©
della©giurisdizione©e©sostanzialmente©una©fictio 
e©del©resto©una©autorevole©
dottrina©processualpenalistica©osservava©che©non©l'unita©,©ma©taluni©elementi©
comuni,©come©la©terzieta©öimparzialita©del©giudice©sono©caratteristiche©delle©
giurisdizioni©che©pur©restano©diverse.©
Si©puo©percio©dubitare©che©quella©dell'unita©della©giurisdizione©possa©
essere©un'esigenza©da©rispettare©in©sede©di©politica©legislativa,©quando©ci©si©
debba©far©carico©delle©soluzioni©piu©idonee©dei©problemi©concreti.©


14RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Nemmeno©l'opportunita©della©devoluzione©allo©stesso©giudice©della©
cognizione©del©reato©e©della©cognizione©del©danno©puo©essere©validamente©
sostenuta,©in©quanto©una©soluzione©che©attribuisca©al©giudice©penale©soltanto©
la©cognizione©del©crimine©e©della©responsabilita©di©chi©lo©ha©commesso©non©
copre©spazi©ne¨©lascia©vuoti©sui©quali©sia©bene,©in©ipotesi,©decidere©contestual-
mente©e©contemporaneamente©in©una©con©l'accertamento©della©responsabilita©
civile.©L'intensita©del©dolo©o©la©gravita©della©colpa©incidono©sulla©pena©e©non©
sulla©pretesa©risarcitoria©e©comunque©le©norme©che©sanciscono©l'autorita©del©
giudicato©penale©di©condanna©nel©giudizio©civile©di©danno©superano©ogni©pro-
blematica.©

3.©Quanto©infine©all'opportunita©di©inserire©l'azione©civile©nel©processo©
penale©occorre©distinguere©il©sistema©normativo©dalle©situazioni©contingenti©
di©fatto.©
Sotto 
il 
primo 
aspetto,©caduta©öo©ridotta©nei©non©preoccupanti©limiti©
dell'art.©75©c.p.p.©III©comma©öla©pregiudizialita©penale©che©vigeva©sotto©i©
due©codici©di©rito,©e©al©contempo©venuta©meno©la©ragione©di©prevedere©la©
costituzione©di©parte©civile©che©serviva©ad©evitare©al©danneggiato©o©alla©per-
sona©offesa©l'attesa©del©passaggio©in©giudicato©della©sentenza©penale,©per©ini-
ziare©o©proseguire©l'azione©civile.©

Non©e©questo©tuttavia©l'unico©argomento©normativo©e©sistematico,©per-
che¨,©dandosi©carico©anche©delle©varie©teorie©che©sono©state©prospettate©sulla©
natura©dell'azione©civile©introdotta©nel©processo©penale©da©quelle©civilistiche,©
il©cumulo©delle©azioni©eterogenee,©quella©civile©e©quella©penale©riunite©per©con-
nessione©secondo©il©Manzini,©a©quella©del©litisconsorzio©necessario©secondo©
il©Mortara,©a©quelle©che©vedono©nella©parte©civile©un©coadiutore©del©pubblico©
ministero©(relazione 
alprogetto 
del 
codice 
del 
1913)©fino©alle©piu©recenti©che©
piu©realisticamente©tengono©conto©di©un©processo©nel©quale©i©maggiori©poteri©
conferiti©alle©parti©e©quindi©anche©alla©parte©civile,©hanno©di©fatto©esteso©l'in-
tervento©dell'azione©civile©in©un©ambito©che©oltrepassa©la©pretesa©meramente©
risarcitoria,©evidenziando©un©interesse©della©parte©civile©alla©persecuzione©del©
reo,©si©giunge©al©nocciolo©del©problema:©questo©e©il©piu©concreto©vantaggio,©
difficile©da©valicare,©offerto©dal©sistema©alla©parte©civile,©che©pero©ne©snatura©
l'azione!©Cio©infatti©non©e©nella©lettera,©ne¨©nella©ratio 
delle©norme©che©preve-
dono©l'istituto©e©puo©snaturare©ed©inquinare©anche©il©processo©penale;©ma©mi©
riservo©quest'aspetto©ad©una©osservazione©finale.©

Quanto 
al 
secondo 
aspetto,©quello©di©fatto,©non©so©nemmeno©se©dobbiamo©
darcene©carico©in©un©convegno©di©diritto:©non©c'e©dubbio©che©nelle©lungaggini©
dei©nostri©processi,©il©processo©penale©non©detiene©la©palma©del©piu©lento.©
Questa©e©spesso©la©considerazione©che©induce©il©danneggiato©o©la©persona©
offesa©alla©costituzione©di©parte©civile:©sa©che©cos|©otterra©in©tempi©piu©brevi©
che©non©di©fronte©al©giudice©civile©una©sentenza,©auspicabilmente©una©sen-
tenza©che©gli©riconosca©il©diritto©al©risarcimento©e,©se©e©stato©solerte©nel©dar©
prova©dell'ammontare©del©danno,©anche©una©sentenza©che©lo©quantifichi.©Eé©
pero©fuor©di©discussione©che©su©questa©base©un©legislatore©non©potra©mai©
regolare©la©sua©condotta.©


TEMI¨ISTITUZIONALI151

4.¨Fin¨qui,¨per¨quel¨che¨ho¨detto,¨potrei¨trarre¨una¨prima¨conclusione,¨
nel¨senso¨che¨non¨vedrei¨ragioni¨che¨ostino,¨sul¨piano¨giuridico¨di¨sistema,¨a¨
una¨scelta¨legislativa¨piuttosto¨che¨ad¨un'altra,¨nemmeno¨se¨mi¨addentrassi¨
in¨un¨campo¨che¨non¨mi¨e©¨familiare,¨quello¨del¨processo¨di¨unificazione¨del¨
diritto¨in¨Europa,¨direzione¨verso¨la¨quale¨ci¨andiamo¨avviando¨con¨il¨pro-
gressivo¨superamento¨delle¨barriere¨nazionali¨e¨sul¨quale¨la¨nostra¨attenzione¨
e©¨richiamata¨dagli¨organizzatori¨del¨convegno.¨
Posso¨fare¨solo¨alcune¨osservazioni.¨

La 
prima 
e©¨che¨le¨diversita©¨in¨materia,¨come¨abbiamo¨sentito¨dall'intro-
duzione¨dell'Avvocato¨Generale,¨sono¨molte¨e¨notevoli¨nei¨vari¨Stati¨d'Eu-
ropa¨e¨superarle¨non¨sara©¨ne¨breve¨ne¨facile.¨

La 
seconda 
e©¨che,¨trattandosi¨di¨un¨istituto¨che¨offre¨una¨soluzione¨alter-
nativa¨nella¨tutela¨di¨un¨diritto¨fondamentale¨dell'individuo¨riconosciuto¨da¨
convenzioni¨internazionali,¨ma¨non¨pregiudicandolo¨in¨alcun¨modo,¨qualun-
que¨sia¨la¨soluzione¨adottata¨dai¨singoli¨Stati¨(e¨cioe©¨azione¨possibile¨solo¨in¨
sede¨civile¨o¨alternativamente¨di¨fronte¨al¨giudice¨penale¨o¨di¨fronte¨al¨giu-
dice¨civile)¨l'attenzione¨sul¨piano¨del¨diritto¨comunitario¨potrebbe¨non¨essere¨
di¨primo¨livello.¨

Pur¨essendo¨l'attenzione¨nel¨settore¨del¨diritto¨penale¨in¨sede¨europea¨in¨
uno¨stato¨piu©¨avanzato¨che¨non¨nel¨settore¨del¨diritto¨privato,¨poiche¨gia©¨vi¨
sono¨impegni¨assunti¨a¨livello¨pattizio¨dagli¨Stati¨con¨il¨trattato¨di¨Amster-
dam¨del¨1997,¨mi¨sembra¨öpotrei¨sbagliare¨öche¨quella¨normativa¨faccia¨
riferimento¨alle¨esigenze¨sostanziali¨di¨liberta©¨,¨sicurezza¨e¨giustizia¨dei¨citta-
dini,¨dettando¨disposizioni¨che¨impegnano¨gli¨Stati¨a¨prevenire¨e¨reprimere¨
la¨criminalita©¨organizzata,¨la¨tratta¨di¨esseri¨umani,¨il¨traffico¨di¨droga¨e¨di¨
armi,¨soprattutto¨con¨strumenti¨di¨cooperazione.¨In¨altri¨termini¨l'indirizzo¨
in¨campo¨europeo¨mi¨pare¨sia¨quello¨di¨superare¨s|©¨il¨diritto¨nazionale¨per¨
scopi¨sostanziali¨di¨giustizia¨e¨di¨cooperazione¨con¨l'istituzione¨di¨un¨diritto¨
sopranazionale,¨con¨il¨quale¨pero©¨non¨potra©¨non¨coesistere¨un¨diritto¨nazio-
nale,¨per¨lo¨meno¨per¨lungo¨tempo.¨

5.¨Questo¨quadro,¨cos|©¨sostanzialmente¨in¨equilibrio,¨non¨si¨da©¨carico¨
pero©¨di¨due¨ultime¨possibili¨obiezioni¨degne¨di¨attenzione.¨
La 
prima 
concerne¨la¨violazione¨nel¨sistema¨vigente¨del¨principio¨di¨
parita©¨fra¨accusa¨e¨difesa,¨che¨si¨realizzerebbe¨quando¨alla¨pubblica¨si¨
affianca¨la¨privata¨accusa.¨Obiezione¨non¨peregrina,¨perche¨la¨questione¨della¨
non¨manifesta¨infondatezza¨delle¨norme¨che¨prevedono¨la¨costituzione¨di¨
parte¨civile¨e©¨gia©¨stata¨sollevata¨da¨un¨giudice¨della¨Repubblica.¨Direi¨che¨a¨
me¨sembra¨infondata¨perche¨quel¨principio¨di¨parita©¨e©¨garantito¨dall'art.¨111¨
della¨Costituzione¨non¨con¨riferimento¨al¨numero¨delle¨parti¨o¨dei¨loro¨difen-
sori,¨ma¨all'attribuzione¨e¨all'esercizio¨dei¨rispettivi¨poteri.¨Eé¨il¨contradditto-
rio¨sostanziale¨che¨il¨giusto¨processo¨deve¨garantire¨e¨strumento¨di¨questo¨e©¨
la¨parita©¨dei¨poteri¨riconosciuti¨alle¨parti¨contrapposte.¨Che©¨altrimenti¨si¨
dovrebbero¨prevedere¨nei¨processi¨con¨piu©¨imputati¨tanti¨pubblici¨ministeri¨
quanti¨sono¨i¨primi¨o,¨ancora,¨un¨imputato¨potrebbe¨dolersi¨di¨avere¨come¨
avversario¨non¨solo¨il¨pubblico¨ministero,¨ma¨anche¨coimputati¨in¨posizione¨
di¨incompatibilita©¨con¨lui¨o¨la¨parte¨civile¨dolersi¨di¨avere¨un¨solo¨difensore¨
anziche©¨due.¨Il¨processo¨non¨e©¨una¨battaglia¨campale¨di¨uomini,¨ma¨di¨argo-
menti¨giuridici¨e¨di¨istruttoria!¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Una 
seconda 
possibile 
obiezione 
potrebbe©apparire©piu©fondata:©riservo©il©
veleno©nella©coda!©

Un©profilo©infatti©che©potrebbe©far©meditare©proprio©sull'opportunita©di©
escludere©la©pretesa©civilistica©nel©processo©penale©e©il©sostanziale©scivola-
mento©öcome©avevo©gia©detto©ödell'azione©risarcitoria©verso©una©funzione©
di©accusa©privata,©quasi©un©ritorno©a©tempi©remoti,©una©sorta©di©disciplina©
giudiziaria©della©vendetta©della©parte©lesa.©L'interesse©della©persona©offesa©o©
del©danneggiato©a©sostenere©l'accusa,©condicio 
sine 
qua 
non 
del©soddisfaci-
mento©del©suo©diritto,©altera,©specialmente©nei©reati©di©particolare©rilevanza,©
la©natura©privatistica©dell'azione©e©fa©molto©spesso©del©titolare©dell'azione©
civile©un©fiancheggiatore©del©pubblico©ministero.©

In©un©sistema©in©cui©la©possibilita©di©intervento©della©parte©civile©e©stata©
dilatata©fino©a©comprendere©le©associazioni©costituite©a©tutela©dell'ûinteresse©
diffusoý©o©dei©sindacati©in©procedimenti©per©reati©in©danno©dei©lavoratori,©
con©una©normativa©del©codice©di©rito©che©estende©ad©essi©tale©possibilita©
(art.©91©e©93©c.p.p.),©con©indirizzi©giurisprudenziali©che©tendono©ad©ammettere©
la©costituzione©di©parte©civile©in©situazioni©nelle©quali©potrebbe©dubitarsi©non©
solo©della©legittimazione©ad©agire,©ma©altres|©dell'esistenza©di©un©danno©riferi-
bile©al©soggetto©che©si©pretende©leso,©mi©pare,©a©dire©quel©che©sto©per©dire,©di©
andar©controcorrente.©

Poiche¨pero©il©tema©sollecita©pensieri©de 
iure 
condendo,©diro©lo©stesso©che©
la©costituzione©di©parte©civile©e©prevista©nei©sistemi©cui©abbiamo©accennato©e©
nel©nostro©attuale,©a©tutela©di©interessi©meramente©privatistici,©che©questi©pas-
sano©s|©attraverso©il©riconoscimento©della©responsabilita©dell'imputato,©ma©
che©questo©e©il©presupposto©per©l'accoglimento©della©domanda©della©parte©
civile©e©non©il©suo©scopo,©scopo©che©deve©essere©meramente©risarcitorio,©pena©
la©accertabile©mancanza©di©un©interesse©all'azione.©Pensate©alla©richiesta©di©
condanna©nummo 
uno!©Lo©ha©ricordato©Guido©Calvi!©Con©la©quale,©sotto©l'ap-
parenza©nobile©di©un©distacco©dal©vil©denaro,©si©snatura©l'azione©civile,©privan-
dola©di©uno©dei©suoi©requisiti©fondamentali©e©facendola©approdare©ad©una©
sorta©di©indignata©azione©popolare!©

La©figura©dell'accusatore©privato©o©sussidiario©non©solo©e©lontanissima©
dal©concetto©che©abbiamo©öo©dovremmo©avere©ödi©parte©civile©ma,©soprat-
tutto,©l'esercizio©dell'azione©penale©di©cui©e©titolare©il©pubblico©ministero©non©
ha©bisogno©dell'aiuto©di©privati©ne¨del©possibile©inquinamento©provocato©dal-
l'intervento©di©un©accusatore©non©tenuto©al©rispetto©delle©norme©cui©invece©il©
pubblico©ministero©si©deve©attenere.©

Questo©potrebbe©essere©un©argomento©che©sbilancia©il©quadro,©facendo©
propendere©verso©l'opportunita©di©un'esclusione©dell'azione©civile©nel©processo©
penale!©

Giovanni 
Maria 
Flick. 
Non©posso©entrare©nella©valutazione,©o©in©parte©
della©valutazione©fatta©da©Paolo©di©Tarsia©perche¨la©questione©di©costituziona-
lita©a©cui©lui©si©riferisce©e©in©questo©momento©sub 
iudice 
alla©Corte©e©tra©l'altro©
sono©io©il©relatore.©


TEMI©ISTITUZIONALI

Paolo 
Vittorio 
di 
Tarsia 
di 
Belmonte. 
Non©lo©sapevo,©altrimenti©non©l'a-
vrei©detto!©

Giovanni 
Maria 
Flick. 
Per©carita©.©Credo©si©vada©delineando©dalle©
parole©dell'avvocato©di©Tarsia©quello©che©aveva©gia©tracciato©Calvi.©Di©Tar-
sia©parla©addirittura©di©inquinamento:©in©questo©momento,©in©cui©viviamo©
una©crisi©del©processo,©e©del©processo©penale©in©particolare,©cerchiamo©di©
riportarlo©alla©sua©identita©facendo©opera©di©chiarezza.©Non©vi©sono©indica-
zioni©tecniche©vincolanti©nell'uno©o©nell'altro©senso:©vi©e©soprattutto©un©
problema©di©scelta©politica©nel©senso©piu©bello©e©piu©ampio©del©termine.©E©
allora©ci©tengo©a©sentire©anche©Gaetano©Pecorella.©Chiedo©scusa©anticipata-
mente©a©Marini©e©a©Frigo©e©a©tutti©voi©se©poi©dovro©assentarmi©perche¨gli©
aerei©non©attendono,©ma©ho©ancora©qualche©frazione©di©tempo.©Quindi©
non©lo©spreco©ulteriormente©parlando©io©e©do©subito©la©parola©a©Gaetano©
Pecorella.©

Gaetano 
Pecorella. 
La©mia©vocazione©di©difensore©mi©indurrebbe©a©
difendere©questa©parte©civile©che©viene©attaccata©da©tutte©le©parti©e©tuttavia©
devo©dire©francamente©che©dall'altro©aspetto,©la©mia©convinzione©della©incom-
patibilita©tra©la©parte©civile©e©il©processo©accusatorio©mi©portera©a©conclusioni©
diverse.©Intanto©era©inevitabile©che,©partendo©dalla©parte©civile,©si©ponessero©
problemi©ben©piu©ampi©e©ben©piu©profondi,©cioe©si©ponesse©il©problema©del©
processo©e©della©natura©e©dell'identita©del©processo©penale,©come©ricordava©
Giovanni©Maria©Flick.©Dunque©la©domanda©mi©pare©possa©essere©questa:©
qual©e©il©posto©della©parte©civile©nella©lunga©marcia©verso©il©processo©accusa-
torio?©Perche¨le©soluzioni©sono©due©e©non©ci©sono©vie©di©mezzo.©La©prima©
soluzione©e©quella©di©considerare©la©parte©civile©parte©a©tutti©gli©effetti.©La©
norma©costituzionale©non©distingue©rispetto©alla©parita©,©lo©ricordava©appunto©
il©Prof.©Flick,©e©dunque©applicando©il©111©dovremmo©pensare©ad©una©parte©
civile©che©ha©gli©stessi©diritti,©le©stesse©posizioni©del©difensore.©L'altra©solu-
zione©possibile©e©che©la©parte©civile©non©ci©sia©piu©,©che©non©sia©piu©parte.©
Una©soluzione©intermedia©credo©che©oggi©non©sia©piu©accettabile.©D'altra©
parte©probabilmente©il©codice©del©1988©con©tutti©i©problemi©che©sono©nati©ha©
cercato©di©rendere©compatibili©dei©principi©che©difficilmente©potevano©tra©loro©
convivere.©E©credo©che©questo©fosse©inevitabile©in©quel©momento.©Inevitabile©
prima©di©tutto©perche¨lo©strappo©con©la©storia©della©nostra©cultura©giuridica©
sarebbe©stato©troppo©forte©se©la©scelta©fosse©stata©radicalmente©nel©senso©del©
processo©accusatorio.©E©probabilmente©era©inevitabile©anche©perche¨,©come©
ricordava©sempre©il©Prof.©Flick,©o©forse©Calvi,©non©vi©era©un©modello©nella©
nostra©costituzione©al©quale©ci©si©potesse©ispirare.©E©allora©il©nostro©processo©
e©oggi©un©processo©che©vive©alcune©contraddizioni©dalle©quali©dobbiamo©
uscire©se©vogliamo©che©il©processo©funzioni,©ne©cito©alcune:©per©esempio,©il©
nostro©e©un©processo©di©parti,©sulla©parita©delle©parti©e©la©terzieta©del©giudice©
nel©quale©pero©il©giudice©e©ancora©il©dominus 
della©prova©e©il©dominus 
della©
prova©nel©momento©in©cui©ammette©e©non©ammette©la©prova.©Eé©il©dominus 
della©prova©nel©momento©in©cui,©dopo©che©le©parti©hanno©indicato©le©loro©
prove,©sta©al©giudice©in©qualche©modo©fare©un©secondo©processo©sulla©base©
della©sua©convinzione©di©quali©prove©devono©essere©acquisite.©Quindi,©per©
esempio,©io©credo©questo©sara©un©punto©che©dovra©essere©affrontato©fra©le©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

altre©contraddizioni.©Cioe©,©le©prove©devono©essere©nella©signoria©delle©parti©
salvo©naturalmente©la©loro©pertinenza,©questo©per©un©limite©logico.©Ma©un©
altro©aspetto©rilevante©e©quello©della©formazione©della©prova©nel©contradditto-
rio©e©quindi©nel©corso©del©dibattimento©e©il©non©aver©tenuto©conto©di©tutte©le©
esigenze©che©vi©sono©di©rendere©il©dibattimento©breve,©perche¨un©dibattimento©
lontano©dal©momento©del©fatto©rende©impossibile©la©formazione©della©prova©
al©dibattimento.©E©dunque,©per©esempio,©un©tema©che©ci©aggancia©al©diritto©
penale©e©quello©della©prescrizione.©Io©credo©dovremmo©arrivare©a©delle©solu-
zioni©che©rendano©non©interessante©la©prescrizione.©Questo©forse©contrasta©
con©cose©che©magari©ho©pensato©e©ho©detto©in©passato,©ma©e©una©meditazione©
che©va©fatta.©Se©il©dibattimento©e©destinato©ad©essere©molto©lungo©(nell'aspet-
tativa©della©prova),©nell'aspettativa©della©prescrizione,©diventa©impossibile©il©
contradditorio.©E©allora©probabilmente©la©via©d'uscita©deve©essere©quella©di©
pensare,©come©in©alcuni©ordinamenti,©ad©una©prescrizione©breve©nel©corso©
delle©indagini,©per©cui©il©pubblico©ministero©deve©fare©presto,©ma©il©blocco©
della©prescrizione©dopo©che©inizia©il©dibattimento©proprio©per©rendere©possi-
bile©che©il©dibattimento©sia©breve,©sia©rapido,©che©questo©e©il©presupposto©
appunto©del©dibattimento©nell'accusatoria.©E©infine©un©ultimo©aspetto,©un'ul-
tima©contraddizione©di©cui©ci©dovremmo©prima©o©poi©occupare,©e©la©forma-
zione©della©prova©nel©contradditorio©e©nell'oralita©e©il©permanere©dell'appello©
cos|©come©e©oggi,©per©cui©la©decisione©nasce©dalla©prova©scritta©anziche¨dalla©
prova©orale©e©indubbiamente©il©processo©accusatorio©non©conosce©l'appello©
con©le©caratteristiche©che©abbiamo©noi.©E©quindi,©probabilmente,©anche©su©
questo©si©dovra©arrivare©ad©una©soluzione©che©potra©essere©per©esempio,©se©
non©vogliamo©eliminare©l'appello©radicalmente,©un©appello©che©sia©orale©solo©
se©si©rinnova©la©prova©o©al©limite©sia©in©camera©di©consiglio©con©l'appello©
scritto.©Ma©certamente©non©possiamo©piu©avere©un©modello©di©processo©che©
vive©di©contraddizioni©tra©principi©incompatibili.©E©tra©queste©contraddizioni©
c'e©naturalmente©la©presenza©delle©parti©private.©Ora©un©processo©di©parti,©
basato©sulla©parita©delle©parti,©basti©pensare©alla©cross 
examination 
e©impossi-
bile©con©una©molteplicita©di©parti©tra©loro©contrapposte©e©con©interessi©diversi.©
La©cross 
examination,che©e©il©cuore©del©processo©penale,©vive©dal©fatto©che©
vi©e©una©parte©che©utilizza©il©testimone©a©proprio©favore©e©una©controparte©
che©cerca©di©distruggere©la©credibilita©del©testimone.©Un©processo©dove©com-
paiono©contemporaneamente©difensori,©parti©private,©parti©offese,©lo©Stato©
con©il©ruolo©appunto©dell'Avvocatura,©e©un©processo©in©cui©la©cross 
examina-
tion 
non©ha©piu©senso©e©infatti©non©la©si©pratica,©non©esiste©nella©pratica©del©
processo©penale.©Ma©cos|©altri©aspetti:©per©esempio©la©concentrazione©del©
dibattimento.©Come©si©puo©pensare©ad©un©dibattimento©concentrato©quando©
le©parti©che©hanno©diritto©di©intervenire©sono©cos|©numerose?©Il©dibattimento©
si©dilata©necessariamente.©Ora©il©codice©dell'88©e©stato©appunto©sollecitato©e©
ispirato©da©molti©valori,©tutti©apprezzabili,©per©esempio©la©presenza©del©sociale©
nel©codice,©delle©esigenze©sociali,©gli©enti©e©le©associazioni©rappresentative,©
che©sicuramente©sono©momenti©importanti,©valori©importanti,©pero©rendono©
il©processo©penale©qualcosa©di©diverso©da©quello©che©dovrebbe©essere,©una©spe-
cie©di©contesa©talora©politica©anziche¨una©contesa©giudiziaria.©E©cos|©la©pre-
senza©della©persona©offesa©con©una©serie©di©diritti,©per©cui©abbiamo©la©parte©


TEMI©ISTITUZIONALI

civile,©gli©enti©rappresentativi,©la©persona©offesa©e©poi,©con©le©riforme©anche©rela-
tive©alla©connessione©tra©procedimenti,©un©numero©sconfinato©di©imputati.Tutto©
questo©ha©comportato©un©affollarsi©all'interno©del©processo©di©un©numero©di©sog-
getti©che©lo©rendono©ingestibile.©Ecco,©questo©mi©pare©che©sia©il©quadro©attuale.©
Quando©viceversa,©e©gia©stato©detto,©il©processo©penale©dovrebbe©essere©un©pro-
cesso©semplice©nel©quale©vi©e©chi©fa©valere©la©pretesa©punitiva©e©chi©si©oppone©alla©
pretesapunitiva.©Ora,qualisonoglieffettipraticioggidiunprocessocos|©affol-
lato©di©parti,©soprattutto©di©parti©private?©Ma©prima©di©tutto©si©pensi©alle©notifi-
che.©Naturalmente©se©si©moltiplicano©le©parti,©si©moltiplicano©le©notifiche,©per©
cui©i©tempi©si©allungano©sulle©notifiche.©L'effetto©e©che©spesso©la©nullita©di©qual-
cuna©di©queste©notifiche©comporta©che©il©processo©non©si©possa©fare.©I©tempi©pro-
cessuali©diventano©sconfinati,©perche¨ogni©parte©esercita©i©suoi©diritti©piena-
mente©come©e©logico©se©e©parte©del©processo,©pero©questo©rende©i©tempi©proces-
suali©ingovernabili.©Le©nullita©che©si©moltiplicano,©perche¨mentre©le©nullita©che©
riguardano©il©pubblico©ministero©e©la©difesa©possono©essere©contenute,©quando©
queste©si©moltiplicano©poi©su©tutta©una©serie©di©altri©soggetti,©naturalmente©alla©
fine©possiamo©avere©un©processo©che©viene©distrutto©per©la©presenza©di©soggetti©
ulteriori©rispetto©a©quelli©essenziali.©E©cos|©,©dicevo,©ancora©la©cross 
examination,©
che©come©punto,©come©cuore©del©processo©penale©richiede©due©parti©soltanto©
contrapposte.©E©infine,©lo©si©e©gia©detto,©la©disparita©tra©accusa©e©difesa.©Io©credo©
cheilprocessoaccusatorio,©ilmodellodel©111,©siaquellodiunprocessochedeve©
essere©snello,©breve©per©poter©consentire©la©formazione©della©prova©al©dibatti-
mento,©con©due©sole©parti,©e©con©l'eliminazione©di©tutta©una©serie©di©formalita©
che©si©collegano©proprio©alla©molteplicita©delle©parti©presenti.©In©questo©quadro,©
poi,©il©problema©del©ruolo©e©della©presenza©dell'Avvocatura©dello©Stato©si©carica©
di©ulteriori©ragioni©negative.©Perche¨c'e©stato©gia©un©cenno©nella©relazione©intro-
duttiva.©L'Avvocatura©dello©Stato©finisce©per©essere©nel©processo©condizionata©
da©alcuni©aspetti.©Per©esempio©l'aspetto©politico.©Come©e©noto,©l'Avvocatura©
dello©Stato©si©puo©costituire©nel©processo©penale©solo©su©autorizzazione©del©Pre-
sidente©del©Consiglio.©Credo©sia©abbastanza©inevitabile©che©il©Presidente©del©
Consiglio,©cioe©la©parte©politica©che©governa©il©paese,©in©qualche©misura©non©
possa©non©tener©conto©nella©costituzione©di©interessi©collettivi©o©di©interessi©poli-
tici,©di©interessi©di©parte.©Quindi©da©questo©punto©di©vista©si©possono©determinare©
delle©disparita©degli©interventi©all'interno©del©processo©penale.©E©poi©l'altro©pro-
filo©e©la©duplicazione©dell'impegno©e©dei©costi©all'interno©dello©Stato.©Cioe©lo©
Stato©e©presente©con©soggetti©che©fanno©riferimento©al©pubblico©ministero,©sog-
getti©che©fanno©riferimento©all'Avvocatura©dello©Stato.©Con©l'effetto©di©duplicare©
la©presenza©dello©Stato©e©i©costi©per©lo©Stato.©O©talora©magari©il©contrasto,©perche¨
non©si©puo©escludere,©proprio©anche©per©quel©legame©politico©che©intercorre©
anche©tra©Avvocatura©dello©Stato©e©Governo,©che©nasca©persino©un©contrasto©
tra©pubblico©ministero©e©Avvocatura.©Il©che©certo©non©e©nell'interesse©del©sistema©
e©dell'armonia©dell'intervento©dello©Stato.©E©dunque©a©me©pare©che©su©questo©
punto,©a©parte©i©temi©generali,©sarebbe©urgente©pensare©ad©una©soluzione©com-
pletamente©diversa©da©quella©attuale.©

E©cioe©pensare©di©affidare©anche©la©rappresentanza©e©la©difesa©degli©inte-
ressi©patrimoniali©dello©Stato©al©pubblico©ministero,©il©quale©non©c'e©motivo©
per©cui©non©possa©concludere©anche©in©relazione©al©danno©subito©dallo©Stato.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Credo¨che¨l'effetto¨sarebbe¨quello¨di¨ridurre¨il¨numero¨delle¨parti,¨ridurre¨i¨
costi¨per¨lo¨Stato,¨creare¨e¨dare¨coerenza¨all'intervento¨dello¨Stato¨nel¨pro-
cesso¨penale¨e¨certamente¨sganciare¨la¨tutela¨degli¨interessi¨patrimoniali,¨
che¨talora¨e¨spesso¨sono¨interessi¨di¨natura¨morale¨o¨politica,¨pensiamo¨alla¨
costituzione¨in¨molti¨processi,¨nei¨processi¨di¨strage¨o¨nei¨processi¨di¨corru-
zione,¨e¨quindi¨affidare¨al¨pubblico¨ministero¨che¨e©¨,¨e¨deve¨restare¨sganciato¨
dal¨potere¨esecutivo,¨il¨compito¨di¨rappresentare¨sia¨gli¨interessi¨della¨colletti-
vita©¨sia,¨piu©¨specificamente,¨gli¨interessi¨dello¨Stato¨dal¨punto¨di¨vista¨patri-
moniale.¨Ecco,¨in¨questa¨rapida¨carrellata¨che¨ho¨cercato¨di¨tenere¨in¨tempi¨
brevi,¨credo¨che¨siamo¨arrivati¨al¨punto¨di¨dover¨fare¨una¨scelta¨definitiva,¨
cioe©¨portare¨avanti¨questa¨lunga¨marcia¨tenendo¨conto¨che¨il¨sistema¨e©¨unita-
rio.¨Non¨si¨puo©¨,¨come¨sta¨succedendo¨ora,¨affrontare¨i¨problemi¨dell'adegua-
mento¨del¨processo¨al¨modello¨accusatorio¨considerando¨ora¨un¨aspetto,¨
ora¨un¨altro¨e¨naturalmente¨creando¨ulteriori¨contraddizioni¨all'interno¨del¨
processo¨penale.¨Dunque¨se¨lo¨scopo¨di¨tutti,¨lo¨scopo¨che¨abbiamo¨in¨
comune,¨e©¨far¨s|©¨che¨il¨giusto¨processo¨da¨principio¨costituzionale¨diventi¨
realta©¨quotidiana,¨da¨questo¨punto¨di¨vista¨vorrei¨fare¨soltanto¨un'ultima¨
osservazione:¨chi¨eccede,¨chi¨esaspera¨i¨contrasti,¨crea¨difficolta©¨all'obiettivo¨
di¨dare¨al¨nostro¨Paese,¨finalmente,¨un¨processo¨giusto¨come¨vuole¨la¨nostra¨
Costituzione.¨

Luigi 
Mazzella. 
Do¨la¨parola¨all'Avv.¨Antonio¨Marini.¨

Antonio 
Marini. 
Sara©¨forse¨perche¨questo¨convegno¨si¨svolge¨in¨un¨ex¨
convento,¨sara©¨forse¨perche¨la¨sua¨presenza¨nel¨processo¨penale¨e©¨stata¨da¨
sempre¨avversata¨o¨tutt'al¨piu©¨tollerata,¨certo¨e©¨che¨mai¨come¨oggi¨si¨sono¨
sentite¨tante¨campane¨suonare¨a¨morto¨contro¨la¨parte¨civile.¨Scusatemi¨se¨
inizio¨questo¨mio¨intervento¨con¨questa¨metafora,¨ma¨essa¨rende¨bene¨l'idea¨
della¨minaccia¨che¨incombe¨sulla¨parte¨civile,¨che¨molti¨vorrebbero¨soppri-
mere,¨estromettendola¨definitivamente¨dal¨processo¨penale.¨Gli¨interventi¨
degli¨autorevoli¨relatori¨che¨mi¨hanno¨preceduto¨non¨lasciano¨dubbi¨in¨pro-
posito:¨si¨vuole¨una¨netta¨separazione¨delle¨giurisdizioni,¨sulla¨scia¨di¨quegli¨
ordinamenti¨di¨derivazione¨anglosassone,¨che¨escludono¨ogni¨commistione,¨
nello¨stesso¨processo,¨di¨esigenze¨penalistiche¨e¨di¨istanze¨civilistiche,¨costrin-
gendo¨la¨persona¨offesa¨e¨danneggiata¨dal¨reato¨a¨rivolgersi¨al¨giudice¨civile¨
per¨il¨risarcimento¨del¨danno¨derivante¨dal¨reato.¨E¨cio©¨sia¨per¨evitare¨che¨il¨
problema¨del¨risarcimento¨del¨danno¨condizioni¨l'accertamento¨della¨respon-
sabilita©¨penale,¨sia¨per¨non¨alterare¨l'equilibrio¨delle¨forze¨in¨campo¨nel¨
nuovo¨processo,¨di¨tipo¨accusatorio,¨fondato¨sulla¨parita©¨delle¨parti,¨nel¨quale¨
il¨ruolo¨dell'accusa¨e©¨gia©¨assunto¨dal¨pubblico¨ministero.¨Ora,¨a¨me¨pare¨che¨
il¨problema¨della¨costituzione¨della¨parte¨civile¨nel¨processo¨penale¨non¨possa¨
essere¨semplificato¨nella¨mera¨contrapposizione¨tra¨sistema¨inquisitorio¨e¨
sistema¨accusatorio,¨anche¨se¨sono¨in¨molti¨a¨ritenere¨che¨la¨permanenza¨
della¨parte¨civile¨nel¨nuovo¨processo¨accusatorio¨e©¨un¨retaggio¨della¨tradi-
zione¨inquisitoria.¨Ma¨anche¨sotto¨il¨codice¨Rocco¨v'era¨chi¨nutriva¨una¨forte¨
avversione¨nei¨confronti¨della¨parte¨civile,¨ritenendo¨che¨il¨pubblico¨ministero¨


TEMI¨ISTITUZIONALI21

dovesse¨essere¨il¨dominus 
assoluto¨dell'accusa.¨Uno¨di¨questi¨era¨il¨mio¨vec-
chio¨Presidente¨di¨Milano¨che¨vedeva¨come¨fumo¨negli¨occhi¨la¨costituzione¨
della¨parte¨civile,¨che¨per¨lui¨costituiva¨soltanto¨un¨intralcio¨allo¨svolgimento¨
del¨processo.¨All'epoca¨öeravamo¨negli¨anni¨'70¨öero¨giudice¨a 
latere 
in¨
Corte¨di¨Assise¨e¨ricordo¨che¨ogni¨volta¨che¨in¨aula¨era¨presente¨la¨parte¨
civile,¨egli¨si¨piegava¨verso¨di¨me¨e¨mettendosi¨la¨mano¨sulla¨bocca¨mi¨sibi-
lava¨a¨denti¨stretti¨dentro¨l'orecchio:¨ûc'e©¨la¨parte¨civile,¨c'e©¨la¨parte¨civileý,¨
manifestando¨cos|©¨tutta¨la¨sua¨insofferenza¨per¨il¨ruolo¨che¨quella¨parte¨ûpri-
vataý¨si¨accingeva¨a¨svolgere¨accanto¨alla¨parte¨ûpubblicaý¨rappresentata¨
dal¨pubblico¨ministero,¨che¨egli¨riteneva¨l'unico¨legittimato¨a¨sostenere¨l'ac-
cusa¨nel¨dibattimento.¨L'insofferenza¨aumentava¨quando,¨in¨camera¨di¨consi-
glio,¨doveva¨cimentarsi¨con¨la¨mia¨ferma¨opposizione¨ad¨accogliere¨richieste¨
di¨estromissione¨della¨parte¨civile,¨spesso¨infondate¨o¨comunque¨basate¨su¨
veri¨e¨propri¨cavilli.¨E¨quando¨veniva¨messo¨in¨minoranza,¨scuro¨in¨volto,¨
rientrava¨in¨aula¨a¨testa¨bassa¨e¨leggeva¨l'ordinanza¨di¨rigetto¨delle¨eccezioni¨
con¨un¨tono¨di¨voce¨che¨lasciava¨trasparire¨il¨grande¨fastidio¨che¨provava¨a¨
celebrare¨il¨processo¨con¨la¨partecipazione¨della¨parte¨civile.¨Io¨invece¨cer-
cavo¨con¨lo¨sguardo¨il¨padre¨e¨la¨madre¨della¨giovane¨vittima¨del¨barbaro¨
omicidio,¨che¨costituiva¨oggetto¨del¨processo,¨riuscendo¨a¨cogliere¨sui¨loro¨
volti¨impietriti¨dal¨dolore,¨quel¨forte¨anelito¨di¨giustizia¨che¨soltanto¨chi¨ha¨
subito¨un¨grave¨torto¨riesce¨a¨sprigionare¨e¨che¨trovava¨un¨preciso¨riscontro¨
nella¨stessa¨formula¨di¨giuramento¨che¨i¨giudici¨popolari¨avevano¨pronun-
ciato¨prima¨di¨insediarsi¨nel¨collegio¨giudicante,¨dichiarando¨con¨voce¨
solenne,¨anche¨se¨rotta¨dall'emozione,¨di¨emettere¨una¨sentenza,¨quale¨la¨
societa©¨l'attende:¨affermazione¨di¨verita©¨e¨di¨giustizia.¨

E¨la¨societa©¨in¨quell'aula,¨tra¨quel¨pubblico,¨era¨rappresentata¨proprio¨da¨
quella¨madre¨e¨da¨quel¨padre,¨che¨volevano¨soltanto¨giustizia¨e¨non¨vendetta.¨
Del¨resto,¨le¨affermazioni¨sullo¨svolgimento¨del¨processo¨nel¨contraddittorio¨
tra¨le¨parti,¨in¨condizione¨di¨parita©¨,¨davanti¨ad¨un¨giudice¨terzo¨ed¨impar-
ziale,¨introdotte¨nell'art.¨111¨della¨Costituzione,¨con¨la¨riforma¨sul¨ûgiusto¨
processoý,¨unitamente¨ad¨altre¨affermazioni¨sulla¨funzione¨della¨giurisdi-
zione,¨contenute¨in¨altre¨norme¨costituzionali,¨indicano¨chiaramente¨che¨il¨
processo¨penale¨non¨consiste¨solo¨nell'accertamento¨dei¨fatti¨che¨costitui-
scono¨oggetto¨del¨reato¨e¨delle¨relative¨responsabilita©¨,¨ma¨ha¨anche¨la¨fun-
zione¨essenziale¨di¨accertare¨la¨verita©¨e¨di¨rendere¨giustizia.¨La¨stessa¨Corte¨
Costituzionale¨ha¨avuto¨piu©¨volte¨modo¨di¨affermare¨che¨il¨fine¨primario¨ed¨
ineludibile¨del¨processo¨penale¨non¨puo©¨che¨rimanere¨quello¨della¨ricerca¨
della¨verita©.¨Se¨cio©¨e©¨vero,¨e©¨giusto¨negare¨l'ingresso¨nel¨processo¨penale¨alla¨
vittima¨del¨reato¨che¨intende¨costituirsi¨parte¨civile,¨per¨soddisfare¨le¨sue¨
legittime¨istanze¨di¨verita©¨e¨di¨giustizia,¨sia¨pure¨collegate¨ad¨una¨pretesa¨
risarcitoria¨del¨danno¨derivante¨dal¨reato,¨che¨spesso¨e©¨soltanto¨simbolica?¨
Eégiusto¨dire¨alla¨vittima¨del¨reato:¨tu¨non¨hai¨alcun¨titolo¨per¨partecipare¨
al¨processo¨penale,¨se¨vuoi¨essere¨risarcita¨del¨danno¨che¨il¨reato¨ti¨ha¨cagio-
nato¨rivolgiti¨al¨giudice¨civile,¨perche¨la¨sede¨naturale¨per¨soddisfare¨la¨tua¨
pretesa¨risarcitoria¨e©¨il¨processo¨civile?¨Avrei¨avuto¨piacere¨che¨a¨questo¨
dibattito¨fosse¨stato¨invitato¨qualche¨familiare¨delle¨tante¨vittime¨del¨terrori-
smo¨o¨della¨mafia,¨per¨vedere¨o¨sentire¨quale¨impatto¨avrebbero¨avuto¨le¨


22RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

dotte©argomentazioni©dei©miei©illustri©contraddittori©sulla©necessita©di©tenere©
separati©i©due©processi,©penale©e©civile,©al©fine©di©non©alterare©l'equilibrio©delle©
parti,©di©non©compromettere©la©necessaria©serenita©del©giudice©con©istanze©
emotive,©di©non©ostacolare©il©normale©svolgimento©del©processo,©rendendolo©
piu©lungo©e©complicato.©Mi©sarebbe©piaciuto©vedere,©ad©esempio,©come©
avrebbe©reagito©la©vedova©Moro©nel©sentire©simili©argomentazioni.©Lei©che,©
insieme©ai©figli,©si©e©sempre©costituita©parte©civile©nei©vari©processi©celebrati©
contro©i©terroristi©accusati©di©aver©sequestrato©e©ucciso©l'On.le©Moro,©non©
gia©per©essere©risarcita©dal©danno©ma©per©sapere©la©verita©,©tutta©la©verita©su©
quell'efferato©delitto,©sul©quale©gravavano©pesanti©ombre©e©sul©quale©forse©
non©e©stata©fatta©ancora©piena©luce.©Secondo©la©visione©che©i©miei©contraddit-
tori©hanno©del©processo©penale,©la©signora©Moro,©pur©avendo©diritto©a©sapere©
la©verita©,©non©avrebbe©avuto©alcun©titolo©per©partecipare©attivamente©a©quei©
processi,©costituendosi©parte©civile,©essendo©portatrice©soltanto©di©istanze©civi-
listiche©che©possono©essere©soddisfatte©soltanto©in©un©normale©processo©civile.©
La©verita©e©che©non©vi©puo©essere©ûgiusto©processoý©senza©la©partecipazione©
attiva©della©persona©offesa©dal©reato©che,©in©quanto©titolare©del©bene©giuridico©
protetto©dalla©norma©incriminatrice,©e©ontologicamente©collegata©non©solo©
all'accertamento©del©fatto©e©delle©relative©responsabilita©,©ma©anche©all'accerta-
mento©della©verita©e©all'affermazione©della©giustizia.©Ed©e©per©questa©ragione©
che©mi©sono©sempre©opposto©e©continuero©ad©oppormi©ai©ricorrenti©tentativi©
di©eliminare©la©parte©civile,©la©cui©presenza©nel©processo©penale©corrisponde©
ad©una©esigenza©di©giustizia©sostanziale.©Non©a©caso©il©nuovo©codice,©pur©pro-
pendendo©per©la©separazione©dei©due©processi,©permette©comunque©alla©per-
sona©offesa©e©danneggiata©dal©reato©di©esercitare©l'azione©risarcitoria©nel©pro-
cesso©penale,©che©rispetto©al©processo©civile©e©sicuramente©lo©strumento©piu©
efficace©per©accertare©la©verita©e©rendere©giustizia.©Il©legislatore©non©poteva©
ignorare©che©l'illecito©penale©e©profondamente©diverso©dall'illecito©civile©e©
che©il©titolo©da©cui©derivano©la©responsabilita©penale©e©civile©e©unico:©e©cioe©
il©compimento©di©un©reato.©E©quanto©piu©il©reato©e©grave,©tanto©piu©occorre©
tutelare©chi©ne©e©la©vittima.©Dando©ingresso©all'azione©civile©nel©processo©
penale,©si©e©anche©tenuto©conto©che©spesso©la©vittima©del©reato©non©e©in©grado©
di©sopportare©il©peso©economico©e©le©difficolta©di©accertamento©che©derivereb-
bero©da©un©processo©civile.©Di©fronte©ad©un©grave©delitto©di©mafia©e©difficile©
sostenere©che©l'azione©risarcitoria©deve©essere©esperita©esclusivamente©nel©pro-
cesso©civile,©che©dovrebbe©vedere©il©mafioso©nella©veste©di©ûconvenutoý.©Pre-
tendere©che©la©vittima©di©un©reato©di©mafia©provveda©ad©instaurare©un©nor-
male©processo©civile©per©ottenere©il©risarcimento©del©danno,©anticipando©le©
spese©del©processo©e©affannandosi©a©trovare©le©prove©della©responsabilita©di©
questo©o©quel©mafioso,©magari©in©un©clima©di©forte©intimidazione,©e©ragionare©
fuori©dalla©realta©.©Invece,©nel©processo©penale©le©prove©sulla©responsabilita©
del©fatto©e©sui©danni©cagionati©(almeno©negli©aspetti©quantitativi©che©servono©
alla©determinazione©della©pena©ai©sensi©dell'art.©133©c.p.p.)©sono©ricercate©d'uf-
ficio©dal©pubblico©ministero.©Naturalmente©la©parte©civile©ha©un©diritto©auto-
nomo©di©ricerca©e©di©ammissione©delle©prove,©tuttavia©puo©sempre©affidarsi©
all'iniziativa©del©pubblico©ministero©al©quale©spettano©le©scelte©fondamentali©
nell'assunzione©dei©relativi©mezzi©di©prova.©Tuttavia,©bisogna©riconoscere©che©


TEMI©ISTITUZIONALI

la©nuova©normativa©a©tutela©delle©vittime©dei©reati©e©tutt'altro©che©soddisfa-
cente.©Restano©lacune©che©la©recente©riforma©sul©ûgiusto©processoý©non©ha©
provveduto©a©colmare.©Avremmo©voluto©che©la©stessa©attenzione©che,©in©que-
sti©ultimi©tempi,©e©stata©mostrata©per©i©diritti©dell'imputato©fosse©stata©rivolta©
anche©verso©i©diritti©delle©vittime©dei©reati,©correggendo©un©assetto©normativo©
che©esprime©orientamenti©contraddittori©e©contrastanti©tra©di©loro.©Per©esem-
pio,©nella©fase©delle©indagini©preliminari,©alla©persona©offesa©il©codice©ricono-
sce©un©ruolo©meramente©penalistico©e©cioe©un©interesse©ad©ottenere©la©perse-
cuzione©del©colpevole©del©reato;©viceversa©alla©persona©offesa©del©reato©che©si©
sia©costituita©parte©civile©nell'udienza©preliminare©o©in©dibattimento,©pretende©
di©riconoscere©un©ruolo©meramente©civilistico,©cioe©un©interesse©ad©ottenere©
solo©il©risarcimento©del©danno©derivante©dal©reato.©Dopo©la©formulazione©del-
l'imputazione©e©la©richiesta©di©rinvio©a©giudizio,©i©ruoli©appaiono©capovolti.©
La©persona©offesa©non©puo©partecipare©all'udienza©preliminare©e©all'eventuale©
dibattimento©se,©in©quanto©danneggiata©dal©reato,©non©si©costituisce©parte©
civile.©Ma©anche©quando©si©costituisce©parte©civile©viene©relegata©in©una©posi-
zione©ingiustamente©subalterna©rispetto©sia©al©pubblico©ministero©che©all'im-
putato.©Vivaddio,©se©abbiamo©voluto©un©processo©di©parti,©che©almeno©le©parti©
siano©uguali©tra©loro!©Non©ci©puo©essere©una©parte©piu©uguale©dell'altra!©Fatta©
la©scelta©di©ammettere©la©costituzione©della©parte©civile©nel©processo©penale,©
occorre©essere©coerenti©fino©in©fondo,©assicurando©alla©vittima©del©reato,©
costituita©parte©civile,©una©effettiva©parita©con©le©altre©parti©del©processo.©E©
coerenza©vorrebbe©che©alla©persona©offesa©fosse©restituito©il©diritto©di©costi-
tuirsi©parte©civile©fin©dal©momento©in©cui©riceve©l'informazione©di©garanzia,©
come©accadeva©nel©previgente©codice.©L'aver©eliminato©la©parte©civile©dalla©
fase©delle©indagini©preliminari©e©stato©un©grave©errore,©che©qualcuno©vorrebbe©
perpetuare©eliminando©la©parte©civile©anche©dal©dibattimento.©I©nuovi©poteri©
processuali©attribuiti©dal©nuovo©codice©alla©persona©offesa,©in©qualita©di©ûsog-
gettoý©del©procedimento,©sono©un©pallido©sostitutivo©dei©poteri©che©la©parte©
civile©esercitava©sulla©base©del©codice©previgente.©Basti©pensare©che©oggi,©nella©
fase©delle©indagini©preliminari,©la©persona©offesa©non©puo©neppure©chiedere©
tempestivamente,©quale©premessa©di©un©futuro©effettivo©risarcimento©del©
danno,©il©sequestro©conservativo©sui©beni©dell'imputato;©deve©aspettare©il©
tempo©in©cui©puo©costituirsi©parte©civile,©nell'udienza©preliminare©o©nel©dibat-
timento,©quando©magari©i©buoi©sono©gia©scappati©dalla©stalla.©Ma©v'e©di©piu©.©
L'impossibilita©di©costituirsi©parte©civile©nella©fase©delle©indagini©preliminari,©
impedisce©ingiustamente©alla©persona©offesa©l'esercizio©del©diritto©alla©prova©
in©sede©di©incidente©probatorio.©Ne©deriva©che©mentre©la©persona©sottoposta©
alle©indagini©puo©rivolgersi©direttamente©al©giudice©per©richiedere©l'incidente©
probatorio,©la©persona©offesa©dal©reato©e©invece©costretta©a©rivolgersi©al©pub-
blico©ministero,©per©sollecitarlo©a©prendere©l'iniziativa©per©suo©conto.©

Se©la©richiesta©viene©respinta,©la©persona©offesa©non©puo©nemmeno©ricor-
rere©al©giudice©impugnando©il©provvedimento©negativo©del©pubblico©ministero©
che©e©insindacabile.©Non©puo©neanche©partecipare©al©contraddittorio©sull'am-
missibilita©o©sull'estensione©dell'incidente©probatorio,©promosso©autonoma-
mente©dall'indagato©o©dal©pubblico©ministero.©Inoltre,©all'udienza©davanti©al©
giudice©non©puo©rivolgere©direttamente©le©domande©alle©persone©sottoposte©


24RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

ad©esame.©Stando©cos|©le©cose,©di©fronte©all'inerzia©del©pubblico©ministero,©il©
difensore©di©un©minore©di©sedici©anni,©sottoposto©a©violenze©o©abusi©sessuali©
da©parte©di©un©pedofilo,©non©ha©la©possibilita©di©rivolgersi©direttamente©al©giu-
dice©per©fare©assumere©la©testimonianza©del©ragazzo©nel©momento©in©cui©la©
memoria©e©piu©viva©e©nella©sede©piu©confacente©alla©sua©eta©,©come©e©la©camera©
di©consiglio©in©cui©si©svolge©l'udienza©dell'incidente©probatorio,©per©evitargli,©
tra©l'altro,©la©morbosa©pubblicita©del©dibattimento.©Ma©ûl'ingiustiziaý©mag-
giore©nei©confronti©della©persona©offesa©dal©reato©si©consuma©nella©perma-
nente©impossibilita©di©richiedere©direttamente©l'incidente©probatorio©anche©
nella©fase©dell'udienza©preliminare,©nonostante©che©a©seguito©di©una©sentenza©
della©Corte©Costituzionale©l'uso©dell'incidente©probatorio©sia©stato©esteso©a©
tale©fase.©Ne©e©derivato©un©sistema©alquanto©sbilanciato©e©poco©coerente©che©
ha©finito©per©penalizzare©ulteriormente©la©persona©offesa©dal©reato.©Non©par-
liamo©poi©del©patteggiamento.©Ricordo©che©durante©un©convegno,©svoltosi©a©
Miami,©negli©Stati©Uniti,©alcuni©studiosi©americani©mostravano©tutta©la©loro©
meraviglia©nell'apprendere©che©anche©noi©stavamo©introducendo©il©patteggia-
mento©nel©nostro©ordinamento.©Negli©USA,©infatti,©il©patteggiamento©e©stato©
da©sempre©visto©come©un©male©necessario©per©far©funzionare©il©sistema©accu-
satorio,©che©altrimenti©e©destinato©al©fallimento.©Quando©scoppio©il©ûWater-
gate» 
ci©fu©una©sorta©di©sollevazione©popolare©contro©gli©scandalosi©patteggia-
menti©che©furono©fatti©per©chiudere©l'affare©dal©punto©di©vista©giudiziario.©
Diciamoci©la©verita©:©questa©sorta©di©giustizia©contrattata©non©piace©a©nessuno.©
Ed©e©triste©constatare©che©per©far©funzionare©il©processo©accusatorio,©certa-
mente©piu©garantista©di©quello©inquisitorio,©bisogna©ricorrere©ad©un©siffatto©
strumento©processuale©che,©al©di©la©di©altre©considerazioni,©penalizza©forte-
mente©le©aspettative©di©giustizia©della©vittima©del©reato.©Ora©io©dico:©va©bene©
il©patteggiamento,©anche©se©fa©venire©il©mal©di©pancia.©Vanno©bene©i©vantaggi©
che©si©concedono©all'imputato©per©incentivarlo©a©patteggiare.©Ma©perche¨
penalizzare©piu©di©tanto©la©persona©offesa©e©danneggiata©dal©reato,©che©si©e©
costituita©parte©civile?©Si©e©dovuto©ricorrere©alla©Corte©Costituzionale©per©cor-
reggere,©almeno©in©parte,©la©stortura©di©quella©norma©che,©in©sede©di©patteg-
giamento,©vieta©al©giudice©qualsiasi©decisione©sulla©domanda©della©parte©
civile.©Con©la©riforma©del©'99,©il©legislatore©ha©recepito©la©censura©della©Corte©
Costituzionale,©che©non©ha©ritenuto©legittimo©addossare©alla©parte©civile©
anche©le©spese©della©sua©costituzione,©in©quanto©la©chiusura©del©procedimento©
penale,©a©seguito©del©patteggiamento,©non©dipende©da©una©sua©determina-
zione,©sicche¨l'imputato©puo©oggi©essere©condannato©quantomeno©al©paga-
mento©delle©spese©sostenute©dalla©vittima©del©reato©per©costituirsi©parte©civile.©
Resta©comunque©il©fatto©che©il©giudice©non©puo©decidere©sulla©richiesta©di©
risarcimento©derivante©dal©reato,©neppure©a©titolo©di©provvisionale.©Sicche©,©
la©vittima©del©reato©e©costretta©ad©iniziare©un©defatigante©processo©civile©per©
vedere©finalmente©riconosciuta©la©sua©pretesa©risarcitoria,©senza©avere©nep-
pure©il©vantaggio©di©avvalersi©della©sentenza©di©condanna©emessa©in©sede©di©
patteggiamento,©perche¨tale©sentenza©non©ha©alcuna©efficacia©di©giudicato©
nel©giudizio©civile.©E©cio©perche¨il©patteggiamento,©pur©presupponendo©una©
implicita©ammissione©di©responsabilita©,©non©richiede©un'espressa©ammissione©
di©colpevolezza©da©parte©dell'imputato.©Sembra©un©gioco©di©parole,©ma©e©pro-


TEMI 
ISTITUZIONALI

prio 
cos|©
! 
Ora, 
ognuno 
vede 
come 
questa 
scelta 
legislativa 
sia 
poco 
ragione-
vole 
e 
piuttosto 
ambigua. 
Ma 
soprattutto 
comporta 
una 
grave 
lesione 
dei 
diritti 
della 
parte 
civile, 
che 
oltre 
a 
non 
aver 
alcuna 
possibilitaè 
di 
opporsi 
al 
patteggiamento, 
si 
vede 
negata 
anche 
la 
possibilitaè 
di 
far 
valere 
la 
condanna 
dell'imputato 
in 
sede 
civile. 
Per 
equilibrare 
l'ago 
della 
bilancia 
basterebbe 
che 
la 
pronuncia 
della 
sentenza 
di 
patteggiamento 
fosse 
subordinata 
ad 
una 
chiara 
ammissione 
di 
responsabilitaè 
da 
parte 
dell'imputato, 
sulla 
scia 
dell'or-
dinamento 
statunitense, 
nel 
quale 
il 
patteggiamento 
(blea 
bargaining) 
pre-
suppone 
una 
normale 
dichiarazione 
di 
colpevolezza 
(guilty 
plea), 
che 
pro-
duce 
i 
suoi 
effetti 
anche 
in 
sede 
civile, 
dove 
tale 
dichiarazione 
costituisce 
prova 
della 
responsabilitaè 
per 
i 
fatti 
cui 
si 
riferisce. 
A 
questo 
proposito, 
vale 
la 
pena 
di 
aggiungere 
che 
nell'ordinamento 
statunitense, 
a 
seguito 
di 
una 
serie 
di 
riforme 
dirette 
a 
tutelare 
anche 
nell'ambito 
del 
procedimento 
penale 
gli 
interessi 
patrimoniali 
delle 
vittime 
dei 
reati, 
la 
dichiarazione 
di 
colpevo-
lezza 
contenuta 
nel 
patteggiamento, 
al 
pari 
dell'accertamento 
di 
responsabi-
litaè 
effettuata 
in 
sede 
dibattimentale, 
consente 
al 
giudice 
di 
emettere 
un 
prov-
vedimento 
che 
dispone 
non 
solo 
la 
restituzione, 
ma 
anche 
il 
risarcimento 
del 
danno 
a 
favore 
della 
persona 
offesa 
del 
reato, 
risparmiando 
a 
quest'ul-
tima 
l'esercizio 
di 
una 
autonoma 
azione 
in 
sede 
civile, 
in 
precedenza 
imposta 
dalla 
separazione 
delle 
giurisdizioni 
tipica 
degli 
ordinamenti 
di 
origine 
anglosassone. 


Si 
puoè 
ben 
dire 
che 
si 
tratta 
di 
riforme 
di 
portata 
storica 
nell'assetto 
dei 
rapporti 
tra 
giurisdizioni, 
soprattutto 
qualora 
si 
consideri 
che 
si 
eè 
arrivati 
a 
sancire 
una 
vera 
e 
propria 
autoritaè 
del 
giudicato 
penale 
nel 
giudizio 
civile 
per 
danni. 
Ed 
eè 
curioso 
constatare 
che, 
mentre 
l'ordinamento 
statunitense 
si 
avvicina 
sempre 
piuè 
a 
soluzioni 
tendenti 
a 
privilegiare 
la 
giurisdizione 
penale 
rispetto 
a 
quella 
civile, 
l'ordinamento 
italiano 
si 
muove 
nella 
direzione 
oppo-
sta 
e 
cioeè 
verso 
una 
piuè 
netta 
separazione 
tra 
giudizio 
penale 
e 
giudizio 
civile. 
Di 
qui 
l'adozione 
di 
una 
serie 
di 
disposizioni 
da 
parte 
del 
nuovo 
codice 
che 
tendono 
a 
ûdisincentivare» 
la 
costituzione 
di 
parte 
civile 
nel 
processo 
penale 
e 
a 
sacrificare, 
in 
nome 
della 
semplificazione 
del 
rito, 
la 
tutela 
dei 
suoi 
sacro-
santi 
diritti, 
creando 
una 
disparitaè 
di 
trattamento 
tra 
imputato 
e 
offeso 
dal 
reato, 
che 
si 
va 
sempre 
piuè 
accentuando 
a 
seguito 
dell'esaltazione 
dei 
diritti 
dell'imputato 
in 
ogni 
stato 
e 
grado 
del 
procedimento. 
Con 
la 
conseguenza 
che, 
mentre 
i 
poteri 
processuali 
dell'imputato 
sono 
andati 
sempre 
piuè 
aumen-
tando, 
quelli 
della 
persona 
offesa 
dal 
reato 
sono 
rimasti 
al 
palo: 
peraltro 
tol-
lerati 
con 
un 
certo 
fastidio. 
Un 
altro 
esempio 
di 
questa 
disparitaè 
di 
tratta-
mento 
eè 
dato 
dal 
potere 
di 
impugnazione 
largamente 
riconosciuto 
all'impu-
tato 
in 
caso 
di 
condanna, 
cui 
corrisponde 
un 
potere 
inspiegabilmente 
limitato 
attribuito 
alla 
parte 
civile 
in 
caso 
di 
assoluzione. 
Cos|è 
accade 
che 
una 
persona 
che 
ha 
subito 
una 
rapina 
o 
magari 
l'uccisione 
di 
un 
familiare 
e 
si 
eè 
costituita 
parte 
civile 
nel 
giudizio 
di 
primo 
grado 
per 
concorrere 
all'ac-
certamento 
della 
responsabilitaè 
penale 
e 
civile 
dell'imputato, 
si 
vede 
negare 
il 
potere 
di 
impugnare 
autonomamente 
l'eventuale 
sentenza 
di 
assoluzione 
presso 
il 
giudice 
di 
appello. 
Di 
fronte 
all'inerzia 
del 
pubblico 
ministero, 
che 
non 
intende 
impugnare 
quella 
sentenza 
assolutoria, 
la 
parte 
civile 
ha 
solo 
la 
possibilitaè 
di 
presentare 
una 
richiesta 
per 
sollecitarlo 
a 
proporre 
impugna-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

zione©in©sua©vece.©Se©la©richiesta©non©viene©accolta,©il©giudizio©di©appello©non©
puo©essere©celebrato,©con©gravi©effetti©pregiudizievoli©per©la©persona©offesa©
del©reato.©A©parte©ogni©considerazione©sulla©insindacabilita©del©provvedi-
mento©di©rigetto©della©richiesta,©appare©evidente,©in©questo©caso,©la©violazione©
del©diritto©della©persona©offesa©ad©ottenere©un©secondo©giudizio,©che©potrebbe©
ribaltare©il©risultato©di©primo©grado.©Inoltre,©la©sentenza©di©assoluzione©non©
impugnata©diventa©irrevocabile,©acquistando©efficacia©preclusiva©e©vincolante©
nell'eventuale©giudizio©civile.©Cio©significa©che©la©persona©offesa©perde©anche©
il©diritto©a©ricorrere©al©giudice©civile©per©ottenere©il©risarcimento©dei©danni©
morali©e©materiali.©Concludendo,©se©c'e©una©parte©che©ha©il©diritto©di©invocare©
la©piena©attuazione©dei©principi©costituzionali©sui©quali©si©fonda©il©ûgiusto©pro-
cessoý,©essa©e©la©parte©civile,©relegata©nel©nuovo©processo©accusatorio©in©una©
posizione©subalterna©rispetto©alle©altre©parti.©Sicche©,©l'unico©modo©per©ren-
dere©effettiva©la©tanto©ventilata©parita©delle©parti©nel©processo©e©quella©di©assi-
curare©alla©persona©offesa©e©danneggiata©dal©reato©una©tutela©pari©a©quella©
garantita©all'imputato,©potenziando©i©poteri©processuali©della©parte©civile©e©
respingendo©ogni©tentativo©diretto©a©trasformarla©in©una©sorta©di©Cenerentola©

o©addirittura©a©sopprimerla.©
Luigi 
Mazzella. 
Ringrazio©l'avvocato©Marini.©Mi©accorgo©di©avere©fatto©
bene©a©qualificarlo©avvocato.©L'elemento©di©fortissima©emozionalita©che©ha©
portato©ad©un©tema©che©noi©c'eravamo©illusi©di©poter©giudicare©secondo©linee©
razionali©e©l'intervento©ûfocosoý©ci©hanno©fatto©capire©che©qui©ci©troviamo©di©
fronte©a©fatti©che©possono©essere©esaminati©anche©sotto©il©profilo©emotivo.©
Per©la©verita©,©non©dovrei©come©Presidente©dilungarmi©oltre©questo©ringrazia-
mento.©Per©il©calore©che©ha©portato©nel©suo©intervento©dico:©avvocato©Marini,©
grazie!©Ma©Marini©mi©ha©chiamato©direttamente©in©causa,©citando©un©esem-
pio©che©avevo©portato©per©dimostrare©che©quello©che©si©vuole©evitare©non©e©
la©difesa©di©certi©interessi©e©di©certe©posizioni,©ma©e©l'affollamento©del©giudizio.©
Il©caso©che©ha©citato©dell'Inghilterra©dimostra©che©quando©il©pubblico©mini-
stero©non©interviene,©la©parte©privata©puo©rendersi©promotrice©dell'azione,©
ma©perche¨il©pubblico©ministero©non©c'e©.©Il©discorso©e©che©in©effetti©e©inutile©
essere©in©tanti.©L'altro©discorso©e©che©la©fiducia©che©tutti©gli©interventi©prece-
denti©hanno©dimostrato©nel©pubblico©ministero,©implicitamente©ritenendolo,©
in©quanto©tale,©unico©capace©di©portare©fino©all'accertamento©della©verita©il©
proprio©compito,©in©qualche©modo©l'amico©Marini©l'ha©smentito.©Ha©ricono-
sciuto©un©ruolo©a©noi©che©ci©costituiamo©spesso©parte©civile,©che©non©avevamo©
mai©ritenuto©di©avere.©Cioe©quello©di©essere©noi©i©controllori©del©pubblico©
ministero.©Cio©ci©riempie©di©gioia.©Essere©stati©valutati©nell'esercizio©del©
nostro©ruolo©di©patrocinatori©della©parte©civile©come©controllori©del©pubblico©
ministero©e©un'affermazione©di©cui©lo©ringrazio©perche¨e©un'attestazione©lusin-
ghiera©del©nostro©ruolo.©Il©problema©pero©non©e©quello.©Il©problema©e©di©
vedere©se©dobbiamo©continuare©ad©affollare©le©aule,©a©rendere©complicati©i©
processi,©a©prenderci©le©condanne©di©Strasburgo,©a©moltiplicare©la©legge©Pinto©
(bis,©tris),©a©continuare©ad©avere©una©situazione©che©non©e©paragonabile©a©


TEMI©ISTITUZIONALI

quella©di©altri©Paesi,©altri©Paesi©dove©in©effetti©i©toni©molto©calorosi©dell'amico©
Marini©fanno©ritenere©che©la©giustizia©non©sia©perseguita©e©sono©quei©paesi©
che©poi©da©altre©parti©ci©dicono©essere©quelli©dove©c'e©un©esempio©piu©maturo©
di©democrazia.©Sono©proprio©i©paesi©anglosassoni©infatti©che©vengono©portati©
ad©esempio©di©una©democrazia©matura.©Secondo©invece©il©pubblico©ministero©
Marini©in©quelle©nazioni,©non©essendovi©la©costituzione©di©parte©civile,©le©
povere©parti©offese©dal©privato©si©troverebbero©in©una©situazione©da©medioevo.©
Quindi©il©problema©non©e©forse©cos|©emotivo©come©dal©tuo©intervento,©caro©
Antonio,©si©puo©arguire.©Il©problema©e©di©pura©razionalita©.©Il©problema©e©tro-
vare©un©compromesso©tra©le©esigenze©di©stabilire©un©giusto©rapporto©tra©la©
parte©accusatrice©e©i©difensori.©Di©trovare©dei©giusti©tempi©per©processi©che©
non©assumano©le©mega-proporzioni©a©cui©siamo©abituati.©Leggiamo©sui©gior-
nali©di©fascicoli©che©riempiono©stanze©intere©di©tribunali©(e©non©si©arriva©mai©
alla©sentenza).©Sentiamo©tutte©queste©cose©dai©giornali©e©anche©qui,©consenti©
anche©a©me©di©introdurre©una©nota©emotiva,©anche©qui©noi©soffriamo©perche¨
in©effetti©non©possiamo©ritenere©di©essere©in©un©paese©civile©se©l'accertamento©
della©verita©,©passa©attraverso©quintali©di©carte©e©spesso©non©arriva©neanche©
alla©sua©conclusione.©E©allora,©se©possiamo©snellire©queste©procedure,©se©pos-
siamo©trovare©sistemi©razionali©che©hanno©reso©altri©paesi©molto©piu©aderenti©
alla©realta©delle©cose,©capaci©cioe©di©affrontare©questi©problemi©senza©dover©
sollecitare©le©leggi©Pinto©1,©2,©3,©quello©che©sia©allora©seguiamolo©l'esempio©
di©questi©paesi©e©non©ci©nascondiamo©la©verita©,©cerchiamo©invece©di©rimboc-
carci©le©maniche©e©di©fare©quello©che©sotto©questo©profilo©si©puo©fare.©

Giuseppe 
Frigo 
(*).©A©chi©arriva©per©ultimo,©soprattutto©quando©i©
miei©interlocutori©sono©stati©sapienti©e©scrupolosi,©non©resta©che©spigolare©
qua©e©la©.©

Debbo©dire©che©mi©piace©molto©questa©iniziativa©dell'Avvocatura©Gene-
rale©che©ha©riproposto©una©riflessione©su©un©argomento©da©tempo©trascurato,©
quello©dell'azione©civile©nel©processo©penale,©anche©se©vi©sono,©e©l'abbiamo©
sentito©qui,©in©proposito©problemi©latenti,©nodi©irrisolti,©che©ogni©tanto©poi©
emergono©sollecitati©(e©questo©e©male)©soltanto©da©qualche©caso©concreto,©
magari©di©rilievo©pubblico©mediatico,©la©cui©soluzione©talora©attinge©risultati©
non©del©tutto©soddisfacenti,©perche¨si©collocano©troppo©a©ridosso©dello©stesso©
caso©concreto,©fuori©da©una©visione©sistematica©e©coerente.©Io©penso©a©solu-
zioni©altalenanti©che©vanno©tra©la©legislazione©che,©come©ricordava©Calvi,©
interviene©volta©per©volta,©ampliando©il©novero©dei©soggetti©che©possono©
entrare©o©irrompere©nel©processo©penale©anche©attraverso©lo©strumento©
impropriamente©utilizzato©della©costituzione©di©parte©civile;©cos|©come©penso©
ad©interventi©pur©ispirati©da©propositi©assolutamente©condivisibili©che©appar-
tengono©alla©Corte©Costituzionale.©Pensiamo©che©in©un©processo,©sia©pure©
marginale,©che©noi©abbiamo©nel©nostro©ordinamento,©il©processo©militare©
penale,©non©era©ammessa©la©costituzione©di©parte©civile,©ma©poi©la©costitu-

(*)©Testo©registrato©non©rivisto©dall'Autore.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

zione©di©parte©civile©e©stata©ammessa©perche¨si©e©visto©che©vi©era©un©tratta-
mento©iniquamente©differente©tra©il©processo©ordinario©e©il©processo©militare:©
evidentemente,©allora,©si©innescano©tutte©queste©reazioni©perche¨la©visione©
non©e©stata©e©non©e©sistematica.©

Certo©e©indiscutibile©che©la©nostra©tradizione,©che©ha©radici©franco-napo-
leoniche,©in©una©linea©di©natura©sostanzialmente©neo-inquisitoria©ispirata©a©
una©ideologia©totalitaria©e©totalizzante,©ha©sempre©tranquillamente©ammesso©
e©disciplinato©l'azione©civile©risarcitoria,©restitutoria©da©reato©nel©processo©
penale,©concependola©in©origine,©come©abbiamo©sentito;©ma©il©peso©di©tutto©
questo©c'e©ancora,©anche©se©in©parte©ce©ne©siamo©sgravati,©sostanzialmente©
addirittura©come©un©onore©per©il©titolare©della©relativa©pretesa,©altrimenti©
costretto©per©agire,©o©prima©di©agire,©ad©attendere©l'epilogo©del©processo©
penale©ed©a©subirne©radicalmente©la©pregiudizialita©,©cos|©da©vedersi©rifiutato©
il©riconoscimento©del©diritto©anche©per©effetto©di©una©sentenza©pronunciata©
in©un©giudizio©al©quale©non©aveva©partecipato.©In©ragione©di©che©cosa?©In©
ragione©della©mitologia,©e©stato©pur©sottolineato©qui,©sull'unita©della©giurisdi-
zione©che©considera©un'insopportabile©diminutio 
la©contraddittorieta©di©giudi-
cati©anche©se©resi©nell'ambito©di©giudizi©qualitativamente©diversi©come©erano©
e©come©sono©ancor©piu©oggi©il©giudizio©civile©ed©il©giudizio©penale.©Un©onere©
dunque©di©entrare©nel©processo©penale©per©interloquirvi©e©tuttavia,©ecco©la©
contraddizione,©la©prima©contraddizione©che©e©emersa©anche©qui,©per©interlo-
quirvi©in©una©posizione©secondaria,©in©una©posizione©accessoria,©sempre©tribu-
taria©önon©dimentichiamolo,©non©lo©devono©dimenticare©neanche©coloro©
che©esaltano©la©presenza©e©la©partecipazione©della©vittima©nel©processo©penale©
örispetto©alle©mosse©del©titolare©pubblico©dell'azione©penale,©di©cui©doveva©
accettare©e©ancora©oggi©deve©accettare©le©scelte.©E©poi©a©maggior©ragione,©e©
ovvio,©in©massima©parte©deve©accettare©anche©le©decisioni©con©tutti©i©limiti©
che©c'erano,©ma©ancora©ci©sono,©in©materia©di©impugnazione,©lo©ricordava©
poco©fa©anche©il©consigliere©Marini.©E©allora©ecco©che©vive©una©contraddi-
zione©forte,©fortissima,©la©presenza©della©parte©civile©anche©qui.©Ma©in©realta©
tutto©si©lega©in©una©concezione©che©vede©la©soggezione©dell'individuo©e©della©
persona,©sia©esso©imputato,©sia©esso©offeso©dal©reato,©al©potere©pubblico©e©al©
titolare©monopolista©dell'azione©penale.©

Ma©allora©pensiamo©al©quadro©che©avevamo©prima©del©codice©dell'88:©in©
ogni©caso©ferrea©vincolativita©del©giudicato©penale,©con©qualche©apertura,©
per©carita©,©che©gia©allora©aveva©fatto©la©Corte©Costituzionale©quando©aveva©
detto:©e©intollerabile©costituzionalmente©che©possa©avere©effetto©il©giudicato©
penale©sulle©pretese©civilistiche©di©chi©non©fosse©stato©posto©in©condizione©di©
partecipare©al©processo©penale.©Ci©si©riferiva©soprattutto©allora©al©responsa-
bile©civile,©ma©il©discorso©evidentemente©riguardava©tutto©il©rapporto©subordi-
nato©a©quello©processuale©penale©ed©ai©rapporti©civilistici©subordinati©al©pro-
cesso©penale.©Questa©la©situazione©che©si©presentava©al©legislatore©dell'88,©al©
legislatore©della©legge©delega©dell'87,©al©legislatore©codicistico©delegato©
dell'88.©La©problematica©affrontata©col©nuovo©codice,©la©riforma©e©le©ideologie©
si©prestavano©ad©una©rivisitazione©anche©profondissima©della©questione,©parte©
civile©si,©parte©civile©no:©si©poteva©gia©allora©arrivare©a©dire©parte©civile©no.©
Sul©fondo©l'obiettivo©della©rivoluzione©copernicana©che©si©riproponeva©il©legi-


TEMIéISTITUZIONALI

slatoreédellaéfineédegliéannié'80,équelloédellaérivoluzioneédeléprocessoéaccusa-
torio,énonépiu©émitoédellaéunita©édellaégiurisdizione,élimitiéall'efficaciaédelégiu-
dicatoépenale,éunaéconcezioneérelativisticaédellaégiustiziaéeédeléfareégiustizia,é
ancheédeléfareégiustiziaépenale,énonél'ambizioneédellaéverita©éadéogniécosto,é
perédirlaéconégliéantichiéusque 
ad 
effusione 
sanguinis,émaélaéconcezioneédié
unaéverita©érelativaédentroélaélogicaédellaésoluzioneédeléconflittoéinéconcreto,é
dellaédisputaéinéconcreto,édellaécontroversiaéinéconcretoéancheéneléprocessoé
penale.éNessunoéscandaloéalloraéseéilégiudiceécivileéhaéiésuoiéfini,éaccettaéoé
determinaéunépresuppostoéoéunaésituazioneédiversiédaéquelliédelégiudiceé
penale,éancheéseéhannoéorigineédalloéstessoéfattoéstorico.éTantoépiu©écheéentraé
neléprocessoépenaleéiléprincipioédelédirittoéallaéprova,émaéancheéiléprincipioé
dellaédisponibilita©édellaéprova,écomeéricordavaéprimaéGaetanoéPecorella,éeéié
modelliéstoriciédiériferimentoéc'erano,éperche¨éiémodelliéstoriciénonépropone-
vano,écomeénonépropongono,él'azioneécivileéneléprocessoépenale.é

Ecco,éilépassoée©éstatoéfattoémaésoltantoéaémeta©é.éDiciamoécheéduranteéié
lavoriéperéilénuovoécodiceénonéfuémaiéseriamenteépostaéinédiscussione,éalédié
la©édiéquell'invito,él'opportunita©édiémantenereél'azioneécivileéneléprocessoé
penale.éSiée©éfattaélaésceltaédiérompereéquellaésortaédiésoffocamentoécheévenivaé
dallaépregiudizialita©érigorosaéeéassolutaédelépenaleéeédiédareéalédanneggiatoé
laépossibilita©édiécompiereédelleéopzioni,éaddirittura,ésiédicevaéönoiéquandoé
siéscrivevaéilécodice,éprimaéancoraédellaéleggeédelegaéödobbiamoécercareé
diéfavorireélaéfugaédellaéparteécivileédaléprocessoépenale,éoveéavesseésceltoédié
agireétempestivamente,ésoprattuttoéinésedeécivile;épontiéd'oroéalédanneggiatoé
daléreato.éPensiamoéalésistemaécheéancoraéoggiénoiéabbiamoédiéfronte,écheé
vieneédagliéarticolié75éeé652édelécodice:élaépossibilita©é,édiéfronteéalégiudizioé
abbreviato,édiénonéaccettarlo,édiéandarseneéeédiéessereéliberoédiéagireéeédié
ottenereéancheédecisioniécheésianoéinécontraddizione,ésiaépureéagliéeffettié
civili,érispettoéall'epilogoédelloéstessoégiudizioéabbreviato.éNonépiu©éunéonere,é
ma,édomandavaéprimaéiléPresidenteéFlick,équestoésistemaéhaétenutoéoénoné
haétenuto?éHaédatoéoénonéhaédatoéiérisultatiésperati?éIlélegislatore,éloéhaéricor-
datoéCalvi,énonéhaéfavoritoéquestaésceltaéapertaédelélegislatoreécodicisticoé
delé1988éeé(ancheéla©édoveésiépotrebbeéconsiderareécanaleéfisiologicoéquelloé
dell'azioneécivileépropostaéinésedeépenale),énonéhaétenutoél'ideaédiéallontanareé
laéparteécivileéperéleédifficolta©é(eéancheéquesteésonoéstateéricordate)édell'accer-
tamentoéautonomo,édeiéfondamentiédell'azioneécivileéeédellaédomanda.éEéaé
questoépuntoécheécosaésiédovrebbeéconsiderare?éLaécrisi,éoéforseélaéneancheé
maiéavvenutaéespansioneédelleéfacolta©éeédeiédirittiédell'offesoédaléreato.éSiée©é
sempreéfattaéunaégrandeéconfusioneétraéleéfacolta©éeéiédirittiéaccordatiédalé
nuovoécodiceéall'offesoédaléreatoéeélaécostituzioneédiéparteécivile.éSonoédueé
livelliédiversi.éPerche¨éinsommaél'azioneécivileée©él'azioneécivileérisarcitoriaéoé
restitutoriaéeétuttoéilérestoénonépuo©énonéessereéimproprio.éMiéspiaceédoverlaé
contraddire,éconsigliereéMarini,émaéinsommaélaéparteécivileéhaésicuramenteé
unéanelitoéaésapereélaéverita©é,émeglioéancoraél'offesoédaléreatoéhaéunéanelitoé
aésapereélaéverita©é.éMaéquestoéanelitoéaésapereélaéverita©énelémomentoéinécuié
laésuaéazione,élaésuaépresenzaéneléprocessoépenaleénonépuo©énonéessere,éancheé
volendoéaccettareéilésistemaérigidoédeiémodelli,édiétaluniémodelliédell'Europaé
continentaleécompresoéilénostro,énonépuo©énonéessereécheél'azioneérisarcitoria,é
tuttoéilérestoée©éimproprio,étuttoéilérestoée©éforzatura.éEéforzaturaéperche¨é?é


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Perche¨il©livello©sia©dell'accertamento©della©verita©,©sia©degli©interessi©
generali©della©collettivita©a©sapere©come©sono©andate©le©cose©non©appartiene©
alla©parte©civile.©Eéun©livello©che©appartiene©evidentemente©al©pubblico©mini-
stero.©E©allora©o©risolviamo©questa©contraddizione©oppure©continuiamo©a©
farci©schermo©della©parte©civile,©la©quale©piu©di©tanto©non©puo©dare©e©non©
deve©dare©in©una©logica©di©questo©tipo.©E©invece©vi©era,©vi©e©stata©una©scelta©
nel©codice©del©1988,©vi©e©stato©un©nobile©tentativo©di©aprire©spazi©alla©collabo-
razione©privata©all'indagine©e©all'accertamento©penale©da©parte©dell'offeso©
dal©reato,©ma©a©chi©in©realta©?©Al©pubblico©ministero.©E©perche¨l'offeso©dal©
reato©ad©un©certo©punto©piu©di©tanto©non©puo©sviluppare©nel©processo©penale?©
Perche¨non©sara©mai©una©parte©come©tale©nel©momento©in©cui©vi©e©il©pubblico©
ministero.©E©allora©a©questo©punto©puo©essere©valorizzata©la©figura©dell'offeso©
dal©reato©se©si©potenziano©le©sue©facolta©e©i©suoi©diritti©nel©momento©dell'inve-
stigazione,©quando©cioe©il©pubblico©ministero©puo©essere©inerte,©quando©il©
pubblico©ministero©puo©essere©unidimensionalmente©orientato.©In©questo©
momento©ha©senso©il©contributo©dell'offeso©dal©reato.©Cioe©nel©momento©pre-
paratorio.©Ma©nel©momento©in©cui©l'azione©penale©viene©decisa,©e©l'azione©
penale©viene©decisa©dal©pubblico©ministero,©a©questo©punto©l'offeso©dal©reato©
e©,©come©dire,©un©ramo©che©si©secca;©c'e©scritto©nel©codice©di©procedura©penale,©
che©la©persona©offesa©puo©indicare,©tranne©che©nel©giudizio©per©cassazione,©
elementi©di©prova:©io©vorrei©capire,©non©l'ho©ancora©capito,©a©chi,©come©e©
quando©puo©indicare©elementi©di©prova©se©non©e©costituita©parte©civile.©Ma©
se©non©e©costituita©parte©civile©ha©una©sua©azione©e©un©suo©obiettivo©ben©limi-
tato,©altrimenti©si©deborda,©si©va©fuori©dal©sistema.©E©allora,©io©credo©che©qui©
si©deve©fare©un©ragionamento©diverso.©Non©ha©funzionato©questo©sistema©di©
facolta©e©di©diritti©concessi,©accordati©all'offeso©dal©reato©soprattutto©in©fun-
zione©di©ausilio©all'investigazione©pubblica.©Puo©anche©darsi©che©attraverso©
la©disciplina©delle©investigazioni©difensive©qualche©cosa©di©diverso©possa©cam-
biare.©Che©possa©cambiare,©ma©a©questo©punto©il©passaggio©e©un©altro.©Ed©e©
quello©che©viene©dall'ultimo©spunto©che©e©stato©portato©qui.©Quando©si©fa©il©
richiamo©ai©modelli©di©common 
law 
dove©e©previsto©che©di©fronte©alla©inerzia©
del©pubblico©ministero©la©vittima©del©reato©possa©fare©qualcosa.©Ma©che©cosa?©
Possa©esercitare©l'azione©penale,©allora©il©discorso©e©un©altro,©e©diverso,©non©
e©piu©la©questione©della©parte©civile,©allora©dobbiamo©anche©qui©non©avere©
paura©di©guardare©in©faccia©i©problemi©e©domandarci:©quante©volte©queste©vit-
time©dei©reati©öscusatemi,©io©sono©abituato©a©parlare©con©molta©franchezza©
ösono©vittime©dei©pubblici©ministeri©monopolisti©dell'azione©penale©nel©
nostro©paese?©Proviamo©a©chiedercelo,©proviamo©a©chiederci©quante©volte©
debbono©soggiacere©a©scelte©che©appartengono©al©pubblico©ministero©anche©
in©termini©magari©di©archiviazione.©Certo©che©c'e©la©possibilita©di©opporsi©
all'archiviazione.©Il©problema©e©invece©quello©di©valutare©se©non©sia©venuto©il©
momento©di©riflettere©sul©monopolio©pubblico©dell'azione©penale,©o©meglio©
sul©monopolio©dell'azione©penale©in©capo©al©pubblico©ministero.©La©nostra©
Costituzione©dice©che©il©pubblico©ministero©e©obbligato©ad©esercitare©l'azione©
penale,©ma©non©dice©che©e©il©monopolista©dell'azione©penale.©A©questo©punto©
nella©tradizione©accusatoria©si©potrebbe©cominciare©a©pensare©per©taluni©casi,©
quando©c'e©l'inerzia©del©pubblico©ministero,©di©attribuire©la©titolarita©dell'a-


TEMI©ISTITUZIONALI©31

zione©penale©alla©vittima©del©reato.©Che©e©una©cosa©diversa.©Allora,©se©
vogliamo©parlare©delle©vittime©come©si©parla©in©sede©italiana©e©anche©in©sede©
internazionale,©parliamone©transitivamente©in©termini©di©diritti©e©di©facolta©
che©si©possono©attribuire.©Eéun©discorso©aperto,©e©un©problema©che©si©pone,©
non©e©una©soluzione©che©si©offre,©del©resto©scusate,©e©vero©o©non©e©vero©che©
c'e©una©giurisdizione©penale©del©giudice©di©pace?©Eévero©o©non©e©vero©che©nella©
giurisdizione©penale©del©giudice©di©pace©c'e©anche©questo©ricorso©diretto©al©
giudice©di©pace©assegnato©all'offeso©dal©reato?©Che©con©uno©stesso©atto©puo©
fare©quello©che©era©prima©la©querela©e©anche©questo©ricorso©immediato©nell'i-
nerzia©del©pubblico©ministero,©perche¨non©e©detto©che©il©pubblico©ministero©
sia©obbligato©a©fare©qualche©cosa.©

Se©e©cos|©vediamo©come©va©questa©sperimentazione.©

Pensiamo©che©sono©di©competenza©del©giudice©di©pace©tutte©le©lesioni©col-
pose©anche©gravissime,©da©incidente©stradale©o©in©generale,©che©a©volte©sono©
cos|©gravi©nelle©loro©conseguenze©da©sopravanzare©persino©gli©eventi©mortali.©
Andiamo©a©vedere©come©potra©finire©perche¨teoricamente,©nel©giro©di©pochi©
mesi,©si©puo©andare©al©dibattimento©davanti©al©giudice©di©pace.©E©chi©sosterra©
l'accusa©vera©al©dibattimento©davanti©al©giudice©di©pace©se©non©colui©che©ha©
esercitato©qui©realmente©l'azione©penale,©cioe©l'offeso©dal©reato?©Ecco©una©
strada,©ecco©un©momento©di©sperimentazione,©ma©e©tutta©un'altra©cosa©
rispetto©all'azione©civile,©non©ha©niente©a©che©vedere©con©la©costituzione©di©
parte©civile.©Ecco,©allora©io©credo©che©la©riflessione©sia©importante©perche¨ci©
sposta©su©un©piano©diverso.©Su©quello©della©necessita©di©contenere©i©contributi©
dell'offeso©dal©reato,©ove©il©pubblico©ministero©fa©tutto©quello©che©deve©fare©
nei©limiti©dell'ausilio,©nell'indicazione©degli©elementi©di©indagine©nei©limiti©del-
l'ausilio©all'indagine.©Questo©lo©dico©per©esperienza.©Ci©sono©momenti,©in©
una©investigazione,©in©cui©il©difensore©dell'offeso©dal©reato©puo©fare©attivita©
investigative©direttamente©o©attraverso©investigatori©molto©piu©efficaci©di©
quelle©che©potrebbe©fare,©övi©sembra©un©paradosso©ma©vi©assicuro©che©que-
sto©e©possibile©öl'investigazione©pubblica.©Perche¨vi©sono©angoli©in©cui©si©
puo©arrivare©con©l'investigazione©privata,©con©successo,©laddove©l'investiga-
zione©pubblica©non©e©che©non©possa©arrivare,©ci©arriva,©ma©non©consegue©suc-
cesso.©Ecco,©per©dire©allora©che©ha©una©sua©utilita©anche©nella©logica©del©pro-
cesso©accusatorio©l'investigazione©dell'offeso©dal©reato,©anche©con©i©poteri©
che©sono©venuti©dalla©legge©sull'investigazione©difensiva.©Facciamo©questa©
sperimentazione©ma©consentiamo©anche©una©adeguata©osmosi©tra©l'investiga-
zione©pubblica©e©l'investigazione©eventualmente©della©vittima©del©reato;©per-
che¨torniamo©al©giudice©di©pace,©se©l'offeso©dal©reato,©la©vittima©del©reato©fa©
fatica©ad©avere©dalla©polizia©la©planimetria©dell'incidente©stradale©di©cui©e©
rimasta©vittima©perche¨la©polizia©la©tiene©e©la©manda©al©pubblico©ministero©e©
poi©non©la©si©trova,©a©questo©punto©e©chiaro©che©si©mortificano©in©radice©le©
possibilita©che©la©legge©pur©consente©allo©stesso©offeso©dal©reato.©Cioe©di©fare©
in©sostanza©colui©che©esercita©l'azione©penale.©

Io©termino©queste©osservazioni©raccogliendo©l'invito©ultimo©del©presi-
dente©Flick,©e©poi©del©resto©dei©promotori©del©convegno,©a©fare©i©conti©con©
l'Europa.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Benissimo,©io©non©mi©considero©un©euroscettico.©Ma©non©mi©considero©
neanche©un©entusiasta©senza©ragione©critica.©Allora©facciamo©i©conti©con©l'Eu-
ropa,©ma©facciamoli©anche©portando©tutto©il©bagaglio©delle©nostre©esperienze,©
della©nostra©cultura©e©della©nostra©capacita©.©Io©francamente©i©conti©con©l'Eu-
ropa©sarei©pronto©a©farli©ad©armi©pari,©anche©con©coloro©che©hanno©sistemi©
che©non©solo©non©hanno©niente©da©insegnare©al©nostro©ma©che©forse©avrebbero©
molto©da©imparare©dal©nostro.©Non©posso©non©guardare©il©nostro©grande©
maestro,©il©Prof.©Vassalli,©che©ha©fatto©interventi©in©questa©materia©dei©rap-
porti©tra©il©nostro©sistema©e©l'Europa,©anche©negli©ultimi©giorni,©a©proposito©
del©mandato©di©arresto©europeo©che©sono©da©quel©grandissimo©maestro©che©
e©,©e©che©insegnano©a©tutti©anche©sul©piano©del©metodo,©che©cosa©si©deve©fare©
quando©ci©si©confronta©con©l'Europa.©Siamo©noi©che©ci©confrontiamo©con©
l'Europa,©ma©e©anche©l'Europa©degli©altri,©anche,©quelli©che©stanno©piu©indie-
tro©di©noi,©che©si©deve©confrontare©con©noi.©

Luigi 
Mazzella. 
C'e©una©richiesta©di©intervento©dell'Avv.©Emanuele©
Squarcia.©Prego.©

Emanuele 
Squarcia. 
Grazie.©Eé©un©tema©che©ho©voluto©vedere©un©po©da©
vicino,©quello©della©costituzione©di©parte©civile,©e©una©piccola©riflessione©mi©e©
venuta©ascoltando©tutti©gli©interventi.©

Io©la©vedo©in©modo©molto©negativo,©onestamente:©secondo©me©la©costitu-
zione©di©parte©civile©consente©di©trattare©in©maniera©totalmente©diseguale©
situazioni©uguali.©

Un©danno©che©derivi©da©reato©consente©l'accesso©al©processo©penale©e©
consente©al©danneggiato©la©possibilita©di©usare©strumenti©inimmaginabili©in©
sede©civile.©Io©immagino©di©andare©a©chiedere©ad©un©giudice©civile©di©pronun-
ciare©una©sentenza©di©condanna©sulla©base©delle©sole©dichiarazioni©del©dan-
neggiato.©Un©giudice©civile©rigetterebbe©la©domanda©sicuramente!©Eppure©la©
Corte©di©Cassazione©ci©insegna©ogni©momento©che©e©possibile©una©decisione©
di©condanna,©sia©penale©sia©risarcitoria,©a©seguito©delle©sole©dichiarazioni©del©
danneggiato.©

Una©brevissima©osservazione©su©quello©che©diceva©adesso©il©Prof.©Frigo©
sul©rito©di©fronte©al©giudice©di©pace.©Eé©vero©che©alcuni©maestri©ci©insegnano©
che©il©monopolio©dell'azione©penale©non©e©del©solo©pubblico©ministero,©ma©in©
tutte©quelle©situazioni©che,©ad©esempio,©Dominioni©ci©spiega©nella©sua©voce,©
non©abbiamo©mai©un©soggetto©che©e©interessato©alla©risoluzione©della©contro-
versia©e©che©esercita©l'azione©penale.©Abbiamo©sempre©un©soggetto©che©e©por-
tatore©di©interessi©pubblici©che©non©hanno©un©risvolto©immediato©in©quella©
soluzione©di©controversia.©Ho©qualche©perplessita©che©la©norma©dica©effettiva-
mente©che,©pur©se©in©quei©pochi©casi©dei©reati©perseguibili©a©querela,©la©per-
sona©offesa©dal©reato©promuova©l'azione.©In©realta©e©sempre©il©giudice©che©
deve©vagliare©questo©ricorso©ed©e©il©giudice©che,©quasi©come©un©novello©pre-
tore,©promuove©l'azione.©Non©mi©sembra©che©sia©la©persona©offesa©dal©reato.©
Ma,©a©parte©questo,©pensiamo©all'ipotesi,©secondo©me©veramente©assurda,©del-
l'appello:©in©questo©caso©arriviamo©di©fronte©ad©un©giudice©togato©su©iniziativa©
della©sola©persona©offesa©dal©reato.©Quindi©l'impronta©del©legislatore©sembra©
andare©in©maniera©contraria©a©quello©che©dicevamo©prima,©non©tanto©verso©


TEMI©ISTITUZIONALI©

una©separazione,©anzi,©rafforza©in©modo©incisivo©i©poteri©della©persona©offesa©
dal©reato:©consente©addirittura©l'appello©a©fini©non©solo©civili,©come©gia©sap-
piamo,©ma©a©fini©penali©della©persona©offesa©dal©reato.©Quest'ultima©ci©porta©
di©fronte©ad©un©giudice©togato©per©il©solo©perseguimento©di©interessi©civili.©
Quindi©un©ampliamento©di©poteri,©secondo©me,©inimmaginabile©rispetto©alla©
stessa©situazione©del©codice©di©rito©civile.©

(omissis)©^L'intervento©del©Prof.©Ugo©Pioletti©e©riportato©come©comuni-
cazione.©

Luigi 
Mazzella. 
Allora,©siamo©arrivati©alla©nostra©conclusione.©Vi©anti-
cipo©che©gli©atti©del©convegno©saranno©pubblicati©e©messi©a©disposizione©di©
chi©ne©ha©interesse.©Mi©sembra©di©poter©concludere©ancora©dicendo©che©la©
qualita©degli©interventi©e©anche,©diciamo,©la©polemica©che©si©e©sviluppata©
dimostra©che©il©tema©era©un©tema©di©buona©attualita©e©che©quindi©e©stato©utile©
affrontarlo©in©questa©sede.©Vi©ringrazio,©ed©al©prossimo©appuntamento.©

Roma,©7©giugno©2002©

COMUNICAZIONI(*)©

Ugo 
Pioletti. 
La©c.d.©ûarmonizzazioneý©delle©normative©europee©öin©
via©di©principio©tendenza©auspicabile,©oltre©che©probabilmente©inevitabile,©e©
non©solo©a©livello©europeo©ödeve©realizzarsi©anzitutto©senza©alcun©com-
plesso©di©inferiorita©nei©confronti©delle©soluzioni©adottate©in©altri©paesi©ed©
inoltre©non©gia©recependo©od©espungendo©singoli©istituti,©ma©considerando©il©
funzionamento©dell'intero©ordinamento©che©si©raffronta,©cos|©da©potere©valu-
tare©pro©e©contra©delle©diverse©soluzioni.©

La©valutazione©dell'istituto©della©parte©civile©mi©sembra©essere©un©caso©
paradigmatico©delle©esigenze©sopra©indicate.©

Questo©istituto©rappresenta©in©Italia,©a©mio©sommesso©avviso,©un©corret-
tivo©ösia©pure©insufficiente©önei©confronti©del©pericolo©di©ûpoliticizza-
zioneý©del©processo©penale,©nei©confronti©cioe©del©pericolo©che©le©potenzialita©
della©giurisdizione©penale©si©concentrino©piu©sugli©effetti©ûpubblicisticiý,©o©
ûdi©immagineý,©di©alcuni©processi©che©sulla©concreta©tutela©degli©interessi©e©
dei©beni©della©vita©dei©singoli©ösiano©essi©persone©offese©o©danneggiati©
oppure©indagati©o©imputati©öcoinvolti©in©tutte©le©vicende©giuridico©penali.©

In©un©ordinamento©dove©una©delle©parti©del©processo©penale©öil©pub-
blico©ministero©öe©parte©in©senso©solo©ûformaleý,©in©quanto©e©in©tutto©e©
per©tutto©un©ûcollegaý©del©giudice(1),©la©presenza©della©parte©civile©contribui-
sce©ösia©pure,©come©detto,©in©maniera©parziale©ed©insufficiente©öa©portare©
il©processo©penale©sul©piano©del©processo©di©parti.©

(*)©Gli©Autori©hanno©dato©alle©singole©comunicazioni©il©titolo©generale©ûLa©costituzione©
diparte©civile©nelprocessopenaleý.©Per©evitare©duplicazioni©tale©titolo©e©stato©omesso.©

(1)©Si©vedano©le©autorevoli©e©sempre©attuali©considerazioni©di©Lucchini,©La©mistificazione©
del©pubblico©ministero,©riprodotto©in©Arch.©Pen.,©1969,7©ess.©edi©Foschini,©Un©errore©pendolare:©
l'accusatore©giudice©ed©il©giudice©accusatore,©ivi,©153©ss.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Il¨processo,¨per¨essere¨tale¨öossia¨ûgiudizioý¨öe¨non¨trasformarsi¨in¨
un¨procedimento¨inquisitorio¨camuffato¨da¨processo¨di¨parti,¨deve¨necessa-
riamente¨essere¨un¨actus 
trium 
personarum,¨e¨cioe©¨un¨processo¨dove¨nessuna¨
delle¨parti¨puo©¨avere¨un¨vincolo¨preferenziale¨con¨il¨giudice,¨nemmeno¨di¨
colleganza.¨

Il¨c.d.¨ûgiusto¨equilibrio¨fra¨accusa¨e¨difesaý¨va¨valutato¨anzitutto¨sotto¨
il¨profilo¨istituzionale¨prima¨ancora¨che¨dal¨punto¨di¨vista¨dei¨poteri¨proces-
suali¨dei¨singoli¨soggetti¨che¨partecipano¨al¨processo.¨

Un¨vero¨processo¨penale¨di¨parti¨öo,¨come¨si¨suol¨dire,¨ûaccusatorioý¨
ösi¨potra©¨realizzare¨solo¨a¨seguito¨di¨una¨riforma¨del¨pubblico¨ministero,¨
attraverso¨cioe©¨l'inquadramento¨di¨quest'ultimo¨in¨un¨ordine¨diverso¨da¨
quello¨cui¨appartengono¨i¨giudici,¨ossia¨nello¨Stato¨amministrazione¨e¨non,¨
come¨e©¨adesso¨il¨caso,¨nello¨Stato¨giurisdizione.¨

Tale¨innovazione¨non¨e©¨possibile,¨a¨mio¨avviso,¨senza¨una¨riforma¨di¨
tipo¨costituzionale.¨La¨riforma¨del¨processo¨penale¨iniziata¨con¨l'entrata¨
in¨vigore¨del¨vigente¨codice¨di¨procedura¨penale¨non¨e©¨stata¨idonea¨ad¨
introdurre¨nel¨nostro¨paese¨un¨autentico¨sistema¨processuale¨penale¨di¨parti¨
(o¨di¨tipo¨ûaccusatorioý)¨perche¨non¨e©¨stata¨accompagnata¨da¨detta¨riforma¨
costituzionale.¨

Il¨suddetto¨ûgiusto¨equilibrioý,¨inoltre,¨(come¨insegna¨la¨consolidata¨
esperienza¨della¨giurisdizione¨civile¨(2))¨non¨e©¨neanche¨turbato¨dal¨numero¨
diseguale¨öo¨non¨simmetrico¨ödelle¨parti.¨Considerare¨il¨numero¨asimme-
trico¨delle¨parti¨come¨elemento¨di¨turbamento¨di¨un¨ûgiusto¨equilibrio¨delle¨
partiý¨significherebbe¨sacrificare¨interessi¨sostanziali¨certi¨a¨pretese¨e¨non¨
dimostrate¨esigenze¨processuali.¨

Questo¨ûgiusto¨equilibrioý¨e©¨invece¨turbato¨ab 
origine 
dal¨vincolo¨di¨col-
leganza¨che¨lega¨giudice¨a¨pubblico¨ministero¨(3)¨ed¨in¨questo¨senso¨la¨pre-
senza¨di¨una¨ûaccusa¨privataý¨(la¨parte¨civile)¨öparadossalmente,¨ma¨solo¨
in¨apparenza¨öpuo©¨contribuire¨a¨ripristinare¨un¨equilibrio¨processuale¨com-
promesso¨a¨causa¨del¨detto¨vizio¨di¨origine.¨

Del¨resto,¨la¨volonta©¨della¨vittima,¨anche¨in¨relazione¨allo¨stesso¨eserci-
zio¨della¨potesta©¨punitiva,¨trova¨ancora¨öed¨e©¨opportuno¨che¨continui¨a¨tro-
vare¨öuno¨spazio¨assai¨rilevante¨nel¨vigente¨sistema¨penale:¨mi¨riferisco¨ai¨
reati¨perseguibili¨a¨querela,¨una¨categoria¨di¨reati¨öed¨una¨tecnica¨di¨repres-
sione¨penale¨öche,¨oltretutto¨(si¨veda¨la¨recente¨riforma¨del¨falso¨in¨bilan-
cio)¨viene¨utilizzata¨dal¨legislatore¨piu©¨recente¨in¨settori¨non¨marginali¨del-
l'ordinamento.¨

Sarebbe¨peraltro¨illusorio,¨a¨mio¨sommesso¨avviso,¨attribuire¨alla¨vit-
tima¨addirittura¨il¨potere¨di¨esercitare¨direttamente¨ed¨in¨via¨esclusiva¨

(2)¨Che¨l'attore¨sia¨un¨solo¨soggetto¨ed¨i¨convenuti¨siano¨piu©¨d'uno¨non¨significa¨che¨l'attore¨
sia¨su¨un¨piano¨di¨debolezza¨e¨viceversa.¨Il¨processo¨infatti¨non¨e©¨una¨competizione¨fra¨forze¨fisi-
che¨ma¨tra¨buoni¨e¨cattivi¨argomenti,¨fra¨interessi¨tutelati¨ed¨interessi¨non¨tutelati.¨
(3)¨V.¨ancora¨Lucchini,¨op. 
loc. 
cit.,e¨Foschini,¨op. 
loc. 
cit. 

TEMI©ISTITUZIONALI©

l'azione©penale©öcome©talvolta©si©ipotizza©öqualora©si©privi©la©vittima©
stessa©della©possibilita©di©ottenere©il©risarcimento©del©danno©all'esito©del©pro-
cesso©penale©da©essa©vittima©instaurato©e©condotto.©

La©parte©civile,©inoltre,©essendo©portatrice©di©un©interesse©contrario©a©
quello©dell'imputato©riguardo©alla©prescrizione©del©reato,©contribuisce©alla©
definizione©sollecita©del©procedimento©e©quindi©costituisce©strumento©di©con-
trasto©nei©confronti©del©problema©della©durata©ûirragionevoleý©dei©processi.©

Non©mi©sembra©pertanto©giustificabile©öanche©se©forse©e©comprensibile©
nell'ottica©appunto©procedimentale©(o©ûinquisitoriaý)©öil©disfavore©che©
emerge©in©parte©della©giurisprudenza©nei©confronti©della©parte©civile.©

Emblematica©in©tal©senso©la©passata©giurisprudenza©delle©sezioni©unite©
della©Corte©di©cassazione©in©tema©di©requisiti©della©procura©speciale©per©la©
costituzione©di©parte©civile(4),©giurisprudenza,©come©e©noto,©superata©dall'in-
tervento©del©legislatore©(art.©13,©legge©n.©479©del©1999,©c.d.©ûLegge©Carottiý)©
che©sul©punto,©a©mio©avviso,©ha©posto©in©essere©un©vero©e©proprio©atto©di©inter-
pretazione©autentica.©

L'istituto©della©parte©civile©nel©processo©penale©deve©pertanto©essere©
mantenuto©e©perfezionato©e©non©certo©ridimensionato©ne¨tantomeno©sop-
presso;©esso,©al©contrario,©puo©costituire©un©fruttuoso©esempio©per©i©vicini©
paesi©europei©che©vogliano©guardare©all'ordinamento©italiano©con©atteggia-
mento©equanime©e©privo©di©pregiudizi.©

Il©significato©dell'istituto©della©parte©civile©nel©processo©penale©non©
risiede©in©un©superato©omaggio©ad©un©concetto©in©gran©parte©irrealistico©ed©
ideologico©(e,©per©certi©versi,©anche©autoritario)©di©ûunita©della©giurisdizioneý,©
ma©nel©rappresentare©invece©un©concreto©strumento©di©contrasto©öanche©se©
parziale©ed©insufficiente©önei©confronti©della©tendenza,©ancora©in©atto,©del©
processo©penale©a©svincolarsi©dalla©considerazione©dei©beni©della©vita©dei©sog-
getti©concreti©(siano©essi©vittime©o©rei)©coinvolti©in©tutti©i©processi©per©concen-
trarsi©sovente©sugli©effetti©di©visibilita©e©latu 
sensu 
ûpoliticiý©di©alcuni©processi.©

La©costituzione©di©parte©civile,©inoltre,©rimane©ancora©uno©strumento©piu©
efficace,©rapido©ed©economico©di©tutela©risarcitoria©e©restitutoria©delle©vittime©
da©reato©rispetto©alla©citazione©in©sede©civile.©

Il©processo©civile©e©infatti©ancora©troppo©formalistico,©lento©e©costoso©per©
rappresentare©una©valida©alternativa©di©tutela©della©vittima©del©reato.©

In©particolare,©in©tema©di©assunzione©della©prova©testimoniale©öprova©
regina©quando©si©tratta©di©tutelare©la©vittima©di©un©reato©öil©processo©civile©
offre©ancora©nel©concreto©una©tutela©troppo©poco©effettiva©nei©confronti©del-
l'uso©di©testi©compiacenti,©quando©non©addirittura©falsi.©

Nei©paesi©di©diritto©anglo©americano©esiste©il©sistema©del©Law 
oJ 
Torts 
(diritto©dell'illecito©aquiliano)©che©presenta©caratteristiche©processuali©simili©
a©quelle©del©processo©penale.©

Anche©nell'ordinamento©tedesco©öfra©gli©ordinamenti©dei©paesi©europei©
tra©i©piu©simili©al©nostro©öil©processo©civile©e©caratterizzato©da©oralita©ed©
immediatezza©nell'escussione©della©prova©testimoniale.©

(4)©Cfr.©Cass.©S.U.,©1999,©n.©12.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Solo¨allorche¨il¨processo¨civile¨per¨il¨risarcimento¨del¨danno¨da¨reato¨
sara©¨disciplinato¨öe¨vivra©¨nella¨pratica¨öcon¨quelle¨caratteristiche¨di¨ora-
lita©¨,¨immediatezza¨e¨concentrazione,¨ma¨anche¨di¨economicita©¨e¨di¨efficacia,¨
che¨ancora¨caratterizzano¨il¨processo¨penale,¨ed¨allorche¨il¨pubblico¨mini-
stero¨sia¨trasformato¨(mediante¨riforme,¨come¨detto,¨costituzionali)¨in¨parte¨
sostanziale¨e¨non¨formale,¨solo¨allora¨si¨potra©¨forse¨iniziare¨a¨progettare¨di¨
espungere¨la¨parte¨civile¨dal¨processo¨penale¨con¨la¨speranza¨che¨cio©¨non¨
costituisca¨danno¨per¨le¨vittime¨dei¨reati¨e¨per¨il¨sistema.¨

Laddove¨va¨comunque¨ribadito¨che¨la¨separazione¨fra¨regiudicanda¨
civile¨e¨penale¨non¨ha¨öa¨mio¨sommesso¨avviso¨önulla¨a¨che¨fare¨con¨la¨
distinzione¨fra¨processo¨penale¨di¨parti¨(o¨ûaccusatorioý)¨e¨processo¨penale¨
non¨di¨parti¨(o¨ûinquisitorioý)¨e¨non¨sarebbe¨auspicabile¨neanche¨allorche¨si¨
fosse¨realizzato¨nel¨nostro¨ordinamento¨un¨vero¨processo¨penale¨di¨parti(5).¨

L'esperienza¨forense¨riserva¨pero©¨anche¨esperienze¨deludenti¨al¨patrono¨
di¨parte¨civile¨ed¨ai¨suoi¨assistiti.¨

La¨piu©¨deludente¨e¨ricorrente¨e©¨quella¨di¨ritrovarsi¨vittoriosi¨al¨termine¨
del¨giudizio¨e¨dovere¨scoprire,¨una¨volta¨che¨ci¨si¨accinga¨ad¨eseguire¨i¨capi¨
civili¨della¨sentenza,¨che¨il¨condannato¨ha¨gia©¨da¨tempo¨provveduto¨a¨disfarsi¨
dei¨propri¨cespiti¨patrimoniali.¨

Lo¨strumento¨per¨ovviare¨a¨tale¨grave¨inconveniente¨esiste,¨ed¨e©¨quello¨
del¨sequestro¨preventivo.¨

Il¨vigente¨codice¨di¨rito,¨incomprensibilmente,¨ha¨pero©¨disposto¨che¨esso,¨
quando¨richiesto¨a¨garanzia¨delle¨obbligazioni¨civili¨derivanti¨da¨reato,¨puo©¨
essere¨chiesto¨solo¨dalla¨parte¨civile¨e¨non¨anche¨dalla¨persona¨offesa,¨ossia¨
esso¨non¨puo©¨essere¨richiesto¨dalla¨vittima¨del¨reato¨gia©¨dall'inizio¨delle¨inda-
gini¨preliminari¨ömagari¨gia©¨con¨la¨denuncia¨o¨la¨querela¨öquando¨ancora¨
sussisterebbe¨la¨possibilita©¨che¨il¨provvedimento¨cautelare¨reale¨possa¨andare¨
a¨buon¨fine.¨

Fortunatamente,¨pero©¨,¨il¨vigente¨codice¨prevede¨che¨il¨pubblico¨mini-
stero¨possa¨chiedere¨il¨sequestro¨preventivo¨sin¨dall'inizio¨delle¨indagini¨preli-
minari¨e¨del¨provvedimento¨di¨sequestro¨si¨gioverebbe,¨per¨espressa¨disposi-
zione¨di¨legge¨(art.¨316,¨3.¨comma,¨c.p.p.),¨anche¨la¨parte¨civile.¨

Non¨credo¨di¨sbagliarmi¨nell'affermare¨che¨di¨tale¨potere¨di¨richiesta¨di¨
sequestro¨viene¨fatto¨un¨uso¨molto¨ötroppo¨ösporadico.¨

Ed¨e©¨un¨vero¨peccato,¨perche¨in¨tal¨modo¨si¨renderebbe¨invece¨un¨servi-
zio¨concreto¨e¨non¨ideologico¨alle¨vittime¨dei¨reati¨che¨sono¨önon¨bisogna¨
dimenticarlo¨önella¨stragrande¨maggioranza¨dei¨casi,¨gente¨comune(*).¨

(5)¨La¨separazione¨fra¨regiudicande¨civili¨e¨penali¨priverebbe¨i¨soggetti¨danneggiati¨dai¨reati¨
ötitolari¨di¨posizioni¨soggettive¨a¨mio¨avviso¨meritevoli¨di¨una¨tutela¨rafforzata¨rispetto¨ai¨sog-
getti¨danneggiati¨da¨illeciti¨meramente¨civili¨ödella¨possibilita©¨di¨giovarsi,¨almeno¨in¨parte,¨del-
l'attivita©¨processuale¨del¨pubblico¨ministero.¨
(*)¨Testo¨di¨UgO 
Pioletti, 
Professore©affidatario©di©Diritto©penale©dell'economia©nell'U-

niversita©degli©Studi©di©Camerino.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Gianni 
Carlo 
Ferrero. 
Una©totale©equiparazione©tra©parte©offesa©privata©
e©parte©offesa©pubblica,©in©particolare©se©si©tratta©dello©Stato,©appare©sostan-
zialmente©e©formalmente©improponibile.©Come©e©noto©lo©Stato©Comunita©
(ammesso©che©si©voglia©ancora©mantenere©la©distinzione©classica,©tra©Stato©
Comunita©e©Stato©Ordinamento)©e©parte©offesa©in©un©numero©estremamente©
elevato©di©reati.©All'alto©numero©di©illeciti©che©offendono©la©collettivita©corri-
sponde©una©esigua,©quasi©irrisoria,©partecipazione©dell'Avvocatura©Generale©
dello©Stato,©nei©relativi©processi©penali,©anche©per©gli©ormai©cronici©motivi©di©
organico©(tenuto©altres|©conto©dei©gravosi©impegni©che©il©nuovo©processo©
penale©richiede,©se©si©vuole©partecipare©seriamente).©

Questa©mancata©presenza©dell'Avvocatura©dello©Stato©comporta©in©pra-
tica©una©tutela©del©tutto©inadeguata©dei©pubblici©interessi©colpiti©da©fatti©ille-
citi©penali©e©la©perdita©di©introiti©di©considerevoli©importi©nelle©casse©erariali.©
Di©fatto©in©molti©casi©si©verifica©una©sorta©di©inammissibile©(trattandosi©di©
denaro©pubblico)©rinuncia©a©diritti©patrimoniali©da©parte©delle©varie©ammini-
strazioni.©

Anzi,©l'attuale©sistema©ha©un©elevato©costo©per©le©incombenze©formali©che©
esso©determina.©Gli©organi©giudiziari©sono©tenuti©ad©individuare©la©parte©
offesa©ed©a©notificarle©l'atto©di©inizio©del©processo.©Nonostante©le©richieste©di©
alcune©Avvocature©Distrettuali©dello©Stato©gli©atti©vengono©notificati©a©queste©
ultime©che,©dopo©averle©protocollate,©ed©in©alcuni©casi©fascicolate,©provve-
dono©ad©inviarle©alle©autorita©amministrative©competenti©perche¨accertino©la©
situazione©di©fatto©legata©al©reato©e,©se©di©particolare©rilevanza,©la©segnalino©
all'Avvocatura©dello©Stato©ed©al©competente©Ministro©che©dovra©richiedere©al©
Capo©del©Governo©l'autorizzazione©a©costituirsi©parte©civile.©Una©procedura©
lunga,©complessa©e©costosa©molto©raramente©seguita©sino©alla©sua©positiva©
conclusione,©anche©per©la©sostanziale©impossibilita©dell'Avvocatura©dello©
Stato©di©impegnare©il©proprio©personale©togato©in©lunghi©e©faticosi©processi.©

Ne¨alla©mancata©partecipazione©al©giudizio©penale©si©pone©parziale©(par-
ziale©perche¨a©volte©l'esito©del©processo©penale©e©determinante©o©comunque©
rilevante)©rimedio©agendo©in©sede©civile©perche¨la©P.A.©non©lo©richiede©espres-
samente©e©perche¨nel©frattempo©sono©passati©inutilmente©anni©ed©anni©con©
possibile©dispersione©del©patrimonio©dell'autore©dell'illecito.©

Se©solo©si©pone©l'attenzione©al©danno©ambientale©il©cui©risarcimento©
dovrebbe©provvedere©in©virtu©dell'art.©18©della©legge©istitutiva©del©Ministero©
dell'Ambiente,©in©via©principale©e©quasi©esclusiva©lo©Stato,©ci©si©rende©imme-
diatamente©conto©del©grave©pregiudizio©che©subiscono©le©casse©erariali©a©causa©
del©mancato©esercizio©della©relativa©azione.©Non©solo©per©la©frequenza©e©la©
gravita©degli©illeciti©nel©settore,©ma©anche©perche¨il©danno©subito©da©determi-
nati©interessi©non©e©risarcito©e©cio©in©contrasto©con©la©tendenza©ad©ampliare©
la©risarcibilita©di©interessi©diffusi©e©collettivi©da©parte©di©soggetti©che©ne©hanno©
l'azionabilita©.©In©realta©manca©un©orientamento©armonico©ed©unitario©nel©
sistema©processuale©penale©che©da©un©lato©mira©alla©massima©snellezza©e©rapi-
dita©del©processo,©dall'altra©ammette©l'esercizio©dell'azione©civile©che©appesan-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tisce©e©rallenta©il©processo©(si©considera©la©facolta©del©difensore©civico©di©costi-
tuirsi©parte©civile©per©gli©handicappati©öart.©36-512/1992©legge©5©febbraio©
92©n.©104).©Oltretutto©la©circostanza©che©nella©specie©si©tratti©dello©Stato©e©
che©il©suo©intervento©sia©in©gran©parte©sporadico©e©discrezionale©pone©anche©
problemi©di©disuguaglianza©che©possono©alterare,©per©la©presenza©accusatrice©
dell'Avvocatura©dello©Stato,©un©certo©pur©necessario©equilibrio©tra©accusa©e©
difesa.©

Con©la©presenza©e©la©vitalita©della©Unione©Europea©e©l'ampliarsi©dei©titoli©
che©legittimano©una©sua©azione©giudiziaria©(si©pensi©alle©frodi©comunitarie)©il©
problema©si©accentua©ulteriormente.©

Una©presenza©costante©o©quantomeno©uniforme©dell'Avvocatura©
Generale©dello©Stato©nei©processi©penali©per©reati©che©abbiano©pregiudicato©
interessicomunitariostatali©e©certamente,©nelle©attuali©condizioni©di©orga-
nico,©impensabile.©Un©incremento©molto©rilevante©del©numero©di©Avvocati©
dello©Stato©e©in©teoria,©ipotizzabile,©ma©il©suo©costo©sarebbe©molto©elevato©
e©richiederebbe©diversi©anni©per©un©adeguato©reclutamento©(a©meno©di©
rinunciare©alle©loro©qualita©professionali).©Uno©sforzo©realizzabile,©ma©
quando©e©possibile©ottenere©un©risultato©analogo©procedendo©per©altra,©
piu©semplice©via.©

Si©tratta©in©sostanza©di©prevedere©il©dovere-potere©delle©Procure©della©
Repubblica©di©agire©in©sede©penale©per©il©recupero©dei©danni©provocati©dai©
reati©alla©Unione©Europea©ed©allo©Stato©(senza©sarcasticamente©richiamare©il©

n.©4©dell'art.©77©c.p.p.).©
Il©compito©dei©procuratori©della©Repubblica©non©verrebbe©aggravato©di©
molto,©dato©che©la©prova©dell'illecito©pregiudizievole©del©fatto©e©della©relativa©
responsabilita©e©sostanzialmente©la©stessa©in©sede©penale©e©in©sede©civile.©Ne¨
va©sottovalutato©che©in©non©poche©ipotesi©il©risarcimento©patrimoniale©costi-
tuisce©la©ûsanzioneý©piu©pesante©per©l'autore©del©fatto.©

Nei©casi©in©cui©la©quantificazione©dei©danni©fosse©difficoltosa©potrebbe©
pur©sempre©richiedersi©l'intervento©di©un©consulente©tecnico©o©della©stessa©
amministrazione©(come©nei©reati©fiscali©ed©economici©in©genere).©

Il©costo©dell'innovazione©legislativa©sarebbe©minimo©sul©piano©econo-
mico©e©molto©modesto©su©quello©sistematico.©

Oltretutto©si©eviterebbe©cos|©anche©la©possibilita©che©una©particolarmente©
sensibile©ed©attenta©Procura©Generale©della©Corte©dei©Conti©ravvisi©un©pub-
blico©danno©per©l'erario©a©carico©di©chi,©essendo©titolare©dell'azione©risarcito-
ria,©non©provveda©a©richiederne©l'esercizio©o©a©carico©di©chi©questo©esercizio©
dovrebbe©esercitare©o©garantire.©

In©conclusione,©con©una©relativamente©modesta©modifica©legislativa©si©
otterrebbe©un©risultato©di©grande©importanza©pratica©e©sistematica:©l'uniforme©
presenza©dello©stato©in©tutti©i©processi©penali©in©cui©i©reati©contestati©abbiano©
determinato©danni©rilevanti©all'erario,©e©quindi,©alla©collettivita©.©

L'accennata©competenza©risarcitoria©dei©rappresentanti©della©Procura©
della©Repubblica©e©gia©ammessa©dal©vigente©sistema©penale©spagnolo©
(art.©108©LEY©DE©ENJUICIAMIENTO©CRIMINAL).©


TEMI 
ISTITUZIONALI 


Appendice 
alle 
comunicazioni 
di 
G.C. 
Ferrero 


LEY 
DE 
ENJUICIAMIENTO 
CRIMINAL 


TitulO 
IV 


DELASPERSONASA©QUIENES©CORRESPONDEEL©EJERCICIO 
DELASACCIONES©QUENACEN©DELOSDELITOS©Y©FALTAS 


Art|¨culo100.©öDetododelitoofaltanaceaccio¨npenalparaelcastigo©
del©culpable,©y©puede©nacer©tambie¨©n©accio¨©n©civil©para©la©restitucio¨©nde©lacosa,©
la©reparacio©n©del©dan¬o©y©la©indemnizacio¨©n©de©perjuicios©causados©por©el©hecho©
punible.©

Art|¨culo101.©öLaaccio¨npenalespu¨blica.©

Todos©los©ciudadanos©espan¬oles©podra¨n©ejercitarla©con©arreglo©a©las©pres-
cripciones©de©la©Ley.©
Art|¨culo©102.©öSin©embargo©de©lo©dispuesto©en©el©art|¨culo©anterior,©no©
podra¨n©ejercitar©la©accio¨©n©penal:©

1.©el©que©no©goce©de©la©plenitud©de©los©derechos©civiles;©
2.©elquehubieresidocondenadodosvecesporsentenciafirmecomoreo©
del©delito©de©denuncia©o©querella©calumniosas;©
3.©el©Juez©o©Magistrado.©
Los©comprendidos©en©los©nu¨©meros©anteriorespodra¨n,©sin©embargo,©ejercitar©
la©accio¨npenalpordelito©ofalta©cometidos©contrasuspersonaso©bieneso©con-
tralaspersonasobienesdesusco¨nyuges,©ascendientes,©descendientes,©hermanos©
consangu|¨neos©o©uterinos©y©afines.©

Los©comprendidos©en©los©nu¨©meros©2)©y©3)©podra¨n©ejercitar©tambie¨©nla©
accio¨©n©penal©por©el©delito©ofalta©cometidos©contra©las©personas©o©bienes©de©los©
que©estuviesen©bajo©su©guarda©legal.©

Art|¨culo103.©öTampocopodra¨nejercitaraccionespenalesentres|¨:©

1.©losco¨nyuges,anoserpordelitoofaltacometidosporelunocontrala©
personadelotro©o©la©desushijosyporeldelito©de©bigamia;©
2.©los©ascendientes,©descendientes©y©hermanos©por©naturaleza,©por©la©
adopcio¨n©opor©afiniclada©no©serpor©delito©ofalta©cometidospor©los©unos©contra©
las©personas©de©los©otros.©
Articulo©104.©öLas©acciones©penales©que©nacen©de©los©delitos©de©estupro,©
calumnia©e©injuria,©tampoco©podra¨n©ser©ejercitadas©por©otras©personas,©ni©en©

maneradistintaque©lasprescritasen©losrespectivosart|¨culosdel©Co¨digo©Penal.©

Las©faltas©consistentes©en©el©anuncio©por©medio©de©la©imprenta©de©hechos©
falsosorelativosalavidaprivada,©conelqueseperjudiqueuofendaaparticu-
lares,©y©en©injurias©leves©so¨lo©podra

¨n©ser©perseguidas©por©los©ofendidos©o©por©
sus©leg|¨timos©representantes.©

Art|¨culo©105.©öLosfuncionarios©del©Ministerio©Fiscal©tendra¨nlaobliga-
cio¨©n©de©ejercitar,©con©arreglo©a©las©disposiciones©de©la©Ley,©todas©las©acciones©
penales©que©consideren©procedentes,©haya©o©no©acusador©particular©en©las©cau-
sas,©menos©aquellas©que©ci©Co¨©digo©Penal©reserva©exclusivamente©a©la©querella©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

privada. 
Tambie¨
n 
debera¨
n 
ejercitarlas 
en 
las 
causaspor 
los 
delitos 
contra 
la 
honestidad 
que, 
con 
arreglo 
a 
las 
prescripciones 
del 
Co¨digo 
Penal, 
deben 
denun-
ciarse 
previamente 
por 
los 
interesados, 
o 
cuando 
el 
Ministerio 
Fiscal 
deba, 
a 
su 
vez, 
denunciarlosporrecaerdichosdelitossobrepersonasdesvalidasofaltasde 
personalidad. 


Art|¨culo106. 
öLaaccio¨npenalpordelitoofaltaquede¨lugaralprocedi-
miento 
de 
oficio 
no 
se 
extingue 
por 
la 
renuncia 
de 
la 
persona 
ofendida. 


Peroseextinguenporestacausalasquenacendedelito 
ofaltaquenopue-
dan 
ser 
perseguidos 
sino 
a 
instancia 
de 
parte, 
y 
las 
civiles, 
cualquiera 
que 
sea 
eldelito 
ofalta 
dequeprocedan. 


Art|¨culo107. 
öLarenunciadelaaccio¨ncivilodelapenalrenunciableno 
perjudicaraa 
ma¨squealrenunciante;pudiendocontinuareiejerciciodelapenal 
en 
el 
estado 
en 
que 
se 
halle 
la 
causa, 
o 
ejercitarla 
nuevamente 
los 
demaa 
s 
a 
quie-
nes 
tambiea 
n 
correspondiere. 


Art|¨culo 
108. 
öLa 
accio¨
n 
civil 
ha 
de 
entablarse 
juntamente 
con 
la 
penalporelMinisterioFiscal, 
hayaono 
enelproceso 
acusadorparticular; 
perosielofendido 
renunciareexpresamenteasu 
derecho 
de 
restitucio¨n, 
repa-
racioa 
n 
o 
indemnizacioa 
n, 
el 
Ministerio 
Fiscal 
se 
limitaraa 
a 
pedir 
el 
castigo 
de 
los 
culpables. 


Art|¨culo109. 
öEnelactoderecibirsedeciaracio¨nalofendido 
que 
tuviese 
la 
capacidad 
legal 
necesaria, 
se 
le 
instruiraa 
del 
derecho 
que 
le 
asiste 
paramostrarseparteeneiprocesoyrenunciaronoa 
larestitucio¨ndela 
cosa, 
reparacio¨ndeldan¬oeindemnizacio¨ndelperjuiciocausadoporelhecho 
punible. 


Si 
no 
tuviese 
capacidad 
legal, 
se 
practicaraa 
igual 
diligencia 
con 
su 
repre-
sentante. 
Fuera 
de 
los 
casos 
previstos 
en 
los 
dos 
paa 
rrafos 
anteriores, 
no 
se 
haraa 
alos 
interesados 
en 
las 
acciones 
civiles 
o 
penales 
notificacioa 
n 
alguna 
que 
prolongue 


odetengaelcursodelacausa, 
locualno 
obstaparaqueelJuezprocureinstruir 
de 
aqual 
derecho 
al 
ofendido 
ausente. 
En 
cualquier 
caso 
en 
los 
proccsos 
que 
se 
sigan 
por 
delitos 
comprendidos 
en 
alart|¨culo57delCo¨digoPenalelJuezaseguraraa 
lacomunicacio¨nalav|¨ctima 
de 
losactosprocesalesquepuedanafectarasuseguridad. 


Art|¨culo 
110. 
öLos 
perjudicados 
por 
un 
delito 
o 
falta 
que 
no 
hubieren 
renunciado 
asuderecho, 
podra¨nmostrarseparteen 
la 
causasilohicieranantes 
del 
traa 
mite 
de 
calificacioa 
n 
del 
delito, 
y 
ejercitar 
las 
acciones 
civiles 
y 
penales 
queprocedan, 
osolamenteunasuotras, 
segu¨
n 
lesconviniere, 
sinqueporello 
se 
retroceda 
en 
el 
curso 
de 
las 
actuaciones. 


Aun 
cuando 
los 
perjudicados 
no 
se 
muestren 
parte 
en 
la 
causa, 
no 
por 
esto 
se 
entiende 
que 
renuncian 
ai 
derecho 
de 
restitucioa 
n, 
reparacioa 
n 
o 
indemni-
zacioa 
n 
que 
a 
su 
favor 
puede 
acordarse 
en 
sentencia 
firme, 
siendo 
menester 
que 
la 
renuncia 
de 
este 
derecho 
se 
haga 
en 
su 
caso 
de 
una 
manera 
expresa 
y 
terminante. 



TEMI 
ISTITUZIONALI41

Art|¨culo111.¬öLasaccionesquenacendeundelitoofaltapodra¨nejerci-

tarsejunta¬oseparadamente;pero¬mientrasestuviesependiente¬la¬accio¨npenalno¬

se¬ejercitara¨¬la¬civilcon¬separacio¨¬n¬hasta¬que¬aque¨¬lla,¬haya¬sido¬resuelta¬en¬senten-

cia¬firme,salvo¬siempre¬lo¬dispuestoen¬los¬articulos4,¬5y6de¬esteCo¨digo.¬
Art|¨culo¬112.¬öEjercitade¬so¨lo¬la¬accio¨n¬penal,¬se¬entendera¨¬utilizada¬

tambie¨¬n¬la¬civil,¬a¬no¬ser¬que¬el¬dan¬ado¬o¬perjudicado¬la¬renunciase¬o¬la¬reser-

vaseexpresamentepara¬ejercitarla¬despue¨sde¬terminado¬eljuicio¬criminal,¬sia¬

ello¬hubiere¬lugar.¬
Siseejcrcitascso¨lo¬la¬clvilquenacede¬undelito¬de¬losquenopuedenper-

seguirse¬sino¬en¬virtud¬de¬querella¬particular,¬se¬considerara¨¬extinguida¬desde¬

luego¬la¬accio¨¬n¬penal.¬
Art|¨culo113.¬öPodra¨nejercitarseexpresamentelasdosaccionesporuna¬

misma¬persona¬o¬por¬varias;¬pero¬siempre¬que¬sean¬dos¬o¬ma¨¬s¬las¬personas¬por¬

quienes¬se¬utilicen¬las¬acciones¬derivadas¬de¬un¬delito¬o¬falta¬lo¬verificara¨¬nen¬

unsoloprocesoy,¬sifuereposible,¬bajounamismadireccio¨nyrepresentacio¨n,¬

ajuicio¬del¬Tribunal.¬
Art|¨culo114.¬öPromovidojuiciocriminalenaveriguacio¨ndeundelitoo¬

falta,¬no¬podra©¬seguirse¬pleito¬sobre¬el¬mismo¬hecho;¬suspendie¨¬ndole,¬si¬le¬

hubiese,¬enelestadoenquesehallare,¬hastaquerecalgasentenciafirmeenla¬

causa¬criminal.¬
No¬sera©¬necesariopara¬el¬ejercicio¬de¬la¬accio¨n¬penal¬que¬hayaprecedido¬al¬

de¬la¬civil¬originada¬del¬mismo¬delito¬ofalta.¬
Lo¬dispuesto¬en¬este¬art|¨culo¬se¬entiende¬sinperjuicio¬de¬lo¬establecido¬en¬el¬

cap|¨tulo¬II,¬t|¨tulo¬I,¬de¬este¬libro,¬respecto¬a¬las¬cuestiones¬prejudiciales.¬
Art|¨culo115.¬öLaaccio¨npenalseextingueporlamuertedelculpable;¬

peroenestecasosubsistelacivilcontrasusherederosycausahabientes,¬queso¨lo¬

podra¨¬ejercitarseantelajurisdiccio¨nyporlaviadelocivil.¬
Art|¨culo116.¬öLaextincio¨ndelaaccio¨npenalnollevaconsigoladela¬
civil,¬anoserquelaextincio¨nprocedadehabersedeclaradoporsentenciafirme¬
que¬no¬existio¨¬el¬hecho¬de¬que¬la¬civil¬hubiese¬podido¬nacer.¬
En¬los¬dema©¬s¬casos,¬la¬persona¬a¬quien¬corresponda¬la¬accio¨¬n¬civil¬podra¨¬
ejercitarlaantelajurisdiccio¨nyporlav|¨adelocivilqueproceda,¬contraquien¬
estuviere¬obligado¬a¬la¬restitucio¨¬n¬de¬la¬cosa,¬reparacio¨¬n¬del¬dan¬o¬o¬indemniza-
cio¨¬n¬dei¬perjuicio¬sufrido.¬
Art|¨culo¬117.¬öLa¬extincio¨n¬de¬la¬accio©n¬civil¬tampoco¬lleva¬consigo¬la¬
de¬la¬penal¬que¬nazca¬del¬mismo¬delito¬ofalta.¬
La¬sentenciafirme¬absolutoria¬dictada¬en¬elpleitopromovidopor¬el¬ejerci-
cio¬de¬la¬accio¨¬n¬civil,¬no¬sera¨¬obsta¨¬culo¬para¬li¬ejercicio¬de¬la¬accio¨¬n¬penal¬
correspondiente.¬
Lo¬dispuesto¬en¬este¬art|¨culo¬se¬entiende¬sin¬perjuicio¬de¬lo¬que¬establece¬el¬
cap|¨tulo¬II¬del¬t|¨tulo¬I¬de¬este¬libro¬y¬los¬art|¨culos¬106,¬107,¬110¬y¬pa¨rrafo¬
segundo¬del¬112¬(*). 


(*) 
Testo 
e 
appendice 
a 
cura 
di 
GiannI 
CarlO 
FerrerO 
^Avvocato¬Distrettuale¬dello¬
Stato¬di¬Torino.¬


42RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Stefano 
Maccioni. 
L'introduzione©svolta©dall'Avvocato©Generale©dello©
Stato©e©riuscita©indubbiamente©a©stimolare©un'ampia©riflessione,©circa©l'op-
portunita©di©mantenere©all'interno©del©nostro©processo©penale©la©costituzione©
di©parte©civile©ösia©essa©effettuata©da©privati©cittadini©che©da©enti©o©associa-
zioni©rappresentativi©di©interesse©diffusi©öcome©d'altronde©confermano©gli©
interventi©che©si©sono©succeduti©nel©corso©della©giornata.©

Riassumendo,©le©ragioni©indicate©a©sostegno©di©una©esclusione©della©
parte©civile©dal©processo©sono©essenzialmente©tre,©ovvero:©
la©presenza©della©parte©civile©porrebbe©in©essere©uno©squilibrio©tra©
accusa©e©difesa©all'interno©del©processo;©

nell'ipotesi©di©costituzione©di©parte©civile©si©provocherebbe©inevitabil-
mente©una©alterazione©nel©giudizio©del©magistrato,©inficiando©la©sua©serenita©
nella©valutazione;©

la©parte©civile©sarebbe©responsabile©di©prolungare©i©tempi©di©svolgi-
mento©del©processo.©

Appare,©pertanto,©necessario,©a©sommesso©avviso©dello©scrivente,©con-
frontare©tali©affermazioni©con©quanto©quotidianamente©si©verifica©all'interno©
delle©aule©giudiziarie©dei©nostri©Tribunali,©per©rendersi©immediatamente©conto©
della©loro©totale©infondatezza.©

In©riferimento,©infatti,©al©primo©rilievo©occorre©dire©che©l'accusa©non©
risulta©quasi©mai©sufficientemente©rappresentata©dal©Pubblico©Ministero,©
basti©pensare©all'uso©abnorme©della©delega©di©funzioni©a©favore©dei©vice©pro-
curatori©onorari©per©la©maggior©parte©dei©procedimenti©di©primo©grado©di©
competenza©del©giudice©monocratico.©

D'altra©parte©gli©stessi©magistrati©requirenti©devono©sopportare©quotidia-
namente,©anche©a©causa©di©una©cronica©carenza©di©organico,©un©carico©di©
lavoro©superiore©alle©loro©effettive©possibilita©.©

Per©quanto©concerne,©invece,©i©timori©espressi©in©merito©ad©un'eccessiva©
compromissione©emotiva©da©parte©del©giudice,©questi©sono©stati©smentiti©ripe-
tutamente©in©molti©processi©balzati©agli©onori©della©cronaca©per©la©rilevanza©
dei©casi©trattati,©si©veda©per©tutti©la©vicenda©del©petrolchimico©di©Porto©Mar-
ghera©o©il©primo©processo©Priebke,©ma©molti©altri©casi,©anche©meno©noti,©
potrebbero©essere©indicati.©

D'altronde©non©puo©nemmeno©essere©condiviso©il©rilievo©secondo©il©quale©
la©presenza©della©parte©civile©influenzerebbe©i©tempi©processuali,©compor-
tando©un©loro©inevitabile©prolungamento.©

Eénotoria,©infatti,©la©difficile©situazione©nella©quale©versa©la©nostra©giusti-
zia,©non©soltanto©penale.©

Sicuramente,©prima©di©intervenire©con©misure©volte©a©limitare©i©diritti©
delle©vittime©all'interno©del©nostro©processo©penale,©sarebbe©forse©opportuno©
adottare©misure©idonee©a©garantire©un'adeguata©tutela©ai©diritti©dei©cittadini.©


TEMI©ISTITUZIONALI

Senza©scendere©nel©dettaglio,©bastera©pensare©alle©limitate©risorse©ancora©
oggi©investite©dallo©Stato©nel©settore©giustizia©sia©sotto©il©profilo©strutturale©
che©organico,©nonche¨organizzativo.©

Sempre©con©riferimento©a©quanto©si©verifica©nelle©aule©di©giustizia,©
sappiamo©tutti©che©una©delle©cause©piu©frequenti©di©rinvio©delle©udienze©
penali©e©rappresentata©dal©difetto©di©notifica©all'imputato©o©al©suo©difen-
sore©del©decreto©di©citazione©a©giudizio,©dell'avviso©di©cui©all'art.©415-bis©

c.p.p.©o©dell'avviso©di©fissazione©dell'udienza©preliminare.©La©parte©civile,©
invece,©nella©quasi©totalita©dei©casi©svolge©soprattutto©una©funzione©
di©impulso©processuale©al©fianco,©ma©molto©spesso©in©sostituzione,©del©
Pubblico©Ministero.©
D'altronde,©anche©a©livello©europeo©si©vanno©estendendo©i©provvedimenti©
volti©ad©aumentare©le©garanzie©a©favore©delle©vittime©nel©procedimento©
penale.©A©tal©proposito©particolare©rilievo©assume©la©decisione-quadro©del©
Consiglio©dell'Unione©Europea©adottata©in©data©15©marzo©2001.©

Tale©provvedimento©impone©agli©Stati©membri,©non©soltanto©di©aumen-
tare©la©tutela©delle©vittime©dei©reati©al©di©fuori©e©prima©di©un©eventuale©proce-
dimento©penale,©ma©anche©all'interno©del©procedimento©stesso.©

Recita,©infatti,©l'art.©9©che©ûciascuno©Stato©membro©garantisce©alla©vittima©
di©un©reato©il©diritto©di©ottenere©entro©un©ragionevole©lasso©di©tempo©una©deci-
sione©relativa©al©risarcimento©da©parte©dell'autore©del©reato©nell'ambito©del©pro-
cedimento©penale,©eccetto©il©caso©in©cui©il©diritto©nazionale©preveda©altre©moda-
lita©di©risarcimentoý.©

Proprio©al©fine©di©recepire©tali©e©altre©indicazioni©ivi©contenute,©peraltro,©
veniva©istituita,©gia©nel©corso©della©precedente©legislatura,©una©Commissione©
sui©problemi©e©sul©sostegno©delle©vittime©dei©reati,©alla©quale©ho©potuto©parte-
cipare,©che©ha©concluso©recentemente©i©suoi©lavori©con©la©formulazione©di©
una©legge©quadro©per©l'assistenza,©il©sostegno©e©la©tutela©delle©vittime©dei©reati©
che©mi©auguro©possa©diventare©presto©legge©dello©Stato.©

Tra©le©varie©modifiche©e©proposte©avanzate©dal©provvedimento©de©quo,©
particolare©rilievo©assumono©sicuramente©quelle©relative©al©codice©di©proce-
dura©penale.©

A©titolo©esemplificativo,©tra©le©piu©rilevanti©ricordo©quelle©che©consenti-
rebbero©anche©alla©persona©offesa©di©richiedere©l'incidente©probatorio©durante©
la©fase©delle©indagini©preliminari,©andando©cos|©a©colmare©una©lacuna©legisla-
tiva©che©troppo©spesso©penalizza©l'attivita©di©indagine©delle©stesse©vittime©
e©dei©loro©difensori,©come©ha©anche©rilevato©il©consigliere©Marini©nel©suo©
intervento.©

Analogamente,©si©introdurrebbe©un©termine©piu©ampio©rispetto©a©quello©
attualmente©previsto©dall'art.©408,©comma©3,©c.p.p.©per©poter©proporre©oppo-
sizione©all'archiviazione.©Il©termine©di©dieci©giorni,©infatti,©verrebbe©sostituito©
con©quello©di©venti,©in©coerenza©con©quanto©disposto©dall'art.©415-bis©c.p.p.©
con©riferimento©alla©posizione©dell'indagato.©


44RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Attualmente,¨infatti,¨non¨e©¨raro¨il¨caso¨di¨richieste¨di¨archiviazione¨
per¨le¨quali¨sarebbe¨necessario¨in¨favore¨del¨difensore¨della¨persona¨
offesa¨un¨congruo¨termine¨per¨provvedere:¨alla¨richiesta¨di¨copia¨inte-
grale¨degli¨atti¨del¨procedimento¨(alcune¨volte¨si¨puo©¨anchetrattaredi¨
migliaia¨di¨pagine),¨del¨loro¨esame¨e¨della¨nomina¨di¨eventuali¨consulenti¨
di¨parte¨che,¨in¨brevissimo¨tempo,¨eventualmente,¨dovrebbero¨redigere¨
propri¨elaborati.¨

Sempre¨con¨riferimento¨alla¨fase¨delle¨indagini¨preliminari¨la¨legge¨qua-
dro¨prevederebbe¨anche¨una¨estensione¨del¨termine¨di¨cui¨agli¨articoli¨412¨e¨
413¨c.p.p.¨in¨tema¨di¨avocazione¨del¨procedimento,¨che¨puo©¨essere¨effettuata,¨
com'e©¨noto,¨anche¨su¨richiesta¨della¨persona¨offesa¨da¨parte¨del¨Procuratore¨
Generale¨presso¨la¨Corte¨di¨Appello.¨

In¨tal¨caso,¨la¨disciplina¨vigente¨dispone¨che¨il¨Procuratore¨Generale¨
provvede¨a¨svolgere¨le¨indagini¨preliminari¨che¨ritiene¨indispensabili¨entro¨e¨
non¨oltre¨30¨giorni¨dal¨decreto¨di¨avocazione.¨Tale¨termine¨eccessivamente¨
ristretto,¨secondo¨la¨Commissione¨vittime,¨dovrebbe¨essere¨sostituito¨con¨
quello,¨piu©¨ampio,¨di¨sessanta¨giorni.¨

Tralasciando¨di¨esaminare¨per¨intero¨le¨varie¨modifiche¨proposte¨al¨
codice¨di¨rito¨e¨gli¨istituti¨che¨si¨vorrebbero¨introdurre¨a¨favore¨delle¨vittime¨
dei¨reati,¨bastera©¨dire¨che¨il¨filo¨conduttore¨che¨ha¨guidato¨il¨lavoro¨della¨
Commissione,¨e©¨stato¨quello¨di¨garantire¨una¨maggiore¨tutela¨alle¨vittime¨
dei¨reati¨armonizzando,¨ove¨ve¨ne¨fosse¨bisogno,¨il¨nostro¨sistema¨a¨quello¨
degli¨altri¨Paesi¨membri¨della¨Comunita©¨europea.¨

Tornando¨al¨tema¨principale¨del¨convegno,¨devo¨dire¨che¨francamente¨
non¨riuscirei¨attualmente¨ad¨immaginarmi¨un¨processo¨penale¨senza¨la¨parte-
cipazione¨della¨vittima.¨

D'altra¨parte¨si¨avverte¨la¨necessita©¨che,¨all'interno¨del¨nostro¨processo¨
penale,¨siano¨adeguatamente¨tutelati¨i¨diritti¨delle¨vittime¨dei¨reati¨e¨che,¨in¨
tale¨sede,¨le¨stesse¨possano¨e¨debbano¨trovare¨un¨adeguato¨ristoro¨al¨danno¨
subito.¨Troppe¨volte¨si¨assiste¨a¨quella¨che¨gli¨esperti¨definiscono¨ûvittimizza-
zione 
secondariaý¨ossia¨la¨sopportazione¨da¨parte¨della¨persona¨che¨ha¨subito¨
un¨reato¨di¨una¨ulteriore¨sofferenza¨dovuta¨proprio¨alle¨disfunzioni¨e¨carenze¨
del¨processoý.¨

Ecco¨perche¨la¨definizione¨di¨parte 
civile,¨intesa¨come¨colei¨che¨all'in-
terno¨del¨processo¨penale¨si¨muove¨esclusivamente¨per¨ottenere¨un¨risarci-
mento¨economico,¨al¨danno¨sofferto¨in¨conseguenza¨del¨reato,¨sia¨öproprio¨
alla¨luce¨dell'esperienza¨concreta¨öeccessivamente¨riduttiva.¨Alle¨vittime¨
dei¨reati,¨infatti,¨deve¨essere¨riconosciuto,¨indubbiamente,¨il¨merito¨di¨contri-
buire¨al¨raggiungimento¨della¨verita©¨processuale(*).¨

(*)¨Testo¨di¨StefanO 
MaccionI 
^Responsabile 
nazionale 
di 
Giustizia 
per 
i 
Diritti 
^
Cittadinanzattiva. 



IlcontenziosoUEIlcontenziosoUE
La¨rubrica¨intende¨fornire¨una¨informazione¨tempestiva¨sulla¨giurispru-
denza¨comunitaria¨e¨nazionale¨di¨rilevanza¨comunitaria¨all'operatore¨giuridico,¨
lacuiattivita©¨semprepiu©¨devetenercontodelprocessodiintegrazionegiuridica¨
ed¨economica¨in¨atto¨in¨Europa.¨

L'Avvocatura¨dello¨Stato,¨che¨collabora¨con¨tutte¨le¨Amministrazionipub-
bliche¨al¨riscontro¨giurisdizionale¨del¨processo¨di¨integrazione¨europea,¨che¨si¨
modula¨nella¨interpretazione¨e¨nell'applicazione¨del¨diritto¨comunitario,¨rappre-
senta¨un¨punto¨di¨riferimento¨e¨di¨informazione¨privilegiato¨per¨documentare¨
un¨taleprocesso.¨

La¨rubrica¨vuole¨quindi¨essere¨uno¨strumento¨di¨lavoro¨e¨nel¨contempo¨un¨
contributo¨alla¨formazione¨di¨professionalita©¨adeguate¨alle¨necessita©¨della¨inte-
grazione¨europea.¨

Si¨articola¨in¨due¨sezioni.¨
Nellaprimasonoriprodottigliattirilevantidellepiu©¨significativedecisioni¨
giurisdizionali.¨La¨pubblicazione¨della¨sentenza,¨eventualmente¨per¨estratto,¨
potra©¨essere¨accompagnata¨dalla¨relazione¨di¨udienza¨(nella¨quale¨sonofocaliz-
zate¨le¨posizioni¨assunte¨dalle¨parti¨in¨giudizio),¨dalle¨conclusioni¨dell'Avvocato¨
Generale¨(che¨sempre¨contengono¨una¨sintesi¨ragionata¨del¨diritto¨vivente¨comu-
nitario)¨nonche¨da¨una¨nota¨di¨commento,¨che¨avra©¨cura¨di¨sottolineare¨la¨rica-
duta¨della¨decisione¨nell'ordinamento¨italiano.¨
La¨seconda¨sezione¨riprodurra©¨tutte¨le¨nuove¨questioni¨di¨interpretazione¨e¨
di¨applicazione¨del¨diritto¨comunitario¨sottoposte¨alla¨Corte¨di¨Giustizia.¨Nei¨
casi¨in¨cui¨e©¨intervento¨in¨causa¨e¨Governo¨italiano¨si¨richiameranno¨le¨osserva-
zioni¨svolte.¨
Nelledomandepregiudizialichecoinvolgonoquestionidiprincipio¨enelle¨
qualinone©¨statadecisalapresentazionedapartedelGovernoitalianodiosser-
vazioni¨scritte,¨si¨pubblichera©¨una¨breve¨scheda¨giurisprudenziale¨ragionata¨con¨
indicazioni¨bibliografiche.¨

Avv. 
MauriziO 
FiorillI 



ECISIONIEECISIONIE
SULLAéLEGITTIMITAéDELLEéTARIFFEéPROFESSIONALIéFORENSIé

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©Plenum, 
19©febbraio©2002,©nella©

causaéC-35/1999é^Presidente 
Rodr|©guez©Igelsias©^Relatore 
Wathelet©^

Avvocato 
Generale 
Le©ger©^Domanda©di©pronunzia©pregiudiziale©propo-

sta©dal©Pretore©di©Pinerolo©nel©procedimento©Arduino©ed©altri©c/Compa-

gnia©Assicuratrice©RAS©S.p.a.©Interv.:©Governo©italiano,©francese©e©fin-

landese©e©Commissione©delle©Comunita©europee.©

(Trattato©CE,©articoli©10©e©81;©r.d.©legge©27©novembre©1933©n.©1578,©conv.©in©legge©

22©gennaio©1934©n.©36,©articoli©57©e©58).©

la 
massima 


Gli 
articoli 
5 
e 
85 
del 
Trattato 
CE 
(divenuti 
articoli 
1O 
CE 
e 
81 
CE) 
non 
ostano 
all'adozione 
da 
parte 
di 
uno 
Stato 
membro 
di 
una 
misura 
legislativa 
o 
regolamentare 
che 
approvi, 
sulla 
base 
di 
un 
progetto 
stabilito 
da 
un 
ordine 
pro-
fessionaleforense, 
una 
tariffa 
chefissa 
dei 
minimi 
e 
dei 
massimiper 
gli 
onorari 
dei 
membri 
dell'ordine, 
qualora 
tale 
misura 
sia 
stata 
adottata 
nell'ambito 
di 
un 
procedimento 
come 
quello 
previsto 
dal 
r.d. 
legge 
27 
novembre 
1933, 
n. 
1578, 
come 
modificato. 


il 
commento 


La©sentenza©si©pone©nel©solco©di©un©indirizzo©gia©ben©delineato:©non©
puo©parlarsi©di©intesa©ai©sensi©dell'art.©81©(ex©85)©del©Trattato©Ce©laddove©
una©tariffa©di©categoria©obbligatoria©sia©approvata©dai©pubblici©poteri,©
allorche©essa©sia©determinata©nel©rispetto©dei©criteri©di©interesse©pubblico©
stabiliti©dalla©legge©e©i©pubblici©poteri©non©rinuncino©alle©proprie©preroga-
tive.©Cfr.,©da©ultimo,©in©questa©Rassegna, 
1998,©I,©343,©la©sentenza©1.©otto-
bre©1998,©nella©causa©C-38/97,©AutotrasportatorI 
Librandi,©riguardo©
alle©tariffe©dei©trasporti©merci©su©strada,©e©al©contrario,©riscontratasi©
una©carenza©di©interesse©pubblico,©la©sentenza©18©giugno©1998,©nella©causa©
C-35/96,©CommissionE 
c. 
RepubblicA 
italiana,©relativamente©alla©
tariffa©degli©spedizionieri©doganali.©

O.F.©
gli 
argomenti 
della 
decisione 


(omissis) 


û1.©öCon©ordinanza©13©gennaio©1999,©pervenuta©alla©Corte©il©9©feb-
braio©seguente,©il©Pretore©di©Pinerolo©ha©sollevato,©in©applicazione©del-
l'art.©177©del©Trattato©CE©(divenuto©art.©234©CE),©due©questioni©pregiudi-
ziali©vertenti©sull'interpretazione©dell'art.©85©del©Trattato©CE©(divenuto©
art.©81©CE).©
2.©öTali©questioni©sono©sorte©nell'ambito©della©liquidazione©delle©spese©
relative©al©procedimento©penale©condotto©nei©confronti©del©sig.©Arduino.©

IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^le 
decisioni

Contesto 
normativo 
nazionale 


3. 
öIl 
testo 
base 
che 
disciplina 
la 
professione 
dell'avvocato 
in 
Italia 
eò 
il 
regio 
decreto 
legge 
27 
novembre 
1933, 
n. 
1578 
(Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italiana 
n. 
281 
del 
5 
dicembre 
1933), 
convertito 
in 
legge 
22 
gen-
naio 
1934, 
n. 
36 
(Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italiana 
n. 
24 
del 
30 
gennaio 
1934), 
come 
successivamente 
modificato 
(in 
prosieguo: 
il 
ûregio 
decreto 
leggeý). 
4. 
öL'avvocato 
svolge 
una 
libera 
professione 
consistente 
in 
un'attivitaò 
di 
rappresentanza 
e 
di 
assistenza 
nei 
procedimenti 
giurisdizionali 
civili, 
penali 
e 
amministrativi. 
In 
Italia 
tale 
attivitaò 
eò 
affidata 
esclusivamente 
agli 
avvocati, 
il 
cui 
intervento 
eò 
, 
di 
regola, 
obbligatorio 
(art. 
82 
del 
codice 
di 
pro-
cedura 
civile 
italiano). 
5. 
öIl 
Consiglio 
nazionale 
forense 
(in 
prosieguo: 
il 
ûCNFý) 
eò 
disci-
plinato 
dagli 
articoli 
52-55 
del 
detto 
regio 
decreto-legge. 
Esso 
eò 
costituito 
da 
avvocati 
eletti 
dagli 
appartenenti 
alla 
categoria, 
uno 
per 
ciascun 
distretto 
di 
Corte 
d'appello 
ed 
eò 
istituito 
presso 
il 
Ministero 
di 
Grazia 
e 
Giustizia. 
6. 
öL'art. 
57 
del 
regio 
decreto-legge 
prevede 
che 
i 
criteri 
per 
la 
determinazione 
degli 
onorari 
e 
delle 
indennitaò 
dovuti 
agli 
avvocati 
e 
ai 
procuratori 
in 
materia 
civile, 
penale 
e 
stragiudiziale 
siano 
stabiliti 
ogni 
biennio 
con 
deliberazione 
del 
CNF. 
Le 
tariffe, 
una 
volta 
deliberate 
dal 
CNF, 
sono 
successivamente 
approvate 
dal 
Ministro, 
sentito 
il 
parere 
del 
Comitato 
interministeriale 
dei 
prezzi 
(in 
prosieguo: 
il 
ûCIPý), 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
14, 
ventesimo 
comma, 
della 
legge 
22 
dicembre 
1984, 
n. 
887 
(Suppl. 
ord. 
alla 
Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italiana 
n. 
356 
del 
29 
dicem-
bre 
1984), 
previa 
consultazione 
obbligatoria 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
secondo 
quanto 
disposto 
dall'art. 
17, 
terzo 
comma, 
della 
legge 
23 
agosto, 
1988, 
n. 
400 
(Suppl. 
ord. 
alla 
Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italiana 
n. 
214 
del 
12 
settembre 
1988). 
7. 
öL'art. 
58 
del 
regio 
decreto-legge 
precisa 
che 
i 
criteri 
previsti 
dal-
l'art. 
57 
del 
regio 
decreto-legge 
sono 
stabiliti 
con 
riferimento 
al 
valore 
delle 
controversie 
e 
al 
grado 
dell'autoritaò 
chiamata 
a 
conoscerle 
e, 
per 
i 
giudizi 
penali, 
anche 
alla 
durata 
di 
essi. 
Per 
ciascun 
atto 
o 
serie 
di 
atti 
deve 
essere 
fissato 
un 
limite 
massimo 
e 
un 
limite 
minimo. 
8. 
öAi 
sensi 
dell'art. 
60 
del 
regio 
decreto-legge, 
la 
liquidazione 
degli 
onorari 
eò 
fatta 
dall'autoritaò 
giudiziaria 
in 
base 
ai 
criteri 
stabiliti 
dall'art. 
57 
del 
regio 
decreto-legge, 
tenuto 
conto 
della 
gravitaò 
e 
del 
numero 
delle 
que-
stioni 
trattate. 
9. 
öTale 
liquidazione 
deve 
restare 
entro 
i 
limiti 
massimi 
e 
minimi 
fis-
sati 
dall'art. 
58. 
Tuttavia, 
in 
casi 
di 
eccezionale 
importanza, 
in 
relazione 
alla 
specialitaò 
delle 
controversie 
e 
quando 
il 
valore 
intrinseco 
della 
prestazione 
lo 
giustifichi, 
il 
giudice 
puoò 
oltrepassare 
il 
limite 
massimo. 
Inversamente, 
egli 
puo©
, 
quando 
la 
causa 
risulti 
di 
facile 
trattazione, 
attribuire 
l'onorario 
in 
misura 
inferiore 
al 
minimo. 
In 
entrambi 
i 
casi, 
la 
decisione 
del 
giudice 
deve 
essere 
motivata. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

10.©öLa©tariffa©professionale©forense©di©cui©trattasi©nella©causa©princi-
pale©risulta©dalla©delibera©del©CNF©12©giugno©1993,©modificata©il©29©settem-
bre©1994©(in©prosieguo:©la©ûdelibera©del©CNFý),©ed©e©stata©approvata©con©
decreto©ministeriale©5©ottobre©1994,©n.©585©(Gazzetta 
Ufficiale 
della©Repub-
blica©italiana©n.©247©del©21©ottobre©1994).©L'art.©2©di©tale©decreto©prevede©che©
ûgli©aumenti©di©cui©alle©allegate©tabelle©decorrono©dal©1.©ottobre©1994©per©il©
50%©e©per©il©restante©50%©dal©1.©aprile©1995ý.©Detto©aumento©scaglionato©
nel©tempo©e©dovuto©ai©rilievi©del©CIP,©in©quanto©tale©comitato©ha©tenuto©conto©
in©particolare©dell'aumento©dell'inflazione.©Prima©di©adottare©la©tariffa,©il©
Ministro©aveva©nuovamente©consultato©il©CNF,©il©quale,©nella©seduta©29©set-
tembre©1994,©aveva©aderito©alla©proposta©di©rinviare©l'applicazione©della©
tariffa.©

11.©öL'art.©4,©n.©1,©della©delibera©del©CNF©dispone©l'inderogabilita©delle©
tariffe©minime©stabilite©per©gli©onorari©degli©avvocati©e©per©gli©onorari©e©i©
diritti©dei©procuratori.©Tuttavia,©qualora©a©motivo©di©particolari©circostanze©
del©caso©appaia©una©sproporzione©manifesta©fra©le©prestazioni©dell'avvocato©
o©del©procuratore©e©l'onorario©previsto©dalle©tabelle,©il©n.©2©dello©stesso©arti-
colo©consente©di©superare©i©massimi©indicati©nelle©tabelle,©anche©oltre©il©rad-
doppio©previsto©dall'art.©5,©n.©2,©della©delibera©del©CNF,©ovvero©scendere©al©
di©sotto©dei©minimi©indicati©nelle©tabelle,©purche¨la©parte©che©vi©ha©interesse©
esibisca©il©parere©del©competente©Consiglio©dell'ordine.©
12.©öL'art.©5©della©delibera©del©CNF©fissa©le©regole©generali©per©la©liqui-
dazione.©Esso©prevede,©al©primo©comma,©che©nella©liquidazione©degli©onorari©
a©carico©del©soccombente©deve©essere©tenuto©conto©del©valore©e©della©natura©
della©controversia,©dell'importanza©e©del©numero©delle©questioni©trattate,©del©
grado©dell'autorita©adita,©con©speciale©riguardo©all'attivita©svolta©dall'avvo-
cato©dinanzi©al©giudice.©Il©secondo©comma©prevede©che,©per©le©cause©di©parti-
colare©importanza©per©le©questioni©giuridiche©trattate,©la©liquidazione©degli©
onorari©a©carico©del©soccombente©puo©arrivare©fino©al©doppio©dei©massimi©
stabiliti.©Il©terzo©comma©aggiunge©che©nella©liquidazione©degli©onorari©a©
carico©dei©cliente,©oltre©che©dei©criteri©di©cui©ai©commi©precedenti,©si©puo©tener©
conto©dei©risultati©del©giudizio©e©dei©vantaggi,©anche©non©patrimoniali,©conse-
guiti,©nonche¨dell'urgenza©richiesta©per©il©compimento©delle©singole©attivita©.©
Nelle©cause©di©straordinaria©importanza©la©liquidazione©puo©arrivare©fino©al©
quadruplo©dei©massimi©stabiliti.©
Causa 
principale 


13.©öIl©sig.©Arduino©e©stato©penalmente©perseguito,©dinanzi©al©Pretore©
di©Pinerolo©per©aver©effettuato,©per©negligenza,©imprudenza©e©imperizia,©non-
che¨in©violazione©delle©disposizioni©di©legge©che©regolano©la©circolazione©stra-
dale,©un©sorpasso©su©una©strada©in©cui©tale©manovra©non©era©consentita,©
entrando©cos|©in©collisione©con©la©vettura©del©sig.©Dessi.©Quest'ultimo©si©e©
costituito©parte©civile.©Al©momento©della©liquidazione©delle©spese©sostenute©
dal©signor©Dessi©e©poste©a©carico©del©sig.©Arduino,©il©Pretore©ha©disapplicato©
la©tariffa©professionale©emanata©con©decreto©ministeriale©n.©585/1994.©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni494

14.©öAdita©con©ricorso,©la©Corte©suprema©di©cassazione©ha©considerato©
illegittima©la©disapplicazione©della©detta©tariffa.©Con©sentenza©29©aprile/©
6©luglio©1998,©n.©1363,©essa©ha©annullato©la©sentenza©pronunciata©dal©Pretore©
di©Pinerolo©per©quanto©riguardava©le©spese©e©ha©rinviato©la©causa©su©questo©
punto©dinanzi©allo©stesso©giudice.©
15.©öIl©Pretore©di©Pinerolo©rileva©che©nell'ordinamento©giuridico©ita-
liano©esistono©due©tendenze©giurisprudenziali©contraddittorie©circa©la©que-
stione©se©la©tariffa©forense,©emanata©con©decreto©ministeriale©n.©585/1994,©
costituisca©o©meno©un©accordo©che©limita©la©concorrenza©ai©sensi©dell'art.©85©
del©Trattato.©
16.©öSecondo©la©prima©tendenza,©le©caratteristiche©di©questa©norma-
tiva©nazionale©sarebbero©analoghe©a©quelle©della©normativa©che©riguarda©il©
sistema©tariffario©degli©spedizionieri©doganali©oggetto©della©sentenza©della©
Corte©18©giugno©1998©(causa©C-35/96,©Commissione/Italia,©Racc.,©I-3851).©
Il©CNF©sarebbe©una©associazione©di©imprese©ai©sensi©dell'art.©85,©n.©1,©del©
Trattato©e©nessuna©disposizione©di©legge©prescrive©che©venga©tenuto©conto©
di©criteri©di©interesse©pubblico©in©sede©di©determinazione©della©tariffa©degli©
onorari©forensi.©Pertanto,©il©giudice©sarebbe©tenuto©a©disapplicare©tale©
tariffa.©
17.©öIn©base©alla©seconda©tendenza©giurisprudenziale,©la©tariffa©non©
costituirebbe©il©risultato©di©una©decisione©discrezionale©dell'organizzazione©di©
categoria©di©cui©trattasi.©L'intervento©dell'autorita©pubblica©svolgerebbe©un©
ruolo©determinante©sia©nella©fase©di©elaborazione©che©in©quella©di©approva-
zione,©di©modo©che©non©si©configurerebbe©una©delega©di©poteri©di©diritto©pub-
blico©ad©operatori©privati©che©consenta©a©questi©ultimi©di©stabilire©essi©stessi©
le©tariffe©in©violazione©dell'art.©85©del©Trattato.©
18.©öIn©tale©contesto,©il©Pretore©di©Pinerolo©ha©deciso©di©sospendere©il©
procedimento©e©di©sottoporre©alla©Corte©le©seguenti©questioni©pregiudiziali:©
ûa) 
Se©rientri©nel©campo©di©operativita©del©divieto©di©cui©all'art.©85,©

n.©1,©del©Trattato©CE©la©deliberazione©del©CNF,©approvata©con©decreto©mini-
steriale©n.©585/1994,©con©cui©sono©state©fissate©le©tariffe©inderogabili©relative©
all'attivita©professionale©degli©avvocati.©
b) 
Nel©caso©di©risposta©affermativa©al©quesito©sub©a),©se,©tuttavia,©
l'ipotesi©rientri©nella©previsione©di©inapplicabilita©del©divieto©statuita©dal-
l'art.©85,©n.©3,©del©Trattatoý.©

(omissis) 
Sulle 
questioni 


32.©öCon©le©sue©questioni,©che©occorre©esaminare©congiuntamente,©il©
giudice©a 
quo 
chiede©sostanzialmente©se©gli©articoli©5©del©Trattato©CE©(dive-
nuto©art.©10©CE)©e©85©del©Trattato©ostino©all'adozione©da©parte©di©uno©Stato©
membro©di©una©misura©legislativa©o©regolamentare©che©approvi,©sulla©base©di©
tiri©progetto©stabilito©da©un©ordine©professionale©forense,©una©tariffa©che©fissa©
dei©minimi©e©dei©massimi©per©gli©onorari©dei©membri©dell'ordine,©qualora©tale©
misura©statale©sia©adottata©nell'ambito©di©un©procedimento©come©quello©pre-
visto©dalla©normativa©italiana.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

33.©öIn©via©preliminare,©la©Corte©rileva©che,©estendendosi©a©tutto©il©ter-
ritorio©di©uno©Stato©membro,©la©detta©misura©statale©puo©pregiudicare©il©com-
mercio©tra©gli©Stati©membri©ai©sensi©dell'art.©85,©n.©1,©del©Trattato©(v.,©in©tal©
senso,©precitata©sentenza©Commissione/Italia,©punto©48).©
34.©öAnche©se©e©vero©che,©di©per©se¨,©l'art.©85©del©Trattato©riguarda©
esclusivamente©la©condotta©delle©imprese©e©non©le©disposizioni©legislative©o©
regolamentari©emanate©dagli©Stati©membri,©cio©non©toglie©che©tale©articolo,©
in©combinato©disposto©con©l'art.©5©del©Trattato,©obbliga©gli©Stati©membri©a©
non©adottare©o©mantenere©in©vigore©provvedimenti,©anche©di©natura©legisla-
tiva©o©regolamentare,©idonei©a©eliminare©l'effetto©utile©delle©regole©di©concor-
renza©applicabili©alle©imprese©[sentenze©21©settembre©1988,©causa©n.©267/86,©
Van©Eycke,©Racc.,©4769,©punto©16,©17©novembre©1993,©causa©n.©C-185/91,©
Reiff,©Racc.,©I-5801,©punto©14,©9©giugno©1994,©causa©C-153/1993,©Delta©Schif-
fahrts©öund©Speditionsgesellschaft,©Racc.,©I-2517,©punto©14,©5©ottobre©1995,©
causa©C-96/94,©Centro©Servizi©Spediporto,©Racc.,©I-2883,©punto©20,©e©
Commissione/Italia,©prec.,©punto©53;©v.©anche,©per©quanto©riguarda©l'art.©86©
del©Trattato©CE©(divenuto©art.©82©CE),©sentenza©16©novembre©1977,©causa©
13/77,©GB-Inno-BM,©Racc.,©2115,©punto©31].©
35.©öLa©Corte©ha©dichiarato©che©si©e©in©presenza©di©una©violazione©
degli©articoli©5©e©85©del©Trattato©quando©uno©Stato©membro©imponga©o©age-
voli©la©conclusione©di©accordi©in©contrasto©con©l'art.©85,©o©rafforzi©gli©effetti©
di©siffatti©accordi,©ovvero©tolga©alla©propria©normativa©il©suo©carattere©pub-
blico©delegando©ad©operatori©privati©la©responsabilita©di©adottare©decisioni©
d'intervento©in©materia©economica©(v.©precitate©sentenze©Van©Eycke,©
punto©16,©Reiff,©punto©14,©Delta©Schiffahrts©öund©Speditionsgesellschaft,©
punto©14,©Centro©Servizi©Spediporto,©punto©21,©e©Commissione/Italia,©
punto©54).©
36.©öAl©riguardo,©il©fatto©che©uno©Stato©membro©prescriva©ad©un'orga-
nizzazione©di©categoria©l'elaborazione©di©un©progetto©di©tariffa©per©le©presta-
zioni©non©priva©automaticamente©la©tariffa©infine©redatta©del©suo©carattere©
di©normativa©statale.©
37.©öLo©stesso©vale©quando©i©membri©dell'organizzazione©di©categoria©
possono©essere©qualificati©come©esperti,©indipendenti©dagli©operatori©econo-
mici©interessati,©e©sono©tenuti©dalla©legge©a©fissare©le©tariffe©prendendo©in©con-
siderazione©non©soltanto©gli©interessi©delle©imprese©o©delle©associazioni©di©
imprese©del©settore©che©li©ha©designati,©ma©anche©l'interesse©generale©e©gli©
interessi©delle©imprese©degli©altri©settori©o©degli©utenti©dei©servizi©di©cui©trat-
tasi©(v.,©in©tal©senso,©precitate©sentenze©Reiff,©punti©17-19©e©24;©Delta©Schif-
fahrts©öund©Speditionsgesellschaft,©punti©16-18©e©23,©17©ottobre©1995,©cause©
riunite©da©n.©C-140/1994©a©n.©C-142/1994,©DIP©e©a.,©Racc.,©I-3257,©punti©18©
e©19,©e©Commissione/Italia,©prec.,©punto©44).©
38.©öDalla©descrizione©dell'ambito©normativo©nazionale©nella©causa©
principale©risulta©che©lo©Stato©italiano©obbliga©il©CNF,©composto©esclusiva-
mente©di©avvocati©eletti©da©appartenenti©alla©categoria,©a©presentare©ogni©
biennio©un©progetto©di©tariffa©degli©onorari©di©avvocato©contenente©limiti©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni©51

minimi©e©massimi.©Anche©se,©ai©sensi©dell'art.©58©del©regio©decreto©legge,©gli©
onorari©e©le©indennita©devono©essere©fissati©con©riferimento©al©valore©delle©
controversie,©al©grado©dell'autorita©chiamata©a©conoscerle©e,©per©il©settore©
penale,©alla©durata©dei©procedimenti,©il©regio©decreto©legge©non©indica,©in©
realta©,©criteri©di©interesse©pubblico©di©cui©il©CNF©dovrebbe©tener©conto.©

39.©öPertanto,©la©normativa©nazionale©di©cui©trattasi©nella©causa©princi-
pale©non©contiene©modalita©procedurali,©ne¨prescrizioni©di©merito©idonee©a©
garantire,©con©una©probabilita©ragionevole,©che©il©CNF©si©comporti,©in©sede©
di©elaborazione©del©progetto©di©tariffa,©come©un'articolazione©del©pubblico©
potere©che©agisce©per©obiettivi©di©interesse©pubblico.©
40.©öTuttavia,©non©risulta©che©lo©Stato©italiano©abbia©rinunciato©ad©
esercitare©il©suo©potere©di©decisione©in©ultima©istanza©o©a©controllare©l'applica-
zione©della©tariffa,©come©tendono©a©confermare©le©circostanze©menzionate©al©
punto©10©della©presente©sentenza.©

41.©öDa©un©lato,©il©CNF©e©incaricato©soltanto©di©approntare©un©pro-
getto©di©tariffa©privo,©in©quanto©tale,©di©forza©vincolante.©In©mancanza©di©
approvazione©da©parte©del©Ministro,©il©progetto©di©tariffa©non©entra©in©
vigore,©e©resta©in©vigore©la©tariffa©precedentemente©approvata.©Per©questo©
motivo,ilMinistro©hailpoteredifar©emendare©il©progetto©dalCNF.©
Inoltre,©il©Ministro©e©assistito©da©due©organi©pubblici,©il©Consiglio©di©Stato©
ed©il©CIP,©dai©quali©deve©ottenere©il©parere©prima©di©qualsiasi©approvazione©
della©tariffa.©
42.©öDall'altro,©l'art.©60©del©regio©decreto©legge©dispone©che©la©liquida-
zione©degli©onorari©e©effettuata©dagli©organi©giudiziari©in©base©ai©criteri©stabi-
liti©dall'art.©57©del©regio©decreto©legge,©tenuto©conto©della©gravita©e©del©
numero©di©questioni©trattate.©Inoltre,©in©talune©circostanze©eccezionali,©il©giu-
dice©puo©,©con©una©decisione©debitamente©motivata,©derogare©ai©limiti©minimi©
e©massimi©fissati©in©applicazione©dell'art.©58©del©regio©decreto©legge.©
43.©öPertanto,©non©si©puo©affermare©che©lo©Stato©italiano©abbia©dele-
gato©ad©operatori©privati©la©responsabilita©di©prendere©decisioni©di©intervento©
nel©settore©economico,©il©che©porterebbe©a©privare©del©suo©carattere©statale©la©
normativa©di©cui©trattasi©nella©causa©principale.©Per©i©motivi©esposti©ai©
punti©41©e©42©della©presente©sentenza,©non©gli©si©puo©neanche©contestare©di©
imporre©o©di©favorire©la©conclusione©di©intese©in©contrasto©con©l'art.©85©del©
Trattato©o©di©rafforzarne©gli©effetti.©
44.©öOccorre©quindi©risolvere©le©questioni©pregiudiziali©nel©senso©che©
gli©articoli©5©e©85©del©Trattato©non©ostano©all'adozione©da©parte©di©uno©Stato©
membro©di©una©misura©legislativa©o©regolamentare©che©approvi,©sulla©base©di©
un©progetto©stabilito©da©un©ordine©professionale©forense,©una©tariffa©che©fissa©
dei©minimi©e©dei©massimi©per©gli©onorari©dei©membri©dell'ordine,©qualora©tale©
misura©statale©sia©adottata©nell'ambito©di©un©procedimento©come©quello©pre-
visto©dalla©normativa©italiana.ý.©
(omissis) 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

SULL'ACCESSO 
E 
L'ESERCIZIO 
DELLA 
PROFESSIONE 
FORENSE 
Corte©di©Giustizia©delle©Comunitaéeuropee,©sez.©5a,©7©marzo©2002,©nella©causa 
C-145/1999 
^Presidente©Von©Bahr©^Relatore©Edward©^Avvocato©Gene-
rale©Stix-Hackl©^Commissione©delle©Comunita©europee©(ag.©Traversa©e©
Mongin)©c/Repubblica©Italiana©(avv.©Stato©I.M.©Braguglia).©
(Trattato©CE,©articoli©43©e©49;©direttiva©del©Consiglio©21©dicembre©1988,©n.©89/48/CEE;©

r.d.©legge©27©novembre©1933,©n.©1578,©conv.©in©legge©22©gennaio©1934©n.©36,©art.©17;©legge©
9©febbraio©1982©n.©31;©decreto©legislativo©27©gennaio©1992©n.©115;©legge©22©febbraio©
1994©n.©146,©art.©10).©
la 
massima 


Mantenendo,©in©violazione©dell'art.©59©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©seguito©
a©modifica,©art.©49©CE),©il©divieto©generale©imposto©agli©avvocati©stabiliti©in©altri©
Stati©membri©ed©esercitanti©in©Italia©in©regime©di©libera©prestazione©di©servizi©di©
disporre©in©tale©Stato©dell'infrastruttura©necessaria©all'effettuazione©delle©loro©
prestazioni;©obbligando,©in©violazione©dell'art.©52©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©
seguito©a©modifica,©art.©43©CE),©gli©avvocati©a©risiedere©nella©circoscrizione©del©
tribunale©da©cui©dipende©l'albo©al©quale©essi©sono©iscritti;©e©recependo©in©maniera©
incompleta©la©direttiva©del©Consiglio©21©dicembre©1998,©89/48/CEE,©relativa©ad©
un©sistema©generale©di©riconoscimento©dei©diplomi©di©istruzione©superiore©che©
sanciscono©formazioni©professionali©di©una©durata©minima©di©tre©anni,©stante©
l'assenza©di©una©regolamentazione©che©stabilisce©le©modalita©dellaprova©attitudi-
nale©per©gli©avvocati©provenienti©da©altri©Stati©membri;©la©Repubblica©italiana©e©
venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©imposti©dagli©articoli©52©e©59©del©Trattato©
nonche¨alla©direttiva©89/48.©

Viceversa©non©sussiste©violazione©degli©obblighi©suddetti©il©fatto©che©
l'art.©17,©n.©1,©punti©1,©4©e©5,©del©decreto©legge©n.©1578/33©ancora©disponga©la©
subordinazione©dell'accesso©alla©professione©di©avvocato©al©possesso©della©citta-
dinanza©italiana,©di©una©laurea©italiana©in©giurisprudenza©e©di©un©tirocinio©di©
due©anni©dinanzi©agli©organi©giudiziari©italiani,©in©quanto©tali©disposizioni©deb-
bono©ritenersi©abrogate©dall'art.©10©della©legge©n.©146/1994©e©dal©decreto©legisla-
tivo©n.©115/1992.©

gli 
argomenti 
della 
decisione 


(omissis)©

û1.©öCon©atto©introduttivo©depositato©nella©cancelleria©della©Corte©il©
21©aprile©1999,©la©Commissione©delle©Comunita©europee©ha©proposto,©in©forza©
dell'art.©169©del©Trattato©CE©(divenuto©art.©226©CE),©un©ricorso©diretto©a©far©
dichiarare©che:©
mantenendo,©in©violazione©dell'art.©59©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©
seguito©a©modifica,©art.©49©CE),©il©divieto©generale©imposto©agli©avvocati©sta-
biliti©in©altri©Stati©membri©ed©esercitanti©in©Italia©in©regime©di©libera©presta-
zione©di©servizi©di©disporre©in©tale©Stato©dell'infrastruttura©necessaria©all'effet-
tuazione©delle©loro©prestazioni;©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni©53 


subordinando,©in©violazione©dell'art.©52©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©
seguito©a©modifica,©art.©43©CE),©l'iscrizione©come©avvocato©ad©un©albo©ita-
liano©al©possesso©della©cittadinanza©italiana©ed©al©possesso©di©qualifiche©
acquisite©esclusivamente©in©Italia,©nonche¨al©mantenimento©della©residenza©
in©una©circoscrizione©giudiziaria©italiana;©

applicando©in©forma©discriminatoria©nei©confronti©degli©avvocati©pro-
venienti©da©altri©Stati©membri©le©ûmisure©compensativeý©(prova©attitudinale)©
previste©dall'art.©4©della©direttiva©del©Consiglio©21©dicembre©1988,©
89/48/CEE,©relativa©ad©un©sistema©generale©di©riconoscimento©dei©diplomi©
di©istruzione©superiore©che©sanciscono©formazioni©professionali©di©una©durata©
minima©di©tre©anni©(Gazzetta 
Ufficiale 
1989,©L©19,©pag.©16),©e©recependo©in©
maniera©incompleta©la©direttiva©89/48,©stante©l'assenza©di©una©regolamenta-
zione©che©stabilisce©le©modalita©della©prova©attitudinale©per©gli©avvocati©pro-
venienti©da©altri©Stati©membri,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©
agli©obblighi©ad©essa©imposti©dagli©articoli©52©e©59©del©Trattato©nonche¨alla©
direttiva©89/48.©

2.©öCon©ordinanza©del©presidente©della©Corte©5©luglio©1999,©la©
domanda©d'intervento©a©sostegno©della©domanda©della©Commissione©presen-
tata©dall'avv.©J.©Lau©e©stata©dichiarata©manifestamente©irricevibile.©(Omissis). 
Procedimento 
precontenzioso 


19.©öSecondo©il©procedimento©di©cui©all'art.©169,©primo©comma,©del©
Trattato,©la©Commissione,©dopo©aver©invitato©la©Repubblica©italiana©a©pre-
sentare©le©sue©osservazioni©con©lettera©8©ottobre©1998,©ha©inviato©un©parere©
motivato©a©tale©Stato©membro,©invitandolo©ad©adottare©le©misure©necessarie©
per©conformarsi©agli©obblighi©che©risultano©dagli©articoli©52©e©59©del©Trattato©
e©dalla©direttiva©89/48©entro©due©mesi©dalla©notifica©di©detto©parere.©Non©
essendo©stata©convinta©dalla©risposta©del©governo©italiano©allo©stesso©parere,©
la©Commissione©ha©deciso©di©presentare©il©ricorso©in©esame.©
Sulla 
prima 
censura 


20.©öCon©la©prima©censura©la©Commissione©sostiene©che©l'art.©59©del©
Trattato©e©in©contrasto©con©l'art.©2,©secondo©comma,©della©legge©n.©31/1982,©
in©quanto©tale©disposizione©nazionale©vieta©agli©avvocati©stabiliti©in©altri©Stati©
membri©e©che©intendono©fornire©prestazioni©di©servizi©in©Italia©di©disporre©di©
una©certa©infrastruttura©in©tale©Stato©membro.©
21.©öIl©governo©italiano©sostiene,©in©sostanza,©che©tale©divieto©mira©ad©
evitare©che©sia©elusa©la©liberta©di©stabilimento.©Senza©l'esistenza©di©tale©
divieto,©gli©avvocati©che©esercitano©il©loro©diritto©alla©libera©prestazione©di©ser-
vizi©potrebbero©infatti©creare,©con©la©copertura©di©una©determinata©struttura,©
uno©stabilimento.©Tuttavia,©esso©aggiunge©che,©per©eliminare©qualsiasi©dubbio©
a©proposito©della©compatibilita©dell'art.©2,©secondo©comma,©della©legge©
n.©31/82,©con©l'art.©59©del©Trattato,©un©disegno©di©legge©che©prevede©l'abroga-
zione©della©detta©disposizione©nazionale©e©stato©sottoposto©all'esame©del©Par-
lamento©italiano.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

22.©öA©tale©proposito,©occorre©rammentare©che©la©Corte©ha©gia©statuito©
che©il©carattere©temporaneo©di©una©prestazione©di©servizi©non©esclude©la©possi-
bilita©per©il©prestatore©di©servizi,©ai©sensi©del©Trattato,©di©dotarsi©nello©Stato©
membro©ospitante©di©una©determinata©infrastruttura©(ivi©compreso©un©ufficio©
o©uno©studio),©se©questa©infrastruttura©e©necessaria©al©compimento©della©pre-
stazione©di©cui©trattasi©(sentenza©30©novembre©1995,©causa©C-55/1994,©Geb-
hard,©Racc.,©I-4165,©punto©27).©
23.©öNe©consegue©che©il©divieto©generale,©figurante©all'art.©2,©secondo©
comma,©della©legge©n.©31/1982©opposto©ad©un©avvocato©stabilito©in©uno©Stato©
membro©diverso©dalla©Repubblica©italiana©ed©esercitante©in©Italia©il©suo©
diritto©alla©libera©prestazione©dei©servizi©di©creare©uno©studio©o©una©sede©prin-
cipale©o©secondaria©in©tale©ultimo©Stato©membro©e©incompatibile©con©l'art.©59©
del©Trattato.©
24.©öPertanto©la©prima©censura©della©Commissione©va©accolta.©
Sulla 
seconda 
censura 
Sulla 
prima 
parte. 


25.©öCon©la©prima©parte©della©sua©seconda©censura©la©Commissione©
sostiene©che©l'obbligo©per©l'avvocato©di©risiedere©nel©circondario©del©tribunale©
da©cui©dipende©il©foro©al©quale©e©iscritto,©di©cui©all'art.©17,©n.©1,©punto©7,©del©
decreto©legge©n.©1578/33,©e©in©contrasto©con©la©liberta©di©stabilimento©sancita©
dall'art.©52©del©Trattato.©
26.©öIl©governo©italiano©replica©che©l'obbligo©di©residenza©risponde©ad©
esigenze©di©organizzazione©giudiziaria©nel©senso©che©esso©facilita©i©controlli©
inerenti©all'esistenza©di©un©ordine©professionale©locale.©Esso©sottolinea©tutta-
via©che,©nella©pratica,©non©e©piu©richiesto©ad©avvocati©cittadini©degli©Stati©
membri©diversi©dalla©Repubblica©italiana©di©soddisfare©tale©obbligo,©come©
emerge©dal©parere©n.©6/1994©del©Consiglio©nazionale©degli©avvocati.©Detto©
governo©aggiunge©che©il©disegno©di©legge©di©riforma©della©professione©di©avvo-
cato©prevede©di©sostituire©il©requisito©della©residenza©con©quello©del©domicilio©
professionale,©il©che©implica©la©possibilita©per©l'interessato©di©fissare©o©di©man-
tenere©la©sua©residenza©ufficiale©in©uno©Stato©membro©e©il©suo©domicilio©pro-
fessionale©in©un©altro©Stato©membro.©
27.©öLa©Corte©ha©ripetutamente©statuito©che©il©diritto©di©stabilimento©
sancito©dall'art.©52©del©Trattato©implica©la©facolta©di©creare©e©di©conservare,©
salve©restando©le©norme©professionali,©piu©di©un©centro©di©attivita©nel©territo-
rio©della©Comunita©(v.,©in©tal©senso,©sentenze©12©luglio©1984,©causa©107/1983,©
Klopp,©Racc.,©2971,©punto©19;©20©maggio©1992,©causa©C-106/1991,©Ramrath,©
Racc.,©I-3351,©punti©20-22©e©28,©e©18©gennaio©2001,©causa©C-162/1999,©
Commissione/Italia,©Racc.,©I-541,©punto©20).©
28.©öL'obbligo©di©residenza©criticato©dalla©Commissione©e©pertanto©
incompatibile©con©l'art.©52©del©Trattato©nel©senso©che©osta©a©che©un©avvocato©
stabilito©in©uno©Stato©membro©diverso©dalla©Repubblica©italiana©conservi©
uno©stabilimento©in©Italia.©
29.©öL'argomentazione©del©governo©italiano©secondo©la©quale©non©vi©e©
violazione©del©detto©art.©52,©dato©che©l'obbligo©di©residenza,©in©pratica,©non©
viene©applicato,©non©puo©essere©accolta.©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni©55 


30.©öInfatti©e©giurisprudenza©costante©che©l'incompatibilita©di©una©nor-
mativa©nazionale©con©le©disposizioni©comunitarie,©persino©direttamente©appli-
cabili,©puo©essere©definitivamente©eliminata©solo©tramite©disposizioni©interne©
vincolanti©che©abbiano©lo©stesso©valore©giuridico©di©quelle©da©modificare.©
Semplici©prassi©amministrative,©per©natura©modificabili©a©piacimento©dell'am-
ministrazione©e©prive©di©adeguata©pubblicita©,©non©possono©essere©considerate©
valido©adempimento©degli©obblighi©del©Trattato©(v.,©in©particolare,©sentenze©
13©marzo©1997,©causa©C-197/1996,©Commissione/Francia©Racc.,I-1489,©
punto©14,©e©9©marzo©2000,©causa©C-358/1998,©Commissione/Italia,©Racc.,©
I-1255,©punto©17).©

31.©öLa©prima©parte©della©seconda©censura©della©Commissione©e©per-
tanto©fondata.©
Sulla 
seconda 
parte. 


32.©öCon©la©seconda©parte©della©seconda©censura©la©Commissione©
chiede©alla©Corte©di©dichiarare©che©l'art.©17,©n.©1,©punti©1,©4©e©5©del©decreto©
legge©n.©1578/33©viola©la©liberta©di©stabilimento©poiche¨in©tale©disposizione©
l'accesso©alla©professione©di©avvocato©e©subordinato©al©possesso©della©cittadi-
nanza©italiana©e©di©una©laurea©italiana©in©giurisprudenza,©nonche¨al©compi-
mento©di©un©tirocinio©di©due©anni©dinanzi©agli©organi©giurisdizionali©
italiani.©
33.©öA©tale©proposito©e©pacifico©che©il©requisito©di©cittadinanza©e©stato©
abrogato©dall'art.©10©della©legge©n.©146/1994,©secondo©il©quale©i©cittadini©degli©
Stati©membri©diversi©dalla©Repubblica©italiana©sono©equiparati©ai©cittadini©
italiani©ai©fini©dell'iscrizione©all'ordine©degli©avvocati.©Parimenti,©le©disposi-
zioni©relative©al©possesso©di©una©laurea©italiana©in©giurisprudenza©e©al©compi-
mento©di©un©tirocinio©sono©state©abrogate©dal©decreto©legislativo©
n.©115/1992,©che©prevede©un©procedimento©per©il©riconoscimento©del©titolo©
professionale©di©avvocato©ottenuto©in©un©altro©Stato©membro.©
34.©öLa©Commissione©considera©tuttavia©che©i©requisiti©di©certezza©del©
diritto©non©siano©rispettati,©dato©che©le©modifiche©apportate©all'art.©17,©n.©1,©
del©decreto-legge©n.©1578/33©non©sono©state©trascritte©in©tale©disposizione.©
L'esistenza©di©due©norme©contraddittorie©renderebbe©piu©difficile©per©un©pri-
vato©la©conoscenza©delle©norme©giuridiche©applicabili©e©complicherebbe©per-
tanto©l'esercizio©dei©diritti©comunitari©di©cui©godono©gli©avvocati©cittadini©
degli©altri©Stati©membri.©
35.©öIl©governo©italiano©si©riferisce©a©tal©proposito©al©principio©della©
preminenza,©in©caso©di©successione©di©leggi©nel©tempo,©della©norma©successiva©
su©quella©precedente©nel©caso©in©cui©queste©ultime©siano©incompatibili©tra©di©
loro.©
36.©öA©tale©proposito,©e©pacifico,©da©un©lato,©che©le©disposizioni©modi-
ficative©figuranti©nella©legge©n.©146/1994©e©nel©decreto©legislativo©n.©115/1992©
sono©vincolanti©e,©dall'altro,©che©esse©hanno©come©effetto©l'abrogazione©degli©
obblighi,©figuranti©all'art.©17,©n.©1,©del©decreto©legge©n.©1578/33,©relativi©al©
possesso©della©cittadinanza©italiana©e©di©una©laurea©in©giurisprudenza,©nonche¨
al©compimento©di©un©tirocinio©di©due©anni©dinanzi©agli©organi©giurisdizionali©
italiani,©per©aver©accesso©alla©professione©di©avvocato.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

37.¨öOrbene,¨le¨dette¨disposizioni¨modificative¨soddisfano¨i¨due¨requi-
siti¨prescritti¨dalla¨Corte¨affinche¨il¨diritto¨nazionale¨sia¨compatibile¨con¨il¨
diritto¨comunitario¨primario,¨condizioni¨secondo¨le¨quali¨l'incompatibilita©¨
di¨una¨normativa¨nazionale¨con¨le¨disposizioni¨comunitarie,¨persino¨diretta-
mente¨applicabili,¨puo©¨essere¨definitivamente¨soppressa¨solo¨tramite¨disposi-
zioni¨interne¨vincolanti¨che¨abbiano¨lo¨stesso¨valore¨giuridico¨di¨quelle¨da¨
modificare¨(v.,¨in¨particolare,¨sentenza¨9¨marzo¨2000,¨Commissione/Italia,¨
cit.,¨punto¨17).¨
38.¨öNel¨caso¨di¨specie¨l'abrogazione¨delle¨pertinenti¨disposizioni¨del¨
decreto-legge¨n.¨1578/33¨con¨la¨legge¨n.¨146/1994¨e¨con¨il¨decreto¨legislativo¨
n.¨115/1992¨risulta¨automaticamente¨dall'applicazione¨del¨principio¨della¨pre-
minenza¨delle¨leggi¨successive,¨principio¨comune¨alle¨tradizioni¨giuridiche¨
degli¨Stati¨membri.¨
39.¨öPertanto¨occorre¨dichiarare¨che,¨nel¨caso¨di¨specie,¨i¨requisiti¨rela-
tivi¨alla¨certezza¨del¨diritto¨non¨sono¨stati¨violati.¨
40.¨öDi¨conseguenza,¨la¨seconda¨parte¨della¨seconda¨censura¨della¨
Commissione¨non¨puo©¨essere¨accolta.¨
Sulla 
terza 
e 
quarta 
censura 


41.¨öLa¨terza¨e¨quarta¨censura¨della¨Commissione,¨che¨occorre¨esami-
nare¨insieme,¨riguardano¨la¨trasposizione¨e¨l'applicazione,¨nella¨pratica,¨del-
l'art.¨4¨della¨direttiva¨89/48¨riguardante¨la¨prova¨attitudinale¨prevista¨da¨tale¨
disposizione.¨
Argomentazione 
delle 
parti 


42.¨öCon¨la¨quarta¨censura¨la¨Commissione¨addebita¨alla¨Repubblica¨
italiana¨di¨aver¨trasposto¨in¨modo¨incompleto¨la¨direttiva¨89/48,¨poiche¨essa¨
non¨ha¨elaborato¨una¨normativa¨che¨stabilisca¨le¨modalita©¨d'applicazione¨
della¨prova¨attitudinale¨come¨definita¨dall'art.¨1,¨lettera¨g),¨primo¨comma,¨
della¨detta¨direttiva.¨
43.¨öLa¨Commissione¨sostiene¨che¨il¨decreto¨legislativo¨n.¨115/1992,¨
che¨mira¨a¨trasporre¨gli¨articoli¨1,¨lettera¨g),¨e¨4¨della¨direttiva¨89/48,¨pre-
vede,¨agli¨articoli¨9¨e¨11,¨che¨ûle¨disposizioni¨e¨direttive¨generaliý¨per¨l'appli-
cazione¨della¨prova¨attitudinale¨devono¨essere¨promulgate¨dal¨Ministro¨della¨
giustizia¨italiano.¨Orbene,¨tali¨misure¨non¨sarebbero¨state¨adottate.¨
44.¨öIn¨pratica,¨gli¨articoli¨1,¨lettera¨g),¨e¨4¨della¨direttiva¨89/48¨sareb-
bero¨trasposti¨dalle¨autorita©¨italiane¨con¨singoli¨decreti¨ministeriali,¨in¨
quanto¨per¨ciascun¨candidato¨verrebbe¨elaborata¨una¨prova¨attitudinale¨per-
sonale.¨Secondo¨la¨Commissione,¨tale¨prassi¨amministrativa¨colloca¨i¨candi-
dati¨in¨una¨situazione¨di¨incertezza¨giuridica¨che¨non¨permette¨loro¨di¨preve-
dere¨le¨materie¨sulle¨quali¨si¨articolera©¨la¨prova¨attitudinale¨ne¨il¨numero¨di¨
queste¨ultime,¨il¨modo¨in¨cui¨tale¨prova¨sara©¨divisa¨tra¨esame¨scritto¨ed¨esame¨
orale,¨i¨criteri¨di¨valutazione¨degli¨esami¨e¨altri¨aspetti¨essenziali¨dello¨svolgi-
mento¨della¨detta¨prova.¨
45.¨öCon¨la¨terza¨censura¨la¨Commissione¨contesta¨l'applicazione¨con-
creta¨fatta¨dalle¨autorita©¨italiane¨della¨prova¨attitudinale¨prevista¨dall'art.¨4,¨
n.¨1,¨lettera¨b),¨della¨direttiva¨89/48¨per¨gli¨avvocati¨provenienti¨da¨altri¨Stati¨
membri.¨

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni©57 


46.©öSecondo©la©Commissione,©alla©luce©delle©informazioni©in©suo©pos-
sesso,©vale©a©dire©il©testo©dei©singoli©decreti©ministeriali©di©riconoscimento©
dei©titoli©professionali,©di©cui©all'art.©12,©n.©5,©del©decreto©legislativo©
n.©115/1992,©e©delle©informazioni©ricevute©nell'ambito©delle©denunce©di©avvo-
cati©provenienti©da©Stati©membri©diversi©dalla©Repubblica©italiana©mediante©
le©quali©essa©era©stata©interpellata,©emerge©che©la©prova©attitudinale©puo©
riguardare©dieci©materie,©nonche¨l'organizzazione©giudiziaria©e©la©deontologia©
dell'avvocato,©e©si©compone©di©un©esame©scritto©e©di©un©esame©orale.©L'esame©
scritto,©che©consiste©nella©redazione©di©un©atto©giudiziario©o©di©un©parere,©
riguarda©tre©materie©scelte©dalla©commissione©d'esame©fra©le©dieci©possibili,©
nonche¨l'organizzazione©giudiziaria©e©la©deontologia©dell'avvocato,©mentre©l'e-
same©orale,©che©consiste©nel©rispondere©a©brevi©quesiti©pratici,©riguarda©tutte©
le©materie©nonche¨l'organizzazione©giudiziaria©e©la©deontologia©dell'avvocato.©
47.©öLa©Commissione©rimprovera©alle©autorita©italiane©l'applicazione©
di©una©prassi©discriminatoria©a©causa©dell'eccessiva©difficolta©della©prova©atti-
tudinale©rispetto©all'esame©d'abilitazione©al©quale©si©devono©sottoporre©gli©
avvocati©italiani.©Quest'ultimo©esame©comporterebbe©parimenti©una©parte©
scritta©ed©una©parte©orale.©Tuttavia,©l'esame©scritto©riguarderebbe©solo©tre©
materie,©di©cui©una©viene©scelta©dal©richiedente,©e©l'esame©orale©soltanto©cin-
que©materie,©tutte©scelte©dal©richiedente,©alle©quali©si©aggiungono©questioni©
sull'organizzazione©giudiziaria©e©sulla©deontologia©dell'avvocato.©
48.©öSecondo©le©statistiche©dell'anno©1998©fornite©dalla©Commissione©
nella©sua©replica,©su©ventinove©avvocati©cittadini©degli©altri©Stati©membri©che©
hanno©chiesto©ed©ottenuto©il©riconoscimento©del©loro©titolo©professionale©in©Ita-
lia,©diciotto©hanno©superato©una©prova©attitudinale©riguardante©una©sola©mate-
ria.©La©Commissione©osserva©tuttavia©che,©per©gli©altri©undici©richiedenti,©la©
prova©attitudinale©si©incentrava©rispettivamente,©in©un©caso,©su©sette©materie,©in©
un©altro,©su©nove©materie©e,©per©quanto©riguarda©altri©otto©casi,©su©tutte©le©mate-
rie©nonche¨sull'organizzazione©giudiziaria©e©sulla©deontologia©dell'avvocato.©
49.©öIl©governo©italiano©sostiene©che©il©decreto©legislativo©n.©115/1992©
traspone©in©maniera©completa©la©direttiva©89/48.©
50.©öPer©quanto©riguarda©il©contenuto©dettagliato©della©prova©attitudi-
nale,©il©detto©governo©sottolinea©che©l'esistenza©di©un©certo©potere©discrezio-
nale©e©necessaria,©dato©che©sono©diverse©le©competenze©professionali©degli©
avvocati©acquisite©in©ciascuno©Stato©membro.©Esso©sostiene©inoltre©che©la©
prova©attitudinale©prende©in©considerazione©la©qualifica©professionale©acqui-
sita©da©un©avvocato©in©uno©Stato©membro©diverso©dalla©Repubblica©italiana©
e©che©il©decreto©legislativo©n.©115/1992©e©la©sua©applicazione©rispondono©a©
quanto©prescritto©dal©diritto©comunitario.©
Giudizio 
della 
Corte 


51.©öL'art.©1,©lettera©g),©secondo©comma,©della©direttiva©89/48©prevede©
che,©per©permettere©l'organizzazione©della©prova©attitudinale,©le©autorita©com-
petenti©dello©Stato©membro©ospitante©ûredigono©un©elenco©delle©materie©che,©
attraverso©un©confronto©tra©la©formazione©richiesta©nello©Stato©rispettivo©e©
quella©ricevuta©dal©richiedente,©non©sono©comprese©nel©diploma©o©nel/nei©
titolo/i©presentato/i©dal©richiedenteý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

52.©öCos|©,©il©contenuto©preciso©della©prova©attitudinale©deve©essere©sta-
bilito©caso©per©caso,©dopo©aver©proceduto©ad©un©raffronto©puntuale©delle©qua-
lifiche©e©dell'esperienza©del©richiedente©öil©quale,©come©si©rileva©nel©nono©
``considerando''©della©direttiva©89/48,©ûe©una©persona©gia©formata©professio-
nalmente©in©un©altro©Stato©membroý©öcon©l'elenco©delle©materie©considerate©
indispensabili©alla©formazione©della©professione©di©cui©trattasi.©
53.©öL'art.©1,©lettera©g),©della©direttiva©89/48,©sebbene©non©richieda©che©
gli©Stati©membri©regolino©in©dettaglio©tutti©gli©aspetti©della©prova©attitudinale,©
non©li©esonera©tuttavia©dall'obbligo©di©precisare©e©di©pubblicare©le©materie©
considerate©indispensabili©per©l'esercizio©della©professione©e©le©modalita©della©
detta©prova©attitudinale,©affinche¨i©richiedenti©possano©conoscere,©in©generale,©
la©natura©e©il©contenuto©della©prova©alla©quale©eventualmente©saranno©sotto-
posti.©In©mancanza©di©tale©normativa,©l'attuazione,©caso©per©caso,©del©con-
fronto©previsto©dall'art.©1,©lettera©g),©secondo©comma,©della©direttiva©89/48©
rischia©di©essere©arbitraria,©e©persino©discriminatoria.©
54.©öOrbene,©e©pacifico©che©il©decreto©legislativo©n.©115/1992©non©defi-
nisce©ne¨le©materie©considerate©indispensabili©per©l'esercizio©della©professione©
d'avvocato©in©Italia©ne¨le©modalita©della©prova©attitudinale,©creando©in©tal©
modo©una©situazione©d'incertezza,©e©persino©d'insicurezza©giuridica.©Non©si©
puo©quindi©considerare©che©il©detto©decreto©legislativo©abbia©trasposto©in©
modo©completo©la©direttiva©89/48.©
55.©öOccorre©dichiarare©quindi©che©la©Repubblica©italiana©non©ha©tra-
sposto©completamente©la©direttiva©89/48,©di©modo©che©la©quarta©censura©della©
Commissione©e©fondata.©
56.©öQuanto©alle©fattispecie©richiamate©dalla©Commissione©a©sostegno©
della©sua©terza©censura,©sebbene©possano©quanto©meno©avvalorare©l'impres-
sione©che,©in©pratica,©l'attuazione©della©prova©attitudinale©manchi©di©coerenza©
e©di©trasparenza,©occorre©tuttavia©rilevare©che©non©sono©stati©dati©alla©Corte©
elementi©sufficienti©atti©ad©accertare©un©inadempimento©degli©obblighi©deri-
vanti©dalla©direttiva©89/48©quanto©all'attuazione,©caso©per©caso,©della©detta©
prova©attitudinale.©Di©conseguenza,©la©terza©censura©della©Commissione©non©
puo©essere©accolta.©
57.©öTenuto©conto©di©tutte©le©considerazioni©di©cui©sopra©occorre©
dichiarare©che:©
mantenendo,©in©violazione©dell'art.©59©del©Trattato,©il©divieto©generale©
imposto©agli©avvocati©stabiliti©in©altri©Stati©membri©ed©esercitanti©in©Italia©in©
regime©di©libera©prestazione©di©servizi©di©disporre©in©tale©Stato©dell'infrastrut-
tura©necessaria©all'effettuazione©delle©loro©prestazioni;©

obbligando,©in©violazione©dell'art.©52©del©Trattato,©gli©avvocati©a©risie-
dere©nella©circoscrizione©del©tribunale©da©cui©dipende©l'albo©al©quale©essi©sono©
iscritti,©e©

recependo©in©maniera©incompleta©la©direttiva©89/48,©stante©l'assenza©
di©una©regolamentazione©che©stabilisce©le©modalita©della©prova©attitudinale©
per©gli©avvocati©provenienti©da©altri©Stati©membri,©

la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©imposti©
dagli©articoli©52©e©59©del©Trattato©nonche¨alla©direttiva©89/48.©

58.©öPer©il©resto©occorre©respingere©il©ricorsoý.©
(omissis). 



IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni©59 


SULL'ILLEGITTIMITAéDIéUNéREGIMEéSANZIONATORIO 
DIFFERENZIATOéDEIéNONéRESIDENTI 


Corte©di©Giustizia©delle©Comunitaéeuropee,©sez.©6.,©19©marzo©2002,©nella©

causaéC-224/00é^Presidente©Macken©^Relatore©Skouris©^Avvocato©

Generale©Stix-Hackl©^Commissione©delle©Comunita©europee©(ag.©C.©O'©

Reilly©e©G.©Bisogni)©c/Repubblica©Italiana©(avv.©Stato©O.©Fiumara).©

(Trattato©CE,©art.©12;©decreto©legislativo©30©aprile©1992,©n.©285;©codice©della©strada©

articoli©202-207).©

la 
massima 


La©Repubblica©Italiana,©mantenendo©in©vigore,©nell'art.©207©del©codice©della©
strada,©un©trattamento©differenziato©e©non©proporzionato©dei©trasgressori©in©base©
al©luogo©di©immatricolazione©dei©veicoli,©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©
incombono©inforza©dell'art.©6©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©seguito©a©modifica,©
art.©12©CE.©

il 
commento 


La©Corte©ha©ammesso,©sulla©scia©della©sua©precedente©sentenza©23©gen-
naio©1997,©nella©causa©C-29/1995,©PastoorS 
E 
Trans-CAP,che©e©in©linea©di©
massima©giustificato©il©trattamento©differenziato©che©il©codice©della©strada©ita-
liano©fa©ai©trasgressori©alla©guida©di©veicoli©non©immatricolati©in©Italia©(prati-
camente©nei©confronti,©quindi,©dei©non©residenti),©in©considerazione©della©
mancanza©di©strumenti©internazionali©o©comunitari©che©assicurino©che©una©
sanzione©pecuniaria©per©un'infrazione©al©codice©della©strada©irrogata©in©uno©
Stato©membro©possa©essere©eseguita,©eventualmente,©in©un©altro©Stato©mem-
bro,©con©il©rischio©che©tale©sanzione©non©sia©riscossa.©La©Corte,©pero©,©limita©
la©tolleranza©alla©differenziazione©nei©confronti©dei©non©residenti©alla©sola©
possibilita©di©richiedere©ad©essi,©ove©non©conciliano©immediatamente©pagando©
il©minimo,©il©rilascio©di©una©garanzia©per©il©pagamento©di©tale©minimo,©non©
trovando©giustificazione©la©richiesta©di©una©garanzia©per©il©pagamento©di©
una©somma©pari©al©doppio©del©minimo©della©sanzione©irrogata.©Essa©ammette©
che©in©tal©modo©il©trasgressore©non©residente©potrebbe©avere©un©vantaggio©
rispetto©al©trasgressore©residente,©in©quanto,©in©caso©di©rigetto©del©suo©ricorso©
al©Prefetto,©si©troverebbe©esposto©solo©alla©perdita©della©cauzione©per©il©
minimo,©laddove©il©residente©sarebbe©tenuto©a©pagare©il©doppio©di©tale©
minimo:©questo©inconveniente©e©superato©dalla©Corte©osservando©che©ûil©
pagamento©della©sanzione©potrebbe©essere©assicurato©da©altre©misure©che©
sarebbero©imposte©in©una©fase©successivaý.©

Francamente©non©si©vede©quali©possano©essere©le©idonee©misure©da©
imporre©in©una©fase©successiva,©e©cio©quantomeno©in©attesa©di©una©soluzione©
comunitaria,©senz'altro©auspicabile©e©che©pure©e©in©fieri:©nell'ambito©dell'ac-
cordo©di©Schengen©ögruppo©III©öcooperazione©giudiziaria©e©in©preparazione©
uno©schema©di©convenzione©per©la©cooperazione©fra©gli©Stati©membri©nella©
contestazione©delle©infrazioni©stradali©e©per©l'esecuzione©della©relativa©san-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zione©pecuniaria.©Nell'attesa©la©Corte,©in©sostanza,©nel©ponderare©gli©opposti©
interessi,©da©una©parte©dell'autorita©nazionale©di©assicurarsi©la©riscossione©
effettiva©e©completa©della©sanzione©nei©confronti©del©trasgressore©non©resi-
dente,©e©dall'altra©di©quest'ultimo©a©non©trovarsi©in©una©situazione©troppo©
differenziata©e©piu©gravosa,©ha©scelto©una©via©di©mezzo,©riconoscendo©all'au-
torita©il©diritto©di©riscuotere©subito©il©minimo©della©sanzione©o©di©aver©
comunque©la©garanzia©del©pagamento©di©tale©minimo,©ma©ha©sottratto©il©tra-
sgressore©all'obbligo©piu©gravoso©di©offrire©una©garanzia©per©il©doppio©del©
minimo©come©condizione©per©l'esercizio©del©suo©diritto©alla©contestazione©
della©violazione.©

O.F.©
gli 
argomenti 
della 
decisione 


(omissis) 


û1.©öCon©atto©introduttivo©depositato©nella©cancelleria©della©Corte©il©
31©maggio©200,©la©Commissione©delle©Comunita©europee©ha©proposto,©ai©
sensi©dell'art.©226©CE,©un©ricorso©diretto©a©far©dichiarare©che©la©Repubblica©
italiana,©mantenendo©in©vigore©una©normativa©(art.©207©del©codice©della©
strada)©che©introduce©un©trattamento©differenziato©e©non©proporzionato©dei©
trasgressori©in©base©al©luogo©di©immatricolazione©dei©veicoli,©e©venuta©meno©
agli©obblighi©che©le©incombono©in©forza©dell'art.©6©del©Trattato©CE©(divenuto,©
in©seguito©a©modifica,©art.©12©CE).©
(omissis) 


5.©öRitenendo©che©l'art.©207©del©codice©della©strada©stabilisse©un©tratta-
mento©differenziato©e©non©proporzionato©dei©trasgressori©in©base©al©luogo©di©
immatricolazione©dei©veicoli,©contrario©all'art.©6©del©Trattato,©la©Commissione©
avviava©il©procedimento©per©inadempimento.©Dopo©aver©intimato©alla©
Repubblica©italiana©di©presentare©le©proprie©osservazioni,©la©Commissione©
emetteva,©il©2©ottobre©1998,©un©parere©motivato©con©il©quale©invitava©lo©Stato©
membro©ad©adottare©le©misure©necessarie©per©conformarvisi©nel©termine©di©
due©mesi©dalla©notifica.©
6.©öCon©lettere©22©ottobre©e©12©novembre©1998©le©autorita©italiane©
contestavano©l'effettiva©sussistenza©dell'asserito©inadempimento©sostenendo,©
in©particolare,©che©l'art.©207©non©aveva©provocato©alcuna©osservazione©da©
parte©delle©autorita©comunitarie©allorche¨il©codice©della©strada©era©stato©loro©
notificato.©Con©lettera©18©gennaio©1999©le©autorita©italiane©segnalavano©alla©
Commissione©che©stavano©esaminando©la©possibilita©di©inserire©emenda-
menti©al©disegno©di©legge©recante©modifiche©di©tale©codice©che©era©all'esame©
del©Parlamento.©Successivamente,©pero©alla©Commissione©non©veniva©tra-
smessa©alcuna©notizia©quanto©all'eventuale©modifica©dell'art.©207©del©codice©
della©strada.©
7.©öIn©tale©contesto©la©Commissione©ha©deciso©di©presentare©il©ricorso©
di©cui©trattasi.©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni©61

Motivi 
e 
argomenti 
delle 
parti 


8.©öLa©Commissione©sostiene©che©la©normativa©italiana©comporta©una©
discriminazione©in©base©al©luogo©di©immatricolazione©del©veicolo©che©corri-
sponde,©di©fatto,©ad©una©disparita©di©trattamento©fra©trasgressori©residenti©e©
trasgressori©non©residenti.©I©secondi©sarebbero©svantaggiati©rispetto©ai©primi©
in©quanto©sarebbero©tenuti©ad©effettuare©il©pagamento©immediato©del©minimo©
della©sanzione©o©a©costituire©una©cauzione©pari©al©doppio©del©minimo©a©pena©
di©ritiro©della©patente©o©del©fermo©amministrativo©del©loro©veicolo.©Poiche¨la©
categoria©dei©contravventori©non©residenti©tende©a©coincidere©con©quella©dei©
cittadini©degli©altri©Stati©membri,©tale©disparita©di©trattamento©produrrebbe©
una©discriminazione©indiretta©in©base©alla©cittadinanza,©attuata©a©scapito©dei©
cittadini©degli©altri©Stati©membri.©
9.©öPur©rilevando©che©la©Corte,©nella©sentenza©23©gennaio©1997,©causa©
C-29/95,©Pastoors©e©Trans-Cap©(Racc.,©I-285),©ha©riconosciuto©che©una©dispa-
rita©di©trattamento©fra©trasgressori©residenti©e©non©residenti©puo©giustificarsi©
oggettivamente©se©e©volta©ad©impedire©che©i©trasgressori©non©residenti©si©sot-
traggano©al©pagamento©delle©sanzioni©e©se©e©proporzionata©a©tale©scopo,©la©
Commissione©afferma©che©il©regime©introdotto©dall'art.©207©del©codice©della©
strada©e©all'evidenza©sproporzionato©e©discriminatorio,©e©percio©contrario©
all'art.©6©del©Trattato.©
10.©öSecondo©la©Commissione©sarebbe©bastato©che©la©normativa©ita-
liana©prevedesse©il©pagamento©immediato©di©una©cauzione©pari©al©minimo©
edittale©per©fornire©alle©autorita©italiane©tutte©le©garanzie©necessarie,©pur©
restando©proporzionata©allo©scopo©prefisso,©che©e©quello©di©ottenere©il©paga-
mento©della©somma©prevista©dall'art.©202©del©codice©della©strada©senza©ledere©
il©diritto©dei©non©residenti©ad©un©termine©di©ripensamento.©

11.©öIl©governo©italiano©riconosce©che©la©normativa©italiana©discrimina©
indirettamente©in©base©alla©cittadinanza.©
12.©öRiferendosi©ai©punti©22©e©24©della©citata©sentenza©Pastoors©e©
Trans-Cap©esso©fa©tuttavia©valere©che©tale©discriminazione©e©indispensabile©
per©garantire©il©pagamento©delle©sanzioni©dovute©dai©trasgressori©non©resi-
denti,©in©considerazione©della©mancanza©di©idonei©strumenti©comunitari©o©
convenzioni©bilaterali©tra©la©Repubblica©italiana©e©gli©altri©Stati©membri©che©
garantiscano©l'esecuzione©all'estero©delle©sanzioni©in©esame.©
13.©öLa©soluzione©prospettata©dalla©Commissione©non©sarebbe©idonea,©
da©un©lato©perche¨non©eliminerebbe©l'aspetto©piu©grave©della©discriminazione,©
ossia©l'obbligo©di©pagamento©immediato,©e©dall'altro©perche¨offrirebbe©un©
vantaggio©al©non©residente©che©contestasse©la©violazione©presentando©ricorso©
dinanzi©al©prefetto,©se©tale©ricorso©fosse©successivamente©respinto.©In©tal©caso,©
infatti,©una©cauzione©di©importo©pari©al©minimo©non©basterebbe©a©coprire©la©
sanzione,©che©la©normativa©italiana©prevede©non©possa©essere©inferiore©al©dop-
pio©del©minimo.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Giudizio 
della 
Corte 


14.©öSi©deve©preliminarmente©ricordare©che©l'art.©6©del©Trattato,©espres-
sione©specifica©del©principio©generale©di©uguaglianza,©vieta©ogni©discrimina-
zione©basata©sulla©cittadinanza.©
15.©öPer©giurisprudenza©costante©le©norme©relative©alla©parita©di©tratta-
mento©fra©cittadini©dello©Stato©membro©considerato©e©cittadini©di©altri©Stati©
membri©vietano©non©soltanto©le©discriminazioni©palesi©in©base©alla©cittadi-
nanza,©ma©anche©qualsiasi©discriminazione©dissimulata©che,©basandosi©su©altri©
criteri©di©distinzione,©pervenga©di©fatto©al©medesimo©risultato©(sentenza©
Pastoors©e©Trans-Cap,©cit.,©punto©16).©
16.©öNel©caso©in©esame©la©normativa©italiana©riserva©ai©trasgressori©del©
codice©della©strada©un©trattamento©differenziato©in©funzione©del©luogo©di©
immatricolazione©del©loro©veicolo.©In©particolare,©in©caso©di©infrazione©com-
messa©con©un©veicolo©immatricolato©in©Italia,©il©trasgressore©dispone©di©un©
termine©di©sessanta©giorni,©decorrenti©dalla©contestazione©o©dalla©notifica-
zione©dell'infrazione,©per©il©pagamento©del©minimo©edittale;©entro©tale©ter-
mine©puo©anche©presentare©ricorso©al©prefetto,©se©non©ha©gia©pagato©il©sud-
detto©minimo.©Invece©dall'art.©207©del©codice©della©strada©risulta©che,©in©caso©
di©infrazione©commessa©con©un©veicolo©immatricolato©in©un©altro©Stato©mem-
bro©o©munito©di©targa©EE,©il©trasgressore©deve©o©versare©immediatamente©il©
minimo©edittale©oppure,©in©particolare©se©intende©contestare©l'infrazione©
dinanzi©al©prefetto,©costituire©una©cauzione©pari©al©doppio©del©minimo,©a©pena©
di©ritiro©della©patente©o©di©fermo©amministrativo©del©veicolo.©
17.©öRisulta©cos|©che©l'art.©207©del©codice©della©strada©introduce©una©
disparita©di©trattamento©a©scapito©dei©trasgressori©in©possesso©di©un©veicolo©
immatricolato©in©un©altro©Stato©membro.©
18.©öEében©vero©che©tale©disparita©di©trattamento©non©e©direttamente©
basata©sulla©cittadinanza.©Tuttavia,©e©pacifico©che,©in©Italia,©la©grande©mag-
gioranza©dei©trasgressori©in©possesso©di©un©veicolo©immatricolato©in©un©altro©
Stato©membro©non©e©di©cittadinanza©italiana,©mentre©lo©e©la©grande©maggio-
ranza©dei©trasgressori©in©possesso©di©un©veicolo©immatricolato©in©Italia.©
19.©öNe©consegue©che©la©disparita©di©trattamento©introdotta©con©
l'art.©207©del©codice©della©strada©a©scapito©dei©trasgressori©in©possesso©di©un©
veicolo©immatricolato©in©un©altro©Stato©membro©comporta,©di©fatto,©il©mede-
simo©risultato©di©una©discriminazione©basata©sulla©cittadinanza.©
20.©öTuttavia©questa©considerazione©non©e©sufficiente,©ai©sensi©della©
giurisprudenza©della©Corte,©per©concludere©nel©senso©dell'incompatibilita©di©
siffatta©disposizione©nazionale©con©l'art.©6©del©Trattato.©A©tal©fine©va©accertato©
se©l'art.©207©del©codice©della©strada©non©sia©giustificato©da©ragioni©obiettive©
(v.,©in©tal©senso,©la©citata©sentenza©Pastoors©e©Trans-Cap,©punto©19)©e©non©
sia©proporzionato©allo©scopo©perseguito.©Se©non©e©cos|©,©la©disposizione©nazio-
nale©di©cui©trattasi©dev'essere©considerata©come©vietata©dall'art.©6©del©Trattato.©
21.©öPer©quanto©riguarda©le©circostanze©atte©a©giustificare©una©dispa-
rita©di©trattamento©fra©trasgressori,©dai©punti©21©e©22©della©citata©sentenza©
Pastoors©e©Trans-Cap©risulta©che©la©mancanza©di©strumenti©pattizi©che©con-
sentano©di©assicurare©l'esecuzione©di©una©condanna©in©uno©Stato©membro©
diverso©da©quello©in©cui©e©stata©pronunciata©giustifica©oggettivamente©una©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^le©decisioni©

disparita©di©trattamento©fra©trasgressori©residenti©e©trasgressori©non©residenti©
e©che©l'obbligo©imposto©ai©soli©trasgressori©non©residenti,©di©versare©una©
somma©a©titolo©di©cauzione©e©atto©ad©impedire©che©essi©possano©sottrarsi©a©
una©sanzione©effettiva©semplicemente©dichiarando©che©non©intendono©accet-
tare©la©riscossione©immediata©della©sanzione.©

22.©öBenche¨la©considerazione©con©tenuta©nel©punto©21©della©presente©
sentenza©sia©stata©fatta©dalla©Corte©nell'ambito©di©una©causa©in©cui©la©dispa-
rita©di©trattamento©fra©trasgressori©era©operata©in©funzione©della©loro©resi-
denza,©essa©resta©valida©al©fine©di©valutare©se©la©disparita©di©trattamento©
introdotta©dall'art.©207©del©codice©della©strada©a©scapito©dei©trasgressori©in©
possesso©di©un©veicolo©immatricolato©in©un©altro©Stato©membro©sia©o©meno©
compatibile©con©l'art.©6©del©Trattato.©Il©governo©italiano©ha©infatti©ammesso©
nel©controricorso©che©la©disparita©di©trattamento©di©cui©si©tratta©nel©caso©in©
esame©corrisponde©di©fatto©ad©una©disparita©di©trattamento©fra©trasgressori©
residenti©e©non©residenti.©
23.©öConsiderato©quanto©precede,©si©deve©rilevare©che,©come©ha©giusta-
mente©sostenuto©il©governo©italiano©senza©essere©contestato©dalla©Commis-
sione,©in©mancanza©di©strumenti©internazionali©o©comunitari©che©assicurino©
che©una©sanzione©pecuniaria©per©un'infrazione©al©codice©della©strada©irrogata©
in©uno©Stato©membro©possa©essere©eseguita,©eventualmente,©in©un©altro©Stato©
membro,©esiste©il©rischio©che©tale©sanzione©non©sia©riscossa.©Inoltre©la©Com-
missione©non©ha©contestato©l'affermazione©del©suddetto©governo©secondo©la©
quale©non©esistono©neanche©convenzioni©bilaterali©tra©la©Repubblica©italiana©
ed©altri©Stati©membri©atte©ad©assicurare©tale©esecuzione.©
24.©öTali©circostanze©giustificano©il©trattamento©differenziato©intro-
dotto©dall'art.©207©del©codice©della©strada©nei©limiti©in©cui©esso©consiste©nel©
richiedere©ai©soli©trasgressori©in©possesso©di©un©veicolo,©immatricolato©in©un©
altro©Stato©membro©il©versamento©di©una©cauzione©o©la©presentazione©di©un©
documento©fideiussorio.©
25.©öTuttavia,©nei©limiti©in©cui©l'importo©stabilito©per©tale©cauzione©o©
tale©documento©di©garanzia©e©pari©al©doppio©del©minimo©previsto©in©caso©
di©pagamento©immediato,©il©che©ha©l'effetto©di©indurre©i©trasgressori©di©cui©
all'art.©207©del©codice©della©strada©ad©effettuare©il©pagamento©immediato©
del©minimo©e©percio©a©rinunciare©al©termine©per©il©ripensamento©che©la©
legge©concede©loro©per©decidere©se©intendono©contestare©l'infrazione©
dinanzi©al©prefetto,©il©trattamento©differenziato©introdotto©da©tale©articolo©
appare©come©sproporzionato©rispetto©allo©scopo©perseguito©da©questa©
disposizione.©
26.©öTale©scopo©infatti©consiste©nel©garantire©il©pagamento©delle©san-
zioni©pecuniarie©dovute©dai©trasgressori©in©possesso©di©un©veicolo©immatrico-
lato©in©un©altro©Stato©membro.©Orbene,©come©giustamente©la©Commissione©
ha©dichiarato,©tale©obiettivo©potrebbe©essere©parimenti©conseguito©qualora©i©
trasgressori©di©cui©all'art.©207©del©codice©della©strada©fossero©tenuti©a©versare©
a©titolo©di©cauzione©una©somma©pari©al©minimo©edittale©e©tale©cauzione©
potesse©venir©incamerata©dalle©autorita©italiane©alla©scadenza©del©termine©di©
sessanta©giorni,©previsto©dall'art.©202©del©suddetto©codice.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

27.©öIl©governo©italiano©sostiene©tuttavia©che©una©simile©disposizione©
non©sarebbe©atta©ad©assicurare©il©pagamento©della©sanzione©pecuniaria©previ-
sta©dall'art.©204©del©codice©della©strada©nel©caso©in©cui©il©trasgressore©di©cui©
all'art.©207©di©tale©codice©presentasse©dinanzi©al©prefetto,©nel©termine©di©ses-
santa©giorni,©un©ricorso©che©finisse©per©essere©respinto.©In©tal©caso,©infatti,©il©
trasgressore©e©tenuto©al©pagamento©di©una©sanzione©che©non©puo©essere©infe-
riore©al©doppio©del©minimo©edittale.©
28.©öQuesto©argomento©del©governo©italiano©non©puo©rimettere©in©
discussione©la©considerazione©effettuata©al©punto©25©della©presente©sentenza©
e©dev'essere,©di©conseguenza,©respinto.©Come©giustamente©ha©rilevato©la©Com-
missione,©il©pagamento©della©sanzione©pecuniaria©prevista©dall'art.©204©del©
codice©della©strada©potrebbe©essere©assicurato©da©altre©misure©che©sarebbero©
imposte©in©una©fase©successiva.©
29.©öViste©tutte©le©considerazioni©che©precedono,©si©deve©dichiarare©che©
la©Repubblica©italiana,©mantenendo©in©vigore,©nell'art.©207©del©codice©della©
strada,©un©trattamento©differenziato©e©non©proporzionato©dei©trasgressori©in©
base©al©luogo©di©immatricolazione©dei©veicoli,©e©venuta©meno©agli©obblighi©
che©le©incombono©in©forza©dell'art.©6©del©Trattatoý.©
(omissis) 



GIUDINICORSOICORGIUSTCEEGIUDINICORSOICORGIUSTCEE
Cause 
C-261 
e©C-262 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Aiuti 
di 
Stato 
^

Aiuti 
alla 
macellazione 
^Artt.©87©del©Trattato©CE©^Ordinanza©del©Hof©

van©Beroep©di©Anversa©(Belgio).©

IL 
fattO 


La©Commissione,©con©decisione©7©maggio©1991©(in©GUCE©25©ottobre©
1991,©n.©43)©dichiarava:©ûArt.©1:©l'aiuto©accordato©dal©governo©belga©nel©set-
tore©dei©bovini©e©dei©suini©finanziato©attraverso©il©contributo©obbligatorio©pre-
visto©dal©regio©decreto©11©dicembre©1987,©relativo©al©contributo©obbligatorio©
al©Fonds©voor©gerondheid©e©de©productie©von©de©dieren©e©incompatibile©con©
il©mercato©comune©ai©sensi©dell'art.©92©del©Trattato©e©va©quindi©soppresso©in©
quanto©il©contributo©obbligatorio©colpisce,©allo©stadio©della©macellazione,©
anche©i©prodotti©importati©in©provenienza©dagli©altri©stati©membriý.©Indipen-
dentemente©dall'esame©espletato©dalla©Commissione,©talune©imprese©belghe©
che©importavano©vitelli©dagli©altri©Stati©membri©hanno©citato©in©giudizio©lo©
Stato©belga©per©sentirlo©condannare©alla©restituzione©delle©somme©pagate;©il©
giudice©ha©sospeso©il©procedimento©ed©ha©sottoposto©alla©Corte©di©giustizia©
alcune©questioni©pregiudiziali©vertenti©sull'interpretazione©di©talune©disposi-
zioni©del©trattato,©tra©cui©l'art.©87©(ex©art.©92)©e©della©Trattato©relativo©agli©
aiuti©di©Stato.©

IquesitI 


1.©öSe©nelle©circostanze©sopra©esaminate,©sia©conforme©al©diritto©
comunitario©e,©in©particolare,©all'art.©88,©n.©3©(ex©art.©93,©del©Trattato©CEE),©
un©regime©di©aiuti©che,©dopo©essere©stato©comunicato,©viene©ritenuto©dalla©
Commissione©in©data©30©luglio©1996©compatibile©con©il©mercato©comune©e©ai©
sensi©del©quale©lo©Stato©membro©impone©con©effetto©retroattivo©nell'interesse©
generale©contributi:©
per©il©finanziamento©di©un©ûfondo©per©la©salute©e©la©produzione©degli©
animaliý;©

alle©persone©fisiche©e©giuridiche©la©cui©natura©iscritta©negli©articoli©14,©
15©e©16©della©sopramenzionata©legge©23©marzo©1998©quale©modificata©dalla©
Corte©arbitrale©con©lodo©9©febbraio©2000©pronunciato©nelle©controversie©

n.©1414,©1450,©1452,©1453©e©1454;©
nonostante©le©attivita©descritte©in©tali©articoli©siano©situate©nel©periodo©
dal©1988©fino©al©21©maggio©1986,©quando©ai©detti©aiuti©non©era©stata©data©
ancora©alcuna©autorizzazione.©

2.©öSe©la©decisione©della©commissione©30©luglio©1996©doveva©solo©
provvedere©a©determinare©la©portata©di©una©autorizzazione©individuale©agli©
Stati©membri©per©dare©attuazione©agli©aiuti©previsti.©
3.©öSe©i©soggetti©passivi©tenuti©al©pagamento©dei©contributi©siano©stati©
riguardati©direttamente©e©individualmente©da©tale©atto©della©Commissione©
secondo©l'accezione©dell'art.©230©(ex©art.©173)©del©Trattato©CEE.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

4.©öIn©caso©di©soluzione©negativa©della©questione©sub©3)©se©il©diritto©
comunitario©consente©che,©in©quanto©beneficiari©dell'aiuto,©i©soggetti©passivi©
tenuti©al©pagamento©dei©contributi©che©sollevino©una©eccezione©di©incompe-
tenza©avverso©l'atto©della©Commissione©di©cui©trattasi©che©concede©l'autorizza-
zione©a©dare©attuazione©all'aiuto©del©quale©beneficiano.©
5.©öNell'ipotesi©in©cui©dovesse©ritenersi©che©gli©appellanti,©in©quanto©
soggetti©passivi©tenuti©al©pagamento©dei©contributi©e/o©in©quanto©beneficiari©
dell'aiuto,©siano©riguardati©direttamente©e©individualmente©dal©controverso©
atto©della©Commissione©e©possano©legittimamente©apporvi©un'eccezione©di©
incompetenza©se©la©Commissione©con©decisione©30©luglio©1996©abbia©ecceduto©
i©limiti©del©suo©potere©discrezionale©e©violato©l'art.©88,©n.©3©(ex©art.©93,©n.©3)©
del©Trattato©CEE.©
Cause 
C-264/01,©C-306/01,©C-354/01 
e©C-355/01 
(domanda©di©pronuncia©pre-
giudiziale)©^Casse 
malattia 
e 
loro 
federazioni 
^Fissazione 
massimali 
^
Concorrenza 
^Nozione 
di 
impresa 
e 
di 
associazione 
di 
impresa 
^Accordi 
vietati 
^Articoli©81©e©86©Tr.©CE©^Ordinanze©del©Oberlandesgericht©Du«s-
seldorf(Germania)del18maggio2001©edell'11luglio2001^Notificate©
il©20©novembre©2001.©

IL 
fattO 


I©giudici©a 
quo 
con©diverse©ordinanze©riunite©nella©trattazione©presso©la©
Corte©di©Giustizia,©sottoponevano©la©questione©se©gli©enti©del©regime©legale©
di©assicurazione©malattia©e©le©loro©federazioni©debbano©essere©considerati©
rispettivamente©imprese©e©associazioni©di©imprese©e,©di©conseguenza,©essere©
sottoposti©al©diritto©comunitario©della©concorrenza.©

Le©disposizioni©del©Trattato©CE©relative©alla©materia©in©esame©conten-
gono©norme©generali,©che©hanno©trovato©una©loro©specificazione©nella©giuri-
sprudenza©comunitaria.©Infatti,©risale©al©giudice©comunitario©la©definizione©
di©impresa©come©qualsiasi©entita©öpersona©fisica©o©giuridica©öche©esplica©
una©attivita©economica,©indipendentemente©dallo©stato©giuridico©di©questa©
entita©e©dal©suo©modo©di©finanziamento.©Al©riguardo©e©irrilevante©il©modo©di©
finanziamento©dell'attivita©o©il©fatto©che©in©concreto©essa©sia©svolta©senza©fini©
di©lucro,©essendo©sufficiente©che©sia©suscettibile,©almeno©in©via©di©principio,©
di©essere©esercitata©al©fine©di©conseguire©un©profitto.©

IquesitI 


Si 
riporta 
il 
quesito 
della 
causa 
C 
264/01 
(uguale 
alla 
causa 
C 
306/01): 


1.©öSe©l'art.©81,©n.©1,©CE©sia©da©interpretare©nel©senso©che©le©federa-
zioni©rappresentative©delle©casse©malattia©del©regime©legale©di©uno©Stato©
membro©debbano©essere©considerate©associazioni©di©imprese©ovvero,©qualora©
una©federazione©rappresentativa©sia©nello©stesso©tempo©un©ente©diretto©del©
regime©legale©di©assicurazione©malattia,©imprese©ai©sensi©dell'art.©81,©n.©1,©
CE,©in©relazione©all'attivita©congiunta©di©fissazione©uniforme©di©massimali©
per©i©medicinali,©applicabili©nello©Stato©membro,©i©quali©rappresentano©di©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©67 


volta©in©volta©il©prezzo©massimo©al©quale©le©casse©malattia©del©regime©legale,©
tenute©alla©prestazione©in©natura©nei©confronti©dei©loro©assicurati,©comprano©
e©pagano©i©medicinali©e©limitano©in©tal©modo©la©portata©del©loro©obbligo©di©
prestazione©nei©confronti©dei©loro©assicurati.©

2.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©della©prima©questione:©
a) 
se©le©fissazioni©di©massimali©del©tipo©di©cui©sub©1©debbano©conside-
rarsi©accordi©(o©decisioni)©delle©federazioni©rappresentative©delle©casse©malat-
tia©del©regime©legale©che,©in©quanto©restrizioni©della©concorrenza,©in©partico-
lare©quelle©ai©sensi©dell'art.©81,©n.©1,©lettera©a),©CE,©rientrano©nell'ambito©di©
applicazione©del©divieto©di©cui©all'art.©81,©n.©1,©CE.©

b) 
se©la©questione©sub©2.a) 
debba©comunque©avere©soluzione©afferma-
tiva©qualora©lo©scopo©della©normativa©sui©massimali©consista©tra©l'altro©nel-
l'esaurire©le©riserve©di©economicita©dei©produttori©di©medicinali©in©relazione©
al©prezzo©di©vendita,©e©l'applicazione©della©normativa©sui©massimali©nello©
Stato©membro©abbia©finora©fatto©s|©che©circa©il©93%©delle©confezioni©di©medi-
cinali©offerte©sul©mercato©e©che©rientrano©nella©disciplina©dei©massimali©non©
superino©(piu©)©i©massimali©di©volta©in©volta©stabiliti.©

3.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©anche©delle©questioni©sub©2©(o©di©
una©delle©questioni©sub©2):©se©un©sistema©di©massimali©del©tipo©di©cui©sub©1©e©
sub©2©possa©essere©escluso©dall'ambito©di©applicazione©dell'art.©81,©n.©1,©CE©
conformemente©all'art.©86,©n.©2,©prima©frase,©CE,©sebbene©le©federazioni©rap-
presentative©delle©casse©malattia©del©regime©legale©in©relazione©alla©fissazione©
di©massimali©costituiscano©l'esponente©della©domanda©piu©importante©e,©com-
plessivamente©considerate,©in©posizione©dominante©sul©mercato©dei©medici-
nali,©e©sebbene,©come©soluzione©del©problema©della©riduzione©dei©costi©della©
sanita©pubblica,©venga©in©considerazione©anche©il©conferimento©del©potere©di©
fissare©siffatti©massimali©ad©un'istituzione©che©non©e©parte©nel©mercato©dei©
medicinali,©in©particolare©al©governo©federale©o©ad©un©ministro©federale.©
4.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©anche©della©questione©sub©3:©
a) 
quali©requisiti©debbano©possedere©e©dimostrare©le©federazioni©rap-
presentative©delle©casse©malattia©per©poter©beneficiare©della©deroga©di©cui©
all'art.©86,©n.©2,©prima©frase,©CE©in©relazione©alle©fissazioni©di©massimali.©

b) 
ovvero,©se©la©concessione©della©deroga©di©cui©all'art.©86,©n.©2,©prima©
fase,©CE©sia©gia©esclusa©ai©sensi©dell'art.©86,©n.©2,©seconda©frase,©CE,©a©causa©
degli©effetti©del©sistema©dei©massimali©sugli©scambi©commerciali.©

Si 
riporta 
il 
quesito 
della 
causa 
C 
354/01 
(uguale 
alla 
causa 
C 
355/01): 


1.©öSe©gli©articoli©81©e©82©CE©debbano©essere©interpretati©nel©senso©
che©ostino©ad©una©normativa©nazionale©ai©sensi©della©quale©le©federazioni©rap-
presentative©delle©casse©del©regime©di©assicurazione©legale©contro©i©rischi©di©
malattia©fissano©per©tutte©le©casse©di©assicurazione©legale©contro©i©rischi©di©
malattia©e©per©quelle©integrative,©i©massimali©obbligatori©entro©i©quali©le©casse©
malattia©assumono©a©proprio©carico©le©spese©sanitarie,©nella©misura©in©cui©il©
legislatore©determina©allo©stesso©tempo©i©criteri©sulla©base©dei©quali©i©massi-
mali©devono©essere©fissati©stabilendo,©tra©l'altro,©che©mediante©determinate©
somme©viene©assicurato©un©approvvigionamento©completo©qualitativamente©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

garantito©degli©affiliati©nonche¨la©disponibilita©di©sufficienti©terapie©alterna-
tive©e©tale©fissazione©e©assoggettata©a©un©completo©controllo©giurisdizionale©
sia©su©iniziativa©dell'assicurato,©come©pure©del©produttore©di©specialita©medici-
nali©interessato.©

2.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub©1):©
se,©ai©sensi©dell'art.©86,©n.©2,©CE©gli©articoli©81©e©82©CE©non©si©appli-
chino©qualora©una©siffatta©fissazione©sia©diretta©ad©assicurare,©nei©termini©
contemplati©dal©paragrafo©35©dello©SGB©V,©stabilita©al©sistema©di©assicura-
zione©sociale©contro©i©rischi©di©malattia©che©viene©messo©a©repentaglio©in©con-
seguenza©di©una©forte©crescita©dei©costi.©

3.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub©1)©e©nega-
tiva©della©questione©sub©2):©
se©esistano©diritti©di©natura©comunitaria©al©risarcimento©del©danno©e©
alla©rimozione©degli©atti©delle©federazioni©rappresentative©come©le©convenute©
anche©quando©queste©nel©fissare©i©massimali©producano©le©conseguenze©di©
una©disposizione©di©legge©e©il©rifiuto©di©partecipare©a©tale©fissazione©non©dia©
luogo©a©loro©carico©a©sanzioni©sulla©base©del©diritto©nazionale.©

Causa 
C-300/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Libera 
circolazione 
di 
capitali 
^Divieto 
di 
discriminazione 
^Acquisto 
di 
fondo 
edificabile 
^
Transazioni 
immobiliari 
^Accordo 
SEE 
^Accordo 
di 
adesione 
^Ordi-
nanza©del©ûLandesgericht©Feldkirchý©(Austria)©^Emessa©il©10©luglio©
2001©^Notificata©il©25©ottobre©2001.©

IL 
quesitO 


Se©sia©compatibile©con©la©libera©circolazione©dei©capitali©che,©per©l'acqui-
sto©di©un©fondo©edificabile©venga©richiesto©un©nullaosta©amministrativo©con©
effetto©costitutivo©rilasciato©dall'autorita©competente©in©materia©di©transa-
zioni©immobiliari©(Grundverkehrsbhorder)©öQuesiti©1©e©2©omissis.©

Causa 
C-308/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Servizi 
assicurativi 
o 
servizi 
connessi 
^IVA 
^Provvedimenti 
speciali 
di 
deroga 
^Artt.©27©e©33©
Sesta©direttiva©IVA©n.©77/388/CEE©^Artt.©81,©1©e©88©CE©^Ordinanza©
del©ûVat©and©Duties©Tribunalý©(Regno©Unito)©^Emessa©il©24©luglio©
2001©^Notificata©il©21©gennaio©2002.©

IL 
fattO 


I©quesiti©hanno©origine©da©un©procedimento©davanti©ad©un©Tribunale©
inglese©nel©corso©del©quale©le©ricorrenti,©societa©che©prestano©servizi©assicura-
tivi©o©servizi©connessi©riguardanti©elettrodomestici©e©sono©soggette©all'imposta©
sul©premio©assicurativo©nel©Regno©Unito,©lamentano©di©aver©pagato©una©ali-
quota©piu©elevata©del©dovuto©ed©hanno©richiesto©il©relativo©rimborso©all'Ente©
preposto©ricevendo©un©diniego.©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©27©della©Sesta©direttiva©del©Consiglio©17©maggio©1977,©n.©77/©
388/CEE,©in©materia©di©armonizzazione©delle©legislazioni©degli©Stati©membri©
relative©alle©imposte©sulla©cifra©di©affari©öSistema©comune©di©imposta©sul©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©69 


valore©aggiunto:©base©imponibile©uniforme,©debba©essere©interpretato©nel©
senso©che,©nell'ipotesi©in©cui©non©vi©sia©stata©evasione©o©elusione©fiscale,©fosse©
necessaria©l'autorizzazione©del©Consiglio©prima©di©introdurre©un'aliquota©piu©
elevata©dell'imposta©sui©premi©assicurativi,©aliquota©che©a) 
era©intesa©a©vanifi-
care©l'esenzione©a©favore©dei©servizi©assicurativi©prevista©dall'art.©13©della©
direttiva,©b) 
era©identica©all'aliquota©base©dell'imposta©sul©valore©aggiunto;©
c) 
era©applicata©nello©stesso©modo©in©cui©si©applica©l'imposta©sul©valore©
aggiunto©e©d) 
era©intesa©ad©essere©parte©di©un©tutto©inseparabile©insieme©
all'imposta©sul©valore©aggiunto.©

2.©öSe©l'art.©33©della©Sesta©direttiva©del©Consiglio©17©maggio©1977,©
n.©77/388/CEE,©in©materia©di©armonizzazione©delle©legislazioni©degli©Stati©
membri©relative©alle©imposte©sulla©cifra©di©affari©öSistema©comune©di©impo-
sta©sul©valore©aggiunto:©base©imponibile©uniforme,©debba©essere©interpretato©
nel©senso©che©vieta©agli©Stati©membri©di©introdurre©un'imposta©sui©premi©assi-
curativi©che©a) 
e©calcolata©con©riferimento©ai©servizi©prestati,©b) 
e©proporzio-
nale©al©prezzo©di©questi©ultimi,©d) 
e©sopportata©dal©consumatore©nella©fase©
finale©di©vendita,©e) 
viene©trasferita©al©consumatore©finale©nella©maniera©
tipica©dell'imposta©sul©valore©aggiunto,©sicche¨l'onere©dell'imposta©grava©sul©
consumatore©finale,©f) 
si©applica©in©tutto©il©territorio©del©Regno©Unito©e©che,©
tuttavia,©non©si©applica©in©modo©generale©a©tutte©le©transazioni©relative©ai©beni©
e©ai©servizi.©
3.©öSe©l'art.©87,©n.©1,©CE©vada©interpretato©nel©senso©che©si©deve©rite-
nere©che©un©aiuto©incida©sugli©scambi©tra©Stati©membri©solo©nel©caso©in©cui©
abbia©o©sia©idoneo©ad©avere©un©effetto©apprezzabile©sul©commercio©tra©Stati©
membri.©Nel©caso©in©cui©tale©questione©venga©risolta©positivamente,©quali©
siano©i©criteri©per©determinare©se©un©provvedimento©abbia©o©meno©un©effetto©
del©genere.©
4.©öSe©l'art.©87,©n.©1,©CE©vada©interpretato©nel©senso©che©si©deve©rite-
nere©che©un©aiuto©incida©sugli©scambi©tra©Stati©membri©nel©caso©in©cui,©a©
causa©di©tale©aiuto,©a) 
un©commerciante©attivo©in©uno©Stato©membro©riduca©
i©quantitativi©dei©prodotti©che©importa©da©altri©Stati©membri©o©h) 
molti©dei©
contratti©di©locazione©di©elettrodomestici©conclusi©da©un©commerciante©in©
uno©Stato©membro©vengano©sciolti©e©tale©commerciante©venda©i©detti©elettro-
domestici©in©un©altro©Stato©membro©o©c) 
compagnie©di©assicurazioni©che,©in©
uno©Stato©membro,©prestano©servizi©assicurativi©tramite©i©venditori©degli©elet-
trodomestici©sono©rese©meno©competitive©di©societa©che©vendono©le©assicura-
zioni©direttamente,©alcune©delle©quali©sono©associate©di©societa©in©altri©Stati©
membri.©
5.©öNell'ipotesi©in©cui,©alla©luce©della©soluzione©delle©questioni©3)©e©4),©
l'aliquota©piu©elevata©dell'imposta©sul©premio©assicurativo©costituisca©un©
aiuto©statale©ai©sensi©dell'art.©87,©n.©1,©CE,©se©l'art.©88©CE©debba©essere©inter-
pretato©nel©senso©che,©ove©la©Commissione©non©venga©informata©di©alcun©pro-
getto©di©concessione©dell'aiuto,©i©provvedimenti©legislativi©che©introducono©il©
detto©aiuto©dovrebbero©essere©disapplicati©e©qualsiasi©imposta©pagata©ai©sensi©
di©tali©provvedimenti©andrebbe©rimborsata.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-314/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Appalti©pubblici©^
Immediata©applicabilita©delle©decisioni©^Vincolativita©delle©decisioni©dell
'organo©di©controllo©^Violazione©della©normativa©comunitaria©sostanziale©
^Direttiva©n.©665/1989/CEE©^Ordinanza©del©Bundesvergabeamt©^Uffi-
cio©federale©austriaco©per©l'aggiudicazione©dei©contratti©di©appalto.©

IL 
fattO 


L'ente©aggiudicatore©pubblicava©il©bando©per©l'espletamento©di©un©proce-
dimento©di©aggiudicazione©in©due©fasi©di©un©contratto©di©appalto©per©la©conce-
zione,©programmazione,©e©creazione©di©un©sistema©di©elaborazione©elettronico©
dei©dati©regolato©mediante©schede©elettroniche,©comprese©la©fornitura©inizia-
lizzazione,©personalizzazione,©distribuzione©e©smaltimento©delle©schede©per©
l'intera©Austria;©nonche©l'installazione©e©manutenzione©su©tutto©il©territorio©
di©apparecchi©terminali,©nonche¨l'appoggio©presso©un©centro©di©elaborazione©
elettronica©dei©dati©del©sistema,©l'appoggio©di©un©servizio©di©centralino©per©le©
chiamate©dell'utenza,©per©la©lavorazione©delle©schede©e©altre©prestazioni©di©
servizi©necessari©per©la©gestione©del©sistema.©Nel©bando©l'oggetto©dell'opera©
veniva©classificato,©da©un©lato,©sotto©le©categorie©della©nomenclatura©comune©
ûapparecchi©e©impianti©di©elaborazione©datiý,©ûinstallazione©di©computer©ed©
altre©apparecchiature©per©l'elaborazione©dei©datiý©e,©dall'altro©lato,©sotto©le©
categorie©della©nomenclatura©comune©ûsoftware 
consulenza©ed©altri©servizi©di©
softwareý,©ûprogrammazione©di©sistemi©di©informazione©ISý©o©di©ûtecnologie©
(IT)ý,©ûprestazione©di©servizi©per©servizi©di©elaborazione©datiý,©nonche¨ûaltre©
prestazioni©di©serviziý.©Il©valore©della©commessa©veniva©stimato©dall'ente©
aggiudicatore©in©circa©ATS©900©milioni.©Alla©prima©fase©del©procedimento©
prendevano©parte©sei©associazioni©di©concorrenti,©dopo©che©avevano©presen-
tato©il©documento©per©la©partecipazione©alla©gara©57©imprese,©delle©quali©solo©
11©vi©prendevano©effettivamente©parte.©L'ente©aggiudicatore©decideva©di©invi-
tare©alla©presentazione©delle©offerte©cinque©associazioni©di©concorrenti©e©di©
escludere©il©sesto©concorrente.©Al©punto©1.9©della©documentazione©relativa©
alla©gara©di©appalto,©come©pure©al©punto©1.8©della©documentazione©di©aggiu-
dicazione©ûinvito©alla©presentazione©delle©offerteý©del©15©marzo©2000,©l'am-
missibilita©di©prestazioni©di©imprese©subappaltatrici©era©prevista©in©questi©ter-
mini:©ûIl©subappalto©di©parti©dell'opera©e©consentito©nella©misura©del©30%©del-
l'opera©e©solo©in©quanto©le©parti©di©prestazioni©tipicamente©inerenti©al©
contratto,©la©direzione©del©progetto,©la©concezione©del©sistema,©lo©sviluppo,©
la©costruzione,©la©fornitura©e©la©gestione©delle©componenti©centrali©specifiche©
del©progetto©del©sistema©complessivo,©lo©sviluppo,©la©fornitura,©la©gestione©
del©ciclo©di©validita©delle©carte©nonche¨lo©sviluppo©e©la©fornitura©degli©appa-
recchi©terminali©restino©nelle©mani©dell'offerente©o©dell'associazione©offe-
renteý.©L'ente©aggiudicatore©ha©posto©tale©disposizione©esclusivamente©in©
quanto©criterio©idoneo©ad©assicurare©la©fornitura©dell'opera©esente©da©difetti©
tecnici,©dal©momento©che©con©la©responsabilita©personale©del©fornitore©delle©
spese©veniva©posto©in©essere©un©maggiore©incentivo©ad©una©prestazione©di©ser-
vizi©esente©da©difetti©ed©una©piu©efficace©possibilita©di©influenza©dell'ente©
aggiudicatore.©La©documentazione©di©partecipazione©alla©gara©costituiva©il©
presupposto©di©tutte©le©domande©di©partecipazione©alla©prima©fase©del©proce-


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©71

dimento.©L'invito©alla©presentazione©dell'offerta©veniva©comunicato©a©tutte©le©
associazioni©di©concorrenti©ammesse©alla©presentazione©delle©offerte.©Quattro©
delle©associazioni©di©concorrenti©invitate©alla©presentazione©delle©offerte©pre-
sentavano©ciascuna©come©associazione©di©offerenti©un'offerta.©A©tre©di©dette©
associazioni©partecipava©la©Austria©Cards,©la©quale©incombeva©la©fornitura©
della©voce©delle©prestazioni©ûforniture©delle©schedeý.©L'ente©aggiudicatore©
comunicava©di©intendere©aggiudicare©l'appalto©alla©IV©associazione©tempora-
nea©di©offerenti.©Le©associazioni©escluse©adivano©la©Commissione©per©il©con-
trollo©delle©aggiudicazioni,©perche¨procedesse©ad©una©transazione.©La©com-
missione©in©un©caso©rifiutava©di©procedere©alla©transazione©e©negli©altri©due©
casi©tentava©di©raggiungere©un©compromesso©amichevole,©che©non©poteva©
pero©essere©raggiunto.©Tutte©le©tre©associazioni©di©offerenti©non©previste©per©
l'aggiudicazione©dell'appalto©adivano©quindi©il©Bundesvergabeamt©con©una©
domanda©di©controllo.©Veniva©tra©l'altro©chiesta©la©dichiarazione©di©nullita©
della©decisione©dell'ente©aggiudicatore©o©di©assegnare©il©contratto©alla©IV©
associazione©temporanea©di©imprese©offerente©e,©se©del©caso,©all'ente©aggiudi-
catore©veniva©chiesto©di©revocare©il©bando©di©gara.©In©una©delle©domande©di©
controllo©veniva©chiesto©che©fossero©dichiarate©nulle©numerose©disposizioni©
del©bando©di©gara,©come©pure©alcune©decisioni©dell'ente©aggiudicatore©in©rela-
zione©alla©stima©dell'offerta©e,©rispettivamente,©all'espletamento©del©procedi-
mento©di©aggiudicazione,©nonche¨che©fosse©dichiarata©nulla©la©decisione©che©
giudicava©l'appalto©alla©IV©associazione©offerente,©come©pure©la©decisione©di©
non©procedere©ad©una©procedura©negoziata.©Veniva©inoltre©chiesto©che©all'ente©
aggiudicatore©fosse©fatto©obbligo©di©ricondurre©lo©svolgimento©del©procedi-
mento©di©aggiudicazione©ad©una©fase©in©cui©potessero©essere©regolarizzate©le©
decisioni©inficiate©piu©dettagliatamente©descritte©e©che©da©tale©fase©fosse©
ripreso©lo©svolgimento©del©procedimento©di©aggiudicazione.©Se©del©caso,©
veniva©chiesto©che©fosse©dichiarato©nullo©l'intero©procedimento©di©aggiudica-
zione,©ed©eventualmente©l'intero©bando©di©gara.©Il©Bundesvergabeamt©respin-
geva©tutte©le©domande©per©difetto©di©legittimazione©e©deduceva©che©le©offerte©
dei©richiedenti©avrebbero©dovuto©essere©state©eliminate©dall'ente©aggiudicatore©
perche¨la©Austria©Cards©partecipava©a©tutte©e©tre©(ora©richiedenti)©associa-
zioni©di©offerenti©e©lo©scambio©di©informazioni©cos|©reso©possibile,©come©pure©
le©trattative©necessitate©dalla©triplice©partecipazione,©dovevano©considerarsi©
come©un©accordo©che©viola©il©principio©della©concorrenza©tra©offerenti.©

IquesitI 


1.©öSe©le©disposizioni©della©direttiva©n.©89/665/CEE,©e©in©particolare©
l'art.©2,©n.©1,©lettera©b) 
eventualmente©lette©in©combinazione©con©l'art.©2,©n.©7,©
debbano©essere©interpretate©nel©senso©che©l'efficacia©giuridica©di©una©decisione©
di©un©organo©di©controllo©nazionale©ai©sensi©dell'art.©2,©n.©8©della©direttiva©
n.©89/665/CEE©öavente©ad©oggetto©la©rimozione©della©decisione©con©la©
quale©l'autorita©aggiudicatrice©rifiuta©di©revocare©la©procedura©di©aggiudica-
zione©öriposta©nel©fatto©che,©qualora©l'ordinamento©giuridico©nazionale©
non©offra©alcuna©base©legale©in©tal©senso,©la©decisione©dell'organo©di©controllo©
debba©essere©eseguita©effettivamente©e©coattivamente©nel©confronti©dell'ente©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

pubblico©aggiudicatore,©con©la©conseguenza©che©la©decisione©dell'organo©di©
controllo©nazionale©pone©senz'altro©termine©alla©procedura©di©aggiudicazione©
di©cui©trattasi©senza©il©compimento©di©ulteriori©adempimenti©da©parte©dell'au-
torita©aggiudicatrice©stessa.©

2.©öSe©dalle©disposizioni©di©cui©alla©direttiva©n.©89/665/CEE,©in©parti-
colare©dagli©articoli©2,©n.©7©eventualmente©letti©in©combinato©come©le©disposi-
zioni©della©direttiva©n.©92/50/CEE,©in©particolare©gli©articoli©2532,©e©n.©2,©let-
tera©a 
e©c),©ovvero©da©altra©disposizione©di©diritto©comunitario,©interpretato,©
in©particolare,©alla©luce©del©principio©dell'effetto©utile,©risulti©che©una©disposi-
zione©di©un©bando©di©gara©diretta©a©fare©in©modo©che,©contrariamente©alla©
giurisprudenza©della©Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee©e©in©partico-
lare©alla©sentenza©C-176/98©ûHalst©Italia©contro©Comune©di©Cagliariý,©
mediante©il©divieto©di©subappalto©di©parte©sostanziale©dell'opera©venga©impe-
dito©all'offerente©di©dimostrare,©producendo©il©contratto©con©il©subappalta-
tore,©che©egli©effettivamente©disponga©dei©mezzi©del©terzo,©e©acquisisca©cos|©il©
diritto,©a©dimostrazione©della©sua©capacita©,©di©fare©riferimento©ai©medici©del©
terzo,©o,©rispettivamente,©di©fornire©la©prova©che©egli©effettivamente©ha©la©
disponibilita©dei©mezzi©del©terzo,©si©ponga©con©il©diritto©comunitario©in©tale©
contrasto©da©doversi©considerare©inefficace©un©contratto©stipulato©sulla©base©
di©un©siffatto©bando©di©gara,©specie©quando©l'ordinamento©giuridico©nazionale©
contenga©disposizioni©che©prevedono©l'inefficacia©di©contratti©stipulati©in©vio-
lazione©della©legge.©
3.©öSe©dalle©disposizioni©della©direttiva©n.©89/665/CEE,©in©particolare©
gli©articoli©2,©L.©7,©ovvero©da©altre©disposizioni©di©diritto©comunitario,©inter-
pretato,©in©particolare©alla©luce©del©principio©dell'effetto©utile,©risulti©che©un©
contratto©stipulato©in©contrasto©con©quanto©stabilito©in©una©decisione©di©un©
organo©nazionale©di©controllo©ai©sensi©dell'art.©2,©n.©8,©della©direttiva©n.©89/©
665/CEE,©per©rimuovere©la©decisione©con©la©quale©l'autorita©pubblica©giudica-
trice©rifiuta©di©revocare©un©procedimento©di©aggiudicazione,©sia©inefficace,©
specie©quando©l'ordinamento©giuridico©nazionale,©pur©tenendo©conto©delle©
disposizioni©che©prevedono©l'inefficacia©di©contratti©stipulati©in©contrasto©
con©la©legge©del©buon©costume,©non©offra©pero©alcuna©base©legale©per©dare©
esecuzione©alla©decisione©dell'organo©di©controllo©in©modo©efficace©e©coattiva-
mente©nel©confronti©della©pubblica©autorita©aggiudicatrice.©
4.a). 
öQualora©un©ordinamento©giuridico©nazionale©non©offra©alcuna©
base©legale©per©dare©esecuzione©ad©una©decisione©dell'organo©nazionale©di©
controllo©il©modo©efficace©coattivo©dei©confronti©dell'autorita©pubblica©giudi-
catrice,©si©le©disposizioni©della©direttiva©n.©89/665/CEE,©in©particolare©l'art.©2,©
e©nel©1,©lettera©b) 
e,©eventualmente©lette©in©combinato©con©l'art.©2,©n.©7,©deb-
bano©essere©interpretata©nel©senso©che©tale©organo©di©controllo,©in©applica-
zione©diretta©del©combinato©disposto©dell'art.©2,©n.©1,©lettera©b) 
dell'art.©2,©e©
nel©7©abbia©il©potere©di©obbligare©con©i©ingiunzione©esecutiva©a©fare©rimuovere©
la©decisione©illegittima,©anche©se©l'ordinamento©giuridico©nazionale©attribui-
sce©all'organo©di©controllo©in©procedimenti©promossi©a©seguito©di©domanda©
di©verifica©da©parte©degli©offerenti,©ai©sensi©dell'art.©1,©e©nel©1,©della©direttiva©

n.©89/665/CEE,©sotto©il©potere©di©procedere©a©rimozioni©della©decisione©del-
l'autorita©aggiudicatrice©eseguibili©in©forma©non©coattiva.©

IL¨CONTENZIOSO¨DELL'UE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CEE¨73 


4.b).¨Incasodi¨soluzione¨affermativa¨della¨questionesub¨a¨4¨a)©se¨
l'organo¨di¨controllo¨in¨un¨caso¨siffatto¨abbia¨esso¨stesso¨il¨potere¨di¨disporre¨o¨
anche¨di¨imporre,¨in¨forza¨dell'art.¨2,¨n.¨7¨della¨direttiva¨n.¨89/665/CEE,¨even-
tualmente¨letto¨in¨combinato¨con¨altre¨disposizioni¨di¨diritto¨comunitario,¨sulla¨
base¨di¨un¨potere¨giudiziario,¨le¨sanzioni¨pecuniarie¨opportune¨nei¨confronti¨del-
l'ente¨pubblico¨aggiudicatore,¨o¨rispettivamente¨multe¨e¨pene¨detentive¨nei¨con-
fronti¨dei¨membri¨dell'organo¨di¨direzione¨dell'ente¨pubblico¨aggiudicatore,¨non-
che¨pene¨variabili,¨necessarie¨per¨l'esecuzione¨dell'ingiunzione,¨qualora¨l'ente¨
aggiudicatore,¨o¨rispettivamente¨i¨membri¨dell'organo¨direttivo¨dell'ente¨pub-
blico¨aggiudicatore,¨non¨si¨adeguino¨alle¨disposizioni¨dell'organo¨di¨controllo.¨

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Ilgovernoitalianonone©intervenutonellafasescritta,©siripromettedifarlo©
eventualmente©nellafase©orale.©

Conriferimentoalleprimeduequestionie©pacificocheladirettivan.©665/89/©
CEEhainequivocabilmente©affermatoilprincipiocheleviolazioniallanormativa©

sostanziale©devono©essere©rimosse©conprovvedimentiche©eliminanoglieffettinega-

tivi©delle©stesse,©della©stazione©appaltante©inprimo©luogo©e©conseguentemente©delle©

Autorita©dicontrollo.©In©entrambiicasiiprovvedimentiadottatidevono©raggiungere©

l'effettoutiledirimuovereilvizio,©inviaimmediataconadozionediprovvedimenti©

provvisori©che©ne©sospendono©gli©effetti,©poi©con©provvedimenti©definitivi©volti©a©

rimuovere©l'illegittimita©ûinforma©specificaý©(revoca,©annullamento)©ovvero©ûper©

equivalenteýcioe©con©la©comminatoria©disanzionipecuniarie©o©dialtra©misura©risar-

citoria.©Pertanto,©laddove©la©normativa©nazionale©non©contempli©queste©ipotesi,©

ovvero©le©contempli©ma©la©loro©efficacia©sia©smentita©dalcomportamento©dell'ammi-

nistrazione©statale,©si©ha©sicuramente©una©violazione©del©diritto©comunitario.©Nella©

fattispecie©non©solo©siera©dato©corso©alprovvedimento©dell'autorita©dicontrollo©che©

ordinava©di©revocare©l'aggiudicazione,©ma©addirittura©si©giungeva©alla©aggiudica-

zionemediante©una©trattativaprivata©diretta©con©l'unico©concorrente©che,©agiudizio©

dell'amministrazione,©aveva©irequisitiperessere©ammesso©alla©gara.©Relativamente©

alla©seconda©questione,©poi,©sulla©dimostrazione©dei©requisiti,©la©giurisprudenza©

comunitaria©e©pacifica©in©merito©allapossibilita©didimostrare©quanto©richiesto©avva-

lendosi©anche©della©struttura©di©un©terzo©(sentenza©2©dicembre©1999©in©C-176/98).©

Causa 
C-315/01 
(domanda¨di¨pronuncia¨pregiudiziale)¨^Appalti 
pubblici 
^
Fornitura 
di 
spaziatrice 
stradale 
^Direttiva¨n.¨89/665/CEE¨^Ordinanza¨
del¨Bundesvergabeamt¨(Ufficio¨federale¨per¨gli¨appalti,¨Austria).¨

IL 
fattO 


Si¨tratta¨di¨una¨gara¨d'appalto¨con¨procedura¨aperta¨relativa¨alla¨forni-
tura¨di¨un¨ûautoveicolo¨speciale:¨spaziatrice¨stradale¨nuova,¨pronta¨per¨
entrare¨in¨funzione¨e¨omologata¨per¨l'autostrada¨A¨9-Phyrn,¨luogo¨di¨desti-
nazione¨l'Autobahnmeisterei¨Kalwangý.¨L'ente¨appaltante¨ha¨deciso¨di¨non¨
considerare¨l'offerta¨della¨ricorrente¨ai¨fini¨dell'aggiudicazione,¨adducendo¨la¨
motivazione¨che¨tale¨offerta¨non¨soddisfaceva¨le¨condizioni¨di¨gara¨in¨quanto¨
l'apparecchio¨per¨la¨pulitura¨di¨marciapiedi¨offerto¨non¨era¨utilizzabile¨a¨tem-
perature¨inferiori¨a¨0o¨C,¨mentre¨il¨bando¨di¨gara¨richiedeva¨che¨la¨macchina¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

potesse©funzionare©almeno©sino©a©ö5o©C©.©Inoltre,©malgrado©gli©inviti©del-
l'appaltante,©la©ricorrente©non©avrebbe©reso©possibile©il©collaudo©dell'apparec-
chio©in©un©raggio©di©300©chilometri©dalla©sede©dell'appaltante,©secondo©
quanto©richiesto©dal©bando.©Inoltre,©l'appaltante©nutriva©dubbi©circa©la©con-
gruita©del©prezzo©offerto©dalla©ricorrente©e,©infine,©malgrado©gli©inviti©del-
l'appaltante,©la©ricorrente©non©avrebbe©spiegato©come©si©effettua©la©pulitura©
dei©riflettori©della©macchina©offerta.©La©ricorrente,©alla©quale©era©stata©rego-
larmente©comunicata©l'aggiudicazione©a©favore©di©una©ditta©concorrente,©ha©
chiesto©che©venisse©dichiarato©che©l'appalto©di©cui©trattasi©non©era©stato©giudi-
cato©il©miglior©offerente©e©sostenuto©che©la©sua©offerta©era©stata©illegittima-
mente©ignorata©ai©fini©della©aggiudicazione.©

IquesitI 


1a.©^Se©dall'art.©2,©n.©8,©della©direttiva©n.©89/665/CEE,©riguardante©i©
ricorsi©in©materia©di©appalti,©o©da©un'altra©disposizione©di©tale©direttiva©o,©
ancora,©da©un'altra©norma©di©diritto©comunitario©si©debba©dedurre©che©alle©
autorita©competenti©a©conoscere©dei©ricorsi©di©cui©all'art.©1,©n.©1,©della©diret-
tiva,©ivi©comprese©le©autorita©competenti©ad©esercitare©i©poteri©di©cui©all'art.©2,©

n.©1,©lettera©c),©della©direttiva,©e©vietato©sollevare,©di©propria©iniziativa©e©indi-
pendentemente©dagli©argomenti©svolti©dalle©parti©in©causa,©le©questioni©rile-
vanti©ai©sensi©della©normativa©in©materia©di©aggiudicazione©degli©appalti©che,©
ad©avviso©dell'autorita©competente©a©conoscere©dei©detti©ricorsi©sono©impor-
tanti©ai©fini©della©decisione©della©causa.©
1b.©^Se©l'art.©2,©n.©1,©lettera©c),©della©direttiva©n.©89/665/CEE,©even-
tualmente©insieme©ad©altri©principi©di©diritto©comunitario,©osti©all'adozione©
öda©parte©delle©autorita©competenti©a©conoscere©dei©ricorsi©di©cui©all'art.©1,©

L.©1,©della©direttiva,©ivi©comprese©le©autorita©competenti©ad©esercitare©i©
poteri©di©cui©all'art.©2,©n.©1,©lettera©c),©della©direttiva,©ödi©una©decisione©di©
rigetto©della©domanda©con©cui©un©offerente©ha©indirettamente©chiesto©il©
risarcimento©del©danno©che©avrebbe©subito©nell'ambito©di©una©procedura©di©
aggiudicazione©la©cui©legittimita©e©gia©stata©gravemente©compromessa©da©
un©atto©dell'appaltante©diverso©da©quello©impugnato©dal©detto©offerente,©
decisione©di©rigetto©fondata©sulla©circostanza©che©il©danno©eventualmente©
subito©dall'offerente©si©sarebbe©comunque©prodotto©indipendentemente©dal-
l'atto©impugnato.©
2.©^Nell'ipotesi©in©cui©la©questione©1©a) 
venga©risolta©negativamente,©se©
le©disposizioni©della©direttiva©n.©93/36/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©
aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©forniture,©in©particolare©gli©arti-
coli©15-26©di©tale©direttiva,©ostino©a©che,©nello©svolgimento©delle©procedure©
d'appalto,©le©referenze©dei©prodotti©proposti©dagli©offerenti©siano©prese©in©con-
siderazione©dalle©autorita©aggiudicatrici©non©ai©fini©dell'accertamento©dell'i-
doneita©degli©offerenti,©bens|©come©criterio©di©aggiudicazione,©con©la©conse-
guenza©che©la©valutazione©negativa©delle©dette©referenze,©anziche¨determinare©
l'esclusione©dell'offerente©dalla©procedura©di©aggiudicazione,©comporterebbe©
soltanto©l'attribuzione©di©una©valutazione©meno©positiva©ad©un'offerta©che,©
nell'ambito,©per©esempio,©di©un©sistema©a©punti,©potrebbe©controbilanciare©
una©valutazione©negativa©delle©referenze©grazie©ad©un©prezzo©piu©basso.©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©75 


3.©^Nell'ipotesi©in©cui©le©questioni©1a)©e©2©vengano©risolte©negativa-
mente,©se©sia©compatibile©con©le©pertinenti©disposizioni©di©diritto©comunitario,©
ivi©incluso©l'art.©26©della©direttiva©n.©93/36/CEE,©con©il©divieto©di©discrimina-
zione©delle©obbligazioni©di©diritto©internazionale©della©Comunita©un©criterio©
di©aggiudicazione©in©base©al©quale©si©tiene©conto©solo©del©numero©delle©refe-
renze©riguardanti©i©prodotti©e©non©si©effettua©un©esame©sostanziale©volto©a©sta-
bilire©se©le©esperienze©avute©dagli©appaltanti©con©il©prodotto©siano©state©posi-
tive©o©negative,©e©in©base©al©quale©si©prendono©in©considerazione©solo©le©refe-
renze©provenienti©dall'unione©europea©e©dalla©zona©alpina.©
4.©^Se©sia©compatibile©con©le©disposizioni©del©diritto©comunitario,©in©
particolare©con©il©divieto©di©discriminazione,©un©criterio©di©aggiudicazione©in©
base©al©quale©la©possibilita©di©collaudare©il©prodotto©offerto©puo©essere©valu-
tata©positivamente©solo©se©il©collaudo©e©effettuabile©in©un©raggio©di©300©chilo-
metri©dalla©sede©dell'appaltante.©
5.©^Nell'ipotesi©in©cui©venga©risolta©positivamente©la©questione©due©
oppure©venga©risolta©negativamente©la©questione©4,©se©l'art.©2,©n.©1,©lettera©
c),©della©direttiva©n.©89/665/CE,©eventualmente©insieme©ad©altri©principi©di©
diritto©comunitario,©dev'essere©interpretato©nel©senso©che,©ove©l'illegalita©com-
messa©dall'appaltante©consista©nell'adozione©di©un©criterio©di©aggiudicazione©
illegittimo,©l'offerente©abbia©diritto©al©risarcimento©solo©qualora©si©possa©con-
cretamente©dimostrare©che,©se©il©detto©criterio©non©fosse©stato©adottato,©l'of-
ferta©dell'interessato©sarebbe©stata©la©migliore.©
NotE 


Si 
tratta 
di 
sapere 
se: 
ölapresunta 
illegittimitaà 
di 
una 
decisione 
ûinterme-

dia» 
emessa 
in 
fase 
di 
selezione 
possa 
inficiare 
o 
meno 
l'esito 
della 
aggiudica-

zionedellagarae, 
quindi, 
ilrelativoricorsopossariguardaresolamentequest'ul-

tima 
decisione 
o 
debba 
necessariamente 
riguardare 
la 
decisione 
ûintermediaý, 


rimanendo 
inquest'ultima 
ipotesiprecluso 
ilricorsopresentato 
contro 
ladeci-

sionefinale, 
percheà 
tardivo 
rispetto 
alla 
suddetta 
decisione 
intermedia; 
ödalla 


direttivan. 
93/36/CE, 
sesiaadattodeterminareunascansioneprecisatrafase 


di 
selezione 
sulla 
base 
delle 
capacitaà 
soggettive 
deipartecipanti 
alla 
gara, 
efase 


di 
valutazione 
delle 
offerte 
economicamente 
piuà 
vantaggiose 
(in 
particolare, 
il 


giudice 
austriaco 
rileva 
che 
non 
si 
coglie 
nella 
disciplina 
comunitaria 
un'esplicita 


esclusionedellapossibilitaà 
cheûinsededivalutazionedelleof
ffertevenganorica-

vati 
dalle 
referenze, 
sulla 
scorta 
di 
criteri 
di 
aggiudicazione, 
giudizi 
che 
vanno 


oltre 
le 
conclusioni 
tratte 
in 
sede 
di 
accertamento 
della 
capacita©ý, 
aggiungendo 


cheûparedeltuttocompatibileconl'obiettivodiindividuarel'offertapiuà 
vantag-

giosa 
sotto 
ilprofilo 
economico 
ilrichiamarsialle 
esperienzedialtriappaltanti 


pervalutarelaprobabilequalitaà 
dellaprestazionefuturaodelfuturoimpiego 


delprodottoý); 
öconsiderato 
l'indirizzo 
che 
impone 
all'appaltante 
diprevedere 


solo 
criteri 
di 
aggiudicazione 
che 
servano 
ad 
adottare 
l'offerta 
piuà 
vantaggiosa 


economicamente 
(criterio 
riferito 
all'oggetto 
della 
gara), 
si 
debba 
o 
meno 
inse-

rire 
tra 
i 
criteriquello 
relativo 
alcontenuto 
delle 
referenze 
deisoggettiparteci-

panti, 
non 
essendo 
appropriato 
limitarsi 
a 
chiedere 
un 
certo 
numero 
di 
dette 


referenze, 
a 
prescindere 
da 
detta 
valutazione 
contenutistica. 


La 
normativa 
italiana 
ha 
mantenuto 
in 
modo 
abbastanza 
evidente 
la 
distin-

zione 
trafase 
di 
ammissione 
(valutazione 
dei 
criteri 
soggettivi) 
efase 
di 
aggiu-

dicazione 
(valutazione 
delle 
offerte). 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Cause©C-317©e©C-369/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Libera©circ
olazione©di©lavoratori©^Accordi©di©associazione©della©Comunita©europea©
con©stati©terzi©^Accordo©CEE/Turchia©^Lavoratori©turchi©dipendenti©da©
un©datore©di©lavoro©stabilito©in©Turchia©^Ordinanze©del©ûBundessozialge-
richtý©(Germania)©^Emesse©il©20©giugno©e©2©agosto©2001©^Notificate©il©
28©novembre©2001.©

Si©tratta©di©questioni©applicative©della©sentenza©n.©1/80©e©41,©n.©1©del©Pro-
tocollo©addizionale©all'Accordo©di©associazione©CEE/Turchia©del©23©novem-
bre©1970©sul©quale©il©Governo©Italiano©non©ha©svolto©osservazioni.©

Causa©C-337/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Merci©destinate©alla©
riesportazione©dal©territorio©doganale©della©Comunita©^Art.©203,©n.©1©
Regolamento©n.©92/2913/CEE©^Ordinanza©del©ûBundesfinanzhofý©
(Germania)©^Emessa©il©17©luglio©2001©^Notificata©il©20©novembre©2001.©

IL 
fattO 


Il©rinvio©pregiudiziale©mira©a©chiarire©se©la©sottrazione©dal©deposito©
doganale©della©merce©di©uno©Stato©terzo©destinata©alla©riesportazione©faccia©
nascere©un'obbligazione©doganale©qundo©le©merci©destinate©alla©riesporta-
zione©dal©territorio©doganale©della©Comunita©non©siano©state,©immediata-
mente©dopo©la©loro©rimozione©dal©deposito©doganale,©sottoposte©al©regime©
di©transito©esterno.©

La©nozione©di©sottrazione©alla©sorveglianza©doganale©comprenderebbe©
qualsiasi©azione©od©omissione©che©ha©come©risultato©di©impedire,©anche©solo©
momentaneamente,©all'autorita©doganale©competente©di©accedere©ad©una©
merce©sotto©sorveglianza©doganale©e©di©effettuare©i©controlli©previsti.©Inoltre©
la©sottrazione©di©una©merce©alla©sorveglianza©doganale,©ai©sensi©dell'art.©203,©

n.©1©del©regolamento©n.©2913/92,©non©richiederebbe©l'esistenza©di©un©elemento©
intenzionale,©ma©presupporrebbe©solo©che©siano©soddisfatte©le©condizioni©di©
natura©obiettiva©quali,©in©particolare,©l'assenza©fisica©della©merce©nel©luogo©
di©giacenza©autorizzata©nel©momento©in©cui©l'autorita©doganale©intende©proce-
dere©all'esame©della©merce©custodita.©
IL 
quesitO 


Se©una©sottrazione©delle©merci©di©uno©Stato©terzo©riesportate©dal©depo-
sito©doganale©con©la©conseguente©nascita©di©un'obbligazione©doganale©
secondo©l'art.©203,©n.©1,©del©regolamento©n.©2913/92©debba©essere©riconosciuta©
solo©quando©le©merci©destinate©alla©riesportazione©dal©territorio©doganale©
della©Comunita©non©sono©state©sottoposte©alle©formalita©doganali©del©regime©
di©transito©esterno©immediatamente©dopo©la©loro©rimozione©dal©deposito©
doganale.©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©77 


Causa 
C-341/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Sacchetti 
di 
mater
iale 
plastico 
^Obbligo 
di 
partecipazione 
al 
sistema 
di 
raccolta 
e 
recupero 
^Nozione 
di 
imballaggio 
^Direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Con-
siglio©del©20©dicembre©1994,©n.©94/62/CE©^Art.©30©CE©e©segg.©Trattato©
^Ordinanza©del©Landesgericht©Korneuburg©(Austria).©

IL 
fattO 


La©questione©oggetto©della©causa©trae©origine©da©una©disputa©insorta©tra©
due©societa©interessate©al©circuito©di©produzione©e©distribuzione©di©sacchetti©
in©materiale©plastico.©

La©societa©attrice©produce©e©vende©prodotti©plastici.©La©societa©conve-
nuta©e©venditrice,©tra©l'altro,©dei©prodotti©forniti©dall'attrice,©tra©i©quali©sac-
chetti©di©materiale©plastico©e©sacchetti©con©chiusura©annodata.©Parte©dei©sac-
chetti©forniti©alla©convenuta©vengono©offerti©in©vendita©in©supermercati©ali-
mentari©appesi©ad©un©gancio©vicino©alla©cassa;©su©richiesta©del©cliente©
vengono©ceduti©al©medesimo©dietro©corrispettivo;©il©cliente©utilizza©i©sacchetti©
acquistati©al©fine©di©porvi©le©merci©acquistate©nel©supermercato©a©fini©di©tra-
sporto.©Su©tali©sacchetti©si©fa©riferimento,©in©parte,©al©fatto©che©il©produttore©
partecipa©ai©sistemi©di©raccolta©e©recupero©ai©sensi©dell'art.©7,©n.©1,©della©diret-
tiva©n.©94/62/CE,©mediante©apposizione©di©un©marchio©caratteristico©(punto©
verde).©Un'altra©parte©dei©sacchetti©forniti©alla©convenuta©viene©utilizzata©nei©
negozi©di©abbigliamento©ove©vengono©riempiti©da©un©commesso©del©titolare©
dell'esercizio©con©le©merci©acquistate©dal©cliente;©il©sacchetto©viene©quindi©con-
segnato©al©cliente,©successivamente©al©pagamento©delle©merci,©nel©qual©caso©
il©cliente©non©deve©versare©alcun©corrispettivo©separato©per©il©sacchetto©stesso.©
I©sacchetti©con©chiusura©annodata©vengono©gratuitamente©messi©a©disposi-
zione©dei©clienti©nel©reparto©degli©ortofrutticoli©dei©supermercati©e©sono©desti-
nati©ad©essere©utilizzati©dai©clienti©al©fine©di©potere©ivi©riporre©e©pesare©i©pro-
dotti©ortofrutticoli©certi©e©determinare,©quindi,©il©relativo©prezzo.©La©societa©
attrice,©produttrice©dei©sacchetti©in©materiale©plastico,©sostiene,©in©virtu©della©
vendita©di©tale©materiale©alla©convenuta,©di©avere©concluso©una©convenzione©
con©la©stessa©in©base©alla©quale©la©convenuta©si©sarebbe©obbligata©a©parteci-
pare,©con©riguardo©alle©merci©fornitele,©a©sistema©di©raccolta©e©recupero©
gestito©in©situazione©di©monopolio©dalla©societa©aR.A.©

IquesitI 


1.1.©öSe©sacchetti©in©materiale©plastico©costituiscano©imballaggi©ai©
sensi©della©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©20©dicembre©
1994,©n.©94/62/CE,©in©particolare©ai©sensi©dell'art.©3,©n.©1,©della©direttiva©
medesima:©
a) 
qualora©vengano©offerti©quale©prodotto©dall'ultimo©venditore©nella©
zona©della©cassa©e©vengano©ceduti©al©cliente,©su©richiesta©del©medesimo©e©die-
tro©versamento©di©corrispettivo,©quale©strumento©di©trasporto©delle©merci©
acquistate,©ovvero;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

b) 
qualora©vengano©ceduti©dall'ultimo©venditore©al©cliente©al©mede-
simo©fine,©successivamente©al©pagamento©del©prezzo©delle©merci©acquistate,©
indipendentemente©da©richiesta©del©cliente©o©da©obbligo©del©medesimo©al©
pagamento©di©un©determinato©corrispettivo,©e©vengano©quindi©riempiti©con©
le©merci©acquistate.©

1.2.1.©öPrima©questione©supplementare©nell'ipotesi©in©cui©una©delle©
suesposte©questioni©venga©risolta,©con©riguardo©al©testo©in©lingua©tedesca,©in©
senso©affermativo:©
se©differente©soluzione©possa©derivare©dal©fatto©che,©con©riguardo©
all'art.©3,©n.©1,©della©direttiva©n.©94/62/CE,©non©venga©considerato©rilevante,©
ai©fini©della©definizione©del©termine©ûimballaggioý,©il©testo©tedesco,©in©cui©si©
parla©unicamente©di©ûmerciý,©bens|©il©testo©in©lingua©francese©o©italiana,©in©
cui©si©fa©riferimento©a©determinate©merci©(ûmarchandises©donne¨esý©o,©rispetti-
vamente,©ûdeterminate©merciý);©se,©in©tale©ipotesi,©i©sacchetti©predisposti©dalla©
societa©attrice©non©costituiscano©imballaggi©ai©sensi©della©direttiva,©essendo©
riempiti©conmerci©di©qualsivoglia©genere©(e©non©conmerci©precedentemente©
determinate)©e,©in©tal©caso,©quale©versione©linguistica©della©direttiva©sia©
rilevante.©

1.2.2.©öSeconda©questione©supplementare©nell'ipotesi©di©soluzione©
negativa©di©una©delle©suesposte©questioni:©
se©sia©consentito©al©legislatore©austriaco©o©alla©Commissione©assogget-
tare©prodotti,©che©non©debbano©essere©considerati©quali©imballaggi©ai©sensi©
della©menzionata©direttiva,©alle©disposizioni©previste©dalla©direttiva©medesima©
con©riguardo©agli©imballaggi©ovvero©a©disposizioni©analoghe.©

2.©öSe©sia©compatibile©con©il©diritto©comunitario©che©il©gestore©di©un©
sistema©di©raccolta©e©recupero©degli©imballaggi©in©Austria©pretenda©un©corri-
spettivo©(ûtassa©di©concessioneý)©anche©con©riguardo©a©sacchetti©non©ricom-
presi©nella©sfera©di©applicazione©della©direttiva©n.©94/62/CE,©unicamente©in©
quanto©tali©sacchetti©rechino©un©determinato©marchio©(ûpunto©verdeý)©di©cui©
tale©gestore©possa©legittimamente©disporre.©
3.1©öPer©ûproduttoreý©ai©sensi©dell'art.©3,©n.©1,©della©direttiva©n.©94/©
62/CE©debba©essere©inteso©solamente©colui©che©assembli©o©faccia©assemblare©
la©merce©con©il©prodotto©utilizzato©quale©imballaggio,©ad©esclusione©del©fab-
bricante©del©prodotto©utilizzato©quale©imballaggio©e©se,©in©tal©caso,©tale©pro-
dotto©possa©essere©considerato©quale©materiale©di©imballaggio.©
3.2.©öQuestione©supplementare©nell'ipotesi©di©soluzione©affermativa©
della©precedente©questione:©
se©sia©consentito©al©legislatore©austriaco©o©alla©Commissione©obbligare©
alla©partecipazione©ad©un©sistema©di©raccolta©e©recupero,©ai©sensi©dell'art.©7,©

n.©1,©della©direttiva©n.©94/62/CE,©anche©le©imprese©fabbricanti©di©soli©
materiali©di©imballaggio,©vale©a©dire©di©prodotti©destinati©ad©essere©riempiti©i©
commerci.©
4.©öSe©sia©in©contrasto©con©il©principio©di©causazione,©enunciato©nei©
ûconsiderandoý©della©direttiva©n.©94/62/CE,©öil©fatto©che©una©legge,©quale©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©

il©paragrafo©3,©primo©comma,©primo©periodo,©della©normativa©austriaca©in©
materia©di©imballaggi,©preveda©che©i©produttori,©in©particolare©anche©i©produt-
tori©di©materiali©di©imballaggio©(cfr.©il©paragrafo©3,©primo©comma,©nel©combi-
nato©disposto©con©il©paragrafo©1,©primo©comma,©della©normativa©in©materia©
di©imballaggi),©gli©importatori,©gli©imballatori,©ed©i©venditori©siano©obbligati©
al©ritiro©gratuito©degli©imballaggi©di©vendite©e©di©trasporto©a©seguito©del©loro©
uso,©ove©tale©contrasto©potrebbe©risiedere©nel©fatto©che©la©cerchia©di©soggetti©
destinatari©di©tale©obbligo©sia©fissata©in©termini©troppo©restrittivi,©non©ricom-
prendendo©anche©il©consumatore;©e/o©se©una©siffatta©normativa©si©ponga©in©
contrasto©con©l'art.©1,©e©n.©1,©della©direttiva,©nella©parte©in©cui©tale©disposi-
zione©indica,©quale©proprio©obiettivo,©la©prevenzione©dell'insorgenza©di©osta-
coli©agli©scambi,©laddove©l'obbligo©del©produttore©al©ritiro©del©materiale©di©
imballaggio©o©degli©imballaggi©costituisce©il©maggiore©ostacolo©agli©scambi©
immaginabile.©

5.©öSe©un©sistema©di©raccolta©e©recupero©del©genere©di©quello©gestito©in©
Austria©dallo©Altstoff©Recycling©Austria,©ai©sensi©del©paragrafo©11©della©legge©
sugli©imballaggi©violi©il©principio©di©proporzionalita©,©qualora©risulti©spropor-
zionato©rispetto©alle©esigenze©di©una©efficace©tutela©dell'ambiente.©
6.©öSe©sia©in©contrasto©con©i©principi©enunciati©negli©articoli©30©CE©
e©seguenti,©in©particolare©dell'art.©37©CE,©il©fatto©che©in©uno©Stato©membro,©
come©avviene©in©Austria©per©effetto©del©paragrafo©11©della©normativa©in©
materia©di©imballaggi,©sia©stato©istituito,©in©esecuzione©dell'art.©7©della©
direttiva,©un©sistema©di©raccolta©e©recupero©in©posizione©di©monopolio,©
qualora©ne©derivi©una©restrizione©sproporzionata©ed©inadeguata©alla©con-
correnza©ed©alle©liberta©fondamentali,©tale©intervento©non©si©ponga©nel©giu-
sto©rapporto©rispetto©ad©un'efficace©azione©diretta©a©migliorare©il©livello©
della©tutela©dell'ambiente©e©il©detto©sistema,©istituito©accanto©a©quello©
comunale,©e©ponendo©sullo©stesso©piano©tutto©quanto©rechi©il©marchio©
ûGruner©Punktý©(ûpunto©verdeý),©non©risulti©correlato©all'obiettivo©dello©
smistamento©di©rifiuti©all'origine,©criterio©ûfondamentaleý©ai©sensi©dei©
ûconsiderandoý©della©direttiva,©violando©inoltre©il©diritto©del©consumatore,©
garantitogli©dalla©sesta©direttiva©i.v.a,©del©17©maggio©1977,©ad©un'aliquota©
dimezzata©ovvero©ridotta©per©il©servizio©di©smaltimento©dei©propri©rifiuti©
domestici.©
7.©Se©sia©consentito©che©la©normativa©austriaca©in©materia©di©imballaggi©
dia©attuazione©ai©sistemi©di©raccolta©e©recupero©istituiti©dall'art.©7,©n.©1,©della©
direttiva©nel©senso©che©un'impresa©in©monopolio©o©imprese©in©oligopolio©che©
possano©disporre©di©tutti©i©rifiuti©di©imballaggio©destinati©ad©essere©riciclati©
in©materie©prime,©potendo©in©tal©modo©pilotare©e©sovvenzionare,©mediante©
aiuti©singoli©ad©imprese,©a©settori©industriali©(ad©esempio,©l'industria©del©
cemento)©o©a©comuni©(ad©esempio,©il©comune©di©Vienna)©il©riciclaggio©dei©
rifiuti©con©conseguente©distorsione©alla©concorrenza,©ovvero©se©un©sistema©di©
tal©genere©si©ponga©in©contrasto©con©il©diritto©comunitario,©in©particolare©
con©gli©articoli©30©CE©e©seguenti,©in©particolare©con©l'art.©37©CE.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-342/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Congedo©maternita©^
Deroga©agli©accordi©collettivi©sulle©ferie©per©coincidenza©con©il©congedo©di©
maternita©gia©goduto©^Direttive©n.©76/207,©n.©93/104©e©n.©92/85©^Ordi-
nanza©del©ûJuez©de©lo©social©n.©33©di©Madridý©(Spagna)©^Emessa©il©3©set-
tembre©2001©^Notificata©il©6©novembre©2001.©

IL 
fattO 


La©controversia©riguarda©una©lavoratrice©madre©che,©avendo©usufruito©di©
un©periodo©di©congedo©di©maternita©definito©negli©accordi©collettivi©nazionali,©
chiede©di©poter©usufruire©delle©ferie©in©un©periodo©successivo©al©congedo©di©
maternita©ed©ottiene©un©diniego©dall'impresa©con©la©motivazione©che©il©
periodo©di©maternita©,©da©essa©usufruito,©coincide©con©quello©preventivamente©
e©collettivamente©convenuto©fra©l'impresa©e©i©rappresentanti©dei©lavoratori©
per©il©godimento©delle©ferie©di©tutto©il©personale.©

IquesitI 


1.©öSe,©allorche¨alcuni©accordi©collettivi©conclusi©tra©l'impresa©e©i©rap-
presentanti©dei©lavoratori©fissano©le©date©di©godimento©delle©ferie©per©la©tota-
lita©del©personale©e©queste©date©risultano©coincidenti©con©quelle©di©congedo©
per©maternita©di©una©lavoratrice,©l'art.©7,©n.©1,©della©direttiva©n.©93/104,©
l'art.©11,©n.©2,©lettera©a),©della©direttiva©n.©92/85©e©l'art.©5,©n.©1©della©direttiva©
n.©76/207,©garantiscano©il©diritto©di©tale©lavoratrice©a©godere©delle©sue©ferie©
annuali©in©un©periodo©diverso©da©quello©stabilito©e©non©coincidente©con©quello©
del©suo©congedo©per©maternita©.©
2.©öSe,©in©caso©di©soluzione©affermativa©della©precedente©questione,©il©
contenuto©sostanziale©del©diritto©al©godimento©di©ferie©annuali©comprenda©
esclusivamente©le©4©settimane©di©congedo©di©cui©all'art.©7©della©direttiva©
n.©93/104,©o©si©estenda©ai©30©giorni©stabiliti©dalla©normativa©nazionale,©
art.©38,©n.©1©del©Real©decreto©legislativo©n.©1/1995©Statuto©dei©lavoratori.©
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Si©riportano©le©osservazioni©scritte©redatte©dall'Avvocatura©dello©Stato©il©
27©dicembre©2001:©

ûIn©relazione©alprimo©quesito,©il©diritto©interno©italiano,©sia©attraverso©l'in-
terpretazione©dei©giudici©che©attraverso©il©recepimento©delle©direttive©comunita-
rie,©ha©risolto©in©sensofavorevole©alle©lavoratrici©madri©la©questione©dell'aggiun-
tivita©delleferieannualiaicongediobbligatoripermaternita©.©Diquil'interesse©
dello©Stato©italiano©ad©una©soluzione©della©questione©pregiudiziale©che©tenda©a©
rendere©omogenei©i©trattamenti©per©i©lavoratori©e©i©costi©d'impresa©nell'intera©
area©dell'unione©Europea.©

Nel©caso©di©specie©la©dipendente©verrebbe©privata©di©un©diritto©esplicita-
mente©conferito©a©tutti©i©lavoratori©(sentenza©BECTU©del©26©giugno©2001,©causa©
C-173/99),©qualeildirittoalleferieannuali,©perilsolofattodiessereincongedo©
obbligatoriopermaternita©.Potra©pertantoessereutileilrichiamoallasentenza©
Evelyne©Thibault©del©30©giugno©1998,©causa©C-136/95,©nella©quale©si©e©stabilito©


IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE 
81

che©costituisce©una©discriminazione©direttamente©basata©sul©sesso,©vietata©dalla©
direttivan.©76/207/CEE,©lacircostanzacheunadonnavengaprivatadeldiritto©
di©ricevere©le©note©di©qualifica©e©la©possibile©promozione,©a©causa©dell'assenza©
per©maternita©.©Anche©nella©presente©circostanza©sembra©che©la©ricorrente©possa©
essere©considerata©ûvittima©di©una©discriminazione©che©ha©origine©nella©sua©gra-
vidanza©e©nel©suo©congedo©di©maternita©ý.©

Quantoalsecondoquesito,©ilproblemae©stabilireselegiornatediferie,©di©
cui©verra©a©godere©la©dipendente,©debbano©essere©direttamente©quelle©previste©
come©limite©minimo©dalla©normativa©comunitaria©ovvero©i©trenta©giorni©goduti©
da©ciascun©lavoratore©spagnolo.©

La©scelta©del©principio©di©non©discriminazione©dei©sessi,©come©regola©di©
soluzione©delprimo©quesito,©dovrebbe©condurre©coerentemente©alla©utilizzazione©
del©diritto©interno©spagnolo©qualefonte©di©regolamentazione©delleferie.©L'opi-
nionecontraria,©chelimitaildiritto©alleferiedapartedellaricorrentealminimo©
riconosciuto©dalla©normativa©comunitaria,©presenta,©per©contro,©il©vantaggio©di©
evitare©promiscuita©di©fonti©di©disciplina©di©un©diritto©fondato©direttamente©su©
fonti©comunitarie©e©non©riconosciuto,©per©varie©ragioni,©dal©diritto©di©uno©Stato©
membro.©Nel©caso©di©specie©si©ritiene,©comunque,©preferibile©la©prima©soluzione.©

Sulla©base©di©tali©premesse©si©suggerisce©di©rispondere©ai©quesiti©nel©senso©
che:©

ûallorche¨alcuni©accordi©collettivi©conclusi©tra©l'impresa©e©i©rappresen-
tantideilavoratorifissanoledatedigodimentodelleferieperla©totalita©delper-
sonale©e©queste©date©sono©coincidenti©con©quelle©di©congedo©per©maternita©di©
una©lavoratrice,©l'art.©7,©n.©1,©della©direttiva©n.©93/104,©l'art.©11,©n.©2,©lettera\©a),©
della©direttiva©n.©92/85©e©l'art.©5,©n.©1,©della©direttiva©n.©76/207©garantiscono©il©
diritto©di©tale©lavoratrice©a©godere©delle©sue©ferie©annuali©in©un©periodo©diverso©
da©quello©stabilito©e©non©coincidente©con©quello©del©suo©congedo©per©maternita©ý.©

ûIl©contenuto©sostanziale©del©diritto©al©godimento©delle©ferie,©in©tal©modo©
riconosciuto,©si©conforma©a©quello©stabilito©per©gli©altri©lavoratori©da©ciascuna©
normativa©nazionaleý.©

Causa 
C-349/01 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Comitato 
aziendale 
europeo 
^Procedura 
per 
l'informazione 
e 
la 
consultazione 
dei 
lavoratori 
nelle 
imprese 
e 
gruppi 
di 
imprese 
di 
dimensione 
comunitaria 
^Direttiva 


n. 
94/45/CE 
^Ordinanza 
del 
Arbeitsgericht 
Bielefeld 
(Germania). 
IL 
fattO 


La 
controversia 
tra 
le 
parti 
verte 
sugli 
obblighi 
di 
informazione 
della 
datrice 
di 
lavoro 
nei 
confronti 
del 
comitato 
aziendale 
in 
relazione 
all'istitu-
zione 
di 
un 
comitato 
aziendale 
europeo. 
La 
societaè 
datrice 
di 
lavoro 
appar-
tiene 
ad 
un 
gruppo 
di 
imprese 
di 
dimensione 
internazionale, 
la 
cui 
direzione 
eè 
stabilita 
in 
Svizzera. 
Il 
comitato 
aziendale 
eè 
composto 
da 
nove 
membri, 
la 
societaè 
datrice 
di 
lavoro 
impiega 
circa 
530 
collaboratori. 
Le 
quote 
della 
societaè 
datrice 
di 
lavoro 
sono 
detenute 
da 
una 
societaè 
olandese. 
Quest'ultima 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

detiene¨anche¨quote¨di¨altre¨imprese¨appartenenti¨al¨medesimo¨gruppo¨che¨
hanno¨sede¨in¨Svezia,¨Norvegia,¨Danimarca,¨Finlandia,¨Gran¨Bretagna,¨
Paesi¨Bassi,¨Austria,¨Francia,¨Belgio¨e¨Ungheria.¨Il¨comitato¨aziendale¨chiede¨
la¨comunicazione¨di¨informazioni¨ai¨sensi¨dell'art.¨5,¨n.¨2¨della¨legge¨tedesca¨
sul¨comitato¨aziendale¨europeo.¨

IquesitI 


1.¨öSe¨la¨direttiva¨del¨consiglio¨n.¨94/45/CE,¨riguardante¨l'istituzione¨
di¨un¨comitato¨aziendale¨europeo¨e¨di¨una¨procedura¨per¨l'informazione¨e¨la¨
consultazione¨dei¨lavoratori¨dell'impresa¨e¨nei¨gruppi¨di¨imprese¨di¨dimen-
sioni¨comunitarie,¨in¨particolare¨gli¨articoli¨4¨e¨11¨della¨medesima,¨impon-
gono¨ad¨un'impresa¨con¨sede¨nel¨Regno¨unito¨di¨Gran¨Bretagna,¨cui¨debba¨
essere¨riconosciuto¨il¨ruolo¨di¨direzione¨centrale¨ai¨sensi¨dell'art.¨4,¨n.¨2,¨
secondo¨capoverso,¨e¨n.¨3¨della¨direttiva¨stessa,¨ovvero¨ad¨un'impresa¨con¨
sede¨nel¨Regno¨dei¨Paesi¨Bassi,¨che¨rappresenta¨la¨direzione¨centrale¨dell'im-
presa¨controllante¨ai¨sensi¨degli¨articoli¨2,¨n.¨1,¨lettera¨e),¨e¨3,¨n.¨1,¨della¨
direttiva,¨l'obbligo¨di¨fornire¨ad¨un'altra¨impresa¨con¨sede¨nella¨Repubblica¨
federale¨di¨Germania,¨appartenente¨allo¨stesso¨gruppo¨di¨imprese,¨informa-
zioni¨in¨merito¨alle¨imprese¨e¨agli¨stabilimenti¨appartenenti¨al¨medesimo¨
gruppo,¨alla¨loro¨forma¨giuridica,¨alle¨strutture¨di¨rappresentanza,¨al¨numero¨
complessivo¨medio¨dei¨lavoratori,¨nonche¨alla¨loro¨ripartizione¨tra¨gli¨Stati¨
membri¨e¨le¨imprese.¨
2.¨öIn¨caso¨di¨soluzione¨affermativa¨della¨prima¨questione:¨se¨l'ob-
bligo¨di¨informazione¨comprenda¨anche¨le¨denominazioni¨delle¨rappresen-
tanze¨dei¨lavoratori¨e¨loro¨rappresentanti,¨necessariamente¨partecipanti,¨per¨
conto¨dei¨lavoratori¨delle¨imprese¨o¨delle¨imprese¨da¨queste¨dipendenti,¨alla¨
costituzione¨di¨un¨comitato¨aziendale¨europeo.¨
NotE 


La 
questione 
interpretativa 
sottoposta 
all'esame 
della 
Corte 
di 
giustizia 


assume 
rilievo 
alfine 
dell'uniforme 
recepimento 
della 
normativa 
comunitaria 
e 


della 
tutela 
dei 
lavoratori 
di 
societaà 
appartenenti 
a 
gruppi 
con 
societaà 
con 
sede 


neidiversiStatidellaComunitaà 
europea.Ecio©,inquantoilfunzionamentodel 


mercato 
interno 
comporta 
un 
processo 
di 
concentrazione 
di 
imprese, 
difusioni 


transfrontaliere, 
di 
acquisizioni 
di 
controllo 
e 
di 
associazioni 
e, 
di 
conseguenza, 


una 
transnazionalizzazione 
delle 
imprese 
o 
dei 
gruppi 
di 
imprese, 
con 
effetto 


che 
non 
possono 
essere 
accettate 
disuguaglianze 
di 
trattamento 
tra 
i 
lavoratori 


sulle 
cui 
condizioni 
incidono 
le 
decisioni 
di 
una 
stessa 
impresa 
o 
gruppo 
di 


imprese 
derivanti 
dalla 
difformitaà 
delle 
procedure 
di 
informazione 
e 
consulta-

zione 
delle 
normative 
nazionali. 
Sussiste, 
pertanto, 
la 
necessitaà 
quantomeno 
di 


una 
speciale 
attenzione 
all'esito 
del 
giudizio, 
nel 
corso 
del 
quale 
non 
manche-

ranno 
di 
emergere 
le 
soluzioni 
adottate 
dai 
singoli 
Stati 
membri 
in 
sede 
di 
rece-

pimento 
di 
una 
direttiva 
che 
si 
collega 
direttamente 
alla 
Carta 
sociale 
del 
1989 


(il 
cui 
art. 
17 
stabilisce, 
tra 
l'altro, 
che 
ûoccorre 
sviluppare 
l'informazione, 
la 


consultazione 
e 
la 
partecipazione 
dei 
lavoratori 
secondo 
modalitaà 
adeguate, 


tenendo 
conto 
delle 
prassi 
vigenti 
nei 
diversi 
Stati 
membriý, 
ed 
in 
generale 
pre-

vede 
che 
ûcioà 
vale 
in 
particolare 
nelle 
imprese 
o 
nei 
gruppi 
che 
hanno 
stabili-

mentioimpresesituateinpiuà 
Statimembrichiusiý). 



IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©83 


Causa©C-363/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Accesso©al©mercato©
dei©servizi©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti©della©Comunita©^Art.©16,©

n.©3,©della©direttiva©n.©96/67/CE©del©Consiglio©^Ordinanza©del©Oberlan-
desgericht©Franfurt©am©Main©(Germania).©
IL 
fattO 


La©societa©attrice©e©il©gestore©dell'aeroporto©mentre©la©convenuta©e©una©
compagnia©di©navigazione©aerea©che©fa©scalo©in©tale©aeroporto,©nel©quale©pre-
sta©servizi©di©assistenza©(check-in)©ai©propri©passeggeri©(c.d.©autoassistenza©a©
terra)©nonche¨ai©passeggeri©di©altre©compagnie©aeree©(prestazione©di©servizi©
di©assistenza©terzi).©Le©parti©disputano©intorno©alla©questione©se©l'attrice©sia©
legittimata©a©pretendere©dalla©convenuta©un©ûcanone©di©ammissioneý©per©tali©
servizi©in©aggiunta©al©corrispettivo©che©il©detto©operatore©e©tenuto©a©pagare©
in©base©contratto©per©l'ottenimento©in©uso©locativo©di©infrastrutture©aeropor-
tuali.©L'art.©16©della©direttiva©del©Consiglio©n.©96/87/CE©dispone©che©gli©Stati©
membri©adottino©le©misure©necessarie©per©garantire©ai©prestatori©di©servizi©
ed©agli©utenti©che©intendono©praticare©l'auto©assistenza,©l'accesso©agli©impianti©
aeroportuali,©nella©misura©in©cui©detto©accesso©e©una©condizione©necessaria©
per©l'esercizio©delle©loro©attivita©.©Qualora©l'ente©di©gestione©o,©all'occorrenza,©
l'autorita©pubblica©o©altro©ente©che©lo©controlla©imponga©condizioni©all'ac-
cesso,©queste©devono©essere©pertinenti,©obiettive,©trasparenti©e©non©discrimi-
natorie.©Al©numero©3©prevede,©inoltre,©che,©qualora©l'accesso©agli©impianti©
aeroportuali©comporti©la©riscossione©di©un©corrispettivo©economico,©questo©
sia©determinato©in©base©ai©criteri©pertinenti©obbiettivi,©trasparenti©e©non©
discriminatorio.©Al©venticinquesimo©considerando©di©detta©direttiva©si©
afferma©quanto©segue:©ûConsiderando©che©sia©i©prestatori©autorizzati©a©for-
nire©servizi©di©assistenza©terra©e©agli©utenti©autorizzati©a©praticare©l'auto©assi-
stenza©deve©essere©garantito©l'accesso©agli©impianti©aeroportuali,©nella©misura©
di©fissarli©all'esercizio©dei©loro©diritti©e©acconsentire©condizioni©di©concorrenza©
effettiva©e©reale;©che©tuttavia©tale©accesso©deve©poter©comportare©la©riscos-
sione©di©un©corrispettivo©economicoý.©

IquesitI 


1.©öSe©la©direttiva©del©consiglio©15©ottobre©1996,©n.©96/67/CE,©relativa©
all'accesso©al©mercato©dei©servizi©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti©della©
Comunita©,©ed©in©particolare©l'art.©16,©n.©3,©della©medesima,©in©connessione©al©
suo©venticinquesimo©ûconsiderandoý,©debbano©essere©interpretati©nel©senso©
che©l'ente©di©gestione©di©un©aeroporto©ai©sensi©dell'art.©3©della©detta©direttiva©
e©legittimato©a©pretendere©dall'operatore©che©effettua©l'autoassistenza©a©terra©
e/o©dall'operatore©che©fornisce©servizi©di©assistenza©a©terzi©(prestatore©di©ser-
vizi),©a©fronte©dell'autorizzazione©all'accesso©agli©impianti©aeroportuali,©un©
canone©di©ammissione©particolare©sotto©forma©di©tassa©di©accesso©a©titolo©di©
corrispettivo©per©il©conferimento©di©una©opportunita©di©guadagno,©canone©
da©pagarsi©in©aggiunta©alla©corrispettivo©(canone©di©locazione)©che©detto©ope-
ratore©e©tenuto©a©pagare©in©base©contratto©per©l'ottenimento©in©uso©locativo©
di©infrastrutture©aeroportuali©(nella©fattispecie:©sportelli©per©l'assistenza©ai©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

passeggeri);©ovvero©(seconda©alternativa)©se©dalle©norme©della©direttiva©conse-
gua©soltanto©che©nella©determinazione©del©canone©per©l'utilizzazione©delle©
infrastrutture©debbono©osservarsi©criteri©di©cui©all'art.©16,©n.©3,©e©viene©preso©
in©considerazione©l'interesse©al©conseguimento©di©utili©dell'ente©di©gestione©
dell'aeroporto.©

2.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub 
1(prima©
alternativa),©se©la©societa©di©gestione©aeroportuale©sia©titolare©di©un©diritto©
nel©senso©predetto©nei©confronti©dell'operatore©che©effettua©l'autoassistenza©
a©terra©e/o©dell'operatore©che©fornisce©servizi©di©assistenza©a©terzi©(presta-
tore©di©servizi©che©si©trovi©nella©posizione©della©convenuta©nel©procedi-
mento©a 
quo)©anche©in©settori©nei©quali©il©libero©accesso©al©mercato©dei©ser-
vizi©di©assistenza©a©terra©era©garantito©gia©prima©dell'entrata©in©vigore©della©
direttiva©e,©piu©precisamente,©nel©settore©dei©servizi©di©assistenza©a©terra©
ûlato©citta©ý.©
3.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub 
2,©se©la©diret-
tiva©debba©essere©interpretata©nel©senso©che©essa©adesso©legittima©l'ente©di©
gestione©di©un©aeroporto©ai©sensi©dell'art.©3©a©pretendere©anche©dall'operatore©
che©effettua©l'autoassistenza©a©terra©e/o©dal©prestatore©di©servizi©in©posizione©
analoga©a©quella©della©convenuta©nel©procedimento©a 
quo,©il©quale©fino©all'en-
trata©in©vigore©della©direttiva©e/o©delle©norme©dirette©alla©sua©trasposizione©
nell'ordinamento©nazionale,©abbia©corrisposto©per©l'utilizzo©delle©infrastrut-
ture©aeroportuali©(soltanto)©canoni©di©locazione,©anche©un©canone©di©ammis-
sione©del©tipo©indicato©sub 
1©a©titolo©di©corrispettivo©per©l'ûaccesso©agli©
impianti©aeroportualiý.©
4.©öSe©eventualmente©la©richiesta©(anche)©di©un©canone©di©ammissione©
ad©un©operatore©che©effettua©l'auto©assistenza©terra©e/o©ad©un©prestatore©di©
servizi,©al©quale©sia©stata©finora©garantito©il©libero©accesso©al©mercato©dei©ser-
vizi©di©assistenza©a©terra©(eventualmente©nel©solo©settore©dell'auto©assistenza)©
senza©ulteriore©canone©di©ammissione,©sia©addirittura©indispensabile©per©
impedire©disparita©di©trattamento©rispetto:©a) 
a©quegli©operatori©che©effet-
tuano©l'auto©assistenza©ed©a©quei©prestatori©di©servizi©ai©quali©gia©prima©
veniva©richiesto©un©canone©di©ammissione©in©aggiunta©al©canone©per©l'utilizza-
zione©delle©infrastrutture;©b) 
a©quegli©operatori©che©effettuano©l'auto©assi-
stenza©ed©a©quei©prestatori©di©servizi©ai©quali©per©la©prima©volta©viene©consen-
tito,©sulla©scorta©delle©posizioni©giuridiche©create©dalla©direttiva,©l'accesso©alle©
infrastrutture©aeroportuali©e©ai©quali©viene©ora©richiesto,©per©tale©motivo,©un©
canone©di©ammissione©in©aggiunta©al©canone©per©l'utilizzazione©degli©
impianti.©
5.©öNel©caso©in©cui©l'art.©16,©n.©3,©della©direttiva©del©Consiglio©15©otto-
bre©1996,©n.©96/67/CE,©conferisca©all'ente©di©gestione©di©un©aeroporto©il©
diritto©di©pretendere©anche©un©canone©di©ammissione©nel©senso©soprade-
scritto,©se©un©canone©di©ammissione,©del©quale©venga©preteso©il©pagamento©
in©aggiunta©al©canone©per©l'utilizzazione©di©sportelli©per©i©servizi©di©assistenza,©
corrisponda©ai©requisiti©di©pertinenza,©obiettivita©,©trasparenza©e©non©discrimi-
natorieta©di©cui©all'art.©16,©n.©3,©qualora©venga©determinato©in©base©al©numero©
di©passeggeri©(nella©fattispecie©marchi©0,30©per©passeggero©destinatario©dei©
servizi©di©assistenza).©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©85 


Causa 
C-364/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Beni 
immobili 
^
Acquisizione 
per 
successione 
^Imposte 
^Libera 
circolazione 
delle 
persone 
e 
dei 
capitali 
^Ordinanza©del©Gerechtshofte's©Hertogenbosch©(Paesi©
Bassi).©

IL 
fattO 


I©successori©di©un©cittadino©olandese©residente©in©Belgio©ritengono©di©
individuare©nel©diritto©tributario©olandese©un©ostacolo©alla©libera©
circolazione©nella©Comunita©,©in©quanto©questo©effettua©una©distinzione©in©
materia©successoria©in©base©alla©residenza©o©meno©de 
cuius 
nei©Paesi©Bassi©
autorizzando©la©detrazione©degli©obblighi©di©cessione©solo©se©il©de 
cuius 
risieda©
nei©Paesi©Bassi©al©momento©del©decesso.©Il©de 
cuius 
e©cittadino©olandese©
trasferitosi©in©Belgio©ösenza©perdere©la©cittadinanza©öed©ivi©deceduto.©
Lascia©beni©immobili©siti©in©Olanda,©altri,©invece,©li©aveva©alienati©a©societa©
commerciali©da©lui©controllate©di©diritto©olandese.©Altri©beni©ancora©öin©
comproprieta©con©il©fratello©öerano©stati©alienati©a©due©societa©di©cui©dete-
neva©le©quote©(corrispondenti©al©conferimento©in©natura).©Al©fine©di©evitare©il©
pagamento©dell'imposta©di©registro,©questi©manteneva©la©nuda©proprieta©
attraverso©l'assunzione©dell'obbligo©di©cedere©i©beni©venduti.©L'obbligo©di©ces-
sione©non©era©garantito©da©ipoteca©e©non©produceva©interessi.©Come©corri-
spettivo©della©cessione©il©de 
cuius 
otteneva©una©controprestazione©pari©al©
valore©della©piena©proprieta©non©gravata©(il©valore©economico©del©bene©e©
coincidente©in©fatto©con©quello©della©nuda©proprieta©).©Le©societa©si©accolla-
vano©i©debiti©del©de 
cuius 
garantiti©da©ipoteca.©Relativamente©ai©beni©in©piena©
proprieta©relitti,©il©valore©dichiarato©e©stato©determinato©detraendo©i©debiti©
ipotecari©assunti©per©il©loro©acquisto.©L'ufficio©delle©imposte©ha©rettificato©la©
dichiarazione©aggiungendo©tutti©gli©immobili©ceduti.©La©detrazione©degli©
oneri©relativi©agli©immobili©caduti©in©successione©e©ammessa©dal©diritto©olan-
dese©solo©se©detti©oneri©sono©detraibili©ai©fini©delle©imposte©dirette.©

IquesitI 


1.©öSe©per©l'accesso©al©diritto©comunitario©si©richieda©ancora©l'esi-
stenza©di©una©attivita©economica©transfrontaliera.©
2.©öSe©il©diritto©comunitario©osti©a©che©uno©Stato©membro©(lo©stato©di©
ubicazione©dei©beni)©prelevi,©in©caso©di©acquisizione©per©successione©di©un©
bene©immobile©che©si©trovi©in©tale©Stato,©un'imposta©sul©valore©di©detto©bene©
immobile©autorizzando©la©detrazione©del©valore©dell'obbligo©di©cessione©del©
bene©immobile©se©il©de 
cuius,©all'epoca©del©decesso,©risiedeva©in©detto©stato©di©
ubicazione©di©vini,©ma©nonna©se©e©risiedeva©allora©in©un©altro©stato©membro©
(stato©di©residenza).©
3.©öSe©per©la©soluzione©della©seconda©questione©rilevi©il©fatto©che©all'e-
poca©in©cui©ha©acquistato©detto©dell'immobile,©il©de 
cuius 
non©risiedesse©piu©
nello©Stato©di©ubicazione©dei©beni.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

4.©öSe©per©la©soluzione©della©seconda©questione©rilevi©la©ripartizione©
del©capitale©del©de©cuius©fra©lo©Stato©di©ubicazione,©il©suo©Stato©di©residenza©
ed©eventuali©altri©Stati.©
5.©öIn©caso©affermativo,©in©quale©Stato©si©debba©considerare©che©il©
capitale©investito©nel©caso©di©un©credito©in©conto©corrente©nei©confronti©di©
una©societa©privata©di©cui©al©punto©2.4.©
Causa 
C-378/01 
^Commissione 
c. 
Repubblica 
italiana. 
^Ricorso 
per 
ina-
dempimento 
^Mancata 
applicazione 
dell'art. 
4, 
paragrafi 
1, 
2 
e 
3 
della 
direttiva 
n. 
79/409/CEE 
^Conservazione 
di 
uccelli 
selvatici 
^Designa-
zione 
di 
nuove 
zone 
di 
protezione 
speciale. 


IL 
fattO 


La©Commissione©ha©adito©la©Corte©di©giustizia©chiedendo©che©sia©accer-
tato©che©la©Repubblica©italiana,©non©avendo©classificato©in©misura©sufficiente©
come©zona©di©protezione©speciale©i©territori©idonei©per©numero©e©per©superfi-
cie©alla©conservazione©delle©specie©dell'allegato©I©della©direttiva©n.©79/409/©
CEE©e©successive©modifiche©e©delle©altre©specie©migratrici©e©che©ritornano©
regolarmente©in©Italia,©e©non©avendo©comunicato©alla©Commissione©tutte©le©
informazioni©opportune©in©merito©alla©maggior©parte©delle©zone©di©protezione©
speciale©da©essa©classificate,©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©incombono©in©
virtu©dell'art.©4,©paragrafi©1,©2©e©3©della©predetta©direttiva.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Nel©controricorso©si©e©rilevato©come©nella©direttiva©n.©79/409/CEEönel©
testo©vigenteösiprevedel'obbligodegliStatidiadottaremisureperpreservare,©
mantenere©e©ristabilireper©tutte©lespecieprotette©una©varieta©edunasuperficie©
sufficiente©di©habitat.©L'intervento©e©adeguato,©e©quindi©in©linea©con©l'obbligo©

comunitario,©se©proporzionato©alla©popolazione©di©uccelli©protetti.©Con©questa©
ulteriore©precisazione:©la©popolazione©di©tutte©le©specie©di©uccelli©protetti©deve©
essere©determinata©in©relazione©alle©esigenze©ecologiche,©scientifiche©e©culturali©
a©ciascuno©di©esse©proprie,©tenendo©conto©anche©delle©esigenze©economiche©e©
ricreative©della©zona©geografica©presa©in©considerazione.©La©determinazione©
della©popolazione©delle©specie©protette©da©preservare,©mantenere©e©ripristinare©e©
il©risultato©di©una©mediazione©tra©esigenze©di©protezione©ecologica©ed©esigenze©
economiche©(protezionedellaproduzioneagricolaedellealtreattivita©economi-
che)©e©ricreative©(caccia).©Per©operare©una©tale©mediazione©non©sonoforniti©cri-
teri©oggettivi©assoluti.©L'affermazione©che©non©sussiste©discrezionalita©nell'oppor-
tunita©di©classificare©come©ZPS©i©territori©che©appaiono©come©ipiu©appropriati©
secondo©i©criteri©ornitologici,©che©invece©sussiste©nell'attuazione©di©tali©criteri©ai©
fini©della©identificazione©dei©territoripiu©idonei©alla©conservazione©delle©specie©
interessate©(sentenza©11©luglio©1996©c.d.©Lappel©bank)©non©e©concludente©alfine©
dellafissazione©del©numero©di©ZPS©che©garantiscano©l'adempimento©dell'obbligo©
diprotezione,©inquantoattieneadundatostrumentalerispettoall'entita©della©
popolazione©degli©uccelli©da©proteggere,©che©comunque©devono©essere©indicati©
secondo©una©ragionevole©stimafondata©su©dati©statistici©attendibili.©Nella©specie©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©87 


si©controverte©non©della©idoneita©dei©siti©identificati,©ma©della©sufficienza©dei©siti©
medesimi©rispetto©all'esigenza©di©tutela.©Ne©deriva©che©la©contestazione©di©un©ina-
dempimento©all'obbligo©deve©indicare©i©criteriscientificipresia©base©della©valu-

tazione©di©talefattispecie©complessaperdedurne©che©visiastata©violazione©del-
l'obbligodiprotezione.©Tantonone©statofattodallaCommissione,©laqualesie©
limitata©a©delle©contestazioni©puramente©formali©in©una©materia©che©non©
ammette©l'inversione©dell'onere©della©prova,©senza©alcun©riferimento©alla©entita©
delle©specie©protette,©alle©rotte©di©transito©e©dei©luoghi©di©stazionamento,©alle©
caratteristiche©produttive©(con©specificazione©delle©specie©di©coltivazioni©in©loco©
e©delle©attivita©economiche©ivi©attivate)©delle©aree©assuntivamente©interessate.©
La©contestazione©e©stata,©dunque,©puramente©astratta©e,©come©tale,©inidonea©a©
fondare©una©contestazione©di©inadempimento.©Il©ricorso©deve,©pertanto,©essere©
respinto.©

Causa 
C-380/01 
(domanda©di©rinvio©pregiudiziale)©^Discriminazione 
in 
base 
al 
sesso 
^Risarcimento 
del 
danno 
^Art.©6©della©Direttiva©

n.©76/207/CEE©^Ordinanza©del©ûVerwaltungsgerichtshofý©(Austria)©^
Emessa©il©13©settembre©2001©^Notificata©il©20©novembre©2001.©
IL 
fattO 


La©questione©trae©origine©dal©fatto©che©in©occasione©di©due©concorsi©cui©il©
ricorrente©ha©partecipato©negli©anni©1997©e©1998©per©la©copertura©di©un©posto©
organico©corrispondente©alle©sue©competenze©gli©sono©state©preferite,©a©
motivo©della©pari©idoneita©professionale,©le©concorrenti©piu©giovani,©sia©per©
eta©che©per©anzianita©di©servizio,©in©considerazione©della©quota©riservata©per©
la©promozione©della©donna.©

Il©ricorrente,©in©considerazione©dell'asserito©danno©sofferto©a©seguito©
della©decisione©a©lui©sfavorevole,©ha©proposto©una©azione©di©responsabilita©
dinanzi©al©Tribunale©di©Vienna©ed©ha,©inoltre,©richiesto©il©risarcimento©dei©
danni©subiti.©La©decisione©del©Ministero©Federale©di©Giustizia,©impugnata©
dinanzi©al©Verwaltungsgerichtshof,©ha©respinto©la©citata©richiesta©di©risarci-
mento©danni©in©quanto©le©circostanze©fatte©valere©dal©ricorrente©non©erano©
tali©da©poter©essere©prese©in©considerazione©dalla©decisione©in©esame©ai©fini©
della©ûclausola©di©riservaý.©

IL 
quesitO 


Se©l'art.©6©della©direttiva©del©Consiglio©n.©76/207/CEE,©relativa©all'attua-
zione©del©principio©della©parita©di©trattamento©fra©gli©uomini©e©le©donne©per©
quanto©riguarda©l'accesso©al©lavoro,©alla©formazione©e©alla©promozione©pro-
fessionali©e©le©condizioni©di©lavoro,©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©
la©possibilita©,©prescritta©da©tale©articolo,©di©far©valere©i©propri©diritti©per©via©
giudiziaria©(nel©caso©in©esame©un'azione©di©risarcimento©danni),©non©e©suffi-
cientemente©attuata©per©il©fatto©che©e©previsto©il©solo©ricorso©alla©Verwaltung-
sgerichtshof©austriaca,©considerate©le©sue©competenze©limitate©alle©questioni©
di©diritto©(solo©quelle©di©una©corte©di©cassazione©senza©riesame©dei©fatti).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-383/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Tassa 
di 
immatrico


lazione 
autovetture 
^Artt.©28©e©30©Trattato©CE©^Ordinanza©del©Ostre©

Landsret©(Danimarca).©

IL 
fattO 


La©ricorrente,©una©associazione©di©categoria©delle©imprese©ateniesi©ope-
ranti©nell'importazione©di©autovetture©nuove©per©la©loro©vendita©tramite©
rivenditori,©acquistava©da©altra©societa©una©autovettura©della©marca©Audi©A©
ad©uso©del©proprio©direttore.©L'importo©complessivo©per©l'autovettura,©com-
presi,©tra©altri,©taluni©costi©di©consegna,©ammontano©a©corone©danesi©
498546,©importo©sul©quale©la©societa©ricorrente©pagava©una©tassa©di©immatri-
colazione©di©corone©danesi©297456.©Dal©momento©che©la©tassa©di©immatricola-
zione,©a©parere©della©ricorrente,©era©stata©introitata©illegittimamente,©questa©
ne©chiedeva©la©restituzione©all'amministrazione©tributaria,©che©rifiutava©di©
provvedervi.©Essa©ha©basato©la©sua©domanda©sugli©articoli©28,©29©e©90©del©
Trattato©CE©come©pure©sull'art.©11,©n.©2,©lettera©a) 
e©sull'art.©33©della©sesta©
direttiva©sull'IVA;©ha©fatto©inoltre©riferimento©al©combinato©disposto©degli©
articoli©10©e©3,©a),©del©Trattato©CE©con©l'art.©81©e©la©direttiva©n.©1000475/95/©
CE.©La©societa©,©conformemente©alla©sua©consolidata©pratica,©vendeva©l'auto-
vettura©dopo©averla©usata©per©un©anno.©Il©prezzo©di©vendita©era©di©corone©
danesi©3650.©Nel©corso©del©giudizio©la©societa©ricorrente©modificava©la©sua©
domanda©dei©confronti©del©Ministro©delle©finanze,©di©modo©che©ora©tale©
domanda©si©riduce©al©punto©diretto©a©sentir©dichiarare©che©il©Ministro©delle©
finanze©e©obbligato©riconoscere©che©la©tassa©di©immatricolazione©introitata©
per©la©vendita©dell'autovettura©da©parte©della©ricorrente©era©stata©incassata©
illegittimamente©e©che©il©ministro©deve©pagare©alla©ricorrente©corone©danesi©
84094©piu©gli©interessi.©

Le©norme©nazionali©danesi©da©considerare©sono©quelle©di©cui©alla©legge©
sulla©tassa©di©immatricolazione©sugli©autoveicoli,©che©distingue©fra©tassazione©
sulle©autovetture©d'occasione©importate©e©gia©immatricolate©e©tassazione©sulle©
autovetture©importate©nuove©di©fabbrica.©Per©le©autovetture©piu©costose,©il©
valore©dell'autovettura©e©passato©fino©ad©una©determinata©soglia©al©105%©e©
da©centottanta%©per©i©valori©eccedenti.©La©questione©sulla©legittimita©delle©
suddette©imposte©nasce©dal©fatto©che©in©Danimarca©non©vi©e©alcuna©produ-
zione©di©autovetture,©pertanto,©tributi©cos|©elevati©sulle©autovetture©da©imma-
tricolare©potrebbero©pregiudicare©l'acquisto©delle©stesse©a©favore©dell'acquisto©
nazionale©di©automobili©d'occasione©gia©immatricolate,©che©sono©considerate©
merci©danesi:©sarebbe©pregiudicata,©cos|©,©l'importazione©di©veicoli©nuovi©a©
motore©nel©paese,©alle©normali©condizioni©di©commercio.©In©realta©,©un©tale©
pregiudizio©potrebbe©verificarsi©solo©nel©caso©in©cui©gli©scambi©relativi©ai©pro-
dotti©considerati©siano©destinati©a©scomparire©o©ridursi©pressoche¨a©zero.©

IquesitI 


1.©öSe©un©tributo©indiretto©(una©tassa©di©registrazione)©percepito©da©
uno©stato©membro©che©ammonta©per©le©nuove©autovetture©al©105%©del©valore©
imponibile©sino©a©corone©danesi©52800©e©al©180%©per©il©valore©eccedente,©

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©89 


costituisce©una©misura©di©effetto©equivalente©ad©una©restrizione©quantitativa©
ed©e©pertanto©vietato©ai©sensi©dell'art.©28©del©Trattato©CE©(v.©a©tal©riguardo©il©
paragrafo©13©della©sentenza©della©Corte©di©giustizia©delle©comunita©europee©
nella©causa©C-47/88,©Commissione©contro©Danimarca,©Racc.©1990,©I-4509).©

2.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub©1,©se©una©
tassa©di©immatricolazione©possa©trovare©giustificazione©nelle©ragioni©indicate©
nell'art.©30©del©Trattato,©ovvero©essa©rientri©nella©giurisprudenza©della©Corte©
relativa©all'art.©28,©come©risulta©dalla©sentenza©nella©causa©C-120/78,©Rewe©
Zentral,©Racc.©1979,©I-649).©
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il©Governo©italiano©e©intervenuto©nellafase©scritta.©Si©e©rilevato©che©il©pre


giudizio©all'acquisto©di©autovetture©nuove©rispetto©all'acquisto©di©autovetture©

d'occasione©gia©immatricolate,©considerate©merci©danesi,©potrebbe©verificarsi©

solonelcaso©incuigliscambirelativiall'acquistodiautovetturenuove©(necessa


riamente©di©importazione)©siano©destinate©a©scomparire©o©ridursi©pressoche¨a©

zero.©La©Corte©di©giustizia©ai©punti©12©e©13©della©sentenza©emessa©nella©causa©

C-47/88©(CommissionecontroDanimarca),©haspecificatochetasseedanaloghi©

tributi©che©hanno©ad©oggetto©la©libera©circolazione©delle©merci©nel©mercato©

comune,©devono©essere©valutati©alla©luce©delle©norme©generali©contenute©negli©

articoli©28©e©seguenti©del©Trattato.©La©Corte©ha©poi©dichiarato©(sentenza©nella©

causa©C-132/88,©Commissione©contro©Repubblica©ellenica),©che©gli©stati©membri©

sono©liberi©di©introdurre©per©prodotti©come©le©autovetture©un©regime©fiscale©con©

aliquote©progressive©secondo©un©criterio©obiettivo©e©che©la©Corte©non©e©compe


tente©a©pronunciarsi©ai©sensi©dell'art.©95©(ora©art.©90)©su©tributi,©anche©elevati,©

cheglistatimembrisitrovinonecessita©didover©introdurreperdeterminatipro


dotti©per©considerazione©di©politica©sociale.©Percio©emergerebbe©che©il©tributo©

indiretto©di©cui©al©caso©concreto,©non©sia©stato©illegittimamente©introitato©dal©

Ministero©delle©finanze©danese.©Tale©giurisprudenza©sembra©deporre©senso©che©

anche©determinate©misure©di©carattere©fiscale©possono©essere©valutate©alla©luce©

delladisposizionedicuiall'art.©28delTrattato.©Sembra,©tuttavia,assorbentel'o


biezione©secondo©la©quale©(anche©dopo©una©pronuncia©della©sentenza©nella©causa©

C-47/88)©laCortehapresoposizionesulpuntocontroverso,stabilendochela©

sfera©di©applicazione©dell'art.©28©del©Trattato©non©possa©estendersifino©a©com


prendere©gli©ostacoli©considerati©da©altre©disposizioni©specifiche©(esempio:©di©

natura©tributaria)©e©che©gli©ostacoli©di©natura©fiscale©ad©effetto©equivalente©a©

dazi©doganali©considerati©dagli©articoli©23-25©e©90©del©Trattato©non©rientrano©

nel©divieto©di©cui©l'art.©28©(vedi©sentenza©nelle©cause©riunite©da©C-78/90©a©C


88/90).©Ne©consegue©che©una©disposizione,©quale©quella©evidenziata©dal©giudice©

danese,©non©vada©sottoposta©al©vaglio©dell'art.©28©del©Trattato,©neéricade©nella©

previsione©dell'art.©90©del©Trattato.©Per©costante©giurisprudenza©della©Corte,©

disposizionifiscali©nazionali,©da©ritenersi©incompatibili©con©l'art.©90©delTrattato,©

sono©quelle©che©siano©congegnate©in©modo©discriminatorio,©oltremodo©tale©da©

assoggettare©prodotti©importati©ad©un©onere©piu©gravoso©rispetto©i©prodotti©

nazionali©analoghi©(vedi,©in©particolare,©sentenza©17©giugno©1998©in©C-68/96,©

punto12;sentenza14gennaio1981in©C-140/79).©Lapienasovranita©degliStati©

inmateriafiscale,©infatti,©ostaachegliorganicomunitarispinganoillorovaglio©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

fino©a©travolgere©una©disposizione©interna©che©assoggetti©determinate©categorie©

di©beni©a©particolari©trattamenti©fiscali,©a©condizione©che©tale©differenziazione©

sia©applicabile©in©base©a©criteri©oggettivi©e©in©modo©non©discriminatorio©rispetto©

aibeniprodottineglialtriPaesi.Anullarileva,daquestopuntodivista,©l'osser-

vazione©che©tale©particolare©sistema©di©tassazione©possa©determinare©(di©fatto)©

una©riduzione©del©numero©complessivo©di©beni©di©un©certo©tipo©importati©dai©

Paesi©in©questione.©Il©diritto©comunitario,©infatti,©nello©stato©attuale©della©sua©

evoluzionenonimplicachetalivalutazionipossonoprevaleresulprincipio©(ad©

oggiprevalente)©dellasovranita©fiscaledegliStati.©

Causa©C-385/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Procedimento©penale©
nei©confronti©di©cittadino©tedesco©gia©condannato©a©pena©pecuniaria©^
Principio©ne 
bis 
in 
idem 
^Art.©54©del©Trattato©di©Schengen©^Ordinanza©
del©ûRechtbank©Van©Eerste©Aanleg©te©Veurneý©(Belgio)©^Emessa©il©
4©maggio©2001©^Notificata©il©28©novembre©2001.©

IL 
fattO 


Con©la©predetta©ordinanza©e©stato©chiesto©alla©Corte©di©Giustizia©delle©
Comunita©europee©di©pronunciarsi,©ai©sensi©dell'art.©35,©comma©1©del©Trattato,©
in©ordine©all'interpretazione©dell'art.©54©del©trattato©di©Schengen©del©19©set-
tembre©1990.©

La©causa©riferita©in©oggetto©riguarda©un©quesito©pregiudiziale©sollevato©
da©un©giudice©belga©che,©prima©di©pronunciarsi©nell'ambito©di©un©procedi-
mento©penale,©intende©chiarire©se©l'applicazione©dell'art.©54©del©Trattato©di©
Schengen©(applicazione©del©principio©ne©bis©in©idem)©consenta©al©pubblico©
ministero©belga©di©rinviare©a©giudizio©e©di©far©condannare©un©cittadino©tede-
sco©nell'ipotesi©in©cui©quest'ultimo©abbia©gia©provveduto©al©pagamento©di©
una©somma©offertagli,©per©lo©stesso©reato,©da©un©pubblico©ministero©tedesco.©

IL 
quesitO 


Se©l'applicazione©dell'art.©54©del©trattato©di©Schengen©consenta©al©pub-
blico©ministero©belga©di©rinviare©a©giudizio©dinanzi©al©giudice©penale©belga©e©
di©far©condannare©in©tale©sede©un©cittadino©tedesco©nell'ipotesi©in©cui©a©que-
st'ultimo©per©gli©stessi©fatti©sia©stata©offerta©una©pena©pecuniaria©ed©egli©abbia©
provveduto©al©pagamento©di©tale©somma.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il©Governo©Italiano©ha©chiesto©la©discussione©orale©della©causa.©

NotE 


La©questione©e©molto©delicata©in©quanto©concorre©al©ravvicinamento©della©

legislazione©penale©degli©Stati©membri.©Si©trascrive,©ad©ogni©utile©fine,©il©testo©

dell'art.©54©del©trattato©di©Schengen:©
ûUna©persona©che©sia©stata©giudicata©con©sentenza©definitiva©in©una©parte©

contraentenonpuo©esseresottoposta©adunprocedimentopenaleperimedesimi©

fattiinun'altrapartecontraenteacondizioneche,©incasodicondanna,©lapena©

sia©stata©eseguita©o©sia©ef
ffettivamente©in©corso©di©esecuzione©attualmente©o,©

secondo©la©legge©dello©Stato©contraente©di©condanna,©non©possa©piu©essere©

eseguitaý.©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©91

Causa©C-387/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Libera©circolazione©
dei©lavoratori©^Articoli©12,©23,©25,©39©e©90©Trattato©CE©^Direttiva©
77/388/CEE©^Ordinanza©del©ûVerwaltungsgerichtshofý©(Austria)©^
Emessa©il©20©settembre©2001©^Notificata©il©28©novembre©2001.©

IL 
fattO 


I©due©ricorrenti,©cittadini©tedeschi,©si©trasferiscono©per©lavoro©dalla©Ger-
mania©all'Austria.©Con©decisione©del©Finanzamt©Feldkirch,©dopo©l'immatrico-
lazione©in©Austria©delle©vetture©di©proprieta©,©viene©applicata©una©tassa©sulla©
base©del©consumo©normale©(NOVA).©

IquesitI 


1.©öSe©l'art.©39©CE©(libera©circolazione©dei©lavoratori)©ovvero©l'art.©12©
(discriminazione©effettuata©sulla©base©della©nazionalita©)©debbano©essere©inter-
pretati©nel©senso©che©sia©in©contrasto©con©le©dette©disposizioni©l'ipotesi©in©cui©
per©l'autovettura©che©il©lavoratore©porta©seco©nel©territorio©della©Repubblica©
d'Austria©dal©restante©territorio©della©Comunita©in©occasione©del©trasloco©
dovuto©al©cambio©del©posto©di©lavoro©sia©prescritto©un©tributo©calcolato©sulla©
base©del©consumo©normale©(Normverbrauchsabgabe)©[tassa©di©base©e©tassa©
addizionale].©
2.©öSe©l'art.©90©CE©(divieto©di©imposizione©per©i©prodotti©dagli©altri©
Stati©membri©superiore©a©quella©prevista©per©i©prodotti©nazionali)©ovvero©
l'art.©23©(Unione©doganale),©e©l'art.©25©(divieto©di©dazi©doganali©o©di©tasse©di©
effetto©equivalente©tra©gli©Stati©membri)©siano©di©ostacolo©all'imposizione©di©
un©tributo©calcolato©sulla©base©del©consumo©normale©di©cui©e©menzione©nella©
questione©sub 
1)©(Normverbrauchsabgabe)©[tassa©di©base©e©tassa©addizionale].©
3.©öSe©sia©compatibile©con©la©sesta©direttiva©del©Consiglio©17©maggio©
1977,©n.©77/388/CEE©in©materia©di©armonizzazione©della©legislazione©degli©
Stati©membri©relative©alle©imposte©sulla©cifra©di©affari©öSistema©comune©di©
imposta©sul©valore©aggiunto:©base©imponibile©uniforme,©nella©versione©risul-
tante©dalla©direttiva©del©Consiglio©16©dicembre©1991,©n.©91/680/CEE©che©
completa©il©sistema©comune©di©imposta©sul©valore©aggiunto©e©modifica,©in©
vista©della©soppressione©delle©frontiere©fiscali,©la©direttiva©77/388/CEE©
(Gazzetta©Ufficiale©L©376,©pag.©1),©il©fatto©che©la©tassa©addizionale©prestabilita©
sia©prescritta©come©parte©della©ûNormverbrauchsabgabeý©di©cui©e©menzione©
nella©questione©sub 
1.©
Cause©da©C-397/01©a©C-403/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©)©^Orar
io©di©lavoro©^Attivita©di©guardia©medica©^Direttiva©93/104/CE©^Diret-
tiva©89/391/CEE©^Ordinanza©del©ûArbeitsgericht©Lorrachý©(Germania)©
del©26©settembre©2001©^Notificata©il©21©gennaio©2002.©

IL 
fattO 


Le©parti©controvertono©sui©diritti©alla©retribuzione©per©il©lavoro©prestato©
oltre©le©48©ore©settimanali.©Il©rapporto©di©lavoro©tra©le©parti©si©e©nel©frattempo©
concluso.©Il©convenuto©gestisce,©tra©l'altro,©il©servizio©di©soccorso©sul©territorio©
in©parti©della©Landkreis©Waldshut.©Esso©si©occupa©del©servizio©di©guardia©
medica©24©ore©su©24©in©varie©localita©.©Il©ricorrente©era©occupato©presso©il©con-
venuto©come©assistente©soccorritore.©Nel©contratto©di©lavoro©le©parti©hanno©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

convenuto©che©si©applica©la©disciplina©del©contratto©collettivo©sulle©condizioni©
di©lavoro©per©gli©impiegati,©i©lavoratori©e©i©formatori©della©Croce©Rossa©tede-
sca.©Il©ricorrente©ritiene©che©la©disciplina©del©convenuto©sulla©durata©del©
lavoro©sia©inammissibile.©

IquesitI 


1.©öSe©il©rinvio©contenuto©nell'art.©1,©n.©3,©della©direttiva©del©Consiglio©
del©23©novembre©1993,©n.©93/104/CE,©concernente©taluni©aspetti©dell'organiz-
zazione©dell'orario©di©lavoro,©all'art.©2,©numero©2©della©direttiva©del©Consiglio©
del©12©giugno©1989,©89/391/CEE,©concernente©l'attuazione©di©misure©volte©a©
promuovere©il©miglioramento©della©sicurezza©della©salute©dei©lavoratori©
durante©il©lavoro,©ai©sensi©del©quale©le©direttive©non©si©applicano©quando©par-
ticolarita©inerenti©ad©alcune©attivita©specifiche©e©servizi©di©Protezione©civile©
vi©si©oppongono©in©modo©imperativo,©debba©essere©inteso©nel©senso©che©l'atti-
vita©del©ricorrente,©assistente©soccorritore,©rientra©in©tale©esclusione.©
1b.©öSe©la©nozione©di©trasporto©stradale©di©cui©all'art.©1,©n.©3,©della©
direttiva©93/104/CE©debba©essere©interpretata©nel©senso©che©dall'ambito©di©
applicazione©della©direttiva©sono©escluse©solo©quelle©attivita©di©guida©in©cui,©
per©la©natura©dell'attivita©,©vengono©percorse©ampie©distanze©e©di©conseguenza,©
a©causa©dell'imprevedibilita©di©eventuali©impedimenti,©gli©orari©di©lavoro©non©
possono©essere©predeterminati,©ovvero©se©per©circolazione©stradale©ai©sensi©
di©tale©disposizione©debba©intendersi©anche©l'attivita©del©servizio©di©autoam-
bulanza,©che©consiste©nella©guida©di©veicoli©di©soccorso©e©nell'accompagna-
mento©dei©pazienti©durante©il©tragitto.©

2.©öSe©l'art.©18,©numero©1,©lettera©D,©sub©I)©della©direttiva©93/104/CE,©
tenuto©conto©della©sentenza©della©Corte©di©Giustizia©del©3©ottobre©2000,©causa©
C-303/1998,©SIMAP,©punti©73©e©74,©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©
il©consenso©individuale©del©lavoratore©deve©espressamente©indicare©il©prolun-
gamento©dell'orario©di©lavoro©oltre©le©48©ore©settimanali,©ovvero©il©consenso©
puo©anche©consistere©nel©fatto©che©al©lavoratore©conviene©nel©contratto©con©
il©datore©di©lavoro©che©le©condizioni©di©lavoro©siano©disciplinate©dal©contratto©
collettivo©che,©dal©canto©suo,©consente©un©prolungamento©dell'orario©di©lavoro©
settimanale©ad©una©media©di©oltre©48©ore.©
3.©öSe©l'art.©6©della©direttiva©93/104/CE©del©Consiglio©del©23©novem-
bre©1993,©concernente©taluni©aspetti©dell'organizzazione©dell'orario©di©lavoro,©
abbia©contenuto©sufficientemente©preciso©e©incondizionato©cosicche¨i©singoli©
possano©far©valere©tale©norma©dinanzi©ai©giudici©nazionali©qualora©lo©Stato©
non©abbia©correttamente©trasposto©una©direttiva©nell'ordinamento©nazionale.©
Causa 
C-405/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Professioni 
marit-
time 
^Riserva 
a 
favore 
di 
cittadini 
nazionali 
^Libera 
circolazione 
di 
lavo-
ratori 
^Art.©39©del©Trattato©CE©^Ordinanza©del©ûTribunal©Supremoý©
(Spagna)©^Emessa©il©4©ottobre©2001©^Notificata©il©5©dicembre©2001.©

IL 
fattO 


La©questione©nasce©dalla©previsione©della©normativa©spagnola©di©riser-
vare,©oltre©alla©carica©di©capitano©e©di©primo©ufficiale,©il©50%©dell'equipaggio©
di©navi©battenti©bandiera©spagnola©a©cittadini©spagnoli.©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©93 


IquesitI 


ûSe©l'art.©39©(ex©art.©48)©del©Trattato©CE©e©gli©articoli©1©e©4©del©Regola-
mento©(CEE)©del©Consiglio©del©15©ottobre©1968,©n.©1612,©relativo©alla©libera©
circolazione©dei©lavoratori©all'interno©della©Comunita©,©concedano©ad©uno©
Stato©membro©la©facolta©di©riservare©i©posti©di©capitano©e©di©comandante©in©
seconda©delle©sue©navi©mercantili©ai©propri©cittadini.©In©caso©di©soluzione©
affermativa,©se©tale©riserva©sia©illimitata©(valga©cioe©per©tutti©i©tipi©di©navi©
mercantili©o©se©sia©valida©solo©per©quei©casi©in©cui©sia©ragionevolmente©preve-
dibile©che©i©capitani©e©i©comandanti©in©seconda©debbano©effettivamente©eserci-
tare,©a©bordo,©determinate©funzioni©pubblicheý©ûnel©caso©in©cui©le©norme©
interne©di©uno©Stato©membro©escludano©dalla©riserva©dei©summenzionati©
posti©a©favore©dei©propri©cittadini©determinati©tipi©di©navigazione©commer-
ciale©(con©riferimento©a©fattori©quali©la©stazza©lorda©della©nave,©il©carico©o©il©
numero©di©passeggeri©e©le©caratteristiche©della©traversata)©e©consentano©in©
presenza©di©tali©fattori©l'accesso©a©cittadini©di©altri©Stati©membri©dell'Unione©
europea©ai©corrispondenti©posti,©se©occorra©sottoporre©tale©accesso©alla©condi-
zione©di©reciprocita©.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Si©riportano©le©osservazioni©scritte©redatte©dall'Avvocatura©dello©Stato©il©
7febbraio©2002:©

ûQuanto©al©primo©quesito©si©osserva©che,©in©base©alla©deroga©prevista©dal-
l'art.©39©del©Trattato©CE,©la©libera©circolazione©dei©lavoratoripuo©essere©limitata©
quando©vi©siano©ragioni©di©ûordine©pubblico,©pubblica©sicurezza©e©sanita©
pubblicaý.©

Non©sembra,©quindi,©che©la©normativa©comunitaria©osti©a©che©gli©Stati©mem-
bririservino©le©qualifiche©di©capitano©e©comandante©in©seconda©apropri©cittadini,©
in©quanto©comportano©l'esercizio©dipoteripubblici©e©adesse©ineriscono©responsa-
bilita©legate©alla©salvaguardia©degli©interessi©generali©dello©Stato.©In©tal©senso©si©
e©espressa©anche©codesta©Corte©nella©causa©C-37/1993©ove©e©stato©considerato©
contrario©al©diritto©comunitario©ûmantenere©norme©in©virtu©delle©quali©taluni©
impieghi©della©gente©di©mare,©diversi©da©quelli©di©capitano©e©comandante©in©
seconda,©siano©riservati©a©cittadini©belgiý.©

Poiche¨la©riserva©dei©posti©di©capitano©e©comandante©in©seconda©a©propri©
cittadini©si©dovrebbe©considerare©assoluta,©non©sembra©possibile©una©diversifica-
zione©della©disciplina©in©base©a©variabili©quali©la©stazza,©il©tipo©di©viaggio,©il©
carico©trasportato©o©altro.©Sembra,©in©altre©parole,©che©la©riserva©sia©appunto©
da©considerare©illimitata,©anche©considerando,©con©riferimento©all'ultima©parte©
delprimoquesito,©ladifficolta©diverificareaprioriseicapitanieicomandanti©
inseconda©debbano©effettivamente©esercitarepubblicipoteri.©

Quanto©alla©seconda©questione,©formulata©dal©giudice©spagnolo©solo©per©il©
caso©in©cui©la©Corte©risolva©la©prima©in©senso©contrario,©si©osserva©che©sembra©
emergere©in©modo©chiaro©dalla©giurisprudenza©di©questa©Corte©che©la©libera©cir-
colazione©dei©lavoratori©non©possa©essere©subordinata©all'esistenza©di©accordi©o©
pratiche©di©reciprocita©tra©gli©Stati©membri.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sulla©base©di©tali©premesse©si©suggerisce©di©rispondere©ai©quesiti©nel©senso©
che:©

ûl'art.©39©(ex©art.©48)©del©Trattato©CE©e©gli©articoli©1©e©4©del©Regola-
mento©(CEE)©del©Consiglio©del©15©ottobre©1968,©n.©1612©non©ostano©a©che©gli©
Stati©membri©riservino©le©qualifiche©di©capitano©e©di©comandante©in©seconda©a©
propri©cittadini.©Tale©riserva©deve©ritenersi©illimitataý;©

ûnel©caso©in©cui©le©norme©interne©di©uno©Stato©membro©escludano©dalla©
riserva©deisummenzionatiposti©afavore©deipropri©cittadini©determinati©tipidi©
navigazione©commerciale©(con©riferimento©afattori©quali©la©stazza©lorda©della©
nave,©il©carico©o©il©numero©di©passeggeri©e©le©caratteristiche©della©traversata)©e©
consentano©inpresenza©di©talifattori©l'accesso©di©cittadinidialtri©Statimembri©
dell'Unioneeuropeaaicorrispondentiposti,©taleaccessononpuo©esseresubordi-
nato©alla©condizione©di©reciprocita©.©

Causa 
C-410/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Gara 
^Esclusione 
^
Composizione 
amichevole 
^Interesse 
ricorso 
^Risarcimento 
danni 
^
Direttiva©89/665/CE©^Ordinanza©del©Bundesvergabeamt©^Sezione©IV©
^(Austria).©

IL 
fattO 


La©controversia©riguarda©una©gara©pubblica©relativamente©al©ûcon-
trollo©in©loco©dei©lavori©di©costruzione©e©di©equipaggiamento©di©materiale©
elettrico,©domestico©e©meccanico©dei©posti©di©pedaggio©principale©e©secon-
dario©e©l'installazione©del©sistema©di©trasmissione©di©dati©nell'ambito©del©
progetto©ûLKW©MAUT©Osterreichý.©Unitamente©ad©altri©offerenti,©il©
ricorrente©ha©presentato©una©sua©offerta©come©consorzio©offerente.©All'e-
sito©della©valutazione©delle©offerte©l'amministrazione©aggiudicatrice©ha©
comunicato©alla©ricorrente©quanto©segue:©ûIn©seguito©alla©valutazione©
delle©offerte,©la©sua©offerta©e©stata©classificata©al©secondo©posto,©con©un©
totale©di©79,92©punti.©La©migliore©posizione©e©stata©quella©del©consorzio©

B.©con©un©totale©di©85,98©punti.©Di©conseguenza,©...©intendiamo©aggiudu-
care©l'appalto©al©consorzio©Bý.©La©ricorrente©ha©ricorso©chiedendo©che©
fosse©dichiarato©che©l'appalto©non©era©stato©aggiudicato©al©miglior©offe-
rente,©in©quanto©i©criteri©di©aggiudicazione©che©l'amministrazione©aggiudi-
catrice©aveva©definito©nei©documenti©della©gara©erano©incompatibili©con©
il©principio©di©determinazione©obiettiva©del©miglior©offerente©ai©sensi©del-
l'art.©53©della©BVergG.©L'amministrazione©aggiudicatrice©oppone©alla©
ricorrente©di©non©avere©provveduto©ad©avviare©il©procedimento©di©conci-
liazione©al©fine©di©chiarire©le©eventuali©discordanze©di©valutazione©delle©
offerte,©e©quindi©manca©di©legittimazione©attiva©ad©avviare©un©procedi-
mento©di©ricorso©che,©in©base©alla©legge,©spetta©unicamente©a©chi©ha©inte-
resse©ad©ottenere©l'aggiudicazione©dell'appalto,©dimostrato©attraverso©il©
ricorso©alla©procedura©arbitrale.©

IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE 
95 


IquesitI 


1. 
öSe 
l'art. 
1, 
n. 
3, 
della 
direttiva 
del 
Consiglio 
21 
dicembre 
1989, 
89/665/CE, 
che 
coordina 
le 
disposizioni 
legislative 
regolamentari 
e 
ammini-
strative 
relative 
all'applicazione 
delle 
procedure 
di 
ricorso 
in 
materia 
di 
aggiudicazione 
degli 
appalti 
pubblici 
di 
forniture 
e 
di 
lavori, 
vada 
interpre-
tato 
nel 
senso 
che 
qualunque 
imprenditore 
che 
abbia 
presentato 
un'offerta 
in 
un 
procedimento 
di 
aggiudicazione 
o 
abbia 
chiesto 
di 
partecipare 
allo 
stesso 
sia 
legittimato 
a 
presentare 
un 
ricorso. 
In 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
di 
tale 
questione: 


2. 
^Se 
la 
disposizione 
della 
direttiva 
sopramenzionata 
debba 
essere 
interpretata 
nel 
senso 
che 
un 
imprenditore 
detiene 
o 
deteneva 
un 
interesse 
ad 
un 
determinato 
appalto 
pubblico 
solo 
se, 
oltre 
a 
partecipare 
al 
procedi-
mento 
di 
aggiudicazione, 
adotta 
o 
ha 
adottato 
tutte 
le 
misure 
a 
sua 
disposi-
zione 
in 
base 
alla 
normativa 
nazionale 
per 
evitare 
l'aggiudicazione 
dell'ap-
palto 
all'offerta 
di 
un 
altro 
concorrente 
e 
cercare 
in 
tal 
modo 
di 
ottenere 
che 
l'appalto 
sia 
aggiudicato 
alla 
sua 
offerta. 
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Non©si©sono©svolte©osservazioni©scritte,©in©quanto©non©appare©di©interesse©

taledagiustificareunintervento.©Peritemiinquestionesiproponeilfinedi©

assicurare,©inmateriadiappaltipubblici,garanziegiurisdizionalirapideedeffi-

caci,©in©assenza©delle©quali©le©imprese©comunitarie©possono©essere©scoraggiate©

dal©concorrere©in©Paesi©stranieri.©Essa©prescrive©che©gli©Stati©membri©garanti-

scono©l'accesso,©secondo©modalita©che©gli©stessi©possono©determinare,©e©rimette©

agli©organi©giurisdizionali©chiunque,©avendo©interesse©alla©aggiudicazione,©sia©

stato©leso,©o©rischi©di©essere©leso,©a©causa©di©una©violazione©del©diritto©comunita-

rio©(art.©1,n.©3).©Cio©posto,©laquestioneconcerneilsignificatodaattribuirealla©

suddettadisposizione,©ossia,seessadebbaessereinterpretatanelsensochel'of-

ferente©soddisfa©il©requisito©di©avere,©o©di©avere©avuto,©un©interesse©ad©ottenere©

un©determinato©appalto©pubblico©per©il©semplice©fatto©di©aver©proposto©ricorso©

con©tutti©i©mezzi©tutela©giuridica©che©gli©conferisce©la©legge©federale©austriaca©

sugli©appalti©pubblici©quale©l'aggiudicazione©dell'appalto©ad©un©altro©concor-

rente.©Tale©legge,©infatti,©contempla©una©procedura©stragiudiziale©di©composi-

zione©amichevole©delle©controversie©sino©all'aggiudicazione©dell'appalto.©In©altri©

termini,©si©tratta©di©stabilire©se©un©concorrente©leso©che©non©esperisce,©sino©alla©

aggiudicazione©della©gara,©la©suddetta©procedura©sia©cio©nonostante©legittimato©

aricorreredinanzialgiudice.©Ladirettivaûricorsiýnell'interpretazione©consoli-

data©della©corte©di©giustizia©e©tesa©ad©assicurare,©nel©modo©piu©ampio©possibile,©

la©tutela©giuridica©dei©concorrenti©nelle©procedure©di©gara.©La©giurisprudenza©

della©Corte©di©giustizia,©invero,©sembra©ormai©attestata©sulla©posizione©secondo©

cui©il©mancato©esperimento©della©procedura©pregiudiziale©imposta©dalla©legge©

federale©austriaca©sugli©appalti©non©pregiudica©l'interesse©ad©agire©del©ricorrente©

avverso©gli©atti©in©ipotesi©lesivi.©Tale©opinione©sembra©supportata©anche©dal©

tenore©letterale©della©direttiva©che©nei©ûconsiderandoý©pone©come©presupposto©

l'obbligopertuttigliStatimembridiintrodurreprocedureadeguate,©direttesia©

all'annullamento©delle©eventuali©decisioni©illegittime,©sia©a©consentire©il©risarci-

mento©dei©soggetti©danneggiati©dall'asserita©illegittimita©della©aggiudicazione.©

Cio©posto,©considerato©chelalegislazioneitaliananonprevedeformediconcilia-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


zione 
stragiudizialefino 
all'aggiudicazione 
della 
gara 
e, 
peraltro, 
anche 
relativa-

mente 
alla 
fase 
successiva 
di 
esecuzione 
di 
lavori, 
esistono 
esclusivamente 


ritratti 
volontari 
(essendo, 
a 
quelli 
obbligatori, 
caduti 
sotto 
la 
declaratoria 
di 


legittimitaà 
costituzionale), 
si 
eà 
ritenuto 
che 
la 
questione 
al 
vaglio 
della 
Corte 
di 


giustizia 
non 
presenti 
aspetti 
di 
particolare 
interesse 
per 
il 
nostro 
ordinamento. 


Cause 
C-413/01 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Borse 
di 
studio 
Nozione 
di 
lavoratore 
migrante 
^Art. 
39 
Trattato 
^Ordinanza 
del 
ûVer-
waltungsgerichtshof> 
^Emessa 
il 
13 
settembre 
2001 
^Notificata 
il 
1O 
dicembre 
2001. 


IL 
fattO 


La 
ricorrente 
nel 
caso 
in 
esame 
eà 
una 
cittadina 
italiana 
sposata 
con 
un 
austriaco, 
residente 
in 
Austria 
dal 
1993 
ed 
in 
possesso 
di 
una 
ûcarta 
d'identitaà 
con 
fotografia 
per 
stranieri 
(SEE)> 
che 
la 
autorizzava 
a 
soggiornare 
in 
Austria 
fino 
al 
marzo 
1999. 
La 
stessa 
ha 
prestato 
un 
lavoro 
a 
tempo 
determinato 
(sta-
gionale) 
nel 
periodo 
dal 
luglio/settembre 
1995. 
Nell'ottobre 
1995, 
la 
ricorrente 
ha 
conseguito 
il 
diploma 
di 
ragioniere 
e 
perito 
commerciale 
in 
Italia 
ottenendo 
il 
presupposto 
generale 
per 
l'ammissione 
agli 
studi 
presso 
un'universitaà 
austriaca. 
Nel 
periodo 
compreso 
tra 
ottobre 
1995 
e 
marzo 
1996, 
quest'ultima 
cercava 
un 
impiego 
adeguato 
alla 
sua 
formazione 
ed 
esperienza 
professionale, 
senza 
avvalersi 
dei 
servizi 
dell'amministrazione 
del 
collocamento, 
ma 
i 
suoi 
ten-
tativi 
rimanevano 
senza 
esito. 
Nel 
marzo 
1996 
cominciava 
lo 
studio 
della 
roma-
nistica 
all'Universitaà 
di 
Klagenfurt, 
richiedendo 
una 
borsa 
di 
studio, 
in 
base 
alla 
legge 
Austriaca 
del 
1992 
sul 
sussidio 
scolastico. 


Il 
Ministro 
per 
la 
scienza, 
i 
trasporti 
e 
l'arte 
allora 
competente 
respinse 
la 
richiesta 
della 
ricorrente 
contro 
l'istanza 
inferiore 
che 
aveva 
negato 
il 
suo 
diritto 
a 
percepire 
un 
sussidio 
universitario, 
sostenendo 
la 
mancanza 
dei 
pre-
supposti 
in 
capo 
alla 
stessa 
per 
la 
corresponsione 
di 
un 
tale 
sussidio 
e 
cioeà 
, 
da 
un 
lato, 
l'esistenza 
nello 
Stato 
nel 
quale 
si 
iniziano 
gli 
studi 
di 
un'attivitaà 
professionale 
di 
lunga 
durata, 
e, 
dall'altro 
lato, 
che 
lo 
studio 
si 
presenti 
come 
atto 
di 
perfezionamento 
nel 
medesimo 
ramo 
professionale. 
La 
ricorrente 
adiva 
quindi 
al 
Verwaltungsgerichtshof 
(Austria) 
che 
ha 
che 
ha 
posto 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
il 
quesito. 


IquesitI 


1. 
öSe 
un 
lavoro 
fin 
dall'inizio 
a 
tempo 
determinato 
e 
a 
breve 
termine 
di 
un 
cittadino 
dell'Unione 
europea 
in 
uno 
Stato 
membro, 
di 
cui 
non 
ha 
la 
cittadinanza, 
attribuisca 
la 
qualitaà 
di 
lavoratore 
in 
base 
all'art. 
39 
del 
Trat-
tato 
CE; 
2. 
öSe, 
nel 
valutare 
la 
qualitaà 
di 
lavoratore 
nel 
senso 
suddetto, 
sia 
perti-
nente 
il 
fatto 
che 
la 
persona 
in 
questione 
abbia 
iniziato 
questo 
lavoro 
solo 
qual-
che 
anno 
dopo 
l'entrata 
in 
territorio 
straniero 
e 
abbia 
acquisito, 
poco 
tempo 
dopo 
la 
conclusione 
del 
proprio 
rapporto 
di 
impiego 
a 
tempo 
determinato 
e 
a 
breve 
termine, 
l'abilitazione 
all'accesso 
agli 
studi 
universitari 
nello 
Stato 
mem-
bro 
ospitante 
dopo 
aver 
concluso 
gli 
studi 
nella 
propria 
terra 
natale. 

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©

Causa©C-416/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Produzione©dello©
zucchero©da©barbabietola©^Fusione©d'impresa©^Autorizzazione©amminis
trativa©alla©fusione©a©titolo©oneroso©^Rassegnazione©a©titolo©oneroso©
delle©quote©di©produzione©di©barbabietole©da©zucchero©^Legittimita©
dell'atto©di©autorizzazione©^Regolamenti©(CEE)©numeri©1785/1981©
e©193/1982©^Ordinanza©del©ûTribunal©Supremoý©(Spagna)©^Emessa©il©
3©ottobre©2001©^Notificata©il©10©dicembre©2001.©

IL 
fattO 


La©questione©oggetto©della©causa©trae©origine©da©un'operazione©di©
fusione©di©imprese©di©produzione©e©distribuzione©dello©zucchero©da©barbabie-
tola©avvenuta©tra©le©due©maggiori©imprese©spagnole©del©settore©(Azucareras©
Reunidas©de©Jean,©S.A.©e©Azucarera©Ebro©Agricolas,©S.A.)©con©l'autorizza-
zione©alla©fusione©da©parte©del©Consiglio©dei©Ministri©e©la©rassegnazione©delle©
quote©di©produzione©a©titolo©oneroso©mediante©asta©pubblica.©

Il©Tribunale©di©difesa©della©concorrenza©spagnolo©ha©ritenuto©che©tale©
fusione©abbia©certamente©attribuito©alle©imprese©interessate©una©posizione©
dominante,©ma©l'ha©considerata©importante©per©il©miglioramento©della©com-
petitivita©internazionale©dell'industria©zuccheriera©spagnola.©Di©qui©lo©stesso©
ha©ritenuto©non©opportuno©opporsi©alla©predetta©fusione©ed©ha©richiesto©di©
subordinarla©a©determinate©condizioni©che©poi©sono©state©imposte©nell'auto-
rizzazione©del©Consiglio©dei©Ministri©spagnolo.©

IquesitI 


1.©öSe©le©norme©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©30©giugno©
1981,©n.©1785,©e/o©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©26©gennaio©1982,©
n.©193,©ostino©a©che©le©dette©autorita©dispongano©che©tale©trasferimento©o©
riassegnazione©di©quote©avvenga©a©titolo©oneroso©e,©pertanto,©comporti©
l'obbligo©per©l'impresa©o©per©le©imprese©destinatarie,©di©fornire©una©con-
troprestazione©economica.©
2.©öNel©caso©in©cui©la©questione©venga©risolta©negativamente,©se,©
tuttavia,©le©dette©norme©ostino©a©che©il©prezzo©della©quota©da©trasferire©e©
la©ripartizione©di©quest'ultima©siano©determinanti©mediante©asta©pubblica;©
se©le©citate©norme©ostino©al©metodo©dell'asta©pubblica©anche©quando©e©
previsto©che©nell'ambito©dell'operazione©di©riassegnazione©delle©quote©
mediante©asta©si©adotteranno©i©provvedimenti©opportuni©per©evitare©qual-
siasi©eventuale©ripercussione©negativa©sugli©agricoltori©produttori©nazio-
nali©di©barbabietola©da©zucchero.©
3.©öSe©l'interpretazione©della©normativa©comunitaria©sia©la©stessa©e©se©
le©soluzioni©debbano©anch'esse©rimanere©le©stesse©a©seguito©dell'entrata©in©
vigore©del©regolamento©del©Consiglio©19©giugno©2001,©n.©1260,©che,©sosti-
tuendo©i©regolamenti©anteriori,©istituisce©l'organizzazione©comune©dei©mercati©
nel©settore©dello©zucchero.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-418/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Concorrenza©^
Impresa©in©posizione©dominante©^Sfruttamento©abusivo©^Mercato©farmac
eutico©^Contratto©di©licenza©per©uso©banca©dati©^Diritto©d'autore©^
Art.©82©Tr.©CE©^Ordinanza©del©ûLandgericht©Frankfurt©Am©Mainý©
(Germania)©^Emessa©il©12©luglio©2001©^Notificata©il©10©dicembre©2001.©

IL 
fattO 


La©questione©trae©origine©dalla©raccolta,©preparazione©e©interpretazione©
di©dati©del©mercato©farmaceutico©della©Germania,©che©risulta©suddiviso©in©
segmenti,©in©riferimento©ai©quali©sono©pubblicati©rapporti©regionali.©La©banca©
dati©cos|©creata©risulta©essere©il©risultato©di©un©lavoro©di©collaborazione©tra©
piu©soggetti.©

Si©pone,©quindi,©un©problema©di©sfruttamento©del©diritto©d'autore©e,©piu©
in©particolare,©di©uso©legittimo©della©tutela©del©diritto©d'autore©in©relazione©
al©divieto©di©restrizione©della©concorrenza©da©parte©di©una©impresa©in©posi-
zione©dominante,©come©previsto©dall'art.©82©del©Trattato.©

IquesitI 


1.©öSe©l'art.©82©del©Trattato©CE©debba©essere©interpretato©nel©senso©
che©costituisce©un©comportamento©abusivo©di©un'impresa©in©posizione©domi-
nante©il©diniego©della©conclusione©di©un©contratto©di©licenza©relativo©all'uso©
di©una©banca©dati©tutelata©dal©diritto©d'autore©con©un'impresa©la©quale©inten-
derebbe©avere©accesso©allo©stesso©mercato©geografico©e©sostanziale©se©gli©ope-
ratori©presenti©sull'altro©lato©del©mercato,©vale©a©dire©i©potenziali©acquirenti,©
respingono©ogni©prodotto©il©quale©non©si©avvale©della©banca©dati©tutelata©dal©
diritto©d'autore,©poiche¨essi©si©sono©organizzati©per©utilizzare©i©prodotti©sulla©
base©della©banca©dati©tutelata©dal©diritto©d'autore.©
2.©öSe©per©la©questione©di©un©comportamento©abusivo©dell'impresa©in©
posizione©dominante©rilevi©in©quale©misura©i©collaboratori©degli©operatori©
presenti©sull'altro©lato©del©mercato©abbiano©partecipato©allo©sviluppo©della©
banca©dati©tutelata©dal©diritto©d'autore.©
3.©öSe©per©la©questione©di©un©compotamento©abusivo©dell'impresa©in©
posizione©dominante©rilevi©quale©dispendio©per©l'adattamento©(in©particolare,©
in©termini©di©costi)©vi©sia©per©gli©acquirenti©che©fino©a©quel©momento©hanno©
acquistato©il©prodotto©dell'impresa©in©posizione©dominante,©qualora©in©futuro©
acquistino©il©prodotto©di©un'impresa©concorrente©la©quale©non©si©avvalga©della©
banca©dati©tutelata©dal©diritto©d'autore.©
Causa©C-421/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Appalti©di©lavoro©^
Presentazione©offerte©in©variante©^Ammissibilita©^Principio©dell'equival
enza©^Criterio©di©aggiudicazione©^Parametri©di©riferimento©palesati©nel©
bando©^Necessita©^Artt.©19©e©30©direttiva©93/37/CEE©^Ordinanza©del©
ûBundesvergabeamtý©(Austria)©^Emessa©il©25©settembre©2001©^Notifi-
cata©l'8©gennaio©2002.©

IL 
fattO 


La©pregiudiziale©e©stata©posta©nell'ambito©di©una©procedura©volta©ad©
accertare©la©correttezza©dell'agire©della©stazione©appaltante©che,©dopo©aver©
inserito©nel©bando©di©gara©una©clausola©nella©quale©veniva©fissata©la©possibi-


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©99 


lita©di©presentare©offerta©in©variante©rispetto©a©quella©posta©in©gara,©rifiutava©
la©proposta©alternativa©presentata©da©una©partecipante©alla©gara©perche¨tecni-
camente©non©rispondente©agli©interessi©ed©obiettivi©della©stazione©appaltante.©

Avverso©questa©decisione©il©concorrente©ricorreva©alle©competenti©autorita©,©
lamentando©l'illegittimita©della©decisione©assunta©e©contestando©puntualmente©
l'istruttoria©tecnica©posta©in©essere©dalla©stazione©appaltante©in©corso©di©gara.©

IquesitI 


1.©^Se©rappresenti©una©ûvarianteý©ai©sensi©dell'art.©19,©n.©1,©della©diret-
tiva©93/37/CEE©la©proposta©alternativa,©da©parte©di©un©offerente,©di©impie-
gare©per©la©costruzione©del©manto©stradale©uno©strato©di©asfalto©invece©del©
calcestruzzo©previsto©nel©bando©di©gara.©
2.©^Se©possa©essere©considerata©alla©stregua©del©ûrequisito©minimoý©
prescritto©e©menzionato©dall'amministrazione©aggiudicatrice©ai©sensi©del-
l'art.©19,©numeri©1©e©2©della©direttiva©93/37/CEE©il©criterio,©previsto©dal©diritto©
nazionale©per©l'ammissibilita©dell'accettazione©di©una©ûvarianteý©ai©sensi©del-
l'art.©19,©n.©1,©della©direttiva©93/37/CEE,©secondo©cui©la©proposta©alternativa©
ûdeve©garantire©l'esecuzione©di©una©prestazione©equivalente©dal©punto©di©vista©
qualitativoý,©laddove©il©bando©di©gara©faccia©rinvio©solo©alla©normativa©
nazionale©e©non©definisca©in©particolare©sulla©base©di©quali©concreti©parametri©
di©paragone©debba©essere©esaminata©l'ûequivalenzaý.©
3.©^Se©l'art.©30,©numeri©1©e©2,©della©direttiva©93/37/CEE,©letto©alla©luce©
dei©principi©della©trasparenza©e©della©parita©di©trattamento,©vieti©all'ammini-
strazione©aggiudicatrice©di©subordinare©l'accettazione©di©una©proposta©alter-
nativa©che©differisce©da©un'offerta©conforme©al©bando©di©gara©a©causa©di©una©
diversa©qualita©tecnica©alla©valutazione©positiva©sulla©base©di©un©criterio©pre-
visto©dal©diritto©nazionale,©secondo©cui©la©proposta©alternativa©ûdeve©garan-
tire©l'esecuzione©di©una©prestazione©equivalente©dal©punto©di©vista©qualita-
tivoý,©laddove©il©bando©di©gara©faccia©rinvio©al©riguardo©solo©alla©normativa©
nazionale©e©non©definisca©in©particolare©sulla©base©di©quali©concreti©parametri©
di©paragone©debba©essere©esaminata©l'ûequivalenzaý.©
4a.©^In©caso©di©soluzione©affermativa©sulla©questione©sub©3:©se©un'am-
ministrazione©aggiudicatrice©possa©portare©a©termine©con©l'assegnazione©del-
l'appalto©un©procedimento©di©aggiudicazione©come©quello©descritto©sub©3.©

4b.©^In©caso©di©soluzione©affermativa©delle©questioni©sub 
3e©sub 
4a:©se©
un'amministrazione©aggiudicatrice©che©svolge©un©procedimento©di©aggiudica-
zione©come©descritto©sub 
3©debba©comunque©respingere,©senza©un©esame©del©
contenuto,©le©varianti©proposte©dagli©offerenti,©laddove©essa©non©ha©stabilito©
i©criteri©di©assegnazione©per©la©valutazione©delle©differenze©tecniche©della©
variante©rispetto©al©bando©di©gara.©

5.©^In©caso©di©soluzione©affermativa©delle©questioni©sub 
3,©sub 
4a 
e©
sub 
4b: 
se©un'amministrazione©aggiudicatrice©che©svolge©un©procedimento©di©
aggiudicazione©come©descritto©sub 
3©debba©accertare©una©variante©di©cui©non©
puo©giudicare©le©differenze©tecniche©rispetto©al©bando©di©gara©a©causa©della©man-
canza©di©relative©prescrizioni©nel©bando©di©gara,©laddove©tale©variante©sia©l'of-
ferta©piu©conveniente©e©non©siano©stati©previsti©altri©criteri©di©assegnazione.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Causa 
C-422/01 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Assicurazioni 
^Cont
ratti 
di 
previdenza 
integrativa 
^Premi 
assicurativi 
^Detraibilitaà 
dei 
premi 
^Regime 
fiscale 
applicabile 
^Articoli 
49 
e 
12 
del 
Trattato 
CEE 
^
Ordinanza 
del 
ûRegeringsratten» 
(Svezia) 
^Emessa 
il 
23 
ottobre 
2001 
^
Notificata 
dell'8 
gennaio 
2002. 


IL 
fattO 


La 
controversia 
evidenzia 
una 
discriminazione 
cui 
il 
sistema 
fiscale 
sve-
dese 
sottopone 
i 
contratti 
di 
previdenza 
integrativi 
conclusi 
con 
le 
imprese 
di 
assicurazione 
stabilite 
in 
altri 
Paesi 
membri 
rispetto 
agli 
stessi 
contratti 
conclusi 
con 
imprese 
di 
assicurazioni 
svedesi. 


IquesitI 


ûSe 
le 
norme 
comunitarie 
in 
materia 
di 
libera 
circolazione 
delle 
persone, 
dei 
servizi 
e 
dei 
capitali, 
in 
particolare 
l'art. 
49 
CE, 
nel 
combinato 
disposto 
con 
l'art. 
12, 
debbano 
essere 
interpretate 
nel 
senso 
che 
ostino 
all'applicazione 
di 
una 
normativa 
tributaria 
nazionale 
per 
effetto 
della 
quale 
un 
contratto 
assicurativo, 
concluso 
presso 
un 
assicuratore 
stabilito 
in 
Inghilterra, 
in 
Ger-
mania 
o 
in 
Danimarca 
e 
rispondente 
a 
tutti 
i 
requisiti 
di 
un 
contratto 
di 
pre-
videnza 
integrativa 
svedese 
ösalvo 
il 
fatto 
di 
non 
essere 
stato 
sottoscritto 
presso 
un 
assicuratore 
stabilito 
in 
Svezia 
ödebba 
essere 
fiscalmente 
consi-
derato 
quale 
contratto 
di 
assicurazione 
di 
capitalizzazione 
con 
effetti 
meno 
favorevoli 
sotto 
il 
profilo 
delle 
imposte 
sui 
redditi 
eventualmente, 
a 
seconda 
delle 
circostanze 
della 
specie, 
rispetto 
a 
quelli 
che 
deriverebbero 
da 
un 
con-
tratto 
di 
previdenza 
integrativaý. 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Si©riportano©le©osservazioni©scritte©redatte©dall'Avvocatura©dello©Stato©
il©27febbraio©2002:©

ûPreliminarmente©occorre©rilevare©che©se,©da©un©lato,©la©materia©delle©
imposte©dirette©non©rientra©nella©competenza©della©Comunita©,©dall'altro©lato©
gli©Stati©membri©devono©esercitare©le©competenze©ad©essi©conservate©nel©
rispetto©del©diritto©comunitario©(v.©tra©le©altre©sentenze©14febbraio©1995,©
C-279/1993,©Schumacker,©punto©21;©28©aprile©1998,©C-118/1996,©Safir,©
punto©21).©

Dato©per©scontato©che©le©assicurazioni©costituiscono©dei©servizi,©l'art.©49©del©
Trattato©CEostaall'applicazionediunanormativanazionaleche,©senzagiustifi-
cazioni©oggettive,©renda©impossibile©o©comunque©piu©difficile©per©un©prestatore©
di©servizi©di©avvalersi©delle©liberta©assicurate©dal©diritto©comunitario©(sentenza©
Safir©citata,©punto©22).©

La©giurisprudenza©di©questa©Corte©e©orientata©nel©ritenere©compatibili©con©il©
diritto©comunitario©differenze©di©trattamentofiscale©quando©queste©siano©suppor-
tate©da©differenti©situazioni©obiettive;©in©ogni©altro©caso©esse©verrebbero©a©costi-
tuire©un©mezzo©di©discriminazione©arbitraria©(per©tutte©sentenza©6©giugno©2000,©
C-35/1998,©Vakooijen,©punti©43©e©44).©


IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE 


Ancora,©sembrano©consentite©diversita©di©trattamento©quando©queste©siano©
giustificate©da©ragioni©di©coerenza©del©sistema©tributario©nazionale©(sentenze:©
28©gennaio©1992,©C-204/1990,©Bachmann,©punto©21;©13©aprile©2000,©
C-251/1998,©Baars,©punto©40©e©Vakooijen,©citata,©punti©56©e©57).©

La©normativa©svedese©non©pare©rientrare©nelle©possibili©deroghe©sopra©
citate.©

In©particolare©non©si©comprende©il©meccanismo©per©cui©l'assicuratore©
puo©portare©in©detrazione©i©premi©versati©in©conseguenza©dell'impegno©
assunto©nei©confronti©deipropri©lavoratorisolo©almomento©della©correspon-
sione©effettiva©della©pensione©(vedi©ordinanza©del©ûRegeringsrattený©pagina©
4,©punto©1.3).©In©sostanza©cio©che©dovrebbe©rientrare©nella©disciplina©delle©
assicurazioni©di©vecchiaia©öcon©conseguente©detrazione©immediata©dei©
premi©versatiöper©ilsolofatto©che©coinvolga©un©soggetto©non©appartenente©
allo©stato©di©origine©viene©ad©essere©ricondotto©alla©disciplina©delle©assicura-
zioni©di©capitalizzazioni.©In©sostanza©viene©usato©lo©strumento©della©capita-
lizzazioneperdisciplinareunfenomenoproprio©dellapensionedivecchiaia,©
anche©quando©öcome©nel©caso©di©specie©öl'assicuratore©estero©si©impegni©
formalmente©a©comunicare©alfisco©svedese©le©somme©erogate©afavore©dei©
beneficiari©dell'assicurazione.©

Tale©meccanismo©finisce©per©discriminare©le©imprese©di©assicurazioni©di©
altri©Stati©membri©che,©essendo©meno©ûappetibiliý©sul©mercato©svedese,©vedono©
difatto©limitataunapropria©liberta©riconosciutadalTrattato©CE.Per©conser-
vare©ilfattore©competitivo©legato©alla©detraibilita©deipremi,©l'impresa©straniera©
dovrebbe,©difatto,©rinunciareallaraccoltadiaffariinliberaprestazionedeiser-
vizi©e©insediare©uno©stabilimento©nello©Stato©ospite.©

La©discriminazione©non©e©limitata©solo©alle©imprese©di©altri©stati©CE,©ma©
finisce©per©coinvolgere©anche©gli©stessi©cittadini©svedesi©che©non©possono©libera-
mente©scegliere©la©compagnia©di©assicurazione,©sia©essa©nazionale©o©meno,©che©
meglio©soddisfi©le©proprie©aspettative.©

Inoltre©tale©normativa©costituisce©anche©un©ostacolo©alla©raccolta©di©capitali©
öe©quindi©una©violazione©della©libera©circolazione©dei©capitali©öda©parte©di©
imprese©di©altri©Stati©membri.©

La©questione©in©esame©solleva©anche©problemi©di©tutela©della©libera©concor-
renzanelmercato©interno;©e©evidente,©infatti,©ilvantaggioapportatoalleimprese©
di©assicurazioni©stabilite©in©Svezia©dalla©normativa©di©cui©si©tratta.©

Sulla©base©di©tali©premesse©si©suggerisce©di©rispondere©al©quesito©nel©senso©
che:©

ûle©norme©comunitarie©in©materia©di©libera©circolazione©di©persone,©dei©
serviziedeicapitaliostano©adunanormativa©tributarianazionalechequalifichi©
un©contratto©assicurativo,©rispondete©a©tutti©i©requisiti©di©un©contratti©di©previ-
denza©integrativa©svedese,©come©contratto©di©assicurazione©di©capitalizzazione©
per©il©solofatto©che©l'impresa©assicuratrice©non©sia©stabilita©in©Sveziaý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-423/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Contributi 
alla 


macellazione 
^Definizione 
di 
stabilimento 
di 
provenienza 
delle 
carni 
^

Ordinanza©del©Verwaltungsgericht©Neustadt©an©der©Weinstrasse.©

IL 
fattO 


Viene©chiesto©alla©corte©di©pronunciarsi©sulla©corretta©interpretazione©
della©direttiva©85/73/CEE,©nella©formulazione©della©direttiva©96/46/CE,©in©
relazione©ai©contributi©ed©alle©spese©riscuotibili©dal©Land©per©effettuare©ispe-
zioni©e©controlli©previsti©dalla©normativa©in©materia©di©igiene.©

IquesitI 


1.©öSe©la©disposizione©del©punto©2,©secondo©comma,©dell'allegato©A,©
capitolo©I,©della©direttiva©85/1973/CEE©nella©formulazione©della©direttiva©
96/43/CEE,©vada©interpretata©nel©senso©che©debba©considerarsi©come©ûstabi-
limento©da©cui©provengono©le©carniý©anche©uno©stabilimento©che©si©trova©
nello©stesso©edificio©del©laboratorio©di©sezionamento,©ma©il©cui©titolare©e©una©
persona©fisica©o©giuridica©diversa©dal©titolare©del©laboratorio©di©sezionamento.©
2.©öQuali©criteri©siano©determinanti©per©la©decisione©del©creditore©di©
imposta©relativa©alla©determinazione©quantitativa©della©riduzione©dei©contri-
buti©fino©al©55%©previsto©al©punto©2,©secondo©comma,©dell'allegato©A,©capi-
tolo©I,©della©menzionata©direttiva.©Se©a©tale©riguardo©si©possa©tener©conto©del©
tempo©limitato©che©utilizza©il©personale,©che©effettui©controlli©o©ispezioni,©
anche©quando©i©relativi©contributi©vengono©calcolati©aggiungendo©un©importo©
forfettario©ai©sensi©del©punto©2,©primo©comma),©dell'allegato©A,©capitolo©I,©
della©direttiva©sopramenzionata.©
In©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©n.©1),©se©si©possa©tuttavia©
tener©conto,©ai©fini©della©riduzione©del©contributo,©del©fatto©che©gli©stabili-
menti©che©si©trovano©in©uno©stesso©edificio©appartengono©a©titolari©giuridica-
mente©diversi,©e©se©questo©possa©comportare©in©sostanza©che©in©tali©casi©venga©
concessa©una©riduzione©inferiore©rispetto©ai©casi©in©cui©il©macello©e©il©laborato-
rio©di©sezionamento©non©solo©si©trovano©nello©stesso©edificio,©ma©per©di©piu©
sono©gestiti©dalla©stessa©persona©fisica©o©giuridica.©

Causa 
C-424/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Appalti 
^Direttiva 


89/665/CEE 
^Articolo©2,©n.©4©^Provvedimenti©provvisori©^Ordinanza©

del©Bundesvergabeamt©^Sezione©IX©^(Austria).©

IL 
fattO 


La©controversia©ha©ad©oggetto©una©gara©per©la©fornitura,©il©montaggio,©il©
completamento©di©vari©componenti©per©reti©elettroniche,©la©gestione©software 
delle©reti,©compreso©l'addestramento,©quale©appalto©di©fornitura©per©un©valore©
stimato©nel©contratto©di©euro©un©milione.©Nel©bando©di©gara©non©veniva©
espressamente©dichiarato©che©dovevano©essere©offerti©solo©prodotti©nuovi©di©
fabbrica.©La©richiedente©presentava©un'offerta©con©la©quale©proponeva©la©for-
nitura©dei©prodotti©indicati©nel©bando©di©gara,©fornendo©pero©non©prodotti©
nuovi©di©fabbrica,©bens|©prodotti©generalmente©superati.©L'autorita©aggiudica-
trice©comunicava©alla©ricorrente©che©la©sua©offerta©sarebbe©stata©esclusa,©
senza©che©fosse©esaminata©nel©merito,©poiche¨non©corrispondeva©ai©requisiti©
del©bando©di©gara.©A©motivazione©l'autorita©aggiudicatrice©deduceva©che,©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©103 


attenendosi©alla©giurisprudenza©dei©Tribunali©civili©austriaci,©si©doveva©rite-
nere©che©nel©dubbio,©qualora©non©diversamente©previsto,©potevano©essere©
offerti©solo©prodotti©nuovi.©La©richiedente©chiedeva©la©rimozione©di©tale©deci-
sione©dell'autorita©aggiudicatrice,©nonche¨l'emissione©di©un©provvedimento©
urgente,©che©facesse©divieto©all'autorita©aggiudicatrice©di©assegnare©l'appalto©
fino©a©che©non©fosse©stata©pronunciata©la©decisione©sulla©domanda©di©rimo-
zione©della©decisione©della©detta©autorita©.©A©motivazione©la©richiedente©addu-
ceva©che©nel©bando©di©gara©non©era©dato©di©riscontrare©alcun©elemento©che©
facesse©intendere©che©i©materiali©forniti©dovessero©essere©nuovi©di©fabbrica.©
Veniva©solo©richiesto©che©l'apparecchiatura©rispondesse©a©tutte©le©disposizioni©
in©materia©di©sicurezza©in©vigore.©

IquesitI 


1.©öSe©l'organo©responsabile©per©le©procedure©di©ricorso©ai©sensi©del-
l'art.©8,©n.©2,©della©direttiva©del©consiglio©21©dicembre©1989©n.©89/665/CEE,©
che©coordina©le©disposizioni©legislative,©regolamentari©e©amministrative©rela-
tive©all'applicazione©delle©procedure©di©ricorso©in©materia©di©aggiudicazione©
degli©appalti©pubblici©di©forniture©e©di©lavori,©nella©versione©di©cui©la©direttiva©
18©giugno©1992©n.©92/50/CEE,©abbia©l'obbligo©di©prenderli©in©considerazione,©
nell'ambito©della©ponderazione©degli©interessi©da©effettuare©prima©di©decidere©
sul©provvedimento©provvisorio©richiesto©nell'ambito©dell'art.©2,©n.©4,©della©
direttiva©n.©89/665/CEE,©le©possibilita©di©favorevole©accoglimento©di©una©
domanda©di©rimozione©di©una©decisione©illegittima©di©una©autorita©aggiudica-
trice©ai©sensi©dell'art.©2,©n.©1,©lettera©b),©della©detta©direttiva.©
2.©öIn©caso©di©soluzione©negativa©della©questione©sub 
1:©se©l'organo©
responsabile©delle©procedure©di©ricorso©ai©sensi©dell'art.©2,©n.©8,©della©direttiva©
del©Consiglio©21©dicembre©1989,©che©coordina©le©disposizioni©legislative,©regola-
mentari©e©amministrative©relative©all'applicazione©delle©procedure©di©ricorso©in©
materia©di©aggiudicazione©di©appalti©pubblici©di©forniture©e©di©lavori,©nella©ver-
sionedicuialladirettiva18©giugno1992n.©92/50/CEE,abbiailpoteredipren-
dere©in©considerazione,©nell'ambito©della©ponderazione©degli©interessi©da©effet-
tuare©prima©di©decidere©su©un©provvedimento©provvisorio©richiesto©nell'ambito©
dell'art.©2,©n.©4,©della©direttiva©n.©89/665/CEE,©la©possibilita©di©favorevole©acco-
glimento©della©domanda©di©rimozione©di©una©decisione©illegittima©di©un©autorita©
aggiudicatrice©ai©sensi©dell'art.©2,©n.©1,©lettera©b),©della©detta©direttiva.©
Causa©C-431/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Imposte©delle©pers
one©fisiche©^Perdita©di©reddito©professionale©^Detraibilita©^Articoli©39©
e/o©43©Trattato©CE©^Ordinanza©della©ûCour©D'Appel©De©Monsý©
(Belgio)©^Emessa©il©2©novembre©2001©^Notificata©il©5©dicembre©2001.©

IL 
fattO 


La©controversia©riguarda©un©consulente©in©informatica©che,©negli©anni©
1988©e©1989,©svolgeva©varie©attivita©subordinate©in©Germania©ed©una©attivita©
indipendente©in©Belgio;©nel©1988,©a©seguito©di©una©perdita©subita©nell'ambito©
della©sua©attivita©professionale©in©Belgio,©l'interessato©si©e©visto©rifiutare©dallo©
Stato©belga©la©sua©richiesta©di©imputare©tale©perdita©all'utile©generato©dalla©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

stessa©attivita©autonoma©nel©1989©con©la©motivazione©che©la©perdita©contro-
versa©possa©essere©solo©oggetto©di©imputazione©öperaltro©effettuata©dall'in-
teressato,©per©l'esercizio©1989©ösui©redditi©generati©in©Germania.©

IquesitI 


Se©gli©articoli©39©e/o©43©del©Trattato©che©istituisce©la©Comunita©europea©
ostino©alla©normativa©di©uno©Stato©membro©ai©sensi©della©quale,©per©gli©avvisi©
di©accertamento©dell'imposta©delle©persone©fisiche,©la©perdita©di©reddito©pro-
fessionale©subita©in©tale©Stato©membro©da©una©persona©fisica©residente©in©
detto©Stato©nell'arco©di©un©periodo©d'imposta©precedente©puo©essere©detratta©
dall'utile©di©tale©persona©fisica©relativo©a©un©esercizio©successivo©solo©in©
quanto©la©suddetta©perdita©di©reddito©professionale©non©possa©essere©impu-
tata©alle©retribuzioni,©inerenti©a©tale©periodo©d'imposta©precedente,©derivanti©
da©un'attivita©lavorativa©subordinata©svolta©dalla©persona©fisica©in©un©altro©
Stato©membro,©con©la©conseguenza©che©la©perdita©di©reddito©professionale©
cos|©imputata©non©puo©essere©detratta,©ne¨in©detto©Stato©membro,©ne¨nell'al-
tro©Stato©membro,©dal©reddito©imponibile©di©tale©persona©fisica©per©l'avviso©
di©accertamento©dell'imposta©sulle©persone©fisiche,©laddove,©se©la©persona©
fisica©avesse©esercitato©la©sua©attivita©lavorativa©subordinata©nel©medesimo©
Stato©membro©in©cui©si©svolge©l'attivita©autonoma,©le©suddette©perdite©di©red-
dito©professionale©potrebbero©senz'altro©detrarsi©dal©reddito©imponibile©di©
tale©persona©fisica.©

Causa 
C-438/01 
^Disposizioni 
fiscali 
^Armonizzazione 
delle 
legislazioni 
^
Imposte 
sulla 
cifra 
d'affari 
^Sistema 
comune 
d'imposta 
sul 
valore 
aggiunto 
^Art. 
9, 
n. 
2, 
lettera 
e), 
secondo 
trattino, 
della 
sesta 
direttiva 
IVA 
^Prestazioni 
pubblicitarie 
^Inclusione 
delle 
prestazioni 
fornite 
tram
ite 
un 
terzo 
^Ordinanza©della©Cour©De©Cassation©du©Grand-Duche©
de©Luxembourg©^Emessa©l'8©novembre©2001©^Notificata©l'8©gennaio©
2001.©

IL 
fattO 


La©controversia©da©cui©trae©origine©l'ordinanza©di©remissione©del©giudice©
a 
quo 
vede©coinvolte©due©societa©per©azioni:©la©societa©committente©(con©sede©
in©Lussemburgo,©ricorrente©presso©la©ûCour©de©Cassationý©di©quel©Paese),©
per©conto©del©locale©Ministero©dell'economia,©di©prestazioni©varie©connesse©
all'allestimento©di©una©esposizione©commerciale©in©Belgio©(montaggio©di©due©
stand,©pulizia©degli©stessi©durante©l'esposizione,©fornitura©di©manodopera©per©
il©trasporto©di©materiali),©e©la©societa©(con©sede©in©Belgio),©commissionaria©
delle©predette©prestazioni.©Quest'ultima©ha©emesso©la©relativa©fattura©con©
applicazione©dell'IVA©belga,©nella©considerazione©che©le©prestazioni©di©cui©si©
tratta©non©possono©essere©considerate©di©carattere©ûpubblicitarioý©secondo©
l'accezione,©assunta©dalla©norma©comunitaria©(nel©qual©caso©avrebbero©
dovuto©essere©assoggettate©ad©imposta©in©Lussemburgo,©quale©Stato©di©resi-
denza©del©ûdestinatarioý©della©prestazione©pubblicitaria),©in©quanto©effettuate©
non©nei©diretti©confronti©dell'utente©(cioe©il©Ministero©dell'economia©del©Lus-
semburgo),©bens|©di©un©intermediario©(ovvero©societa©committente).©Va©osser-


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©105 


vato,©preliminarmente,©che©ciascuno©Stato©membro©ha©interesse,©in©genere,©a©
localizzare©nel©proprio©territorio©il©ûluogoý©di©effettuazione©delle©opere©poste©
in©essere©tra©soggetti©appartenenti©a©Stati©membri©diversi,©dato©che©in©tal©caso©
sussisterebbe©il©diritto©a©percepire©il©relativo©tributo©(da©cio©,©il©sorgere©di©con-
troversie©tra©Stati©membri).©

IL 
quesitO 


Se©l'art.©9,©n.©2,©lettera©e),©della©sesta©direttiva©(CEE)©del©Consiglio©
17©maggio©1977,©n.©77/388,©in©materia©di©armonizzazione©delle©legislazioni©
degli©Stati©membri©relative©alle©imposte©sulla©cifra©di©affari©öSistema©
comune©di©imposta©sul©valore©aggiunto:©base©imponibile©uniforme,©per©
quanto©riguarda©le©ûprestazioni©pubblicitarieý,©si©applichi©a©prestazioni©for-
nite©indirettamente©all'inserzionista©e©fatturate©ad©un©terzo©che©a©sua©volta©le©
fatturera©all'inserzionista,©nel©caso©in©cui©quest'ultimo©non©produca©la©merce©
il©cui©prezzo©comprendera©il©costo©della©prestazione.©

Causa 
C-439/01 
^Trasporti 
su 
strada 
^Condizioni 
di 
viaggio 
^Art.©8,©
commi©1©e©2,©del©regolamento©CEE©n.©3820/1985©^Ordinanza©del©
ûUnabhangiger©Verwaltungssenatý©(Austria)©^Emessa©il©6©novembre©
2001©^Notificata©l'8©gennaio©2002.©

IL 
fattO 


I©due©ricorrenti©conducevano,©quali©autisti©dell'equipaggio©dagli©stessi©
composto,©un©autotreno©con©targa©ceca©sino©al©posto©di©frontiera©di©Drasen-
hofen.©In©seguito©alla©verifica©dei©fogli©di©registrazione©che©i©suddetti©erano©
tenuti©a©presentare©per©il©periodo©dal©22©al©24©ottobre©2000,©la©polizia©sospet-
tava©che©i©ricorrenti©non©avessero©rispettato©i©periodi©di©pausa©giornalieri©in©
conformita©all'art.©8©del©regolamento©n.©3820/1985©e©imponeva©a©ciascun©con-
ducente©di©versare©una©cauzione©provvisoria©pari©a©ATS©1.000.©

Da©un'analisidei©foglidiregistrazione©risultavache©entrambiiricor-
renti©öcon©una©pausa©ininterrotta©di©8©ore©e©5©minuti©nell'arco©di©un©
periodo©di©30©ore©ösi©erano©conformati©ai©presupposti©dell'art.©8,©n.©2,©del©
regolamento©n.©3820/1985,©ma©non©tuttavia©a©quelli©dell'art.©8,©n.©1,©del©sud-
detto©regolamento.©

La©Bezirkshauptmannschaft©di©Mistelbach©dichiarava©che©la©cauzione©
versata©doveva©considerarsi©acquisita.©Gli©interessati©impugnavano©i©suddetti©
provvedimenti,©affermando©di©aver©effettuato©le©pause©prescritte.©

IquesitI 


1.©öSe©gli©autisti©che©rientrano©nell'ambito©di©applicazione©del©regola-
mento©(CEE)©del©Consiglio©20©dicembre©1985,©n.©3820,©relativo©all'armonizza-
zione©di©alcune©disposizioni©in©materia©sociale©nel©settore©dei©trasporti©su©
strada,©nell'ipotesi©di©un©equipaggio©composto©da©due©autisti,©debbano©soddi-
sfare©cumulativamente©i©numeri©1©e©2©dell'art.©8©o©se©l'art.©8,©n.©2,©del©regola-
mento©n.©3820/1985©sia©da©anteporsi,©in©quanto©lex 
specialis,aln.©1.©
2.©öSe©quando©l'equipaggio©e©composto©da©due©autisti©che©rientrano©
nell'ambito©di©applicazione©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©20©dicembre©
1985,©n.©3820,©relativo©all'armonizzazione©di©alcune©disposizioni©in©materia©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sociale©nel©settore©dei©trasporti©su©strada,©l'art.©8,©n.©1,©del©regolamento©

n.©3820/1985,©o©eventualmente©i©numeri©1©e©2©dell'art.©8©del©suddetto©regola-
mento©non©debbano©trovare©applicazione©per©incompatibilita©con©le©disposi-
zioni©di©diritto©comunitario©di©rango©superiore.©
Causa©C-442/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Societa©di©persone©^
Cessione©di©quote©sociali©^Esenzione©o©soggezione©ad©imposta©^Deducibil
ita©delle©spese©legali©derivanti©dalla©costituzione©della©societa©^Opera-
zioni©accessorie©^Direttiva©77/388/CE©^Ordinanza©del©ûBundesfinanz-
hofesý©^Emessa©il©27©settembre©2001©^Notificata©il©31©gennaio©2001.©

IL 
fattO 


L'ordinanza©in©oggetto©nasce©dalla©costituzione©da©parte©di©un©gruppo©di©
soci©di©una©societa©di©persone©per©lo©svolgimento©di©una©serie©di©iniziative©
immobiliari.©In©seguito,©la©societa©ha©dedotto©dal©proprio©imponibile©le©spese©
legali©dalla©stessa©sostenute©in©relazione©alla©successiva©stesura©di©atti©di©ces-
sione©di©quote©della©societa©in©favore©di©nuovi©soci.©

Ai©sensi©dell'art.©17,©II©comma©e©art.©19,©II©comma,©della©Direttiva©77/©
388,©e©soggetta©a©deduzione©l'imposta©sul©valore©aggiunto©relativa©ad©opera-
zioni©accessorie©(nel©caso©di©specie©le©prestazioni©legali)©nella©misura©in©cui©
l'operazione©principale©(nel©caso©di©specie©la©cessione©di©quote)©sia©soggetta©
ad©imposta©e©non©ne©sia©esente.©Pertanto,©ai©fini©della©pronuncia©interpreta-
tiva©in©merito©alla©deducibilita©o©meno©delle©spese©legali©sopra©citate©dall'im-
ponibile©della©societa©,e©necessario©accertare,©in©via©preliminare,©se©le©cessioni©
di©quote©di©societa©personali©siano©considerate©öai©sensi©della©Direttiva©
77/388©ösoggette©ad©IVA©oppure©esenti.©

IquesitI 


1.©öSe©una©societa©di©persone©la©quale©ammette©un©socio©contro©paga-
mento©di©un©conferimento©in©denaro©contante©fornisca©a©quest'ultimo©una©
prestazione©a©titolo©oneroso©ai©sensi©dell'art.©2,©n.©1,©della©direttiva©
77/388/CEE.©
2.©öSe©sia©in©tal©caso©configurabile©un'operazione©accessoria©ai©sensi©
dell'art.©19,©n.©2,©seconda©frase,©della©direttiva©77/388/CEE©e©se©il©soggetto©
passivo©dell'imposta©possa©invocare©l'art.©19,©n.©2,©seconda©frase,©della©diret-
tiva©77/388/CEE©secondo©cui©siffatte©operazioni©accessorie©non©escludono©la©
deduzione.©
Causa©C-444/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Liberta©di©stabilim
ento©e©libera©prestazione©di©servizi©^Prostituzione©^Articoli©8,©52©e©
59©Trattato©CE,©art.©1©direttiva©CE/90/364©^Ordinanza©del©Bundesver-
waltungsgericht©^Notificata©il©31©gennaio©2002.©

IL 
fattO 


La©ricorrente,©originaria©dei©Paesi©Bassi,©veniva©espulsa©dalla©Germania©
per©esercizio©della©prostituzione©in©quanto©priva©del©permesso©di©soggiorno.©

La©ricorrente©ritiene©il©provvedimento©ingiusto©in©quanto©si©tratta©di©atti-
vita©non©vietata,©ed©essa©disponeva©di©sufficienti©mezzi©di©sostentamento©ed©
era©assicurata©contro©i©rischi©di©malattia.©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©107 


IquesitI 


1.©öSe©l'attivita©della©prostituzione©esercitata©in©modo©autonomo©da©
una©cittadina©dello©Stato©membro©A©nello©Stato©membro©B©riferita©alla©situa-
zione©giuridica©esistente©al©16©maggio©1997,©rientri©sotto©la©liberta©di©stabili-
mento©(art.©52,©Trattato©CE)©e,©rispettivamente,©la©libera©prestazione©di©ser-
vizi©(art.©59,©Trattato©CE).©Se,©a©tal©riguardo,©assuma©rilievo©se©la©prostitu-
zione©nel©detto©momento©secondo©l'ordinamento©giuridico©nazionale©era©
considerata©contraria©al©buon©costume©e©asociale.©
2.©öIn©caso©di©soluzione©negativa©della©prima©questione:©se©la©cittadina©
dello©Stato©membro©A,©sulla©base©della©situazione©giuridica©esistente©al©
16©maggio©1997,©derivava©nello©Stato©membro©B©un©diritto©di©soggiorno©diret-
tamente©dall'art.©8©del©Trattato©CE.©
3.©öIn©caso©di©soluzione©negativa©della©seconda©questione:©se©la©stessa,©
nella©situazione©giuridica©esistente©al©16©maggio©1997,©disponeva©di©un©diritto©
di©soggiorno©sulla©base©dei©presupposti©di©cui©all'art.©1©della©direttiva©CEE©
del©Consiglio©28©giugno©1990,©n.©90/364©(G.U.©L.©180,©pag.©26),©anche©se©lo©
Stato©membro©B©in©quella©data©non©aveva©ancora©trasposto©nel©diritto©nazio-
nale©la©detta©direttiva.©
4.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©della©terza©questione:©se©la©stessa©
al©momento©di©entrare©nel©territorio©dello©Stato©membro©B©doveva©disporre©
di©mezzi©di©sussistenza©sufficienti©e©ne©doveva©dare©dimostrazione©alle©compe-
tenti©autorita©,©oppure©se©sia©sufficiente©che©la©stessa,©durante©il©suo©soggiorno©
in©tale©Stato©membro,©non©abbia©fatto©ricorso©all'assistenza©sociale.©
Causa 
C-445/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Rapporto 
di 
lavoro 
subordinato 
^Mancata 
registrazione 
sul 
libretto 
di 
lavoro 
^Articoli©39,©
43,©86©Trattato©CE©^Ordinanza©del©tribunale©di©Biella©(Italia)©^Emessa©
il©18©agosto©2001©^Notificata©l'8©gennaio©2002.©

IL 
fattO 


La©questione©verte©sulla©mancata©comunicazione©da©parte©del©datore©di©
lavoro©all'ufficio©circoscrizionale©dell'assunzione©di©personale,©comunicazione©
che©si©deve©effettuare©entro©cinque©giorni©dall'assunzione©come©prescritto©dal-
l'art.©9-bis 
comma©2©della©legge©n.©608/1996.©

La©questione©interpretativa©verte©sull'applicabilita©del©decreto-legge©

n.©232/1995©poiche¨per©le©assunzioni©precedenti©a©tale©provvedimento©il©giu-
dice©nazionale©deve©disapplicare©la©normativa©nazionale©relativa,©annullando©
le©eventuali©sanzioni©sulla©scorta©della©pronuncia©della©Corte©di©Giustizia©
dell'11©dicembre©1997,©che©e©efficace©nel©nostro©ordinamento,©direttamente©e©
retroattivamente,©in©relazione©ad©ogni©pregresso©rapporto©che©non©sia©ancora©
esaurito.©Le©assunzioni,©invece,©successive©a©tale©sentenza©sono©regolate©dal©
decreto©del©Ministro©del©lavoro©8©maggio©1998,©che©prevede©semplicemente©
un©obbligo©di©comunicazione©successivo©all'assunzione;©il©giudice©del©rinvio©
ha©ritenuto©che©non©si©potesse©procedere,©come©nell'altro©caso,©alla©disappli-
cazione©della©normativa;©ha,©infatti,©sostenuto©che©si©tratta©di©una©normativa©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

nazionale©che©il©giudice©nazionale©potrebbe©disapplicare©solo©qualora©interve-
nisse©una©pronuncia©della©Corte©Costituzionale©che©ne©dichiari©l'illegittimita©

o©una©pronuncia©della©Corte©di©Giustizia©che©la©dichiari©in©contrasto©con©la©
legislazione©comunitaria.©
IL 
quesitO 


Con©la©predetta©ordinanza©e©stato©chiesto©alla©Corte©di©Giustizia©delle©
Comunita©europee©di©pronunciarsi,©ai©sensi©dell'art.©234©del©Trattato©CE,©in©
ordine©alla©compatibilita©dell'art.©9-bis¨comma©2©della©legge©n.©608/1996©d
ove©e©previsto©per©il©datore©di©lavoro©l'obbligo©della©comunicazione©dell'as-
sunzione©di©ogni©lavoratore©alla©Sezione©Circoscrizionale©per©l'Impiego©öe©
dell'art.©10©del©decreto©legislativo©n.©649/1997©ödove©si©richiama©l'art.©9-bis¨
della©legge©n.©608/1996,©in©caso©di©mediazione©operata©da©soggetti©non©auto-
rizzati©öcon©i©principi©comunitari©di©cui©agli©articoli©39,©43©ed©86©del©Trat-
tato©CE©(liberta©di©lavoro,©di©iniziativa©economica,©di©stabilimento,©di©concor-
renza).©

NotE 


Si¨deve¨ricordare¨che¨il¨regime¨del¨collocamento¨italiano¨e©¨gia©¨stato¨oggetto¨

di¨una¨pronuncia¨della¨Corte¨di¨Giustizia¨delle¨Comunita©¨europee¨(sentenza¨

dell'11¨dicembre¨1997¨Causa¨n.¨55/1996¨Job¨Center),¨con¨la¨quale¨la¨Corte¨lo¨

ha¨ritenuto¨contrario¨all'art.¨90¨n.¨1¨Trattato¨CE,¨in¨quanto¨istituente¨un¨mono-

polio¨dello¨Stato,¨contrario¨al¨regime¨della¨libera¨concorrenza.¨La¨Corte¨ha,¨

infatti,¨ritenuto¨cheunsistemacheattribuiscailmonopolioesclusivodelcolloca-

mento¨all'ente¨pubblico¨sia¨contrario¨al¨sistema¨comunitario¨se¨non¨consente¨di¨

soddisfare¨la¨domanda¨esistente¨sul¨mercato¨del¨lavoro¨ed¨il¨regime¨renda¨di¨

fatto¨impossibile¨l'esercizio¨della¨medesima¨attivita©¨da¨parte¨di¨imprese¨private.¨

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


SitrascrivonointegralmenteleosservazionisvoltedalGoverno¨Italiano:¨

1.¨öLa¨Direzione¨Provinciale¨del¨Lavoro¨di¨Biella¨ha¨contestato¨alla¨
S.n.c.¨M.¨edaiSigg.riS.¨eB.¨laviolazionedialcunenormeinmateriadiorga-
nizzazione¨e¨tutela¨del¨mercato¨del¨lavoro¨ed¨ha¨ingiunto¨loro¨di¨pagare¨una¨
sommadidenaroatitolodisanzioniamministrative.¨Traleviolazionicontestate¨
vi¨e©¨anche¨la¨mancata¨comunicazione¨dell'assunzione¨dei¨lavoratori,¨prevista¨e¨
disciplinata¨dall'art.¨9-bis,©comma©2,©della©legge©28©novembre©1996,©n.©608.©
ISigg.ri¨S.¨e¨B.,¨soci¨e¨legali¨rappresentanti¨della¨societa©¨M.,¨si¨sono¨oppo-
sti¨alla¨richiesta¨di¨pagamento¨delle¨sanzioni¨amministrative¨ed¨hanno¨citato¨in¨
giudizio¨la¨Direzione¨Provinciale¨del¨Lavoro.¨I¨ricorrenti¨hanno¨formulato¨
diverse¨eccezioni;¨in¨particolare,¨hanno¨contestato¨la¨violazione¨dell'art.¨9-bis,¨
comma¨2,¨della¨legge¨n.¨608/1996,¨poiche¨i¨comportamenti¨previsti¨da¨tale¨
norma,¨confermando¨il¨regime¨di¨collocamento¨in¨vigore¨prima,¨sarebbero¨in¨
contrasto¨con¨il¨Trattato¨CE¨cos|©¨come¨riconosciuto¨dalla¨sentenza¨della¨Corte¨
di¨Giustizia,¨intervenuta¨nelprocedimento¨C-55/1996.¨

L'Amministrazione¨del¨lavoro,¨costituitasi¨in¨giudizio,¨si¨e©¨opposta¨a¨quanto¨

affermato¨daiprivati.¨

2.¨öIl¨Giudice¨Unico¨del¨Tribunale¨di¨Biella,¨con¨ordinanza¨pronunciata¨
il¨18¨ottobre¨2001,¨ha¨chiesto¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨di¨pronunciarsi,¨in¨via¨pre-
giudiziale,¨sulla¨compatibilita©¨dell'art.¨9-bis,©comma©2,©della©legge©28©novem-

IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©

bre©1996,©n.©608,©la©ove©e©previsto©per©il©datore©di©lavoro©l'obbligo©della©
comunicazione©dell'assunzione©di©ogni©lavoratore©alla©Sezione©Circoscrizio-
nale©per©l'Impiego,©nonche¨dell'art.©10©del©decreto©legislativo©23©dicembre©
1997,n.©469,la©ove©si©richiama©l'art.©9-bis©della©legge©n.©608/1996,©in©caso©di©
mediazioneoperatadasoggettinonautorizzati,©coniprincipicomunitaridicui©
agli©articoli©39,©43,©86©(ex©articoli©48,©52©e©90)©Trattato©CEE.©

3.©öRelativamente©al©quesito©concernente©l'art.©9-bis,©comma©2,©della©
legge©28©novembre©1996,©n.©608,©si©ritiene©opportuno©ricordare©brevemente©l'evo-
luzione©di©alcuni©principi©della©disciplina©italiana©del©collocamento©al©lavoro.©
3.1.©öLa©legge©n.©264©del©1949,©prevedeva©che©il©datore©di©lavoro©avesse©
l'obbligo©diassumereper©iltramitedell'Ufficio©dicollocamento©territorialmente©
competente,©vietando©l'esercizio©della©mediazione©tra©offerta©e©domanda©di©
lavoro©subordinato.©L'intermediazione©di©manodopera©effettuata©in©contrasto©
con©le©suddette©norme©e©l'assunzione©di©lavoratori©al©difuori©del©collocamento©
pubblico©erano©punite©con©sanzioni©non©solo©amministrative©ma©anche©penali.©

L'impianto©normativo©originario©del©sistema©del©collocamento©obbligava©i©
datori©di©lavoro©ad©assumere©soltanto©i©disoccupati©autorizzati©con©nullaosta©pre-
ventivo©dell'ufficio©di©collocamento©competente©per©territorio,©previo©invio©della©

relativa©richiesta©numerica©o©nominativa.©
In©taleperiodo,©in©Italia©il©collocamento©della©manodopera©ha©costituito©una©
funzione©esclusivamente©pubblica©esercitata©direttamente©dallo©Stato,©rientrando©
fra©gli©interventi©a©tutela©del©lavoratore.©Alla©luce©della©sua©storica©concezione,©

l'istituto©del©collocamento©ha,©in©effetti,©assolto©lafunzione,©di©rilevante©interesse©
pubblico,©di©impedire©che©il©datore©di©lavoro©potesse©assumere©lavoratori©senza©

assicurare©loro©le©condizioni©di©tutela©sancite©dalla©legge.©
Cio©che©ha©contraddistinto©la©normativa©in©allora©vigente©e©stato©il©carattere©
esclusivo©e©rigidamentepubblicistico©della©mediazionefra©domanda©e©offerta©di©
lavoro.©

3.2.©öTale©assetto©di©cose,©peraltro,©ha©subito©una©serie©di©modifiche©che©
hannoprogressivamente©mutato©ilquadro©generale©dell'istituto©del©collocamento.©
Un©primo©passo©si©e©fatto©con©la©legge©n.©223/1991©che©ha©generalizzato©il©
sistema©della©richiesta©nominativa;©in©base©a©tale©sistema©gli©uffici©di©colloca-
mento©avevano©l'obbligo©diprovvedere©all'avviamento©dei©lavoratori©indicati©nel-
l'istanza.©La©norma,©tuttavia,©lasciava©alla©sfera©pubblica©il©controllo©successivo©
di©una©preventiva©individuazione©privata©dei©lavoratori©da©assumere.©

Successivamente,©dal©1994,©il©collocamento©e©stato©disciplinato©da©una©serie©
di©decreti-legge,©reiterati©spesso©con©modifiche©rilevanti©ed©infine©convertiti©con©
la©legge©28©novembre©1996,©n.©608,©che©ha©profondamente©modificato©l'istituto©
inesame.©Infatti,©sie©definitivamentesuperato©ilsistemadiavviamentoallavoro©
basato©sul©rilascio©preventivo©del©nulla©osta©di©un©ufficio©pubblico©e©l'art.©9-bis,©
della©legge©richiamata,©generalizza©ilprincipio©dell'assunzione©diretta©dei©lavora-
tori©da©parte©del©datore©di©lavoro,©il©quale©ha©solo©l'obbligo©öcorredato©di©san-
zione©esclusivamente©amministrativa©ödi©comunicare,©entro©5©giorni,©l'avvenuta©
assunzioneall'Ufficio©dellavoro©competenteper©territorio.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

3.3.©öAttualmente©in©Italia©non©e©piu©previsto,©pertanto,©un©intervento©
autorizzatorio©dapartedellaPubblicaAmministrazione©inregimedimonopolio,©

ma©un©mero©obbligo©di©comunicazione,©la©cui©inottemperanza©da©luogo©all'appli-

cazione©di©una©sanzione©amministrativa.©Viene©demandato,©difatto,©al©datore©di©

lavoro©ilcontrollopreventivosuirequisitidituteladellavoratore.©

Alla©base©della©previsione©contenuta©nell'art.©9-bis 
vi©e©una©motivazione©di©

rilevante©interesse©pubblico:©il©legislatore,©pur©introducendo©nell'ordinamento©

giuridico©strumenti©di©flessibilizzazione©e©liberalizzazione©dell'incontro©fra©

domandaeoffertadilavoro,©haritenutoancoranecessario©lasciareadunufficio©

pubblico©il©compito©di©registrazione©statistica©delle©assunzioni.©
Tale©meccanismo©consente©alla©Pubblica©Amministrazione©un©costante©
monitoraggio©deiflussi©di©manodopera©ed©una©conoscenza©reale©dell'andamento©
della©domanda©e©dell'offerta©nel©mercato©del©lavoro.©
Unsistema©di©talgenere©e©tuttora©considerato©indispensabileper©l'applica-
zione©di©strumenti©di©politica©attiva©del©lavoro©quali©iscrizioni©e©cancellazioni©
nelleappositeliste,©quotediriserva,©indennita©perladisoccupazione.©
In©talmodo©sie©portato©amaturazione©ilprocesso©diprogressiva©completa©
deregolamentazionedelsistema,©secondounalineadipensiero©ispirataalprinci-

piodell'abolizionedelmonopoliopubblicodelcollocamento,©inlineaconiprin-

cipi©dettati©dalla©Corte©di©Giustizia.©

Alla©luce©delle©considerazioni©che©precedono,©si©ritiene©che©non©siano©fon-

dati©i©dubbi©del©Giudice©italiano©sulla©conformita©della©normativa©in©questione©

all'ordinamento©comunitario.©

Edinvero,ilmeroobbligodicomunicazionenonpuo©conferirediperse¨©allo©

Stato©una©posizione©di©supremazia©di©stampo©monopolistico©essendo©finalizzato©

esclusivamente©a©far©acquisire©al©medesimo©informazioni©in©ordine©al©numero©e©

alle©modalita©delle©assunzioni©effettuate©nel©territorio©in©un©determinatoperiodo.©

La©norma©non©puo©pertanto©ritenersi©lesiva©dei©principi©comunitari©richiamati©

dal©giudice©italiano©in©quanto©l'obbligo©non©ha©come©corrispettivo©il©potere©del©

centro©per©l'impiego©di©autorizzazione©all'assunzione,©ne¨,©tantomeno,©una©com-

pressione©del©diritto©di©esercitare©l'attivita©liberalizzata©di©mediazione,©bens|©il©

solo©diritto©di©conoscere©in©tempo©reale©il©dato©concernente©la©situazione©locale©

del©mercato©del©lavoro©alfine©di©vagliare©eventuali©assunzioni©irregolari©e©quello©

di©adottare©sanzioni©di©natura©meramente©amministrativa©in©caso©di©omissione©

di©comunicazione.©

Ne¨©appare©in©contrasto©con©iprincipi©comunitari©l'aver©dotato©lo©Stato©di©

uno©strumento©per©consentirgli©di©svolgere©compiti©di©monitoraggio,©statistici©e©

di©verifica©dei©flussi©di©lavoro©essenziali©per©studiare©la©domanda©e©l'offerta©di©

lavoro,©le©loro©dinamiche©e©le©loro©relazioni.©

3.4.©Conclusivamente©si©ritiene©che©i©dubbi©sollevati©non©siano©condivisibili©
anche©perche¨©il©Giudice©del©Tribunale©di©Biella©muove©dal©presupposto©che©la©

comunicazione©integri©una©ûapprovazione©ex 
postý©delle©assunzioni.©Tale©pre-

supposto©e©errato©e,©di©conseguenza,©sono©inesatte©le©conclusioni©logico-giuridi-

che©che©da©esso©vengono©tratte.©

4.©I©rilievi,©estremamente©sintetici,©che©il©Giudice©del©Tribunale©di©Biella©
muove©all'art.©10,©del©decreto©legislativo©23©dicembre©1997,©n.©469,©non©consen-

tono©di©cogliere©con©precisione©il©contrasto©con©le©norme©del©Trattato.©


ILéCONTENZIOSOéDELL'UEé^IégiudiziéinécorsoéallaéCorteédiéGiustiziaéCEE111

La¨norma¨in¨esame¨disciplina¨l'esercizio¨della¨attivita©¨di¨mediazione¨tra¨
domanda¨ed¨offerta¨di¨lavoro.¨
Inparticolare,¨ilcomma1-bisé(aggiunto¨dall'art.¨117,¨comma¨3,¨lettera¨b),¨
della¨legge¨23¨dicembre¨2000,¨n.¨388),¨prevede¨che¨l'attivita©¨di¨mediazionepossa¨

consistere¨anche¨nella¨û...¨effettuazione,¨su¨richiesta¨dell'azienda,¨di¨tutte¨le¨
comunicazioni¨conseguenti¨alle¨assunzioni¨avvenute¨a¨seguito¨dell'iniziativa¨
della¨stessa¨societa©¨di¨mediazione;¨...ý.¨

Relativamente¨a¨tale¨aspetto¨si¨ribadiscono¨le¨considerazioni¨svolte¨al¨
punto¨3¨cheprecede.¨

Considerata¨la¨valenza¨della¨comunicazione¨di¨assunzione¨öatto¨di¨cono-
scenzapermonitorareiflussidimanodoperaöancheleassunzionifatte¨tra-
mite¨le¨imprese¨private¨autorizzate¨a¨svolgere¨mediazione¨fra¨domanda¨ed¨

offerta¨di¨lavoro¨devono¨essere¨comunicate¨dal¨datore¨di¨lavoro¨o¨dal¨suo¨dele-
gatoall'ufficiopubblicodicollocamento¨(oggiCentroperl'impiego).¨

5.¨öConclusivamente,¨il¨Governo¨italiano¨fa¨rilevare¨che¨entrambe¨le¨
norme¨citate¨non¨possano¨ritenersi¨contrastanti¨con¨il¨combinato¨disposto¨di¨cui¨
agli¨articoli¨86¨e¨90¨del¨Trattato¨istitutivo¨CEE.¨
Le¨norme¨in¨esame¨non¨delineano,¨in¨capo¨allo¨Stato¨italiano,¨alcuna¨posi-
zionedimonopolio¨chepossadirsicontrariaaiprincipicomunitariinmateria¨
di¨liberta©¨di¨lavoro,¨iniziativa¨economica,¨liberta©¨di¨concorrenza¨e¨libero¨incontro¨

fra¨domanda¨ed¨offerta¨di¨lavoro.¨

Inparticolare¨ilquadro¨normativo¨in¨cui¨esse¨si¨inseriscono¨sottende¨aduna¨
funzione¨di¨natura¨sociale,¨vale¨a¨dire¨il¨monitoraggio¨e¨la¨completa¨conoscenza¨
pubblica¨sulle¨attivita©¨di¨mediazione¨ed¨incontro¨fra¨domanda¨ed¨offerta¨di¨
lavoro,¨finalizzato,¨in¨prospettiva,¨ad¨una¨piu©¨efficace¨attivita©¨della¨Pubblica¨
Amministrazione¨in¨tema¨di¨politiche¨attive¨del¨lavoro.¨

Per¨le¨considerazioni¨sopra¨svolte,¨il¨Governo¨italiano¨propone¨alla¨Corte¨di¨
rispondereaiquesitipostidalgiudiceneiseguentitermini:ûL'art.¨9-bis,¨comma¨
2,¨della¨legge¨28¨novembre¨1996,¨n.¨608,¨la©¨ove¨e©¨previsto¨per¨il¨datore¨di¨lavoro¨
l'obbligo¨della¨comunicazione¨dell'assunzione¨di¨ogni¨lavoratore¨alla¨Sezione¨
Circoscrizionaleperl'impiego,nonche¨l'art.¨10,deldecretolegislativo23dicem-
bre¨1997,¨n.¨469,¨la©¨ove¨si¨richiama¨l'art.¨9-bis,¨della¨legge¨n.¨608,¨del¨1996,¨
non¨sono¨in¨contrasto¨con¨iprincipi¨comunitari¨di¨cui¨agli¨articoli¨39,¨43¨e¨86¨
del¨Trattato¨CEý.¨

Causa 
C 
462/01 
(domandaédiépronunciaépregiudiziale)é^Normative 
nazionali 
sulle 
sostanze 
stupefacenti 
^Coltivazione 
di 
canapa 
industriale 
^Arti-
colié28éeé30édeléTrattatoé^OrdinanzaédeléHalmstadséTingsratté(Svezia).é

IL 
fattO 


Unéagricoltoreéhaécoltivatoénelésuoépodereédellaécanapaécosiddettaéindu-
striale.éLaécoltivazioneéavevaéun'estensioneédiécircaéunéettaro.éLeépianteésonoé
stateésequestrateésecondoéquantoédispostoédallaélegislazioneésvedeseéinémate-
rieédiésostanzeéstupefacenti.éNelésuccessivoéprocedimentoépenale,éilépubblicoé
ministeroéhaéchiestoélaéconfiscaédellaécanapaésequestrata.éEéstataésollevataé


112RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

questione 
se 
la 
legislazione 
svedese, 
per 
la 
quale 
tutte 
le 
piante 
della 
specie 
Cannabis, 
e 
dunque 
anche 
la 
cosiddetta 
canapa 
industriale, 
sono 
sostanze 
stupefacenti 
e, 
di 
conseguenza, 
ricadono 
sotto 
le 
disposizioni 
di 
diritto 
penale 
e 
in 
quelle 
relative 
alla 
confisca 
che 
figurano 
nella 
legge 
penale 
svedese 
sulle 
sostanze 
stupefacenti, 
violi 
il 
diritto 
comunitario. 


IquesitI 


1. 
öSe 
l'art. 
28 
del 
trattato 
di 
Roma 
permetta 
che 
uno 
Stato 
membro 
proibisca 
la 
coltivazione 
e 
qualsiasi 
altro 
impiego 
della 
cosiddetta 
canapa 
industriale, 
che 
sono 
ammessi 
dai 
regolamenti 
CE. 
2. 
öIn 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
alla 
questione 
1), 
se 
possa 
cionon-
dimeno 
sussistere 
un 
eccezione 
con 
riferimento 
all'art. 
30 
del 
Trattato 
di 
Roma 
che 
porti 
ad 
escludere 
la 
contraddittorietaà 
di 
tale 
divieto 
al 
diritto 
comunitario. 
3. 
öIn 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
della 
questione 
2), 
se 
il 
divieto 
con-
tenuto 
nella 
legge 
svedese 
possa 
essere 
giustificato 
per 
altre 
ragioni. 
Causa©C-464/01©(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Contratti©conclusi©da©
un©consumatore©^pubblicita©^Competenza©^Art. 
13 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
^Ordinanza 
del 
ûOberster 
Genchtshof» 
(Austria) 
^Emessa 
18 
novembre 
2001 
^Notificata 
il 
7 
febbraio 
2002. 


IL 
fattO 


La 
questione 
trae 
spunto 
da 
una 
articolata 
vicenda 
che 
ha 
visto 
coin-
volto 
un 
agricoltore 
austriaco, 
proprietario 
di 
una 
fattoria 
nella 
quale 
abita 
con 
la 
propria 
famiglia, 
il 
quale, 
intendendo 
rifare 
la 
copertura 
del 
tetto 
della 
propria 
fattoria, 
conclude 
un 
contratto 
di 
compravendita 
di 
tegole 
con 
un'azienda 
tedesca. 
Tale 
contratto 
veniva 
concluso 
dopo 
che 
l'agricoltore, 
visionato 
un 
messaggio 
pubblicitario 
allegato 
ad 
una 
rivista, 
contattava 
tele-
fonicamente 
l'azienda 
tedesca. 
Successivamente 
si 
recava 
presso 
la 
sede 
del-
l'azienda 
per 
visionare 
le 
tegole 
ed 
ivi 
palesava 
la 
sua 
qualitaà 
di 
titolare 
di 
azienda 
agricola. 


Rientrato 
presso 
la 
propria 
abitazione, 
l'indomani 
contattava 
telefonica-
mente 
l'azienda 
e 
dichiarava 
di 
accettare 
la 
proposta 
contrattuale 
come 
for-
mulata. 
A 
questo 
punto 
l'azienda 
tedesca 
inoltrava 
via 
telefax 
la 
conferma 
dell'ordine 
dell'agricoltore 
ed 
inviava 
il 
materiale 
in 
Austria. 
Una 
volta 
rice-
vuta 
la 
merce 
ed 
utilizzatala 
per 
la 
copertura 
del 
tetto, 
l'agricoltore 
consta-
tava 
un 
vizio 
cromatico 
delle 
tegole 
acquistate, 
di 
conseguenza 
chiedeva 
a 
titolo 
di 
garanzia 
e 
risarcimento 
danni 
il 
rimborso 
del 
prezzo 
d'acquisto 
ed 
i 
costi 
per 
il 
rifacimento 
del 
tetto. 
A 
tal 
fine, 
l'agricoltore 
austriaco 
ai 
sensi 
e 
per 
gli 
effetti 
dell'art. 
13 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
invocava 
la 
compe-
tenza 
del 
giudice 
austriaco. 
Infatti 
egli 
riteneva 
che 
il 
contratto 
di 
compra-
vendita 
fosse 
stato 
concluso 
in 
qualitaà 
di 
consumatore 
e 
non 
giaà 
per 
finalitaà 
professionali 
e 
constatava 
di 
essere 
stato 
indotto 
alla 
conclusione 
del 
con-
tratto 
in 
Austria 
tramite 
la 
presa 
visione, 
ivi, 
di 
materiale 
pubblicitario. 



IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©113 


Tuttavia©l'azienda©tedesca,©convenuta©davanti©ad©un©giudice©austriaco,©
ne©contestava©la©competenza©sulla©base©della©considerazione©che©il©contratto©
era©stato©concluso©dall'agricoltore©nella©sua©veste©professionale©di©imprendi-
tore©agricolo©e©che©la©conclusione©formale©del©contratto©era©in©realta©avve-
nuta©in©Germania©poiche¨da©qui©sarebbe©arrivata©la©conferma©dell'ordine©via©
telefax.©

Avendo©eccepito©l'incompetenza©del©giudice©austriaco,©la©Cassazione©
Austriaca©riteneva©che©la©competenza©andasse©nuovamente©provata.©A©tal©
fine©dopo©aver©constatato©che©per©determinare©la©competenza,©ai©sensi©e©per©
gli©affetti©dell'art.©13©della©Convenzione©di©Bruxelles,©laddove©il©contratto©
risponda©in©parte©ad©esigenze©di©carattere©privato,©risulterebbe©decisiva©la©
finalita©prevalente,©privata©o©professionale©e,©ad©ogni©modo,©nel©dubbio,©pre-
varrebbe©la©qualifica©come©contratto©concluso©da©un©consumatore,©rinvia©la©
questione©alla©Corte©di©Giustizia©CE©stante©la©difficolta©di©chiarire©a©chi©
spetti©in©concreto©la©competenza.©

IquesitI 


1.©öSe©ai©fini©della©qualita©di©consumatore©ai©sensi©dell'art.©13©della©
Convenzione©di©Bruxelles,©in©caso©di©parziale©rispondenza©della©prestazione©
ad©esigenze©private,©sia©decisivo©il©prevalente©scopo©privato©o©professionale©
della©prestazione©stessa©e©quali©criteri©siano©determinanti©per©la©prevalenza©
dello©scopo©privato©o©di©quello©professionale.©
2.©öSe©per©la©determinazione©dello©scopo©siano©rilevanti©le©circostanze©
obiettivamente©riconoscibili©dal©punto©di©vista©della©controparte©del©consu-
matore.©
3.©öSe,©in©caso©di©dubbio,©un©contratto,©riconducibile©sia©all'attivita©
privata©che©a©quella©professionale,©debba©essere©considerato©come©un©con-
tratto©concluso©da©un©consumatore.©
4.©öSe©la©conclusione©del©contratto©sia©stata©preceduta©da©una©pubbli-
cita©ai©sensi©dell'art.©13,©punto©3,©lettera©a),©della©Convenzione©di©Bruxelles,©
allorche¨colui©che©in©seguito©sara©la©controparte©del©consumatore©ha©distri-
buito©nello©Stato©del©consumatore©un©prospetto©pubblicitario©per©i©suoi©pro-
dotti,©senza©tuttavia©avervi©propagandato©il©prodotto©successivamente©acqui-
stato©dal©consumatore.©
5.©öSe©sussista©un©contratto©concluso©da©un©consumatore©ai©sensi©del-
l'art.©13,©della©Convenzione©di©Bruxelles©quando©il©venditore©abbia©fatto©dal©
suo©Stato©una©proposta,©non©accettata,©all'acquirente©residente©in©un©altro©
Stato©e©tuttavia©l'acquirente©abbia©successivamente©comprato©il©prodotto©
offerto©sulla©base©di©una©proposta©scritta.©
6.©öSe,©ai©sensi©dell'art.©13,©punto©3,©lettera©b),©della©Convenzione©di©
Bruxelles,©il©consumatore©abbia©compiuto©nel©suo©Stato©l'atto©necessario©per©
la©conclusione©del©contratto,©anche©quando©egli©accetti©con©una©telefonata©
eseguita©dal©suo©Stato©la©proposta,©che©gli©sia©stata©formulata©nello©Stato©
della©sua©controparte.©

114RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Causa 
C-472/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Provvedimento 
di 
espulsione 
di 
cittadino 
dall'Unione 
^Articoli©18©e©39©del©Trattato©e©
art.©9,©n.©1©della©direttiva©64/22/CEE©^Articolo©7©della©Carta©dei©diritti©
fondamentali©e©articolo©CEDU©^Ordinanza©del©Verwaltungsgericht©
Stuttgart©(Germania).©

IL 
fattO 


Si©impugna©una©provvedimento©di©espulsione©con©minaccia©di©allontana-
mento©forzato©in©Grecia©di©un©cittadino©greco,©residente©con©la©propria©fami-
glia©in©Germania,©in©quanto©reiteratamente©condannato©per©reati©compiuti©
in©dipendenza©del©suo©status 
di©alcolizzato©e©di©drogato.©

IquesitI 


1.©öSe©la©limitazione©di©circolazione©imposta,©a©causa©di©un©reato©
commesso©in©violazione©della©legge©federale©sugli©stupefacenti,©ad©uno©stra-
niero©cittadino©della©Unione©che©soggiorno©anche©da©molti©anni©nel©territorio©
del©paese©ospitante©ai©sensi©dell'art.©39,©n.©3,©CE©per©motivi©di©ordine©pub-
blico,©pubblica©sicurezza©e©sanita©pubblica©sia©conforme©al©diritto©comunita-
rio©qualora,©a©causa©del©suo©comportamento©personale,©sia©lecito©ritenere©
che©egli©commettera©altri©reati©in©futuro©e©qualora©non©si©possa©pretendere©
che©il©coniuge©del©medesimo©e©i©suoi©figli©tornino©nello©Stato©di©origine.©
2.©öSe©l'art.©9,©n.©1,©della©direttiva©del©Consiglio©64/221/CEE©osti©ad©
una©normativa©nazionale©che©non©prevede©piu©un©provvedimento©di©opposi-
zione©öin©cui©ha©luogo©anche©un©esame©di©merito©öad©una©decisione©di©
un'autorita©amministrativa©e©sull'allontanamento©del©titolare©di©un©permesso©
di©soggiorno©del©territorio©nazionale,©mentre©non©viene©istituita©un'apposita©
autorita©indipendente©dall'autorita©amministrativa©che©decide.©
Causa 
C-476/01 
(questione©pregiudiziale)©^Patente 
di 
guida 
^Art.1©n.2©
della©direttiva©del©Consiglio©91/439/CEE©^Ordinanza©del©ûAmtsgericht©
Franketalý©(Germania-Palatinato)©^Notificata©il©31©gennaio©2002.©

IL 
fattO 


Eésorta©in©una©causa©di©opposizione©a©decreto©penale©emesso©dall'Amt-
sgericht©Frankenthal©(Palatinato)©nei©confronti©del©Sig.©Kapper,©per©aver©con-
dotto©un©autoveicolo©senza©la©necessaria©patente©di©guida.©

Infatti©la©patente©di©guida©a©suo©tempo©rilasciata©all'imputato©dalla©
Repubblica©Federale©di©Germania©gli©era©stata©ritirata©dallo©stesso©Amtsge-
richt©Frankenthal©in©occasione©del©procedimento©5365©Js©2510/1998,©senza©
che©sia©in©seguito©intervenuto©un©nuovo©rilascio©di©patente.©

L'11©agosto©1999©l'imputato©pero©ha©ottenuto©una©patente©di©guida©
olandese©e,©al©momento©dei©fatti,©egli©era©dunque©in©possesso©di©una©patente©
olandese.©

Il©giudice©tedesco©ritiene©necessario©verificare©pregiudizialmente©se©il©
diritto©dell'Unione©europea©vigente©a©tal©riguardo©osti©all'applicazione©delle©
norme©penali©tedesche.©


IL¨CONTENZIOSO¨DELL'UE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CEE1151

IL 
quesitO 


1.¨öSe¨l'art.¨1,¨n.¨2,¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨29¨luglio¨1991¨sulla¨
patente¨di¨guida¨(91/439/CEE)¨proibisca¨ad¨uno¨Stato¨membro¨di¨rifiutare¨
il¨riconoscimento¨di¨una¨patente¨di¨guida¨quando¨abbia¨accertato¨che¨un¨
altro¨Stato¨membro¨l'aveva¨rilasciata,¨benche¨il¨titolare¨non¨avesse¨la¨resi-
denza,¨nel¨territorio¨di¨quest'ultimo,¨e¨se¨la¨disposizione¨citata¨abbia¨a¨tal¨
riguardo¨effetto¨concreto.¨
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


Si 
riportano 
le 
osservazioni 
predisposte 
dall'Avvocatura 
dello 
Stato: 
L'ûAmtsgericht 
Franketal» 
(Germania 
öPalatinato), 
con 
ordinanza 
del-

l'11 
ottobre 
2001, 
ha 
sottoposto 
alla 
Corte 
di 
Giustizia, 
ai 
sensi 
dell'art. 
234 
del 


Trattato 
CE, 
la 
seguente 
questione 
pregiudiziale: 
ûSel'art. 
1,n. 
2,delladirettivadelConsiglio29luglio1991sullapatentedi 


guida 
(91/439/CEE) 
proibisca 
ad 
uno 
Stato 
membro 
di 
rifiutare 
il 
riconosci-

mento 
di 
una 
patente 
di 
guida 
quando 
abbia 
accertato 
che 
un 
altro 
Stato 
mem-

bro 
l'aveva 
rilasciata, 
bencheé 
il 
titolare 
non 
avesse 
la 
residenza, 
nel 
territorio 
di 


quest'ultimo, 
e 
se 
la 
disposizione 
citata 
abbia 
a 
tal 
riguardo 
effetto 
concretoý. 


2. 
^La 
suddetta 
questione 
eà 
sorta 
in 
una 
causa 
di 
opposizione 
a 
decreto 
penale 
emesso 
dall'Amtsgericht 
Frankenthal 
(Palatinato) 
nei 
confronti 
del 
sig. 


Kapper, 
per 
aver 
condotto 
un 
autoveicolo 
senza 
la 
necessaria 
patente 
di 
guida. 
Infatti 
la 
patente 
di 
guida 
a 
suo 
tempo 
rilasciata 
all'imputato 
dalla 
Repub-

blica 
Federale 
di 
Germania 
gli 
era 
stata 
ritirata 
dallo 
stesso 
Amtsgericht 
Fran-

kenthal 
in 
occasione 
del 
procedimento 
5365 
Js 
2510/1998. 
senza 
che 
sia 
in 


seguito 
intervenuto 
unnuovo 
rilascio 
dipatente. 
L'11 
agosto 
1999 
l'imputato 
peroà 
ha 
ottenuto 
una 
patente 
di 
guida 


olandese 
e, 
al 
momento 
dei 
fatti, 
egli 
era 
dunque 
in 
possesso 
di 
una 
patente 


olandese. 


3. 
^Il 
giudice 
tedesco 
ritiene 
ora 
necessario 
verificare 
pregiudizialmente 
se 
il 
diritto 
dell'Unione 
europea 
vigente 
a 
tal 
riguardo 
osti 
all'applicazione 
delle 


norme 
penali 
tedesche. 
Esso 
chiedepertanto 
alla 
Cortedi 
Giustiziadivalutarese 
ilprovvedimento 


di 
disconoscimento 
della 
patente 
rilasciata 
da 
altro 
Stato 
membro, 
conforme 


allaleggetedesca,siacomunqueproibitodalrichiamatoart. 
1,n. 
2,dellaDiret-

tiva 
del 
Consiglio 
n. 
91/439/CEE, 
il 
quale 
stabilisce 
che 
ûLe 
patenti 
di 
guida 


rilasciate 
dagli 
Stati 
membri 
sono 
riconosciute 
reciprocamente 
dai 
medesimiý. 
Ritiene 
il 
giudice 
remittente 
che 
l'implicito 
accertamento 
della 
residenza 


normaledelrichiedentelapatentediguidanelPaesedirilascio 
(requisitoneces-

sario 
ai 
sensi 
dell'art. 
7, 
n. 
1 
della 
menzionata 
direttiva) 
comporta 
che 
un 
atto 


sovrano 
di 
un 
altro 
Stato 
membro 
sia 
riesaminato 
nella 
Repubblica 
Federale 
di 


Germania: 
il 
che 
si 
risolverebbe 
in 
una 
limitazione 
al 
principio 
del 
reciproco 


riconoscimento 
dellepatentirilasciateda 
ciascuno 
degliStatimembri. 
Neé 
varrebbe, 
secondo 
il 
giudice 
tedesco, 
richiamarsi 
all'esame 
di 
validitaà 


della 
patente 
rilasciata 
da 
altro 
Stato 
membro, 
previsto 
dai 
numeri 
1 
e 
4 
del-

l'art. 
8 
del1a 
stessa 
direttiva, 
poicheé 
tali 
disposizioni 
sono 
intese 
solo 
alla 
sosti-

tuzionediunavalidapatentediguida, 
manonconsentonoadunoStatomembro 


di 
considerare 
nullo 
un 
atto 
sovrano 
di 
un 
altro 
Stato 
membro. 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

Del¨resto,¨se¨si¨interpretasse¨in¨maniera¨rigorosamente¨letterale¨l'art.¨1,¨

n.¨2,¨della¨Direttiva,¨si¨giungerebbe¨ad¨escludere,¨nella¨controversia¨a¨carico¨del¨
Kapper,¨l'applicazione¨delle¨norme¨penali¨nazionali¨tedesche,¨con¨conseguente¨

preclusione¨delprocedimentopenalea¨carico¨dell'imputato.¨

4.¨^Il¨Governo¨Italiano¨ritiene¨che¨la¨questione¨pregiudiziale¨posta¨dal¨giu-
dice¨tedesco¨debba¨essere¨risolta¨positivamente,¨ma¨con¨salvezza¨della¨facolta©¨

di¨disconoscimento¨della¨patente¨rilasciata¨da¨altro¨Stato¨membro¨quando¨

ricorra¨una¨delle¨ipotesipreviste¨dalparagrafo¨2¨dell'art.¨8¨della¨stessa¨Direttiva¨

n.¨91/439/CEE.¨
5.¨^Come¨opportunamente¨ricorda¨la¨Corte¨di¨Giustizia¨nella¨propria¨sen-
tenzadel29¨ottobre1998,¨resanella¨C-23O/1997¨Awoyemi,¨le¨patenti¨di¨guida¨

sono¨state¨oggetto¨di¨una¨prima¨armonizzazione¨con¨l'adozione¨della¨direttiva¨

80/1263,¨la¨quale¨ha¨ravvicinato¨le¨norme¨nazionali¨in¨materia,¨segnatamente¨

per¨quanto¨riguarda¨i¨sistemi¨nazionali¨di¨rilascio¨delle¨patenti,¨le¨categorie¨dei¨

veicolieirequisitidivalidita©dellepatenti.¨Essahainoltrestabilitounmodello¨

comunitario¨di¨patente,¨e¨istituito¨un¨sistema¨di¨reciproco¨riconoscimento¨delle¨

patenti¨da¨parte¨degli¨Stati¨membri,¨nonche¨di¨sostituzione¨di¨queste¨ultime¨

allorche¨i¨titolari¨trasferiscono¨la¨loro¨residenza¨o¨la¨loro¨sede¨di¨lavoro¨da¨uno¨

Stato¨membro¨all'altro.¨

La¨direttiva¨91/439¨ha¨poi¨segnato¨una¨nuova¨tappa¨nell'armonizzazione¨

delle¨disposizioni¨nazionali,¨in¨particolare¨per¨quanto¨riguarda¨i¨requisiti¨di¨rila-

scio¨dellepatentie¨le¨categorie¨deiveicoli;¨essa¨ha¨inoltre¨abrogato¨l'obbligo¨di¨

sostituire¨la¨patente¨di¨guida¨in¨caso¨di¨trasferimento¨della¨residenza¨normale¨

in¨un¨altro¨Stato¨membro,¨obbligo¨che¨costituisce¨un¨ostacolo¨alla¨libera¨circola-

zione¨delle¨persone¨ed¨e©¨quindi¨inammissibi1e¨tenuto¨conto¨dei¨progressi¨com-

piuti¨in¨vista¨dell'integrazione¨europea.¨

Questae©,¨ineffetti,¨laragionedellaprevisionedell'art.1,n.2delladiret-

tiva,¨che¨dispone¨che¨ûLe¨patenti¨di¨guida¨rilasciate¨dagli¨Stati¨membri¨sono¨

riconosciute¨reciprocamente¨dai¨medesimiý,¨nonche¨dell'altra¨previsione¨di¨cui¨

all'art.¨8,¨n.¨1,¨della¨stessa¨direttiva,¨laddove¨stabilisce¨che¨ûIl¨titolare¨di¨una¨

patente¨di¨guida¨in¨corso¨di¨validita©¨rilasciata¨da¨uno¨Stato¨membro,¨qualora¨

abbia¨acquisito¨la¨residenza¨normale¨in¨un¨altro¨Stato¨membro,¨puo©¨chiedere¨la¨

sostituzione¨della¨propria¨patente¨di¨guida¨con¨una¨equipollenteý.¨

Indefinitiva,¨lanuovadirettivarevocailprevigenteobbligodisostituzione¨

della¨patente¨di¨guida¨nel¨caso¨di¨acquisizione¨della¨residenza¨normale¨in¨un¨

altro¨Stato¨membro¨e¨sostituisce¨a¨tale¨obbligo¨un¨reciproco¨riconoscimento¨delle¨

patenti¨di¨guida:¨cosicche¨in¨tale¨ipotesi¨la¨sostituzione¨della¨patente¨di¨guida¨e©¨

divenuta¨solofacoltativa.¨

6.^Taleessendoilquadronormativodibasecuiriferirsi,nonpuo©¨checon-
venirsi¨nel¨senso¨della¨preclusione,¨per¨uno¨Stato¨membro,¨della¨possibilita©¨di¨

un¨riesame¨della¨sussistenza¨dei¨requisiti¨(come¨quello¨della¨normale¨residenza)¨

per¨il¨rilascio¨della¨patente¨gia©¨intervenuto¨da¨parte¨di¨altro¨Stato¨membro.¨

7.¨öDiverse,¨invece¨öe¨meritevoli¨di¨apposita¨specificazione,¨poiche¨
arrecanti¨deroghe¨alprincipio¨di¨reciprocita©¨di¨cui¨sopra¨ösono¨le¨disposizioni¨

dettateperregolarelefattispeciedescritteneinumeri2e4dell'art.¨8delladiret-

tiva¨91/439:¨sottolineandosi,¨in¨particolare,¨che¨la¨previsione¨del¨n.¨4¨appare¨

puntualmente¨pertinente¨alla¨causa¨da¨cui¨trae¨origine¨il¨quesito¨pregiudiziale¨

sottoposto¨alla¨Corte¨di¨Giustizia.¨


IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE

Infatti,©il©n.©2©dell'art.©8,©nel©disporre©che©ûFatto©salvo©il©rispetto©delprinci-

pio©di©territorialita©delle©leggipenali©e©dei©regolamenti©dipolizia,©lo©Stato©mem-

bro©di©residenza©normale©puo©applicare©al©titolare©di©una©patente©di©guida©rila-

sciata©da©un©altro©Stato©membro©le©proprie©disposizioni©nazionali©concernenti©

la©restrizione,©la©sospensione,©la©revoca©o©l'annullamento©del©diritto©di©gui-

dare©...ý,©esprime©compiutamente©ilprincipio©secondo©il©quale©le©norme©nazio-

nali©in©materiapenale©e©di©limitazione©deldiritto©alla©guida©di©veicoliprevalgono©

comunque©rispetto©all'automatico©riconoscimento©della©patente©di©guida©rila-

sciata©da©altro©Stato.©
Il©n.©4©del©medesimo©art.©8,©poi,©sancisce©che,©ricorrendo©l'applicazione©

in©concreto©di©taluno©dei©provvedimenti©menzionati©al©precedente©n.©2,©lo©

Stato©membro©puo©addirittura©rifiutarsi©di©riconoscere©al©destinatario©di©tali©

provvedimenti©la©validita©della©patente©da©questi©conseguita©in©altro©Stato©
membro.©
Tale©ultima©disposizione©e©perfettamente©calzante©al©caso©di©specie,©posto©
che©all'imputato©era©stata©in©precedenza©revocata©la©patente©tedesca©ed©ora©si©
tratta©di©valutare©se,©in©ragione©di©cio©,©possa©essere©o©meno©rifiutato©dalla©Ger-
mania©il©riconoscimento©della©patente©successivamente©rilasciata©dall'Olanda.©
Ne¨puo©ritenersiostativo©all'applicazione©di©tale^normasostanzialmente©
derogatoria©del©principio©generale©di©cui©all'art.©1,©n.©2,©della©direttiva©öil©
rilievoperilqualel'interoart.©8sarebbedettatoconriferimentoallasolaeven-
tualita©disostituzione©dellapatente©diguida,©facolta©questa©chepotrebbe©con-
seguire©solamente©all'iniziativa©facoltativa©dell'interessato,©ai©sensi©del©n.©1©
dello©stesso©art.©8.©
Infatti©il©n.©4©dell'art.©8,©nel©richiamare©il©principio©di©prevalenza©della©
normativa©penale©nazionale©e©della©limitabilita©del©diritto©alla©guida©in©deter-
minati©casi,©non©fa©riferimento©alla©sola©ipotesi©di©richiesta©di©sostituzione,©
bens|©esprimel'incondizionatafacolta©dello©Statomembrodirifiutareilrico-
noscimento©dellapatente©rilasciata©da©altro©Stato©membro,©quale©che©sia©l'oc-
casione©o©il©motivo©di©conoscenza©della©sussistenza©di©ragioni©ostative©al©rico-
noscimento©stesso.©

8.©^Indefinitivaeperconcludere,nonsitrattaquitantodivalutarelasin-
dacabilita©del©requisito©della©normale©residenza©al©momento©del©rilascio©(il©che©

certamente©non©sembra©consentilo©dalla©logica©e©dalla©lettera©della©direttiva©in©

questione),©quanto©invece©öa©prescindere©dalla©regolarita©del©rilascio©del©docu-

mento©di©guida©ösi©tratta©di©precisare,©a©completamento©della©sollevata©que-

stione©(facolta©,©quest'ultima,©normalmente©ammessa©dalla©Corte©di©Giustizia,©

la©quale©non©e©vincolata©alla©questione©cos|©come©formulata©dal©giudice©nazio-

nale:©cfr. 
sent.©18©maggio©1977,©VaN 
deN 
Hazel,©punto©4),©che©nel©caso©di©

ragioniostative,©comelapregressarevocadellapatentenelloStatodiresidenza,©

benpuo©lo©Stato©stesso©rifiutare©ilriconoscimento©del©titolo©diabilitazione©alla©

guida©ottenuto©in©altro©Stato©membro.©
Diversamenteopinando,©delresto,nonsidisporrebbeöpurinpresenzadi©

una©affermazione©di©prevalenza©della©legge©penale©interna©conclamata©dalla©

stessa©direttiva©91/439©ödi©uno©strumento©idoneo©ad©evitare©l'arbitrario©conse-

guimento©dellapatente©diguida©in©Statidiversi©da©quellineiquali©ilsoggetto©e©

stato©colpito©daprovvedimentidisospensioneo©revoca©deltitolo©diguida.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

9.©^A©tutto©cio©deve©soggiungersi©che,©in©ogni©caso,©occorre©tenere©distinta©
la©questione©della©validita©della©patente©in©ambito©comunitario,©che©non©e©e©non©

resta©messa©in©discussione©sulpiano©della©sua©valenza©come©documento©ammini-

strativo©diabilitazioneallaguida©in©tuttigliStatimembri.©
Quello©che©pero©non©puo©non©rilevare©ödata©anche©la©piena©autonomia©

degli©Stati©della©CE©quanto©alle©rispettive©legislazioni©penali©öe©che©nel©caso©

di©previa©irrogazione,©da©parte©di©uno©Stato©membro,©di©una©sanzione©penale©

accessoria©consistente©nella©sospensione©o©nella©revoca©della©patente©dallo©stesso©

Statoasuo©tempo©rilasciata,©nonpotrebbecomunqueammettersil'utilizzazione,©

in©via©alternativa,©di©altrapatente©eventualmente©conseguitapresso©diverso©Stato©

membro.©
Cio©infatti©equivarrebbe©ad©eludere©indebitamente©l'applicazione©öall'in-

terno©dello©Stato©membro©che©abbia©disposto©la©sanzione©penale©della©revoca©

della©patente©di©guida©ödi©norme©penali©di©per©se¨inderogabili©da©parte©del©

diritto©comunitario,©siccome©conseguenti©ad©un©giudizio©di©pericolosita©dell'eser-

cizio©della©guida©da©parte©del©soggetto©destinatario©che©non©e©sindacabile©da©

fonti©esterne©allo©Stato©stesso.©
Tale©conclusione©non©equivale©al©disconoscimento©della©patente©rilasciata©

da©altro©Stato©membro,©che©ben©potrebbe©continuare©ad©essere©utilizzata©al©di©

fuori©del©territorio©dello©Stato©che©abbia©irrogato©la©sanzione©penale©della©revoca©

del©titolo©di©guida.©
10.©^In©ragione©di©quanto©sin©qui©considerato©e©dedotto,©il©Governo©Italiano©

suggerisce©di©rispondere©al©quesito©posto©dal©giudice©nazionale©tedesco©nei©

seguenti©termini:©ûL'art.©1,©n.©2,©della©Direttiva©del©Consiglio©29©luglio©1991©

sullapatentediguida©(91/439/CEE)precludealloStatomembrodirifiutareil©

riconoscimento©diunapatentediguidarilasciatadaaltro©Statomembro©benche¨

il©titolare©non©avesse©la©residenza©normale©nel©territorio©di©quest'ultimo,©fatti©

comunque©salvi©gli©effetti©derivanti©dall'applicazione©di©norme©penali©nazionali©

che©abbiano©comportato©l'irrogazione©di©sanzioni©limitative©del©diritto©alla©

guidaý.©

Causa 
C-485/0l 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Agenti 
di 
commercio 
^Iscrizione 
nel 
registro 
delle 
imprese 
^Direttiva 
del 
Consiglio 
86/653/CEE 
^Ordinanza 
del 
tribunale 
di 
Trento 
^Notificata 
il 
27 
feb-
braio 
2002. 


IL 
fattO 


La 
ricorrente 
ha 
presentato 
all'ufficio 
del 
registro 
delle 
imprese 
di 
Trento, 
in 
data 
1O 
aprile 
2002, 
domanda 
di 
iscrizione 
al 
registro 
medesimo 
quale 
agente 
di 
commercio 
per 
la 
vendita 
di 
spazi 
pubblicitari. 


Il 
Conservatore 
del 
registro 
delle 
imprese 
di 
Trento, 
con 
deliberazione 
ex 
art. 
2189, 
III 
comma 
codice 
civile, 
ha 
rifiutato 
l'iscrizione 
nel 
registro 
delle 
imprese 
della 
ricorrente, 
quale 
agente 
di 
commercio, 
per 
mancanza 
di 
iscri-
zione 
della 
stessa 
nel 
ruolo 
degli 
agenti 
e 
rappresentanti 
di 
commercio, 
isti-
tuito 
con 
la 
legge 
3 
maggio 
1985 
n. 
204. 



IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE1191

La 
ricorrente 
ha 
presentato 
quindi 
ricorso 
al 
Tribunale 
di 
Trento 
contro 
il 
decreto 
del 
Giudice 
del 
registro, 
che 
aveva 
rigettato 
il 
ricorso, 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
2192 
codice 
civile, 
per 
ottenere 
l'iscrizione 
rifiutata 
dal 
conservatore 
o, 
in 
alternativa, 
la 
dichiarazione 
che 
non 
sussiste 
il 
suo 
obbligo 
di 
iscrizione 
nel 
registro. 
Il 
giudice 
adito 
ha 
ritenuto 
di 
sollevare 
la 
questione 
procedurale 
di 
interpretazione. 


IquesitI 


Se 
la 
direttiva 
del 
Consiglio 
18 
dicembre 
1986, 
86/63/CEE, 
relativa 
al 
coordinamento 
dei 
diritti 
degli 
Stati 
membri 
concernenti 
agli 
agenti 
commer-
ciali 
indipendenti, 
osta 
ad 
una 
normativa 
nazionale 
che 
subordina 
all'iscri-
zione 
dell'agente 
di 
commercio 
in 
un 
apposito 
albo 
l'iscrizione 
dello 
stesso 
agente 
nel 
registro 
delle 
Imprese. 


NotE 


La©Corte©di©Giustizia©ha©avuto©modo©di©pronunciarsi©nel©senso©della©non©

conformita©di©tali©norme©alla©Direttiva©86/653,©in©occasione©della©sentenza©

emessa©nella©causa©C-215/1997©(Bellone),©nella©parte©in©cui©subordinano©

all'iscrizione©nel©ruolo©la©validita©di©un©contratto©di©agenzia.©Tuttavia,©in©quella©

sede,©e©stata©valutata©la©contrarieta©della©normativa©nazionale©con©la©Direttiva©

solo©sotto©il©profilo©dell'invalidita©dei©contratti©di©agenzia©per©contrarieta©a©

norme©imperative:©appare,©pertanto,©rilevante©valutare©se©la©contrarieta©sussiste©

anche©laddove©si©subordini©all'iscrizione©nel©ruolo©l'iscrizione©dell'agente©medes
imo©nel©registro©delle©imprese.©

(Omissis).©

Causa 
C-487/01 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Locazione 
di 
campi 
sportivi 
imposta 
sul 
giro 
d'affari 
^Denuncia 
a 
posteriori 
^Legittimo 
affid
amento 
^Direttiva 
77/388/CEE 
^Ordinanza 
del 
ûHogeraad 
der 
Nederland» 
(Paesi 
Bassi) 
^Emessa 
il 
14 
dicembre 
2002 
^Notificata 
il 
7 
marzo 
2002. 


IL 
fattO 


Il 
caso 
riguarda 
un 
Comune, 
proprietario 
di 
un 
campo 
sportivo 
trasfor-
mato 
da 
prato 
naturale 
a 
manto 
artificiale 
nel 
1990/1991 
ed 
affittato 
ad 
un 
club 
di 
Hockey. 
Quest'ultimo, 
per 
la 
legge 
vigente 
al 
tempo 
nei 
Paesi 
Bassi, 
non 
aveva 
diritto 
alla 
deduzione 
d'imposta 
sul 
giro 
d'affari. 


A 
seguito 
di 
una 
modifica 
legislativa 
entrata 
in 
vigore 
nel 
1996 
l'ispet-
tore 
incaricato 
aveva 
considerato 
tale 
locazione 
come 
fornitura 
di 
un 
bene 
precedentemente 
inesistente 
ed 
aveva 
posto 
a 
carico 
del 
Comune 
l'imposta 
(accertata 
a 
posteriori) 
portata 
a 
deduzione 
dall'interessato 
in 
relazione 
alla 
costruzione 
del 
campo. 


Il 
Comune 
aveva 
contestato 
il 
diritto 
dell'ispettore 
di 
rettificare 
a 
poste-
riori, 
dal 
1996, 
la 
deduzione 
goduta 
dagli 
interessati 
dagli 
anni 
1990/1991 
rifacendosi 
a 
due 
precedenti 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
(casi 
SchloÞstraÞe, 
C-196/1998 
ösentenza 
dell'8 
giugno 
2000 
e 
Belgocodex, 
C-381/1997 
ösen-
tenza 
del 
3 
dicembre 
1998) 
sostenendo 
la 
violazione 
del 
legittimo 
affida-
mento 
e 
della 
certezza 
del 
diritto. 
I 
giudici 
comunitari, 
nelle 
sentenze 
citate, 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

si¨erano¨espressi¨nel¨senso¨che,¨a¨parte¨le¨eccezioni¨rappresentate¨da¨simula-
zione¨di¨attivita©¨economica¨(frode)¨o¨mutamento¨di¨utilizzo¨del¨bene¨immo-
bile,¨ûla¨liquidazione¨dell'IVA¨con¨riserva¨di¨verifica¨a¨posteriori¨non¨puo©¨
permettere¨all'amministrazione¨tributaria¨di¨privare¨un¨soggetto¨passivo¨del¨
diritto¨alla¨detrazione¨che¨egli¨ha¨acquisitoý¨e¨cio©¨in¨base¨all'art.¨17¨della¨
sesta¨direttiva¨citata.¨

IquesitI 


1.¨öSe¨gli¨articoli¨20,¨n.¨2,¨e¨17,¨della¨sesta¨direttiva,¨ovvero¨i¨principi¨
generali¨sanciti¨dal¨diritto¨europeo¨del¨legittimo¨affidamento¨e¨della¨certezza¨
del¨diritto¨ostino¨a¨che,¨in¨un¨caso¨in¨cui¨non¨ricorra¨frode¨o¨abuso¨ne¨varia-
zione¨dell'utilizzo¨previsto¨öcome¨indicato¨nei¨punti¨50¨e¨51¨della¨sentenza¨
della¨Corte¨di¨giustizia¨nella¨causa¨SchloÞstraÞe¨öl'IVA¨portata¨a¨dedu-
zione¨da¨un¨soggetto¨passivo¨e¨da¨lui¨versata¨in¨ragione¨di¨un¨bene¨immobile¨
fornitogli¨per¨essere¨concesso¨in¨locazione¨(soggetta¨ad¨IVA)¨venga¨rettificata¨
per¨il¨solo¨motivo¨che¨il¨soggetto¨passivo¨d'imposta,¨a¨seguito¨di¨una¨modi-
fica¨normativa,¨non¨ha¨piu©¨il¨diritto¨di¨rinunciare¨alla¨esenzione¨per¨la¨detta¨
locazione¨per¨gli¨anni¨del¨periodo¨di¨rettifica¨che¨decorrono¨dal¨momento¨
del¨venir¨meno¨di¨tale¨possibilita©¨di¨scelta¨(nella¨specie¨1.¨gennaio¨1996)¨e¨
non¨ancora¨decorsi¨ai¨sensi¨del¨menzionato¨art.¨20,¨n.¨2.¨
2.¨öIn¨caso¨di¨soluzione¨affermativa¨della¨prima¨questione,¨se¨la¨
modifica¨normativa¨resti¨disapplicata¨solo¨nei¨riguardi¨dell'imposta¨portata¨
a¨deduzione¨di¨cui¨alla¨menzionata¨questione¨1,¨ovvero¨anche¨per¨quanto¨
riguarda¨il¨fatto¨che¨in¨applicazione¨del¨disposto¨dell'art.¨13¨C¨della¨sesta¨
direttiva,¨sono¨assoggettate¨ad¨imposta¨anche¨le¨locazioni¨menzionate¨nella¨
questione¨I¨fintantoche¨non¨sia¨decorso¨il¨periodo¨di¨rettifica.¨
Causa 
C491/01 
(domanda¨di¨pronuncia¨pregiudiziale)¨^Prodotti 
del 
tabacco 
^Lavorazione, 
presentazione 
e 
vendita 
^Direttiva¨2001/37/CE¨del¨
18¨luglio¨2001¨^Ordinanza¨della¨Hight¨Court¨of¨Justice¨(Regno¨Unito)¨
^Emessa¨il¨6¨dicembre¨2001¨^Notificata¨il¨31¨gennaio¨2002(*).¨

IL 
fattO 


Eéstato¨richiesto¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨delle¨Comunita©¨europee¨di¨pro-
nunciarsi,¨ai¨sensi¨dell'art.¨234¨del¨trattato¨CE,¨sulla¨validita©¨ed¨interpreta-
zione¨della¨direttiva¨2001/37/CE¨sull'avvicinamento¨delle¨disposizioni¨legisla-
tive,¨regolamentari¨ed¨amministrative¨degli¨Stati¨membri¨relativi¨alla¨lavora-
zione,¨alla¨presentazione,¨alla¨vendita¨ed¨all'esportazione¨verso¨paesi¨terzi¨
dei¨prodotti¨del¨tabacco.¨Le¨ricorrenti,¨due¨imprese¨inglesi¨operanti¨nel¨set-
tore¨del¨tabacco,¨sollevano¨dubbi¨sulla¨validita©¨della¨direttiva¨in¨parola,¨che¨
prevede¨come¨termine¨ultimo¨di¨attuazione¨il¨30¨settembre¨2002.¨I¨vizi¨di¨
legittimita©¨rilevati¨dai¨ricorrenti¨si¨riferiscono:¨

1.¨alla¨violazione¨delle¨forme¨sostanziali,¨in¨particolare¨all'errata¨
individuazione¨del¨fondamento¨giuridico¨e¨alla¨violazione¨dell'obbligo¨di¨
motivazione;¨
(*)¨Si¨segnala¨la¨particolare¨rilevanza¨della¨causa.¨


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE121

2.©alla©violazione©di©taluni©principi©del©trattato©CE,©in©particolare©i©
principi©di©proporzionalita©e©di©sussidiarieta©;©
3.©all'abuso©di©potere.©
La©direttiva©fissa©una©specifica©disciplina,©destinata©ai©fornitori©dei©pro-
dotti©del©tabacco,©in©riferimento©al©contenuto©massimo©di©catrame,©nicotina©
e©monossido©di©carbonio©presente©nelle©sigarette;©all'etichettatura;©alla©neces-
sita©di©presentare©un©elenco©di©tutti©gli©ingredienti©utilizzati©nella©fabbrica-
zione©di©ciascun©prodotto©del©tabacco;©al©divieto©di©usare©espressioni©che©
inducano©a©ritenere©prodotto©meno©nocivo©di©altri.©
Parte©delle©disposizioni©contenute©nella©direttiva©rappresentano©lo©svi-
luppo©normativo©di©precedenti©atti©adottati©dalla©comunita©in©materia.©

IquesitI 


1.©öSe©la©direttiva©del©Consiglio©n.©2001/37/CE©sia©invalida©in©tutto©o©
in©parte©in©ragione:©
dell'inadeguatezza©dell'art.©95©e/o©dell'art.©133©del©Trattato©come©fon-
damento©giuridico;©
dell'uso©dell'art.©95©dell'art.©133©del©Trattato©come©un©doppio©fonda-
mento©giuridico;©
della©violazione©del©principio©di©proporzionalita©;©
della©violazione©dell'art.©295©CE,©del©diritto©fondamentale©alla©pro-
prieta©e/o©dell'art.©20©dell'accordo©TRIPS;©
della©violazione©dell'art.©253©CE©o©dell'obbligo©della©motivazione;©
della©violazione©del©principio©di©sussidiarieta©
; 
dell'abuso©di©potere. 


2.©öQualora©dovesse©risultare©valida,©se©l'art.©7©della©direttiva©del©Par-
lamento©e©del©Consiglio©n.©2001/37/CE©e©si©applichi©solo©ai©prodotti©del©
tabacco©commercializzati©entro©la©Comunita©europea©ovvero©se©esso©si©appli-
chi©anche©ai©prodotti©del©tabacco©condizionati©nell'ambito©della©comunita©
per©l'esportazione©verso©paesi©terzi.©
LA 
PosizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


Sipremette 
chenellapresente 
controversiahannopresentato 
osservazionii 


Governi 
belga, 
tedesco, 
greco,francese, 
italiano, 
lussemburghese, 
danese,finlan-

dese, 
svedese, 
del 
Regno 
Unito, 
il 
Parlamento 
europeo, 
il 
Consiglio 
dell'Unione 


europea, 
la 
Commissione 
della 
Comunitaà 
europea, 
noncheé 
le 
parti 
in 
causa 


ricorrenti 
ed 
intervenute. 
Si 
riportano 
di 
seguito 
integralmente 
le 
osservazioni 
svolte 
dal 
governo 


italiano. 


û1. 
öIn 
una 
causa 
promossa 
da 
due 
imprese 
operanti 
nel 
settore 
del 
tabacco 
ilgiudicebritannico 
ha 
chiesto 
alla 
Cortedipronunciarsiin 
viapregiu-

diziale 
sulla 
validitaà 
e 
l'interpretazione 
della 
direttiva 
del 
Parlamento 
europeo 
e 


del 
Consiglio 
n. 
2001/37/CE 
del 
5 
giugno 
2001 
sul 
ravvicinamento©delle©dispo-
sizioni©legislative,©regolamentari©e©amministrative©degli©Stati©membri©relative©
alla©lavorazione,©presentazione©e©alla©vendita©dei©prodotti©del©tabacco. 



122RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

In©particolare©il©giudice©nazionale©chiese©alla©Corte©di©pronunciarsi©sulle©

seguenti©questioni:©

1.©se©la©direttiva©del©Consiglio©n.©2001/37/CE©sia©invalida©in©tutto©o©in©
parte©in©ragione:©

a)©dell'inadeguatezza©dell'art.©95©e/o©dell'art.©133©come©fondamento©

giuridico;©

b)©dell'uso©dell'art.©95©e©dell'art.©133©CE©come©un©doppiofondamento©

giuridico;©

c)©della©violazionedelprincipio©diproporzionalita©;©

d)©dellaviolazionedell'art.©295CE,©deldirittofondamentaleallapro-

prieta©e/o©dell'art.©20©dell'Accordo©TRIPs;©

e)©della©violazione©dell'art.©253©CE©o©dell'obbligo©della©motivazione;©

f)©della©violazione©delprincipio©di©sussidiarieta©;©

g)©dell'abuso©di©potere.©

2.©Qualora©dovesse©risultare©valida,©se©l'art.©7©della©direttiva©del©Parla-
mento©e©del©Consiglio©n.©2001/37/CE©si©applichi©solo©ai©prodotti©del©tabacco©

commercializzati©entro©la©Comunita©europea©ovvero©se©esso©si©applichi©anche©ai©

prodotti©del©tabacco©condizionati©nell'ambito©della©Comunita©per©l'esportazione©

verso©Paesi©terzi.©

2.©öLa©direttiva©2001/37/CE©sostituisce,©abrogando,©le©precedenti©diret-
tive©89/622/CEE©(e©successive©modifiche)©sul©ravvicinamento©delle©disposizioni©
legislative,©regolamentari©e©amministrative©degli©Stati©membri©riguardanti©l'eti-
chettatura©dei©prodotti©del©tabacco,©e©90/239/CEE©sul©ravvicinamento©delle©
disposizioni©legislative,©regolamentari©e©amministrative©degli©Stati©membri©
riguardanti©il©tenore©massimo©di©catrame©delle©sigarette.©Essa,©ritenuto©neces-
sario©introdurre©modifiche©a©tali©direttive©e©ritenuto©opportuno,©per©motivi©di©
chiarezza,©procedere©alla©rifusione©di©esse©(primo©considerando),©ha©definito,©
con©ulteriore©precisione,©i©nuovi©parametri©di©fabbricazione©e©commercializza-
zione©dei©prodotti©del©tabacco©che©le©imprese©devono©rispettare,©in©ordine©al©
tenore©massimo©di©catrame,©nicotina©e©monossido©di©carbonio©delle©sigarette©
(art.©3);©ai©metodi©di©misurazione©(art.©4);©ai©criteri©dettati©per©l'etichettatura©
(art.©5);©le©informazioni©(art.©6)©e©la©denominazione©delprodotto©(art.©7).©

In©particolare©la©direttiva©ha©precisato©(art.©3©comma©1)©che©le©regole©sul©

tenore©in©catrame,©nicotina©e©monossido©di©carbonio©(e©quindi©anche©quelle©con-

seguenziali)©valgono©a©decorrere©dal1.©gennaio©2004,©per©le©ûsigarette©immesse©
in©libera©pratica,©commercializzate©o©prodotte©negli©Stati©membriý©(salva©la©
deroga©di©un©ulteriore©annoper©le©ûle©sigarette©fabbricate©nella©Comunita©euro-
pea©e©destinate©all'esportazioneý).©

La©direttiva©e©stata©adottata©sulla©base©degli©articoli©95©e©133©del©Trattato©

CE©secondo©la©procedura©di©cui©al©successivo©art.©251,©cioe©sul©presupposto©che©
essa©abbia©per©oggetto©l'instaurazione©e©il©funzionamento©del©mercato©interno©
(art.©95)©e©la©politica©commerciale©comune©(art.©133).©

3.©öLa©direttiva©nei©suoi©ûconsiderandoý©precisa©quanto©segue:©
öin©relazione©all'art.©95©(mercato©interno):©
û(2)©Sussistono©ancora©differenze©sostanziali©fra©le©disposizioni©...©

degli©Stati©membri©relative©alla©lavorazione,©presentazione©e©vendita©deiprodotti©

del©tabacco,©che©ostacolano©ilfunzionamento©del©mercato©internoý;©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE

û(3)¨Dette¨barriere¨dovrebbero¨essere¨eliminate¨e,¨a¨questo¨scopo,¨le¨

regolamentazioni...¨dovrebberoessereravvicinate...ý;¨

û(7)¨Diversi¨Stati¨membri¨hanno¨indicato¨che,¨se¨non¨saranno¨adot-

tate¨disposizioni¨a¨livello¨comunitario¨sul¨tenore¨massimo¨di¨monossido¨di¨carbo-

nio¨delle¨sigarette,¨tali¨norme¨saranno¨adottate¨a¨livello¨nazionale.¨Le¨differenze¨

nelle¨disposizioni¨relative¨al¨monossido¨di¨carbonio¨possono¨costituire¨ostacoli¨

agliscambie¨impedire¨ilbuonfunzionamento¨delmercato¨interno...ý;¨

û(9)¨Esistonodifferenzefraledisposizioni¨...degliStatimembrisulla¨

limitazione¨del¨tenore¨massimo¨in¨nicotina¨delle¨sigarette.¨Tali¨differenze¨pos-

sono¨ostacolaregliscambie¨ilfunzionamento¨delmercato¨...ý;¨
û(10)¨Detti¨ostacoli¨dovrebbero¨essere¨eliminati¨e¨a¨questo¨scopo¨l'im-

missione¨in¨libera¨pratica,¨la¨commercializzazione¨e¨la¨lavorazione¨delle¨siga-

rettedovrebberoformareoggetto¨dinorme¨comuni...ý;¨

û(19)¨La¨presentazione¨delle¨etichette¨di¨precauzione¨e¨l'indicazione¨

deitenoricontinuaa¨variarefragliStatimembri.¨Diconseguenza¨iconsumatori¨

possono¨essere¨informatiquanto¨airischideiprodottideltabaccomeglio¨in¨uno¨

Stato¨membro¨che¨in¨un¨altro.¨Tali¨disparita©¨sono¨inaccettabili¨epossono¨ostaco-

lare¨gli¨scambi¨e¨ilfunzionamento¨del¨mercato¨interno¨...ý;¨

û(22)¨Negli¨Stati¨membri¨esistono¨situazioni¨divergenti¨per¨quanto¨

riguardagliingredientiegliadditiviutilizzati¨...¨.¨Sarebbeopportunoprocedere¨

ad¨un¨ravvicinamento¨delle¨nonne¨applicabili¨in¨questo¨settore¨migliorando¨la¨

trasparenzaý;¨

û(33)¨Ledimensionidelmercatointernodeiprodottideltabaccoela¨

tendenza¨crescente¨dei¨produttori¨di¨tabacco¨a¨concentrare¨la¨produzione¨per¨

l'intera¨Comunita©¨in¨un¨piccolo¨numero¨di¨impianti¨negli¨Stati¨membri¨richie-

dono¨un'azione¨legislativa¨a¨livello¨comunitariopiuttosto¨chenazionaleperrea-

lizzare¨unfunzionamento¨regolare¨delmercato¨interno¨deiprodotti¨del¨tabaccoý.¨

öIn¨relazione¨all'art.¨133¨(politica¨commerciale¨comune):¨

û(11)¨La¨presente¨direttiva¨avra©¨ripercussioni¨anche¨sui¨prodotti¨del¨

tabacco¨esportati¨dalla¨Comunita©¨europea.¨Il¨regime¨di¨esportazione¨rientra¨

nellapolitica¨commerciale¨comune...ý.¨

4.¨öRiguardo¨ai¨quesiti©posti¨dal¨giudice¨britannico¨che¨attengono¨alla¨
validita©della¨Direttiva,¨il¨Governo¨italiano¨ritiene¨che¨corretto¨sia¨il©richiamo©
all'art.©95©CE©quale©base©giuridica©della©direttiva.¨
Le¨considerazioni¨svolte¨dalla¨direttiva¨nel¨suo¨preambolo¨(e¨in¨particolar¨

modo¨nei¨considerando¨che¨sopra¨sono¨stati¨espressamente¨riportati)¨danno¨

ampia¨edesaustiva¨ragione¨di¨come¨il¨legislatore¨comunitario,fissando¨deipara-

metri¨di¨produzione¨e¨commercializzazione¨uniformi¨nell'ambito¨del¨territorio¨

comunitario,¨abbia¨inteso¨eliminare¨possibili¨distorsioni¨nel¨mercato¨interno,¨

dovute¨alle¨differenze¨esistenti¨negli¨Stati¨membri¨sia¨per¨quanto¨attiene¨alle¨

modalita©¨di¨fabbricazione¨sia¨per¨quanto¨attiene¨alla¨commercializzazione¨dei¨

prodotti¨del¨tabacco.¨Tanto¨la¨limitazione¨del¨contenuto¨di¨nicotina,¨catrame¨e¨

monossido¨di¨carbonio¨nelle¨sigarette,¨quanto¨una¨differenziata¨disciplina¨dei¨

controlli¨sul¨rispetto¨dei¨limiti¨legalmente¨imposti¨vigente¨nei¨Paesi¨dell'Unione¨

nonche¨le¨diverse¨discipline¨nazionalisull'etichettatura¨deiprodotti,porterebbero¨

ad¨una¨alterazione¨delle¨regole¨sulla¨concorrenza¨tra¨le¨imprese¨sul¨territorio¨

comunitario.¨In¨tal¨senso¨risulta¨particolarmente¨esplicito¨l'indirizzo¨della¨Corte¨


124RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

ai 
sensi 
del 
quale 
ûle 
disposizioni 
richieste 
da 
considerazioni 
di 
tutela 
della 


sanitaò 
e 
dell'ambiente 
possono 
essere 
tali 
da 
costituire 
oneri 
per 
le 
imprese 
cui 


si 
applicano 
e, 
in 
mancanza 
di 
un 
ravvicinamento 
delle 
disposizioni 
nazionali 
in 


materia, 
la 
concorrenza 
potrebbe 
essere 
sensibilmente 
falsata» 
(sentenza 
18 


marzo 
1980, 
causa 
91/1979, 
Commissione/Italia). 


Se 
quindi, 
lapredisposizione 
di 
una 
disciplina 
ad 
hoc 
si 
eò 
resa 
necessaria 
al 


fine 
di 
preservare 
il 
corretto 
sviluppo 
del 
mercato 
intracomunitario, 
deve 
rile-

varsi 
come 
laproduzione 
e 
la 
vendita 
delle 
sigarette 
abbia 
riflessi 
tutt'altro 
che 


secondarianchenelcampo 
dellasalutepubblica. 
Appare, 
dunque, 
scevrada 
cri-

tiche 
l'individuazione 
delfondamento 
della 
direttiva 
nell'art. 
95, 
conparticolare 


riferimento 
al 
comma 
3, 
e 
cioò 
anche 
alla 
luce 
della 
sentenza 
della 
Corte 
5 
otto-

bre 
2000, 
nella 
causa 
C-376/1998, 
Germania 
C. 
Parlamento 
e 
Consiglio, 
in 


materia 
dipubblicitaò 
deiprodotti 
del 
tabacco, 
per 
la 
quale 
« 
... 
qualora 
le 
condi-

zioniperfare 
ricorso 
all'art. 
100A 
(ora 
art. 
95) 
... 
comefondamento 
giuridico 


siano 
soddisfatte, 
non 
puoò 
impedirsi 
al 
legislatore 
comunitario 
di 
basarsi 
su 
tali 


fondamentigiuridiciperilfattochelatuteladellasanitaò 
pubblicasiadetermi-

nanteperlesceltedaoperare. 
Alcontrario, 
l'art. 
129,n. 
1 
(oraart. 
152) 
... 
sta-

bilisce 
che 
le 
esigenze 
diprotezione 
della 
salute 
costituiscono 
una 
componente 


delle 
altre 
politiche 
della 
Comunitaò 
e 
l'art. 
100A, 
n. 
3 
(ora 
art. 
95, 
n. 
3) 
esige 


espressamente 
che, 
nell'attuazione 
dell'armonizzazione, 
sia 
garantito 
un 
livello 


elevato 
diprotezionedellasalutedellepersoneý. 


Questo 
spiega 
ilfrequente 
richiamo, 
nei 
ûconsiderando 
ûdella 
direttiva, 


alle 
ragioni 
di 
tutela 
della 
salute 
e 
dei 
consumatori 
(cfr. 
i 
considerando 
n. 
4 


ödove 
sirichiama 
illivello 
diprotezione 
elevato 
e 
l'attenzioneprioritaria 
alla 


protezione 
della 
salute 
^; 
n. 
5 
ösulla 
natura 
cancerogena 
del 
catrame-; 
n. 
6 


ösulle 
avvertenze 
aggiuntive 
per 
i 
consumatori-; 
n. 
11 
ösulle 
disposizioni 


sanitariecomeparteintegrantedellepolitichedellaComunitaò 
ö;n. 
13ösulla 


lotta 
al 
tabagismo 
^; 
e 
ancora 
i 
numeri 
19, 
25, 
27)ý. 


La 
Corte, 
nella 
citata 
sentenza 
del 
2000 
sulla 
pubblicitaò 
dei 
prodotti 
del 


tabacco, 
nell'annullare 
la 
direttiva 
98/43/CE 
nella 
sua 
interezza, 
ha 
precisato 


che 
cioò 
eò 
ilfrutto 
della 
constatazione 
che 
ûpergranpartedelleforme 
dipubbli-

citaò 
deiprodottideltabaccoillorodivieto...nonpuoò 
esseregiustificatodalla 


necessitaò 
di 
eliminare 
ostacoli 
alla 
libera 
circolazione 
degli 
strumenti 
pubblici-

tari 
...» 
(punto 
99) 
e 
che 
ûper 
quanto 
riguarda 
le 
distorsioni 
della 
concorrenza 


neanche 
in 
questo 
settore 
la 
direttiva 
eò 
tale 
da 
eliminare 
sensibili 
distorsioni 
... 


(punto112).Essahaammesso,pero©,cheûdateledisparitaò 
esistentifralelegi-

slazioni 
nazionali 
in 
materia 
di 
pubblicitaò 
dei 
prodotti 
del 
tabacco, 
esistono 
o 


possono 
verosimilmente 
insorgere 
ostacoli 
alla 
libera 
circolazione 
delle 
merci 
o 


alla 
libera 
prestazione 
dei 
servizi 
(punto 
96) 
ovvero 
ûsensibili 
distorsioni 
della 


concorrenza 
(punto 
110), 
che 
possono 
giustificare, 
in 
astratto, 
l'adozione 
di 


una 
direttiva 
ai 
sensi 
dell'ex 
art. 
100A 
del 
Trattato 
(punti 
98 
e 
111) 
e 
avrebbero 


potuto 
giustificare, 
in 
concreto, 
l'adozione 
di 
alcune 
delle 
disposizioni 
della 


direttiva 
in 
questione 
(punto 
117). 


Si 
tratta, 
dunque, 
di 
verificare 
in 
concreto 
se 
la 
direttiva 
di 
cui 
ora 
si 
tratta 


(2001/37/CE) 
ûcontribuisca 
effettivamente 
all'eliminazione 
di 
ostacoli 
alla 


libera 
circolazione 
delle 
merci» 
(punto 
95 
della 
suddetta 
sentenza), 
per 
confer-

mareomeno 
lasussistenzadelpresuppostoperilricorso 
allabasegiuridicadel-

l'art. 
95 
del 
trattato. 



IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE

5.©öQuestaverificanonpuo©cheesserepositivanelcasodelladirettivain©
esame.©
Quanto©alla©fissazione 
di 
un 
tenore 
massimo 
in 
catrame, 
nicotina 
e©
monossido 
di 
carbonio 
(art.©3),©e©vero©che,©per©il©catrame,©v'era©gia©un'armo-
nizzazione©con©la©direttiva©90/239/CEE,©ma©cio©non©significa©che,©nel©corso©di©
una©rimodulazione©delle©misure©di©armonizzazione©quale©quella©effettuata©dalla©
nuovadirettivachehaassorbito©laprecedente,©sianofissatinuovilimitiarmoniz-
zati©che©assicurino,©ai©sensi©dell'art.©95©n.©3©del©Trattato,©un©livello©diprotezione©
piu©elevato©della©salute©desumibile©agevolmente©dalla©sicura©nocivita©della©pre-

senza©del©catrame:©le©misure©di©armonizzazione,©tese©appunto©ad©assicurare©un©
livello©sempre©piu©elevato©di©protezione,©ben©possono©essere©adottate©gradual-
mentesecondounaprogressionesemprepiu©restrittiva,©senzacheilpotereeser-

citato©sia©consumato©dall'armonizzazione©al©primo©livello.©Riguardo©alla©nico-
tina 
eal©monossido 
di 
carbonio 
non©v'erano©inprecedenzamisure©diarmoniz-
zazione©e©la©nuova©direttiva©ne©ha©ritenuto©necessaria©l'adozione©proprio©per©
eliminare©ostacoli©agliscambi©e©impedimenti©albuonfunzionamento©delmercato©
interno,©tenendo©conto©degli©intenti©manifestati©da©alcuni©Stati©membri©di©adot-
tare©altrimenti©misure©nazionali©riguardo©al©tenore©del©monossido©di©carbonio©
(considerando©n.©7)©e©delle©differenze©gia©esistenti©nelle©normative©nazionali©sul©
tenore©di©nicotina©(considerando©n.©9).©

Quanto©ai©metodi 
di 
misurazione 
(art.©4)©si©tratta©evidentemente©di©misure©
complementari©di©armonizzazione©che,©prevedendo©regole©uniformi©di©verifica©
nell'intero©territorio©comune,©aiutano©ilfunzionamento©del©mercato©interno,©pre-
venendo©altres|©un©possibile©divergente©sviluppo©delle©normative©nazionali.©

Sull'etichettatura 
(art.©5)©valgono,©per©quanto©riguarda©le©novita©introdotte©
su©misure©di©armonizzazione©gia©esistenti,©le©considerazioni©svolte©sopra©in©
ordine©al©tenore©di©catrame.©

Quantoallealtreinformazioniattinentiilprodotto©(art.©6),©ladirettivaha©
cura©di©precisare©che©negli©Stati©membri©esistono©situazioni©divergenti©per©
quantoriguardagliingredientiegliadditivi...ýeû...©sarebbeopportunoproce-
dere©ad©un©ravvicinamento,©migliorando©la©trasparenzaý:©e©evidente©il©fine©di©
migliorare©il©funzionamento©del©mercato©interno©ed©e©altres|©evidente©la©con-
gruita©e©la©inerenza©della©misura©adottata.©

Le©restrizioni©poste©alle©denominazioni 
del 
prodotto 
(art.©7)©sono©sussi-
diarie©a©quelle©che©erano©state©poste©e©poi©sono©state©riproposte©riguardo©all'eti-
chettatura:©il©considerando 
n.©27©evidenzia©l'esigenza©di©assicurare©un©piu©ele-
vato©livello©di©protezione©ai©consumatori.©

6.©öLa©direttiva©e©stata©adottata©anche©sulla©base©dell'art.©133.©Il©Governo©
italiano©ritiene©che©il©richiamo©all'art.©133©del©Trattato©sia©meramente©rafforza-
tivo©e©comunque©corretto.©

In©effetti,©gia©sulla©base©del©considerando 
n. 
1O 
e©dell'art.©95©del©Trattato©
che©lo©presuppone,©l'art.©3©n.©1©della©direttiva©precisa©che©ûa©decorrere©dal©1.©
gennaio©2004©il©tenore©di©catrame,©nicotina©e©monossido©di©carbonio©delle©siga-
retteimmesseinliberapratica,©commercializzateoprodottenegliStatimembri©
nonpuo©superare©...ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Poiche¨la©prescrizione,©vale©anche©per©tutte©le©sigarette©immesse©in©libera©
pratica,©commercializzateoprodottenegliStatimembriý,©e©evidentechel'espor-
tazione©o©la©riesportazione©di©essefuori©dei©confini©comunitaripuo©avvenire©solo©
se©sono©stati©rispettati©i©limiti©(salvo©la©deroga©temporale©di©cui©al©successivo©
comma©2per©le©sigarette©ûfabbricate©nella©Comunita©europea©e©destinate©all'e-
sportazioneý).©

E©in©effetti©se©si©lasciasse©esente©da©limiti©ilprodotto©destinato©alla©esporta-
zione©(o©riesportazione),©potrebbero©sorgere©non©solo©piu©che©evidenti©distorsioni©
nella©concorrenza,©ma©anche©pericolose©ricadute©del©prodotto©nel©mercato©
interno.©

Sottoquestoprofilo,dunque,ilrichiamoall'art.©133eallapoliticacommer-
ciale©comunepotrebbeanche©risultarenonstrettamentenecessario.©

Ma©il©legislatore©comunitario©ha©preferito©eliminare©dubbi©e©perplessita©e©
nel©considerando©n.©11©ha©precisato©che©la©direttiva©ûavra©ripercussioni©anche©
suiprodottideltabaccoesportatidalla©Comunita©europeaýecheûilregimedi©
esportazionerientranellapolitica©commercialecomuneý:©donde©ilrichiamo©alla©
base©giuridica©concorrente©dell'art.©133©del©Trattato.©Non©sembra©che©sia©conte-
stabile©che©ilregime©di©esportazione©rientri©effettivamente©nellapolitica©commer-
ciale©comune.©Da©un©lato©debbono©essere©tenute©presenti©le©dimensioni©del©mer-
cato©dellesigarette©e©la©concentrazionedelleproduzionidi©cuiparla©la©direttiva©
stessa©nel©suo©considerando©n.©33;©edaunaltro©latononpotrebbenonrilevarsi©
l'incongruenza©öanche©sotto©ilprofilo©dell'immagineödi©restrizioni©che©venis-
seroarmonizzateancheinconsiderazionediunsemprepiu©elevatolivello©dipro-

tezione©della©salute©e©dei©consumatori©le©qualifossero©applicabili©solo©aiprodotti©
destinati©al©mercato©interno©e©non©anche©a©quelli©destinati©all'esportazione,©quasi©
che©i©consumatori©dei©Paesi©terzi©non©fossero©meritevoli©di©tutela©e©potessero©

essere©destinatari©di©prodotti©legittimamente©provenienti©dalla©Comunita©eche©
la©Comunita©stessa©ritiene©nocivi.©

7.©öRimane©da©valutare©se©la©possibile©censura©di©una©sola©tra©le©due©basi©
giuridiche©(art.©133©e©art.©95©del©Trattato)©scelte©dalle©istituzioni©comunitarie©
per©l'adozione©della©direttiva©2001/37©possa©automaticamente©condurre©all'an-
nullamento©di©quest'ultima.©A©tale©riguardo,©la©Corte©ha©piu©volte©avuto©modo©
di©affermare©che©ûnell'ambito©del©sistema©delle©competenze©della©Comunita©,la©
scelta©della©base©giuridica©di©un©atto©deve©fondarsi©su©degli©elementi©obiettivi©
suscettibili©di©un©controllo©giurisdizionale.©Tra©tali©elementi©figurano©segnata-
mente©lo©scopo©e©il©contenuto©dell'attoý©(sentenza©17©marzo©1993,©causa©
C-155/91;©sentenza©11©giugno©1991,©causa©C-300/89).©

Ora,©vista©la©minore©rilevanza©del©riferimento©alla©politica©commerciale©
comune©(art.©133©CE)©aifini©delperseguimento©degli©obiettivipropri©della©diret-
tiva©(tutela©del©mercato©comune,©con©elevato©livello©di©protezione©della©salute©
pubblica),©la©decisione©della©Corte©con©la©quale©dovesse,©in©via©di©ipotesi,©dichia-
rarsi©l'invalidita©della©direttiva©inforza©del©riferimento©a©una©base©giuridica©che©
non©sostenesse©gli©scopi©essenziali©dell'atto©adottato,©sembrerebbe©contraddire©il©
predetto©indirizzo©giurisprudenziale,©tendente©a©favorire,©invece,©interpretazioni©
di©tipo©sostanziale,©che©tengano©cioe©conto©dellefinalita©concretamenteperse-
guite©e©del©contenuto©effettivo©dell'atto©oggetto©del©quesito.©


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE

La 
direttiva, 
pertanto, 
purpotendo, 
in 
ipotesi, 
risultare 
viziataper 
l'errata 
indicazione 
di 
uno 
dei 
duefondamenti 
giuridici 
che 
la 
ispirano, 
dovrebbe 
essere 
considerata 
legittima 
per 
la 
necessaria 
prevalenza 
di 
ragioni 
di 
tipo 
sostanziale, 
oltrechedisalvaguardiadell'obiettivogeneraleperseguito 
(instaurazioneefun-
zionamento 
del 
mercato 
interno). 


Occorre 
tener 
presente 
in 
proposito 
che 
la 
doppia 
base 
legale 
prescelta 
nel 
caso 
della 
direttiva 
in 
questione 
non 
induceva 
alla 
adozione 
di 
due 
differenti 
iti-
nerari 
legislativi 
fra 
loro 
incompatibili 
(come 
nel 
caso 
deciso 
nella 
sentenza 
nella 
causa 
C-300/89 
soprarichiamata): 
l'art. 
133 
autorizza 
anch'esso 
il 
Consi-
glio 
ad 
agire 
a 
maggioranza 
qualificata 
e 
il 
ruolo 
del 
Parlamento 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
251 
non 
muta. 


8. 
öUna 
volta 
riconosciuta 
la 
correttezza 
delle 
basi 
giuridiche 
adottate 
(o 
anche 
solo 
della 
prima 
di 
esse), 
non 
sembra 
che 
possano 
sussistere 
dubbi 
sugli 
altri, 
punti 
indicati 
nel 
primo 
quesito 
del 
giudice 
nazionale: 
önon 
si 
puoà 
parlare 
di 
violazione©del©principio©di©proporzionalita©
, 
avendo 
la 
direttiva 
operato 
scelte 
che 
certamente 
limitano 
la 
commercializzazione 
dei 
prodotti, 
ma 
con 
un 
contenuto 
restrittivo 
che 
risponde 
proprio 
alle 
esigenze 
öampia-
mente 
indicate 
nei 
considerando 
ödi 
garantire 
un 
alto 
livello 
di 
protezione 
della 
salute 
(particolarmente 
evidenziato 
nel 
considerando 
n. 
27 
relativamente 
al 
contenuto 
dell'art. 
7, 
in 
relazione 
al 
quale 
viene 
ipotizzata 
la 
violazione 
del 
principio) 
edituteladeiconsumatori;önonsipuoà 
parlaredi 
violazione©del©
diritto©fondamentale©di©proprieta©(invocato 
in 
relazione 
ai 
diritti 
di 
proprietaà 
intellettuale 
conculcati 
dalla 
norme 
sulla 
etichettatura), 
percheé 
anch'esso 
eà 
cedevole 
difronte 
a 
ragionevoli 
limitazioni 
a 
tutela 
di 
interessi 
superiori; 
n
on 
si 
puoà 
parlare 
di 
violazione©dell'obbligo©di©motivazione, 
percheé 
la 
neces-
sitaà 
delle 
misure 
adottate 
eà 
stata 
ampiamente 
spiegata 
e 
motivata 
nei 
conside-
rando 
della 
direttiva; 
önon 
si 
puoà 
parlare 
di 
violazione©del©principio©di©sus-
sidiarieta©percheé 
la 
direttiva 
ha 
indicato 
le 
ragioni 
della 
necessitaà 
di 
un 
inter-
ventoalivellocomunitario(cfr. 
inparticolareiconsiderandonumeri7e33); 
öne¨
, 
infine,sipuo©parlaredi 
abuso©di©potere,perche¨,comesieà 
dettodeipre-
cedentiparagrafi, 
ladirettivaeà 
stataadottatasullabasedicorrettebasigiuri-
diche 
e 
per 
esigenze 
di 
ravvicinamento 
delle 
normative 
esistenti 
ampiamente 
esposte 
e 
condivisibili. 
9. 
^Relativamente 
al 
quesito©di©interpretazione©dell'art. 
7 
della 
direttiva, 
appare 
sufficiente 
precisare 
che 
la 
norma 
vieta, 
a 
partire 
da 
una 
certa 
data, 
che 
le 
ûconfezioni» 
dei 
prodotti 
del 
tabacco 
presentino 
diciture 
o 
altro 
che 
sug-
geriscanocheunparticolareprodottosiamenonocivodiunaltro. 
Talidiciture 
o 
altro 
sono 
presenti 
solo 
sulle 
ûconfezioni» 
di 
qualsivoglia 
tipo 
(non 
certo 
sul 
prodotto 
contenuto 
nella 
confezione), 
intendendosi 
per 
confezione 
l'involucro 
con 
cui 
sono 
messi 
in 
commercio 
i 
prodotti 
del 
tabacco. 
Non 
effettuando 
la 
norma 
alcuna 
distinzione, 
le 
confezioni 
cui 
essa 
si 
riferisce 
sono 
non 
solo 
quelle 
commercializzate 
nel 
mercato 
interno 
ma 
anche 
quelle 
preparate 
nel 
territorio 
della 
Comunitaà 
e 
destinate 
all'esportazione. 
Valgono 
in 
proposito 
le 
osservazioni 
fatteapropositodell'art. 
3n. 
1delladirettivastessa, 
inrelazionesiaall'art. 
95 
che 
all'art. 
133 
del 
Trattato. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

10.©öPer©queste©ragioni©il©Governo©italiano©conclude©proponendo©alla©
Corte©di©dichiarare©che:©
a)©non©emergono©elementi©tali©da©inficiare©la©validita©della©direttiva©

2001/37/CE;©

b)©l'art.©7©della©direttiva©2001/37/CE©deve©essere©interpretato©nel©senso©
cheessosiapplicaancheaiprodottideltabacco©condizionatinell'ambitodella©
Comunita©per©l'esportazione©verso©Paesi©terzi.©

Roma,©25©marzo©2002©

Avv.©Oscar©Fiumaraý©

Causa 
C-493/01 
(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Provvedimenti 
di 
espulsione 
di 
cittadino 
della 
Unione 
^Articoli©18©e©39©del©Trattato©e©
art.©3©della©direttiva©64/221/CEE©^Ordinanza©della©Verwaltungsgericht©
Stuttgart.©

IL 
fattO 


Un©cittadino©italiano©impugna©il©provvedimento©di©espulsione©dal©terri-
torio©federale©con©minacce©di©allontanamento©forzato©in©Italia©conseguente©
a©pena©detentiva©per©abuso©di©sostanze©stupefacenti,©pena©detentiva©risultante©
dalla©conversione©di©singole©pene©pecuniarie.©

IquesitI 


1.©öSe©gli©l'articoli©39©del©Trattato©e©3©della©direttiva©del©Consiglio©
n.©64/221/CEE©contrastino©con©una©normativa©nazionale©che©prescriva©in©
maniera©obbligatoria©che©le©Autorita©espellano©i©cittadini©di©altri©Stati©mem-
bri©i©quali©siano©stati©condannati©con©sentenza©passata©in©giudicato©ad©una©
pena©detentiva©di©non©lieve©entita©.©
2.©öSe©l'art.©3©della©direttiva©del©Consiglio©n.©64/221/CEE©sia©da©inter-
pretare©nel©senso©che,©nell'esaminare©la©legittimita©dell'espulsione©del©citta-
dino©dell'Unione,©il©giudice©nazionale©debba©tenere©conto©anche©di©un'esposi-
zione©di©fatti©ed©una©nuova©situazione©di©fatto©dell'interessato©o©intervenuto©
successivamente©all'ultimo©provvedimento©dell'autorita©amministrativa.©
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Il©Governo©italiano©e©intervenuto©nellafase©scritta©deducendo©quanto©segue.©
(Omissis).©
ûA)©La©normativa©della©Repubblicafederale©di©Germania©di©riferimento©
L'art.©47©della©legge©sugli©stranieri©(Auslandergesetz)©prevede©l'espulsione©

obbligatoriadalterritoriofederaledeglistranieri(ivicompresi,quindi,©icitta-
dini©comunitari)©condannati©con©sentenza©penale,©per©aver©commesso©un©reato©

doloso©previsto©dalla©legge©sugli©stupefacenti©(Betaubungsmittelgesetz),©ad©una©
pena©detentiva©restrittiva©della©liberta©personale,©purche¨l'esecuzione©della©pena©
non©sia©sospesa©condizionalmente.©

Organo©competente©ad©emanare©il©provvedimento©di©esplusione©e©il©Regie-
rungsprasidium©(autorita©amministrativa©del©Baden-Wurttemberg).©L'art.©6©bis©
AGVwGO©(leggedelBaden-Wurttembergdiattuazionedelcodice©diprocedura©


IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE

amministrativa)éstabilisceéche:é``Nonée©énecessarioéunéprocedimentoépreliminareé
quandoél'attoéamministrativoée©éstatoéemessoéoérespintoédaéunéRegierungsprasi-
dium''.éEéesclusa,épertanto,éogniévalutazioneésulémeritoédelleésingoleéquestionié
daéparteédell'Autorita©éamministrativaéchiamataéadéadottareéiléprovvedimentoédeé
quoé(art.é7,n.é1AAZuVOdelRegolamentodelBaden-Wurttembergsullacom-
petenzaéinémateriaédiéstranieriéeédiéasilo).é

B) 
Laénormativaécomunitariaédiériferimentoé

Laédirettivaé64/221/CEEédelé25éfebbraioé1964,éperéilécoordinamentoédeié
provvedimentiéspecialiériguardantiéilétrasferimentoéeéilésoggiornoédegliéstranieri,é
giustificatiédaémotiviédiéordineépubblico,édiépubblicaésicurezzaéeédiésanita©épub-
blica,édisponeéall'art.é3éche:é

``1.éIéprovvedimentiédiéordineépubblicoéoédiépubblicaésicurezzaédevonoé
essereéadottatiéesclusivamenteéinérelazioneéalécomportamentoépersonaleédell'in-
dividuoéneiériguardiédeléqualeéessiésonoéapplicati.é

2.éLaésolaéesistenzaédiécondanneépenaliénonépuo©éautomaticamenteégiusti-
ficareél'adozioneditaliprovvedimenti''.é
L'art.é8éprevedeéche:é``1.écontroélaédecisioneédiéallontanamentoédaléterrito-
rio,él'interessatoédeveéavereéassicurataélaépossibilita©édiéesperireéiéricorsiéconsen-
titiéaiécittadiniéavversoégliéattiéamministrativi''.é

L'art.é9éstabilisce,éinoltre,éche:é``1.éSeénonésonoéammessiéricorsiégiurisdizio-
naliosetaliricorsisonointesisoltantoadaccertarelalegittimita©édeiprovvedi-
mentiimpugnatioseessinonhannoeffettosospensivo,éilprovvedimentodi(..)é

allontanamentoédaléterritorioédelétitolareédelpermessoédiésoggiornoée©éadottatoé
dall'autorita©éamministrativa,étranneéinécasiédiéurgenza,ésoloédopoéaverésentitoéilé
parerediunaautorita©écompetentedelpaeseospitante,dinanziallaqualel'inte-
ressatoédeveépoteréfarévalereéiépropriémezziédiédifesaéeéfarsiéassistereéoérappre-
sentaresecondolaproceduraprevistadallalegislazionedidettopaese.éLasud-
dettaéautorita©édeveéessereédiversaédaéquellaécuiéspettaél'adozioneédeiéprovvedi-
mentiédié(...)éallontanamentoédaléterritorio''.é

Laédirettivaé64/221/CEEédisciplinaéunéaspettoéaffattoépeculiareédeiégene-
raliéprincipiésancitiédaléTrattatoéCEédellaéliberta©édiécircolazioneéeésoggiornoé
neléterritorioédegliéStatiémembriéperétuttiéiécittadiniédell'UEé(art.é18éTCE)éeé
dellaéliberaécircolazioneédeiélavoratorié(art.é39éTCE),éessendoévoltaé``tantoéaé
definirelaportatadellariservarelativaall'ordinepubblico,équantoadassicurareé
determinateégaranzieéminimeédiénaturaéprocedurale,éalleépersoneécolpiteédaé
provvedimentiérestrittiviédellaéloroéliberta©édiécircolazioneéeédeléloroédirittoédiésog-
giorno''é(sentenzaé28éottobreé1975,éinéC-36/75,éRutili).é

3.éSecondounacostantegiurisprudenzadellaCorte,ilprincipiodellaliberaé
circolazioneédelleépersoneédeveéessereéinterpretatoéestensivamenteé(sentenzeé
26febbraioé1991,éinéC-292/89,épuntoé11,éeé20febbraioé1997,éinéC-344/95,é
punto14),émentrelederogheataleprincipiodevonoessere,éalcontrario,éinter-
pretateérestrittivamenteé(sentenzeé4édicembreé1974,éinéC-41/74,épuntoé18;é
26febbraioé1975,éinéC-67/74,épuntoé6,éeé3égiugnoé1986,éinéC-139/85,épuntoé13).é
Analogamente,éleédisposizioniéaétutelaédeiécittadiniécomunitariécheéesercitanoé
questaéliberta©éfondamentaleédevonoéessereéinterpretateéinéloroéfavore.éOccorre,é

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


peraltro,¨ricordare¨che¨tanto¨l'applicazione¨del¨diritto¨comunitario,¨quanto¨il¨

principio¨di¨uguaglianza¨esigono¨che¨una¨disposizione¨del¨diritto¨comunitario¨

che¨non¨contenga¨alcun¨espresso¨richiamo¨al¨diritto¨degli¨Stati¨membri¨(quale¨

quella¨relativa¨allimitedell'ûordinepubblicoý)perquanto¨riguarda¨la¨determi-

nazione¨del¨suo¨senso¨e¨della¨sua¨portata¨deve¨normalmente¨dare¨luogo,¨nell'in-

tera¨Comunita©,¨ad¨una¨interpretazione¨autonoma¨ed¨uniforme¨da¨effettuarsi¨

tenendo¨conto¨del¨contesto¨della¨disposizione¨e¨dello¨scopo¨perseguito¨dalla¨nor-

mativa¨(sentenze¨18¨gennaio¨1984,¨in¨C-327/82,¨punto¨11,¨e¨19¨settembre¨2000,¨

in¨C-287/98,¨punto¨43).¨
Lagiurisprudenzadella¨Corteeuropeadeidirittidell'Uomo,¨sulpuntodel¨

limite¨dell'``ordine¨pubblico''¨in¨materia¨di¨espulsione¨di¨un¨cittadino¨straniero¨

(cittadino¨algerino,¨nato¨in¨Francia¨e¨quivi¨maritato,¨resosi¨colpevole¨di¨nume-

rosi¨reati)¨considerato¨in¨relazione¨al¨rispetto¨del¨diritto¨della¨vita¨familiare¨

(art.¨8,¨½¨1,¨della¨C.E.D.U.)¨ha¨precisato:¨``(..)¨78.¨La¨Cour¨reconnait¨qu'il¨

incombe¨aux¨e¨tats¨contractants¨d'assurer¨l'ordre¨public,¨en¨particulier¨dans¨l'e-

xercice¨de¨leur¨droit¨de¨controler,¨en¨vertu¨d'un¨principe¨de¨droit¨international¨

biene¨tablietsanspre¨judicedesengagementsde¨coulantpoureuxdutraite¨e,¨l'en-

tre¨e,¨le¨se¨jour¨et¨l'e¨loignement¨des¨non-nationaux¨(...).¨Toutefois,¨leurs¨de¨cisions¨

en¨la¨matie©re,¨dans¨la¨mesure¨ou©elles¨porteraient¨atteinte¨a©un¨droit¨prote¨ge¨

par¨le¨½¨1¨de¨l'article¨8,¨doivent¨se¨re¨ve¨ler¨ne¨cessaires¨dans¨une¨socie¨te¨de¨mocra-

tique,¨c'est-a©-direjustifie¨esparunbesoinsocialimpe¨rieuxet,¨notamment,pro-

portionne¨esaubutle¨gitimepoursuivi''¨(Beldjoudic/France,¨26mars1992¨(se¨rie¨

A,¨n.¨234-A).¨

4.¨Secondo¨consolidata¨giurisprudenza¨della¨Corte¨le¨liberta©fondamentali¨
sancite¨dal¨Trattato¨costituiscono¨un¨limite¨all'azione¨dei¨governi¨nazionali¨

ancheincampopenale,¨settoreincuigliStaticonservanopienapotesta©(v.¨sen-

tenzaCortedigiustiziadel2febbraio1989,causa186/87,¨Cowan).Talecon-

solidata¨impostazione¨giurisprudenziale¨e©confortata¨dalla¨presenza¨della¨

disposizione¨contenuta¨nel¨sopra¨citato¨art.¨3¨n.¨2¨della¨direttiva¨64/221,¨che¨

anzi¨esclude¨qualsiasi¨ipotesi¨di¨immediata¨connessione¨tra¨una¨condanna¨di¨

natura¨penale¨e¨un¨provvedimento¨d'espulsione¨nei¨confronti¨di¨un¨cittadino¨

comunitario.¨
Cio©posto,¨risultainevidentecontrasto¨conla¨liberacircolazionedeicitta-

dini¨comunitari¨e,¨in¨particolare,¨con¨la¨direttiva¨64/221/CEE,¨una¨qualsiasi¨

disciplina¨nazionale¨che,¨in¨virtu©dell'eccezione¨relativa¨alla¨tutela¨delproprio¨

ordine¨pubblico,¨predisponga¨un¨meccanismo¨di¨espulsione¨automatica¨a¨

seguito¨di¨condanna¨penale.¨Infatti,¨l'eccezione¨di¨ordine¨pubblico,¨che¨venga¨

posta¨alla¨base¨di¨una¨simile¨normativa¨nazionale,¨``come¨tutte¨le¨deroghe¨a¨

un¨principio¨fondamentale¨del¨Trattato,¨deve¨essere...¨interpretata¨in¨modo¨

restrittivo''¨(sentenza¨19¨gennaio¨1999,¨causa¨C-348/96,¨Calfa).¨In¨termini¨

piu©generali,¨la¨Cortedigiustiziahaprecisatocheilprincipiodellaliberacir-

colazione¨delle¨persone¨deve¨essere¨interpretato¨estensivamente¨(sentenza¨

26febbraio¨1991,¨C-292/89,¨Antonissen¨e¨sentenza¨20febbraio¨1997,¨C-344/¨

95,¨Commissione/Belgio),¨mentre¨le¨deroghe¨a¨taleprincipio¨devono¨essere¨al¨

contrario¨interpretate¨restrittivamente¨(sentenza¨4¨dicembre¨1974,¨causa¨41/¨

74,¨VanDuvt;sentenza26febbraio1975,67/74,Bonsinore;sentenza3giugno¨

1986,¨139/1985,¨Kempf).¨


IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE 


La 
nozione 
di 
ordine 
pubblico, 
come 
contenuta 
nell'art. 
39 
n. 
3 
TCE, 
puoè 


essere 
richiamata 
solamente 
in 
caso 
di 
una 
minaccia 
effettiva 
ed 
abbastanza 


graveperunodegliinteressifondamentalidellacollettivitaè 
(v.sentenza27otto-

bre 
1977, 
causa 
30/1977, 
Boucherau), 
``di 
guisa 
che 
la 
sua 
portata 
non 
puoè 


essere 
determinata 
unilateralmente 
da 
ciascuno 
Stato 
membro 
senza 
il 
controllo 


delle 
istituzioni 
comunitarie'' 
(causa 
Rutili, 
citata). 


Proprio 
la 
difesa 
dei 
diritti 
dei 
cittadini 
comunitari 
e 
l'accezione 
restrittiva 


dellanozionediordinepubblicoportano 
la 
Corte 
digiustizia 
adesplicitare 
quanto 


giaè 
chiaramenteprevistonell'art.3dellaDirettiva64/221/CEE,sancendoche``la 


legittimitaè 
deiprovvedimentiatuteladell'ordinepubblicovavalutataallalucedel-

l'intera 
normativa 
comunitaria 
avente 
ad 
oggetto, 
in 
primo 
luogo, 
di 
limitare 
il 


poterediscrezionaledegliStatimembriinmateriae, 
insecondoluogo,digarantire 


la 
difesa 
deidirittideisingoli, 
neiconfrontivengono 
applicatiprovvedimentirestrit-

tivi''(causaBonsignore, 
citata), 
inun'ottica, 
quindi,esclusivamentediprevenzione 


speciale, 
cui 
devono 
rimanere 
estranee 
lefinalitaè 
deterrenti 
generali 
della 
norma 


penale.``Consideratenellorocomplesso, 
talirestrizionideipoteridegliStatimem-

bri 
in 
materia 
di 
polizia 
relativa 
agli 
stranieri 
appaiono 
come 
la 
manifestazione 


specificadiunprincipiopiuè 
generale,sancitodagliarticoli8,9, 
10e11dellaCon-

venzioneper 
la 
salvaguardia 
dei 
diritti 
dell'uomo 
e 
delle 
libertaè 
fondamentali,fir-

mataaRomail4novembre1950eratificatadatuttigliStatimembri,edall'art. 
2 


del 
Protocollo 
n. 
4 
della 
stessa 
Convenzione,firmata 
a 
Strasburgo 
il16 
settembre 


1963, 
i 
quali 
stabiliscono, 
in 
termini 
identici, 
che 
le 
restrizioni 
apportate, 
in 
nome 


delleesigenzediordinepubblico 
edisicurezzapubblica, 
aidirittitutelatidagliarti-

colitesteè 
citatinonpossonoandareoltre 
cioè 
che 
e©necessarioperilsoddisfacimento 


ditaliesigenzeinunasocietaè 
democratica''(causaRutili,citata). 


Riassuntivamente, 
con 
riguardo 
ai 
cittadini 
comunitari 
cui 
si 
applichi 
ex 
se 


la 
disciplina 
derivante 
congiuntamente 
dall'art. 
39 
TCE 
e 
dalla 
direttiva 


64/221, 
lepremessegeneraliperaffrontarelaquestionesonoleseguenti: 


a) 
per 
valutare 
se 
una 
disposizione 
nazionale, 
restrittiva 
della 
libera 
cir-

colazione 
dei 
cittadini/lavoratori 
comunitari, 
sia 
riconducibile 
a 
una 
delle 
dero-

ghe 
contemplate 
dall'art. 
39 
n. 
3 
TCE, 
la 
nozione 
di 
ordine 
pubblico 
che 
sia 


posta 
a 
fondamento 
di 
tale 
disposizione 
deve 
essere 
conforme 
alla 
corrispon-

dente 
interpretazione 
che 
di 
tale 
nozione 
viene 
data 
a 
livello 
comunitario; 


b) 
i 
mezzi 
restrittivi 
della 
circolazione 
che 
colpiscano 
un 
singolo 
citta-

dino 
comunitario 
non 
possono 
essere 
giustificati 
da 
motivi 
di 
ordine 
generale 


rinvenibili 
in 
norme 
di 
natura 
penale; 


c) 
lerestrizionidellalibera 
circolazionedeicittadinicomunitarinonpos-

sono 
superare 
i 
limiti 
di 
proporzionalitaè 
ricavabili 
dalla 
disciplina 
comunitaria 


e 
valutabili 
dal 
giudice 
comunitario. 


Standoataligeneralipremesse, 
sembradoversiconcluderechelanorma-

tiva 
tedesca 
in 
materia 
di 
stranieri 
non 
risulta 
conforme 
al 
diritto 
comunitario 


nella 
misura 
in 
cui 
dispone 
l'espulsione 
automatica 
di 
un 
cittadino 
di 
un 
altro 


Stato 
membro 
sulla 
base 
della 
sola 
condanna 
penale 
(art. 
3, 
Direttiva 


64/221/CEE). 


5. 
Per 
quanto 
attiene 
ai 
mezzi 
procedurali 
predisposti 
dal 
legislatore 
tede-
sco,siricordachelaCortedigiustiziahagiaè 
indicatocheilmezzoprefigurato 


nell'art. 
9 
della 
direttiva 
64/221 
eè 
di 
natura 
complementare 
rispetto 
al 
ricorso 


giurisdizionaleprevisto 
dalprecedente 
art. 
8 
della 
stessa 
direttiva, 
specificando 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

le©minime©garanzie©procedurali©che©con©tale©mezzo©ciascuno©Stato©membro©deve©

comunque©assicurare©ai©cittadini©comunitari©sottoposti©a©un©provvedimento©

restrittivodellaloroliberta©dicircolare.©Piu©inparticolare,©ilmezzoprocedurale©

contemplato©dall'art.©9©deve©prevedere©un©esame©completo©dei©fatti,©compresi©i©

motividiopportunita©su©cuisifonda©ilprovvedimento©considerato,prima©che©

esso©venga©definitivamente©adottato©(sentenze©22©maggio©1980,©causa©131/79,©

Santillo;©18©maggio©1982,©cause©riunite©115/81©e©116/81,©Adoui©e©Cornuaille;©

30©novembre©1995,©causa©C-175/94;©17©giugno©1997,©C-65/95©c©C-111/95,©Mann©

SinghShingaraeAbbasRadiom).Pertanto,©laquestionepregiudizialeattinente©

all'interpretazione©dell'art.©9©della©direttiva©64/221©sembra©doversi©risolvere©nel©

senso©che,©poiche¨il©rinvio©e©stato©proposto©nell'ambito©di©un©ricorso©giurisdizio-

nale©(anche©se©amministrativo),©il©diritto©tedesco©prevede©comunque©un©mezzo©

riconducibileall'art.©8delladirettiva,postocheognialtromezzopredispostoai©

sensi©dell'art.©9©della©stessa©si©presenta©quale©opzione©procedurale©ûminimaý©

impostaagliStatia©tuteladeldiritto©didifesadelcittadino©comunitariosottopo-

sto©a©provvedimenti©restrittivi©della©liberta©di©circolare©sul©territorio©di©uno©Stato©

membro.©Cio©cheeventualmenteandrebbevalutatodalgiudicecomunitarioe©se©

il©ricorso©in©sede©giurisdizionale©amministrativa,©ai©sensi©dell'art.©8©dir.©64/221,©

consentaunavalutazionedimeritodelprovvedimentodiespulsione:©incaso©con-

trario,©vale©a©dire©di©esclusivo©sindacato©di©legittimita©dell'atto©da©parte©del©giu-

dice,©dovrebbe©trovare©applicazione©la©garanzia©di©tutela©minima©dell'art.©9©

dir.©64/221.©
Sutalipresupposti,©siproponedirispondereaiquesitiinterpretativisotto-

postialla©Cortedalgiudiceamministrativo©tedesco©neiseguentitermini.©
A)©non©e©conforme©al©diritto©comunitario©una©normativa©nazionale©che©

disponga©l'espulsione©automatica©di©un©cittadino©di©un©altro©Stato©membro©sulla©

base©della©sola©condanna©penale;©
B)©non©e©conforme©all'ordinamento©comunitario©una©normativa©nazionale©

che©non©consenta©in©caso©di©ricorso©avverso©un©provvedimento©di©espulsione©di©

un©cittadino©di©un©altro©Stato©membro©un©controllo©delprovvedimento©sotto©il©

profilo©del©merito©e©della©proporzionalita©rispetto©alla©situazione©personale©e©

familiare©dell'espulso.©
Avv.©Maurizio©Fiorilliý©

Causa©C-497/01©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Imposta©sulla©cifra©
d'affari©^Universalita©di©beni©^Articolo©5,©n.©8©della©sesta©direttiva©del©
Consiglio©77/388/CEE^OrdinanzadelTribunald'arrondissement(Lus-
semburgo).©

IL 
fattO 


La©Zita©Mode,©esercente©una©attivita©di©commercio©nei©settore©dell'abbi-
gliamento©cede©la©propria©attivita©alla©Milady,©esercente©l'attivita©commer-
ciale©di©profumeria.©L'ufficio©tributario©riprende©a©tassazione©il©corrispettivo©
della©cessione©di©azienda©in©quanto©non©ritiene©l'operazione©esente©per©man-
canza©di©continuazione©dell'attivita©del©cedente,©visto©che©quest'ultimo©eserci-
tava©una©attivita©di©commercio©nei©settore©dell'abbigliamento©ed©il©cessionario©
una©profumeria.©


IL 
CONTENZIOSO 
DELL'UE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE 


IquesitI 


1. 
öSe 
l'art. 
5, 
n. 
8, 
della 
sesta 
direttiva 
del 
Consiglio 
17 
maggio 
1977, 
77/388/CEE, 
in 
materia 
di 
armonizzazione 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
relative 
all'imposta 
sulla 
cifra 
d'affari 
öSistema 
comune 
di 
imposta 
sul 
valore 
aggiunto: 
base 
imponibile 
uniforme 
ödebba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
la 
trasmissione 
di 
universalitaà 
di 
beni 
ad 
un 
soggetto 
passivo 
costituisce 
una 
condizione 
sufficiente 
a 
che 
l'operazione 
non 
sia 
sottoposta 
all'imposta 
sul 
valore 
aggiunto, 
quale 
sia 
l'attivitaà 
del 
soggetto 
passivo 
o 
quale 
che 
sia 
l'utilizzazione 
da 
lui 
effettuata 
dei 
beni 
trasmessi. 
2. 
öIn 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
della 
prima 
questione, 
se 
l'art. 
5, 
n. 
8, 
della 
sesta 
direttiva 
dev'essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
la 
trasmissione 
di 
una 
universalitaà 
di 
beni 
ad 
un 
soggetto 
passivo 
dev'essere 
intesa 
nel 
senso 
di 
una 
trasmissione 
totale 
parziale 
di 
un'impresa 
ad 
un 
soggetto 
passivo 
che 
continua 
l'attivitaà 
totale 
dell'impresa 
cedente, 
ovvero 
ne 
continua 
l'attivitaà 
del 
settore 
che 
corrisponde 
all'universalitaà 
parziale 
ceduta, 
o 
semplicemente 
nel 
senso 
di 
una 
trasmissione 
totale 
o 
parziale 
di 
una 
universalitaà 
di 
beni 
ad 
un 
soggetto 
passivo 
che 
continua 
il 
tipo 
di 
attivitaà 
totale 
o 
parziale 
del 
cedente, 
senza 
che 
vi 
sia 
trasmissione 
di 
impresa 
o 
di 
un 
ramo 
di 
impresa. 
3. 
öIn 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
di 
una 
delle 
parti 
della 
seconda 
questione, 
se 
l'art. 
5, 
n. 
8, 
esiga 
da 
uno 
Stato 
ovvero 
consenta 
allo 
stesso 
di 
chiedere 
che 
l'attivitaà 
del 
beneficiario 
sia 
svolta 
conformemente 
alla 
prescritta 
autorizzazione 
di 
esercizio, 
rilasciata 
dall'organismo 
compe-
tente, 
dell'attivitaà 
ovvero 
le 
settore 
d'attivitaà 
, 
fermo 
restando 
che 
l'attivitaà 
svolta 
rientra 
nel 
circuito 
economico 
lecito 
ai 
sensi 
della 
giurisprudenza 
della 
Corte. 
Causa©C-502/01©(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Divieto©di©discrimin
azione©in©base©alla©nazionalita©^Lavoratrice©migrante©^Assistenza©a©
titolo©non©professionale©^Regolamento 
n. 
1408/1971 
^Ordinanza 
del 
ûSozialgericht 
Hannover» 
(Germania) 
^Emessa 
il 
12 
dicembre 
2001 
^
Notificata 
il 
27 
febbraio 
2002. 


IL 
fattO 


La 
ricorrente 
eà 
cittadina 
tedesca, 
residente 
in 
Francia 
ove 
provvede, 
uni-
tamente 
al 
proprio 
coniuge 
di 
nazionalitaà 
francese, 
all'assistenza 
del 
figlio 
disabile. 
Entrambi 
i 
genitori 
svolgono 
attivitaà 
lavorativa, 
soggetta 
ad 
obbligo 
contributivo, 
ad 
orario 
ridotto 
presso 
un'impresa 
tedesca 
in 
Germania. 
Per 
effetto 
di 
tale 
attivitaà 
lavorativa, 
entrambi 
i 
coniugi 
sono 
assicurati 
in 
Ger-
mania 
ai 
fini 
della 
pensione. 
L'ente 
resistente 
corrisponde 
dal 
1997 
al 
minore 
un 
assegno 
mensile 
di 
assistenza. 
Nell'aprile 
del 
2000 
i 
genitori 
chiedevano 
all'ente 
resistente 
la 
corresponsione 
dei 
contributi 
relativi 
all'assicurazione 
obbligatoria 
ai 
fini 
della 
pensione 
prevista 
per 
le 
persone 
che 
svolgono 
atti-
vitaà 
di 
assistenza 
non 
retribuita 
ai 
sensi 
del 
§ 
44, 
XI 
Sozialgesetzbuch 
(codice 
in 
materia 
di 
previdenza 
sociale) 
(in 
prosieguo: 
il 
ûSGB 
XIý). 
Con 
decisione 
16 
maggio 
2000 
il 
resistente 
respingeva 
la 
richiesta 
sulla 
base 
del 
rilievo 
che, 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

in¨considerazione¨della¨residenza¨all'estero,¨non¨vi¨sarebbe¨alcun¨obbligo¨con-
tributivo¨previsto¨per¨le¨persone¨che¨svolgano¨attivita©¨di¨assistenza,¨attivita©¨
che¨non¨costituirebbe¨ne¨un'attivita©¨di¨lavoro¨indipendente¨ne¨un'attivita©¨di¨
lavoro¨autonomo.¨Troverebbe¨quindi¨applicazione¨il¨disposto¨di¨cui¨al¨½¨3,¨

n.¨2,¨del¨IV¨Sozialgesetzbuch¨(SGB¨IV),¨ai¨sensi¨del¨quale¨l'obbligo¨contribu-
tivo¨sarebbe¨previsto¨solamente¨per¨le¨persone¨residenti¨sul¨territorio¨nazio-
nale.¨Le¨persone¨che¨svolgano¨assistenza¨a¨titolo¨non¨professionale¨sarebbero¨
quindi¨soggette¨ad¨obbligo¨contributivo¨solamente¨se¨residenti¨sul¨territorio¨
nazionale.¨La¨successiva¨opposizione¨veniva¨respinta¨dall'ente¨resistente¨con¨
decisione¨sull'opposizione¨del¨17¨luglio¨2000.¨
IquesitI 


1.¨öSe¨ed,¨eventualmente,¨in¨presenza¨di¨quali¨circostanze,¨le¨nozioni¨
di¨ûprestazione¨per¨malattiaý¨ovvero¨ûprestazione¨di¨vecchiaiaý,¨ai¨sensi¨
dell'art.¨1¨del¨regolamento¨n.¨1408/1971,¨ricomprendano¨le¨prestazioni¨for-
nite¨da¨un¨ente¨previdenziale¨ad¨altro¨ente¨previdenziale,¨quando¨l'assicu-
rato¨ne¨tragga¨solamente¨vantaggio¨astratto¨ed¨indiretto¨(versamento¨di¨
contributi¨assicurativiaifinidella¨pensione¨da¨partediuna¨cassadiprevi-
denza¨e¨assistenza¨per¨una¨persona¨che¨svolga¨attivita©¨di¨assistenza,¨a¨titolo¨
non¨professionale).¨
2.¨öSe¨dal¨divieto¨di¨discriminazioni,¨sancito¨dal¨diritto¨comunitario¨
primario¨o¨derivato,¨derivi¨che¨una¨prestazione¨del¨genere¨di¨quella¨indicata¨
sub 
1)¨debba¨essere¨concessa¨indipendentemente¨dal¨fatto¨se¨l'attivita©¨che¨
legittimi¨la¨corresponsione¨della¨prestazione¨sia¨stata¨svolta¨sul¨territorio¨
nazionale¨ovvero¨su¨quello¨di¨uno¨Stato¨membro¨dell'Unione¨europea¨ed¨
indipendentemente¨dal¨luogo¨di¨residenza¨dell'assicurato¨o¨del¨diretto¨benefi-
ciario¨della¨prestazione¨stessa.¨
Causa 
C-647/01 
(domanda¨di¨pronuncia¨pregiudiziale)¨^Prodotti 
agricoli 
^
Concessione 
all'esportatore 
di 
termini 
supplementari 
^Articolo¨47¨commi¨
2¨e¨4¨art.¨48¨del¨Regolamento¨CEE¨3665/1987¨^Ordinanza¨della¨corte¨
d'appello¨di¨Genova¨emessa¨il¨15¨novembre¨2001¨^Notificata¨il¨31¨gen-
naio¨2001.¨

IL 
fattO 


La¨societa©¨esportatrice¨ha¨presentato¨domanda¨öperaltro¨accolta¨öal¨
Tribunale¨di¨Genova¨al¨fine¨di¨far¨valere¨il¨proprio¨diritto¨ad¨ottenere¨la¨ria-
pertura¨dei¨termini¨per¨la¨presentazione¨della¨documentazione¨necessaria¨ad¨
ottenere¨le¨restituzioni.¨La¨societa©¨suddetta¨chiedeva¨la¨riapertura¨dei¨ter-
mini,¨in¨quanto¨non¨era¨riuscita¨a¨presentare¨nel¨termine¨dei¨dodici¨mesi¨
dalla¨data¨di¨accettazione¨della¨dichiarazione¨all'esportazione¨la¨documenta-
zione¨necessaria,¨pur¨essendosi¨fatta¨parte¨diligente¨per¨l'ottenimento¨della¨
stessa.¨La¨diligenza¨della¨societa©,¨infatti,¨era¨provata¨dall'intervento¨della¨
rappresentanza¨diplomatica¨e¨dell'ICE¨al¨fine¨di¨ottenere¨almeno¨una¨dichia-
razione¨sostitutiva¨dalla¨Dogana¨israeliana.¨Il¨Ministero¨delle¨Finanze,¨da¨


IL©CONTENZIOSO©DELL'UE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CEE©135 


parte©sua©si©opponeva©all'accoglimento©della©domanda,©sostenendo©che©i©
documenti©erano©stati©presentati©trentadue©mesi©dopo©le©dichiarazioni©di©
esportazione,©non©rispettando,©quindi,©ne¨il©termine©dei©dodici©mesi©previsto©
all'art.©47,©ne¨l'ulteriore©termine©supplementare©concedibile©di©sei©mesi.©

Secondo©il©Ministero©delle©Finanze,©il©termine©massimo©concedibile©non©
puo©eccedere©i©diciotto©mesi;©ed©a©sostegno©di©tale©tesi©fa©riferimento©
all'art.©48©del©Regolamento©3665/1987©dove©si©prevede©che,©quando©la©prova©
dell'adempimento©di©tutte©le©condizioni©stabilite©dalla©normativa©viene©conse-
gnata©nei©sei©mesi©successivi©ai©dodici©previsti©dall'art.©47.2,©4©e©5,©la©restitu-
zione©da©effettuare©e©pari©all'85%©dell'importo©totale©pagabile©ove©ricorres-
sero©tutti©i©requisiti.©

Al©contrario,©la©societa©esportatrice©ha©ritenuto©che©l'abbattimento©di©cui©
all'art.©48©si©possa©applicare©solo©ai©casi©in©cui©non©siano©stati©concessi©ter-
mini©suppletivi©e©che©l'art.©47.4©si©riferisce©solo©all'ipotesi©di©mancato©rispetto©
di©termini©supplementari©gia©concessi©e©non©al©limite©massimo©di©termini©sup-
plementari©concedibili.©

IquesitI 


1.©öûSe©öin©base©al©c.d.©degli©articoli©47.4©e©48©del©Regolamento©
(CEE)©3665/1987©ösi©debba©ritenere©che:©a) 
i©termini©supplementari©che©
possono©essere©concessi©all'esportatore©comunque©non©possano©superare©la©
durata©massima©di©18©mesi;©oppure©b) 
che,©invece,©la©riduzione©del©15%©si©
applichi©solo©per©il©caso©di©superamento©di©oltre©6©mesi©del©termine©ordinario©
e©di©quello©supplementare©eventualmente©concesso©all'esportatoreý;©
2.©öûSe,©per©il©caso©in©cui©fosse©esatta©l'interpretazione©di©cui©alla©let-
tera©b) 
del©punto©precedente,©in©base©ai©due©predetti©articoli,©esistano©limiti©
temporali©massimi©öin©considerazione©dei©vari©profili,©tra©cui©quelli©indicati©
nella©parte©motiva©di©quest'ordinanza,©che©al©riguardo©possono©rilevare©da©
un©punto©di©vista©del©diritto©comunitario©öentro©cui©possono©essere©concessi©
i©termini©supplementariý;©
3.©öûPer©il©caso©in©cui©fosse©esatta©l'interpretazione©di©cui©alla©lettera©
b) 
del©quesito©1,©quali©siano©tali©limiti©temporali©massimi©e,©quindi,©quali©
siano©i©termini©supplementari,©in©base©ai©due©predetti©articoliý;©
4.©öûSe,©per©il©caso©in©cui©fosse©esatta©l'interpretazione©di©cui©alla©let-
tera©b) 
del©quesito©1,©in©base©ai©due©predetti©articoli©il©privato©possa©vantare©
una©pretesa©giuridicamente©tutelata©alla©fissazione©in©una©certa©misura©(rite-
nuta©congrua©in©riferimento©alle©difficolta©di©procurarsi©la©prescritta©docu-
mentazione)©dei©termini©supplementariý;©
5.©öûSe,©per©il©caso©in©cui©fosse©esatta©l'interpretazione©di©cui©alla©let-
tera©b) 
del©quesito©1,©in©base©ai©due©predetti©articoli©il©Giudice©nazionale©i
n©caso©di©mancata©concessione©da©parte©dell'Autorita©amministrativa©dei©ter-
mini©supplementari©öpossa©riconoscere©il©diritto©dell'esportatore©(che©si©sia©
fatto©parte©diligente©per©procurarsi©i©documenti©ed©inoltrarli©entro©il©termine©
di©12©mesi©di©cui©all'art.©47.2©di©tale©Regolamento)©di©ottenere©i©termini©sup-
plementari©e©possa©determinare©tale©durata©in©base©al©tempo©effettivamente©
occorso©per©ottenere©ed©inoltrare©la©prescritta©documentazioneý.©

Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
IL 
REGIME 
TARIFFARIO 
DELL'IMPORTAZIONE 
DELLE 
BANANE 


Tribunale 
di 
Trento, 
sentenza 
20 
novembre 
2001, 
n. 
1029 
^Giudice©Erlicher 
^

C. 
S.p.A., 
E. 
S.a.s. 
cl 
Amministrazione 
delle 
Finanze 
(avv. 
Stato 
S. 
Pirrone. 
la 
massima 


L'art.©130©del©d.P.R.©n.©43/1988©esclude©che©l'ingiunzione©fiscale©possa©

avere©efficacia©di©titolo©esecutivo,©ma©non©impedisce©all'amministrazione©di©
usare©tale©strumento©nella©sua©funzione©residuale©di©atto©di©accertamento©di©un©
credito©tributario©e©di©intimazione©ad©adempiere©rivolta©al©debitore.©L'istituto©
della©revisione©ex©art.©11©del©D.Lgs©n.©374/1990©non©trova©applicazione©allorche¨
la©determinazione©dei©diritti©evasi©consegua©all'accertamento©di©fatti©illeciti,©
penalmente©rilevanti©e©comunque©al©difuori©dei©casi©in©cui©si©tratti©di©rimediare©
ad©omissioni©e©ad©errori©sull'esatta©individuazione©delle©merci©importate.©Da©
cio©consegue©la©legittimita©dell'ingiunzione©opposta©e©l'ammissibilita©della©
domandariconvenzionaleproposta©dall'amministrazionefinanziaria.©

Eélegittima©l'applicazionedelregime©tariffariopienorispetto©adoperazioni©
effettuate©da©operatore©ûtradizionaleý,©mediante©l'utilizzazione©di©certificati©di©
importazione©riservati©ad©operatori©c.d.©ûnuovi©arrivatiý,©risultati©estranei©alle©
operazioni©di©importazione.©Il©mantenimento©in©capo©alla©societa©importatrice©

della©disponibilita©della©merce©sia©prima©che©dopo©lo©sdoganamento©curato©dal©
proprio©spedizioniere,©l'assolvimento©da©parte©della©medesima©delle©relative©
obbligazione©doganale,©la©omessa©verifica©deipoteri©di©rappresentanza©dell'inter-
mediario©che©procurava©le©licenze©di©importazione,©la©circostanza©che©i©titolari©
delle©medesime©siano©risultati©in©molti©casi©del©tutto©ignari©delle©operazioni©com-
piute©a©loro©nome,©costituiscono©altrettanti©indici©rivelatori©dell'anomalia©della©
situazione,©idonei,©per©la©loro©gravita©e©concordanza,©ad©integrare©la©prova©del©
carattere©fittizio©delle©operazioni.©La©societa©cui©facevano©capo©le©operazioni©
suddette©deve©ritenersi©ûproprietariaý©della©merce©importata©e©tenuta©al©paga-
mento©del©trattamento©tariffario©intero.©La©societa©di©spedizioni©che©ha©svolto©
le©operazioni©doganali©risponde©in©solido©con©l'importatrice©nei©limiti©della©
responsabilita©conseguente©al©ricorso©alla©procedura©semplificata©di©accerta-
mento©ex©art.©12,©comma©6©del©D.Lgs©n.©374/1990.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

il 
commento 


La©Comunita©europea©istituiva©nel©1993,©in©seguito©ad©un©contenzioso©
sorto©nell'ambito©dell'organizzazione©mondiale©del©commercio,©un'organizza-
zione©comune,©il©mercato©europeo©delle©banane.©Lo©scopo©era©quello©di©sosti-
tuire©ai©vari©regimi©nazionali©una©gestione©centralizzata©e©flessibile©dei©flussi©
di©importazione©delle©banane,©al©fine©di©consentire©il©mantenimento©dei©livelli©
di©smaltimento©del©prodotto©originario©dei©Paesi©ACP©(Africa-Caraibi-Paci-
fico),©fornitori©tradizionali,©che©godevano©öe©godono©tuttora©ödi©
un©regime©di©preferenza©tariffaria©comunitaria.©L'organizzazione©comune©fu©
istituita©con©il©regolamento©comunitario©n.©404/1993©il©quale©introdusse©un©
regime©tariffario©agevolato,©limitato©ad©un©contingente©di©importazioni©
annualmente©determinato,©ripartito©per©categorie©di©operatori,©distinti,©grosso©
modo,©a©seconda©della©provenienza©e©dei©quantitativi©di©prodotto©mediamente©
commercializzato.©Il©contingentamento©operava©in©concreto©attraverso©il©rila-
scio©di©licenze©all'importazione©in©favore©degli©operatori©delle©varie©categorie©
e©nei©limiti©fissati©per©ciascuna©di©esse.©Le©importazioni©operate©fuori©contin-
gente©erano©assoggettate©a©dazi©praticamente©proibitivi.©

Alla©situazione©sopra©sommariamente©descritta©si©ricollega©la©nascita©di©
un©mercato©di©rivendita©delle©licenze©di©importazione©e,©parallelamente,©lo©
sviluppo©dell'attivita©di©contrabbando,©incentivata©dalla©rilevanza©e©stabilita©
della©domanda©che©caratterizza©il©prodotto©in©questione©e©dall'impossibilita©
per©alcuni©importatori©di©farvi©fronte©a©causa©dei©disposti©contingentamenti.©
Il©divario©tra©domanda©ed©offerta©risultava©altres|©accentuato©in©seguito©all'e-
sistenza©di©operatori,©i©quali,©pur©avendo©teoricamente©diritto©al©rilascio©di©
licenze©in©virtu©della©loro©qualificazione©o©della©pregressa©attivita©di©importa-
zione,©non©facevano,©per©le©ragioni©piu©svariate©(cessazione©di©attivita©,©com-
mercio©di©altri©prodotti,©ecc.),©in©concreto©uso©di©tale©possibilita©.©Tale©situa-
zione©ha©indotto©alcuni©soggetti©ad©improvvisarsi©ûprocacciatori©di©licenzeý©
per©soddisfare©le©richieste©di©quegli©operatori©che©avevano©esaurito©i©contin-
genti©loro©assegnati.©Le©licenze©venivano©ottenute©spesso©falsificando©le©
domande©presentate©al©Ministero©del©Commercio©con©l'Estero©per©conto©m
a©all'insaputa©ödi©commercianti©ûinertiý©o©di©altri©ignari©operatori©del©set-
tore.©I©titoli©venivano©poi©ûvendutiý©a©grossi©importatori,©i©quali©erano©cos|©
messi©in©condizione©di©superare©i©contingenti©loro©attribuiti,©beneficiando,©in©
definitiva,©di©agevolazioni©cui©non©avrebbero©avuto©diritto.©

öSi©inserisce©nel©contesto©sopra©sommariamente©descritto©la©vicenda©
che©ha©dato©origine©alle©ingiunzioni©fiscali©oggetto©del©giudizio©deciso©con©
l'annotata©sentenza©del©Tribunale©di©Trento.©

öLe©ingiunzioni©si©riferiscono©a©174©operazioni©di©importazione©di©
banane©effettuate©tutte©secondo©il©medesimo©schema.©La©controllata©italiana©
di©una©delle©maggiori©multinazionali©del©settore©importa©dal©Centramerica©
le©partite©di©banane©destinate©al©mercato©italiano.©A©tale©scopo©utilizza©
licenze©procurate©da©un©intermediario©ed©intestate©a©soggetti©o©ditte©apparte-
nenti©alla©categoria©dei©c.d.©ûnuovi©arrivatiý©(categoria©C).©Le©partite©di©
banane©vengono©documentalmente©vendute,©allo©stato©estero,©ai©licenziatari,©
e©sdoganate©per©mezzo©di©spedizioniere,©il©quale©opera©per©conto©e©su©istru-
zioni©della©societa©venditrice.©Dopo©aver©assolto©il©dazio©in©misura©agevolata©


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


le 
banane 
vengono 
rivendute 
alla 
stessa 
societaà 
da 
cui 
erano 
state 
formal-
mente 
acquistate, 
la 
quale 
le 
immette 
successivamente 
sul 
mercato 
italiano. 
Da 
verifiche 
effettuate 
dagli 
organi 
di 
vigilanza 
doganale 
eà 
poi 
risultato 
che 
gli 
intestatari 
di 
licenze 
sono 
rimasti 
del 
tutto 
estranei 
alla 
vicenda, 
trat-
tandosi 
spesso 
di 
soggetti 
che 
avevano 
da 
tempo 
cessato 
la 
propria 
attivitaà 
commerciale. 


öLe 
autoritaà 
doganali 
emettono 
quindi, 
previa 
redazione 
di 
verbali 
di 
constatazione, 
ingiunzioni 
a 
carico 
della 
societaà 
importatrice, 
ritenendo 
che 
la 
stessa, 
attraverso 
le 
fittizie 
triangolazioni 
sopra 
descritte, 
abbia 
illegittima-
mente 
beneficiato 
del 
regime 
daziario 
agevolato. 
Anche 
la 
ditta 
di 
spedizione, 
che 
ha 
provveduto 
a 
sdoganare 
la 
merce 
in 
regime 
semplificato, 
viene 
chia-
mata 
a 
rispondere 
in 
solido 
con 
l'importatore. 


Proposta 
l'opposizione 
avanti 
al 
Tribunale 
di 
Trento, 
entrambe 
le 
societaà 
sostengono 
la 
legittimitaà 
delle 
operazioni 
effettuate 
sulla 
base 
essenzialmente 
della 
seguente 
argomentazione. 


Esse 
fanno 
leva 
sul 
carattere 
pretesemente 
ûoggettivo» 
delle 
agevola-
zioni 
daziarie 
di 
cui 
al 
regolamento 
n. 
404/93, 
le 
quali 
sarebbero 
dipese, 
in 
sostanza, 
dalla 
mera 
verifica 
quantitativa 
volta 
ad 
accertare 
se 
le 
partite 
di 
merce 
importate 
rientrassero 
nell'ambito 
del 
contingente 
di 
2,2 
milioni 
di 
tonnellate 
stabilito 
dall'art. 
18 
del 
reg. 
n. 
404/1993 
(come 
sostituito 
dal 
reg. 
CEE 
3290/1994) 
. 
La 
prova 
positiva 
di 
tale 
inserimento 
viene 
fatta 
derivare 
dalla 
mera 
constatazione 
del 
rilascio, 
da 
parte 
degli 
organi 
nazionali 
compe-
tenti 
(Min. 
del 
Commercio 
con 
I'Estero), 
di 
titoli 
relativi 
ai 
quantitativi 
di 
merce 
in 
concreto 
importata, 
non 
essendo 
evidentemente 
pensabile 
che 
tali 
titoli 
siano 
stati 
emessi 
in 
esubero 
rispetto 
alle 
quote 
stabilite 
a 
livello 
comu-
nitario. 
Tutto 
si 
risolve, 
quindi, 
ösecondo 
la 
prospettazione 
delle 
opponenti 
önella 
semplice 
equazione: 
esistenza 
di 
titolo 
di 
importazione 
diritto 
all'ap-
plicazione 
del 
dazio 
agevolato, 
non 
rilevando 
la 
circostanza 
che 
all'immis-
sione 
sul 
mercato 
comunitario 
abbia 
provveduto 
un 
soggetto 
diverso 
dal 
tito-
lare 
della 
licenza. 


L'argomento 
eà 
contraddetto 
dall'amministrazione 
finanziaria, 
la 
quale 
rileva, 
in 
primo 
luogo, 
che 
il 
contingente 
tariffario 
non 
eà 
unico, 
bens|à 
ripar-
tito 
in 
tre 
ûtranches» 
a 
seconda 
della 
categoria 
degli 
operatori 
ammessi 
a 
beneficiarne. 
Ai 
sensi 
dell'art. 
19 
del 
Regolamento 
CEE 
n. 
404/93 
la 
riparti-
zione 
del 
contingente 
avviene 
infatti 
nel 
seguente 
modo: 
öIl 
65,5% 
per 
la 
categoria 
degli 
operatori 
che 
hanno 
commercializzato 
banane. 
di 
paesi 
terzi 
e 
le 
banane 
ACP 
non 
tradizionali 
(provenienti 
dalle 
ex 
colonie 
francesi 
del-
l'Africa, 
Caraibi 
e 
Pacifico 
ed 
eccedenti 
le 
quantitaà 
tradizionalmente 
espor-
tate 
da 
tali 
Paesi); 
il 
30% 
per 
la 
categoria 
degli 
operatori 
che 
hanno 
commer-
cializzato 
banane 
comunitarie 
e/o 
ACP 
tradizionali; 
il 
3,5% 
per 
la 
categoria 
di 
operatori 
che 
hanno 
iniziato 
a 
commercializzare 
nel 
triennio 
antecedente 
banane 
diverse 
dalle 
banane 
comunitarie 
e/o 
dalle 
banane 
ACP 
tradizionali. 
Rilievo 
decisivo, 
ai 
fini 
dell'individuazione 
della 
natura 
delle 
agevolazioni, 
rivestepoiilregolamenton. 
1442/1993,ilqualeripartisceilcontingentetarif-
fario 
annualmente 
tra 
distinte 
categorie 
di 
operatori 
in 
relazione 
all'origine 
delle 
banane 
importate 
e, 
piuà 
precisamente, 
tra 
operatori 
di 
categoria 
ûAý, 
di 
categoria 
ûB» 
e 
di 
categoria 
ûCý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Gia©da©tali©premesse©discende©la©constatazione©dell'impossibilita©di©pro-
cedere©ad©una©verifica©ûmeramente©oggettivaý©volta©ad©accertare©che©le©par-
tite©di©merce©per©cui©e©causa©rientrino©nei©contingenti©ammessi©a©tassazione©
ridotta,©senza©prendere©in©considerazione©la©qualificazione©soggettiva©dell'im-
portatore©nei©termini©indicati©dal©citato©art.©2©del©reg.©n.©1442/93.©

L'amministrazione©opposta©rileva©altres|©che©l'intero©sistema©dell'or-
ganizzazione©comune©del©mercato©delle©banane,©cos|©come©introdotto©dai©
regolamenti©n.©403/93©e©1442/93,©si©basa©sulla©attenta©ponderazione©del-
l'incidenza©delle©misure©restrittive©sulle©varie©categorie©di©operatori©come©
sopra©individuate,©onde©ridurre©al©minimo©gli©effetti©discorsivi©connessi©
all'uso©di©meccanismi©protezionistici©di©contingentamento.©Tale©sistema©
richiede,©quindi,©un©attento©censimento©degli©operatori©del©settore©ed©un©
esatto©monitoraggio©del©flussi©di©merce©ammessi©sul©mercato©europeo©da©
ciascuno©di©essi©(v.©art.©29©del©reg.©n.©404/1993©e©art.©4,©c.©1©del©reg.©

n.©1442/1993),©essendo©inoltre©i©vari©contingenti©rideterminati©annual-
mente©sulla©base©dei©volumi©di©importazioni©effettuati©da©ogni©singolo©
operatore©negli©anni©progressi©(v.©art.©19,©comma©2©reg.©n.©404©e©articoli©9©
e©14©del©reg.©n.©1442).©Le©effettuazioni©di©operazioni©ûinesistentiý©o©mera-
mente©cartolari©con©importatori©ûfigurativiý,©oltre©a©sottrarre©quote©di©
contingente©a©coloro©che©realmente©operano©od©intendono©operare©nel©
settore,©finisce©con©il©pregiudicare©l'attendibilita©ed©operativita©futura©del-
l'intero©sistema,©basato©sull'assegnazione©di©licenze©commisurate©sui©
quantitativi©medi©che©ciascun©operatore©risulta©aver©commercializzato©
nel©triennio©precedente.©
In©un©siffatto©contesto©normativo©risulta©veramente©arduo©sostenere©c
ome©in©effetti©sostenuto©da©entrambi©gli©opponenti©öche©sarebbe©del©tutto©
ultronea,©ai©fini©dell'accertamento©del©diritto©alle©agevolazioni©di©cui©si©tratta,©
la©verifica©di©corrispondenza©tra©titolare©della©licenza©di©importazione©e©sog-
getto©che©ûrealmenteý©immette©la©merce©sul©mercato©comunitario.©

L'assunto©trova©del©resto©ulteriore©e©chiara©smentita©anche©alla©luce©di©
altre©disposizoni©del©reg.©n.©1442/1993.©L'art.©13©del©citato©regolamento,©pur©
ammettendo©una©limitata©ûcircolabilita©ý©delle©licenze©di©importazione©(per©
una©sola©cessione©e©tra©operatori©della©medesima©categoria,©tra©operatori©
della©categoria©ûAý©a©favore©di©operatori©della©categoria©ûBý©e©viceversa,©da©
operatori©delle©categorie©ûAý©e©ûBý©a©favore©di©operatori©della©categoria©C)©
vieta©espressamente©le©cessioni©fra©operatori©della©categoria©C©a©favore©di©
operatori©della©categoria©A©e©B©(2.©comma©dell'art.©13©citato).©

La©ragione©di©tale©divieto©si©spiega©con©riferimento©alla©particolare©tipo-
logia©degli©operatori©di©categoria©C,©ai©quali©le©citate©disposizioni©comunitarie©
riservano©una©quota©estremamente©ridotta©del©contingente©ammesso©a©tratta-
mento©daziario©preferenziale©(il©3,5%).©Si©tratta©di©imprenditori©che©hanno©
iniziato©a©commercializzare©banane©centramericane©nel©triennio©di©riferi-
mento©antecedente©la©richiesta©di©rilascio©di©importazione©(v.©art.©2©reg.©

n.©1442/93).©II©divieto©di©cessione©di©tali©titoli©agli©operatori©che©tradizional-
mente©operano©sul©mercato©delle©banane©(di©categoria©A©e©B)©e©volto©a©garan-
tire©la©possibilita©che©nuovi©operatori©si©affaccino©a©tale©mercato©e,©in©defini-
tiva,©a©salvaguardare©la©liberta©di©iniziativa©economica©degli©stessi©rispetto©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE141

alle©naturali©tendenze©oligopolistiche©degli©operatori©gia©affermati©che©
godono©dei©vantaggi©concorrenziali©derivanti©dal©controllo©di©rilevanti©quote©
di©mercato©(v.©al©riguardo©il©13.©ûconsiderandoý©del©preambolo©al©
reg.©n.©404/1993©e©soprattutto©il©6.©considerando©del©reg.©n.©1442/1993,©ove©
si©dichiara©espressamente©che©il©divieto©di©cessione©dei©titoli©rilasciati©agli©
operatori©di©categoria©C©e©volto©ad©evitare©relazioni©commerciali©artificiose©o©
speculative.©

Nella©fattispecie©sottoposta©all'esame©del©Tribunale©trentino©risulta©d
alla©documentazione©prodotta©dall'Amministrazione©öche©tutte©indistinta-
mente©le©174©importazioni©per©cui©e©causa©sono©state©effettuate©sulla©scorta©
di©certificati©intestati©ad©operatori©``nuovi©arrivati''.©

Tale©dato©di©fatto©evidenzia©la©reale©ûcausa©economicaý©delle©triangola-
zioni,©volte©ad©aggirare©precisi©e©tassativi©divieti©di©cessione©del©titoli©in©que-
stione.©In©altri©termini,©attraverso©il©meccanismo©delle©doppie©cessioni©la©C.©
(operatore©di©categoria©A)©che©evidentemente©aveva©esaurito©il©contingente©a©
propria©disposizione,©ha©potuto©ûappropriarsiý©di©quote©di©contingente©che©i©
regolamenti©comunitari©avevano©inteso©riservare©in©via©esclusiva©ad©operatori©
``nuovi©arrivati''.©

Avv. 
SarrE 
PirronE 


Gli 
argomenti 
della 
decisione 


û(omissis)©

La©legittimita©delle©ingiunzionifiscali.©Le©parti©attrici©hanno©eccepito©l'il-
legittimita©delle©ingiunzioni©opposte©in©quanto©emesse©ai©sensi©di©una©norma,©
l'art.©82©del©d.P.R.©n.©43/1973,©che©e©stata©abrogata©dall'art.©130©del©d.P.R.©n.©
43/1988.©Nel©condividere©l'orientamento©espresso©al©riguardo©sia©dalla©giuri-
sprudenza©di©questo©distretto©(v.©sentenze©della©Corte©d'Appello©citate©dal-
l'Amministrazione©finanziaria©nelle©scritture©difensive©finali)©sia©dalla©
Suprema©Corte©(v.©Cass.©2©giugno©1999©nr.©5350©e©Cass.©8©giugno©2000©nr.©
7801)©si©ritiene©che©la©natura©giuridica©dell'ingiunzione©puo©essere©ora©solo©
quella©di©atto©amministrativo©di©accertamento©di©un©credito©tributario©e©di©
contestuale©intimazione©ad©adempiere©rivolta©al©debitore©avendo©essa©perduto©
l'efficacia©di©titolo©esecutivo©e©di©atto©prodromico©all'esecuzione©forzata,©la©
quale©viene©attuata©nelle©forme©dell'esecuzione©esattoriale©a©cura©dei©conces-
sionari©del©servizio©di©riscossione©dei©tributi,©previa©formazione©dei©ruoli.©

Le©attrici©hanno©lamentato©il©mancato©rispetto©del©procedimento©di©revi-
sione©previsto©dall'art.©11©del©D.Lgs.©n.©374/1990©(in©particolare©la©notifica©
della©rettifica©e©l'eventuale©procedimento©amministrativo©conseguente)©richia-
mando©la©motivazione©della©pronuncia©della©Corte©di©Cassazione©23©ottobre©
1998©n.©10542,©circa©la©riferibilita©di©tale©procedura©a©tutte©le©ipotesi©di©retti-
fica©di©accertamenti©divenuti©definitivi©e©l'inammissibilita©della©domanda©di©
riconoscimento©del©credito©erariale©direttamente©proposta©dalla©amministra-
zione©in©sede©giudiziale.©Pur©dando©atto©che©la©dogana©di©Trento©ha©inteso©
agire©ai©sensi©del©citato©art.©11©(un©tanto©viene©riconosciuto©anche©dall'ammi-
nistrazione©convenuta©nelle©comparse©di©risposta),©ritiene©questo©giudice©con-
divisibile©l'interpretazione©espressa©dalla©Suprema©Corte©in©ordine©all'inappli-
cabilita©dello©strumento©della©revisione©d'ufficio©ûallorche¨la©determinazione©


142RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

dei©diritti©evasi©consegua,©come©nella©specie,©a©fatti©di©contrabbando;©quando©
cioe©non©si©tratti©di©rimediare©con©la©verifica©in©contraddittorio©ad©omissioni©
e©ad©errori©sulla©esatta©individuazione©delle©merci©importate,©ma©di©quantifi-
care©l'entita©del©dovuto©come©conseguenza©di©un©giudizio©sulla©sussistenza©di©
illeciti,©demandato©al©giudice©penaleý©(Cass.©26©gennaio©1999©nr.©685).©Come©
verra©chiarito©piu©avanti©e©ravvisabile©nella©fattispecie©una©condotta©illecita,©
di©cui©viene©accertata©incidentalmente©in©questa©sede©l'esistenza,©realizzata©al©
fine©di©beneficiare©del©dazio©di©importazione©ridotto©e©da©cio©discende©da©un©
lato©la©legittimita©della©ingiunzione,©sia©pure©con©i©limitati©effetti©specificati,©
e©dall'altro©lato©l'ammissibilita©della©domanda©riconvenzionale©proposta©dal-
l'amministrazione©finanziaria.©

Il 
merito 
della 
controversia. 
Pare©opportuno©premettere©una©rapida©disa-
mina©della©disciplina©del©regime©di©importazione©delle©banane©nella©Comu-
nita©europea.©

L'art.©17©del©Reg.©CEE©n.©404/93©prevede©per©le©importazioni©di©banane©
û©la©presentazione©di©un©certificato©rilasciato©dagli©Stati©membri©a©qualunque©
interessato©che©ne©faccia©richiesta,©fatte©salve©particolari©disposizioni©per©l'ap-
plicazione©degli©articoli©18©e©19ý.©Tali©ultime©norme©(secondo©l'ulteriore©speci-
ficazione©contenuta©nel©Reg.©CEE©n.©1442/93)©prevedono©l'istituzione©di©un©
contingente©tariffario©per©le©importazioni©di©banane©da©Paesi©terzi©e©ACP©
non©tradizionali©a©dazio©ridotto©e©l'art.©19©ripartisce©il©contingente©fra©tre©
gruppi©di©operatori©nel©seguente©modo:©il©66,5%©alla©categoria©A)©costituita©
dagli©operatori©che©prima©del©1992©avevano©commercializzato©merce©di©paesi©
terzi©o©banane©ACP©non©tradizionali;©il©30%©alla©categoria©B)©composta©dagli©
operatori©che©avevano©commercializzato©banane©comunitarie©o©banane©ACP©
tradizionali;©il©3,5%©alla©categoria©C)©riservata©agli©operatori©di©nuova©attivita©
per©il©commercio©di©banane©non©comunitarie©o©ACP©non©tradizionali.©Va©pre-
cisato©che©per©le©importazioni©nei©limiti©del©citato©contingente©tariffario©e©fis-
sata©un'imposizione©pari©a©100©ecu©per©tonnellata©per©il©prodotto©proveniente©
da©paesi©terzi©e©a©dazio©zero©per©le©banane©di©origine©ACP;©le©importazioni©
extra©contingente©scontano©invece©un©dazio©di©850©ecu©(o©di©750©ecu)©a©ton-
nellata©rendendo©antieconomica©l'operazione.©L'art.©13©del©regolamento©CEE©

n.©1442/1993©prevede©la©facolta©di©cessione©dei©diritti©connessi©alle©licenze©di©
importazione©a©favore©di©un©solo©cessionario©per©ogni©titolo©e©relativo©
estratto,©stabilendo©peraltro©il©divieto©di©trasferimento©da©un©operatore©della©
categoria©C)©a©favore©di©operatori©delle©categorie©A)©e©B).©
In©presenza©di©questo©quadro©normativo,©si©passa©ad©esaminare©l'insieme©
delle©operazioni©poste©in©essere©dalla©C.©con©i©titolari©delle©licenze©di©importa-
zione©secondo©quanto©prospettato©concordemente©dalle©parti©e©rilevabile©
documentalmente.©

La©C.,©che©era©proprietaria©della©merce,©l'ha©venduta©allo©stato©estero©in©
singole©partite©ai©titolari©dei©certificati©esattamente©indicati©nei©processi©ver-
bali©di©constatazione©(documenti©prodotti©dalla©C.©in©allegato©all'atto©di©cita-
zione),©i©quali©hanno©provveduto©all'importazione©delle©banane©in©Italia©e©
successivamente©le©hanno©rivendute©alla©C.©stessa.©

Sostengono©le©attrici©che©i©negozi©di©compravendita©intervenuti©sono©
validi©ed©effettivi©essendo©stati©regolarmente©fatturati©e©contabilizzati©dalle©


ILéCONTENZIOSOéNAZIONALE

ditteécoinvolteéeérispondendoétaliéoperazioniéadéunaéprecisaécausaéeconomicaé
rappresentataédall'interesseédeiécontraentiél'unoéaévalorizzareélaépropriaé
licenzaésenzaéassumersiégliéoneriéeégliéincombentiéconnessiéall'importazioneé
eédistribuzioneéeél'altroéaédisporreédiémaggioriéquantitativiédiémerceédaécom-
mercializzareésuléterritorioénazionale,ésenzaédoverlaéimportareéaédazioépieno.é
Aggiungonoéche,éessendoéavvenutaél'importazioneéinéforzaédiécertificatiérego-
larmenteéemessiéeécomunqueésenzaécheéneésiaéderivatoéilésuperamentoédelé
contingenteétariffarioé(circostanzaénemmenoédedottaédall'amministrazione)é
laépretesaétributariaénonée©élegittimaéstanteél'irrilevanzaédeléfattoécheél'immis-
sioneénelémercatoécomunitarioésiaéeventualmenteéavvenutaéadéoperaédiésog-
gettoédiversoédalétitolareédellaélicenza;écio©éinéquantoél'agevolazioneédoganaleé
sarebbeélegataéunicamenteéall'esistenzaédelérequisitoéoggettivoédell'inseri-
mentoédellaémerceénelécontingenteéperéeffettoédelérilascioédelécertificatoédié
importazione.éVieneérichiamato,éaéconfermaédellaécorrettezzaédiétaleéimposta-
zione,éilétenoreéletteraleédelécitatoéart.é17édeléReg.éCEEéinéordineéalérilascioé
dellaélicenzaéûaéqualsiasiéinteressatoécheéneéfacciaérichiestaý.é

Taleéinterpretazioneénonépareécondivisibile.éVaéinéprimoéluogoéeviden-
ziatoécheélaénormaécitataéfaésalveéûleéparticolariédisposizioniéadottateéperé
l'applicazioneédegliéarticolié18éeé19ýéiéquali,écomeésopraéspecificato,éintrodu-
conoéeédisciplinanoéilécontingenteétariffario,éindividuandoéleétreécategorieédié
soggettiécheébeneficianoédell'agevolazioneédaziariaéconéiérelativiélimiti.éVaé
poiéricordatoéilédivietoéfissatoédall'art.é13édeléReg.én.é1442/93édiécessioneédeié
dirittiéconnessiéalleélicenzeédaéoperatoriédiécategoriaéC)éaéfavoreédiéoperatorié
titolariédelleéaltreécategorie.éNonév'e©édubbioécheél'elementoésoggettivoé(titola-
rita©édeiécertificati)éassumeérilievo,éalmenoéaédeterminatiéfini,énellaéregolamen-
tazioneécomunitaria.é

L'assuntoédell'ufficioédoganaleée©écheéilécomplessoédelleéoperazioniérealiz-
zateé(cessioneédellaémerceéalloéstatoéestero,éimportazioneéformalmenteéadé
operaédelétitolareédellaélicenzaéeérivenditaéaéC.édopoélaénazionalizzazione)é
siaésimulatoéeécheéinérealta©éleéimportazioniédebbanoéessereéattribuiteéallaéC.é
essendosiésemplicementeéverificataél'interposizioneéfittiziaédeiétitolariédelleé
licenze.éIlémeccanismoéattuatoéavrebbeéconsentitoéallaéC.,écheéavevaéesauritoé
iléproprioécontingente,édiédisporreédiéulterioriéquantitativiédiébananeédaé
immettereésuléterritorioénazionaleéaéprezzoécompetitivoéperéeffettoédelédazioé
ridotto.é

Inépresenzaédelleécontrapposteéposizioniédelleépartiéinéordineéallaéqualifi-
cazioneédeiémedesimié(pacifici)éelementiédiéfatto,éoccorreéesaminareéleéragionié
posteédallaéconvenutaéaésostegnoédell'asseritoécarattereéartificiosoéeéfittizioé
delleénegoziazioniésopraédescritte.

EéincontestatoécheélaéC.éhaésempreémantenutoélaématerialeédisponibilita©é
dellaémerceéancheédopoélaévendita,éhaécuratoé(perécontoédelétitolareédellaé
licenzaéperéilétramiteédeléN.,ésecondoélaéversioneéattorea)élaéproceduraédié
importazioneéprovvedendoéalépagamentoédeiédirittiédoganaliéeédeiécostiédelloé
spedizioniereéedéinfineéhaéprovvedutoéalétrasportoéeéallaécommercializzazioneé
inéItalia.é


144RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Si©evince©dai©processi©verbali©di©constatazione©redatti©dall'ufficio©SVAD©
della©Dogana©di©Trento©e©prodotti©in©giudizio©dalla©C.©che©i©titolari©formali©
dei©certificati©di©importazione,©che©secondo©quanto©prospettato©dall'attrice©
avrebbero©effettivamente©acquistato©le©partite©di©banane,©le©avrebbero©impor-
tate©e©successivamente©rivendute©alla©stessa©cedente,©in©risposta©alla©richiesta©
di©informazioni©inviata©dall'ufficio©ai©sensi©dell'art.©11©del©D.Lgs.©

n.©374/1990©si©sono©dichiarati©nella©maggior©parte©dei©casi©all'oscuro©di©tali©
operazioni©e©quindi©completamente©estranei©ad©esse©ed©in©altra©parte©non©
sono©stati©rintracciati©avendo©cessato©da©tempo©l'attivita©.©Tale©documenta-
zione,©del©resto©neppure©contestata©dalle©attrici,©puo©essere©utilizzata©ai©fini©
probatori©essendo©relativa©al©procedimento©sfociato©nella©redazione©dei©pro-
cessi©verbali©di©contestazione.©
Va©ancora©rilevato©che©non©v'e©prova©del©fatto©che©le©fatture©relative©alla©
cessione©delle©banane©siano©state©regolarmente©registrate©dagli©acquirenti©e©
che©in©occasione©della©rivendita©della©merce©i©cedenti©abbiano©documentato©
fiscalmente©l'operazione.©Si©osserva©che©dal©tenore©delle©citate©risposte©alle©
richieste©di©notizie©e©documenti©inviate©dall'ufficio©doganale©deve©ragionevol-
mente©escludersi©che©gli©operatari©interpellati©(titolari©delle©licenze)©abbiano©
adempiuto©agli©incombenti©fiscali©in©relazione©alle©negoziazioni©in©questione.©
In©nessuna©considerazione©puo©essere©tenuta©la©giustificazione©delle©attrici©in©
ordine©all'intervento©di©N.F.,©qualificatosi©rappresentante©dei©contraenti©tito-
lari©delle©licenze©d'importazione,©posto©che©non©v'e©prova©di©una©condotta©
diligente©delle©attrici©volta©all'accertamento©dell'effettivita©del©possesso©dei©
poteri©rappresentativi©e©quindi©tale©da©configurare©una©posizione©di©buona©
fede©meritevole©di©tutela.©

Quelli©evidenziati©sono©indici©rivelatori©dell'anomalia©della©situazione©in©
esame©che©risultano©idonei,©per©la©loro©gravita©e©concordanza,©ad©integrare©
la©prova©del©carattere©fittizio©delle©operazioni©poste©in©essere©dalla©C.©Non©si©
tratta©di©verificare©e©dichiarare©la©simulazione©assoluta©dei©negozi©giuridici©
formalmente©stipulati©(al©riguardo©non©v'e©neppure©domanda©della©conve-
nuta)©ma©di©accertare,©in©via©incidentale©quale©presupposto©del©fondamento©
della©pretesa©erariale,©il©compimento©di©un©illecito©per©effetto©della©violazione©
della©disciplina©delle©importazioni,©attraverso©un©meccanismo©che©prevedeva©
lo©strumentale©ricorso©a©operazioni©che©in©realta©non©erano©volute©da©una©
parte©(C.)©e©all'altra©parte©non©erano©probabilmente©nemmeno©note.©

Va©ora©precisato©che©i©titolari©dei©certificati©utilizzati©per©le©importazioni©
oggetto©di©accertamento©sono©tutti©operatori©di©categoria©C),©come©e©dato©
rilevare©dall'elenco©relativo©al©contingente©tariffario©per©l'anno©1998©prodotto©
dall'attrice©(doc.©n.©51)©ed©e©parimenti©pacifico©che©la©C.©e©operatore©delle©
categorie©A)©e©B).©Stante©il©divieto,©sopra©ampiamente©menzionato,©di©ces-
sione©delle©licenze©di©categoria©C)©a©favore©di©operatori©delle©altre©categorie,©
pare©evidente©l'illiceita©delle©operazioni©realizzate©dall'attrice©che,©oltre©a©pre-
sentare©aspetti©di©oggettiva©anomalia©tali©da©farle©ritenere©fittizie,©sono©volte,©
nell'insieme©considerate,©a©conseguire©in©concreto©il©risultato©che©la©disciplina©
comunitaria©ha©inteso©impedire.©Merita©ricordare©la©ratio 
di©detto©divieto:©
come©chiarito©dal©legislatore©europeo©esso©e©finalizzato©ad©evitare©che©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

abbiano©luogo©ûrelazioni©commerciali©artificiose©o©speculativeý©nonche¨il©
rischio©di©turbamento©dei©normali©rapporti©commerciali©(sesto©ûconside-
randoý©dal©preambolo©al©Reg.©CEE©n.©1442/93)©e©quindi©e©dettato©a©tutela©
dei©ûnuovi©operatori©che©hanno©recentemente©intrapreso©o©che©intraprende-
ranno©un'attivita©commerciale©in©questo©settoreý©(tredicesimo©considerando©
al©Reg.©CEE©n.©404/93).©

Si©deve©concludere©che©attraverso©le©importazioni©contestate©la©C.,©ope-
ratore©delle©categorie©A©e©B,©che©verosimilmente©aveva©esaurito©il©contin-
gente©riservato©alle©sue©licenze,©ha©immesso©nel©consumo©nazionale©ulteriori©
quantitativi©di©banane©a©dazio©ridotto©che©competevano©agli©operatori©di©
categoria©C.©

Le©argomentazioni©che©precedono©rendono©evidente©l'irrilevanza©della©
questione,©sollevata©dalla©C.,©della©validita©ed©efficacia©dei©certificati©d'impor-
tazione©utilizzati,©posto©che©la©pretesa©doganale©trova©fondamento©nella©vio-
lazione©sostanziale©delle©disciplina©comunitaria.©

La©C.©ha©eccepito©la©propria©carenza©di©legittimazione©passiva©facendo©
riferimento©al©disposto©degli©articoli©202©del©codice©doganale©comunitario©
che©individua©i©debitori©d'imposta©nel©caso©di©importazione©irregolare©
e©all'art.©38©del©codice©doganale©interno©che©indica©quale©soggetto©passivo©
dell'obbligazione©doganale©il©proprietario©della©merce.©Analogo©rilievo©ha©
sollevato©la©ditta©E.©mettendo©in©evidenza©che©la©normativa©comunitaria©
richiede©la©consapevolezza©dell'irregolarita©dell'introduzione©(elemento©
soggettivo).©

Quanto©accertato©ed©esposto©in©ordine©alla©natura©fittizia©e©non©reale©
delle©operazioni©connesse©all'introduzione©nel©territorio©nazionale©delle©
banane©da©parte©della©C.©esclude©ogni©dubbio©sulla©ûirregolarita©ý©dell'impor-
tazione©e©induce©nel©contempo©a©individuare©nella©stessa©attrice©il©soggetto©
titolare©della©merce©e©quindi©anche©del©debito©erariale.©Per©le©stesse©ragioni©
nella©C.©va©identificato©il©ûproprietario©della©merceý©importata.©Quanto©alla©

E.©la©sua©responsabilita©sociale©deriva©dal©disposto©dell'art.©12©del©D.Lgs.©
n.©374/1990©e©non©pare©possibile,©avendo©la©solidarieta©funzione©di©garanzia©
a©favore©dell'erario,©attribuire©rilievo©a©presunti©stati©soggettivi,©non©senza©
evidenziare©che©le©anomale©modalita©delle©importazioni©avrebbero©dovuto©
indurre©lo©spedizioniere©doganale©diligente©ad©esperire©gli©approfondimenti©
del©caso.©
La©C.©ha©infine©invocato©l'applicazione©dell'art.©220©paragrafo©2©lette-
ra©B)©del©codice©doganale©comunitario©per©sentire©dichiarare©non©dovuti©
i©maggiori©diritti©intimati©per©effetto©della©contabilizzazione©a©posteriori©da©
parte©dell'autorita©doganale,©non©essendo©possibile©per©quest'ultima©correg-
gere©in©tal©modo©eventuali©errori©in©presenza©di©una©posizione©di©buona©fede©
dell'importatore.©

Sul©punto©pare©sufficiente©osservare©che©il©carattere©irregolare©della©
introduzione©della©merce©esclude©in©radice©la©possiblita©di©beneficiare©dell'esi-
mente©in©questione,©difettando©il©requisito©della©buona©fede.©

(omissis)ý©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

RICORSO 
AVVERSO 
IL 
SILENZIO 
DELL'AMMINISTRAZIONE: 
UN 
FRENO 
ALL'ESTENSIONE 
DEI 
POTERI 
DECISORI 
DEL 
GIUDICE 
AMMINISTRATIVO 


Consiglio©di©Stato,©Adunanza¨Plenaria,©9©gennaio©2002,©n.©1©^Presidente¨De©
Roberto©^Estensore¨Borioni©^Ministero©della©Sanita©e©Ministero©
dell'Universita©e©della©Ricerca©Scientifica©e©Tecnologica©(avv.©Stato©G.©
Aiello)©c/©A.©P.©ed©altri.©(1).©

Tribunale©Amministrativo©Regionale©del©Lazio,©sezione©III-bis,©6©marzo©2002,©

n.©1682©^Presidente¨Scognamiglio©^V.M.T.©ed©altri©(avv.ti©Iannarelli©e©
Cintoli)©il©Ministero©dell'Istruzione,©dell'Universita©e©della©Ricerca©Scien-
tifica©(avv.©Stato©M.A.©Scino).©(2).©
le 
massime 


(1)©L'art.¨21¨bis,¨cos|©¨come¨modificato¨dall'art.¨2¨legge¨205/00,¨introduce¨
nell'ordinamento¨un¨giudizio¨speciale¨diretto¨ad¨accertare¨se¨il¨ûsilenzioý¨violi¨

l'obbligo¨dell'Amministrazione¨di¨adottare¨un¨provvedimento¨esplicito¨sull'i-

stanzadelprivato;ilgiudicenonpuo©,ne¨tantomenodeve,¨sostituirsiall'Ammi-

nistrazioneinnessunafasedelgiudizio,¨malimitarsiadaccertareseilûsilenzioý¨

sia¨o¨non¨sia¨illegittimo¨e,¨nel¨caso¨di¨accoglimento¨del¨ricorso,¨imporra©¨all'Am-

ministrazionediprovvederesull'istanzaentro¨iltermineprevisto.¨
Lepotesta©¨amministrativenonpassanoincapoall'organogiudicantenean-

che¨quando¨l'istanza¨del¨privato¨si¨realizzi¨in¨un¨provvedimento¨che¨sia¨espres-

sionedipotereprivo¨dicontenutodiscrezionaleoabasso¨contenuto¨didiscrezio-

nalita©¨.¨L'art.¨21¨bis,¨infatti,¨definisce¨una¨disciplina¨unica¨e¨indifferenziata,¨

valida¨in¨tutti¨i¨casi¨in¨cui¨l'Amministrazione¨si¨sottragga¨al¨dovere¨di¨adottare¨

un¨atto¨autoritativo¨esplicito.¨

(2)©Nei¨casidiazione¨che¨haperoggetto¨unapretesapatrimoniale¨diretta,¨
gia©¨predeterminata¨in¨tutti¨i¨suoi¨elementi,¨o,¨quanto¨meno,¨facilmente¨determi-

nabile,¨questasiprospettacomerivoltaall'accertamentodiunobbligopatrimo-

niale¨imposto¨dall'ordinamento¨ed¨e©¨diretta¨ad¨ottenere¨una¨pronuncia¨di¨con-

danna¨dell'Amministrazione.¨A¨siffatto¨risultato¨non¨puo©¨condurre¨il¨procedi-

mento¨speciale¨di¨annullamento¨del¨silenzio-rifiuto¨ex¨art.¨2¨della¨legge¨205/¨

2000:neldettoprocedimento¨ilgiudiceamministrativoesercitasoloipoteripro-

pri¨della¨giurisdizione¨di¨legittimita©¨.¨Nei¨casi,¨invece,¨di¨giurisdizione¨esclusiva¨

per¨giungere¨alla¨condanna¨della¨P.A.,¨le¨pretese¨patrimoniali¨devono¨essere¨

valutate¨attraverso¨un¨giudizio¨ordinario¨diretto¨ad¨accertare¨la¨reale¨consi-

stenza¨della¨posizione¨giuridica¨vantata,¨della¨titolarita©¨della¨stessa,¨ed,¨infine,¨

della¨sussistenza¨dell'inadempimento¨dell'Amministrazione.¨Il¨nuovo¨e¨accele-

rato¨strumento¨di¨tutela¨offerto¨dalprocedimento¨speciale¨introdottoper¨i¨ricorsi¨

avverso¨il¨silenzio¨non¨puo©¨valere¨per¨ottenere¨in¨modo¨anticipato¨una¨delibera-

zione¨del¨mertito¨della¨controversia,¨che¨invece¨e©¨riservato¨al¨normale¨giudizio¨

di¨cognizione.¨

il 
commento 


1.©Ricostruzione¨della¨questione¨öCon©la©decisione©de¨qua¨l'Adu-
nanza©Plenaria©prende©in©esame©e©definisce,©sembrerebbe©in©modo©decisivo,©

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

l'annosa¨questione¨della¨tutela¨delle¨situazioni¨giuridiche¨soggettive¨dei¨pri-
vati¨nell'ipotesi¨di¨mancata¨(o¨intempestiva)¨adozione¨del¨provvedimento¨
amministrativo.¨

Le¨premesse¨per¨la¨costruzione¨della¨disciplina¨attuale¨del¨silenzio-
rifiuto¨sono¨poste¨dalla¨giurisprudenza¨all'inizio¨degli¨anni¨sessanta,¨con¨il¨
superamento¨della¨concezione¨tradizionale¨che¨identificava¨nel¨silenzio¨della¨
pubblica¨Amministrazione¨un¨atto¨amministrativo¨tacito.¨Il¨nuovo¨orienta-
mento¨e©¨prospettato¨per¨la¨prima¨volta¨dall'Adunanza¨plenaria¨del¨Consiglio¨
di¨Stato¨nella¨celebre¨sentenza¨n.¨8¨del¨3¨maggio¨1960,¨relativa¨agli¨effetti¨
della¨decisione¨tardiva¨sul¨ricorso¨gerarchico¨nei¨confronti¨del¨giudizio¨
instaurato¨contro¨il¨silenzio-rigetto.¨Il¨giudice¨amministrativo¨offre,¨in¨questo¨
modo,¨una¨interpretazione¨del¨silenzio¨come¨mero¨comportamento¨omissivo,¨
nel¨quale¨non¨e©¨mai¨ravvisabile¨una¨decisione,¨neppure¨implicita,¨della¨pub-
blica¨Amministrazione(1).¨

Il¨giudice¨amministrativo¨con¨la¨ricordata¨pronuncia¨del¨1960¨aveva¨fon-
damentalmente¨evidenziato¨che¨nel¨sistema¨del¨diritto¨amministrativo¨gli¨
effetti¨costitutivi,¨cui¨e©¨interessato¨il¨cittadino¨che¨agisce¨contro¨il¨silenzio,¨
non¨possono¨di¨regola¨conseguire¨che¨ad¨atti¨formali¨dell'Amministrazione.¨
Pertanto,¨ûla¨mancanza¨dell'atto¨implica¨necessariamente¨che¨la¨situazione¨
giuridica¨debba¨restare¨immutataý.¨L'Amministrazione¨ha¨il¨dovere©di¨prov-
vedere¨ed¨il¨giudice¨``puo©accertare¨l'illegittimita©¨dell'omissione,¨ma¨non¨puo©¨
anche¨sostituirsi¨all'Amministrazione¨nel¨determinare¨il¨contenuto¨dell'atto'',¨
poiche¨esso¨riguarda¨``valutazioni¨riservate¨all'autorita©¨amministrativa''.¨
Secondo¨l'Adunanza¨Plenaria¨del¨1960,¨quindi,¨l'illegittimita©¨non¨risiede¨nel-
l'aver¨rifiutato¨(tacitamente)¨l'istanza,¨ma¨nell'aver¨rifiutato¨di¨emettere¨su¨
di¨essa¨un¨qualsiasi¨provvedimento.¨Ne¨consegue¨che¨non¨solo¨l'Amministra-
zione,¨allo¨scadere¨del¨termine¨fissato¨nella¨diffida¨non¨perde¨il¨potere¨di¨
provvedere¨ma¨anche¨che¨il¨suo¨provvedimento,¨di¨segno¨positivo¨o¨negativo¨
che¨sia,¨e©¨idoneo¨a¨far¨venir¨meno¨il¨giudizio¨contro¨il¨silenzio¨(2).¨

Un¨successivo¨indirizzo¨dell'Adunanza¨plenaria¨del¨Consiglio¨di¨Stato,¨in¨
ordine¨alla¨procedura¨per¨la¨formazione¨del¨silenzio-rifiuto,¨ritenne¨applica-
bile¨l'art.¨25¨del¨tu.¨imp.¨civ.,¨che¨disciplina¨le¨modalita©¨per¨far¨valere¨la¨

(1)¨Il¨silenzio-rifiuto,¨nell'orientamento¨tradizionale,¨veniva¨equiparato¨ad¨un¨atto¨ammini-
strativo¨tacito¨di¨reiezione¨dell'istanza¨del¨privato:¨tale¨tecnica¨si¨risolveva¨semplicemente¨in¨una¨
forma¨di¨legittimazione¨processuale,¨concessa¨per¨la¨tutela¨di¨un¨interesse¨legittimo¨pur¨in¨assenza¨
di¨un¨procedimento¨espresso¨dell'amministrazione¨da¨impugnare.¨L'identificazione¨del¨silenzio¨
con¨l'atto¨amministrativo¨di¨rifiuto¨comportava,¨inoltre,¨che¨nella¨impugnazione¨del¨silenzio¨si¨
percepisse¨lo¨stesso¨bisogno¨di¨tutela¨giuridica¨che¨si¨esprimeva¨nell'impugnazione¨del¨diniego¨
esplicito:¨ûla¨posizione¨del¨ricorrente,¨quanto¨all'interesse¨permane¨identica,¨persistendo¨la¨sua¨
pretesa¨di¨ottenere¨cio©¨che¨l'amministrazione¨gli¨ha¨negato,¨prima¨implicitamente¨poi¨esplicita-
meneý¨(C.S.,¨sez.¨VI,¨10¨dicembre¨1958¨n.¨921).¨
(2)¨Il¨silenzio¨e©¨solo¨un¨comportamento,¨da¨cui¨non¨e©¨possibile¨desumere¨alcuna¨volonta©¨del-
l'amministrazione,¨e¨che¨pertanto¨il¨giudice¨non¨puo©¨ûsostituirsi¨all'amministrazione¨nella¨determi-
nazione¨del¨preteso¨contenuto¨di¨siffatto¨comportamentoý,¨ma¨si¨deve¨ûlimitare¨ad¨accertare¨il¨
contrasto¨del¨comportamento¨negativo¨con¨l'obbligo¨di¨provvedereý.¨Cfr.¨C.S.,¨V,¨542/1960¨e¨
302/62.¨

RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATO

responsabilita©édeiépubbliciéimpiegatiéperél'omissioneédiéattiéodéoperazionié
dovuti.éSiériconobbe,éinfatti,écheénelécasoédelésilenzio-rifiuto,éfosseénecessaria,é
fraél'istanzaéedéiléricorsoégiurisdizionale,él'intermediazioneédiéunaédiffidaéaé
provvedereérivoltaéall'Amministrazione,élaécuiédisciplinaépotevaéricavarsiédal-
l'art.é25ésopraécitato:éneérisultavaéche,étrascorsiésessantaégiorniédallaé
domanda,éneiéprocedimentiéadéistanzaédiéparte,éoéimmediatamenteéneiéproce-
dimentiéd'ufficio,éilécittadinoédovevaénotificareéunaédiffidaéall'Amministra-
zioneéeésuccessivamenteéagireédavantiéalégiudiceéamministrativoécontroéilé
silenzio,étrascorsiétrentaégiorniédallaénotifica.(3)é

Appare,équindi,écoerenteéconéquestaélogicaéritenereécheél'inerzia,éiné
quantoénegazioneédellaéfunzione,écomportiéilévenirémenoédellaéresponsabilita©é
esclusivaédell'Amministrazioneéneiéconfrontiédelésuoéesercizioéeélaépossibilita©é
diéporreéinéessereémeccanismiésostitutiviéinésedeégiurisdizionaleédaéparteédeié
soggettiéinteressati.éL'estensioneédelépotereégiudizialeédiéaccertamentoétrova,é
pero©é,éunélimiteéinvalicabileénellaénaturaédeléprocessoédiélegittimita©é,éinécuiéilé
giudiceénonéhaéilépotereédiésostituireél'Amministrazioneénelleévalutazioniéadé
essaériservate.é

Laéquestioneéhaétrovatoénuovoéimpulso,édiérecente,éconél'introdu-
zione,énelécontestoédellaériformaédeléprocessoéamministrativo,édiéunéritoé
processualeéspecialeéperéûiéricorsiéavversoéilésilenzioédellaépubblicaé
Amministrazioneý.é

Ilénuovoéart.é21ébis,éintrodottoédall'art.é2édellaéleggeé205/00,édisci-
plinaéunéritoécaratterizzatoédall'emanazioneéinétempiébreviédiéunaéûsen-
tenzaésuccintamenteémotivataýédelégiudiceéamministrativoécheéûordina
all'Amministrazioneédiéprovvedereý.éEéinoltreéprevistaéunaésuccessiva,é
eventuale,ésecondaéfaseédaéunégiudizioédiéûottemperanzaéspecialeýéoé
ûanomalaý,écheésiéapreéconél'insediamentoédiéunécommissarioéad 
acta 
iné
sostituzioneédell'Amministrazioneérimastaéinadempienteéall'ordineédelé
giudice.é

Nonostanteél'indubbiaérilevanzaédell'introduzioneénelénostroéordina-
mentoédiéunérimedioéspecifico 
controél'inerziaéamministrativa,éhaélasciatoé
all'interpreteélaésceltaéseéilégiudizioésiédebbaéconcludereéconéunaésentenzaé
meramenteédichiarativaédell'obbligoédiéprovvedereéoéseéinveceéloéstessoésiaé
idoneoéaédefinire,équantomenoéparzialmente,éilérapportoégiuridicoésotto-
stanteécheéintercorreétraéAmministrazioneéeéprivato(4).é

(3)éInéquestaédirezioneésembrerebbeépotersiévalorizzareéiléprincipioésancitoédall'art.é2édellaé
leggeén.é241/1990.éIlésistemaéintrodottoédallaéleggeén.é241/1990ée©échiaramenteéintesoéaégarantireé
l'esercizioéeffettivoédellaéfunzioneéamministrativaésiaénell'interesseépubblicoécheénell'interesseédeié
cittadiniécoinvolti.éEssaéquindiéintroduceélaétempestivita©éfraéiérequisitiéessenzialiédell'attivita©é
amministrativa.éPertanto,él'interesseédell'ordinamentoénonée©épiu©équelloédiéottenereécheélaéfunzioneé
siaéesercitata,émaéquelloécheélaéfunzioneésiaéesercitataéneiétempiéprescritti,ésoprattuttoéquandoécié
sianoécittadiniéinteressatiéalésuoésvolgimento.é
(4)éOvveroéseéûilégiudiceéamministrativoédebbaédecidereéiéricorsiéavversoéilésilenzio-rifiuto,é
soltantoécontrollandoéilécalendario,éperédichiarareéseéscadutiéiétermini,ébisognavaéeébisognera©é

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Si©tratta©in©sostanza©delle©due©ipotesi©prospettate©nell'ordinanza©della©VI©
sezione©del©Consiglio©di©Stato©che©ha©rimesso©la©questione©all'Adunanza©Ple-
naria©temendo©ûla©possibilita©di©contrasti©giurisprudenzialiý©(5).©

Respingendo©la©tesi©estensiva©öforse©maggiormente©rispettosa©di©esi-
genze©di©effettivita©della©tutela©e©piu©in©linea©con©le©soluzioni©degli©altri©ordi-
namenti©europei(6)©öla©Plenaria©ha©stabilito©che©il©giudizio©speciale,©rifor-
mato©dall'art.©2©legge©205/00,©sia©diretto©unicamente©ûad©accertare©se©il©silen-
zio©violi©l'obbligo©dell'Amministrazione©di©adottare©un©provvedimento©
esplicito©sull'istanza©del©privatoý;©pertanto©ûil©giudice©non©si©sostituisce©
all'Amministrazione©in©nessuna©fase©del©giudizio,©ma©accerta©se©il©silenzio©
sia©o©non©sia©illegittimo©e,©nel©caso©di©accoglimento©del©ricorso,©impone©
all'Amministrazione©di©provvedere©sull'istanza©entro©il©termine©assegnatoý.©

2.©Motivi 
della 
decisione. 
öUna©prima©conferma©dell'assunto©e©da©
rintracciare,©a©giudizio©del©Collegio,©nello©stesso©tenore©letterale©della©norma©
in©esame:©il©testo©del©ûnuovoý©art.©21©bis 
ûidentifica©l'oggetto©del©ricorso©nel©
silenzioý©e©non©fa©alcun©riferimento©alla©ûpretesa©sostanziale©del©ricorrenteý©
ne¨tanto©meno©agli©interessi©(legittimi)©di©cui©egli©e©portatore.©Trattandosi©di©
procedimenti©avverso©il©solo©ûsilenzioý,©ad©essere©censurato©risulta©esclusiva-
mente©il©comportamento©di©inerzia©della©P.A.,©e©con©cio©i©ûpoteri©cognitori©
del©giudice©sono©delimitati©dal©ricorsoý©stesso©ex©art.©112©c.p.c.©secondo©il©
noto©principio©del©ne 
eat 
iudex 
ultrapetitum 
partium.©Sarebbe©quindi©lo©stesso©
legislatore©a©ûcircoscrivere©il©giudizio©alla©inattivita©dell'Amministrazioneý.©
La©norma©si©limita©a©prevedere©che©il©giudice,©in©caso©di©accoglimento©del©
ricorso,©ûordina©all'Amministrazione©di©provvedereý©e©qualora©ûl'Ammini-
strazione©resti©inadempiente...©su©richiesta©di©parte,©nomina©un©commissario©
che©provveda©in©luogo©della©stessaý©(comma©2),©sancendo,©cos|©,incapoal©
giudicante©il©ûsoloý©ordine©di©provvedere©da©imporre©all'Amministrazione©
competente,©senza©alcuna©possibilita©di©provvedere©direttamente.©
Inoltre©l'espressione©ûresti 
inadempienteý©induce©a©ritenere©che©l'inadem-
pimento©dell'Amministrazione©ha©lo©stesso©contenuto©prima©della©sentenza,©
quando©e©condizione©per©l'accoglimento©del©ricorso©avverso©il©silenzio,©edopo,©
quando©e©condizione©perche¨il©commissario©provveda.©

provvedere©oppure©se©debba©valutare,©nei©limiti©consentiti,©la©fondatezza©della©domandaý©Can-
nadA 
Bartoli, 
Ricorso 
avverso 
il 
silenzio 
rifiuto 
e 
mutamento 
della 
domanda,in©Foro 
Amministra-
tivo,1993,©310.©

(5)©La©giurisprudenza©amministrativa©era©divisa©tra©la©tesi©secondo©cui©ûnell'ipotesi©di©impu-
gnazione©del©silenzio-rifiuto©tenuto©dall'amministrazione©sulla©domanda©di©un©privato,©la©pronun-
cia©del©giudice©amministrativo©nel©procedere©all'accertamento©dell'obbligo©di©provvedere©sull'i-
stanza©medesima©puo©contenere©statuizioni©che©indichino©i©motivi©per©cui©possa©ritenersi©fondata©
la©pretesa©avanzata©dall'interessato©e©indirizzi©in©tal©modo©l'attivita©successiva©dell'amministra-
zioneý,©in©questo©senso©Cons.©St.,©25©maggio©2000,©n.©264,©in©Cons. 
St.,©2000,©I,©1544;©e©la©tesi,©
seguita©poi©dalla©Plenaria,©secondo©cui©ûai©sensi©dell'art.©2©legge©21©luglio©2000,©n.©205,©a©fronte©
dell'impugnazione©del©silenzio©serbato©dall'Amministrazione,©il©giudice©amministrativo©deve©limi-
tarsi©ad©accertare©l'obbligo©di©provvedere,©senza©poter©esaminare©la©fondatezza©della©domandaý,©
T.A.R.©Calabria©Reggio©Calabria,©25©luglio©2001,©n.©724,©in©T.A.R., 
2001,©3496.©
(6)©La©cosiddetta©azione©di©adempimento©prevista©nell'ordinamento©tedesco,©e©i©rimedi©pre-
visti©in©Austria©e©Francia©saranno©successivamente©analizzati.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

La©terminologia©utilizzata©öûprovvedereý©öûordina...di©provvedereý,©
ûun©commissario©che©provvedaý©ödefinisce©l'esercizio©di©una©potesta©ammi-
nistrativa,©e©sarebbe,©quindi,©inappropriata©se©il©giudice©dovesse©spingersi©a©
stabilire©il©concreto©contenuto©del©provvedimento,©poiche¨in©tal©caso©all'Am-
ministrazione©e©al©commissario©non©residuerebbero©altri©spazi©se©non©per©
un'attivita©avente©contenuto©e©funzione©di©mera©esecuzioneý.©Solo©il©protrarsi©
dell'inadempimento©sarebbe©idoneo©a©trasferire©le©potesta©amministrative©
non©gia©al©giudice©bens|©al©commissario©ad©acta©nominato.©Infatti©l'indetermi-
natezza©circa©il©contenuto©(positivo©o©negativo)©dell'eventuale©provvedimento©
tardivo©dell'Amministrazione,©avvalora,©secondo©la©Plenaria,©ûla©tesi©che©
l'organo©competente©in©via©ordinaria©conserva,©pur©dopo©la©sentenza©e©
fino©all'insediamento©del©commissario,©il©potere©di©provvedere©in©senso©
pienoý.©

Tali©conclusioni,©inoltre,©non©sarebbero©confutate©ödiversamente©da©
quanto©prospettato©nell'ordinanza©di©rimessione©ödalla©previsione©conte-
nuta©nell'art.©21-bis©(7)©di©una©istruttoria©o©di©un©accoglimento©parziale©del©
ricorso©ûtrattandosi©di©eventi©ipotizzabili©anche©se©il©giudizio©ha©per©oggetto©
il©solo©accertamento©dell'obbligoý.©

Altro©elemento©di©conferma©alla©tesi©proposta©viene©ravvisato©dall'Adu-
nanza©da©cio©che©emerge©dall'analisi©del©d.d.l.©A.S.©2934©(propedeutico©alla©
legge©205/00):©la©trasformazione©del©ricorso©avverso©il©silenzio©ûin©un©proce-
dimento©d'urgenzaý©diretto©ad©evitare©che©ûla©dichiarazione©dell'obbligo©di©
provvedere©(che©di©per©se¨non©soddisfa©l'interesse©sostanziale©al©ricorso)©
sopraggiunga©dopo©i©lunghi©tempi©del©processo©ordinarioý.©Sussisterebbero,©
dunque,©concordi©elementi©ermeneutici©dai©quali©emergerebbe©ûche©il©rito©spe-
cialeý©sia©stato©introdotto©per©riuscire,©ûcon©la©speditezza©consentita©dal©
rispetto©delle©garanzie©processuali,©ad©imporre©all'Amministrazione©ûinadem-
pienteý©l'esercizio©della©potesta©amministrativaý.©

I©tempi©fissati,©trenta©giorni©dal©deposito©del©ricorso,©le©stesse©modalita©
di©decisione©(assunta©in©camera©di©consiglio,©previa©audizione©dei©difensori©
che©ne©facciano©richiesta,©e©succintamente©motivata)©e©il©fatto©che©in©un©
primo©momento©il©d.d.l.©2934©prevedeva©una©decisione©sul©ricorso©in©forma©
di©ordinanza©fanno©pensare©piu©aun©giudizio©sommario©che©ad©un©giudizio©
nel©quale©il©giudice©ricostruisce©i©presupposti©di©fatto©e©di©diritto©della©que-
stione.©Un©procedimento©diretto©all'accertamento©della©pretesa©sostanziale©
del©ricorrente©dovrebbe©essere©sicuramente©piu©complesso©del©processo©
diretto©all'annullamento©dell'atto.©Infatti,©ûmentre©quest'ultimo©si©limita©di©
per©se¨a©considerare©una©vicenda©finita©ed©e©a©sua©volta©delimitato,©nei©suoi©
confini,©dai©vizi©proposti©nel©ricorso,©un©giudizio©diretto©alla©fondatezza©
della©pretesa©al©provvedimento©investe©a©tutto©tondo,©il©rapporto©Ammini-
strazione©amministrato©relativamente©al©provvedimento©richiesto,©e©com-
porta©quindi©l'analisi©di©uno©spettro©di©situazioni©molto©piu©ampio©e©com-

(7)©La©sentenza©riporta©ûart.©23©bisý©ma©e©,©a©nostro©giudizio,©un©chiaro©errore©di©trascri-
zione.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

plessoý©(8).©La©brevita©dei©termini©e©la©snellezza©delle©formalita©sono,©infatti,©
corrispondenti©ad©una©costruzione©del©procedimento©attraverso©il©quale©il©
giudice©accerti©solo©se©l'Amministrazione©debba©provvedere©senza©estendere©
ûla©propria©cognizione©ad©altri©profiliý©(9).©

3.©Un©problema©ancora©irrisolto.©öAbbandonando©precedenti©convin-
zioni©circa©la©tutela©ritenuta©ottimale©nei©confronti©dell'inerzia©amministra-
tiva,©e©contro©l'interpretazione©della©dottrina©secondo©la©quale©la©norma©
lascerebbe©impregiudicato©il©problema©dell'oggetto©del©giudizio©contro©il©
silenzio(10),©ad©avviso©dell'Adunanza©Plenaria,©la©novella©del©2000©delinea©
un©giudizio©avente©ad©oggetto©l'obbligo©di©provvedere,©finalizzato©esclusiva-
mente©ad©ottenere©una©determinazione©amministrativa©che©concluda©il©proce-
dimento©rimasto©inevaso.©
Parte©della©giurisprudenza,©infatti,©dopo©l'entrata©in©vigore©dell'art.©2,©
legge©205/00,©aveva©ritenuto©che©la©decisione©sul©silenzio©rifiuto©non©assu-
messe©ad©oggetto©unicamente©la©legittimita©in©senso©puramente©formale©del©
silenzio,©ma©si©estendesse©fino©ad©accertare©la©fondatezza©sostanziale©della©
pretesa©posta©a©base©dell'istanza©dedotta©in©giudizio(11).©

Tuttavia©non©pochi©indizi©porterebbero©a©ritenere©che,©tra©le©due©solu-
zioni©possibili©prospettate©anche©nell'ordinanza©di©rimessione©il©legislatore©
abbia©scelto©quella©piu©semplice©sul©piano©dei©rapporti©tra©procedimento©
amministrativo©e©processo©di©legittimita©:©l'azione©ex©art.©21©bis©sembrerebbe©
essere©volta©piu©che©altro©all'emanazione©nel©piu©breve©tempo©possibile©di©un©
atto©che©definisca©il©rapporto©tra©Amministrazione©e©privato,©lasciando©
impregiudicati©i©profili©inerenti©alla©legittimita©della©definizione©del©rapporto©
per©tale©via©conseguita(12).©

La©volonta©del©nomopoieta©di©privilegiare©örispetto©ad©esigenze©di©
effettivita©della©tutela©öil©mantenimento©del©carattere©successivo©del©giudizio©
rispetto©al©formarsi©dell'azione©amministrativa,©emerge©chiaramente©dalla©let-
tera©del©terzo©comma©dell'art.©21©bis©rappresentando,©al©contempo,©anche©il©
vero©punto©debole©delle©teorie©estensive.©Eéevidente©che,©ûse©la©pronuncia©del©
giudice©avesse©potuto©estendersi©ai©presupposti©di©fatto©e©di©diritto,©fissando©
il©contenuto©del©futuro©provvedimento,©non©sarebbe©bastata©una©qualsivoglia©
pronuncia©della©P.A.,©ben©potendosi©configurare©una©violazione©della©sen-
tenza©anche©attraverso©comportamenti©elusiviý©(13).©

(8)©DE 
Pretis,©op.©cit.,37.©
(9)©ûL'art.©21©bis©introduce©un©rito©di©cognizione©a©carattere©speciale,©nel©quale©le©ragioni©
dell'accelerazione©impressa©alla©definizione©della©controversia©sono©da©ricercare,©prevalentemente,©
nella©relativa©semplicita©degli©accertamenti©di©fatto©e©di©diritto©che©e©necessario©svolgere©in©sede©
giurisdizionaleý;©Cons.©St.,©3©gennaio©2002,©inedita.©
(10)©Cfr.©Tonoletti,©Commento©all'art.©2,©l.©21©luglio©2000,©n.©205,in©Nuove©leggi©civ.©comm.,©
2001,©574.©
(11)©Cons.©St.,©13©aprile©2000,©n.©2211,©in©Cons.©St.,©2000,©I,©962.©
(12)©Tonoletti,©op.©cit.,©576.©
(13)©DeL 
GattO 
S.,©Giudizio©contro©ilsilenzio©dellaP.A.:©verifica©dellapretesa©o©controllo©del©
calendario?©in©Giust.©It.,2002.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Il©permanere,©in©capo©all'organo©amministrativo©competente,©del©potere©
di©provvedere©ben©oltre©la©sentenza©del©giudice(14),©e©con©l'unico©limite©tem-
porale©dell'insediamento©del©commissario©la©cui©nomina©non©e©immediata,©
cioe©contestuale©alla©sentenza,©come©in©un©primo©tempo©previsto(15)©d
etermina©nell'ordinamento©italiano©una©prerogativa©assai©significativa©specie©
se©paragonata©alle©soluzioni©di©altri©ordinamenti©quello©austriaco©ad©esempio©
dove©la©pubblica©Amministrazione,©allo©spirare©del©termine©fissato©dal©giu-
dice,©perde©inevitabilmente©il©potere©di©provvedere©(16).©

La©peculiarita©del©procedimento©risiede©qui©nel©breve©lasso©di©tempo©che©
deve©intercorrere©tra©l'inadempimento©dell'Amministrazione©all'ordine©di©
provvedere©e©la©nomina©di©un©commissario©ad 
acta:©tra©l'inadempimento©e©l'e-
secuzione©non©si©interpone©alcuna©fase©giudiziale©di©cognizione©del©contenuto©
dell'obbligo©scaturente©dalla©sentenza.©Come©viene©confermato©anche©dal©
comma©3.©dell'art.©21©bis,©il©legislatore©attribuisce©rilevanza©esclusivamente©
al©fatto©che©ûl'Amministrazione©abbia©provvedutoý:©qualora©il©provvedimento©
non©sia©stato©emanato,©il©giudice,©come©si©e©detto,©deve©nominare©un©commis-
sario©che©provveda©in©luogo©della©stessa©Amministrazione.©

La©giurisprudenza©gia©aveva©dichiarato©improcedibile©per©sopravvenuta©
carenza©d'interesse,©il©ricorso©giurisdizionale©proposto©a©seguito©del©silenzio©
rifiuto©serbato©dalla©P.A.©nei©confronti©dell'istanza©del©privato,©ogni©qual©
volta©che,©nelle©more©del©giudizio,©l'Amministrazione©stessa©avesse©adottato©
un©provvedimento©esplicito©di©rigetto©della©predetta©istanza,©ancorche¨non©
satisfattivo©della©pretesa©sostanziale©del©ricorrente(17).©Unica©funzione©dell'a-
zione©contro©il©silenzio©era,©e©tuttora©e©,©quella©di©provocare©una©pronuncia©
da©parte©dell'Amministrazione©che©potesse©costituire©il©punto©d'aggancio©di©
un©successivo©processo©impugnatorio,©mentre©la©tutela©della©pretesa©era©rin-
viata©completamente©al©giudizio©di©ottemperanza©(18).©

(14)©La©previsione©della©possibilita©di©provvedere©anche©oltre©il©termine©assegnato©dal©giudice©
evidenzia©chiaramente©la©finalita©essenzialmente©compulsoria©del©giudizio©contro©il©silenzio.©
(15)©Cfr.©art.©6©del©d.d.l.©10©novembre©1994©n.©1124,©pubblicato©in©Giorn. 
Dir. 
Amm.,1995,©21©
ss.,©con©commento©di©PatronI 
Griffi,©La 
riforma 
delprocesso 
amministrativo,©prevedeva©che©ûin©
caso©di©totale©o©parziale©accoglimento©del©ricorso,©il©giudice©amministrativo,©sussistendone©i©pre-
supposti,©ordina©all'amministrazione©di©provvedere©entro©un©dato©termine,©e©nominauncommissa-
rio 
che©provveda©in©luogo©dell'amministrazione©qualora©quest'ultima©resti©inadempienteý.©
(16)©La©Corte©amministrativa©austriaca©avra©la©possibilita©o©di©decidere©in©modo©pieno©ed©
immediato,©emanando©il©provvedimento©al©posto©della©P.A.,©oppure©di©limitare©la©propria©deci-
sione©alle©questioni©di©diritto©ritenute©essenziali,©ordinando©all'amministrazione©di©provvedere©
entro©un©termine©massimo©di©otto©settimane©nel©rispetto,©giova©sottolinearlo,©delle©statuizioni©det-
tate.©Si©veda©FerrarA 
L.,©Prime 
riflessionisulla 
disciplina 
delsilenzio 
öinadempimento 
con 
atten-
zione 
alla 
Saumnisbeschwerde 
austriaca,in©La 
tutela 
dell'interesse 
alprovvedimento,©a©cura©di©Fal-
con,©Trento,©2001.©
(17)©Tale©circostanza,©ûcostituisce©di©per©se¨una©corretta©effusione©della©potesta©amministra-
tiva,©la©quale©non©viene©meno©per©il©sol©fatto©del©decorso©del©termine©di©legge©per©la©formazione©
del©silenzio©örifiutoý.©Cons.©St.©sez.©V,©21©maggio©1999,©n.©589,©in©Foro 
amm,©1999,©1003.©
(18)©Tonoletti,©voce©ûSilenzio 
della 
pubblica 
amministrazione» 
in©D. 
disc. 
pubbl.,©XIV,©
Torino,©1999,©156©ss.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Il©legislatore©si©e©limitato©ad©accogliere©il©citato©orientamento©giurispru-
denziale©non©ritenendo©necessaria©una©mediazione©rivolta©a©definire©il©conte-
nuto©dell'obbligo©di©conformazione©dell'Amministrazione:©la©sentenza©risulta©
essere©meramente©dichiarativa©dell'obbligo©di©provvedere©e©priva©di©qualun-
que©statuizione©circa©la©regola©da©applicare©nel©caso©concreto.©

Sebbene©la©Plenaria©non©vi©faccia©riferimento,©importante©e©la©considera-
zione©che©la©nomina©del©commissario©ad©acta©per©l'esecuzione©dell'ordine©di©
provvedere©rimasto©inadempiuto,©rappresenta,©ai©sensi©dell'art.©2,©legge©
205/00,©non©gia©unafacolta©del©giudice,©bens|©un©atto©dovuto,©a©differenza©di©
quanto©avviene©nell'ordinario©giudizio©di©ottemperanza,©in©cui©il©giudice©
amministrativo©puo©scegliere©se©sostituirsi©direttamente©all'Amministrazione©

o©nominare©un©commissario.©Infatti©nell'ipotesi©di©cui©all'art.©21©bis,la©
scelta©del©legislatore©di©prevedere©espressamente©che©unico©legittimato©in©
luogo©dell'Amministrazione©inadempiente©sia©un©commissario©ad©acta,©
determina©l'importante©conseguenza©di©dover©considerare©quest'ultimo©
non©come©un©semplice©ausiliario©del©giudice©bens|©un©organo©straordinario©
dell'Amministrazione©(19).©
La©previsione©dell'art.©21©bis,©3.©comma©parrebbe©affine©piu©alle©tecniche©
di©surrogazione©in©via©amministrativa©dell'autorita©inadempiente©(fra©cui©il©
meccanismo©sostitutivo©previsto©dall'art.©4©della©legge©n.©493/1993©nel©proce-
dimento©per©il©rilascio©della©concessione©edilizia)©che©non©all'ordinario©giudi-
zio©di©ottemperanza(20).©

Gli©atti©adottati©dal©commissario,©definendo©per©la©prima©volta©il©rap-
porto©dell'Amministrazione©con©il©cittadino©per©opera©di©un©organo©della©

P.A.©seppur©straordinario,©si©configurerebbero©come©provvedimenti©autono-
mamente©impugnabili©nelle©forme©del©processo©ordinario.©Cio©conferma,©da©
un©lato,©la©volonta©di©mantenere©il©capo©al©giudice©amministrativo©unica-
mente©la©funzione©di©controllo©successivo©sugli©atti,©e,©dall'altro,©come©ha©rile-
vato©la©Plenaria,©l'unicita©della©sede©in©cui©e©consentito©il©sindacato©sulla©fon-
datezza©della©pretesa©del©ricorrente©ovvero©attraverso©un©giudizio©con©la©
forma©e©con©i©tempi©di©un©giudizio©ordinario.©
Una©diversa©interpretazione©potrebbe©dar©luogo©ad©abusi,©ove©si©consen-
tisse©di©avvalersi©del©rito©del©silenzio©per©ottenere©l'esame©immediato©di©un©
provvedimento©ûconnessoý©con©il©denunciato©inadempimento(21).©Colui©il©
quale,©trovandosi©nella©medesima©posizione©sostanziale,©ottenga©un©provvedi-
mento©negativo©espresso©si©vedra©costretto©ad©attendere©i©lunghi©tempi©del©

(19)©Piu©precisamente©e©stato©definito©come©il©ûcollega©dell'ottemperanzaý.©Cfr.©DE 
Pretis,©
L'azionee©ipoteridelgiudice,©in©La©tutela©dell'interesse©alprovvedimento,©cit.,35.©
(20)©A©cio©si©e©obiettato©che©tale©costruzione©comporterebbe,©se©non©un©perdita,©un©ûannac-
quamento©o©un'ibridazione©della©natura©giurisdizionale©del©processo©di©esecuzione,©alla©luce©di©
una©specialita©del©giudizio©amministrativoý,©poiche¨la©garanzia©giurisdizionale©risiederebbe©in©
meccanismi©che©tornano©a©fare©affidamento©sulla©pubblica©amministrazione.©Si©veda:©FerrarA 
L.,©op.©lc.©cit.©
(21)©Il©provvedimento©deve©essere©gravato©con©impugnazione©ordinaria.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

processo©ordinario,©rischiando©di©veder©annullato©il©provvedimento©unica-
mente©per©vizi©di©forma,©che©lascino©impregiudicato©il©potere©dell'Ammini-
strazione©di©provvedere©nuovamente©a©sfavore©del©cittadino.(22)©

La©scelta©legislativa©si©e©uniformata©al©principio©generale©che©assegna©la©
cura©dell'interesse©pubblico©all'Amministrazione,©e©consente©al©giudice©ammi-
nistrativo,©solo©in©ipotesi©eccezionali©tassativamente©previste©dalla©legge,©di©
esercitare©il©potere©di©ûriformare©l'atto©o©sostituirloý©in©via©diretta©ed©imme-
diata,©in©sede©di©accoglimento©del©ricorso©(art.©26,©comma©II,©l.©T.A.R.)(23).©
Inoltre©proprio©perche¨derogativi©al©principio©suddetto,©i©casi©di©interposi-
zione©del©giudice©amministrativo©nelle©aree©di©attivita©pubblicistica©sono©
esplicitamente©previsti©da©precise©ûnorme©autorizzatorieý©(24).©Un'estensione©
di©tale©principio©in©via©interpretativa©sarebbe©s|©possibile,©ma©solo©se©giustifi-
cata©da©elementi©che©indicassero©una©chiara©volonta©in©tal©senso,©elementi©
che,©come©si©e©visto,©non©sono©stati©ritenuti©presenti©dall'Adunanza©Plenaria©
nell'art.©2,©legge©205/00©(25).©

La©tesi©estensiva©incontra©pero©il©favore©di©parte©della©dottrina:©oltre©
ad©essere©considerata©sicuramente©piu©rispettosa©degli©standard©europei©
in©materia©di©pienezza©ed©effettivita©della©tutela©giurisdizionale,©non©con-
trasta©in©alcun©modo©con©il©dettato©normativo,©assicurando©una©tutela©
migliore©e©piu©utile,©non©solo©per©il©privato©ma©anche©per©la©pubblica©
Amministrazione©(26).©

Una©pronuncia©del©giudice©volta©a©rilevare©il©mero©obbligo©di©provvedere©
sarebbe©in©contrasto©con©un©generale©principio©di©economia©processuale,©il©
quale©imporrebbe©di©evitare©la©necessita©della©promozione©di©un©nuovo©giudi-
zio,©allorquando©una©corretta©valutazione©sulla©sua©fondatezza©delle©pretese©
sostanziali©ben©sarebbe©possibile©nello©stesso©giudizio(27).©

(22)©Si©ricordi©che©la©legge©205/00©proprio©per©decisioni©emesse©in©forma©semplificata,©ha©sta-
bilito©che©le©stesse©ûsono©soggette©alle©medesime©forme©di©impugnazione©previste©per©le©sentenzeý©
senza©la©previsione©di©alcuna©abbreviazione©dei©termini©per©l'appello,©e©che©per©le©sentenze©emesse©
ai©sensi©dell'art.©23©bis©il©termine©ûbreveý©per©l'impugnazione©e©dimezzato©rispetto©a©quello©ordina-
rio,©mentre©il©termine©ûlungoý©e©stato©ridotto©a©120©giorni©dalla©pubblicazione©della©sentenza:©ter-
mini,©quindi,©ben©piu©ampi©giustificati©dal©fatto©che©in©questi©casi©si©tratta©appunto©di©vere©sentenze©
di©merito.©In©proposito©si©veda:©DeL 
GattO 
S.,©op.©cit.©
(23)©ûMa©in©tali©ipotesi©e©richiesta©la©manifesta©fondatezza,©infondatezza,©inammissibilita©del©
gravame...ý©Cfr.©SandullI 
A.M.,©intervento©al©IX©Convegno©biennale©di©diritto©amministrativo©
ûInerzia©dellap.a.©e©tutela©giurisdizionale:©unaprospettiva©comparataý,©Sirmione,©Lago©di©Garda,©
25©ottobre©2001.©
(24)©Si©pensi©ad©esempio©all'art.©6,©2.©comma,©e©art.©7,©1.©e©4.©comma,©della©legge©1034/1971.©
(25)©Per©il©Collegio©l'intento©del©legislatore©non©sarebbe©stato©quello©di©introdurre©nel©nostro©
ordinamento©l'azione©di©condanna©propria©dell'ordinamento©tedesco,©bens|©quello©di©accelerare©l'e-
manazione©di©un©provvedimento©ösia©questo©positivo©o©negativo©öcon©la©minaccia©di©uno©ûspo-
stamentoý©della©competenza©ad©assumerlo.©Non©si©dimentichi©che©in©Germania©l'azione©di©con-
danna©contro©il©silenzio©della©P.A.©e©estesa,©salvo©alcuna©differenze©procedurali,©anche©all'ipotesi©
di©provvedimento©esplicito©di©diniego.©
(26)©ScocA 
G. 
F.,©Ilsilenziodellap.a.,©cit.;cfr.©ScocA 
öD'Orsogna, 
Silenzio,©clamori©di©
novita©,©cit.,©415©ss.©
(27)©CaringellA 
F. 
(a©cura©di),©Ilnuovoprocesso©amministrativo,©Milano,©2001.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Se©la©sentenza©dichiarativa©del©dovere©di©provvedere©non©contenesse©
alcuna©indicazione©in©positivo,©desunta©dal©diritto©applicabile©e©dai©fatti©
oggettivamente©acclarati,©il©giudizio©sarebbe©ûmoncoý©risultando©la©sentenza©
priva©di©contenuto©utile(28):©un©giudizio©sul©mero©obbligo©di©provvedere©ren-
derebbe©l'intero©iter 
giudiziario©e©la©pronuncia©del©giudice©amministrativo©
equiparabili©ad©un©banale©effetto©ex 
lege,©che©si©verifica©tutte©le©volte©in©cui©
una©norma©preveda©l'automatico©intervento©sostitutivo©di©un©organo©ammini-
strativo(29).©

A©supporto©di©tale©posizione©e©portato©il©dato©testuale©della©previsione©di©
un'istruttoria©che©si©rivolgerebbe©non©solo©all'accertamento©della©sussistenza©
dei©presupposti©per©la©configurazione©del©potere-dovere©dell'Amministrazione©
di©provvedere©öprovocando©cos|©la©formazione©del©silenzio©inadempimento©
öbens|©anche©a©determinare©un©giudizio©sommario©sulla©fondatezza©della©
pretesa©del©ricorrente,©teso©ad©evitare©di©costringere©l'Amministrazione©a©
provvedere©di©fronte©a©domande©palesemente©infondate.©

L'espressa©previsione©di©una©fase©istruttoria©öche©avrebbe©poco©senso©in©
un©giudizio©sull'obbligo©di©pronuncia©öassumerebbe,©al©contrario,©un©ruolo©
centrale©nell'ottica©di©un©giudizio©sul©rapporto©sostanziale.©Consentirebbe©al©giu-
dice©amministrativo©di©procedere©ad©ogni©accertamento©del©caso,©col©supporto©
altres|©della©consulenza©tecnica©d'ufficio©e©senza©alcun©limite©temporale.©Un©
dato©particolarmente©rilevante,©e©ravvisato©nel©fatto©che©il©legislatore,©pur©com-
primendo©lo©spatium 
deliberandi 
nel©breve©termine©di©trenta©giorni(30)©non©
abbia©fissato©limiti©temporali©per©l'istruttoria©ne¨per©la©sua©ampiezza.©

Anche©ragioni©di©carattere©sistematico,©ancor©piu©chiare©e©agevoli,©suffra-
gherebbero©tale©orientamento.©

Si©e©affermato©che,©cio©che©si©suole©definire©accertamento©autonomo©del©
rapporto,©non©e©piu©un©obiettivo©da©raggiungere,©ûne¨solo©il©frutto©di©una©giu-
risprudenza©pretoria©ed©evolutivaý(31).©Esso©e©viceversa©normativamente©pre-
visto©e,©comunque,©presupposto,©una©volta©introdotta©in©via©generale©l'azione©
di©risarcimento©del©danno,©anche©in©forma©specifica.©Detta©azione,©anche©
attraverso©la©reintegrazione©in©forma©specifica,©altro©non©e©,©che©un'azione©di©
adempimento©per©la©tutela©degli©interessi©pretensivi.©In©questi©casi,©infatti,©la©
soddisfazione©dell'interesse©legittimo©pretensivo©leso©non©puo©che©passare©
attraverso©un©giudizio©che©ne©accerti©la©fondatezza©e©che©ordini©all'Ammini-

(28)©ScocA 
G. 
F.,©Ilsilenzio 
dellap.a., 
cit. 
(29)©GrecO 
G.,©L'art. 
2 
della 
legge 
21 
luglio 
2000 
n. 
205, 
in©Atti 
del 
IX 
convegno 
biennale 
di 
diritto 
amministrativo 
ûInerzia 
della 
p.a. 
e 
tutela 
giurisdizionale: 
una 
prospettiva 
comparataý,Sir-
mione,©Lago©di©Garda,©25©ottobre©2001.©
(30)©Tale©termine©si©ritiene©tuttavia©a©carattere©non©perentorio.©
(31)©In©questo©senso©anche©Caringella,©op. 
cit.,©82,©secondo©cui©ûaltro©argomento©di©carat-
tere©sistematico©si©desume©dalla©possibilita©prevista©dall'art.©7,©comma©3©L.©T.A.R.,©per©il©ricor-
rente©di©ottenere©una©pronuncia©di©condanna©che©attraverso©la©reintegrazione©in©forma©specifica©
del©danno©gli©procuri©il©provvedimento©ingiustamente©negato©in©presenza©di©tutti©i©requisiti©gia©
scanditi©dalla©sentenza©della©Cassazione,©Sezioni©Unite©n.©500/1999ý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

strazione©l'emissione©del©provvedimento©richiesto(32).©Se©cio©fosse©vero©in©
linea©generale©per©qualunque©interesse©legittimo©pretensivo,©non©si©potrebbe©
poi©pensare©di©restringere©la©tutela©del©medesimo,©allorche¨la©lesione©sia©ope-
rata©non©gia©da©un©provvedimento©negativo©ma©dal©silenzio.©

Una©tale©conclusione©sarebbe©illogica©e©paradossale©in©quanto©porte-
rebbe©a©dover©ammettere©che©proprio©il©giudizio©sul©silenzio,©dove©la©giu-
risprudenza©si©e©mostrata©piu©aperta,©debba©ora©tornare©ad©offrire©una©
tutela©di©posizioni©meramente©formali,©proprio©ora©che©l'art.©21©bis 
pre-
vede©una©sentenza©ordinatoria©e©proprio©ora©che©il©mutato©quadro©legisla-
tivo©ha©finalmente©accolto©una©concezione©piu©sostanziale©dell'oggetto©
del©giudizio©(33).©

Soprattutto,©nel©caso©in©cui©la©richiesta©del©privato©sia©manifestamente©
infondata©per©mancanza©di©uno©specifico©e©preciso©requisito,©il©giudice©
potrebbe,©e©forse©dovrebbe,©risolvere©immediatamente©la©controversia,©dichia-
rando©appunto©l'insussistenza©dell'obbligo©di©provvedere,©al©fine©di©evitare©
un©attivita©amministrativa©inutile(34).©

Accogliendo©tale©assunto©tuttavia©si©finirebbe©col©legittimare©in©ogni©
caso©il©silenzio©dell'Amministrazione©sulle©pretese©insuscettibili©di©accogli-
mento,©privando©cos|©l'interessato©del©diritto,©riconosciutogli©dall'art.©2©della©
legge,©ad©avere©un©provvedimento©espresso.©Il©dovere©di©provvedere©sussiste©
sempre,©a©prescindere©dalla©fondatezza©della©pretesa©sostanziale.©Del©resto©
la©stessa©Adunanza©Plenaria,©anche©se©nulla©dice©in©merito©all'istruttoria,©
ha©affermato©che©ûsul©piano©sostanziale,©il©giudizio©sul©silenzio©cos|©definito,©
si©collega©al©ûdovereý©delle©amministrazioni©pubbliche©di©concludere©il©pro-
cedimento©mediante©l'adozione©di©un©provvedimento©espressoý©nei©casi©in©
cui©esso©ûconsegua©obbligatoriamente©ad©una©istanza,©ovvero©debba©essere©
iniziato©d'ufficioý©come©prescrive©l'art.©2,©comma©2,©della©legge©7©agosto©
1990,©n.©241.©

Altra©ragione©di©carattere©esegetico©e©rinvenuta©nell'uso©della©locuzione©
ûIn©caso©di©accoglimento©totale©o©parziale©del©ricorso...ý©che©mal©si©giustifi-
cherebbe©nell'ipotesi©in©cui©la©condanna©fosse©limitata©all'attuazione©del©mero©
obbligo©di©provvedere,©nel©qual©caso©il©ricorso©potrebbe©essere©o©respinto©o©
accolto©rendendo©difficilmente©ipotizzabili©situazioni©intermedie.©Pur©rappre-
sentando©un©valido©argomento©e©stato©sottolineato©come©lo©scarso©rigore©
mostrato©dal©legislatore©non©autorizzi©ûad©attribuire©portata©decisiva©a©tale©
espressione,©che©potrebbe©essere©stata©utilizzata©anche©come©mera©formula©
di©stile,©comunque©idonea©ad©abbracciare©ipotesi©di©contestazione©di©vari©

(32)©ScocA 
G. 
F.,©L'art. 
2 
della 
legge 
21 
luglio 
2000 
n. 
205,in©Atti 
del 
IXconvegno 
biennale 
di 
diritto 
amministrativo 
ûInerzia 
della 
p.a. 
e 
tutela 
giurisdizionale: 
una 
prospettiva 
comparataý,Sir-
mione,©Lago©di©Garda,©25©ottobre©2001.©
(33)©Caringella, 
op. 
cit.,82©
(34)©Cfr.©Cons.©St.,©23©ottobre©2001,©n.©5573,©in©Cons. 
St.,©2001,©I,©1356.©Un©giudizio©che,©al©
pari©di©quello©introdotto©dalla©legge©205/00©in©materia©di©regolamento©di©competenza,©sarebbe©
improntato©non©tanto©ad©esigenze©di©effettivita©della©tutela,©quanto©ad©un©principio©di©economia©
dei©mezzi©amministrativi©e©processuali.©

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

silenziý¨(35).¨A¨sostegno¨della¨considerazione¨si¨puo©¨osservare¨che¨in¨questa¨
ipotesi¨il¨dettato¨dell'art.¨2¨ricalca¨pedissequamente¨quello¨dell'art.¨25¨legge¨
241/1990¨dove¨tuttavia¨il¨riferimento¨ad¨un¨accoglimento¨solo¨parziale¨e©¨ben¨
piu©¨comprensibile.¨

4.¨Casi©di©attivita©vincolata.©öLa¨pronuncia¨in¨epigrafe¨va¨pero©¨oltre:¨
la¨Plenaria¨compiendo¨un¨radicale¨passo¨indietro©öo¨forse¨in¨avanti©e
stende¨la¨soluzione¨restrittiva¨sin¨qui¨commentata¨anche¨ai¨provvedimenti¨
vincolati.¨
La¨giurisprudenza¨precedente,¨pur¨accogliendo¨la¨tesi¨estensiva,¨ammet-
teva¨che¨il¨giudice¨potesse¨sostituirsi¨all'Amministrazione¨nell'adozione¨di¨
provvedimenti¨discrezionali(36).¨Nel¨caso¨in¨cui¨l'esercizio¨del¨potere¨risulti¨
vincolato¨in¨tutte¨le¨sue¨articolazioni,¨un¨giudizio¨diretto¨all'accertamento¨
dell'antigiuridicita©¨dell'inerzia¨potrebbe¨condurre¨l'Autorita©¨giurisdizionale¨
alla¨conoscenza¨dell'intero¨rapporto¨amministrativo;¨in¨caso¨di¨discreziona-
lita©¨,¨tuttavia,¨l'unica¨censura¨che¨puo©¨essere¨mossa¨alla¨P.A.¨a¨seguito¨del¨
silenzio¨inadempimento¨e©¨costituita¨soltanto¨dalla¨violazione¨del¨cd.¨obbligo¨
di¨procedere©e©(o)©diprovvedere.¨

In¨una¨prospettiva¨definita¨di¨ûindirizzo¨sostanzialista¨dell'ordinamen-
toý¨(37)¨la¨giurisprudenza¨del¨Consiglio¨di¨Stato,¨con¨alcune¨significative¨pro-
nuncerispettivamentedel¨1978(38)edel¨1982(39),¨avevaaffermato,neilimiti¨
in¨cui¨l'inerzia¨riguardi¨scelte¨o¨attivita©¨vincolate,¨che¨la¨decisione¨possa¨e¨
debba¨andare¨oltre¨il¨mero¨riconoscimento¨dell'obbligo¨di¨procedere,¨preci-
sando¨anche¨come¨e¨quando¨tale¨obbligo¨debba¨essere¨adempiuto.¨

Abbandonando¨l'indirizzo¨che¨vedeva¨nell'inerzia¨un¨atto¨amministra-
tivo¨tacito(40),¨la¨giurisprudenza¨ammise¨che¨nel¨processo¨di¨accertamento¨
circa¨l'esistenza¨del¨dovere¨della¨P.A.¨di¨provvedere,¨il¨giudice¨possa©o¨meglio¨

(35)¨SandullI 
M.A., 
op.©cit.©
(36)¨Cfr.¨T.A.R.¨Marche,¨27¨luglio¨2001,¨n.¨975,¨in¨T.A.R.,¨2001,¨3367;¨anche¨parte¨della¨dot-
trina¨e©¨concorde¨sul¨punto:¨si¨veda¨GrecO 
G.,¨Silenzio©della©pubblica©amministrazione©e©problemi©
di©effettivita©della©tutela©degli©interessi©legittimi,©in¨Riv.©Dir.©Proc.,¨1979,¨408;¨secondo¨l'Autore¨sol-
tanto¨nel¨caso¨in¨cui¨l'esercizio¨del¨potere¨risulti¨vincolato¨in¨tutte¨le¨sue¨articolazioni,¨un¨giudizio¨
diretto¨all'accertamento¨dell'antigiuridicita©¨dell'inerzia¨potrebbe¨condurre¨l'Autorita©¨giurisdizio-
nale¨alla¨conoscenza¨dell'intero¨rapporto¨amministrativo,¨ma¨allorche¨sussista¨anche¨un¨lieve¨mar-
gine¨di¨discrezionalita©¨l'unica¨censura¨che¨puo©¨essere¨mossa¨alla¨p.a.¨a¨seguito¨del¨silenzio¨inadem-
pimento¨e©¨costituita¨soltanto¨dalla¨violazione¨del¨cd.¨obbligo¨di¨procedere¨e¨(o)¨di¨provvedere.¨
(37)¨Giacchetti,¨op.©cit.,¨473.¨
(38)¨Cons.¨St.,¨Ad.¨Plen.,¨10¨marzo¨1978,¨n.¨10,¨in¨Foro©it.,¨1978,¨III,¨352¨in¨cui¨si¨afferma¨che¨
ûnon¨sembra¨dubbio¨che,¨nei¨limiti¨in¨cui¨l'inerzia¨riguardi¨scelte¨o¨attivita©¨vincolate,¨la¨decisione¨
possa¨o¨debba¨andare¨oltre¨il¨mero¨riconoscimento¨dell'obbligo¨di¨procedere,¨precisando¨anche¨
come¨e¨quando¨tale¨obbligo¨debba¨essere¨adempiutoý.¨
(39)¨Cons.¨St.,¨26¨febbraio¨1982,¨n.¨92,¨in¨Giur.©It.,¨1983,¨III,¨137¨ss.¨con¨nota¨di¨GrecO 
G.,¨
Silenzio©dellapubblicaamministrazioneeoggetto©delgiudizioamministrativo.©
(40)¨ûIl¨silenzio¨non¨e©¨un¨atto,¨cioe©¨una¨dichiarazione¨di¨volonta©¨dell'amministrazione:¨il¨
silenzio¨e©¨un¨comportamento¨al¨quale¨la¨legge¨attribuisce¨certi¨effetti,¨sostanziali¨e¨processuali,¨
indipendentemente¨dal¨reale¨contenuto¨di¨volonta©¨,¨ed¨anche¨da¨qualsiasi¨contenuto¨di¨volonta©¨ý¨
in¨Cons.¨St.,¨Ad.¨Plen.,¨3¨maggio¨1960,¨n.¨8,¨in¨Foro©It,¨1961,¨III,¨42.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

debba 
sindacare©se©il©comportamento©tenuto©dall'Amministrazione©sia©legit-
timo,©ûse©cioe©ricorrano©o©meno©i©vizi©lamentati©dal©ricorrente©conoscere©
anche©del©c.d.©`rapporto©amministrativo',©ovvero©della©situazione©di©fatto©e©
di©diritto©cui©fa©riferimento©la©richiesta©inoltrata©dal©privato©all'Amministra-
zione,©per©l'inerzia©di©quest'ultima©rimasta©inevasaý.(41)©

Si©trattava©di©una©soluzione©giurisprudenziale©peraltro©non©uniforme,©
giustificata©dai©tempi©lunghi©del©giudizio©amministrativo©ordinario:©attendere©
degli©anni©per©sentir©unicamente©pronunciare©il©dovere©dell'Amministrazione©
di©provvedere©appariva©veramente©una©forma©(antieconomica)©di©denegata©
giustizia,©alla©quale©agevolmente©si©poteva©ovviare©affidando©al©giudice©il©
potere-dovere©di©formulare©la©sua©pronuncia©in©ragione©dell'accertamento©
della©fondatezza©della©pretesa©sostanziale©sottostante(42).©

Anche©dopo©la©riforma©del©processo©amministrativo©introdotta©dalla©
legge©205/00,©la©dottrina©aveva©continuato©a©sostenere©che,©con©riferimento©
ai©provvedimenti©vincolati,©il©giudice,©ûnei©limiti©in©cui©puo©individuare©e©
interpretare©le©disposizioni©applicabili©e©ricostruire©autonomamente©il©fatto©
(...)©potrebbe©arricchire©il©contenuto©della©sentenza©(breve)ý;©si©renderebbero©
cos|©intangibili,©nella©successiva©attivita©amministrativa,©ûle©conclusioni©ivi©
raggiunte,©indirizzando©(e©restringendo©anche©i©margini©del)l'azione©del©com-
missario©eventualmente©nominato©a©seguito©della©constatazione©dell'(ulte-
riore)©inadempimento©dell'Amministrazioneý.©In©questo©modo©l'Amministra-
zione©conserverebbe©intatto©il©potere©di©valutare©i©profili©di©discrezionalita©
eventualmente©residui©e©di©adottare©il©provvedimento©finale;©nel©pieno©
rispetto©dei©limiti©esterni©della©giurisdizione©amministrativa.©

Sicuramente©il©totale©vuoto©normativo©aveva©sollecitato©la©creativita©del©
giudice©amministrativo©il©quale©si©sentiva©in©qualche©misura©ancor©piu©ûlegit-
timatoý©in©questa©attivita©di©supplenza©del©legislatore©dalla©censurabilita©ûin©
assolutoý©del©comportamento©dell'Amministrazione©(43).©Del©resto©anche©la©
dottrina©aveva©piu©volte©sottolineato©che©il©giudizio©sul©silenzio,©per©potere©
essere©considerato©rispondente©al©principio©di©effettivita©della©tutela©giurisdi-
zionale,©sarebbe©dovuto©essere©costruito©come©un©mezzo©celere©di©tutela©inte-
rinale©con©i©tempi©di©una©misura©cautelare(44).©

Ora©la©questione©e©se©sia©ancora©ammissibile©tale©indirizzo©giurispruden-
ziale©e©dottrinale©alla©luce©dei©brevissimi©tempi©entro©cui©dovrebbe©svolgersi©
e©definirsi©il©nuovo©giudizio©ex 
art.©21©bis.©

L'Adunanza©Plenaria©non©sembra©avere©dubbi:©l'art.©21©bis 
non©consente©
di©attribuire©al©sindacato©del©giudice©amministrativo©un'estensione©diversa©in©
relazione©alle©peculiarita©sostanziali©della©potesta©non©esercitata.©Il©dettato©
normativo,©al©contrario,©ûdefinisce©una©disciplina©unica©e©indifferenziata,©
valida©in©tutti©i©casi©in©cui©l'Amministrazione©si©sottragga©al©dovere©di©adot-

(41)©Cass.,©Sez.©U.,©14©luglio©1962,©n.©1876,©in©Mass. 
Foro 
it.,©1962,©col.©563.©
(42)©DeL 
GattO 
S., 
op. 
cit. 
(43)©ScocA 
G. 
F.,©Ilsilenziodellap.a.:ricostruzioneevolutiva., 
cit., 
15.©
(44)©DE 
Pretis,©op. 
lc. 
cit. 

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

tare©un©atto©autoritativo©esplicito.©Sotto©questo©profilo©sono©irrilevanti©i©pre-
supposti©di©fatto©del©provvedimento;©e©determinante©che©il©silenzio©riguardi©
l'esercizio©di©una©potesta©amministrativa©e©che©la©posizione©del©privato©si©con-
figuri©come©un©interesse©legittimo.©Ed©e©logico©e©coerente©che©all'identita©for-
male©di©situazione©soggettiva©dell'Amministrazione©e©del©privato©corrisponda©
una©identita©di©tutela©giurisdizionaleý(45).©

La©VI©sezione©del©Consiglio©di©Stato,©nel©rimettere©la©questione©all'Adu-
nanza©Plenaria,©aveva©manifestato©la©preoccupazione©che©il©nuovo©rito©possa©
ridimensionare©l'ambito©di©tutela©costringendo©il©privato©a©due©gradi©di©giudi-
zio.©La©procedura©accelerata,©che©determina©solo©la©mera©declaratoria©dell'ob-
bligo©di©provvedere,©potrebbe©non©assicurare©una©puntuale©e©tempestiva©sod-
disfazione©degli©interessi©del©cittadino©nei©casi©di©manifesta©fondatezza©della©
sua©domanda©proposta©in©relazione©ad©attivita©priva©di©contenuto©discrezio-
nale©dell'Amministrazione.©

Il©Collegio©e©fermo©nell'affermare©che©far©discendere©l'estensione©dei©
poteri©cognitivi©e©dispositivi©del©giudice©dal©grado©di©complessita©della©con-
troversia©ödistinguendo©tra©casi©di©agevole©o©meno©agevole©conoscibilita©
della©fondatezza©della©pretesa©sostanziale,©ovvero©di©maggiore©o©minore©
ampiezza©della©discrezionalita©dell'Amministrazione©örappresenta©un©crite-
rio©empirico©che©non©puo©piu©trovare©spazio©a©seguito©dell'entrata©in©vigore©
dell'art.©2©legge©205/00,©nel©cui©contesto©nulla©autorizza©ad©effettuare©simili©
distinzioni.©

5.©Ulteriori©osservazioni.©öTornando©alla©decisione©della©Plenaria,©si©
puo©notare©come©questa©consenta©altres|©di©superare©altre©due©questioni,©atti-
nenti©piu©propriamente©al©regime©procedurale.©Quella©dell'esistenza©di©even-
tuali©controinteressati©ai©quali©dover©o©meno©notificare©il©ricorso,©e©quella©
della©sorte©del©provvedimento©sopravvenuto.©
Quanto©alla©prima©e©evidente©che©coloro©i©quali,©prima©della©decisione©
commentata,©accoglievano©la©tesi©estensiva©non©potevano©far©a©meno©di©
ammettere©l'esistenza©di©controinteressati,©dei©quali©tuttavia©öaltro©argo-
mento©che©suffragherebbe©l'orientamento©della©Plenaria©öla©legge©non©parla.©
Ci©si©chiedeva©pertanto©se©dovesse©ritenersi©necessaria©la©notifica©del©ricorso©
a©questi©soggetti©oppure©no.©La©soluzione©era©necessariamente©affermativa,©
non©potendo©ammettersi©che©l'accertamento©della©fondatezza©della©pretesa©
risultasse©pregiudizievole©per©altri©soggetti,©i©quali©avrebbero,©quindi,©il©diritto©
alla©garanzia©del©contraddittorio(46).©

Altro©problema©riguarda©il©sopravvenire©di©un©provvedimento©ammini-
strativo©espresso.©Qualora©il©Collegio©avesse©affermato©che©il©giudizio©contro©
il©silenzio©potesse©estendersi©alla©fondatezza©della©pretesa©del©ricorrente,©il©
problema©sarebbe©dovuto©essere©risolto©distinguendo©a©seconda©che©tale©prov-
vedimento©fosse©positivo©o©meno©e©a©seconda©che©fosse©intervenuto©prima©o©
dopo©la©sentenza.©

(45)©ScocA 
D'Orsogna, 
Silenzio,©clamori©di©novita©,©in©Dir.©proc.©amm.,©1995,©429.©
(46)©La©questione©a©seguito©dell'intervenuta©decisione©1/2002©non©ha©oramai©alcun©rilievo.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Nel¨caso¨di¨provvedimento¨positivo¨sopraggiunto¨prima¨della¨sentenza¨
di¨merito,¨lo¨stesso¨dovrebbe¨essere¨idoneo¨a¨far¨cessare¨la¨materia¨del¨con-
tendere,¨o¨far¨venire¨meno¨l'interesse¨a¨ricorrere,¨poiche¨sarebbe¨soddisfatta¨
la¨domanda¨posta¨con¨il¨ricorso¨principale.¨

Se¨il¨provvedimento¨e©¨,¨invece,¨negativo¨non¨si¨puo©¨ammettere¨che¨lo¨
stesso¨esaurisca¨il¨giudizio¨sul¨silenzio¨una¨volta¨che¨questo¨riguardi¨non¨
solo¨l'obbligo¨di¨pronuncia,¨ma¨anche¨la¨fondatezza¨della¨pretesa.¨Si¨
ammette,¨pero©¨,¨un'impugnazione¨da¨parte¨del¨ricorrente¨sotto¨forma¨di¨
motivi¨aggiunti¨(47).¨

Anticipando¨il¨ragionamento¨della¨Plenaria,¨la¨V¨sezione¨aveva¨argo-
mentato¨affermando¨che¨la¨disposizione¨citata¨disciplina¨una¨particolare¨
procedura¨destinata¨ad¨acquisire¨la¨pronuncia¨dell'Amministrazione,¨alla¨
quale¨e©¨estraneo¨un¨qualunque¨contenuto¨impugnatorio,¨in¨quanto¨man-
cando¨il¨provvedimento¨non¨si¨e©¨ancora¨prodotta¨una¨vera¨e¨propria¨lesione¨
di¨posizioni¨soggettive.¨Non¨e©¨dunque¨consentito¨ûl'innesto¨all'interno¨di¨
tale¨procedura,¨che¨ha¨carattere¨camerale¨particolarmente¨accelerato,¨del¨
rito¨destinato¨all'annullamento¨del¨provvedimento¨che¨e©¨circondato¨da¨piu©¨
ampie¨garanzieý¨(48).¨

Nel¨caso¨di¨provvedimento¨negativo¨sopravvenuto¨nelle¨more¨del¨giudi-
zio,¨questo¨dovra©¨abbandonare¨la¨procedura¨speciale¨ex 
art.¨21¨bis 
seguendo¨
i¨percorsi¨ordinari¨dei¨ricorsi¨impugnatori(49).¨

Ove,¨infine,¨il¨provvedimento¨(positivo¨o¨negativo)¨fosse¨intervenuto¨
dopo¨la¨sentenza¨di¨merito,¨lo¨stesso¨doveva¨essere¨valutato¨alla¨stregua¨della¨
sua¨idoneita©¨a¨costituire¨esecuzione¨dell'ordine¨del¨giudice.¨

Ogni¨provvedimento¨successivo¨all'insediamento¨del¨Commissario¨risul-
terebbe,¨viceversa,¨emesso¨in¨carenza¨di¨potere¨e¨non¨precluderebbe¨l'attivita©¨
del¨Commissario¨medesimo.¨

Siffatte¨valutazioni,¨di¨certo¨piu©¨che¨valide¨in¨un¨primo¨tempo,¨non¨pos-
sono¨ora¨essere¨piu©¨condivise.¨

Deve,¨invece,¨ritenersi¨che¨nelle¨more¨del¨giudizio,¨la¨semplice¨adozione¨
di¨un¨provvedimento,¨sia¨esso¨satisfattivo¨o¨meno¨della¨pretesa¨del¨ricor-
rente,¨sia¨idoneo¨a¨far¨estinguere¨il¨giudizio¨per¨cessazione¨della¨materia¨
del¨contendere.¨

Allo¨stesso¨modo,¨un¨qualsivoglia¨provvedimento¨sara©¨sufficiente¨a¨
adempiere¨l'ordine¨del¨giudice¨contenuto¨nella¨sentenza¨di¨accoglimento¨e¨
ad¨evitare¨dunque¨la¨successiva¨fase¨d'esecuzione.¨

(47)¨A¨questo¨proposito,¨va¨ricordato¨che¨gia©¨prima¨della¨decisione¨dell'Adunanza¨Plenaria,¨il¨
Consiglio¨di¨Stato¨aveva¨dichiarato¨inammissibile¨l'impugnazione¨mediante¨motivi¨aggiunti,¨ai¨
sensi¨dell'art.¨21¨della¨legge¨n.¨1034¨del¨1971,¨come¨sostituito¨dall'art.¨1¨della¨legge¨205/00,¨di¨un¨
provvedimento¨di¨cui¨si¨sia¨acquisita¨la¨conoscenza¨in¨pendenza¨del¨ricorso¨avverso¨il¨silenzio¨a¨
norma¨dell'art.¨2¨della¨legge¨sul¨processo¨amministrativo.¨
(48)¨Cons.¨St.,¨V¨sezione,¨Inedita. 
(49)¨Cons.¨St.,¨cit.;¨SandullI 
M.A., 
op. 
cit. 

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

Maggiori¨dubbi¨sorgono¨nel¨caso¨di¨un¨provvedimento¨espresso¨soprav-
venuto¨all'insediamento¨del¨commissario,¨anche¨se¨questi¨non¨abbia¨effettiva-
mente¨provveduto.¨

Pur¨non¨escludendosi¨che¨la¨giurisprudenza¨trovi¨in¨seguito¨il¨modo¨di¨
sostenere¨ancora¨che¨l'atto¨negativo¨espresso,¨essendo¨comunque¨satisfattivo¨
della¨pretesa¨fatta¨valere¨contro¨il¨silenzio,¨costituisca¨valida¨esecuzione¨della¨
sentenza¨finche¨il¨Commissario¨non¨abbia¨effettivamente¨provveduto,¨poiche¨
nella¨decisione¨annotata¨nulla¨viene¨detto¨al¨proposito,¨non¨puo©¨,¨per¨il¨
momento,¨che¨rispettarsi¨il¨dettato¨normativo¨il¨quale¨esclude¨che¨la¨P.A.¨
possa¨provvedere¨dopo¨l'insediamento¨del¨Commissario,¨restando¨irrilevante¨
che¨questi¨abbia¨o¨meno¨gia©¨provveduto(50).¨

6.¨Conclusioni. 
öLa¨soluzione¨seguita¨dalla¨Plenaria,¨pur¨rappresen-
tando¨un¨passo¨indietro¨in¨termini¨di¨effettivita©¨della¨tutela,¨rappresenta¨un¨
passo 
obbligato 
dopo¨la¨novella¨dell'art.¨2,¨legge¨205/00.¨Nonostante¨la¨pre-
senza¨di¨alcuni¨aspetti¨di¨ambiguita©¨,¨la¨scelta¨del¨legislatore¨a¨favore¨di¨un¨
rito¨unicamente¨piu©¨accelerato¨rispetto¨al¨passato¨e©¨evidente¨anche¨se¨parago-
nata¨alle¨soluzioni¨seguite¨in¨altri¨paesi¨europei.¨Negli¨altri¨ordinamenti¨la¨
legge¨e©¨molto¨chiara¨nel¨prevedere¨sia¨la¨possibilita©¨che¨il¨giudice¨si¨sostitui-
sca¨all'Amministrazione¨anche¨nell'esercizio¨di¨poteri¨discrezionali¨öcome¨
in¨Austria¨ösia,¨viceversa,¨nel¨limitare¨tale¨sostituzione¨ai¨provvedimenti¨
vincolatiöcomeinGermania(51).¨Questaperesserepraticabileerealmente¨
efficace¨presuppone¨una¨acquisita¨capacita©¨di¨distinguere¨accuratamente,¨e¨
comunque¨in¨un¨momento¨sicuramente¨antecedente¨rispetto¨all'esercizio¨del¨
potere,¨la¨porzione¨di¨attivita©¨amministrativa¨ûriservataý¨in¨via¨esclusiva¨
all'Amministrazione.¨In¨altre¨parole¨occorrerebbe¨individuare¨in¨maniera¨
rigorosa¨il¨confine¨fra¨cio©¨su¨cui¨il¨giudice¨puo©¨intervenire¨in¨positivo¨e¨cio©¨
che¨invece¨e©¨interdetto¨al¨suo¨controllo.¨Cio©¨comporterebbe¨conseguenze¨
anche¨in¨relazione¨all'applicabilita©¨o¨meno¨dello¨speciale¨rito¨dell'art.¨21¨bis. 
Altra¨possibilita©¨sarebbe¨stata,¨per¨il¨nomopoieta¨introdurre¨un¨rito¨
modellato¨su¨quello¨francese,¨attribuendo¨al¨giudice¨il¨potere¨di¨ingiungere¨
all'Amministrazione¨di¨fare¨qualcosa:¨la¨legge¨distingue¨l'ipotesi¨in¨cui¨il¨giu-
dizio¨reso¨ûimplichi¨necessariamente¨...¨una¨misura¨di¨esecuzione¨in¨un¨senso¨

(50)¨DeL 
GattO 
S. 
op. 
cit. 
(51)¨Qui¨oggetto¨dell'azione¨di¨adempimento¨e©¨primariamente¨il¨provvedimento¨che¨l'ammi-
nistrazione¨avrebbe¨dovuto¨assumere¨per¨soddisfare¨la¨pretesa¨sostanziale¨del¨ricorrente.¨Ed¨e©¨tale¨
ultimo¨atto,¨come¨definito¨dall'eventuale¨sentenza¨di¨accoglimento¨che¨la¨P.A.¨sara©¨tenuta¨ad¨adot-
tare.¨La¨sentenza¨determinera©¨il¨contenuto¨dell'atto¨da¨emanare¨con¨l'unico¨limite¨del¨divieto¨per¨
il¨giudice¨öoltre¨che¨ovviamente¨emanare¨direttamente¨l'atto¨ödi¨sostituirsi¨all'amministrazione¨
nell'esercizio¨della¨discrezionalita©¨amministrativa.¨Se¨si¨tratta¨di¨una¨fattispecie¨vincolata¨o¨
comunque¨gia©¨matura¨per¨la¨decisione¨(spruchreif),¨la¨sentenza¨ordinera©¨direttamente¨alla¨P.A.¨l'a-
dozione¨del¨provvedimento¨definito¨dal¨giudice,¨mentre¨in¨caso¨contrario¨l'amministrazione¨verra©¨
condannata¨a¨esercitare¨la¨restante¨discrezionalita©¨nell'ambito¨del¨quadro¨giuridico¨predefinito¨
dal¨giudice.¨La¨possibilita©¨che¨il¨giudice¨ordini¨all'amministrazione¨di¨provvedere¨e¨le¨ordini¨anche¨
come¨provvedere¨non¨viene¨cos|©¨in¨conflitto¨con¨la¨riserva¨all'amministrazione¨del¨potere¨
discrezionale.¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

determinatoý¨(competenza¨totalmente¨vincolata),¨dall'ipotesi¨in¨cui,¨a¨seguito¨
del¨giudizio,¨l'Amministrazione¨ûdebba¨nuovamente¨provvedere¨dopo¨una¨
nuova¨istruttoriaý¨(52).¨In¨entrambi¨i¨casi¨l'ingiunzione¨e©¨sostenuta¨da¨una¨
astreinte,¨ossia¨da¨un¨potere¨di¨multare¨l'Amministrazione¨inerte.¨

In¨questo¨modo,¨arricchendo¨lo¨strumentario¨del¨giudice¨amministrativo¨
del¨potere¨di¨obbligare¨l'Amministrazione¨ad¨un¨facere,¨sorretto¨da¨quella¨
forma¨di¨coazione¨indiretta¨che¨e©¨il¨potere¨di¨multare,¨ûviene¨ad¨essere¨
coperto¨un¨vuoto¨di¨tutela¨non¨solo¨contro¨l'Amministrazione¨che¨dice¨no,¨
ma¨anche¨contro¨l'Amministrazione¨inerteý(53).¨

Sulla¨base¨degli¨argomenti¨fin¨qui¨analizzati¨si¨potrebbe¨ritenere¨che¨
la¨disciplina¨eccessivamente¨laconica¨dettata¨dal¨legislatore¨non¨faccia¨
che¨rimettere¨alla¨giurisprudenza¨la¨concreta¨conformazione¨dell'azione¨
contro¨il¨silenzio,¨la¨quale¨dovrebbe¨far¨discendere¨la¨propria¨interpreta-
zione,¨in¨ultima¨analisi,¨dai¨valori¨cui¨ritiene¨di¨dover¨dare¨prevalenza¨
nel¨conflitto¨tra¨ragioni¨di¨effettivita©¨della¨tutela¨ed¨esigenze¨di¨garanzia¨
della¨responsabilita©¨dell'Amministrazione¨rispetto¨all'interesse¨pubblico¨
affidato¨alla¨sua¨cura.¨

La¨decisione¨della¨Plenaria¨non¨ha¨tuttavia¨detto¨l'ultima¨parola¨m
eglio,¨non¨l'ultima¨sentenza¨e©¨stata¨ûscrittaý¨ö,¨poiche¨gia©¨altro¨giudice¨e©¨
intervenuto¨sulla¨questione.¨La¨recente¨sentenza¨della¨Sez.¨III¨bis¨del¨T.A.R.¨
del¨Lazio,¨n.¨1682¨del¨6¨marzo¨2002(54),¨e©¨intervenuta¨ad¨arricchire¨il¨limite¨
che¨incontra¨il¨giudice¨amministrativo¨nei¨casi¨di¨ûgiurisdizione¨esclusiva¨le¨
pretese¨patrimoniali¨che¨hanno¨fondamento¨in¨una¨precisa¨disposizione¨nor-
mativaý.¨In¨tali¨casi,¨e©¨necessario¨ûpassare¨attraverso¨un¨giudizio¨ordinarioý¨
che¨sia¨diretto¨ad¨accertare¨ûprima¨di¨tutto¨la¨reale¨consistenza¨della¨situa-
zione¨giuridica¨vantata,¨la¨titolarita©¨della¨stessa¨e,¨in¨ultimo,¨la¨sussistenza¨
dell'inadempimento¨dell'amministrazioneý.¨Altrimenti¨l'azione¨del¨privato¨
ûfinirebbe¨per¨essere¨diretta¨a¨ottenere¨una¨pronuncia¨espressa¨su¨un¨inadem-
pimentoý¨relativo¨ad¨una¨prestazione¨patrimoniale¨che¨e©¨imposta¨all'Ammi-
nistrazione¨ex 
lege.¨Si¨imporrebbe¨cos|©¨alla¨P.A.¨ûdi¨riconoscere¨un¨proprio¨
debito¨saltando¨tutta¨la¨fase¨cognitoria¨di¨accertamentoý.¨Poiche¨la¨semplice¨

(52)¨Pacteau,¨L'efficacite 
dujugeadministratiffrancais, 
in¨Riv. 
Dir. 
pubbl. 
com., 
1999,¨1272.¨
(53)¨CorsO 
G., 
Intervento¨al¨IXConvegno 
biennale 
didiritto 
amministrativo 
ûInerzia 
dellap.a. 
e 
tutela 
giurisdizionale: 
una 
prospettiva 
comparataý,¨Sirmione,¨Lago¨di¨Garda,¨25¨ottobre¨2001.¨
(54)¨Nel¨caso¨di¨specie¨i¨ricorrenti¨chiedevano,¨attraverso¨il¨procedimento¨ex 
art.¨2¨legge¨
n.¨205/2000,¨l'accertamento¨del¨loro¨preteso¨diritto¨patrimoniale¨perfetto¨a¨percepire¨una¨ade-
guata¨remunerazione¨come¨corrispettivo¨per¨l'attivita©¨gia©¨svolta¨nell'ambito¨della¨loro¨formazione¨
professionale.¨Per¨il¨Tribunale¨nella¨questione¨oggetto¨del¨giudizio¨ûnon¨viene¨in¨rilievo¨l'utilita©¨
del¨procedimento¨sul¨silenzio-rifiuto¨(...),¨bens|©¨l'utilizzabilita©¨dello¨stesso.¨Poiche¨l'azione¨e©¨incon-
testabilmente¨rivolta¨all'accertamento¨di¨un¨comportamento¨di¨inadempimento¨ad¨un¨obbligo¨
patrimoniale¨imposto¨dall'ordinamento¨öed¨e©¨diretta¨ad¨ottenere¨una¨pronuncia¨di¨condanna¨
dell'Amministrazione¨al¨pagamento¨di¨una¨somma¨di¨denaro¨determinata¨öil¨procedimento¨spe-
ciale¨di¨annullamento¨del¨silenzio-rifiuto¨non¨puo©¨essere¨utilizzato.¨

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

declaratoria¨dell'obbligo¨di¨provvedere¨ûnon¨puo©¨valere¨per¨ottenere¨in¨modo¨
anticipato¨una¨delibazione¨del¨merito¨della¨controversiaý,¨il¨giudizio¨sul¨
silenzio¨e©¨limitato,¨ad¨avviso¨del¨T.A.R.¨del¨Lazio,¨nei¨soli¨casi¨di¨esercizio¨
ûdei¨poteri¨propri¨della¨giurisdizione¨di¨legittimita©¨ý.¨

Nei¨casi,¨quindi,¨di¨azione¨che¨ha¨per¨oggetto¨una¨pretesa¨patrimoniale¨
diretta,¨gia©¨predeterminata¨in¨tutti¨i¨suoi¨elementi,¨o,¨quanto¨meno¨facilmente¨
determinabile,¨a¨giudizio¨del¨Tribunale¨Amministrativo¨del¨Lazio,¨tale¨azione¨
si¨prospetta¨come¨rivolta¨all'accertamento¨di¨un¨obbligo¨patrimoniale¨impo-
sto¨dall'ordinamento¨e¨diretta¨ad¨ottenere¨una¨pronuncia¨di¨condanna¨del-
l'Amministrazione.¨A¨siffatto¨risultato¨non¨puo©¨condurre¨il¨procedimento¨
speciale¨di¨annullamento¨del¨silenzio-rifiuto¨ex¨art.¨2¨della¨legge¨205/2000:¨
nel¨detto¨procedimento,¨infatti,¨ûil¨giudice¨amministrativo¨esercita¨solo¨i¨
poteri¨propri¨della¨giurisdizione¨di¨legittimita©¨ý.¨Nei¨casi,¨invece,¨di¨giurisdi-
zione¨esclusiva¨per¨giungere¨alla¨condanna¨della¨P.¨A.,¨le¨pretese¨patrimoniali¨
devono¨essere¨valutate¨attraverso¨un¨giudizio¨ordinario¨diretto¨ad¨accertare¨
la¨reale¨consistenza¨della¨posizione¨giuridica¨vantata,¨della¨titolarita©¨della¨
stessa,¨ed,¨infine,¨della¨sussistenza¨dell'inadempimento¨dell'Amministrazione.¨
Il¨nuovo¨e¨accelerato¨strumento¨di¨tutela¨introdotto¨per¨i¨ricorsi¨avverso¨il¨
silenzio¨non¨puo©¨valere¨per¨ottenere¨in¨modo¨anticipato¨una¨deliberazione¨
del¨merito¨della¨controversia,¨che¨invece¨e©¨riservato¨al¨normale¨giudizio¨di¨
cognizione.¨

Partendo¨dalle¨conclusioni¨a¨cui¨era¨giunta¨l'Adunanza¨Plenaria,¨il¨

T.A.R¨del¨Lazio¨ha¨ribadito,¨con¨ancora¨piu©¨veemenza,¨che¨l'apprezza-
mento¨in¨termini¨giuridici¨del¨comportamento¨omissivo¨della¨P.¨A.¨e©¨fina-
lizzato¨a¨sanare¨i¨casi¨di¨disinteresse¨dell'Amministrazione¨in¨presenza¨di¨
una¨istanza¨del¨privato¨volta¨alla¨soddisfazione¨di¨un¨interesse¨pretensivo¨
giuridicamente¨protetto.¨Ne¨consegue¨che¨l'organo¨amministrativo¨compe-
tente¨in¨via¨ordinaria¨conserva¨il¨potere¨di¨provvedere¨in¨senso¨pieno¨e¨per-
tanto¨il¨procedimento¨sul¨silenzio-rifiuto¨e©¨diretto¨solo¨ad¨indurre¨detto¨
organo¨ad¨esprimersi¨sollecitamente¨sull'istanza¨del¨privato.¨Ne¨il¨giudice¨
adito¨puo©¨spingersi¨a¨stabilire¨il¨contenuto¨concreto¨del¨provvedimento¨
amministrativo,¨ne¨,¨soprattutto,¨tale¨procedura¨puo©¨essere¨utilizzata¨per¨
annullare¨la¨fase¨cognitoria¨di¨accertamento¨nei¨giudizi¨in¨cui¨tale¨fase¨e©¨
necessaria.¨
Il¨problema,¨lungi¨da¨essere¨risolto,¨si¨arricchisce¨sempre¨piu©¨di¨nuovi¨
elementi.¨Cio©¨comporta¨che¨in¨futuro¨(prossimo)¨forse¨nuovi¨(o¨vecchi)¨mezzi¨
di¨tutela¨verranno¨offerti¨al¨cittadino¨per¨reagire¨contro¨l'inerzia¨dell'Ammi-
nistrazione.¨Allo¨stato¨delle¨cose¨due¨elementi¨sembrano¨emergere¨con¨forza¨
dalle¨ultime¨pronunce¨dei¨giudici¨amministrativi:¨il¨primo¨e©¨che¨la¨potestas 
decidendi,¨che¨si¨tratti¨di¨attivita©¨amministrativa¨vincolata¨o¨discrezionale,¨e©¨
(e¨rimane¨almeno¨fino¨all'insediamento¨del¨commissario¨ad 
acta)¨dell'organo¨
amministrativo¨istituzionalmente¨preposto¨all'emanazione¨del¨provvedi-
mento;¨il¨secondo¨e©¨che¨il¨nuovo¨e¨accelerato¨strumento¨di¨tutela¨del¨cittadino¨
non¨puo©¨valere¨per¨ottenere¨in¨modo¨anticipato¨una¨delibazione¨del¨merito¨
della¨controversia.¨

Dott. 
RobertO 
SarrA 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Gli 
argomenti 
delle 
decisioni 


(1).¨(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
9 
gennaio 
2002, 
n. 
1). 
û(Omissis). 


Con¨la¨sentenza¨impugnata¨il¨T.A.R.,¨accogliendo¨il¨ricorso¨proposto¨ai¨
sensi¨dell'art.¨21-bis 
della¨legge¨6¨dicembre¨1971,¨n.¨1034,¨introdotto¨dal-
l'art.¨2¨della¨legge¨21¨luglio¨2000,¨n.¨205,¨ha¨ritenuto¨fondata¨la¨pretesa¨degli¨
attuali¨appellati¨volta¨ad¨ottenere¨la¨fissazione¨del¨giorno¨e¨della¨sede¨di¨svol-
gimento¨della¨prova¨attitudinale¨per¨l'esercizio¨della¨professione¨di¨odontoia-
tra¨prevista¨dal¨d.lgs.¨13¨ottobre¨1998,¨n.¨386.¨

Va,¨anzitutto,¨disattesa¨l'eccezione¨con¨la¨quale¨si¨contesta¨la¨ricevibilita©¨
dell'appello,¨perche¨notificato¨dopo¨la¨scadenza¨del¨termine¨ridotto¨previsto¨
dal¨citato¨art.¨21-bis,¨comma¨1.¨

Come¨risultera©¨da¨quanto¨esposto¨di¨seguito,¨la¨controversia¨esula¨dal-
l'ambito¨di¨previsione¨della¨norma¨predetta,¨sicche¨con¨ragione¨le¨ammini-
strazioni¨appellanti¨obiettano¨che¨l'impugnazione¨resta¨soggetta¨al¨termine¨
ordinario.¨In¨ogni¨caso,¨la¨questione¨presenta¨profili¨di¨novita©¨e¨di¨incertezza¨
tali¨da¨legittimare¨il¨riconoscimento¨dell'errore¨scusabile,¨tant'e©¨che¨la¨stessa¨
Sezione¨remittente¨ne¨ha¨sottoposto¨l'esame¨all'Adunanza¨Plenaria.¨

L'Adunanza¨Plenaria¨e©¨chiamata¨a¨pronunciarsi¨sulla¨seguente¨que-
stione:¨se¨la¨cognizione¨del¨giudice¨amministrativo¨adito¨con¨il¨ûricorso¨
avverso¨il¨silenzioý¨sia¨limitata¨all'accertamento¨della¨illegittimita©¨dell'inerzia¨
dell'amministrazione,¨come¨si¨sostiene¨nell'appello,¨ovvero¨si¨estenda¨all'e-
same¨della¨fondatezza¨della¨pretesa¨sostanziale¨del¨privato,¨come¨ha¨ritenuto¨
il¨T.A.R..¨

Il¨Collegio¨condivide¨la¨prima¨tesi.¨

Un¨primo¨elemento¨significativo¨in¨tal¨senso¨si¨trae¨dalla¨considerazione¨
che¨l'art.¨21¨bis¨identifica¨l'oggetto¨del¨ricorso¨nel¨ûsilenzioý¨(comma¨1),¨
senza¨fare¨alcun¨riferimento¨alla¨pretesa¨sostanziale¨del¨ricorrente.¨Poiche¨,¨
in¨linea¨di¨principio,¨i¨poteri¨cognitori¨del¨giudice¨sono¨delimitati¨dal¨ricorso¨
(art.¨112¨c.p.c.:¨ûil¨giudice¨deve¨pronunciare¨su¨tutta¨la¨domanda¨e¨non¨oltre¨
i¨limiti¨di¨essaý),¨se¨ne¨deve¨dedurre¨che¨il¨legislatore¨ha¨inteso¨circoscrivere¨
il¨giudizio¨alla¨inattivita©¨dell'amministrazione.¨

La¨stessa¨norma¨prevede¨che,¨in¨caso¨di¨accoglimento¨del¨ricorso,¨il¨giu-
dice¨ûordina¨all'amministrazione¨di¨provvedereý¨e¨se¨ûl'amministrazione¨resti¨
inadempiente¨...¨su¨richiesta¨di¨parte,¨nomina¨un¨commissario¨che¨provveda¨
in¨luogo¨della¨stessaý¨(comma¨2).¨L'espressione¨ûresti¨inadempienteý¨lascia¨
intendere¨che¨l'inadempimento¨dell'amministrazione¨non¨ha¨contenuto¨
diverso¨prima¨della¨sentenza,¨quando¨e©¨condizione¨per¨l'accoglimento¨del¨
ûricorso¨avverso¨il¨silenzioý,¨e¨dopo¨la¨sentenza,¨quando¨e©¨condizione¨perche¨
provveda¨il¨commissario.¨Inoltre,¨la¨terminologia¨usata¨dal¨legislatore¨
(ûordina¨...¨di¨provvedereý;¨ûun¨commissario¨che¨provvedaý)¨definisce¨nel-
l'accezione¨comune¨in¨dottrina¨e¨in¨giurisprudenza,¨l'esercizio¨di¨una¨potesta©¨
amministrativa,¨sicche¨sarebbe¨inappropriata¨se¨il¨giudice¨dovesse¨spingersi¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

a¨stabilire¨il¨concreto¨contenuto¨del¨provvedimento,¨poiche¨in¨tal¨caso¨all'am-
ministrazione¨e¨al¨commissario¨non¨residuerebbero¨altri¨spazi¨se¨non¨per¨
un'attivita©¨avente¨contenuto¨e¨funzione¨di¨mera¨esecuzione.¨La¨stessa¨termi-
nologia¨e©¨ripetuta¨in¨seguito,¨quando¨l'attivita©¨del¨commissario¨e©¨configurata¨
come¨diretta¨ûall'emanazione¨del¨provvedimento¨da¨adottare¨in¨via¨sosti-
tuivaý¨(comma¨3)¨e¨quando¨e©¨imposto¨al¨commissario¨di¨accertare¨se¨ûl'am-
ministrazione¨abbia¨provvedutoý.¨Anche¨l'indeterminatezza¨circa¨il¨conte-
nuto¨(positivo¨o¨negativo)¨dell'eventuale¨provvedimento¨tardivo¨dell'ammini-
strazione,¨avvalora¨la¨tesi¨che¨l'organo¨competente¨in¨via¨ordinaria¨conservi,¨
pur¨dopo¨la¨sentenza¨e¨fino¨all'insediamento¨del¨commissario,¨il¨potere¨di¨
provvedere¨in¨senso¨pieno.¨

Le¨argomentazioni¨che¨precedono¨non¨sono¨infirmate,¨diversamente¨da¨
quanto¨prospettato¨nell'ordinanza¨di¨rimessione,¨dai¨riferimenti¨fatti¨nello¨
stesso¨art.¨23-bis 
ad¨una¨possibile¨istruttoria¨disposta¨dal¨collegio¨e¨ad¨un¨
possibile¨accoglimento¨parziale¨del¨ricorso,¨trattandosi¨di¨eventi¨ipotizzabili¨
anche¨se¨il¨giudizio¨ha¨per¨oggetto¨il¨solo¨accertamento¨dell'obbligo¨dell'am-
ministrazione¨di¨provvedere.¨

Che¨l'intento¨del¨legislatore¨fosse¨solo¨quello¨di¨indurre¨l'amministra-
zione¨ad¨esprimersi¨sollecitamente¨sull'istanza¨del¨privato¨trova¨conferma¨
nella¨relazione¨al¨disegno¨di¨legge¨n.¨2934¨(Senato),¨nella¨quale¨si¨legge,¨a¨
commento¨della¨norma¨sul¨ricorso¨ûavverso¨il¨silenzioý,¨redatta¨gia©¨in¨origine¨
in¨modo¨sostanzialmente¨conforme¨al¨disposto¨dell'art.¨2¨della¨legge¨

n.¨205/2000,¨che¨la¨trasformazione¨del¨ricorso¨ûin¨un¨procedimento¨d'ur-
genzaý¨e©¨rivolta¨ad¨evitare¨che¨ûla¨dichiarazione¨dell'obbligo¨di¨provvedere¨
(che¨di¨per¨se¨non¨soddisfa¨l'interesse¨sostanziale¨al¨ricorso)¨sopraggiunga¨
dopo¨i¨lunghi¨tempi¨del¨processo¨ordinarioý.¨
Cio©¨ha¨trovato¨coerente¨attuazione¨nella¨previsione¨di¨un¨modello¨pro-
cessuale¨caratterizzato¨dalla¨brevita©¨dei¨termini¨e¨dalla¨snellezza¨delle¨for-
malita©¨,¨la¨cui¨configurazione¨e©¨congrua¨se¨il¨giudizio¨si¨incentra¨sul¨ûsilen-
zioý,¨non¨anche¨se¨il¨giudice¨dovesse¨estendere¨la¨propria¨cognizione¨ad¨altri¨
profili.¨

Sussistono,¨dunque,¨concordi¨elementi¨ermeneutici¨dai¨quali¨emerge¨
cheilritospecialee©¨stato¨introdotto¨per¨pervenire,¨con¨la¨speditezza¨con-
sentita¨dal¨rispetto¨delle¨garanzie¨processuali,¨ad¨imporre¨all'amministra-
zione¨ûinadempienteý¨l'esercizio¨della¨potesta©¨amministrativa¨di¨cui¨e©¨
titolare.¨

A¨questo¨risultato¨si¨giunge¨in¨due¨fasi,¨semplificate¨e¨contenute¨nel-
l'arco¨del¨medesimo¨processo,¨in¨linea¨con¨la¨logica¨ispiratrice¨comune¨agli¨
interventi¨di¨riforma¨operati¨dalla¨legge¨n.¨205¨del¨2000:¨nella¨prima¨il¨giu-
dice¨accerta¨l'esistenza¨e¨la¨violazione¨dell'obbligo¨di¨provvedere;¨nella¨
seconda,¨il¨commissario,¨nominato¨dallo¨stesso¨giudice¨su¨semplice¨ûrichiesta¨
della¨parteý,¨adotta¨il¨provvedimento¨in¨sostituzione¨dell'organo¨amministra-
tivo¨rimasto¨eventualmente¨inadempiente.¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Sul¨piano¨sostanziale,¨il¨giudizio¨sul¨ûsilenzioý¨cos|©¨definito¨si¨collega¨al¨
ûdovereý¨delle¨amministrazioni¨pubbliche¨di¨concludere¨il¨procedimento¨
ûmediante¨l'adozione¨di¨un¨provvedimento¨espressoý¨nei¨casi¨in¨cui¨esso¨
ûconsegua¨obbligatoriamente 
ad¨una¨istanza,¨ovvero¨debba 
essere¨iniziato¨
d'ufficioý,¨come¨prescrive¨l'art.¨2,¨comma¨2,¨della¨legge¨7¨agosto¨1990,¨n.¨241.¨

Sul¨piano¨sistematico¨la¨scelta¨operata¨dal¨legislatore¨si¨allinea¨al¨princi-
pio¨generale¨che¨assegna¨la¨cura¨dell'interesse¨pubblico¨all'amministrazione¨
e¨al¨giudice¨amministrativo,¨nelle¨aree¨in¨cui¨l'amministrazione¨e©¨titolare¨di¨
potesta©¨pubbliche,¨il¨solo¨controllo¨sulla¨legittimita©¨dell'esercizio¨della¨pote-
sta©¨.¨Questo¨schema¨viene¨superato¨mediante¨l'attribuzione¨al¨giudice¨del¨
potere¨di¨ûriformare¨l'atto¨o¨sostituirloý¨in¨via¨diretta¨e¨immediata,¨in¨sede¨
di¨accoglimento¨del¨ricorso¨(art.¨26,¨comma¨II,¨della¨legge¨6¨dicembre¨1971,¨

n.¨1034).¨Tuttavia,¨proprio¨perche¨derogativi¨del¨principio¨predetto,¨i¨casi¨di¨
ingerenza¨del¨giudice¨nella¨sfera¨dell'attivita©¨pubblicistica¨dell'amministra-
zione¨sono¨previsti¨da¨esplicite¨norme¨autorizzative¨(art.¨6,¨comma¨II,¨e¨
art.¨7,¨commi¨I¨e¨IV,¨della¨legge¨n.¨1034/1071).¨In¨linea¨astratta¨nulla¨impedi-
sce¨di¨individuare¨altri¨casi¨in¨via¨interpretativa,¨sebbene¨con¨il¨rigore¨impo-
sto¨dalla¨eccezionalita©¨dell'istituto,¨ma¨l'analisi¨dell'art.¨21-bis 
della¨legge¨
n.¨1034/1971¨anziche¨fornire¨elementi¨persuasivi¨in¨tal¨senso,¨accredita,¨come¨
risulta¨da¨quanto¨esposto¨in¨precedenza,¨la¨conclusione¨opposta.¨
Le¨stesse¨considerazioni¨e¨la¨stessa¨conclusione¨valgono¨anche¨
quando¨il¨provvedimento¨richiesto¨dal¨privato¨abbia,¨come¨nella¨specie,¨
natura¨vincolata.¨

In¨primo¨luogo,¨il¨citato¨art.¨21-bis 
non¨contiene¨alcun¨elemento¨che¨
autorizzi¨di¨attribuire¨al¨sindacato¨del¨giudice¨amministrativo¨una¨estensione¨
diversa¨in¨relazione¨alle¨peculiarita©¨sostanziali¨della¨potesta©¨non¨esercitata.¨

L'articolazione¨precettiva,¨al¨contrario,¨definisce¨una¨disciplina¨unica¨e¨
indifferenziata,¨valida¨in¨tutti¨i¨casi¨in¨cui¨l'amministrazione¨si¨sottragga¨al¨
dovere¨di¨adottare¨un¨atto¨autoritativo¨esplicito.¨Sotto¨questo¨profilo¨sono¨
irrilevanti¨i¨presupposti¨di¨fatto¨del¨provvedimento;¨e©¨determinante¨che¨il¨
ûsilenzioý¨riguardi¨l'esercizio¨di¨una¨potesta©¨amministrativa¨e¨che¨la¨posi-
zione¨del¨privato¨si¨configuri¨come¨un¨interesse¨legittimo.¨Ed¨e©¨logico¨e¨coe-
rente¨che¨all'identita©¨formale¨di¨situazione¨soggettiva¨dell'amministrazione¨e¨
del¨privato¨corrisponda¨una¨identita©¨di¨tutela¨giurisdizionale.¨

Senza¨considerare¨l'irrazionalita©¨che¨si¨verificherebbe¨se,¨nel¨caso¨di¨iner-
zia¨dell'amministrazione,¨il¨privato¨potesse¨ottenere,¨mediante¨il¨ricorso¨
avverso¨il¨silenzio,¨l'accertamento¨immediato,¨da¨parte¨del¨giudice,¨della¨fon-
datezza¨della¨sua¨pretesa¨sostanziale,¨mentre,¨nella¨medesima¨situazione,¨se¨
l'amministrazione¨avesse¨adottato¨un¨provvedimento¨esplicito¨di¨diniego,¨la¨
tutela¨giurisdizionale¨sarebbe¨stata¨soggetta¨alle¨forme¨ed¨ai¨limiti,¨oltre¨che¨
ai¨tempi,¨del¨giudizio¨ordinario.¨

L'ordinanza¨di¨rimessione¨manifesta¨la¨preoccupazione¨che¨il¨nuovo¨rito¨
possa¨ridimensionare¨l'incisivita©¨della¨tutela¨riconosciuta¨al¨privato¨dal¨prece-
dente¨indirizzo¨giurisprudenziale,¨secondo¨il¨quale¨il¨giudice¨puo©¨esprimersi¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

sulla©fondatezza©della©istanza©presentata©dal©ricorrente©all'amministrazione©
quando©il©provvedimento©sia©espressione©di©potesta©amministrativa©priva©di©
contenuto©discrezionale©(da©ultimo,©Cons.©Stato,©sez.©IV,©22©giugno©2000,©

n.©3526)©o©a©basso©contenuto©di©discrezionalita©(da©ultimo,©Cons.©Stato,©sez.V,©
12©ottobre©1999,©n.©1446).©
Sarebbe©sufficiente©osservare©che©l'indicato©indirizzo©della©giurispru-
denza,©della©quale©possono©comprendersi©le©ragioni©e©condividersi©le©finalita©,©
non©puo©che©cedere©di©fronte©alla©normativa©sopravvenuta©che©definisce©in©
modo©compiuto©la©tutela©giurisdizionale©accordata©al©privato©nei©confronti©
del©comportamento©omissivo©dell'amministrazione.©

Va,©pero©,©osservato©che©la©valutazione©del©rito©speciale©sotto©il©profilo©
della©capacita©di©offrire©una©piu©efficace©tutela©al©privato©in©attesa©di©provve-
dimento©va©effettuata©con©riferimento©all'obiettivo©sollecitatorio©postosi©dal©
legislatore©e©considerando©il©risultato©conseguibile©al©compimento©delle©due©
fasi,©e©cioe©tenendo©conto©sia©dell'abbreviazione©dei©termini©sia©della©possibi-
lita©di©ottenere©la©nomina©del©commissario©ad 
acta,©nel©corso©dello©stesso©giu-
dizio,©senza©necessita©di©promuovere©un©giudizio©di©ottemperanza.©Visto©in©
questa©prospettiva,©il©nuovo©modello©processuale©assicura©pur©sempre©al©pri-
vato©un©significativo©vantaggio©anche©rispetto©all'indirizzo©giurisprudenziale©
anzidetto.©

Quanto©alla©distinzione©fra©casi©di©agevole©o©meno©agevole©conoscibilita©
della©fondatezza©della©pretesa©sostanziale,©ovvero©di©maggiore©o©minore©
ampiezza©della©discrezionalita©dell'amministrazione,©deve©osservarsi©che©non©
e©ammissibile©far©discendere©l'estensione©dei©poteri©cognitivi©e©dispositivi©del©
giudice©dal©grado©di©complessita©dalla©controversia.©Si©tratta©di©un©criterio©
empirico©che©poteva©semmai©trovare©spazio©nella©soluzione©elaborata©dalla©
giurisprudenza,©ma©non©piu©dopo©l'entrata©in©vigore©della©nuova©disciplina,©
nel©cui©contesto,©come©gia©osservato,©nulla©autorizza©ad©effettuare©simili©
distinzioni.©

Dalle©considerazioni©svolte©emerge,©in©via©riepilogativa,©che:©il©giudizio©
disciplinato©dall'art.©21-bis 
e©diretto©ad©accertare©se©il©ûsilenzioý©violi©l'ob-
bligo©dell'amministrazione©di©adottare©un©provvedimento©esplicito©sull'i-
stanza©del©privato;©il©giudice©non©si©sostituisce©all'amministrazione©in©nessuna©
fase©del©giudizio,©ma©accerta©se©il©ûsilenzioý©sia©o©non©sia©illegittimo©e,©nel©
caso©di©accoglimento©del©ricorso,©impone©all'amministrazione©di©provvedere©
sull'istanza©entro©il©termine©assegnato;©il©commissario©ad 
acta 
esercita,©in©
via©sostitutiva,©la©potesta©amministrativa©appartenente©all'organo©rimasto©
inadempiente.©

Tutto©cio©premesso,©con©ragione©le©amministrazioni©appellanti©conte-
stano©la©sentenza©impugnata©nella©parte©in©cui©impone©ad©esse©di©provvedere©
in©senso©positivo©sulla©istanza©dei©ricorrenti©originari©fissando©data©e©luogo©
della©prova©attitudinale.©E©per©questa©parte©l'appello©va©accolto.©

La©sentenza©merita,©invece,©conferma©nella©parte©in©cui©afferma©che©il©
comportamento©omissivo©ûe©senz'altro©in©contrasto©con©il©dovere©dell'ammi-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

nistrazione©di©concludere©il©procedimento©con©sollecitudineý.©Dall'art.©1©del©
d.lgs.©n.©368/1998©risulta©che©la©fissazione©della©prova©attitudinale©consegue©
ad©un©procedimento©che©deve©essere©iniziato©d'ufficio©a©cura©del©Ministro©
della©salute;©risulta,©altres|©,©che©i©ricorrenti©originari,©quali©laureati©in©medi-
cina©e©chirurgia©in©possesso©dei©requisiti©di©cui©all'art.©1,©comma©1,©del©d.lgs.©

n.©386/1998,©avrebbero©titolo©a©partecipare©alla©prova.©Sussistono,©pertanto,©
le©condizioni©(interesse©qualificato©degli©istanti©all'adozione©del©provvedi-
mento;©competenza©delle©amministrazioni©adite)©per©la©pronunzia©dell'obbligo©
di©provvedere,©ai©sensi©dell'art.©21-bis 
della©legge©n.©205/2000.©
L'accoglimento©parziale©dell'appello©determina©la©riforma©della©sentenza©
di©primo©grado©nei©limiti©sopra©indicati.©Resta©fermo©l'obbligo©per©le©ammini-
strazioni©appellanti©di©provvedere©sull'istanza©dei©ricorrenti©originari©entro©
un©termine©che,©in©considerazione©della©articolazione©del©procedimento©(con-
certo©fra©il©Ministro©della©salute©e©il©Ministro©dell'Universita©e©della©ricerca©
scientifica©e©tecnologica;©parere©della©federazione©nazionale©dell'Ordine©dei©
medici©chirurghi©e©degli©odontoiatri),©si©reputa©di©fissare©in©novanta©giorni©
dalla©notificazione©o©comunicazione©della©presente©decisione.©

***©
(2).©(Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
del 
Lazio, 
sezione 
III 
bis, 


6 
marzo 
2002, 
n. 
1682). 


û(omissis) 


I©ricorrenti©sono©medici©che©hanno©partecipato©ai©corsi©di©formazione©con-
formi©alla©normativa©recata©dal©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©
10©marzo©1982©n.©162©e©hanno©conseguito©il©titolo©nelle©relative©specializzazioni©
nell'arco©di©tempo©tra©l'anno©accademico©1983-84©e©l'anno©accademico©1990-91.©

In©particolare,©essi©assumono©di©avere©gli©stessi©requisiti©posseduti©
dai©destinatari©delle©sentenze©del©Tribunale©amministrativo©regionale©del©
Lazio©sopra©ricordate©(numero©601©del©1993©e©numeri©279,©280,©281,©282©
e©283©del©1994).©

Con©una©serie©articolata©di©motivi©di©gravame©e©l'uso©dei©piu©vari©stru-
menti©processuali©essi©reclamano©l'applicazione©nei©loro©confronti©della©nuova©
disciplina©dettata©dalla©normativa©comunitaria©per©i©corsi©di©specializzazione,©
con©retribuzione©per©l'intera©durata©legale©del©corso©e©con©assegnazione©ai©
titoli©di©specializzazione©conseguiti©di©uno©specifico©punteggio©da©spendere©
nelle©procedure©concorsuali.©

La©normativa©anzidetta,©in©quanto©contenente©disposizioni©incondizio-
nate©e©sufficientemente©precise,©sarebbe©immediatamente©applicabile©e©com-
porterebbe©il©superamento©della©normativa©nazionale©(legge©29©dicembre©
1990©n.©428©e©decreto©legislativo©8©agosto©1991©n.©257),©che©prevede©invece©il©
doppio©beneficio©(assegnazione©di©borsa©di©studio©e©riconoscimento©di©auto-
nomo©punteggio©al©titolo©di©specializzazione)©solo©a©decorrere©dall'anno©acca-
demico©1991-92,©con©esclusione©dei©medici©ammessi©alla©frequenza©dei©corsi©
negli©anni©accademici©precedenti©o©che©erano©in©via©di©svolgimento©al©
momento©di©operativita©della©normativa©comunitariaý.©

û(omissis) 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

3.©öSono©evidentemente©da©sciogliere©prima©le©questioni©in©rito.©
Con©riferimento©ai©ricorrenti©che©hanno©dapprima©diffidato©le©ammini-
strazioni©intimate©a©corrispondere©loro©la©remunerazione©prescritta©dalla©nor-
mativa©comunitaria©in©corrispettivo©delle©attivita©svolte©nell'ambito©della©for-
mazione©professionale©e©successivamente©impugnato©il©silenzio-rifiuto©che©si©
sarebbe©formato©sulle©loro©istanze©il©Collegio©osserva©quanto©scritto©qui©di©
seguito.©
Il©Collegio©puo©prescindere©dall'accertamento©della©ritualita©del©procedi-
mento©seguito©dai©ricorrenti©per©la©formazione©del©silenzio-rifiuto©impugna-
bile©in©sede©giurisdizionale:©questo©indipendentemente©dalla©tesi©preferita©se©
dopo©la©legge©7©agosto©1990©n.©241©persista©ancora©o©meno©l'onere©di©pro-
porre©un©atto©stragiudiziale©di©diffida©e©messa©in©mora©ai©sensi©dell'art.©25©
del©testo©unico©10©gennaio©1957©n.©3.©

Il©ricorso©e©,©difatti,©manifestamente©inammissibile.©

Eéil©caso©di©ricordare©che©l'apprezzamento©in©termini©giuridici©del©com-
portamento©omissivo©tenuto©dalla©pubblica©amministrazione©in©presenza©di©
una©istanza©del©privato©intesa©a©ottenere,©allo©scopo©di©soddisfare©un©interesse©
ûpretensivoý©giuridicamente©protetto,©l'emanazione©di©un©provvedimento©
discrezionale©a©proprio©favore©(provvedimento©discrezionale©nel©contenuto,©
ma©vincolato©da©una©norma©positiva©quanto©alla©sua©adozione)©ha©origine©
(inizialmente©pretoria)©dalla©esigenza©di©risolvere©non©tanto©i©(pochi)©casi©di©
consapevole©scelta©della©pubblica©amministrazione©(ûneppure©ti©rispondo©
tanto©e©infondata©la©tua©richiestaý),©quanto©i©(predominanti)©casi©di©disinte-
resse©della©pubblica©amministrazione©alle©istanze©del©cittadino,©indipendente-
mente©dalla©loro©infondatezza.©

Tale©era©il©livello©di©scorrettezza©amministrativa©che©il©legislatore©e©
dovuto©intervenire©con©la©legge©241©del©1990©per©canonizzare©gli©obblighi©di©
comportamento©della©amministrazione©pubblica©dinanzi©alle©richieste©del©cit-
tadino,©al©cui©servizio©e©istituzionalmente©preposta©l'amministrazione©mede-
sima©(e©non©viceversa).©

Peraltro©numerose©perplessita©erano©sorte,©specie©in©giurisprudenza,©rela-
tivamente©ai©poteri©che©il©giudice©amministrativo©dispone©di©fronte©a©impu-
gnative©di©siffatto©genere.©

Ed©invero,©alla©tesi©che,©in©sede©di©accertamento©del©silenzio©serbato©
dall'amministrazione,©il©giudice©adito©deve©limitare©il©proprio©sindacato©
al©controllo©della©legittimita©o©meno©dell'inerzia©opposta©alla©richiesta©
del©privato,©se©ne©contrappone©l'altra©che©riconosce©al©giudice©il©dovere©
di©spingersi©ad©apprezzare©la©fondatezza©della©pretesa©sostanziale©fatta©
valere©in©via©di©azione©e,©quindi,©indicare©puntualmente,©nel©caso©di©acco-
glimento©del©ricorso,©i©contenuti©vincolanti©della©successiva©attivita©del-
l'amministrazione©medesima.©La©situazione©ha©di©recente©indotto©la©
Sezione©VI©del©Consiglio©di©Stato,©con©ordinanza©10©luglio©2001©n.©3803,©
a©definire©la©questione©in©via©preventiva©all'Adunanza©plenaria,©ûonde©evi-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

tare©possibili©contrasti©giurisprudenziali©e©in©relazione©all'importanza©
della©questione©di©carattere©generaleý©(questa©e©la©rilevante©originalita©
della©pronuncia).©

L'ordinanza©anzidetta©ha©fondamento©sulla©considerazione©che©la©ristret-
tezza©dei©termini©previsti©dall'art.©2©della©legge©21©luglio©2000©n.©205©per©sif-
fatto©procedimento©speciale©(termine©abbreviato©di©impugnazione;©fissazione©
in©tempi©brevi©della©camera©di©consiglio©nella©quale©il©ricorso©andra©deciso©
con©ûsentenza©succintamente©motivataý;©stesse©regole©per©l'appello)©verrebbe©
a©ledere©i©diritti©della©difesa,©l'integrita©del©contraddittorio©e©la©completezza©
dell'istruttoria©laddove,©in©luogo©di©limitare©il©giudizio©all'accertamento©del-
l'obbligo©d|©provvedere,©si©chiede©al©giudice©adito©di©estendere©la©cognizione©
all'accertamento©della©pretesa©sostanziale.©In©tali©casi,©infatti,©si©chiede©di©
affrontare©questioni©anche©particolarmente©complesse©o©relative©ad©attivita©
amministrativa©caratterizzata©da©rilevanti©profili©di©discrezionalita©in©tempi©
estremamente©ridotti©e©in©un©procedimento©che©si©definisce©nella©sede©came-
rale©con©una©impostazione©che©si©avvicina©alquanto©al©rito©speciale©introdotto©
dall'art.©9©della©legge©205©del©2000.©

Questa©disposizione,©che©sostituisce©l'ultimo©comma©dell'art.©26©della©
legge©6©dicembre©1971©n.©1034©e©fondata,©come©e©noto,©sulla©percezione©imme-
diata©da©parte©del©giudice©della©manifesta©infondatezza©ovvero©della©manife-
sta©fondatezza©del©ricorso:©circostanze,©queste,©che©potrebbero©bene©non©
esserci©nell'accertamento©della©pretesa©sostanziale©fatta©valere©nel©ricorso©
avverso©il©silenzio-rifiuto.©

Con©la©decisione©9©gennaio©2002©n.©1©l'Adunanza©plenaria©si©e©espressa©a©
favore©della©prima©tesi©osservando©che©il©giudizio©sul©silenzio-rifiuto©non©deve©
consentire©al©Giudice©amministrativo©di©spingersi©a©stabilire©il©contenuto©con-
creto©del©provvedimento©che©l'Amministrazione©avrebbe©dovuto©emanare©a©
seguito©dell'istanza©del©privato.©

Il©tenore©dell'art.©2©della©legge©n.©205©del©2000©avvalora©la©tesi©che©l'or-
gano©competente©in©via©ordinaria©conservi,©pur©dopo©la©sentenza©e©fino©all'in-
sediamento©del©commissario,©il©potere©di©provvedere©in©senso©pieno.©

Il©processo©sul©silenzio-rifiuto©e©,©pertanto,©diretto©solo©a©indurre©l'Ammi-
nistrazione©a©esprimersi©sollecitamente©sull'istanza©del©privato.©

Solo©attraverso©il©proprio©commissario,©in©caso©di©perdurante©
inerzia,©il©giudice©amministrativo©si©sostituisce©all'Amministrazione©
inadempiente©con©l'esercizio©sostitutivo,©e©pero©completo©delle©potesta©
amministrative.©

Per©tornare©al©tema©sul©quale©verte©la©controversia©e©da©osservare©che,©
nel©caso©di©specie,©non©viene©in©rilievo©l'utilita©del©procedimento©sul©silenzio-
rifiuto,©introdotto©dall'art.©2©della©legge©205©del©2000,©al©quale©i©ricorrenti©
hanno©indubbiamente©fatto©ricorso©(tanto©da©ottenere©la©sollecita©fissazione©
della©carriera©di©consiglio©per©la©trattazione©del©merito©del©gravame),©bens|©
l'utilizzabilita©del©procedimento.©


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE

Ed 
invero, 
i 
ricorrenti 
chiedono 
con 
lo 
strumento 
del 
silenzio-rifiuto 
l'ac-
certamento 
del 
loro 
preteso 
diritto 
patrimoniale 
perfetto 
a 
percepire 
una 
ade-
guata 
remunerazione 
come 
corrispettivo 
per 
l'attivitaà 
(giaà 
) 
svolta 
nell'ambito 
della 
loro 
formazione 
professionale. 


Essi 
superano 
l'ostacolo 
costituito 
dall'art. 
11 
della 
legge 
19 
ottobre 
1999 


n. 
370 
e 
del 
conseguente 
decreto 
ministeriale 
14 
febbraio 
2000 
di 
attuazione 
chiedendo, 
da 
un 
lato, 
la 
disapplicazione 
della 
prima 
e 
l'annullamento 
del 
secondo; 
dall'altro, 
l'estensione 
nei 
loro 
confronti 
delle 
pronunce 
del 
Tribu-
nale 
amministrativo 
del 
Lazio 
del 
1993 
e 
del 
1994. 
La 
prima 
richiesta 
si 
fonda 
sul 
preteso 
contrasto 
con 
la 
disciplina 
comu-
nitaria, 
che 
ha 
forza 
propria 
di 
imporsi 
nell'ordinamento 
interno 
in 
quanto 
recherebbe 
disposizioni 
del 
tutto 
incondizionate 
e 
sufficientemente 
precise: 
pertanto, 
immediatamente 
e 
direttamente 
precettive. 


La 
seconda 
richiesta 
eà 
per 
evitare 
che 
si 
determini 
una 
disparitaà 
di 
trat-
tamento 
tra 
medici 
specializzandi 
a 
motivo 
della 
ingiustificata 
limitazione 
temporale 
ai 
benefici 
economici 
delle 
borse 
di 
studio 
e 
a 
quelli 
giuridici 
del 
valore 
autonomo 
della 
specializzazione 
conseguita, 
con 
l'attribuzione 
di 
uno 
specifico 
punteggio 
da 
spendere 
nelle 
procedure 
di 
concorso. 


I 
ricorrenti 
superano 
pure 
l'ostacolo 
rappresentato 
quella 
parte 
della 
normativa 
comunitaria 
(direttiva 
82/76/CEE) 
priva 
dei 
caratteri 
della 
incon-
dizionatezza 
e 
precisione: 
cioeà 
la 
parte 
che 
deferisce 
alla 
autoritaà 
nazionale 
la 
individuazione 
della 
istituzione 
sulla 
quale 
incombe 
l'obbligo 
di 
paga-
mento 
della 
ûadeguata 
remunerazione» 
e 
il 
criterio 
della 
sua 
determinazione. 


L'ostacolo 
eà 
superato 
con 
ricorso 
allo 
stesso 
art. 
11 
della 
legge 
19 
otto-
bre 
1999 
n. 
370, 
che 
ha 
posto 
il 
pagamento 
a 
carico 
della 
amministrazione 
intimata 
in 
questo 
giudizio 
(l'attuale 
Ministero 
dell'istruzione, 
dell'Universitaà 
e 
della 
ricerca) 
e 
riconosciuto 
nella 
misura 
onnicomprensiva 
di 


L. 
13.000.000 
annui 
(ora 
. 
6.713,94 
annui), 
per 
tutta 
la 
durata 
legale 
del 
corso 
seguito, 
la 
somma 
da 
corrispondere 
ai 
medici 
ammessi 
alla 
frequenza 
delle 
scuole 
di 
specializzazione 
in 
medicina 
a 
partire 
dall'anno 
accademico 
1983/1984 
fino 
a 
quello 
del 
1990/1991. 
Solo 
in 
via 
subordinata 
i 
ricorrenti 
chiedono 
la 
determinazione 
della 
entitaà 
della 
somma 
nel 
corso 
del 
giudizio 
ovvero, 
in 
via 
ancora 
subordinata, 
la 
liquidazione 
equitativa 
dei 
danni 
da 
loro 
subiti 
per 
il 
ritardo 
con 
il 
quale 
lo 
Stato 
italiano 
nel 
1991 
ha 
recepito 
la 
direttiva 
82/1976/CEE, 
che 
aveva 
avuto 
effetto 
dal 
1983. 


Altri 
ricorrenti 
chiedono, 
invece, 
la 
somma 
all'epoca 
determinata 
dal-
l'art. 
6 
del 
decreto 
legislativo 
8 
agosto 
1991 
n. 
257 
(in 
attuazione 
della 
diret-
tiva 
82/1976/CEE) 
in 
L. 
21.500.000 
(ora 
. 
11.103,82), 
incrementata 
annual-
mente 
dal 
tasso 
programmato 
di 
inflazione 
determinato 
dai 
decreti 
ministe-
riali 
ogni 
triennio. 


4. 
Osserva 
il 
Collegio 
che 
i 
ricorrenti, 
nella 
sostanza 
delle 
cose, 
promuo-
vono 
una 
azione 
che 
ha 
per 
oggetto 
una 
pretesa 
patrimoniale 
diretta, 
giaà 
pre-
determinata 
in 
tutti 
i 
suoi 
elementi 
o, 
quanto 
meno, 
facilmente 
determinabile 
nel 
corso 
del 
giudizio 
in 
via 
diretta 
ovvero 
per 
equivalente. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

L'azione 
eà 
, 
pertanto, 
incontestabilmente 
prospettata 
come 
rivolta 
all'ac-
certamento 
di 
un 
comportamento 
di 
inadempimento 
a 
un 
obbligo 
patrimo-
niale 
imposto 
dall'ordinamento 
ed 
eà 
diretta 
a 
ottenere 
una 
pronuncia 
di 
con-
danna 
dell'amministrazione 
intimata 
al 
pagamento 
di 
una 
somma 
di 
denaro 
determinata 
(ovvero 
determinabile 
in 
via 
diretta 
o 
per 
equivalente). 


A 
siffatto 
risultato 
non 
puoà 
condurre 
il 
procedimento 
speciale 
di 
annul-
lamento 
del 
silenzio-rifiuto 
ai 
sensi 
dell'art. 
2 
della 
legge 
205 
del 
2000 
(piuà 
correttamente: 
la 
intrapresa 
azione 
di 
accertamento 
dell'inadempimento 
all'obbligo 
di 
pronuncia 
esplicita 
sulla 
istanza 
del 
privato 
diretta 
al 
soddisfa-
cimento 
di 
un 
interesse 
pretensivo 
a 
opera 
di 
una 
attivitaà 
discrezionale 
della 
pubblica 
amministrazione). 


Nel 
detto 
silenzio 
procedimento 
il 
giudice 
amministrativo 
esercita, 
difatti, 
i 
poteri 
propri 
della 
giurisdizione 
di 
legittimitaà 
. 


Invece, 
nei 
casi 
di 
giurisdizione 
esclusiva, 
per 
giungere 
alla 
condanna 
dell'Amministrazione, 
le 
pretese 
patrimoniali 
che 
hanno 
fondamento 
in 
una 
precisa 
disposizione 
normativa, 
senza 
necessitaà 
di 
intermediazione 
di 
ulte-
riori 
provvedimenti 
dell'amministrazione, 
devono 
passare 
attraverso 
un 
giu-
dizio 
ordinario 
diretto 
ad 
accertare, 
prima 
di 
tutto, 
la 
reale 
consistenza 
della 
posizione 
giuridica 
vantata, 
la 
titolaritaà 
della 
stessa, 
e 
in 
ultimo, 
la 
sussi-
stenza 
dell'inadempimento 
dell'amministrazione, 
tenuta 
a 
soddisfare 
in 
via 
diretta 
e 
immediata 
la 
pretesa. 


D'altra 
parte, 
che 
nel 
caso 
di 
specie 
si 
tratti 
di 
giurisdizione 
esclusiva 
eà 
confermato 
dall'art. 
7 
della 
legge 
205 
del 
2000, 
che 
modifica 
l'art. 
33 
del 
decreto 
legislativo 
31 
marzo 
1998 
n. 
80. 


Ed 
infatti, 
la 
formazione 
del 
medico 
europeo 
eà 
da 
qualificare 
come 
ser-
vizio 
pubblico 
in 
quanto 
consiste 
in 
attivitaà 
di 
istruzione 
svolta 
dalla 
pub-
blica 
amministrazione 
per 
fornire 
ai 
partecipanti 
una 
utilitaà 
di 
carattere 
stru-
mentale, 
da 
spendere 
nell'esercizio 
della 
professione 
in 
qualunque 
luogo 
del-
l'Unione. 


Il 
nuovo 
e 
accelerato 
strumento 
di 
tutela 
offerto 
dal 
procedimento 
spe-
ciale 
introdotto 
per 
i 
ricorsi 
avverso 
il 
silenzio 
della 
amministrazione, 
attra-
verso 
il 
quale, 
con 
i 
tempi 
tecnici 
propri 
di 
una 
misura 
cautelare, 
si 
giunge 
alla 
sola 
declaratoria 
dell'obbligo 
di 
provvedere 
(secondo 
la 
tesi 
che 
anche 
la 
Sezione 
ha 
costantemente 
mostrato 
di 
prediligere), 
non 
puoà 
valere 
per 
ottenere 
in 
modo 
anticipato 
una 
delibazione 
del 
merito 
della 
controversia, 
che 
appare 
invece 
riservato 
al 
normale 
giudizio 
di 
cognizione. 


D'altra 
parte, 
se 
questo 
fosse 
in 
ipotesi 
consentito, 
l'azione 
del 
privato 
finirebbe 
per 
essere 
diretta 
a 
ottenere 
dalla 
amministrazione 
una 
pronuncia 
espressa 
su 
un 
suo 
inadempimento 
relativo 
a 
una 
prestazione 
patrimoniale 
che 
eà 
a 
suo 
carico 
per 
obbligo 
di 
legge: 
con 
questo 
si 
imporrebbe 
all'ammini-
strazione, 
in 
ultimo 
attraverso 
un 
commissario 
del 
giudice, 
di 
riconoscere 
un 
proprio 
debito 
saltando 
tutta 
la 
fase 
cognitoria 
di 
accertamento. 


(omissis)ý. 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

L'INDENNITAéDIéFUNZIONEéPERéIéGIUDICIéDIéPACEé

Corte©di©cassazione,©sez.©lavoro,©16©febbraio©2002,©n.©2287©^Presidente¨Rava-
gnani©^Estensore¨Minichiello©^Pubblico¨Ministero¨Giacalone©(conf.)©^
Ministero©della©Giustizia©(avv.©Stato©P.©M.©Zerman)©c/©M.©
ed©altri.©

le 
massime 


1.¨öBenche¨deducibilecomemotivodiricorsopercassazione,lacensura¨
diretta¨a¨riproporre¨(come¨gia©¨in¨appello)¨l'incompetenzafunzionale¨del¨Giudice¨
del¨lavoro¨sulla¨domanda¨di¨corresponsione¨della¨indennita©¨giudiziaria¨rivendi-
catadall'esercentefunzionidigiudicedipace,¨vadisattesagiacche¨,¨conl'istitu-
zione¨del¨giudice¨unico¨di¨primo¨grado,¨le¨controversie¨in¨materia¨di¨lavoro¨
(non¨devolute¨al¨giudice¨amministrativo)¨appartengono¨öin¨primo¨grado¨a
l¨Tribunale¨in¨composizione¨monocratica¨restando,¨cos|©,¨la¨natura¨del¨rapporto¨
azionatorilevantesolosulritoapplicabile(enonpiu©¨sullacompetenza).¨
2.©öAigiudicidipacenonspettal'indennita©¨dicuiall'art.3legge19feb-
braio¨1981¨n.¨27.¨
il 
commento 


Sullaprima¨massima:¨la©sentenza©in©rassegna©ribadisce,©in©motivazione,©l'e-
straneita©delle©controversie,©come©quella©di©specie,©alla©competenza©per©materia©
del©giudice©del©lavoro;©e©svolge,©poi,©condivisibili©corollari©dalla©richiamata©
Cass.©28©settembre©2000©n.©1045/S.U.©(in©Foro¨it.¨2000,©I,©3462),©intervenuta©a©
risolvere©il©contrasto©in©tema©di©ammissibilita©del©regolamento©di©competenza©
(negata©in©ragione©dell'esclusa©possibilita©,©alla©luce©della©nuova©normativa©sul©
giudice©unico©di©primo©grado,©di©una©scelta©fra©due©giudici©diversi,©ognuno©dei©
quali©astrattamente©competente©a©giudicare©la©controversia).©

Nel©senso©della©residuale©rilevanza,©agli©effetti©del©rito©applicabile,©delle©
questioni©della©competenza©per©materia©del©giudice©del©lavoro©(dopo©l'istitu-
zione©del©giudice©unico),©cfr.©pure©in©dottrina©Dalmotto,©Brevi¨note¨su¨que-
stioni¨di¨competenza¨ecc.,¨in©Giur.¨it.¨2000,©I,©1143©e©Giacalone, 
Giudice¨unico¨
e¨compenza,in©Giust.¨civ.¨2000,©I,©995.©

In¨relazione¨alla¨seconda¨massima:¨oltre©Cass.©1622/01,©in©termini,©

v.©pure,©per©la©non©riconducibilita©nel©concetto©di©retribuzione©del©tratta-
mento©economico©(di©natura©indennitaria)©spettante©ai©magistrati©onorari,©
S.U.©12©marzo©1999©n.©129,©in©Foro¨it,©1999,©I,©1170.©
S.L. 
gli 
argomenti 
della 
decisione 


(omissis)¨

û1.©öCol©primo©motivo©di©ricorso©e©denunciata©ûviolazione©delle©
norme©sulla©competenza©(art.©360,©n.©2,©c.p.c.)©in©relazione©all'art.©409©c.p.c.,©
nonche¨agli©artt.©9©e©10©c.p.c.ý©e©si©sostiene©che©erroneamente©il©giudice©di©
appello©ha©affermato©la©competenza©funzionale©del©giudice©del©lavoro,©non©
ricorrendo©alcuna©delle©ipotesi©previste©dall'art.©409©c.p.c.,©e©dovendo©percio©
ravvisarsi©la©competenza©per©valore©del©tribunale.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Col©secondo©motivo,©il©Ministero©ricorrente©ödenunciando©ûviola-
zione©di©norme©di©diritto©(art.©360©n.©3©c.p.c.)©in©relazione©all'art.©3©della©
legge©n.©27©del©19©febbraio©1981©ed©all'art.©1©della©legge©n.©425©del©6©agosto©
1984,©nonche¨in©relazione©agli©artt.©1©e©45©della©legge©n.©374/1991ý©s
ostiene©che©erroneamente©sia©stata©riconosciuta©ai©giudici©di©pace©l'inden-
nita©rivendicata,©in©quanto©l'art.©3©della©legge©19©febbraio©1981©n.©27,©
secondo©la©norma©interpretativa©di©cui©all'art.©1©della©legge©n.©425/1984©
cit.,©ne©ha©previsto©la©corresponsione©ai©magistrati©dell'ordine©giudiziario©
ecioe©ai©magistrati©ordinari,©mentre©l'art.©2©della©stessa©legge©n.©425©del©
1984©ne©ha©esteso©la©spettanza,©ex 
nunc,©ad©altre©carriere©magistratuali©ma©
non©anche©ai©giudici©di©pace.©

2.©öIl©primo©motivo©di©ricorso©non©puo©essere©accolto,©ancorche¨la©
sentenza©impugnata,©affermativa©della©competenza©funzionale©del©giudice©
del©lavoro©ai©sensi©dell'art.©409©n.©5©cod.©proc.©civ.,©si©appalesi©erronea©alla©
luce©dell'insegnamento©delle©Sezioni©Unite©di©questa©Corte©(v.©sentenza©
9©novembre©1998©n.©11272)©affermativo©della©non©attribuibilita©delle©con-
troversie©come©quella©in©oggetto©alla©competenza©per©materia©del©giudice©
del©lavoro©della©devoluzione©di©esse©al©giudice©ordinario©individuabile©
ratione 
valoris.©
Va©considerato©che,©a©seguito©dell'istituzione©del©giudice©unico©di©primo©
grado,©nelle©controversie©in©materia©di©lavoro©non©rientranti©fra©quelle©di©cui©
all'art.©133©del©d.lgs.©n.©51©del©1998©(devolute©al©giudice©amministrativo),©e©
competente,©quale©giudice©di©primo©grado,©il©tribunale©in©composizione©
monocratica,©mentre©la©natura©della©controversia©incide©solo©sul©rito©applica-
bile©e©non©piu©sulla©competenza.©Da©cio©le©Sezioni©Unite©della©Suprema©Corte©

(v.©sentenza©28©settembre©2000©n.©1045)©hanno©fatto©derivare©l'inammissibilita©
del©regolamento©di©competenza©in©ordine©all'attribuibilita©di©una©determinata©
controversia©al©pretore©giudice©del©lavoro©o©al©tribunale,©essendo©venuta©
meno©la©possibilita©di©scelta©fra©due©giudici©diversi©ossia©non©appartenenti©
allo©stesso©ufficio.©
Tali©considerazioni,©svolte©con©riguardo©all'ipotesi©di©regolamento©di©
competenza,©non©sono©pero©trasferibili©al©motivo©di©ricorso©per©cassa-
zione©che©(come©nella©specie)©sia©proposto,©per©negare©la©competenza©per©
materia©del©pretore©giudice©del©lavoro©a©favore©della©competenza©per©
valore©del©tribunale,©nell'ipotesi©in©cui©il©pretore,©dichiaratosi©competente©
per©materia©quale©giudice©del©lavoro,©abbia©pronunciato©anche©nel©merito©
la©sua©decisione,©gravata©d'appello©anche©in©ordine©alla©questione©di©com-
petenza,©sia©stata©per©tale©punto©confermata©dal©tribunale.©Infatti,©l'esame©
della©questione©di©competenza©in©sede©di©regolamento©e©quello©della©
medesima©questione©in©sede©di©ricorso©ordinario©ai©sensi©dell'art.©360©

n.©2©cod.©proc.©civ.©sono©funzionali©ad©esigenze©diverse:©costituite,©per©il©
primo,©dalla©translatio 
iudicii 
avanti©al©giudice©ritenuto©competente©e,©
per©il©secondo,©dalla©valutazione©della©legittimita©della©sentenza©che©ha©
pronunciato©nel©merito.©
L'esposto©motivo©in©ordine©alla©competenza©öse©non©puo©quindi©essere©
ritenuto©inammissibile©per©ragioni©analoghe©a©quelle©svolte©dalla©citata©sen-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

tenza©n.©1045©del©2000©in©sede©di©regolamento©öe©pero©egualmente©da©disat-
tendere,©considerato©che©la©distinzione©fra©pretore©giudice©del©lavoro©e©pretore©
addetto©alle©cause©ordinarie©dava©luogo©solo©ad©una©ripartizione©dell'attivita©
interna©allo©stesso©ufficio©(v.©Cass.©20©febbraio©1999©n.©1438)©e©tenuto©altres|©
conto©che,©nella©specie,©l'eccezione©d'incompetenza©per©valore©del©pretore©o
ltre©che©essere©tempestivamente©dedotta©in©primo©grado©avrebbe©dovuto©
essere©specificamente©riproposta©in©appello©ed©in©sede©di©legittimita©con©l'indi-
cazione©della©ragioni©dimostrative©del©superamento©dei©limiti©della©compe-
tenza©per©valore©del©pretore©ai©sensi©dell'art.©8©cod.©proc.©civ.,©rimanendo,©in©
mancanza,©la©causa,©pur©non©di©lavoro,©ben©radicata,©ratione©valoris,©davanti©
al©Pretore©adito.©

3.©öIl©secondo©motivo©di©ricorso©e©invece©fondato.©
Esaminando©la©medesima©questione,©la©Corte,©con©sentenza©5©febbraio©
2001©n.©1622,©ha©enunciato©principi©cos|©sintetizzati©nella©massima©ufficiale:©

ûLa©disciplinadeicompensiperilgiudicedipacee©dettataesclusivamente©dalle©
fonti©che©specificatamente©li©contemplano,©dovendosi©escludere©ogni©integrazione©
mediante©il©ricorso©a©regole©dettate©per©rapporti©di©natura©diversa©e©dovendosi,©
in©particolare,©escludere©l'estensibilita©ai©giudici©di©pace©di©indennita©(nella©spe-
cie,quelladicuiall'art.©3leggen.©27del1981comeinterpretatodall'art.©1legge©

n.©425©del©1984)©previste©per©i©giudici©togati,©che©svolgono©professionalmente©e©
ûin©viaesclusivaýfunzionigiurisdizionaliedilcuitrattamentoeconomico©e©arti-
colato©su©parametri©affatto©differentiý.©
Tali©principi©sono©stati©ribaditi©dalla©sentenza©8©novembre©2001©

n.©13835,©la©quale©ha©inoltre©considerato©irrilevante©(ai©fini©della©questione©
in©esame)©la©circostanza©che©l'art.©24©bis,©comma©terzo,©del©d.l.©24©novembre©
2000©n.©341,©introdotto©dalla©legge©di©conversione©19©gennaio©2001©n.©4,©
abbia©stabilito©che©ai©giudici©di©pace©ûe©altres|©dovuta©un'indennita©di©
L.©500.000©mensili©per©ciascun©mese©di©effettivo©servizio©a©titolo©di©rimborso©
spese©per©l'attivita©di©formazione,©aggiornamento©e©per©l'espletamento©dei©
servizigeneralidiistitutoý,©potendo©da©cio©desumersi©solo©che,©anterior-
mente©all'entrata©in©vigore©di©tale©norma,©ai©giudici©di©pace©non©spettava©
ne¨l'indennita©rivendicata©in©questo©giudizio©ne¨quella©poi©introdotta©dalla©
nuova©disposizione.©
Il©Collegio©non©ravvisa©ragioni©per©discostarsi©dall'orientamento©
espresso©dalle©citate©sentenze,©rinviando©önel©rispetto©del©principio©di©eco-
nomia©nell'esercizio©di©funzioni©a©servizi©pubblici©öalle©ampie©argomenta-
zioni©che©le©sorreggono.©

Conclusivamente,©mentre©il©primo©motivo©di©ricorso©deve©essere©riget-
tato,©il©secondo©deve©invece©essere©accolto,©con©conseguente©cassazione©
dell'impugnata©sentenza©e,©non©essendo©necessari©ulteriori©accertamenti©di©
fatto,©con©pronuncia©nel©merito,©ai©sensi©dell'art.©384,©primo©comma,©cod.©
proc.©civ.,©di©rigetto©della©domanda©di©M.M.P.©e©degli©altri©intimati©in©epi-
grafe©indicati.©

(omissis).ý©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO

REVOCA 
DELLA 
CONFISCA 
NEI 
PROCEDIMENTI 
ANTIMAFIA: 
REGIME 
DELLE 
SPESE 
UTILI 
ALLA 
CONSERVAZIONE 
DEI 
BENI 


Tribunale 
di 
Reggio 
Calabria, 
sezione 
misure 
di 
prevenzione, 
19 
marzo 
2002 
^
Presidente©Forti 
^Estensore©Ramondino 
^F.D. 
(avv.ti 
N. 
D'Ascola 
e 
G. 
Panuccio) 
c/ 
Ministero 
dell'Economia 
e 
delle 
Finanze 
ed 
altri 
(avv. 
Stato 


M. 
Borgo). 
le 
massime 


1. 
öNella©controversia©avente©ad©oggetto©l'opposizione©al©conto©di©
gestione,©proposta©dal©soggetto©sottoposto©a©misura©di©prevenzione©patrimo-
niale©ex 
lege 
n.©575/65©(misura©di©prevenzione©successivamente©revocata©
dalla©CortediAppello),©deveesseredichiarato©ildifetto©dilegittimazionepas-
siva©dell'Agenzia©delle©Entrate©e©dell'Agenzia©del©Demanio,©dovendosi©indivi-
duare©l'unicosoggetto©legittimatopassivo©nelMinistero©dell'Economia©e©delle©
Finanze.©

2. 
öIl©tenore©letterale©e©la©stessa©sistematica©della©norma©contenuta©nel-
l'art.©2-octies 
della©legge©n.©575/65©dimostrano©in©modo©non©equivoco©che©il©legi-
slatore©ha©inteso©disciplinare©in©modo©distinto©ed©autonomo©le©spese©menzionate©
al©comma©1©e©quelle©menzionate©al©comma©3.©
Tale©disciplina©diverge©radicalmente©in©ordine©all'individuazione©del©sog-

getto©su©cui©deve,©in©definitiva,©gravare©il©relativo©onere©allorquando©il©sequestro©
(o©la©confisca)©del©bene©sia©stato©revocato:©quanto©alle©spese©necessarie©o©utili©
alla©conservazione©e©all'amministrazione©dei©beni©sequestrati,©tale©soggetto©viene©
identificato©dalla©legge©nel©titolare©del©bene,©ovvero©in©colui©al©quale©il©bene©e©
stato©restituito,©trattandosi©del©soggetto©che©si©avvantaggia©dei©benefici©derivati©
da©tali©spese;©quanto©alle©spese©espressamente©indicate©dal©comma©3,©il©soggetto©
onerato©e©individuato©dalla©legge©nello©Stato,©trattandosi©di©spese©che,©a©prescin-
dere©da©ogni©valutazione©in©termini©di©necessita©o©di©utilita©,©sono©strettamente©
correlate©alla©procedura©attivata©dall'organo©giurisdizionale©deputato©all'appli-
cazione©delle©misure©di©prevenzione.©

il 
commento 


Le 
spese 
ûnecessarie 
o 
utili 
per 
la 
conservazione 
e 
l'amministrazione 
dei 
beniý, 
sostenute 
nell'ambito 
dei 
procedimenti 
di 
prevenzione 
patrimoniale 
antimafia, 
non 
vanno 
accollate 
allo 
Stato 
in 
caso 
di 
revoca 
del 
prov-
vedimento 
di 
confisca. 
Una 
interessante 
pronuncia 
del 
Tribunale 
di 
Reggio 
Calabria. 


La 
sentenza, 
che 
si 
commenta, 
presenta 
un 
indubbio 
interesse 
in 
quanto 
affronta 
(per 
la 
prima 
volta, 
a 
quanto 
consta) 
la 
problematica 
concernente 
la 
diversa 
disciplina, 
ai 
fini 
della 
loro 
imputazione, 
delle 
ûspese©necessarie©o©
utiliper©la©conservazione©e©l'amministrazione©dei©beniý, 
che 
siano 
stati 
oggetto 
di 
un 
provvedimento 
di 
prevenzione 
patrimoniale, 
successivamente 
revocato 
(art. 
2-octies, 
primo 
comma 
della 
legge 
n. 
575/65) 
e 
delle 
ûsomme©per©il©
pagamento©del©compenso©all'amministratore,©per©il©rimborso©delle©spese©da©lui©
sostenute©per©i©suoi©coadiutori©e©quelle©di©cui©al©comma©4©dell'art.©2-septiesý©
(art.©2-octies, 
terzo 
comma 
della 
legge 
n. 
575/65). 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Ilfatto 


Un©soggetto,©indiziato©di©fare©parte©di©una©associazione©per©delinquere©di©
stampo©mafioso,©vede©sequestrati©e©successivamente©confiscati,©ai©sensi©della©
legge©31©maggio©1965©n.©575,©i©propri©beni©(nella©specie,©alcune©societa©aventi©
ad©oggetto©la©vendita©di©autovetture©di©diverse©marche©automobilistiche);©il©
provvedimento©di©sequestro©viene©successivamente©posto©nel©nulla©dal©giudice©
di©appello.©

Con©apposita©istanza,©l'ex©proposto©chiede©agli©amministratori©giudi-
ziari,©nominati©nell'ambito©del©procedimento©di©prevenzione,©di©provvedere©
al©deposito©del©rendiconto©relativo©alla©gestione©dei©beni,©dai©primi©curata©
nel©periodo©di©vigenza©del©sequestro©e©della©confisca.©

Il©giudice©delegato©fissa,©all'uopo,©l'udienza©di©verifica©ed©eventuale©
approvazione©del©conto©di©gestione,©invitando,©nel©contempo,©gli©amministra-
tori©giudiziari©a©depositare©il©rendiconto©finale.©

All'udienza,©i©difensori©dell'ex©proposto,©pur©dichiarando©di©non©avere©
obiezioni©da©muovere©al©rendiconto©finale,©presentato©dagli©amministratori,©
rilevano©come©alcune©spese,©richiamate©nel©predetto©rendiconto,©avrebbero©
dovuto©essere©imputate©all'amministrazione©statale©e©non,©invece,©alle©societa©
facenti©capo©al©loro©assistito.©

A©questo©punto,©il©giudice©delegato©rinvia©l'udienza©di©approvazione©del©
conto©di©gestione,©disponendo©la©notifica©del©verbale©d'udienza©all'Agenzia©
delle©Entrate©di©Reggio©Calabria,©all'Agenzia©del©Demanio©di©Reggio©Cala-
bria©e©al©Ministero©delle©Finanze.©

All'udienza,©celebratasi©in©camera©di©consiglio,©davanti©al©giudice©dele-
gato,©l'Avvocatura©Erariale©si©costituisce©per©conto©di©tutti©e©tre©i©soggetti©
chiamati©in©causa,©eccependo©il©difetto©di©legittimazione©passiva©delle©due©
Agenzie©fiscali©e©chiedendo,©nel©merito,©il©rigetto©della©domanda©avanzata©
dalla©difesa©dell'ex©proposto.©

Il©giudice©delegato,©concessi©termini©per©note©e©repliche,©fissa©l'udienza©di©
discussione©davanti©al©Collegio©del©Tribunale,©al©termine©della©quale,©il©Tribu-
nale©reggino©riserva©la©decisione.©

La 
sentenza 


Il©Tribunale©di©Reggio©Calabria©era©chiamato©a©dare©soluzione©ad©una©
controversia©di©natura©squisitamente©patrimoniale©e©che©poco©aveva©a©che©
fare©con©la©sede©penale©in©cui©veniva©celebrato©il©relativo©giudizio.©

Ne©sono©testimoni©il©fatto©che©la©pronuncia©che©si©commenta©ha©la©forma©
della©sentenza©(e©non©quella©del©decreto,©forma©prevista©per©la©decisione©con©
la©quale©viene©approvato©il©conto©di©gestione),©nonche¨il©fatto©che©l'udienza©
di©discussione,©fissata©per©il©giorno©14©dicembre©2001,©venne©regolarmente©
celebrata©nonostante©che©gli©avvocati©delle©Camere©Penali©avessero©procla-
mato,©per©quella©giornata,©l'astensione©dall'attivita©difensiva.©

Prima©di©esaminare©le©argomentazioni©con©le©quali©il©Tribunale©reggino©e©
pervenuto©a©dare©soluzione©al©problema©dell'individuazione©del©soggetto©al©
quale©imputare,©in©via©definitiva,©le©somme©controverse,©e©opportuno©rilevare©
come©la©sentenza©in©commento©si©segnali©anche©per©la©corretta©indicazione©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

del©ûsoggetto©pubblicoý,©legittimato©passivo©nelle©controversie,©aventi©ad©
oggetto©l'opposizione©avanzata©dall'ex©proposto,©in©sede©di©approvazione©del©
conto©di©gestione,©nell'ambito©del©procedimento©relativo©ad©una©misura©di©
prevenzione©patrimoniale,©successivamente©revocata.©

Sul©punto,©in©accoglimento©delle©eccezioni©formulate©dalla©Difesa©Era-
riale,©il©Tribunale©di©Reggio©Calabria©ha,©in©primo©luogo,©statuito©che©nes-
suna©competenza©puo©configurarsi,©in©materia,©in©capo©all'Agenzia©delle©
Entrate,©mentre,©con©riferimento©all'Agenzia©del©Demanio,©ha©osservato©che©
la©stessa©ûha©concretamente©perduto©ogni©interesse©in©seguito©all'adozione©del©

provvedimento©con©il©quale©la©locale©Corte©di©Appello©ha©revocato©la©confisca©

disposta©dai©giudici©di©primo©gradoý.©

Trattasi©di©affermazioni,©la©cui©cristallina©linearita©rende©superfluo©ogni©
ulteriore©commento©e©conferma©come,©anche©dopo©l'istituzione©delle©c.d.©
Agenzie©fiscali,©l'Amministrazione©Finanziaria©(oggi©impersonata©dal©Mini-
stero©dell'Economia©e©delle©Finanze)©mantenga©una©propria©e©distinta©legit-
timazione©processuale©in©controversie©(come©quella©in©argomento)©che,©a©
prima©vista,©potrebbero©ritenersi©ormai©estranee©alla©sfera©di©competenza©
ministeriale.©

Passando©all'esame©del©merito©della©pronuncia©in©commento,©occorre©
rilevare©come©la©stessa©muova©da©un©analitico©esame©delle©disposizioni,©conte-
nute©nell'art.©2-octies©della©legge©n.©575/65;©una©disposizione,©quest'ultima,©il©
cui©primo©comma©stabilisce©che©ûle©spese©necessarie©o©utiliper©la©conservazione©
e©l'amministrazione©deibenisonosostenutedall'amministratore©medianteprele-

vamento©delle©somme©da©lui©riscosse©a©qualunque©titoloý;©al©secondo©comma©
della©citata©norma,©viene©previsto©che,©nell'ipotesi©in©cui©dalla©gestione©dei©
beni©sequestrati©non©siano©ricavabili©somme©sufficienti©per©il©pagamento©delle©
spese©di©cui©al©primo©comma,©le©somme©occorrenti©ûsono©anticipate©dallo©
Stato,©con©diritto©al©recupero©nei©confronti©del©titolare©del©bene©in©caso©di©revoca©
del©sequestroý;©il©terzo©comma©completa,©poi,©la©disposizione©affermando©
che,©quanto©alle©ûsomme©per©il©pagamento©del©compenso©all'amministratore,©

per©il©rimborso©delle©spese©da©lui©sostenute©per©i©suoi©coadiutori©e©quelle©di©cui©
al©comma©4©dell'art.©2-septiesý©(connesse©al©trasferimento©dell'amministratore©
fuori©della©sede©di©residenza),©le©stesse©siano©inserite©nel©conto©di©gestione©
ovvero,©nell'ipotesi©di©insufficienza©del©conto,©anticipate©in©tutto©o©in©parte©
dallo©Stato©ûsenza©diritto©a©recuperoý;©quest'ultimo©alinea©della©norma©si©con-
clude©con©la©precisazione©che,©nell'ipotesi©in©cui©il©sequestro©di©prevenzione©
sia©revocato,©ûle©somme©suddette©sono©poste©a©carico©dello©Statoý.©

Nel©caso©esaminato©dal©giudice©reggino,©la©maggior©parte©delle©somme©
di©cui©la©difesa©del©proposto©chiedeva©l'imputazione©a©carico©dello©Stato,©rien-
travano©tra©quelle©contemplate©dal©primo©comma©dell'art.©2-octies,©essendo©
state©le©stesse©poste©in©essere©per©la©conservazione©e©amministrazione©del©
patrimonio©sequestrato;©si©trattava,©in©particolare,©di©spese©che©gli©ammini-
stratori©giudiziari©avevano©dovuto©affrontare,©per©usare©le©parole©del©Tribu-
nale©di©Reggio©Calabria,©per©ûripristinare©la©regolarita©della©gestione©delle©
diverse©societa©in©sequestro,©sotto©ilprofilo©sia©contabile©che©tributarioý.©

La©richiesta,©lo©ripetiamo,©di©accollo©definitivo©delle©predette©spese©alle©
casse©erariali©veniva©fondata,©dalla©difesa©dell'ex©proposto,©su©di©un'interpre-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

tazione©delle©norme,©sopra©richiamate,©che,©valorizzando©il©dato©testuale,©con-
tenuto©nella©parte©finale©del©terzo©comma©dell'art.©2-octies 
(ove©si©prevede,©
come©piu©sopra©ricordato,©che©nell'ipotesi©di©revoca©del©sequestro©ûle 
somme 
suddette 
sono 
poste 
a 
carico 
dello 
Statoý),©mirava©a©fare©affermare©dal©Tribu-
nale©adito©che©ûogniqualvolta 
intervenga 
la 
revoca 
del 
sequestro 
precedente-
mente 
disposto, 
tutte 
le 
spese 
previste 
dai 
primi 
tre 
commi 
dell'art. 
2-octies 
deb-
bono 
essere 
poste 
a 
carico 
dello 
Statoý. 


Un'interpretazione,©quest'ultima,©che©non©poteva©essere©condivisa,©risol-
vendosi©la©stessa,©come©evidenziato©dalla©Difesa©Erariale©nella©propria©
memoria©difensiva,©nella©legittimazione©di©un©vero©e©proprio©ingiustificato©
arricchimento©da©parte©del©titolare©del©patrimonio,©oggetto©della©procedura©
di©prevenzione,©che,©in©mancanza©del©provvedimento©di©sequestro,©avrebbe©
dovuto,©comunque,©affrontare©l'esborso©economico©concernente©la©spese©
necessarie©o,©comunque,©utili©alla©conservazione©ed©amministrazione©del©pro-
prio©patrimonio.©

In©altre©parole,©accedendo©alla©tesi©della©difesa©dell'ex©proposto,©sarebbe©
derivata©la©conseguenza©paradossale©che©un©soggetto,©sottoposto©a©misura©di©
prevenzione©patrimoniale,©poi©revocata,©avrebbe©ingiustamente©locupletato©
un©vantaggio©economico,©rappresentato©dallo©sgravio,©per©il©periodo©di©
costanza©del©sequestro©e©della©confisca,©degli©esborsi©necessari©per©la©conser-
vazione©e©l'incremento©dei©propri©beni.©

A©cio©si©aggiunga©che©l'erroneita©della©tesi©avversaria©risultava©confer-
mata©dal©semplice©confronto©fra©le©previsioni,©contenute©nel©primo©e©terzo©
comma©dell'art.©2-octies 
della©legge©n.©575/65,©dettate,©entrambe,©con©riferi-
mento©all'ipotesi©in©cui©le©disponibilita©del©conto©della©gestione©non©siano©suf-
ficienti©per©il©pagamento©delle©spese,©sopra©menzionate.©

Ebbene,©con©riferimento©alle©spese©per©la©conservazione©e©l'amministra-
zione©dei©beni,©si©prevede©che©le©stesse©siano©anticipate©dallo©Stato,©con©diritto©
al©recupero©nei©confronti©del©titolare©del©bene©in©caso©di©revoca©del©sequestro,©
mentre,©con©riferimento©alle©somme©per©il©pagamento©del©compenso©dell'am-
ministratore,©per©il©rimborso©delle©spese©sostenute©per©i©coadiutori©dello©
stesso©e©quelle©di©cui©al©comma©4©dell'art.©2-septies,©si©prevede©che©esse©siano©
anticipate©dallo©Stato,©senza©diritto©a©recupero.©

Una©diversa©disciplina©che©avvalora©la©tesi,©sostenuta©dalla©Difesa©Era-
riale,©in©ordine©al©fatto©che©le©spese©necessarie©per©la©conservazione©e©ammini-
strazione©dei©beni©sequestrati©e©il©cui©sequestro©sia©stato©successivamente©
revocato©(o©addirittura©confiscati©e©la©cui©confisca©sia©stata©successivamente©
revocata,©come©nel©caso©deciso©dal©Tribunale©di©Reggio©Calabria)©non©pos-
sono©mai©essere©imputate©all'Erario.©

Il©Tribunale©reggino,©facendo©proprie©le©difese©dell'Avvocatura©dello©Stato,©
ha©affermato,©con©nettezza,©che©ûil 
meccanismo 
prefigurato 
dal 
legislatore 
(nei 
commi 
l 
e 
3 
dell'art. 
2-octies 
della 
legge 
n. 
575/65) 
diverge 
radicalmente 
in 
ordine 
all'individuazione 
del 
soggetto 
su 
cui 
deve, 
in 
definitiva, 
gravare 
il 
relativo 
onere 
allorquando 
il 
sequestro 
(o 
la 
confisca) 
del 
bene 
sia 
stato 
revocato: 
quanto 
alle 
spese 
necessarie 
o 
utili 
alla 
conservazione 
e 
all'amministrazione 
dei 
beni 
sequestrati, 
tale 
soggetto 
viene 
identificato 
dalla 
legge 
nel 
titolare 
del 
bene, 
ovvero 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

in©colui©al©quale©il©bene©e©stato©restituito,©trattandosi©del©soggetto©che©si©avvantag-
gia©dei©benefici©derivati©da©tali©spese;©quanto©alle©spese©espressamente©indicate©
dal©comma©3,©il©soggetto©onerato©e©individuato©dalla©legge©nello©Stato,©trattandosi©
di©spese©che,©a©prescindere©da©ogni©valutazione©in©termini©di©necessita©o©di©utilita©,©
sono©strettamente©correlate©alla©procedura©attivata©dall'organo©giurisdizionale©
deputato©all'applicazione©delle©misure©diprevenzioneý.©

Una©statuizione©che©ha©fatto©ûrisparmiareý©alle©casse©dello©Stato©non©
meno©di©trecento©milioni©delle©vecchie©lire©e©che©costituisce©un©precedente©
molto©importante©in©una©materia,©come©quella©delle©misure©di©prevenzione©
patrimoniale©antimafia,©le©cui©controversie©tanto©affaticano©le©sedi,©soprat-
tutto©meridionali,©del©nostro©Istituto.©

Avv. 
MauriziO 
BorgO 


gli 
argomenti 
della 
decisione 


û(omissis)©

Deve,©innanzi©tutto,©accogliersi©la©richiesta©preliminare©avanzata©dalla©
Difesa©Erariale©e,©conseguentemente,©dichiararsi©il©difetto©di©legittimazione©
passiva©sia©in©capo©all'Agenzia©delle©Entrate©di©Reggio©Calabria©(priva©di©
qualsivoglia©competenza©nella©materia©de©qua)©sia©in©capo©all'Agenzia©del©
Demanio©di©Reggio©Calabria©(che©ha©concretamente©perduto©ogni©interesse©
in©seguito©all'adozione©del©provvedimento©con©il©quale©la©locale©Corte©
d'Appello©ha©revocato©la©confisca©disposta©dai©giudici©di©primo©grado©nei©
confronti©di©F.D.).©

Cio©detto,©il©Tribunale©ritiene©doveroso©esaminare©la©questione©che©
afferisce©all'interpretazione©della©disposizione©normativa©contenuta©nel-
l'art.©2-octies©legge©n.©575/65,©prevedente©la©disciplina©delle©spese©sostenute©
nell'ambito©di©un©procedimento©di©prevenzione©patrimoniale:©cio©in©quanto©
trattasi©di©norma©di©basilare©importanza©ai©fini©della©decisione©da©adottare©
in©questa©sede,©come©peraltro©dimostra©il©netto©disaccordo©che©sul©punto©si©e©
registrato©tra©le©parti.©

Il©primo©comma©della©disposizione©da©ultimo©menzionata©stabilisce©che©

ûle©spese©necessarie©o©utili©per©la©conservazione©e©l'amministrazione©dei©beni©
sono©sostenute©dall'amministratore©mediante©prelevamento©delle©somme©da©lui©
riscosse©a©qualunque©titoloý.©

Il©secondo©comma,©nel©prevedere©l'ipotesi©che©dalla©gestione©dei©beni©
sequestrati©non©siano©ricavabili©somme©sufficienti©per©il©pagamento©delle©
spese©di©cui©al©primo©comma,©statuisce©che©il©tal©caso©le©somme©occorrenti©

ûsono©anticipate©dallo©Stato,©con©diritto©al©recupero©nei©confronti©del©titolare©
del©bene©in©caso©di©revoca©del©sequestroý.©

Il©terzo©comma,©avuto©specifico©riguardo©alle©ûsomme©per©il©pagamento©
del©compenso©all'amministratore,©per©il©rimborso©delle©spese©da©lui©sostenute©
per©i©suoi©coadiutori©e©quelle©di©cui©al©comma©4©dell'art.©2-septiesý©(connesse©al©
trasferimento©dell'amministratore©fuori©della©residenza)©prevede©che,©in©caso©
di©confisca©dei©beni©sequestrati,©le©dette©somme©siano©inserite©nel©conto©di©
gestione©ovvero,©nell'ipotesi©di©conto©incapiente,©anticipate©in©tutto©o©in©parte©
dallo©Stato©ûsenza©diritto©a©recuperoý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

L'ultimo©inciso©del©terzo©comma©dell'art.©2-octies 
prende©in©considera-
zione©l'eventualita©che©il©sequestro©di©prevenzione©sia©revocato,©nel©qual©caso©
ûlesommesuddettesonoposte 
a 
carico 
dello 
Statoý.©

La©difesa©F.,©valorizzando©il©dato©testuale©da©ultimo©riferito,©sostiene©che©
esso©costituisce©una©sorta©di©norma©di©chiusura©secondo©cui,©ogniqualvolta©
intervenga©(come©nel©caso©in©esame)©la©revoca©del©sequestro©precedentemente©
disposto,©tutte©le©spese©previste©dai©primi©tre©commi©dell'art.©2-octies 
debbono©
essere©poste©a©carico©dello©Stato©(sia©nel©caso©in©cui©le©relative©somme©siano©
gia©state©anticipate©dallo©Stato,©sia©nel©caso©in©cui©esse©siano©state©prelevate©
dall'amministratore©dal©conto©di©gestione).©

L'opzione©ermeneutica©prospettata©dalla©difesa,©recisamente©contrastata©
sia©dal©pubblico©ministero,©sia©dal©rappresentante©dell'Avvocatura©Distret-
tuale©dello©Stato,©non©e©assolutamente©condivisibile.©

Il©tenore©letterale©e©la©stessa©sistematica©della©norma©contenuta©nel-
l'art.©2-octies 
dimostrano©in©modo©non©equivoco©che©il©legislatore©ha©inteso©
disciplinare©in©modo©distinto©ed©autonomo©le©spese©menzionate©al©comma©1©
e©quelle©menzionate©al©comma©3,©prevedendo©una©regolamentazione©tenden-
zialmente©completa©ed©esaustiva©che©tenesse©adeguatamente©conto©della©
diversita©esistente©tra©le©stesse,©sia©sotto©il©profilo©ontologico,©sia©sotto©il©pro-
filo©teleologico.©

Il©meccanismo©prefigurato©dal©legislatore,©se©puo©dirsi©coincidente©per©
quanto©attiene©al©momento©della©effettuazione©della©spesa©(sostenuta©attra-
verso©le©disponibilita©finanziarie©del©conto©di©gestione©ovvero,©in©ipotesi©di©
conto©insufficiente,©anticipata©dallo©Stato),©diverge©radicalmente©in©ordine©
all'individuazione©del©soggetto©su©cui©deve,©in©definitiva,©gravare©il©relativo©
onere©allorquando©il©sequestro©(o©la©confisca)©del©bene©sia©stato©revocato:©
quanto©alle©spese©necessarie©o©utili©alla©conservazione©e©all'amministrazione©
dei©beni©sequestrati,©tale©soggetto©viene©identificato©dalla©legge©nel©titolare©
del©bene,©ovvero©in©colui©al©quale©il©bene©e©stato©restituito,©trattandosi©del©
soggetto©che©si©avvantaggia©dei©benefici©derivati©da©tali©spese;©quanto©alle©
spese©espressamente©indicate©dal©comma©3,©il©soggetto©onerato©e©individuato©
dalla©legge©nello©Stato,©trattandosi©di©spese©che,©a©prescindere©da©ogni©valuta-
zione©in©termini©di©necessita©o©di©utilita©,©sono©strettamente©correlate©alla©pro-
cedura©attivata©dall'organo©giurisdizionale©deputato©all'applicazione©delle©
misure©di©prevenzione.©

Cos|©stando©le©cose,©deve©senz'altro©escludersi©che©l'interpretazione©della©
norma©sostenuta©dalla©difesa©possa©trovare©accoglimento.©

Corollario©fondamentale©di©tale©conclusione©e©che©in©un©caso©come©
quello©che©ci©occupa,©caratterizzato©dalla©sopravvenuta©revoca©del©sequestro©
e©della©confisca©in©precedenza©disposti,©si©pone©la©necessita©di©inquadrare©le©
spese©effettuate©dall'amministrazione©giudiziaria©in©una©delle©due©categorie©
che©la©legge©ha©individuato©(nei©termini©sopra©chiariti)©e©per©le©quali©essa©ha©
stabilito©una©disciplina©differenziata.©

(omissis)ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

IL 
CASO 
RAIWAY 


Tribunale©Amministrativo©regionale©del©Lazio,©sez.©2.,©12©marzo©2002,©

n.©1897©^Presidente 
Marzano©^Estensore 
Calveri©^RAI-Radiotelevisione©
Italiana©S.p.a.©(avv.©prof.©F.©Sorrentino)©c/©Ministero©delle©Comunicazioni©
(avv.ti©Stato©F.©Quadri©e©V.©Cesaroni)©^CCR©S.r.l.;©Crown©Castle©Interna-
tional©Corp.©(n.c.)©^SNATER©^Sindacato©nazionale©autonomo©telecomu-
nicazioni©^Radiotelevisioni©(avv.©C.©d'Inzillo).©
le 
massime 


1. 
öIlnegoziodicessionedelcapitaleazionariodellasocietaà 
chegestisce 
l'installazione 
e 
l'esercizio 
degli 
impianti, 
nell'ambito 
della 
concessione 
per 
il 


serviziopubblicoradiotelevisivo,eà 
legittimamentesottopostoapreventivaauto-

rizzazione 
ministeriale, 
e 
non 
ad 
una 
mera 
successiva 
ûpresa 
d'atto» 
del 
negozio 


giaà 
sottoscritto. 


2. 
öIl 
provvedimento 
con 
il 
quale 
il 
Ministro 
delle 
Comunicazioni, 
ai 
sensidell'art. 
1,comma5,deld.P.R.28marzo1994perlaconcessioneinesclu-

siva 
del 
servizio 
pubblico 
radiotelevisivo 
sull'intero 
territorio 
nazionale, 
nega 
o 


concede 
l'autorizzazione 
alla 
cessione 
della 
partecipazione 
azionaria 
della 
Rai 


nella 
societaà 
cui 
erano 
state 
affidate 
le 
attivitaà 
relative 
all'installazione 
e 
all'e-

serciziodegliimpiantitecnicinonsiconfiguracomeûattopoliticoýedeà 
quindi 


sottoposto 
alla 
giurisdizione 
esclusiva 
del 
giudice 
amministrativo, 
in 
considera-

zione 
della 
nozione 
di 
servizio 
pubblico 
di 
cui 
all'art. 
33, 
comma 
2, 
lettere 
b)©e 


c)©del 
d.lgs. 
n. 
80/1998. 


3. 
öIlprovvedimento 
di 
autorizzazione, 
ai 
sensi 
dell'art. 
1, 
comma 
5, 
del 
d.P.R. 
28 
marzo1994perlaconcessioneinesclusivadelserviziopubblicoradio-
televisivo 
sull'intero 
territorio 
nazionale, 
alla 
cessione 
della 
partecipazione 
azio-

naria 
della 
Rai 
nella 
societaà 
affidataria 
delle 
attivitaà 
di 
installazione 
ed 
eserci-

zio 
degli 
impianti 
tecnici 
costituisce 
esplicazione 
delpotere 
di 
controllo 
e 
vigi-

lanza 
facente 
capo 
alla 
superiore 
responsabilitaà 
politica 
del 
Ministero, 
e 


pertanto 
rientra 
nella 
legittima 
competenza 
del 
Ministero 
delle 
Comunicazioni. 


4. 
öConsiderata 
l'elevata 
importanza 
strategica 
degli 
impianti 
radiotele-
visi, 
eà 
legittimo 
il 
provvedimento 
con 
il 
quale 
il 
Ministro 
delle 
Comunicazioni 


nega 
l'autorizzazionealla 
cessionedaparte 
dellaRaidelcapitale 
azionario, 
sia 


pure 
minoritario, 
della 
societaà 
che 
gestisce 
installazione 
ed 
esercizio 
degli 


impianti, 
nell'ambito 
della 
concessione 
per 
il 
servizio 
pubblico 
radiotelevisivo, 


per 
l'effettiva 
influenza 
dominante 
che 
la 
societaà 
acquirente 
eà 
in 
condizione 
di 


esercitareinvirtuà 
deipattiparasocialisottoscritti. 


il 
commento 


Il 
diniego 
alla 
cessione 
delle 
quote 
non 
denota 
un 
eccesso 
dipotere. 
Il 
Tar 
Lazio 


torna 
ad 
occuparsi 
degli 
attipolitici. 


I.©La©sentenza©n.©1897/2002,©resa©dalla©Seconda©Sezione©del©Tar©Lazio©
in©data©12©marzo©2002,©merita©di©essere©annotata©per©la©sua©indubbia©rile-
vanza©sia©sotto©il©profilo©della©posta©in©gioco,©che©sul©piano©delle©questioni©
giuridiche©implicate.©
Nucleo©della©contesa©e©la©possibilita©per©la©Rai©di©cedere©il©49%©di©una©
societa©dalla©medesima©controllata,©la©RaiWay,©ad©un©gruppo©statunitense,©
in©assenza©di©un'esplicita©ûautorizzazioneý©del©Ministero©delle©Comunica-
zioni,©che©si©era©opposto©alla©vendita©con©il©provvedimento©oggetto©dell'impu-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

gnativa.©Il©Tribunale,©nel©respingere©il©ricorso©della©Rai,©ha©trattato©proble-
matiche©di©notevole©rilievo©e©di©non©facile©soluzione,©come©la©nozione©di©atto©
politico©ai©fini©del©sindacato©giurisdizionale,©la©natura©della©competenza©del©
Ministro©ad©adottare©un©atto©quale©quello©oggetto©di©impugnazione©e©la©rile-
vanza©dei©patti©parasociali.©

II.©L'origine©della©vicenda©risale©al©29©luglio©1999,©data©in©cui©la©
Rai©costituiva©una©societa©,©denominata©NewCo©Td©Spa,©cui©venivano©affidate©
le©attivita©inerenti©all'installazione©ed©all'esercizio©degli©impianti©tecnici©
pubblici:©a©tal©fine,©in©data©11©novembre©1999,©la©Rai©otteneva©l'autorizza-
zione©ministeriale,©prescritta©dall'art.©1,©comma©5,©d.P.R.©28©marzo©1994,©
n.©290©(1),©in©cui©si©specificava©che©ûlasocieta©concessionariapuo©,previa©auto-
rizzazione©del©Ministero©delle©Comunicazioni,©avvalersi,©per©attivita©inerenti©
all'espletamento©dei©servizi©concessi,©di©societa©da©essa©controllateý.©Si©preci-
sava,©altres|©,che©ûogni©variazione©dell'attuale©assetto©della©NewCo©Td©Spa©da©
parte©di©codesta©societa©ý©öla©Rai©öûdeve©essere©preventivamente©autorizzata©
da©questo©Ministeroý.©
Le©due©Societa©,©pertanto,©sottoscrivevano©un©ûcontratto©difornitura©di©
servizi©di©trasmissione©e©diffusioneý,©con©il©quale©la©Rai©affidava©ûla©forni-
tura©dei©servizi©relativi©all'installazione,©manutenzione©e©gestione©di©reti©di©
telecomunicazioni©e©la©prestazione©di©servizi©di©trasmissione,©distribuzione©e©
diffusione©di©segnali©e©di©programmi©radiofonici©e©televisiviý©eNewCo©Td©
Spa©(poi©RaiWay)©si©impegnava©a©garantire©lo©svolgimento©di©tali©servizi©

ûin©conformita©con©i©livelli©di©servizio,©copertura©e©continuita©previsti©dalla©
convenzione©e©dal©contratto©di©servizioý,©stipulato©tra©la©Rai©e©l'Amministra-
zione©concedente.©

Successivamente,©il©29©febbraio©2000,©la©NewcoTd©Spa©mutava©la©propria©
denominazione©in©RayWay©Spa©ed©in©quest'ultima©societa©veniva©conferito©il©
ramo©aziendale©costituito©dalle©attivita©,©beni©e©organizzazione,©gia©assicurato©
dalla©ûDivisione,©diffusione©e©trasmissioneý©della©stessa©Rai.©

Con©nota©del©28©marzo©2000©la©Rai,©nel©comunicare©il©trasferimento,©
riferiva©al©Ministero©che©l'operazione©non©comportava©alcuna©variazione©
negli©assetti©di©controllo,©preannunciando,©pero©,©al©tempo©stesso,©di©aver©
avviato©la©procedura©di©collocamento©sul©mercato©di©una©quota©minoritaria©
della©sua©partecipazione©nel©capitale©di©RaiWay.©

Con©contratto©di©compravendita©stipulato©il©27©aprile©2001,©la©Rai©
cedeva©alla©CCR©Srl©ösocieta©controllata©dal©gruppo©americano©Crown©Cas-
tle©International©Corporation©öle©azioni©rappresentative©del©49%©del©capitale©
di©RayWay;©al©contratto©accedevano,©altres|©,©dei©patti©parasociali©finalizzati©
ad©attribuire©al©socio©di©minoranza©diverse©prerogative©e©due©condizioni©riso-
lutive:©la©mancata©autorizzazione©dell'Autorita©garante©della©concorrenza©e©

(1)©Tale©decreto©ha©approvato©la©ûConvenzione©per©la©concessione©in©esclusiva©del©servizio©
pubblico©di©diffusione©circolare©di©programmi©sonori©e©televisivi©sull'intero©territorio©nazionaleý©
stipulata©tra©il©Ministero©delle©Poste©e©delle©Telecomunicazioni©e©la©Rai.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

del¨mercato¨ai¨sensi¨della¨legge¨287/1990¨ed¨il¨mancato¨rilascio,¨entro¨sei¨
mesi,¨da¨parte¨del¨Ministero¨delle¨Comunicazioni¨di¨una¨c.d.¨presa¨d'atto¨del-
l'intervenuta¨cessione¨e¨del¨fatto¨che¨la¨stessa¨fosse¨conforme¨ai¨termini¨ed¨
alle¨condizioni¨di¨cui¨all'autorizzazione¨dell'11¨novembre¨1999.¨

Mentre¨l'Authority©dava¨sostanzialmente¨il¨via¨libera¨all'operazione,¨rico-
noscendo¨che¨da¨essa¨non¨derivava¨una¨posizione¨dominante¨pregiudizievole¨
per¨la¨concorrenza,¨il¨Ministero¨negava¨invece¨la¨richiesta¨ûpresa¨d'attoý,¨
richiamando¨l'illegittimita©¨della¨procedura¨posta¨in¨essere¨dalla¨Rai,¨per¨
essersi¨limitata¨a¨richiedere¨una¨semplice¨presa¨d'atto,¨in¨luogo¨di¨una¨pre-
ventiva¨autorizzazione¨alla¨conclusione¨del¨contratto;¨dalla¨vendita¨di¨Rai-
Way©derivava,¨infatti,¨il¨conferimento¨di¨poteri¨di¨gestione¨e¨controllo¨al¨
socio¨di¨minoranza,¨cioe©¨a¨dire,¨una¨variazione¨all'assetto¨di¨controllo¨previ-
sto¨nell'autorizzazione¨dell'11¨novembre¨2000,¨peraltro¨evidenziata¨nel¨prov-
vedimento¨dell'Authority.¨

Tale¨decisione¨e©¨stata¨impugnata¨dalla¨Rai,¨che¨ha¨sostanzialmente¨
negato¨la¨sussistenza¨del¨potere¨autorizzatorio¨del¨Ministro.¨L'equivoco¨in¨
cui¨e©¨caduta¨la¨difesa¨dell'emittente¨televisiva¨risulta¨palese¨sol¨che¨si¨consi-
deri¨l'eccezione¨di¨inammissibilita©¨sollevata¨dall'Avvocatura¨per¨carenza¨del-
l'interesse¨a¨ricorrere:¨tale¨eccezione,¨infatti,¨si¨fonda¨proprio¨sulla¨natura¨di¨
ûdichiarazione¨di¨scienzaý¨attribuita¨all'atto¨dalla¨ricorrente,¨che,¨pertanto,¨
proprio¨in¨virtu©¨di¨quella¨natura¨(valutazione¨sulla¨regolarita©¨dell'operazione¨
della¨cessione¨azionaria)¨non¨avrebbe¨dovuto¨avere¨interesse¨a¨coltivare¨l'im-
pugnativa;¨la¨difesa¨dell'Amministrazione,¨inoltre,¨dopo¨aver¨eccepito¨la¨
carenza¨di¨giurisdizione¨disattesa¨dal¨Collegio¨ai¨sensi¨dell'art.¨33,¨secondo¨
comma,¨lettere¨b)©e¨c),¨del¨d.lgs.¨31¨marzo¨1998,¨n.¨80,¨come¨modificato¨dal-
l'art.¨7¨della¨legge¨n.¨205/2000,¨ha¨desunto¨l'inimpugnabilita©¨del¨provvedi-
mento,¨da¨qualificarsi¨quale¨atto¨politico¨o¨di¨alta¨amministrazione¨e¨per-
tanto¨sottratto¨al¨sindacato¨giurisdizionale¨ai¨sensi¨dell'art.¨31¨R.D.¨26¨giu-
gno¨1924,¨n.¨1054.¨

III.¨La¨decisione¨del¨Tar¨correttamente¨esclude¨che¨il¨provvedimento¨
manifesti¨una¨mera¨valutazione¨sulla¨regolarita©¨dell'operazione,¨poiche¨tale¨
ricostruzione¨potrebbe¨sostenersi¨solo¨qualora¨ûla©condotta©della©Rai,©per©quel©
che©attiene©alla©perfezionata©attivita©contrattuale,©si©sia©attivata©e©mantenuta©
nei©termini©stabiliti©dalla©convenzione©e©dal©provvedimento©autorizzatorio©
dell'11©novembre©1999ý.©
Quanto,¨poi,¨alla¨natura¨dell'atto¨de©quo,¨il¨Tribunale¨parla¨di¨ûdetermi-
nazione©autoritativa©con©la©quale©il©Ministro©delle©comunicazioni,©ponendosi©cri-
ticamente©nei©riguardi©della©richiesta©avanzata©dalla©Rai©del©rilascio©di©una©
ûpresa©d'attoý©dell'operazione©commerciale©de©qua,©ne©ha©denunciato©il©carattere©
anomaloinquantosuccessiva,©enonpreventiva(sottoformadiautorizzazione),©
alla©stipula©del©contrattoý.©Sulla¨base¨di¨tale¨argomentare,¨viene¨disattesa,¨per-
tanto,¨l'impostazione¨difensiva¨dell'Avvocatura¨relativamente¨alla¨natura¨del¨
provvedimento¨quale¨atto¨politico¨(su¨cui¨si¨dira©¨infra).¨

Accertata¨l'ammissibilita©¨del¨ricorso,¨il¨Collegio¨rileva¨l'infondatezza¨del¨
primo¨motivo¨con¨cui¨e©¨dedotta¨l'incompetenza¨del¨Ministro¨ad¨adottare¨
provvedimenti¨che,¨ai¨sensi¨dell'art.¨4,¨comma¨1,¨del¨d.lgs.¨30¨marzo¨2001,¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

n.©165©spettano©ai©dirigenti.©A©tal©fine,©si©osserva©come©la©decisione©si©
richiami©al©concetto©di©potesta©di©vigilanza©e©di©controllo,©quale©fondamento©
dell'atto©in©questione,©che,©implicando©una©responsabilita©politica©del©Mini-
stro,©ne©legittima©la©competenza.©
Invero,©la©norma©richiamata©dalla©ricorrente©riproduce©pedissequamente©
l'art.©3©del©d.lgs.©3©febbraio©1993,©n.©29(2),©che©ha©sancito©la©rigida©separa-
zione©di©compiti©e©attribuzioni©fra©organo©di©indirizzo©politico©e©dirigenza©
delle©Pubbliche;©amministrazioni,©circoscrivendo©le©funzioni©di©controllo©e©di©
verifica©del©Ministro©rispetto©all'operato©dei©dirigenti©alla©verifica©della©
rispondenza©dei©risultati©della©gestione©amministrativa©alle©direttive©generali©
impartite(3):©sembra,©pertanto,©sulla©scorta©di©tale©distinzione©tra©le©funzioni,©
che©l'atto©di©diniego©dovrebbe©essere©di©competenza©dirigenziale.©La©decisione©
in©commento,©tuttavia,©nell'interpretare©le©disposizioni©richiamate,©corretta-
mente©valorizza©un©principio©di©responsabilita©ministeriale,©si©direbbe©fondato©
su©un©rapporto©di©sovraordinazione©tra©Ministro©e©dirigenti,©per©il©quale©si©
possa©radicare©una©competenza©in©capo©al©Ministro©anche©al©di©la©(4)©dell'enu-
merazione©öa©dire©il©vero©da©piu©parti©ritenuta©tassativa(5)©ödelle©fattispe-
cie©di©cui©all'art.©4©del©d.lgs.©30©marzo©2001,©n.©165©ed©alle©precedenti©disposi-
zioni©in©materia.©

(2)©Articolo©sostituito©prima©dall'art.©2©del©d.lgs©n.©470©del©1993,©poi©dall'art.©3©del©d.lgs©
n.©80©del©1998©e©successivamente©modificato©dall'art.©1©del©d.lgs©n.©387©del©1998.©
(3)©Sulla©separazione©di©attribuzioni©tra©Ministro©e©dirigenza,©si©veda©Tar©Lazio,©Sez.©III,©
sent.©8©ottobre©1996,©n.©1847©:©ûAnchedopol'entratainvigoredelD.Lvo3febbraio1993n.29,¨che¨
hasancito¨la¨rigida¨separazione¨di¨compitieattribuzionifra¨organo¨di¨indirizzopolitico¨e¨dirigenza¨
delle¨Pubbliche¨amministrazioni,¨circoscrivendo¨le¨funzioni¨di¨controllo¨e¨di¨verifica¨del¨Ministro¨
rispetto¨all'operato¨dei¨dirigenti¨alla¨verifica¨della¨rispondenza¨dei¨risultati¨della¨gestione¨amministra-
tiva¨alle¨direttive¨generali¨impartite¨(art.¨3¨D.L.¨vo¨cit.),¨permane¨tra¨Ministro¨e¨dirigenti¨generali¨
unrapportodisovraordinazione,¨dovendosipursempreconsiderareilMinistro¨comecapo¨dell'Ammi-
nistrazionecuie©preposto,¨conpoterinonsolodiformulazionediindirizzopoliticoamministrativo¨
maanchedidefinizionediobiettivieprogrammi,diripartizionedelledisponibilita©¨dibilancio,didefi-
nizione¨di¨direttive¨generali¨per¨l'azione¨amministrativa,¨di¨verifica¨della¨rispondenza¨dell'azione¨
amministrativaalledirettiveimpartitee,incasodiparticolarimotividinecessita©¨eurgenza,diavoca-
zione¨a¨se¨degli¨atti¨di¨competenza¨dirigenziale;¨pertanto,¨anche¨dopo¨l'entrata¨in¨vigore¨del¨D.Lvo¨
n.¨29cit.,permanenell'ambitodeipoteridelMinistroladecisionesuiricorsigerarchiciý.¨
(4)©In©tal©senso,©D'Orta, 
Illavoroalledipendenzedelleamministrazionipubbliche.¨Commen-
tario,¨a©cura©di©Carinci, 
Milano,©1995,©217:©l'Autore,©peraltro,©nota©come©tra©indirizzo©e©gestione©
sussista©un©processo©circolare©di©influenze©reciproche,©in©conseguenza©delle©quali©le©indicazioni©del-
l'art.©3©ûnon¨possono¨essere¨intese¨come¨precetto¨drastico¨e¨totalizzanteý,¨ma©costituiscono,©piutto-
sto,©ûun¨criterio¨regolatoredifondo¨neirapportitra¨organidigoverno¨delleamministrazionieburo-
craziaý.¨
(5)©Nel©senso©della©tassativita©sembra©propendere©anche©la©relazione©governativa©all'art.©3©
(vedi©punto©4);©in©dottrina,©Volpe, 
Uffici¨pubblici:©una¨gestione¨non¨piu©¨politica,¨Guida¨al¨Diritto,¨
n.©16©del©1998,©88;©Carinci, 
La¨dirigenza¨nella¨seconda¨fase¨della¨privatizzazione:¨la¨legge¨delega¨
n.¨59¨del¨1997¨e¨i¨decreti¨legislativi¨numeri¨396¨del¨1997¨ed¨80¨del¨1998,¨in©CarincI 
öD'Orta, 
diretto©da,©Illavoroalledipendenzedelleamministrazionipubbliche.¨Icontratticollettiviperlearee¨
dirigenziali,¨Commentario,©Milano,©1998,©XX©e©XXI;©in©giurisprudenza©si©tende,©piu©che©altro,©ad©
ampliare©la©sfera©di©competenza©dei©dirigenti,©limitando©cos|©le©funzioni©di©indirizzo©politico©a©
quelle©indicate©nella©norma:©Cons.©di©St.,©Sez.©III,©17©novembre©1998,©parere©n.©1316.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

IV.¨Nel¨merito¨la¨Rai¨contesta¨l'esistenza¨del¨potere¨autorizzatorio¨del¨
Ministro¨per¨il¨semplice¨mutamento¨della¨partecipazione¨azionaria¨della¨
societa©¨controllata,¨sostenendo,¨in¨altri¨termini,¨che¨l'ipotesi¨di¨cessione¨a¨
terzi¨di¨una¨partecipazione¨azionaria¨come¨quella¨di¨specie¨non¨sarebbe¨disci-
plinata¨ne¨dalla¨convenzione¨citata,¨ne¨dal¨contratto¨di¨servizio;¨censura,¨
altres|©,¨la¨ricorrente,¨l'eccesso¨di¨potere,¨sotto¨svariati¨profili,¨in¨cui¨sarebbe¨
incorso¨il¨Ministro¨nel¨ritenere¨che,¨con¨la¨conclusione¨dei¨patti¨parasociali,¨
la¨Rai,¨contravvenendo¨all'impegno¨assunto¨in¨convenzione,¨non¨avrebbe¨
mantenuto¨il¨controllo¨della¨RaiWay.¨
In¨realta©¨,¨le¨ragioni¨poste¨dall'Amministrazione¨a¨fondamento¨della¨
determinazione¨negativa¨non¨sono¨prive¨di¨pregio:¨in¨primo¨luogo,¨la¨poten-
zialita©¨di¨applicazione¨degli¨impianti¨di¨RayWay,¨cos|©¨tecnologicamente¨avan-
zati¨da¨poter¨essere¨sfruttati¨anche¨per¨delicatissimi¨compiti¨di¨sicurezza;¨del¨
resto,¨in¨seguito¨ai¨noti¨eventi¨dell'11¨settembre,¨solo¨una¨gestione¨realmente¨
riconducibile¨alla¨parte¨pubblica¨potrebbe¨garantirne¨la¨piena¨disponibilita©¨.¨
Inoltre,¨i¨patti¨parasociali¨sottoscritti¨parallelamente¨alla¨vendita,¨in¨
sostanza,¨conferiscono¨alla¨societa©¨acquirente¨un¨potere¨di¨indirizzo¨strate-
gico¨dell'attivita©¨di¨RayWay 
addirittura¨superiore¨a¨quello¨che¨rimane¨alla¨
Rai¨(socio¨di¨maggioranza)(6).¨In¨definitiva,¨il¨controllo¨di¨RayWay 
non¨
farebbe¨piu©¨capo¨alla¨concessionaria¨pubblica,¨tanto¨da¨alterare¨le¨condizioni¨
dell'autorizzazione¨rilasciata¨dal¨Ministero¨nel¨1999.¨

Il¨Tar,¨in¨definitiva,¨nel¨respingere¨il¨ricorso¨nel¨merito,¨ha¨ritenuto¨legit-
timo¨l'esercizio¨del¨potere¨discrezionale¨estrinsecatosi¨nel¨diniego¨della¨ûpresa¨
d'attoý,¨condividendone¨sostanzialmente¨le¨ragioni¨e¨sottolineando¨il¨potere¨
di¨indirizzo¨strategico¨dell'attivita©¨di¨RayWay 
che¨di¨fatto¨veniva¨conferito¨
al¨gruppo¨americano.¨

V.¨Esaurita¨la¨ricostruzione¨dei¨fatti¨e¨dei¨motivi¨alla¨base¨della¨deci-
sione,¨pare¨a¨questo¨punto¨opportuno¨soffermarsi¨sulla¨problematica¨natura¨
dell'atto¨politico.¨
Invero,¨l'Avvocatura,¨nella¨consapevolezza¨dell'eccezionalita©¨dell'ipotesi¨
di¨sottrazione¨al¨sindacato¨giurisdizionale¨di¨atti¨formalmente¨e¨soggettiva-
mente¨amministrativi,¨ha¨cercato¨di¨evidenziare¨nell'atto¨in¨questione¨i¨con-
notati¨dell'atto¨di¨indirizzo¨politico,¨consistenti¨nel¨provenire¨l'atto¨dall'Auto-
rita©¨di¨indirizzo¨e¨di¨direzione¨al¨massimo¨livello¨del¨settore¨e¨dall'essere¨esso¨
emanato¨nell'esercizio¨del¨potere¨politico,¨anziche¨nell'esercizio¨di¨attivita©¨
meramente¨amministrativa.¨

(6)¨A¨tal¨proposito,¨sono¨interessanti¨nella¨sentenza¨in¨commento¨gli¨elementi¨valutativi¨uti-
lizzati¨dal¨Collegio,¨tra¨i¨quali¨pare¨opportuno¨sottolineare¨la¨circostanza¨che¨per¨l'approvazione¨
di¨numerose¨delibere,¨tutte¨relative¨alle¨vicende¨giuridiche¨di¨impianti¨di¨assoluta¨importanza¨stra-
tegica¨e¨di¨sicuro¨rilievo¨internazionale,¨fosse¨necessario,¨nell'ambito¨di¨un¨Consiglio¨d'ammini-
strazione¨composto¨da¨otto¨membri¨öcinque¨nominati¨dalla¨Rai¨e¨tre¨dal¨partner 
öil¨voto¨favo-
revole¨di¨almeno¨due¨consiglieri¨di¨designazione¨del¨partner;¨e¨la¨composizione¨del¨collegio¨sinda-
cale,¨che¨prevedeva¨una¨prevalenza¨del¨controllo¨da¨parte¨del¨socio¨americano¨(due¨sindaci¨su¨
tre)¨e,¨per¨le¨materie¨di¨competenza¨dell'assemblea¨straordinaria,¨sia¨in¨prima¨sia¨in¨seconda¨con-
vocazione,¨una¨maggioranza¨del¨67%,¨con¨conseguente¨assegnazione¨al¨partner 
statunitense¨di¨un¨
potere¨di¨blocco¨sulle¨delibere¨di¨tale¨assemblea.¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Eéormai©condivisa©la©definizione©dell'atto©politico©che©ne©diede©il©San-
dulli,©quale©manifestazione©tipica©della©funzione©politica©e©di©governo,©
mediante©la©quale©si©palesano©ûl'attivitaà 
di 
direzione 
suprema 
della 
cosapub-
blica 
(l'indirizzo 
politico) 
e 
l'attivitaà 
di 
coordinamento 
e 
controllo 
delle 
singole 
manifestazioni 
in 
cui 
la 
direzione 
stessa 
si 
estrinsecaý(7).©Nella©funzione©del-
l'atto©politico©e©marcata,©pertanto,©la©differenza©col©provvedimento©ammini-
strativo:©con©l'atto©politico©si©appongono©dei©fini©(liberta©del©fine),©l'attivita©
amministrativa©tende©al©loro©raggiungimento©(rectius 
attuazione).©Da©tenere©
in©considerazione,©poi,©e©la©liberta©delle©forme,©derivante©dalla©possibilita©
che©l'attivita©di©governo©possa©provenire©da©un©qualsiasi©soggetto©cui©sia©attri-
buito©rilievo©politico©e,©soprattutto,©non©formalmente©amministrativo.©

Sul©piano©delle©fonti,©si©spiega©che©ûgli 
atti 
in 
cui 
si 
esprime 
l'attivitaà 
di 
governoesplicanoun'azionechenoneà 
disecondogradorispettoaquellalegislati-
vaý(8),©collegandosi©immediatamente©e©direttamente©alla©Costituzione©o©alle©
leggi©costituzionali.©Anche©se,©a©ben©vedere,©una©tale©affermazione©implica©un©
numerus 
clausus 
degli©atti©politici,©per©cui©il©diretto©collegamento©tra©atto©poli-
tico©e©Costituzione©ha©come©corollario©l'impossibilita©di©configurare©altri©atti©
politici©al©di©fuori©di©quelli©implicitamente©o©espressamente©previsti©dalla©Carta©
Costituzionale;©pare,©invece,©piu©attento©all'evoluzione©del©diritto©pubblico©
chi(9)©ha©teorizzato©il©superamento©del©principio©del©numero©chiuso©ad©opera©
di©un©duplice©fenomeno©di©assoggettamento,©da©una©parte,©dell'attivita©politica©
a©vincoli©sempre©piu©stretti©e©dall'altra©di©diffusione©del©potere©politico©(devolu-
tion):©superamento©che,©del©resto,©e©la©causa©principale©delle©innumerevoli©diffi-
colta©di©procedere©ad©una©sicura©distinzione©tra©attivita©di©governo©e©altre©forme©
di©attivita©amministrativa©dai©contorni©imprecisi(10).©

Passando©alle©diverse©tipologie©dell'atto©politico,©si©deve©sottolineare,©
sotto©il©profilo©soggettivo,©la©rarita©di©precise©attribuzioni©di©competenza©
compiute©dall'ordinamento;©riguardato©l'atto©politico©da©un©punto©di©vista©
oggettivo©(11),©invece,©si©suole©distinguere©tra©atti©con©forza©di©legge,©atti©con©
forza©giurisdizionale©e©atti©formalmente©amministrativi,©categoria,©quest'ul-
tima,©cui©e©rivolto©l'art.©31©del©R.D.©26©giugno©1924,©n.©1054©concernente©la©
non©impugnabilita©in©sede©giurisdizionale©amministrativa©degli©atti©politici.©
Per©cio©che©riguarda©i©primi©due©tipi,©sara©sufficiente©ricordare,©anche©al©fine©
di©evitare©qualsiasi©elencazione,©il©valore©politico©delle©sentenze©della©Corte©
Costituzionale,©da©configurarsi©quali©atti©politici©in©quanto©esplicano©la©pro-
pria©azione©nei©confronti©di©atti©legislativi©e©di©altri©atti©politici©di©pari©livello,©
pur©avendo©i©caratteri©formali©e©l'efficacia©delle©sentenze(12).©

(7)©Sandulli, 
Manuale 
di 
diritto 
amministrativo, 
Napoli,©1989,©16.©
(8)©Sandulli, 
op. 
cit., 
17. 
(9)©Nigro, 
Lineamentigenerali, 
inManualedidirittopubblico 
(a©cura©di©Amato©öBarbera),©
Bologna,©1984,©804.©
(10)©Garrone, 
Atto 
politico 
(disciplina 
amministrativa), 
in©Digesto 
delle 
discipline 
pubblicisti-
che, 
546.©
(11)©Barile, 
Attodigoverno 
(eattopolitico),Enciclopediadeldiritto, 
220©ss.©
(12)©Sandulli, 
op. 
cit., 
18.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

La©categoria©che©qui©maggiormente©interessa,©invero,©e©quella©degli©atti©
formalmente©amministrativi,©promananti©dal©vertice©dell'ordinamento©statale©
e©regionale,©nonche¨,©contrariamente©al©tenore©letterale©dell'art.©31©citato,©da©
autorita©periferiche©(13).©

Anche©per©questa©categoria©non©appare©opportuno©svolgere©in©tale©sede©
un'elencazione©che,©del©resto,©mai©potrebbe©essere©esaustiva.©Pare,©pertanto,©
piu©utile©precisare©il©rapporto©tra©gli©atti©politici©formalmente©amministrativi©
e©l'esonero©degli©stessi©dal©sindacato©giurisdizionale,©sancito©dall'art.©31©del©
testo©unico©n.©1054/1924.©

Tale©disposizione©statuisce©espressamente©la©non©impugnabilita©in©sede©
giurisdizionale©amministrativa©degli©ûatti©eprovvedimenti©emanati©dal©Governo©
nell'esercizio©del©potere©politicoý.©Da©una©parte©sembrerebbe©di©poter©affer-
mare©che©tale©norma©öche©non©ha©mai©avuto,©anche©per©le©sporadiche©deci-
sioni©giurisprudenziali©in©materia,©una©grande©risonanza©nell'ambito©del©
dibattito©giuridico(14)©öabbia©trovato©conforto©proprio©nella©Carta©Costitu-
zionale©all'art.©113,©con©la©conseguente©affermazione©della©pienezza©ed©assolu-
tezza©della©garanzia©giurisdizionale©nei©confronti©degli©atti©amministrativi.©
In©realta©,©proprio©il©raccordo©con©l'art.©113©Cost.©e©stato©piu©spesso©utilizzato©
in©senso©restrittivo,©arrivando©a©conferire©valore©politico©a©quei©soli©atti,©
estranei©alla©funzione©amministrativa,©che©manifestano©una©volonta©di©indi-
rizzo©generale©non©idonea©ad©incidere©su©singole©situazioni©giuridiche©sogget-
tive.©Si©e©osservato,©a©tal©proposito,©che©in©ogni©caso,©anche©a©prescindere©dal-
l'apposizione©o©meno©dell'etichetta©ûpoliticaý©agli©atti©in©questione,©questi©
non©sarebbero©soggetti©a©sindacato©giurisdizionale,©ûin©quanto©riproducenti©
un©contenutofortemente©discrezionale©e©dicos|©ampiaportata©dapoter©incidere©
sulle©singole©situazioni©soggettive©attive©solo©in©via©mediata©e©riflessaý(15).©

Del©resto©si©deve©anche©rilevare©che©all'interno©del©potere©esecutivo©l'atti-
vita©amministrativa©strictu©sensu©convive©sempre©piu©spesso©con©l'attivita©poli-
tica©e©di©governo,©conferendo,©anzi,©a©quest'ultima,©un'identita©sempre©piu©
chiara©e©precisa,©tale©da©poter©condurre©ad©una©quadripartizione©delle©fun-
zioni©dello©Stato:©normativa,©giurisdizionale,©politica©e©amministrativa(16).©

L'atto©amministrativo©con©ûvaloreý©politico,©pertanto,©e©sottratto©al©sin-
dacato©giurisdizionale©ex©art.©31,©in©quanto©presenta,©quale©elemento©di©
discrimine©rispetto©agli©altri©atti©amministrativi©una©forte©valenza©politica,©
anche©per©l'esigenza©di©creare©una©valvola©di©sfogo©del©sistema,©attraverso©
cui©sottrarre©al©sindacato©giurisdizionale,©dichiarandone©la©politicita©,©determi-
nati©provvedimenti©difficilmente©apprezzabili©e©motivabili©sotto©un©profilo©di©

(13)©Cass.,©SS.UU.,©27©febbraio©1954,©n.©580,©in©Foro©amministrativo,©1954,©II,©1,©121.©
(14)©Si©pensi,©a©tal©proposito,©che©la©legge©istitutiva©dei©T.A.R.©non©comprende©tra©le©sue©pro-
posizioni©una©norma©analoga©all'art.©31©citato.©
(15)©Garrone, 
op.©cit.,©545.©
(16)©Nigro, 
op.©cit.,©800.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

pura©legalita©(17).©Anche©per©tale©motivo,©la©giurisprudenza©ha©posto©in©essere©
un'opera©di©erosione©costante©ödando©seguito©a©intenti©molto©garantistici©
ödell'area©degli©atti©di©governo©formalmente©amministrativi,©escludendo©la©
natura©politica©di©provvedimenti©pur©assistiti©da©amplissima©discrezionalita©.©

Nella©decisione©in©commento,©il©Tar,©in©definitiva,©non©fa©altro©che©
seguire©il©solido©orientamento©che©tende©a©negare©natura©politica©alla©gran-
de©maggioranza©degli©atti©formalmente©amministrativi:©non©puo©il©Collegio©
non©porre©in©evidenza,©tuttavia,©le©ûvalutazioni 
implicanti 
profili 
di 
ampia 
discrezionalitaà 
ý,©ûin 
ragione 
della 
rilevante 
importanza 
strategica» 
degli©
impianti©anche©per©la©sicurezza©nazionale©e©valorizzare©il©principio©di©respon-
sabilita©ministeriale,©quale©mezzo©utile©a©radicare©in©capo©al©Ministro©una©
sorta©di©competenza©trasversale©che©vada©ben©oltre©i©limiti©posti©dalle©norme©
sulla©separazione©delle©funzioni.©

L'Avvocatura,©del©resto,©aveva©sottolineato©l'altissima©rilevanza©econo-
mica©e©politica©del©provvedimento©in©questione,©avendo©esso©ad©oggetto©la©
vendita©ad©una©societa©straniera©delle©azioni,©sia©pure©in©misura©non©maggio-
ritaria,©della©RaiWay 
S.p.a.,©societa©gia©controllata©dalla©RAI,©e©titolare©di©
un©complesso©di©impianti©trasmittenti©e©di©collegamento©installati©su©tutto©il©
territorio©nazionale,©utilizzabili©anche©per©servizi©a©terzi,©indubbiamente©di©
importanza©strategica©e©di©elevato©rilievo©internazionale.©

VI.©Non©si©puo©,©a©tal©punto,©considerare©completo©questo©breve©excur-
sus 
sulla©natura©dell'atto©politico,©senza©aver©prima©compiuto©un'ultima©
serie©di©considerazioni.©Invero,©proprio©la©suddetta©erosione©della©politicita©
dell'atto,©determinante©la©sostanziale©inoperativita©dell'art.©31,©ha©fatto©s|©
che©si©assistesse©ad©un©notevole©ampliamento©del©concetto©di©atto©ammini-
strativo©(18),©venendosi©a©delineare,©cos|©,©una©categoria©intermedia©di©atti©
posti©tra©gli©atti©politici©e©gli©atti©amministrativi:©gli©atti©di©indirizzo©
politico-amministrativo,©tra©cui©spicca,©appunto,©la©figura©dell'atto©di©alta©
amministrazione.©
L'individuazione©di©quest'ultima©figura©e©opera©della©dottrina,©che©l'ha©
giustificata©enucleando,©all'interno©della©funzione©amministrativa,©un'attivita©
di©governo©diversa©dall'attivita©esecutiva©vera©e©propria:©la©problematica©che©
i©pubblicisti©si©sono©posti©al©riguardo©e©stata©quella©del©fondamento©giuridico,©
oltreche¨logico,©di©tali©atti©necessariamente©dotati©di©un'ampissima©discrezio-
nalita©,©per©poter©assurgere©alle©funzioni©di©indirizzo©e©coordinamento,©di©
impulso©e©di©programmazione©dell'attivita©dell'esecutivo©(19).©

Quanto©all'utilita©di©tale©figura©di©atto©amministrativo©la©dottrina©ha©
sostenuto©due©posizioni©opposte:©nel©senso©dell'inutilita©si©sono©espressi©

(17)©Cos|©Garrone, 
opp 
cit., 
548.©
(18)©Sul©punto,©Piga, 
Attivitaà 
di 
alta 
amministrazione 
e 
controllo 
giurisdizionale,in©Foro 
amministrativo,©1981,©I,©849©
(19)©In©tal©senso©Nigro, 
opp 
cit., 
802.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

coloro©che©hanno©individuato©nell'estrema©eterogeneita©la©ûfallaý©irreparabile©
dei©provvedimenti©in©questione;©in©altri©termini,©questi,©piu©che©accomunati©
da©caratteri©ed©effetti©tipici,©deriverebbero©la©loro©sovraordinazione©rispetto©
ai©provvedimenti©amministrativi©tout©court©da©valutazioni©di©carattere©politico©
sull'importanza,©in©un©determinato©periodo,©di©determinate©sfere©di©esercizio©
del©potere©pubblico(20).©

D'altra©parte,©a©sostegno©dell'utilita©degli©atti©in©questione©si©pone©chi,©
nel©considerarli©da©un©punto©di©vista©piu©pratico©che©teorico,©ne©ha©sottoli-
neato©la©capacita©di©rafforzare©l'unita©di©indirizzo©dell'azione©amministrativa,©
proprio©in©virtu©della©loro©provenienza©dal©Governo©(o©da©sue©emanazioni),©
che©quale©organo©di©vertice©dell'esecutivo,©e©istituzionalmente©competente©a©
determinare©l'indirizzo©e©a©curarne©l'unita©(21).©

Per©cio©che©concerne©la©funzione©dell'attivita©di©alta©amministrazione,©si©
e©affermato,©con©icastica©espressione,©che©gli©atti©di©alta©amministrazione©rap-
presentano©la©saldatura,©peraltro©indispensabile,©tra©gli©indirizzi©espressi©a©
livello©politico©ed©i©provvedimenti©di©amministrazione©attiva:©essi©ûrappresen-
tano©il©primo©grado©di©attuazione©dell'indirizzo©politico©nel©campo©amministra-
tivoý©e©segnano©ûil©raccordo©tra©la©funzione©di©governo,©che©e©espressione©dello©
Stato-comunita©,©e©lafunzione©amministrativa,©che©e©espressione©dello©Stato-sog-
gettoý,©realizzandolo©al©piu©alto©livello(22).©L'attivita©di©alta©amministrazione©
ûe©anzipiu©propriamente©essa©stessa©attivita©di©indirizzopolitico-amministrativo.©
In©essa©e©inclusa©tutta©una©fascia©intermedia©di©atti©tra©la©categoria©degli©atti©
amministrativi©in©senso©proprio,©che©sfugge©a©precise©regole©di©inquadramento,©
presentando©caratteri©di©novita©mista©a©discrezionalita©ý(23).©

La©titolarita©soggettiva©degli©atti©di©alta©amministrazione©appartiene©
agli©organi©di©vertice©dell'amministrazione:©Consiglio©dei©Ministri,©Comi-
tati©Interministeriali,©Consiglio©Regionale,©Consiglio©Supremo©di©difesa©
e©Consiglio©Superiore©della©Magistratura.©Per©cio©che©riguarda©in©partico-
lare©la©titolarita©in©capo©al©Consiglio©dei©Ministri,©essa©e©espressamente©
attribuita©dall'art.©95©Cost.,©che©affida©al©Presidente©del©Consiglio©anche©
compiti©di©unita©di©indirizzo©amministrativo,©dall'art.©1,©n.©1,©r.d.©
14©novembre©1901,©n.©466,©che©riserva©al©Consiglio©dei©Ministri©tutte©le©
questioni©attinenti©all'alta©amministrazione©e©dalla©piu©recente©legge©

n.©400©del©1988.©
(20)©In©tal©senso©Quadri, 
I©Comitati©di©ministri,©Milano,©1965,©citato©in©Garrone, 
Atto©di©
alta©amministrazione,in©Digesto©delle©discipline©pubblicistiche,©539.©Quest'ultimo©A.©nel©ritenere©
l'osservazione©mossa©da©Quadri©non©priva©di©ragioni©logico-giuridiche,©considera,©in©particolare,©
la©difficolta©di©rintracciare©elementi©tipici©comuni©ad©una©pluralita©di©atti©diversi©per©direzione,©
oggetto©e©contenuto.©
(21)©Cfr.©Cugurra, 
L'attivita©di©alta©amministrazione,©Padova,©1973,©citato©in©Garrone, 
op.©
ult.©cit.,©539.©
(22)©Cos|©,Sandulli, 
op.©cit.,©18.©
(23)©Cos|©Garrone, 
op.©ult.©cit.,©540.©

ILéCONTENZIOSOéNAZIONALE

Eécontroversoéöeéconécio©ésiétoccaéunaédelleéquestioniétrattateénellaésen-
tenzaéinérassegnaéöseétitolariédiépotesta©édiéindirizzoéamministrativoépossanoé
essereéancheéiléPresidenteédeléConsiglioédeiéMinistriéedéiésingoliéMinistri,écon-
sideratiénellaéloroéindividualita©éorganica:échiéhaésostenutoélaétesiéaffermativa,é
haéconfiguratoél'attivita©édiéaltaéamministrazioneéancheécomeéattivita©éattua-
tivaédegliéindirizziéimpartitiédaiédetentoriédellaépotesta©édiégoverno(24).éIné
sensoénegativo,éinvece,ésiésonoéespressiécoloroéche,éinquadrandoél'attivita©éiné
questioneécomeéattivita©édiéimpulso,écoordinamentoéeéprogrammazioneédel-
l'attivita©éamministrativaéesecutiva,éhannoénegatoélaétitolarita©éaléPresidenteé
deléConsiglioédeiéMinistriéedéaiéMinistri,éinéquantoéinidoneiéaécostituire,é
separatamenteéedéalédiéfuoriédeléConsiglioédeiéMinistri,éorganiédiéindirizzoé
amministrativoé(25).é

Quanto,éinfine,éallaésindacabilita©égiurisdizionaleédegliéattiéinéquestione,é
essi,épuréseédotatiédiéampiaédiscrezionalita©é,énonédisgiuntaéöcomeésiédicevaé
supra©ödaéelementiédiénovita©,ésonoéeérimangono,étuttavia,éattiéamministra-
tiviéinésensoéproprio:écomeétali,épertanto,éeédifferentementeédall'attoépolitico,é
nonésonoéinéposizioneépariordinataéallaéleggeéedéagliéattiédiégoverno,édaécio©é
conseguendo,éconésicurezza,élaésindacabilita©égiurisdizionale,épuréseécondizio-
nataéallaéloroérilevanzaéesternaéedéefficaciaéimmediataé(26).é

Deléresto,él'utilizzazioneédellaécategoriaédegliéattiédiéaltaéamministra-
zioneée©érivoltaéproprioéadéallargareél'areaédellaétutelaégiurisdizionaleédelécitta-
dinoéneiéconfrontiédellaéP.A.,épurénellaéconsapevolezzaécheétaliéatti,éperélaé
loroéparticolareévalenzaépolitica,énonésonoécertoéespressioneédiéattivita©é
amministrativaédiétipoéattuativoé(27)é

Avv. 
FedericO 
BasilicA 
dott. 
LuigI 
MazzoncinI 


(24)éCfr.éNigro,éop.©cit.,815.é
(25)éCfr.,éSandulli, 
Manuale,16;éGarrone, 
Attivita©di©alta©amministrazione,541;éRomanO 
S.A., 
Commentario©breve©alle©leggi©sulla©giustizia©amministrativa,é2001,é334:équest'ultimo,éinéparti-
colare,éconsideraécomeél'attivita©édiéaltaéamministrazioneésiaéprincipalmenteéattivita©édiéindirizzoé
voltaéaépromuovereéeécoordinareél'azioneédellaépubblicaéamministrazione,éattivita©écheénonérealizzaé
direttamenteéiéfiniéindicatiénell'attoédiéindirizzoépolitico,éessendoéordinataéaéstimolareéeédiscipli-
nareél'attivita©édegliéorganiéprepostiéallaéconcretaéattuazioneédiétaliéfini;éebbene,étaleéattivita©énoné
puo©épertantoéessereéesercitataéseparatamenteédaléConsiglioédeiéMinistri,éorganoécuiélaéleggeéattri-
buisceélaésceltaéedéiléperseguimentoédegliéindirizziégeneraliépolitico-amministrativi.éSiéparla,éaétalé
riguardo,édiéforzaépropulsivaédegliéattiédiéindirizzoéamministrativo,érispettoéall'ulterioreéazioneé
deipubblicipoteri.é
(26)éInétalésenso,érecentemente,éCons.éSt.,éSez.éI,én.é298/1999,éinéCons.éStato,é2000,éI,é464.é
(27)éCos|©,RomanO 
S.A., 
Commentario,é2001,é471.éSembrerebbeédiésegnoéoppostoélaétesiédié
Juso, 
Lineamenti©di©giustizia©amministrativa,©2001,©p.©297,©peréiléqualeéûoggi©la©giurisprudenza,©
molto©rigorosa©nel©definire©la©natura©ûpoliticaý©di©un©atto,©ne©ha©addirittura©ampliato©la©portata,©
aggiungendo©agli©atti©riferibili©agli©organi©costituzionali©anche©i©cosiddetti©atti©di©ûalta©amministra-
zioneýche,©ancorche¨provvedimentiamministrativi,attengonoasuperioriesigenzedicaratteregene-
raleriferitealladirezionesupremadellaûcosapubblicaýnellasuaunita©,©edhannoloscopoditutelare©
gli©interessi©della©collettivita©e©le©istituzionifondamentali©dello©Statoý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Considerata 
la 
notevole 
rilevanza 
della 
questione 
si 
ritiene 
utilepubbli-

care 
i 
seguenti 
documenti: 
1. 
^il 
provvedimento 
ministeriale 
impugnato; 


2.^ilricorsoalTardelLaziodellaRAI;3.^lamemoriadifensivaperilMini-

sterodellecomunicazioni;4.^l'attodiinterventoûadopponendumýdelsinda-

catoSnater;5. 
^lasentenzadelTARLazio,12marzo2002,n. 
1897. 


doc. 
1. 
öIl 
Provvedimento 
ministeriale 
impugnato. 
(Atto 
del 
Ministro 
delle 


Comunicazioni 
del 
26 
ottobre 
2001). 


«
û
Oggetto:©Richiesta©da©parte©della©RAI©S.p.a.©al©Ministero©delle©
comunicazioni©di©presa©d'atto©della©cessione©di©partecipazioni©azio-
narie©in©RaiWay©S.p.a.©

1.©La©RAI©Radiotelevisione©Italiana©S.p.a.©e©stata©autorizzata©da©questo©
Ministero©in©data©11©novembre©1999,©ai©sensi©dell'art.©1,©comma©5©della©con-
venzione©Stato-Rai,©ad©avvalersi©della©societa©per©azioni©New©Co.TD,©da©essa©
controllata,©per©lo©svolgimento©di©attivita©inerenti©all'installazione©ed©all'eser-
cizio©degli©impianti©tecnici.©
Con©la©medesima©autorizzazione©e©stato©sancito©l'obbligo©della©RAI©di©
assicurare,©anche©attraverso©la©societa©controllata,©il©rispetto©di©tutti©gli©
obblighi©previsti©in©convenzione©e©nel©contratto©di©servizio©ed©e©stato©previ-
sto©che©ogni©variazione©dell'attuale©assetto©di©controllo©della©New©Co©
TD©S.p.a.©da©parte©della©concessionaria©dovesse©essere©preventivamente©
autorizzata©dal©Ministero,©che©si©riservava©di©modificare©in©qualsiasi©
momento©le©condizioni©di©autorizzazione©nonche¨di©revocarla,©fatti©salvi©i©
diritti©dei©terzi.©

Con©nota©in©data©27©aprile©2001©la©concessionaria©del©servizio©pubblico©
radiotelevisivo©ha©comunicato©di©aver©stipulato,©nella©stessa©data,©un©con-
tratto©di©compravendita©avente©ad©oggetto©la©cessione©alla©CCR©S.r.l.,©societa©
indirettamente©controllata©da©Crown©Castle©International©Corp.,©delle©azioni©
rappresentative©del©49%©del©capitale©della©Rai©Way©(ex©New©Co.©TD©S.p.a.)©
contestualmente©sottoscrivendo©dei©patti©parasociali©finalizzati©a©disciplinare©
l'esercizio©delle©rispettive©prerogative©dei©soci.©

Il©contratto©di©compravendita©prevede,©quale©condizione©risolutiva,©il©
mancato©rilascio©entro©sei©mesi©dalla©stipula,©da©parte©del©Ministero©delle©
comunicazioni,©di©una©comunicazione©con©la©quale©il©Ministero©prenda©atto©
dell'intervenuta©cessione©del©49%©del©capitale©della©Rai©Way©e©del©fatto©che©
tale©cessione©e©conforme©ai©termini©e©alle©condizioni©della©Convenzione©e©del-
l'Autorizzazione.©

Cio©premesso,©la©RAI,©fermo©restando©l'impegno©a©mantenere©il©con-
trollo©di©Rai©Way,©chiede©una©ûpresa©d'attoý©dell'intervenuta©cessione©e©della©
conferma©della©conformita©della©cessione©ai©termini©e©alle©condizioni©della©
Convenzione©e©dell'Autorizzazione.©

Sono©stati©acquisiti©ed©esaminati©i©documenti©inerenti©l'operazione©com-
merciale,©ivi©compresi©l'atto©di©compravendita,©i©patti©parasociali©annessi©e©
gli©atti©attinenti©alla©procedura©di©selezione©delle©offerte©di©acquisto©(questi©
ultimi©trasmessi©con©nota©del©16©ottobre©2001).©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

2.©Dall'enunciato©studio©della©documentazione©ricevuta©dalla©RAI©in©
merito©alla©vendita©di©Rai©Way©alla©C.C.©risultano©chiaramente©i©seguenti©
fatti.©La©vendita©in©questione©riguarda©le©azioni©della©spa©Rai©Way,©titolare©
di©un©complesso©di©impianti©trasmittenti©e©di©collegamento©installati©su©tutto©
il©territorio©italiano.©I©detti©impianti©gia©forniscono©servizi©alla©RAI©in©base©
ad©un©contratto©di©servizio.©L'utilizzazione©della©rete,©come©riconosciuto©dalla©
stessa©richiedente©nella©propria©istanza,©comprende©servizi©a©terzi,©anche©ope-
ratori©in©possesso©di©licenze©di©telecomunicazioni.©Essi©consistono,©tra©l'altro,©
in©servizi©di©progettazione,©ospitalita©sulle©torri,©installazioni©delle©apparec-
chiature©(c.d.©Tower©business).©
Eéfacile©comprendere©come©questi©impianti,©che©sono©unici,©rappre-
sentano©in©primo©luogo©un©valore©incommensurabile©di©per©se¨©:laloro©
potenzialita©di©applicazione©e©tale©da©poterli©sfruttare©anche©per©delicatis-
simi©compiti©di©sicurezza©che©solo©una©gestione©realmente©riconducibile,©
anche©indirettamente,©alla©parte©pubblica©ne©possa©garantire©la©piena©
disponibilita©.©

Tutto©cio©da©al©sistema©che©la©RAI©ha©costituito©in©passato©un'impor-
tanza©strategica,©di©livello©internazionale©molto©rilevante.©

Tale©interesse©e©di©cos|©preminente©rilievo©da©prevalere©certamente©
rispetto©al©puro©e©semplice©interesse©commerciale.©Anche©questo©peraltro©
all'apparenza©scarsamente©tutelato,©posto©che©la©valutazione©sugli©impianti©
in©questione©e©analoga©a©quella©fatta©nel©lontanissimo©1991©dall'IRI.©Circo-
stanza,©questa,©davvero©inquietante.©

Le©predette©superiori©ragioni©di©opportunita©,©anche©connesse©all'attuale©
momento©storico,©contribuiscono©quindi©a©negare©la©richiesta©ûpresa©
d'attoý.©

3.©Va,©peraltro,©sottolineato©che©la©RAI,©anziche¨©richiedere©la©preventiva©
autorizzazione©cos|©come©stabilito©nel©provvedimento©dell'11©novembre©1999©
per©ûogni©variazione©dell'attuale©assetto©di©controllo©della©New©Co©TD©
S.p.a.ý©(ora©Rai©Way),©ha©anticipato©il©perfezionamento©del©contratto©di©ces-
sione,©condizionandone©risolutivamente©l'efficacia©alla©mancata©ûpresa©
d'attoý©dell'Amministrazione.©
Infatti,©contravvenendo©all'impegno©assunto©dalla©RAI©circa©il©manteni-
mento©del©controllo©di©Rai©Way©e©posto©alla©base©dell'autorizzazione©rila-
sciata©in©data©11©novembre©1999,©i©patti©parasociali©conferiscono©al©partner©
un©potere©di©indirizzo©strategico©dell'attivita©di©Rai©Way©addirittura©superiore©
a©quello©del©socio©di©maggioranza.©Si©segnalano,©in©particolare,©tra©gli©altri,©
i©seguenti©punti.©

1^Gestione©della©societa©.©

L'art.©3©lettera©(C)©dei©patti©parasociali©prevede©per©ben©sedici©tipologie©
di©delibere,©cioe©per©la©totalita©delle©decisioni,©l'adozione©con©il©voto©favore-
vole©di©due©consiglieri©di©designazione©del©partner.©Pertanto,©la©maggioranza©
(su©un©Consiglio©di©amministrazione©di©otto©membri©pari©a©cinque)©viene©ad©

essere©annullata.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

2^Collegio 
sindacale. 


L'art.©4©dei©patti©parasociali©prevede©che©la©RAI©designi©un©sindaco©con©
funzioni©di©presidente©e©un©supplente©e©che©il©partner©designi©due©sindaci©e©
un©supplente,©con©la©conseguenza©che©l'equilibrio©del©collegio©sindacale©e©sbi-
lanciato©a©favore©del©partner.©

3^Nomine. 


Il©Business 
Development 
Officer 
(BDO) 
nominato©dal©Consiglio©di©
amministrazione©su©designazione©dei©consiglieri©nominati©dal©partner,©pre-
via©consultazione©con©la©RAI,©secondo©quanto©previsto©dall'art.©6©dei©patti©
parasociali,©e©figura©centrale©per©tutto©quanto©attiene©alla©parte©della©societa©
che©dovra©operare©in©campi©innovativi,©di©rilevante©interesse©strategico©(i©
piu©sopra©richiamati©Tower 
business).©Nei©patti©parasociali©si©legge©che©
ûl'amministratore©delegato©conferira©procura©al©BDO©delegandogli©pieni©
poteri,©equiparabili©ai©poteri©delegati©all'AD©dal©CdA,©limitatamente©alla©
gestione©delle©attivita©della©societa©nel©Tower 
business. 
La©RAI©conviene©
che©l'AD©non©revochera©tale©procura,©salvo©diverse©istruzioni©ricevute©dal©
CdAý.©Eéevidente©che©viene©a©mancare©l'unita©di©guida©della©societa©;che©
tutta©l'ampia©gamma©di©affari©del©Tower 
Business 
(elencati©nei©patti©paraso-
ciali)©e©di©competenza©esclusiva©del©BDO,©con©pieni©poteri©e©rischio©di©con-
flitto©con©l'AD©designato©da©RAI.©

4^Maggioranze 
in 
assemblea 
straordinaria. 


L'art.©5©lettera(B) 
prevede©una©maggioranza©del©67%©per©le©materie©di©
competenza©dell'assemblea©straordinaria©sia©in©prima©che©in©seconda©convo-
cazione,©elevata©al©75©%©(art.©5©lettera©D)©in©caso©in©cui©la©societa©fosse©quo-
tata©in©borsa.©

Se©ne©deduce©che©il©partner©avrebbe©un©considerevolissimo©potere©di©
blocco©sulle©delibere©dell'assemblea©straordinaria.©

5^Divieto 
di 
concorrenza. 


L'art.©9©lettera©(A) 
dei©patti©parasociali©prevede©il©divieto©di©concorrenza©

del©partner©per©il©periodo©di©un©solo©anno©dalla©perdita©della©qualita©di©socio.©

Il©dato©e©tanto©piu©significativo©ove©si©consideri©che©nella©prima©ste-
sura©dei©patti©parasociali©predisposti©dalla©RAI©e©distribuiti©a©tutti©gli©
aspiranti©acquirenti©il©periodo©di©non©concorrenza©era©stabilito©in©cinque©
anni.©

Dagli©elementi©evidenziati©risulta©che©grazie©ai©patti©parasociali©il©con-
trollo©di©Rai©Way©non©fa©piu©capo©alla©Concessionaria,©con©conseguente©alte-
razione©delle©condizioni©della©autorizzazione©rilasciata©dal©Ministero©alla©
RAI©con©provvedimento©11©novembre©1999.©

Pertanto,©questo©Ministero©non©puo©prendere©atto©dell'intervenuta©ces-
sione©da©parte©di©RAI©a©CCR©S.r.l.©delle©azioni©rappresentative©del©49%©del©
capitale©di©Rai©Way.©

Il 
Ministro 
delle 
Comunicazioni 


MauriziO 
GasparrI 
ý

. 



IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

doc. 
2. 
öIl 
ricorso 
al 
TAR 
del 
Lazio 
della 
RAI 


«
û
RICORSOperlaRAIöRadiotelevisioneItalianaS.p.a.,¨inpersona¨

del¨Presidente¨del¨consiglio¨di¨amministrazione¨e¨legale¨rappresen-
tante¨pro-tempore,¨prof.¨Roberto¨Zaccaria,¨rappresentato¨e¨difeso,¨dal¨prof.¨
avv.¨Federico¨Sorrentino,¨contro 
il¨Ministero¨delle¨comunicazioni,¨in¨persona¨
del¨Ministropro-tempore,¨enei 
confrontidi 
CCR¨S.r.l.¨e¨Crown¨Castle¨Interna-
tional¨Corp¨in¨persona¨dei¨rispettivi¨legali¨rappresentanti¨pro-tempore,per 
l'ann
ullamento:¨del¨provvedimento¨in¨data¨26¨ottobre¨2001,¨con¨il¨quale¨il¨Ministro¨
ha¨espresso¨il¨proprio¨diniego¨alla¨ûcessione¨da¨parte¨della¨Rai¨a¨CCR¨S.r.l.¨
delle¨azioni¨rappresentative¨del¨49%del¨capitale¨di¨RaiWay¨S.p.A.ý;¨di¨ogni¨atto¨
presupposto,¨connesso¨o¨conseguente.¨

Fatto¨ö1.¨Il¨29¨luglio¨1999,¨la¨Rai¨ha¨costituito,¨con¨Rai¨Trade¨S.p.A.¨
(totalmente¨partecipata¨dalla¨stessa¨Rai),¨una¨societa©¨denominata¨Newcotd¨

S.p.a.¨(denominazione¨successivamente¨mutata¨in¨RaiWay),¨con¨capitale¨
sociale¨da¨essa¨detenuto¨per¨intero¨(dopo¨l'acquisto,¨in¨data¨20¨aprile¨2001,¨
della¨quota¨di¨Rai¨Trade¨pari¨all'0,1%),¨allo¨scopo¨di¨avvalersene,¨come¨
espressamente¨consentito¨dall'art.¨1,¨co.¨5,¨della¨Convenzione¨approvata¨con¨
decreto¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨28¨marzo¨1994,¨per¨lo¨svolgimento¨
delle¨attivita©¨inerenti¨all'installazione¨e¨all'esercizio¨degli¨impianti¨tecnici,¨
assicurato¨fino¨a¨quel¨momento¨dalla¨Divisione¨Trasmissione¨e¨Diffusione¨
della¨stessa¨Rai.¨
Ottenuta,¨con¨provvedimento¨dell'11¨novembre¨1999,¨l'autorizzazione¨
ministeriale¨prescritta¨a¨questo¨fine¨dall'art.¨1,¨co.¨5,¨citato,¨la¨Rai¨ha,¨
quindi,¨trasferito¨a¨RaiWay¨(con¨atto¨di¨conferimento¨del¨29¨febbraio¨
2000)¨il¨ramo¨aziendale¨costituito¨dalle¨attivita©¨,beniedorganizzazione¨
della¨suddetta¨Divisione¨Trasmissione¨e¨Diffusione¨(il¨ramo¨aziendale¨e©¨
costituito¨precisamente¨ûdall'attivita©¨e¨dall'organizzazione¨relative¨alla¨pia-
nificazione,¨alla¨progettazione,¨all'installazione,¨alla¨realizzazione,¨all'eser-
cizio,¨alla¨gestione,¨alla¨manutenzione,¨all'implementazione¨e¨allo¨sviluppo¨
degli¨impianti,¨delle¨stazioni,¨dei¨collegamenti¨e¨complessivamente¨della¨
rete¨di¨trasmissioneediffusionedei¨segnali¨voce,¨video,¨edatidella¨Rai,¨
nonche¨dal¨diritto¨di¨utilizzazione¨e¨godimento¨della¨rete¨degli¨impianti¨di¨
diffusione¨e¨di¨collegamentoý).¨

Il¨5¨giugno¨2000,¨le¨due¨Societa©¨hanno¨sottoscritto¨un¨ûContratto¨di¨
Fornitura¨di¨Servizi¨di¨Trasmissione¨e¨Diffusioneý,¨con¨il¨quale¨la¨Rai¨ha¨
affidato¨a¨RaiWay¨(ai¨sensi¨del¨citato¨art.¨1,¨co.¨5,¨della¨Convenzione¨e¨giusta¨
l'autorizzazione¨ministeriale¨dell'11¨novembre¨1999)¨ûla¨fornitura¨dei¨servizi¨
relativi¨all'installazione,¨manutenzione¨e¨gestione¨di¨reti¨di¨telecomunicazioni¨
e¨la¨prestazione¨di¨servizi¨di¨trasmissione,¨distribuzione¨e¨diffusione¨di¨segnali¨
e¨di¨programmi¨radiofonici¨e¨televisiviý;¨e¨RaiWay¨si¨e©¨impegnata¨a¨garantire¨
ûche¨tali¨servizi¨vengano¨forniti¨in¨conformita©¨con¨i¨livelli¨di¨servizio,¨coper-
tura¨e¨continuita©¨previsti¨dalla¨Convenzione¨e¨dal¨Contratto¨di¨Servizioý¨sti-
pulato¨tra¨la¨Rai¨e¨l'Amministrazione¨concedente,¨ûe¨le¨successive¨modifiche¨
ed¨integrazioniý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

2.©Nel©marzo©2000,©in©conformita©agli©ûobiettivi©di©razionalizzazione©
attinenti©gli©assetti©industriali,©finanziari©e©di©produttivita©aziendaleý©fissati©
dal©Contratto©di©servizio©e©dalla©Convenzione©(v.©in©particolare,©l'impegno,©
stabilito©dall'art.©25,©lettera©b),©del©Contratto©di©servizio©approvato©con©
decreto©del©Presidente©della©Repubblica©8©febbraio©2001,©ûa©valorizzare©le©
sinergie©fra©telecomunicazioni,©informativa,©radio©televisione,©teletextý),©la©
Rai©ha©deliberato©di©collocare©sul©mercato©una©partecipazione©di©minoranza©
(non©superiore©al©49%)©nel©capitale©di©RaiWay.©
La©delibera©e©stata©comunicata©al©Ministero,©con©nota©del©28©marzo©
2000,©richiedendosi©espressamente,©in©riscontro,©il©rilascio©di©un'attestazione©
di©conformita©dell'operazione©alla©Convenzione©e©all'autorizzazione©del-
l'11©novembre©1999.©

La©procedura,©finalizzata©alla©selezione©dell'acquirente©della©quota©
azionaria,©e©stata©espletata©con©l'assistenza©di©due©autorevoli©advisors 
inter-
nazionali©(Merrill©Lynch,©per©la©parte©finanziaria©e©Grimaldi©Clifford©
Chance,©per©la©parte©legale)©e©sottoposta,©per©una©maggiore©garanzia©di©
trasparenza,©al©monitoraggio©dall'azionista©IRI-Rai©Holding,©che©si©e©
avvalso,©a©sua©volta,©di©due©advisors 
di©primario©livello©(Rotschild©e©
Lazard).©

All'esito©della©selezione©(il©23©febbraio©2001),©la©Societa©Crown©Castle©
International©Corp©e©stata©ammessa©a©partecipare©alla©trattativa©finale©sulle©
condizioni©e©i©termini©della©sua©offerta©vincolante;©e,©il©27©aprile©2001,©le©parti©
hanno©sottoscritto©un©contratto©di©compravendita©azionaria,©con©il©quale©si©
conviene:©

a) 
la©cessione©alla©CCR©S.r.l.,©societa©italiana©costituita©dalla©holding©
statunitense©Crown©Castle©Europe©LLC©(interamente©controllata©dalla©
Crown©Castle©International©Corporation),©di©una©quota©pari©al©49%©del©capi-
tale©di©RaiWay©contro©il©versamento©di©lire©791,4©miliardi©(offerta©che©corri-
sponde©a©oltre©7©volte©il©valore©contabile©degli©impianti);©

b) 
l'automatica©risoluzione©dell'accordo©di©cessione,©nel©caso©di©ûman-
cato©rilascio©dell'incondizionata©autorizzazione©da©parte©dell'Autorita©
Garante©della©Concorrenza©e©del©Mercato,©ai©sensi©e©per©gli©effetti©della©legge©

n.©287/1990ý,©ûe/o©di©mancato©rilascio©da©parte©del©Ministero©dell'attesta-
zione©di©conformita©dell'operazione©alla©Convenzione©e©all'autorizzazione©
dell'11©novembre©1999,©entro©il©termine©di©sei©mesi©dalla©data©di©stipulazione©
del©contratto©(27©aprile©2001)ý.©
Lo©stesso©27©aprile©2001,©l'operazione©e©stata©quindi©comunicata©all'Au-
torita©Garante©della©Concorrenza©e©del©Mercato©e©(nuovamente)©al©
Ministero.©

L'Autorita©Antitrust,©con©provvedimento©prot.©9859©dell'8©agosto©2001,©
ha©ritenuto©di©non©dover©avviare©l'istruttoria©di©cui©all'art.©16,©co.©4,©della©
legge©n.©287/1990©e©analoga©determinazione©ha©assunto©l'Autorita©per©le©
Garanzie©nelle©Comunicazioni,©con©parere©del©6©agosto©2001.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

Il¨Ministero,¨invece¨öritenendo¨che¨l'operazione¨dovesse¨essere¨preven-
tivamente¨autorizzata¨öha¨atteso¨il¨26¨ottobre¨2001¨(data¨di¨scadenza¨del¨
termine¨fissato¨in¨contratto¨per¨la¨ûrisoluzione¨dell'accordo¨di¨cessioneý),¨
per¨negare,¨con¨il¨provvedimento¨dello¨stesso¨Ministro¨delle¨comunicazioni,¨
che¨s'impugna,¨ûla¨presa¨d'attoý,¨in¨quanto:¨

^gli¨impianti¨di¨RaiWay¨avrebbero¨una¨ûpotenzialita©¨di¨applicazione¨
tale¨da¨poterli¨sfruttare¨anche¨per¨delicatissimi¨compiti¨di¨sicurezzaý¨e¨ûsolo¨
una¨gestione¨realmente¨riconducibile,¨anche¨indirettamente,¨alla¨parte¨pub-
blicaý¨ne¨potrebbe¨garantire¨la¨piena¨disponibilita©¨;¨

^la¨valutazione¨degli¨impianti¨in¨questione¨sarebbe¨analoga¨a¨quella¨
fatta¨nel¨1991¨dall'IRI;¨ûcircostanza,¨questa,ý¨ritenuta¨dal¨Ministro¨ûinquie-
tanteý;¨

^i¨patti¨parasociali¨conferirebbero¨al¨ûpartner¨un¨potere¨di¨indirizzo¨
strategico¨dell'attivita©¨di¨RaiWay¨addirittura¨superiore¨a¨quello¨del¨socio¨
di¨maggioranzaý.¨Tale¨conclusione¨sarebbe¨suffragata,¨in¨particolare,¨dalle¨
previsioni¨contenute¨negli¨articoli¨3,¨lettera¨c);¨4:¨5,¨lettera¨b),¨6¨(con¨riferi-
mento¨alla¨nomina¨del¨Business¨Development¨Officer)¨e¨9,¨lettera¨a);¨

^in¨conclusione,¨il¨controllo¨di¨RaiWay¨non¨farebbe¨piu©¨capo¨alla¨
Rai,¨ûcon¨conseguente¨alterazione¨delle¨condizioni¨dell'autorizzazione¨rila-
sciata¨dal¨Ministero¨alla¨Rai¨con¨provvedimento¨dell'11¨novembre¨1999ý.¨

Per¨effetto¨del¨suddetto¨provvedimento,¨la¨Crown¨Castle¨ha¨chiesto¨la¨
risoluzione¨del¨contratto¨(ai¨sensi¨dell'art.¨8.4¨dello¨stesso¨contratto)¨e¨la¨Rai¨
ha¨dovuto¨restituire¨alla¨stessa¨il¨prezzo¨delle¨azioni,¨pari¨a¨lire¨791,¨4¨
miliardi,¨e¨gli¨interessi¨maturati¨dal¨27¨aprile¨2001.¨

3.¨Il¨provvedimento¨e©¨errato¨e¨gravemente¨lesivo¨per¨la¨Rai.¨
L'operazione¨vietata¨dal¨Ministro¨infatti¨(senza¨in¨alcun¨modo¨compor-
tare,¨in¨ossequio¨all'art.¨1,¨co.¨5¨della¨Convenzione,¨la¨perdita¨del¨controllo¨
di¨RaiWay),¨risulta¨di¨notevole¨convenienza¨sotto¨il¨profilo¨economico¨(con-
venienza¨accentuata¨dal¨recente¨forte¨calo¨dei¨mercati¨mondiali),¨ed¨e©¨,¨inol-
tre,¨funzionale¨al¨perseguimento¨degli¨obiettivi¨di¨efficienza¨e¨di¨competitivita©¨
imposti¨alla¨concessionaria¨dal¨Contratto¨di¨servizio,¨e,¨segnatamente,¨all'im-
pegno,¨stabilito¨dall'art.¨25,¨commi¨1,¨lettera¨b),¨e¨2¨dello¨stesso,¨di¨ûvaloriz-
zare¨le¨sinergie¨fra¨telecomunicazioni,¨informatica,¨radio,¨televisione,¨tele-
textý¨e¨di¨ûestendere¨la¨gamma¨dei¨servizi¨gestiti¨in¨compartecipazione¨con¨
societa©¨e¨gruppi¨nazionali¨ed¨esteri,¨in¨modo¨da¨articolare¨il¨suo¨carattere¨di¨
impresa¨e¨di¨acquisire¨nuove¨competenze¨e¨tecnologieý.¨

La¨Rai¨ha¨quindi¨interesse¨all'annullamento¨dell'atto¨in¨epigrafe¨e¨ad¨
una¨conseguente¨pronuncia¨dell'Ecc.mo¨Tribunale,¨che,¨disponendo¨la¨reinte-
grazione¨in¨forma¨specifica,¨emetta¨un¨provvedimento¨che¨tenga¨luogo¨della¨
ûpresa¨d'attoý¨negata¨dal¨Ministro¨(o¨condanni¨l'amministrazione¨a¨rilasciare¨
la¨dichiarazione¨di¨presa¨d'atto¨con¨effetto¨retroattivo¨alla¨data¨del¨26¨ottobre¨
2001),¨non¨solo¨allo¨scopo¨di¨verificare¨con¨la¨contraente¨Crown¨Castle¨la¨
possibilita©¨di¨riaprire¨le¨trattative¨ovvero,¨in¨subordine,¨al¨fine¨di¨ottenere¨il¨
risarcimento¨degli¨ingentissimi¨danni¨subiti;¨ma¨soprattutto¨perche¨il¨sud-
detto¨atto,¨affermando¨che¨ûgli¨impianti¨di¨RaiWay¨hanno¨una¨potenzialita©¨
di¨applicazione¨tale¨da¨poterli¨sfruttare¨anche¨per¨delicatissimi¨compiti¨di¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

sicurezzaý©e,©quindi,©solo©ûuna©gestione©riconducibile,©anche©indirettamente,©
alla©parte©pubblica©potrebbe©garantirne©la©piena©disponibilita©ý,©finisce©con©
lo©stabilire©un©divieto©generale©di©procedere©öanche©in©futuro,©quindi,©e,©
indipendentemente©dal©mantenimento©del©controllo©öalla©collocazione©sul©
mercato©delle©azioni©di©RaiWay.©

Donde©la©presente©impugnazione©affidata©ai©seguenti©motivi©di©diritto.©

Sulla 
natura 
dell'atto 
impugnato 
3.1.©L'atto©impugnato©ha©invero©natura©
ibrida.©Come©sara©meglio©spiegato©in©seguito,©l'operazione©di©cessione©per©
cui©e©causa©non©e©sottoposta©ad©alcuna©autorizzazione,©ne¨,©anzi,©e©in©alcun©
modo©disciplinata©dalla©Convenzione©o©dal©Contratto©di©servizio©tra©la©Rai©
e©l'Amministrazione©concedente.©

Le©parti,©tuttavia,©nell'esercizio©della©propria©autonomia©contrattuale©e©
allo©scopo©di©offrire©alla©contraente,©Crown©Castle,©una©garanzia©del©con-
senso©delle©autorita©italiane©alla©cessione,©hanno©convenuto©l'automatica©riso-
luzione©dell'accordo,©non©soltanto©nel©caso©di©mancata©autorizzazione©da©
parte©dell'Autorita©Garante©della©concorrenza©e©del©mercato,©ma©anche©in©
quella©di©mancato©rilascio©da©parte©del©Ministero©di©un'attestazione©di©confor-
mita©della©stessa©operazione©alla©Convenzione©e©all'autorizzazione©dell'11©no-
vembre©1999.©

L'atto©che©s'impugna©avrebbe,©dunque,©sotto©questo©aspetto,©natura©di©
dichiarazione©di©scienza,©il©Ministero©essendo©stato©chiamato©dalle©parti©ad©
esprimere©una©valutazione©sulla©regolarita©dell'operazione,©non©prevista©dalla©
legge.©

Il©Ministro,©tuttavia,©nel©dare©riscontro©all'istanza©delle©parti,©ha©
espresso©un©diverso©avviso,©ritenendosi©investito©di©un©vero©e©proprio©potere©
autorizzatorio©da©esercitarsi©in©via©preventiva.©

Si©legge,©infatti,©nell'atto©che©si©impugna©che©la©Rai©ûanziche¨richiedere©
l'autorizzazione©preventivaý,©ûha©anticipato©il©perfezionamento©del©contratto©
di©cessione,©condizionandone©risolutivamente©l'efficacia©alla©mancata©ûpresa©
d'attoý©dell'Amministrazioneý.©

D'altra©parte,©il©Ministro©non©ha©vietato©la©cessione©per©aver©riscontrato©
violazioni©della©Convenzione©o©dell'autorizzazione©dell'11©novembre©1999;©
ossia©con©riferimento©ai©parametri©di©valutazione©indicati©dalle©parti.©

Le©considerazioni©che©il©Ministro©formula©al©riguardo©attengono©unica-
mente©alla©pretesa©perdita©di©controllo©di©RaiWay©e©sembrano©invero©quasi©
un©obiter 
dictum 
nell'economia©dell'atto©impugnato;©ove,©infatti,©si©legge©che©
l'operazione©deve©essere©vietata©a©causa©di©ûsuperiori©ragioni©di©opportunita©ý©
e©che©ûva©peraltro©sottolineatoý©che©la©cessione©conferirebbe©ûal©partner©un©
potere©di©indirizzo©strategico©dell'attivita©di©RaiWay©addirittura©superiore©a©
quello©del©socio©di©maggioranzaý.©

In©considerazione,©pertanto©dei©contenuti©anche©provvedimentali©del-
l'atto©in©epigrafe©e,©in©ogni©caso,©della©circostanza©che©esso©promana©dal©
Ministero©concedente,©il©quale©si©e©,©espressamente©riconosciuta©una©potesta©
autorizzatoria©in©ordine©all'operazione©per©cui©e©causa,©esso©viene©impugnato©
dinanzi©a©codesto©Ecc.mo©Tribunale.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Incompetenza. 
Violazione 
degli 
articoli 
4, 
commi 
2 
e 
3 
e 
14, 
D.Lgs. 
30 
marzo 
2001, 
n. 
165 
in 
relazione 
all'art. 
97 
della 
Costituzione. 
4.©Ai©sensi©
dell'art.©4,©co.©1,©D.Lgs.©n.©165/2001©(che©riproduce©pedissequamente©l'art.©3©
del©D.Lgs.©n.©29/1993)©l'adozione©degli©atti©e©dei©provvedimenti©di©compe-
tenza©dei©Ministeri©e©le©relative©responsabilita©spettano©ai©dirigenti©e©non©ai©
Ministri,©cui©compete©invece©l'indirizzo©politico-amministrativo.©

Non©si©vede©pertanto©come©il©Ministro©possa©avere©ritenuto©di©sostituirsi©
alla©propria©direzione©generale,©in©una©materia©cos|©delicata,©che©comportava©
un'approfondita©indagine©istruttoria©sulla©disciplina©contrattuale©predisposta©
dalle©parti©e©sul©controllo©di©una©societa©.©

Ne¨si©dica©che©venivano©in©considerazione©valutazioni©di©ordine©politico©
di©competenza©del©vertice©dell'Amministrazione,©dal©momento©che©si©trattava,©
molto©piu©semplicemente,©di©verificare,©alla©stregua©di©quanto©previsto©nel©
contratto©e©nell'ambito©dei©poteri©che©spettano©al©concedente©sul©concessiona-
rio,©la©conformita©dell'operazione©alle©regole©che©governano©la©concessione.©

Sotto©questo©profilo©ötenuto©anche©conto©che©la©distinzione,©enfatiz-
zata©nelle©piu©recenti©leggi,©tra©il©ruolo©del©Ministro©e©quello©del©dirigente©si©
riconnette©al©dovere©d'imparzialita©della©pubblica©amministrazione©öl'avo-
cazione©da©parte©del©Ministro©concreta©non©solo©la©violazione©degli©artt.©4©e©
14©del©D.Lgs.©n.©165/2001,©ma©anche©quella©dell'art.©97©della©costituzione.©

II.©Eccessodipoterepersviamento. 
Difettod'istruttoriaedimotivazione. 
Errore 
nei 
presupposti. 
Violazione 
e/o 
falsa 
applicazione 
di 
legge. 
5.©Il©Mini-
stero©delle©comunicazioni©esercita©nei©confronti©della©concessionaria©poteri©
di©controllo©e©di©verifica,©nonche¨poteri©di©vigilanza©ûsull'osservanza©degli©
obblighi©derivanti©dal©contrattoý©di©servizio.©

I©casi©in©cui©al©Ministero©spetta©un©potere©autorizzatorio,©rispetto©a©sin-
gole©operazioni©di©gestione,©sono©specificamente©e©tassativamente©individuati©
dalla©convenzione©e©dal©contratto©di©servizio.©

Per©quanto©qui©interessa:©

^l'art.©1,©co.©5,©della©Convenzione©stabilisce©che©1a©societa©concessio-
naria©puo©,©previa©autorizzazione©del©ministero©delle©poste©e©telecomunica-
zioni,©avvalersi,©per©attivita©inerenti©all'espletamento©dei©servizi©concessi,©di©
societa©da©essa©controllateý;©

^il©Contratto©di©servizio,©approvato©con©decreto©del©Presidente©della©
Repubblica©8©febbraio©2001©specifica©che©ûla©concessionaria©e©tenuta,©anche©
attraverso©le©societa©controllate,©ad©assicurare©il©rispetto©di©tutti©gli©obblighi©
previsti©nella©convenzione©e©nel©contratto©di©servizio,©con©particolare©riferi-
mento©all'art.©5©della©convenzione©(attivita©consentite©alla©concessionaria)©e©
agli©articoli©15©(qualita©e©disponibilita©tecnica©del©servizio),©16©(copertura©
del©servizio©di©radiodiffusione©televisiva)©e©17©(copertura©del©servizio©di©radio-
diffusione©sonora©in©modulazione©di©frequenza)©del©presente©contratto©di©
servizioý.©

Alla©stregua©delle©suddette©disposizioni,©deve©pertanto©ritenersi©che©il©
Ministero©possa©legittimamente©negare©l'autorizzazione©in©parola©solo©nel©
caso©in©cui©riscontri:©il©difetto©del©requisito©del©controllo©societario;©ovvero,©
che©la©gestione©degli©impianti©attraverso©la©controllata©arrechi©pregiudizio©
all'assolvimento©dei©compiti©di©servizio©pubblico©imposti©alla©Rai.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

L'ipotesi©che©ricorre©nel©caso©di©specie,©cessione©a©terzi©di©una©partecipa-
zione©azionaria©nel©capitale©di©societa©costituita©dalla©Rai©ai©sensi©dell'art.©1,©
co.©5,©citato,©non©e©,©invece,©disciplinata©ne¨dalla©Convenzione,©ne¨dal©con-
tratto©di©servizio.©

Dalla©disciplina©stabilita©dall'art.©1,©co.©5,©della©Convenzione©puo©invero©

solo©inferirsi©a©contrario:©

^il©divieto©per©la©Rai©di©alienare©partecipazioni©di©maggioranza;©

^l'obbligo©(pur©in©difetto,©si©ripete,©di©una©disposizione©che©lo©pre-
scriva)©di©comunicare©preventivamente©al©Ministero©le©operazioni©di©cessione,©
allo©scopo©di©consentire©all'Amministrazione©concedente©l'esercizio©dei©poteri©
di©controllo©ad©essa©spettanti©in©base©alla©legge©e©al©rapporto©di©concessione.©

Non©si©puo©,©invece,©configurare,©nel©silenzio©della©norma,©un©obbligo©per©
la©Rai©di©richiedere©una©preventiva©autorizzazione©ogni©volta©che©proceda©alla©
dismissione©di©una©partecipazione©di©minoranza©nel©capitale©delle©suddette©
societa©.©

Eéevidente,©infatti,©che,©se©la©dismissione©comporta©la©perdita©del©con-
trollo,©essa©e©per©cio©solo©vietata©dalla©Convenzione©e©l'eventuale©autorizza-
zione©del©Ministero©non©servirebbe©a©renderla©legittima©(sarebbe©dunque©inu-
tiliter©data);©se,©invece,©viene©deliberata©la©cessione©di©una©partecipazione©di©
minoranza,©a©seguito©della©quale©la©Rai©continua©a©detenere©il©controllo©
della©societa©di©cui©trattasi,©non©puo©ritenersi©necessario©il©rilascio©di©un'al-
tra©autorizzazione,©oltre©quella©gia©ottenuta©per©costituire©la©societa©,©nulla©
essendo©mutato©rispetto©al©requisito©(accertato©con©la©prima©autorizzazione)©
richiesto©dall'art.©1,©co.©5,©della©Convenzione:©ossia©la©sussistenza©del©con-
trollo©societario.©

La©disposizione,©infatti,©con©il©prescrivere©che©la©Rai©puo©avvalersi,©per©
l'esercizio©dei©servizi©concessi,©di©societa©controllate,©ammette©implicitamente©
ma,©inequivocabilmente,©che©anche©soggetti©diversi©dalla©Rai©possano©dete-
nere©partecipazioni©öpurche¨di©minoranza©önelle©stesse©societa©:©altrimenti©
la©norma©avrebbe©imposto©alla©Rai©di©avvalersi©solo©di©societa©da©essa©intera-
mente©partecipate.©

Non©puo©non©rilevarsi©del©resto©l'irragionevolezza©di©una©norma©che,©per©
un©verso,©consentisse©alla©Rai©di©gestire©i©servizi©concessi©attraverso©societa©
separate,©ai©fini©di©una©migliore©efficienza©e©competitivita©,©e©poi,©per©il©caso©
di©effettivo©esercizio©di©tale©facolta©,©prevedesse©incomprensibili©appesanti-
menti©procedurali©(la©necessita©appunto©di©richiedere©autorizzazione©al©Mini-
stero©anche©per©la©cessione©di©una©sola©azione©della©societa©).©

Sulle©ûsuperiori©ragioni©di©opportunita©ý©che©si©opporrebbero©alla©ûpresa©

d'attoý.©

6.©Cio©premesso,©il©provvedimento©qui©impugnato©vieta©la©cessione©del©
49%©delle©azioni©di©RaiWay©anzitutto©a©causa©di©ûsuperioriý©(e©non©meglio©
specificate!)©ûragioni©di©opportunita©,©anche©connesse©all'attuale©momento©
storicoý,©e,©solo©in©via©del©tutto©subordinata©(ûva,©peraltro©sottoli-
neato©...ý),©perche¨la©Rai©avrebbe©concluso©un'operazione©idonea©a©com-
portare©la©perdita©del©controllo©di©RaiWay,©in©violazione©dell'autorizza-
zione©dell'11©novembre©1999.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Si©legge,©infatti,©nell'atto©ministeriale©del©26©ottobre,©anzitutto,©che©gli©
impianti©di©RaiWay©ûsono©unici,©rappresentano©in©primo©luogo©un©valore©
incommensurabile©di©per©se¨:©la©loro©potenzialita©di©applicazione©e©tale©da©
poterli©sfruttare©anche©per©delicatissimi©compiti©di©sicurezza©che©solo©una©
gestione©realmente©riconducibile,©anche©indirettamente,©alla©parte©pubblica©
ne©possa©garantire©la©piena©disponibilita©ý.©

Cio©comporta©che,©come©gia©sottolineato©in©narrativa,©l'atto©del©Ministro©
finisce©con©il©vietare,©non©gia©solo©la©cessione©per©cui©e©causa,©ma©la©stessa©
alienazione©a©terzi©delle©partecipazioni©azionarie,©di©qualunque©entita©,©nel©
capitale©di©RaiWay,©consacrando©gli©impianti©della©stessa©all'utilizzo©per©
ûcompiti©di©sicurezzaý©e©ûstatuendoý©che©gli©stessi©debbono©rimanere©nella©
gestione©pubblica.©

Ora,©e©notorio©anzitutto©che©quegli©impianti©non©sono©'unici';©sicche¨il©
Ministro©avrebbe©dovuto©congruamente©motivare©il©convincimento©secondo©
il©quale©gli©altri©ûimpianti©trasmittenti©e©di©collegamento©installati©sul©territo-
rio©italianoý,©diversi©da©quelli©di©RaiWay,©non©sarebbero©idonei©agli©scopi©di©
ûimportanza©strategicaý©che©esso©prefigura©senza©peraltro©specificare.©

In©ogni©caso,©ove©pure©fosse©dimostrato©che©gli©impianti©di©RaiWay©sono©
ûuniciý,©cio©non©basterebbe©a©fondare©il©divieto©del©Ministro©all'operazione©
per©cui©e©causa.©

Il©Ministero©e©il©Governo©dispongono,©infatti,©di©poteri©autoritativi©che,©
in©caso©di©pericolo©per©la©sicurezza©nazionale,©si©imporrebbero©comunque©al©
proprietario©degli©impianti,©anche©se©privato.©

Si©fa©riferimento©anzitutto©allo©strumento©generale©della©requisizione;©
ma©soccorrono©anche©disposizioni©specifiche©della©disciplina©di©settore.©La©
legge©6©agosto©1990,©n.©223©prevede,©per©esempio,©che©ûin©caso©di©pubblica©
emergenza©(...)©il©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri,©su©proposta©del©
Ministro©della©difesa,©dell'interno©e©delle©poste©e©telecomunicazioni,©puo©
disporre©che©le©radiofrequenze©assegnate©ai©concessionari©privati©siano©tem-
poraneamente©utilizzate©dai©competenti©organi©dello©Stato©che©ne©abbiano©
necessita©ý;©il©piano©nazionale©di©assegnazione©delle©frequenze©per©la©radio-
diffusione©televisiva©(Delib.©Autorita©garanzie©del©30©ottobre©1998)©stabilisce©
poi©che©alcune©frequenze©siano©riservate©al©Ministero©della©Difesa,©che©le©
utilizza©in©esclusiva.©

Il©tutto©per©tacere©poi©del©fatto©che©la©tesi©del©Ministro©secondo©la©quale©
determinati©impianti,©in©ragione©della©loro©importanza,©devono©restare©di©
proprieta©pubblica,©si©pone©in©patente©contraddizione©con©il©processo©di©pro-
gressiva©privatizzazione©di©importantissimi©enti©pubblici©avviato©dal©legisla-
tore©con©il©decreto-legge©11©luglio©1992,©n.©333,©convertito©con©modificazioni©
dalla©legge©8©agosto©1992,©n.©359,©che©ha©trasformato©in©societa©per©azioni©
l'IRI,©l'ENI,©l'ENEL,©l'INA.©

Ugualmente©significative©risultano,©del©resto,©l'avvenuta©privatizzazione©
delle©FS,©ora©Rete©Ferroviaria©Italiana©S.p.a.,©nonche¨l'abolizione©di©tutti©i©
diritti©speciali©ed©esclusivi©per©l'installazione©di©reti©di©telecomunicazioni,©
effettuata©con©il©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©19©settembre©1997,©

n.©318©(ûRegolamento©per©l'attuazione©di©direttive©comunitarie©nel©settore©
delle©telecomunicazioniý).©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Quanto¨poi¨alla¨disciplina¨speciale,¨relativa¨al¨settore¨radiotelevisivo,¨
non¨puo©¨non¨apparire¨rilevante¨che:¨a) 
l'art.¨2,¨della¨legge¨6¨agosto¨1990,¨

n.¨223,¨a¨termini¨del¨quale¨ûil¨servizio¨pubblico¨radiotelevisivo¨e©¨affidato¨
mediante¨concessione¨ad¨una¨societa©¨per¨azioni¨a¨totale¨partecipazione¨pub-
blicaý¨sia¨stato¨abrogato¨proprio¨limitatamente¨alle¨parole¨ûa¨totale¨parteci-
pazione¨pubblicaý,¨con¨il¨decreto¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨28¨luglio¨
1995,¨n.¨315,¨in¨esito¨al¨referendum¨i¨cui¨risultati¨sono¨stati¨proclamati¨con¨
d.R.R.¨5¨aprile¨1995;¨e¨b) 
che¨la¨stessa¨Convenzione,¨nel¨consentire¨alla¨Rai¨
di¨avvalersi¨di¨societa©¨controllate¨(e¨non¨interamente¨partecipate!)¨per¨l'eser-
cizio¨dei¨servizi¨concessi¨(tra¨i¨quali,¨si¨noti,¨rientra¨proprio¨ûl'installazione¨
e¨l'esercizio¨tecnico¨degli¨impianti¨destinati¨alla¨diffusione¨di¨programmi¨
sonori¨e¨televisivi¨ed¨i¨connessi¨collegamenti¨di¨tipo¨fisso¨per¨la¨produzione¨
e¨la¨distribuzioneý)¨consente,¨anche¨se¨implicitamente,¨il¨trasferimento¨degli¨
impianti¨alle¨suddette¨societa©¨.¨
In¨definitiva,¨nessuna¨norma,¨ne¨di¨legge,¨ne¨di¨convenzione¨impone¨
positivamente¨la¨conservazione¨della¨titolarita©¨esclusiva¨degli¨impianti¨da¨
parte¨della¨concessionaria.¨Sicche¨il¨divieto¨del¨Ministero¨ad¨eventuali¨opera-
zioni¨di¨dismissioni¨di¨partecipazioni¨azionarie¨possedute¨dalla¨Rai¨in¨proprie¨
controllate,¨ai¨sensi¨dell'art.¨1,¨co.¨5¨della¨Convenzione,¨puo©¨essere¨legittima-
mente¨espresso¨solo:¨a) 
nel¨caso¨in¨cui¨la¨cessione¨comporti¨la¨perdita¨del¨
controllo;¨b) 
nel¨caso¨in¨cui¨il¨passaggio¨della¨gestione¨ad¨altra¨societa©¨com-
porti¨un¨pregiudizio¨(che¨deve¨essere¨pero©¨argomentato¨con¨adeguata¨istrut-
toria¨e¨non¨semplicemente¨affermato)¨all'assolvimento¨dei¨compiti¨di¨pub-
blico¨servizio¨imposti¨alla¨Rai.¨

Condizioni,¨queste,¨che,¨come¨sara©¨meglio¨spiegato¨in¨seguito,¨qui¨non¨
ricorrono.¨

Deve,¨invece,¨escludersi¨la¨sussistenza¨in¨capo¨al¨Ministro¨del¨potere¨di¨
vietare¨le¨suddette¨operazioni¨alla¨stregua¨di¨valutazioni¨di¨opportunita©¨,¨
peraltro¨non¨argomentate,¨ne¨in¨alcun¨modo¨supportate¨da¨istruttoria.¨

6.1.¨Si¨segnala,¨in¨ogni¨caso,¨che¨alcuni¨öforse¨i¨piu©¨importanti¨ödegli¨
impianti¨della¨Rai¨sono¨espressamente¨esclusi¨dalla¨compravendita¨aziona-
ria,¨come¨risulta¨dall'allegato¨8¨del¨contratto¨(ûProprieta©¨non¨trasferiteý);¨
rispetto¨ad¨essi,¨le¨parti¨hanno¨solo¨convenuto¨che¨ûnon¨appena¨sara©¨ragione-
volmente¨possibileý,¨RaiWay¨acquistera©¨ûi¨diritti¨di¨Rai¨(di¨proprieta©¨odi¨
altro¨tipo)ý.¨
Resta,¨invece,¨del¨tutto¨esclusa¨la¨trasferibilita©¨dei¨ûSiti¨Raiý,¨il¨contratto¨
prevedendo¨unicamente¨che¨la¨Rai¨ûconcedera©¨alla¨Societa©¨diritti¨di¨godi-
mento¨o¨di¨locazione¨(dietro¨pagamento¨di¨un¨ûCosto¨Annuo¨per¨Housingý)¨
in¨relazione¨alle¨aree¨sulle¨quali¨sono¨situati¨beni¨della¨Societa©ý.¨

Anche¨per¨questa¨ragione,¨ûi¨timoriý¨del¨Ministro¨sono¨privi¨di¨
fondamento.¨

Sulla 
valutazione 
degli 
impianti. 
7.¨Per¨le¨ragioni¨gia©¨illustrate,¨deve¨pari-
menti¨censurarsi¨l'illegittimita©¨dell'atto¨qui¨impugnato,¨nella¨parte¨in¨cui¨fa¨
discendere¨il¨diniego¨all'operazione¨da¨considerazioni¨afferenti¨la¨pretesa¨
incongruita©¨della¨valutazione¨degli¨impianti¨di¨RaiWay.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Si©legge,©infatti,©nel©provvedimento©che©la©valutazione©degli©impianti©
sarebbe©ûanaloga©a©quella©fatta©nel©lontanissimo©1991©dall'IRIý;©ûcirco-
stanza,©questaý©che©apparirebbe©ûdavvero©inquietanteý.©

Ora,©anzitutto,©come©gia©sottolineato,©non©puo©riconoscersi©in©capo©
al©Ministro©il©potere©di©vietare©l'operazione©alla©stregua©di©criteri©diversi©
da©quelli©indicati©dalla©Convenzione,©che©peraltro©espressamente©rimette©
û1e©verifiche©sull'andamento©della©gestione©della©concessionariaý,©sotto©il©
profilo©della©efficienza©e©della©economicita©(e,©quindi,©anche©la©verifica,©
sull'economicita©delle©singole©operazioni©di©gestione©compiute©dalla©
stessa)©al©Ministero©del©Tesoro,©d'intesa©con©quello©delle©Comunicazioni:©
mentre©in©questo©caso©il©Ministero©del©Tesoro©non©sembra©che©sia©stato©
neppure©`sentito'.©

In©ogni©caso,©si©ripete,©l'operazione©di©compravendita©azionaria©e©stata©
compiuta©dalla©Rai©avvalendosi©dell'assistenza©di©due©autorevoli©advisors 
internazionali©(Merrill©Lynch,©per©la©parte©finanziaria©e©Grimaldi©Clifford©
Chance,©per©la©parte©legale)©e©l'Iri,©insieme©Rai©Holding,©ha©monitorato©l'in-
tera©procedura©di©selezione,©avvalendosi,©a©sua©volta,©di©propri©advisors 
di©pri-
mario©livello©(Rotschild©e©Lazard),©garantendone©la©trasparenza©e©la©
regolarita©.©

Non©corrisponde©infine©al©vero©che©la©valutazione©ûfatta©nel©lontanis-
simo©1991ý,©sia©stata©effettuata©dall'Iri,©come©si©legge©nel©provvedimento©in©
epigrafe.©

Sotto©questo©aspetto,©non©puo©non©denunciarsi,©oltre©alla©falsita©dei©
presupposti,©il©gravissimo©difetto©istruttorio©del©provvedimento©impu-
gnato,©essendo©la©valutazione©del©1991©del©tutto©irrilevante©ai©fini©che©qui©
interessano©ed©avendo©lo©stesso©Ministro,©soltanto©due©giorni©dopo,©rico-
nosciuto©il©proprio©errore©su©questo©punto©(v.©lettera©al©Sole©24©Ore©che©
si©deposita).©

Il©provvedimento,©tuttavia,©resta©fondato©anche©su©questo©errore.©

III.©Violazione 
e/o 
falsa 
applicazione 
di 
legge; 
Travisamento. 
Eccesso 
di 
potere 
per 
difetto 
d'istruttoria 
e 
di 
motivazione. 
Errore 
difatto. 
8.©Solo©in©via©
del©tutto©subordinata,©l'Amministrazione©prende©infine©in©esame,©nel©provve-
dimento©in©epigrafe,©l'unico©profilo©dell'operazione©che©la©Convenzione©(e©le©
parti©con©la©previsione©contrattuale)©rimette©alla©sua©valutazione©in©ipotesi©
di©cessione:©ossia©l'assetto©di©controllo©di©RaiWay.©
Anche©con©riferimento©a©questo©aspetto©dell'operazione,©tuttavia,©il©con-
vincimento©del©Ministro©e©frutto©di©un©errore,©piu©precisamente©di©un©travisa-
mento©dei©contenuti©del©contratto,©a©causa,©anche©qui,©del©difetto©assoluto©
d'istruttoria.©

Si©legge,©infatti,©nel©provvedimento,©che©ûva,©peraltro©sottolineato©che©
la©Rai©anziche¨richiedere©la©preventiva©autorizzazione,©cos|©come©stabilito©
nel©provvedimento©dell'11©novembre©1999©per©ûogni©variazione©dell'attuale©
assetto©di©controllo©della©New©Co©TD©S.p.a.ý©(ora©la©RaiWay),©ha©antici-
pato©il©perfezionamento©del©contratto©di©cessione,©condizionandone©risolu-
tivamente©l'efficacia©alla©mancata©ûpresa©d'attoý©dell'Amministrazioneý©e©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

che©ûi©patti©parasociali©conferiscono©al©partner©un©potere©di©indirizzo©stra-
tegico©dell'attivita©di©RaiWay©addirittura©superiore©a©quello©del©socio©
di©maggioranzaý.©

La©conclusione©che©il©Ministro©trae©dalle©suddette©disposizioni©dei©patti©
parasociali,©secondo©la©propria©immotivata©interpretazione,©e©che©vi©sarebbe©
stata©nella©specie©ûalterazione©delle©condizioni©dell'autorizzazione©rilasciata©
dal©Ministero©alla©Rai©con©provvedimento©11©novembre©1999ý.©

Giova©analizzare©partitamente©i©diversi©profili©del©ragionamento©seguito.©

Sulla©necessita©della©previa©autorizzazione.©8.1.©Nel©richiamare©le©conside-
razioni©sopra©svolte©sub©5,©a©proposito©dell'inconfigurabilita©di©un©potere©
autorizzatorio©del©Ministero©(meno©che©mai©in©via©di©prevenzione),©rispetto©
ad©operazioni©come©quella©per©cui©e©causa,©si©precisa©quanto©segue.©

La©Rai©ha©comunque©comunicato©preventivamente©l'operazione©di©ces-
sione©al©Ministero©con©la©nota©del©28©marzo©2000,©nel©quadro©dei©doveri©d'in-
formazione©che©incombono©alla©stessa©per©effetto©del©rapporto©di©conces-
sione;©inoltre,©stipulato©il©contratto©con©la©Crown©Castle,©ha©nuovamente©sol-
lecitato©il©Ministero©ad©esprimersi©in©ordine©alla©cessione,©con©nota©del©
27©aprile©2001:©la©richiesta©di©una©ûpresa©d'attoý©da©parte©dell'Amministra-
zione©essendo©stata©sollecitata©proprio©dal©contraente©Crown©Castle.©

Poiche¨peraltro©l'art.©8©del©contratto©prevede©che©il©mancato©rilascio©di©
una©comunicazione©di©presa©d'atto©da©parte©del©Ministero©comporta©la©risolu-
zione©automatica©dello©stesso©e©poiche¨,©di©fatto,©esso©e©rimasto©privo©di©effetti©
a©causa©del©diniego©oggetto©d'impugnazione,©risulta©specioso©il©rilievo©
secondo©il©quale©ûla©Rai©non©avrebbe©richiesto©la©preventiva©autorizzazioneý©
dell'operazione.©

Sulla©perdita©del©controllo©di©RaiWay.©8.2.©Ad©avviso©del©Ministro,©
ûcontravvenendo©all'impegno©assunto©dalla©Rai©circa©il©mantenimento©del©
controllo©di©RaiWayý,©i©patti©parasociali©öe,©in©particolare,©gli©articoli©3,©
lettera©c),©4,©5,©6©e©9©conferirebbero©al©ûpartner©un©potere©di©indirizzo©strate-
gico©dell'attivita©di©RaiWay©addirittura©superiore©a©quello©del©socio©di©mag-
gioranzaý.©

Ora,©come©si©e©piu©volte©precisato,©la©Convenzione©stabilisce©l'obbligo©
per©la©Rai©di©mantenere©il©controllo©delle©societa©delle©quali©si©avvale©per©l'e-
sercizio©dei©servizi©concessi.©

Il©termine©controllo©deve©essere©inteso©nel©senso©stabilito©dall'art.©2359,©
comma©1©(cos|©stabilisce©anche©la©legge©n.©23/1990,©ai©fini©delle©disposizioni©
ivi©previste),©e,©quindi,©con©riferimento©a©situazioni©in©cui©la©Rai©disponga:©

a)©della©maggioranza©dei©voti©esercitabili©nell'assemblea©ordinaria;©
ovvero;©

b)©di©voti©sufficienti©per©esercitare©un'influenza©dominante.©

Per©la©nozione©di©influenza©dominante©possono©ricavarsi©elementi©dal-
l'art.©37,©co.©1,©n.©223/1990,©che©la©ritiene©esistente,©salvo©prova©contraria,©
ûquando©ricorrano©rapporti©di©carattere©finanziario©o©organizzativo©che©con-
sentano©anche©una©sola©delle©seguenti©attivita©:©

^la©comunicazione©degli©utili©o©delle©perdite;©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

^il©coordinamento©della©gestione©dell'impresa©radiotelevisiva©con©
quella©di©altre©imprese©ai©fini©del©perseguimento©di©uno©scopo©comune©o©ai©
fini©di©limitare©la©concorrenza©tra©le©imprese©stesse;©

^una©distribuzione©degli©utili©o©delle©perdite©diversa,©quanto©ai©sog-
getti©o©alla©misura,©da©quella©che©sarebbe©avvenuta©in©assenza©dei©rapporti©
stessi;©

^l'attribuzione©a©soggetti©diversi©da©quelli©legittimati©in©base©all'as-
setto©proprietario©di©poteri©nella©scelta©degli©amministratori©e©dei©dirigenti©
di©imprese©radiotelevisive,©nonche¨dei©direttori©delle©testate©trasmesseý.©

***©
L'esame©dell'accordo©di©cessione,©alla©stregua©dei©suindicati©criteri,©con-
sente©di©dimostrare,©contro©l'erronea©tesi©del©Ministro,©che©esso©non©compor-
terebbe©affatto©per©la©Rai©la©perdita©del©controllo©di©RaiWay,©soprattutto©
con©specifico©riferimento©all'esercizio©dei©servizi©concessi.©
Ed©invero,©anzitutto,©la©Rai©conserva©il©51%©delle©azioni©di©RaiWay:©
quindi,©ai©sensi©dell'art.©2359,©co.©1,©la©ûmaggioranza©dei©voti©esercitabili©nel-
l'assemblea©ordinariaý.©
Inoltre,©nei©patti©parasociali©non©sono©ravvisabili©ûsindacati©di©votoý©tali©
da©vanificare©il©controllo,©che©e©,©invece,©positivamente©garantito©gia©dall'art.©1©
(recante©ûprincipi©generaliý),©il©quale©stabilisce©che:©
il©ruolo©di©CCR©ûsara©rivolto©allo©sviluppo,©attraverso©l'utilizzo©del©
know-how©e©delle©competenze©manageriali©di©cui©il©Partner©e©Crown©Castle©
sono©in©possesso,©di©nuovi©settori©di©attivita©al©fine©di©valorizzare©gli©assets©
di©cui©e©attualmente©proprietariaý©RaiWay;©
sicche¨,il©coinvolgimento©delpartner©nella©gestione©della©societa©,©oltre©a©
riguardare©settori©di©attivita©non©interessati©dal©servizio©pubblico,©viene©con-

sentito©ûfermo©restando©che©l'effettivo©controllo©della©gestione©complessiva©della©
Societa©restera©di©competenza©della©Rai,©quale©socio©di©maggioranza©assoluta,©
in©conformita©alleprescrizionidi©legge©e©regolamentariapplicabilialla©Societa©,©

nonche¨all'autorizzazione©rilasciata©dal©Ministero©delle©Comunicazioni©in©data©
11©novembre©1999ý.©

Il©principio©e©poi©ulteriormente©specificato©dalle©disposizioni©di©cui©alle©
lettere©c)©e©d)©dello©stesso©art.©1,©che©stabiliscono,©rispettivamente,©che©la©
gestione©della©Societa©e©quindi©l'attivita©di©tuttiisuoiorganisara©sempre©
informata©al©pieno©rispetto©e©adempimento©del©Contratto©di©fornituraý©e©
della©Convenzione;©e©che©ûi©consiglieri©ed©il©management©della©Societa©infor-
meranno©lapropriaattivita©gestionaleall'insiemedeiprincipisancitinelpre-
sente©art.©1ý.©

Tale©disposizione,©che©costituisce©una©sorta©di©clausola©di©chiusura©della©
complessiva©disciplina©contrattuale,©e©stata©del©tutto©ignorata©dal©Ministro.©

Del©tutto©infondate©ed©erronee©sono©invece©le©censure©avanzate©con©rife-
rimento©alle©disposizioni©dei©patti©qui©di©seguito©esaminate.©

L'art.©3©lettera©c)©dei©patti©parasociali,©prevede©e©vero,©per©16©tipologie©di©
delibere,©l'adozione©con©il©voto©favorevole©di©due©consiglieri©di©designazione©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

del©partner;©ma©cio©non©consente©di©affermare©come©fa©il©Ministro©che,©ûper-
tantoý©ûla©maggioranza©(su©un©Consiglio©di©amministrazione©di©otto©membri©
pari©a©cinque)©viene©ad©essere©annullataý.©

Deve,©infatti,©sottolinearsi©che©la©maggioranza©qualificata©ivi©indicata©non©
trova©applicazione,©per©espressa©previsione©della©successiva©lettera©d) 
dello©stesso©
articolo,©con©riferimento©ûad©attivita©,©adempimenti©ed©investimenti©richiesti©ai©
sensi©del©Contratto©di©fornitura,©agli©eventuali©rinnovi©del©Contratto©di©fornitura©
e©alle©modifiche©che©potranno©essere©apportate©al©medesimo,©che©siano©necessarie©
perche¨la©Rai©adempia©alle©proprie©obbligazioni©ai©sensi©della©Convenzioneý.©

***©

L'art.©4©consente©cos|©al©partner©di©nominare©due©sindaci©e©un©supplente©
del©Collegio©sindacale;©ma,©viste©le©competenze©di©controllo©spettanti©al©colle-
gio©in©parola©(l'art.©2403,©co.©3,©c.c.©consente©peraltro©ai©sindaci©di©ûprocedere©
anche©individualmente,©ad©atti©di©ispezione©e©di©controlloý)©e©considerato©
che©lo©stesso©articolo©rimette©alla©designazione©della©Rai©un©sindaco©effettivo©
con©funzioni©di©Presidente©e©un©sindaco©supplente,©non©si©puo©davvero©rite-
nere©che©la©disposizione©contribuisca©a©determinare©la©sostanziale©perdita©di©
controllo©di©RaiWay©da©parte©della©Rai.©

L'art.©6©prevede©che©il©Business©Development©Officer©(BDO),©ûfigura©
centrale©per©tutto©quanto©attiene©alla©parte©della©societa©che©dovra©operare©
in©campi©innovativi,©di©rilevante©interesse©strategico©(Tower©business)ý,©sia©
nominato©su©designazione©dei©consiglieri©indicati©dal©partner;©con©la©conse-
guenza,©secondo©il©Ministro,©che©ûverrebbeý©cos|©ûa©mancare©l'unita©di©guida©
della©societa©,©con©rischi©di©conflitto©con.©l'amministratore©delegato©designato©
dalla©Rai©su©aspetti©fondamentali©dell'attivita©socialeý.©

Al©riguardo©occorre©pero©specificare©che,©anzitutto,©il©ûsettore©strate-
gicoý©denominato©ûTower©Business©comprende©attivita©estranee©al©servizio©
pubblico©esercitato©dalla©Rai©(``per©ûTower©Businessý©si©intende©la©fornitura©
di©infrastrutture©wireless©e©relativi©servizi©ad©operatori©wireless,©inclusi©opera-
tori©telefonici,©operatori©wireless©ûlocal©loopý,©operatori©Tetra,©UMTS©e©di©
altra©tecnologia©mobile,©esistente©o©futura©inclusa©la©locazione©di©siti/antenne©
e©servizi©di©collocazione,©servizi©ûbuilt-to-suitý,©programmazione©di©rete©e©
design,©ricerca©ed©acquisizione©di©siti,©design©e©costruzione©di©siti,©installa-
zione©e©ûcommissioningý©di©siti,©ottimizzazione©della©rete,©manutenzione©
delle©infrastrutture,©gestione©e©manutenzione©della©rete©e©relativi©servizi©di©
trasmissione©a©microonde©o©fibre''),©

Inoltre,©l'art.©6©rimette©alla©Rai©la©nomina©dell'Amministratore©delegato,©
stabilendo©che©il©BDO©eserciti©i©poteri©che©lo©stesso©Amministratore©delegato©
gli,©conferisce,©attraverso©apposita©procura,©revocabile©dal©Consiglio©di©
amministrazione.©

***©

L'art.©5©lettera©b) 
e©d) 
prevede,©per©l'assemblea©straordinaria,©quorum©
che,©secondo©il©Ministro,©consentirebbero©al©partner©ûun©considerevolissimo©
potere©di©blocco©sulle©delibereý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Tuttavia,©considerato©che©l'art.©2365©c.c.©rimette©alla©competenza©dell'as-
semblea©straordinaria©le©delibere©sulle©modificazioni©dell'atto©costitutivo©e©
sull'emissione©di©obbligazioni,©nonche¨sulla©nomina©e©sui©poteri©dei©liquida-
tori©a©norma©degli©articoli©2450©e©2452©c.c.,©il©rilievo©del©Ministro©appare©
subito©destituito©di©fondamento.©

Quanto©alle©modifiche©dell'atto©costitutivo,©infatti,©opera©in©ogni©caso©la©
regola©di©chiusura©stabilita©dall'art.©1,©sicche¨non©potranno©essere©approvate©
modificazioni©che©interferiscano©con©il©libero©e©pieno©svolgimento©da©parte©
di©RaiWay©del©servizio©pubblico;©inoltre,©lo©stesso©articolo,©stabilisce©espres-
samente©che©ûper©le©delibere©relative©ad©aumenti©di©capitale©necessari©a©finan-
ziare©gli©investimenti©richiesti©dalla©Societa©per©adempiere©le©proprie©obbliga-
zioni©ai©sensi©del©Contratto©di©fornituraý,©si©ûapplicheranno©le©maggioranze©
di©legge.©

Del©tutto©inconferente©ai©fini©dell'assetto©di©controllo©di©RaiWay,©e©,©
infine,©il©rilievo©del©Ministro©secondo©il©quale©l'art.©9©lettera©a)©dei©patti©para-
sociali©prevederebbe©il©divieto©di©concorrenza©del©partner©per©un©periodo,©un©
anno©dalla©perdita©della©qualita©di©socio,©troppo©breve.©Ne¨si©comprende,©
invero,©perche¨ûil©datoý©sarebbe©ûtanto©piu©significativo©ove©si©consideri©che©
nella©prima©stesura©dei©patti©parasociali©predisposti©dalla©Rai©e©distribuiti©a©
tutti©gli©aspiranti©acquirenti©il©periodo©di©non©concorrenza©era©stabilito©in©cin-
que©anniý.©

***©

8.3.©Alla©luce©di©tutto©quanto©sopra,©risulta©destituita©di©fondamento©
l'asserzione©del©Ministro©secondo©la©quale©l'accordo©di©cessione©per©cui©e©
causa©determina©la©perdita©di©controllo©di©RaiWay©e©comporta©una©ûaltera-
zione©delle©condizioni©dell'autorizzazione©rilasciata©dal©Ministro©alla©Rai©
con©il©provvedimento©11©novembre©1999ý.©
IV.©Violazione 
e/ofalsa 
applicazione 
di 
legge. 
Carenza 
dipotere. 
9.©Deve,©
infine,©sottolinearsi©che©il©provvedimento©in©epigrafe©risulta©addirittura©
emesso©in©carenza©di©potere,©nella©parte©in©cui,©per©ûsuperiori©ragioni©di©
opportunita©ý,©vieta©alla©Rai©l'utilizzazione©della©rete©per©l'esercizio©di©attivita©
nel©c.d.©Tower©Business;©stabilendo©che©ûsolo©una©gestione©realmente©ricon-
ducibile,©anche©indirettamente,©alla©parte©pubblica©ne©possa©garantire©la©
piena©disponibilita©ý.©
Al©riguardo,©oltre©alle©considerazioni©sopra©svolte©sub 
6,©deve©infatti©
osservarsi©che,©l'art.©5,©co.©1©della©Convenzione©e©l'art.©29,©co.©4,©lettera©
b),©consentono©espressamente©alla©Rai©di©esercitare©attivita©connesse©
all'oggetto©sociale©ötra©le©quali©devono©senz'altro©annoverarsi©quelle©
afferentiilsettore©delle©telecomunicazioniödirettamente©otramite©
societa©collegate,©senza©prescrivere©la©necessita©del©rilascio©dell'autorizza-
zione©ministeriale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

La©legge©n.©249/1997,©art.©4,©comma©5,©prevede©altrettanto©espressa-
mente©che©ûgli©impianti©oggetto©di©concessione©radiotelevisiva©possono©essere©
utilizzati©anche©per©la©distribuzione©di©servizi©di©telecomunicazione.©In©tal©
caso©i©destinatari©di©concessioni©per©emittenti©nazionali©sono©tenuti©a©costi-
tuire©societa©separate©per©la©gestione©degli©impiantiý.©

La©normativa©comunitaria©ha©poi©abolito©tutti©i©diritti©speciali©ed©esclu-
sivi©(direttive©90/388/CEE,©94/46/CE,©95/51/CE,©95/62/CE,©96/19/CE,©
97/13/CE,©97/33/CE)©nel©settore©che©interessa.©

In©particolare,©l'art.©2,©comma©1,©lettera©a) 
e©l'art.©2,©comma©2,©terzo©
paragrafo©della©Dir.©90/388/CEE,©come©modificata©dalla©Dir.©96/19/CE,©
hanno©liberalizzato©l'uso©delle©reti©alternative,©quale©quella©di©cui©la©Rai©e©
titolare.©

In©recepimento©delle©citate©direttive©comunitarie,©e©intervenuto©il©decreto©
del©Presidente©della©Repubblica©19©settembre©1997,©n.©318,©che©abolisce©tutti©
i©diritti©speciali©ed©esclusivi©per©l'installazione©di©reti©di©telecomunicazioni©ed©
in©particolare©elimina©le©residue©restrizioni©relative©alla©prestazione©di©servizi©
di©telecomunicazioni©mediante©reti©installate©dal©prestatore©di©detti©servizi©e©
mediante©infrastrutture©messe©a©disposizione©da©terzi©(art.©2,©comma©2,©let-
tera©e),©p.to©3).©

Ne©consegue©che,©alla©stregua©della©disciplina©normativa,©come©sopra©
delineata,©la©Rai©gode©di©un©diritto©soggettivo©allo©svolgimento©di©servizi©di©
telecomunicazione©mediante©l'utilizzo©della©propria©rete,©anche©con©vantaggio©
per©altri©operatori©di©telecomunicazioni,©i©quali©possono©accedere©alla©capa-
cita©di©trasmissione©della©medesima©rete©alternativa©(cfr.©7©considerando©della©
Dir.©n.©6/19©CE),©salvo©l'onere©di©richiedere©all'Autorita©delle©Garanzie©nelle©
Comunicazioni©il©rilascio©delle©licenze©individuali©stabilite©dall'art.©4,©co.©7©
della©legge©n.©249/1997.©

Il©Ministro©non©dispone,©quindi,©di©alcun©potere,©ne¨di©controllo,©ne¨tan-
tomeno©autorizzatorio©con©riferimento©all'esercizio©da©parte©della©Rai©di©atti-
vita©nel©c.d.©Tower©Business;©donde©la©sussistenza©del©vizio©in©rubrica.©

IV. 
Violazionedeiprincipigeneraliinmateriadiprocedimentodicuiallalegge 
n. 
241/1990.Eccessodipotereperdifettod'istruttoriaedimotivazione,sotto 
distintoprofilo. 
Sviamento. 
10.©In©disparte©tutte©le©considerazioni©che©prece-
dono,©non©puo©non©rilevarsi©che,©persino©nell'ipotesi©in©cui©il©provvedi-
mento©in©epigrafe©fosse©legittimo,©si©configurerebbe©una©responsabilita©del©
Ministro,©per©aver©ödeliberatamente©öatteso©l'ultimo©giorno©utile©per©
esprimere©il©proprio©diniego.©
La©cessione©della©quota©di©minoranza©di©RaiWay©e©stata©deliberata©ed©
attuata©facendo©legittimo©affidamento©sulla©sua©conformita©alla©Convenzione©
e©al©provvedimento©autorizzatorio©dell'11©novembre©1999;©di©cio©l'Ammini-
strazione©era©a©conoscenza,©avendo©ricevuto©ben©tre©comunicazioni©dalla©
Rai:©il©28©marzo©2000,©il©27©aprile©2001©e,©da©ultimo,©il©18©ottobre©2001.©

A©fronte©di©tutto©cio©,©il©comportamento©del©Ministro©appare©gravissimo©
e©come©tale©va©stigmatizzato,©costituendo©violazione©del©principio©dell'affida-


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

mento,¨ma¨ancor¨piu©¨di¨quello¨di¨leale¨collaborazione¨al¨quale¨e©¨improntato¨il¨
rapporto¨concessorio,¨come¨delineato¨nella¨convenzione¨e¨nel¨contratto¨di¨
servizio,¨al¨fine¨della¨migliore¨gestione¨del¨servizio¨pubblico¨radiotelevisivo,¨

L'Amministrazione¨concedente¨non¨ha,¨infatti,¨dato¨alcun¨riscontro¨alle¨
predette¨note,¨con¨le¨quali¨la¨ricorrente,¨ripetutamente,¨sollecitava¨l'adozione¨
di¨una¨presa¨d'atto¨e¨chiedeva¨che¨cio©¨avvenisse¨entro¨il¨termine¨di¨sei¨mesi¨
dal¨27¨aprile¨2001.¨

Ed¨anzi,¨secondo¨notizie¨diffuse¨a¨mezzo¨stampa¨(La¨Repubblica,¨
14¨ottobre¨2001),¨il¨Ministro¨ha¨deliberatamente¨deciso¨di¨procedervi¨solo¨il¨
26¨ottobre:¨ossia¨a¨termine¨contrattuale¨quasi¨scaduto.¨

In¨considerazione¨di¨cio©¨,¨risulta¨del¨tutto¨irrilevante¨che¨il¨Ministro¨rite-
nesse,¨eventualmente,¨che¨la¨Rai¨fosse¨tenuta¨ad¨attendere¨il¨rilascio¨dell'au-
torizzazione,¨prima¨di¨procedere¨alla¨stipula¨del¨contratto.¨

Poiche¨,¨infatti,¨l'Amministrazione¨concedente,¨disponendo¨di¨tutta¨la¨
documentazione¨relativa¨all'operazione,¨aveva¨ben¨presente¨l'entita©¨del¨
danno¨che¨la¨concessionaria¨avrebbe¨sub|©to¨per¨effetto¨del¨diniego,¨costi-
tuiva¨suo¨preciso¨onere¨quello¨di¨informarla¨tempestivamente¨anche¨
rispetto,¨eventualmente,¨al¨carattere¨preventivo¨dell'autorizzazione¨da¨essa¨
ritenuta¨necessaria.¨

Gravissimo¨appare¨invece¨che,¨persino¨su¨aspetti¨rilevanti¨dell'opera-
zione¨(quale¨quello¨della¨valutazione¨degli¨impianti),¨il¨Ministero¨concedente¨
non¨abbia¨consentito¨alla¨concessionaria¨alcuna¨partecipazione¨al¨procedi-
mento;¨che,¨con¨il¨proprio¨silenzio¨protratto¨per¨circa¨due¨anni,¨esso¨abbia¨
ingenerato¨nella¨concessionaria¨il¨convincimento¨della¨legittimita©¨dell'opera-
zione,¨determinandola¨con¨cio©¨a¨portarla¨a¨compimento,¨per¨poi¨emettere¨
un¨provvedimento¨di¨diniego¨solo¨a¨termine¨contrattuale¨scaduto.¨

11.¨Come¨piu©¨volte¨sottolineato,¨l'accordo¨di¨cessione,¨risolto¨a¨causa¨
del¨provvedimento¨che¨s'impugna,¨e©¨stato¨concluso¨ad¨un¨prezzo¨particolar-
mente¨vantaggioso;¨e©¨pressoche¨certo¨peraltro¨che,¨se¨la¨Rai¨fosse¨costretta¨
ad¨intraprendere¨una¨nuova¨procedura¨di¨selezione,¨non¨riuscirebbe¨ad¨otte-
nere¨il¨medesimo¨prezzo,¨a¨causa¨del¨recente¨forte¨calo¨dei¨mercati¨azionari¨
mondiali.¨
Sarebbe¨pertanto¨interesse¨primario¨della¨Rai¨ottenere¨una¨pronuncia¨di¨
codesto¨Ecc.mo¨Tribunale¨che,¨accertata¨la¨regolarita©¨dell'operazione,¨tenga¨
luogo¨della¨ûpresa¨d'attoý¨illegittimamente¨negata¨dal¨Ministro,¨con¨effetto¨
retroattivo¨al¨27¨aprile¨2001;¨cio©¨che¨consentirebbe¨di¨ritenere¨avverata¨la¨
condizione¨risolutiva¨(per¨un'ipotesi¨analoga,¨v.¨C.d.S.,¨sez.¨VI,¨26¨giugno¨
2001,¨n.¨3463)¨

La¨pronuncia¨richiesta¨sembra¨ammissibile¨alla¨luce¨del¨potere¨di¨
disporre¨la¨reintegrazione¨in¨forma¨specifica¨espressamente¨attribuito¨al¨giu-
dice¨amministrativo¨dall'art.¨35,¨D.Lgs.¨n.¨80/1998¨(come¨modificato¨dal-
l'art.¨7,¨co.¨1,¨della¨legge¨n.¨205/2000)¨nelle¨materie,¨come¨quella¨che¨ne¨
occupa,¨devolute¨alla¨sua¨giurisdizione¨esclusiva.¨

ûIn¨questi¨casiý,¨infatti,¨secondo¨la¨dottrina¨ûil¨giudice¨amministra-
tivo,¨in¨quanto¨investito¨di¨giurisdizione¨esclusiva,¨potra©¨sostituire¨la¨pro-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

pria©valutazione©di©opportunita©a©quella,©illegittimamente©esercitata,©del-
l'amministrazione©attivaý©(L.V. 
Moscarini,ûRisarcibilita©del©danno©da©
lesione©di©interessi©legittimi©e©nuovo©riparto©di©giurisdizioneý,©in©Dir.©proc.©
amm.©1998,©814.©Si©e©,©per©esempio,©ammesso©dalla©stessa©dottrina©che,©
ûnel©caso©in©cui©l'interesse©leso©dall'illegittimo©espletamento©di©una©gara©
si©sia©risolto©nel©fatto©che©la©gara©e©stata©aggiudicata©ad©un©imprenditore©
diverso©da©quello©al©quale,©se©non©vi©fosse©stata©l'illegittimita©avrebbe©
dovuto©essere©aggiudicataý,©il©giudice©possa©ûoperando©direttamenteý©
effettuare©ûla©sostituzione©dell'aggiudicatarioý;©cfr.©sul©punto©anche©

T.A.R.©Sardegna©17©febbraio©1999,©n.©169;©T.A.R©Lombardia©öMilano,©
sez.©1,©23©dicembre©1999,©n.©5049).©
Tale©conclusione©sembra©del©resto©la©piu©corretta©alla©stregua©dell'ampia©
formulazione©dell'art.©35,©che©investe©il©giudice©amministrativo©del©potere©de©
quo©ûsenza©condizionamentiý©(L.V. 
Moscarini,©Risarcibilita©...,©op.©cit.),©ossia©
senza©stabilire©limite©alcuno©(onde©deve©ritenersi©che©esso©non©possa©incon-
trare©limiti©diversi©da©quelli©previsti,©per©il©giudice©ordinario,©dall'art.©2058©
c.c.);©nonche¨della©ratio©sottesa©alla©legge©205/00©di©equiparare,©quantomeno©
nelle©materie©devolute©alla©giurisdizione©esclusiva,©il©giudice©amministrativo©
a©quello©ordinario.©

D'altra©parte,©in©ipotesi©come©quella©che©ricorre,©solo©la©possibilita©di©
ottenere©una©pronuncia©ûsostitutivaý©del©giudice©ad|©to,©nel©senso©prima©chia-
rito,©garantisce©l'effettivita©della©tutela©giurisdizionale.©

P.Q.M.©
Si©chiede©che,©in©accoglimento©del©ricorso,©l'Ecc.mo©Collegio,©nell'eserci-
zio©dei©poteri©espressamente©previsti©dalla©legge©205/00,©disponga:©

in©via©istruttoria:©

consulenza©tecnica©in©ordine©ai©danni©subiti©dalla©ricorrente,©per©
effetto©del©complessivo©comportamento©del©Ministro;©

nel©merito:©

l'annullamento©del©provvedimento©in©epigrafe;©
la©reintegrazione©in©forma©specifica,©emettendo©una©pronuncia©che,©
accertata©la©regolarita©dell'operazione©alla©stregua©della©Convenzione©e©del-
l'autorizzazione©dell'11©novembre©2001,©tenga©luogo©della©presa©d'atto©negata©
dall'Amministrazione,©con©effetto©dal©27©aprile©2001;©ovvero,©condanni©l'Am-
ministrazione©ad©emettere©un©provvedimento©di©analogo©contenuto;©
in©subordine,©il©risarcimento©di©tutti©i©danni©cagionati©alla©Rai,©dal©
complessivo©comportamento©del©Ministro.©
Il©tutto©con©ogni©conseguente©statuizione,©anche©quanto©alle©spese©del©
presente©giudizio.©
Roma,©22©novembre©2001©

Prof. 
Avv. 
FedericO 
Sorrentino» 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE211

doc. 
3. 
öLa 
memoria 
difensiva 
per 
il 
Ministero 
delle 
Comunicazioni 


«
û
Con©ricorso©introduttivo©al©T.A.R.©del©Lazio,©notificato©in©data©

23©novembre©2001,©la©RAI©öRadiotelevisione©Italiana©S.p.a.,©ha©
impugnato,©chiedendone©l'annullamento,©la©nota©del©Ministro©delle©Comunica-
zioni©del©26©ottobre©2001,©con©la©quale©il©Ministro©ha©espresso©il©proprio©diniego©
alla©richiesta©di©ûpresa©d'attoý©della©cessione©alla©CCR©S.r.l.©da©parte©della©
RAI©delle©azioni©rappresentative©del©49%©del©capitale©di©RaiWay©S.p.a.,©operata©
con©contratto©di©compravendita©sottoscritto©il©27©aprile©2001©ed©in©pari©data©
comunicato©al©Ministero.©

La©ricorrente©ha©chiesto,©altres|©,©che©il©Tribunale©ad|©to©in©accoglimento©
del©ricorso©voglia©disporre,©previa©consulenza©tecnica©in©ordine©ai©danni©
sub|©ti,©la©reintegrazione©in©forma©specifica,©emettendo©una©pronuncia©che©
tenga©luogo©della©presa©d'atto©negata©dall'Amministrazione,©con©effetto©dal©
27©aprile©2001,©ovvero©condanni©l'Amministrazione©odierna©resistente©ad©
emettere©un©provvedimento©di©analogo©contenuto;©od©in©subordine,©condanni©
al©risarcimento©di©tutti©i©danni©causati©alla©RAI©dal©complessivo©comporta-
mento©del©Ministro.©

Con©il©presente©atto©il©Ministero©delle©Comunicazioni,©come©sopra©rap-
presentato©e©difeso,©contesta©integralmente©quanto©esposto©ex©adverso©e©
chiede©che©il©ricorso©introduttivo©venga©dichiarato©inammissibile©ed©in©ogni©
caso©infondato©alla©luce©delle©seguenti©considerazioni©in©fatto©e©in©diritto.©

Fatto:©Si©ritiene©particolarmente©opportuno©nella©fattispecie©una©rico-
struzione©puntuale©degli©esatti©termini©della©controversia,©sotto©il©profilo©fat-
tuale©e©giuridico,©in©quanto©gia©da©essa©emerge©l'assoluta©correttezza©e©legitti-
mita©dell'atto©emanato©dal©Ministro©delle©Comunicazioni,©nell'ambito©dei©
propri©poteri,©a©fronte©di©un©comportamento©quanto©meno©anomalo©e©con-
traddittorio©da©parte©della©RAI,©che©rende©di©per©se©il©ricorso©in©sede©giurisdi-
zionale,©al©di©la©della©suggestiva©prospettazione©ex©adverso©formulata,©manife-
stamente©inammissibile©ancor©prima©che©destituito©di©fondamento.©

Invero,©si©premette©in©fatto©che,©con©provvedimento©in©data©11©novembre©
1999,©ai©sensi©dell'art.©1,©comma©5,©della©Convenzione©Stato-RAI©approvata©
con©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©28©marzo©1994©ö(ûLa©societa©
concessionaria©puo©,©previa©autorizzazione©del©Ministero©delle©comunicazioni,©
avvalersi,©per©attivita©inerenti©all'espletamento©dei©servizi©concessi,©di©societa©da©
essa©controllateý)©öla©RAI©veniva©autorizzata©dal©Ministro©delle©comunica-
zioni©pro-tempore©ad©avvalersi©di©una©societa©per©azioni,©la©New©Co.©TD,©inte-
ramente©posseduta©e©controllata©dalla©stessa©RAI,©per©lo©svolgimento©delle©
attivita©inerenti©all'installazione©ed©all'esercizio©tecnico©degli©impianti©di©cui©
all'art.©1,©comma©4,©lettera©a)©della©convenzione.©

Nello©stesso©atto©autorizzativo©veniva©espressamente©stabilito©che:©

la©RAI©ûe©tenuta,©ancheattraverso©lasocieta©controllata,©adassicurareil©
rispetto©di©tutti©gli©obblighi©previsti©in©convenzione©e©nel©contratto©di©servizio,©
con©particolare©riferimento©all'art.©5©della©convenzione©ed©agli©articoli©15,©16©e©
17delcontrattodiservizio©(qualita©ecoperturadelservizio)ý.©

ûOgni©variazione©dell'attuale©assetto©di©controllo©della©New©Co©TD©s.p.a.©
da©parte©di©codesta©societa©öla©RAI©^deve©essere©preventivamente©autorizzata©

da©questo©Ministero.©


212RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Sifariservadimodificare¨inqualsiasimomento¨lecondizionidellapre-

sente¨autorizzazione,¨che¨e©¨rilasciata¨fatti¨salvi¨i¨diritti¨dei¨terzi,¨nonche¨di¨

revocarlaincasovenganomenoipresuppostidilegittimita©¨inbaseaiqualiessa¨
e©¨assentita.¨

L'estensione¨dell'autorizzazione¨ai¨fini¨dell'utilizzazione¨degli¨impianti¨per¨
la¨distribuzione¨di¨servizi¨di¨telecomunicazioni¨da¨parte¨della¨menzionata¨societa©¨

New¨Co.¨TD¨sara©¨presa¨in¨considerazione,¨previa¨richiesta¨da¨parte¨di¨codesta¨

concessionaria,¨in¨relazione¨all'adeguamento¨degli¨impianti¨alpiano¨nazionale¨

di¨assegnazione¨delle¨frequenze,¨come¨sancito¨dall'art.¨4,¨comma¨5,¨della¨legge¨

31¨luglio¨1997,¨n.¨249.¨

A¨seguito¨di¨detta¨estensione¨codesta¨societa©¨potra©¨rivolgersi¨all'Autorita©¨

perlegaranzienelle¨comunicazioniper¨ilrilascio¨deiprovvedimentiabilitativi¨

all'espletamento¨dei¨servizi¨di¨telecomunicazioni.¨

Tale¨attivita©¨,¨che¨dovra©¨concorrere¨all'equilibrata¨gestione¨aziendale,¨non¨

potra©,¨comunque,¨assumereconsistenzaprevalenterispettoaquellaoggettodella¨

concessione,¨ne¨dovra©¨risultare¨di¨pregiudizio¨al¨migliore¨svolgimento¨dei¨servizi¨

pubblici¨concessiý.¨

Successivamente,©la©New©Co.©TD©mutava©la©propria©denominazione©in©
RAI©WAY©S.p.a.©e©nella©stessa©societa©veniva©conferito©il©ramo©aziendale©
costituito©dall'ex©ûDivisione©Diffusione©e©Trasmissioneý©della©RAI,©valutato©
ex©art.©2343©c.c.©con©relazione©collegiale©asseverata©per©un©valore©del©patrimo-
nio©netto©pari©a©135©miliardi©di©lire.©

Con©nota©del©28©marzo©2000,©priva©di©allegati,©la©RAI©comunicava©al©
Ministero©l'intervenuto©conferimento©del©ramo©aziendale,©nel©contempo©assi-
curando©che©l'operazione©non©aveva©comportato,©ûai¨sensi¨di¨quanto¨disposto¨
nella¨quarta¨proposizione¨del¨citato¨provvedimento¨ministeriale¨autorizzativo¨

dell'11¨novembre¨1999,¨variazione¨alcuna¨dell'assetto¨di¨controllo¨che,¨per¨tipolo-

gia,¨forme¨e¨strumenti¨di¨acquisizione¨e¨di¨mantenimento,¨rimane¨quello¨di¨cui¨

all'art.¨2359,¨comma1,¨n.¨1),¨c.c.¨esistentealmomentodelrilasciodell'autoriz-

zazioneadavvalersidisocieta©¨controllataperl'eserciziodelleattivita©¨assentite¨
in¨concessioneý.¨Nella©medesima©nota,©la©RAI©riferiva©che©era©stato©delibe-
rato©di©conferire©alla©societa©Merrill©Lynch©l'incarico,©sospensivamente©condi-
zionato©all'omologazione©della©delibera©di©aumento©di©capitale©di©RAI©
WAY,©di©svolgere©le©funzioni©di©advisor¨nella©procedura©di©collocamento©di©
una©quota©minoritaria©öorientativamente,©tra©il©30©ed©il©49%©ödella©sua©
partecipazione©nel©capitale©RAI©WAY.©

Ad©oltre©un©anno©di©distanza,©con©nota©27©aprile©2001,©la©RAI©comuni-
cava©al©Ministero©delle©Comunicazioni©di©aver©stipulato©in©pari©data©un©con-
tratto©di©compravendita©avente©ad©oggetto©la©cessione©alla©CCR©s.r.l.,©societa©
indirettamente©controllata©da©Crown©Castle©International©Corp.,©di©Canon-
sburg©(U.S.A.),©delle©azioni©rappresentative©del©49%©del©Capitale©di©RAI©
WAY,©sottoscrivendo©dei©patti©parasociali©particolarmente©rilevanti©per©la©
disciplina©dell'esercizio©delle©rispettive©prerogative©dei©soci.©

Il©contratto,©immediatamente©efficace©tra©le©parti,©prevedeva©in©partico-
lare©le©seguenti©condizioni©risolutive:©la©prima,©consistente©nel©mancato©rila-
scio©dell'incondizionata©autorizzazione©all'operazione©da©parte©dell'Autorita©
Garante©della©Concorrenza©e©del©Mercato©ai©sensi©della©legge©n.©287/1990;©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

la©seconda,©consistente©nel©mancato©rilascio,©entro©sei©mesi©dalla©stipula,©di©
una©ûpresa©d'attoý©da©parte©del©Ministero©delle©Comunicazioni©dell'avvenuta©
cessione©e©del©fatto©che©la©cessione©fosse©conforme©ai©termini©ed©alle©condi-
zioni©della©Convenzione©Stato-RAI©e©dell'autorizzazione©del©Ministro©in©data©
11©novembre©1999.©

Il©Ministero©provvedeva,©pertanto,©ad©acquisire©i©documenti©inerenti©l'o-
perazione©di©cessione,©ivi©compresi©l'atto©di©cessione,©i©patti©parasociali©e,©da©
ultimo,©gli©atti©riguardanti©la©procedura©di©selezione©delle©offerte©di©acquisto,©
che©pervenivano©in©forma©riassuntiva©con©nota©del©16©ottobre©2001.©

Con©nota©del©18©ottobre©2001©la©RAI,©nel©richiamare©sinteticamente©le©
fasi©salienti©del©procedimento©definito©con©la©cessione©della©partecipazione©
di©minoranza©in©Rai©Way,©sollecitava©il©Ministero©al©rilascio©della©positiva©
comunicazione©di©presa©d'atto©entro©il©termine©del©26©ottobre©2001,©preci-
sando©che©öûsia©nel©caso©in©cui©nonfosse©rilasciata©alcuna©comunicazione©da©

partedelMinisteroentroilpredetto©termine,©sianelcasoincuiilMinisterorila-
sciasse©una©comunicazione©di©diniego©della©richiesta©presa©d'attoý©öil©con-
tratto©concluso©con©la©Crown©Castle©avrebbe©perso©di©efficacia,©giusta©la©
clausola©risolutiva©espressa©sottoscritta©dalle©parti,©con©conseguente©obbligo©
di©restituzione©da©parte©della©RAI©del©prezzo©di©cessione©delle©azioni©Rai©
Way©pari©a©lire©791,4©miliardi,©oltre©gli©interessi©maturati©dal©27©aprile©2001.©

Nelle©more,©interveniva©il©provvedimento©n.©9859©(C4601)©in©data©8©ago-
sto©2001©dell'Autorita©Garante©della©Concorrenza©e©del©Mercato,©con©cui©si©
dava©atto©che©l'operazione,©in©quanto©comportante©l'acquisizione©del©con-
trollo©congiunto©su©RAI©WAY©S.p.a.©da©parte©di©CCR©s.r.l.,©costituiva©con-
centrazione©ai©sensi©della©legge©n.©287/1990,©concludendosi©tuttavia©che©essa©
non©determinava©la©costituzione©o©il©rafforzamento©di©una©posizione©domi-
nante©pregiudizievole©per©la©concorrenza.©

Tale©provvedimento,©relativamente©all'operazione©di©concentrazione,©
aveva©ottenuto©il©parere©favorevole©dell'Autorita©per©le©Garanzie©nelle©Comu-
nicazioni©ö(ûAllostato,©l'operazionediconcentrazioneinesamenonpresenta©

elementi©distorsivi©all'assetto©concorrenziale©dei©mercati©interessati,©ne¨ulteriori©
profili©di©competenza©dell'Autorita©ý)©öadottato©con©delibera©n.©331/01-
/CONS©del©1©agosto©2001,©nelle©cui©conclusioni©e©opportuno©evidenziare©che©
la©stessa©Autorita©garante©delle©comunicazioni©rimarcava©chiaramente©che©
(punto©16):©ûL'operazione©e©subordinata©al©rilascio©di©apposita©autorizzazione©
da©parte©del©Ministero©delle©comunicazioni©ai©sensi©dell'art.©1,©comma©5,©del©
decreto©del©Presidente©della©Repubblica©28©marzo©1994©(Convenzione©Stato--
RAI),©poiche¨l'autorizzazione©rilasciata©alla©RAI-Radiotelevisione©Italiana©

S.p.a.©l'11©novembre©1999,©per©lo©svolgimento©delle©attivita©inerenti©l'installa-
zione©e©l'esercizio©degli©impianti©tecnici,©prevede©espressamente©che©ogni©varia-

zionedell'attualeassettodicontrollodellasocieta©New.Co.©TDS.p.a.©(oraRAI-

WAY)©da©parte©della©RAI©debba©essere©preventivamente©autorizzata©dal©Mini-

stero©stessoý.©

Peraltro,©gia©in©data©10©aprile©2001©era©pervenuto©al©Ministero©un©espo-
sto©al©Pubblico©Ministero©presso©il©Tribunale©di©Roma©ai©sensi©dell'art.©2409©
c.c.,©con©cui©lo©SNATER©(Sindacato©Nazionale©Autonomo©Telecomunica-
zioni)©denunciava©gravi©irregolarita©nell'operazione©di©cessione,©chiedendo©


214RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

l'adozione©di©opportuni©provvedimenti.©Successivamente©lo©SNATER,©tra-
mite©il©proprio©legale,©inoltrava©al©Ministro©delle©Comunicazioni©due©note,©
rispettivamente©in©data©10©agosto©2001©e©19©ottobre©2001,©in©cui©si©sottopone-
vano©al©Ministro,©al©fine©delle©valutazioni©di©competenza,©dettagliate©osserva-
zioni©di©forte©preoccupazione©öin©ragione©delle©denunciate©gravi©irregolarita©
e©perplessita©sottese©all'operazione©di©cessione©di©RAI©WAY©öper©l'aliena-
zione©ad©un©soggetto©terzo,©oltretutto©straniero,©degli©impianti©di©trasmissione©
radiotelevisiva©della©RAI,©in©assenza©di©adeguate©comprovate©garanzie©a©
tutela©non©solo©dei©lavoratori©dipendenti©della©RAI,©ma©dei©diritti©dei©citta-
dini©tutti©che©fruiscono©dell'essenziale©servizio©pubblico©dell'informazione.©

In©proposito©si©ritiene©opportuno©che©il©Collegio,©in©via©istruttoria,©ai©fini©
di©una©completezza©della©documentazione©utile©per©l'odierno©giudizio,©
disponga©l'acquisizione©di©ogni©atto©e©notizia©utile©sull'esito©della©denuncia©
proposta©presso©il©Tribunale©civile©di©Roma.©

Nell'approssimarsi©del©termine©stabilito©dalle©parti©per©la©ûpresa©d'attoý,©
il©Ministro©delle©Comunicazioni©inoltrava©alla©Crown©Castle©International©
Corp.©la©nota©20©ottobre©2001©nella©quale©manifestava©la©netta©impressione,©
in©ordine©al©contratto,©che©il©rispetto©formale©dell'autorizzazione©(stante©il©
possesso©azionario©del©51%©di©Rai©Way©da©parte©della©RAI)©non©appariva©
ûsufficiente©a©modificare©il©quadro©di©sostanziale©perdita©di©controllo©da©parte©
della©RAI©di©un'attivita©di©rilevante©interesse©strategico©nazionaleý;©cos|©da©
imporre©al©Ministro,©anche©alla©luce©dei©tragici©eventi©dell'11©settembre©2001©
e©dei©successivi©sviluppi,©ûuna©attenta©considerazione©dei©preminenti©interessi©
nazionaliý.©

Con©la©stessa©nota,©pertanto,©nel©quadro©delle©valutazioni©acquisite©nel-
l'operazione,©il©Ministro©riteneva©opportuno©chiedere©alla©Crown©Castle©di©
comunicare©quale©impatto©un©eventuale©parere©negativo©avrebbe©potuto©avere©
sulle©sue©attivita©nel©nostro©Paese.©

Con©nota©22©ottobre©2001©il©Presidente©della©Crown©Castle©International©
Corp.©rispondeva©al©Ministro,©affermando©in©primo©luogo©che©i©patti©negoziali©
di©cui©al©contratto©stipulato©con©la©RAI©prevedono©un©ruolo©decisivo©(ûdecisive©
roleý)©di©Crown©Castle©nella©conduzione©dell'attivita©del©cd.©ûTower©businessý©
ed©un©ruolo©significativo©(ûsignificant©role©in©managementý)©nella©gestione©di©
Rai©Way©e©confermando©esplicitamente©l'intenzione,©qualora©il©Governo©avesse©
deciso©di©procedere©ad©una©privatizzazione©degli©assets©in©questione,©di©acquisire©
il©pacchetto©di©maggioranza©della©stessa©RAI©WAY,©al©fine©di©realizzare©piu©
compiutamente©gli©obiettivi©prefissati.©La©Crown©Castle,©preso©atto©delle©com-
prensibili©preoccupazioni©del©Ministro©anche©alla©luce©dei©recenti©avvenimenti©
internazionali,©assicurava©comunque©che©avrebbe©rispettato©una©possibile©deter-
minazione©negativa,©confermando©peraltro©la©disponibilita©a©valutare©con©la©
RAI©altre©diverse©modalita©di©conduzione©del©ûTower©businessý©che©non©impli-
chino©necessariamente©la©cessione©delle©proprieta©degli©assets©RAI.©

Con©nota©del©26©ottobre©2001,©dopo©ponderata©valutazione©sotto©il©pro-
filo©sia©della©`regolarita©amministrativa'©sia©piu©propriamente©`politico'©atti-
nente©le©superiori©scelte©nell'interesse©generale,©il©Ministro©delle©Comunica-
zioni©negava©la©richiesta©ûpresa©d'attoý,©facendo©presente©in©primo©luogo©l'as-
soluta©anomalia©della©richiesta©(successiva©alla©stipula©del©contratto,©e©non©di©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

preventiva 
formale©autorizzazione)©e,©nel©merito,©esprimendo©un©chiaro©indi-
rizzo©politico©circa©l'opportunita©di©conservazione©della©effettiva©titolarita©
degli©impianti©in©capo©alla©societa©pubblica©concessionaria©öattesa©la©loro©
rilevante©importanza©strategica,©di©livello©internazionale,©da©ritenersi©per-
tanto©prevalente©rispetto©al©puro©e©semplice©interesse©commerciale©önonche¨
rilevando©comunque©l'inammissibilita©di©una©cessione©che,©per©effetto©della©
disciplina©fissata©nei©patti©parasociali,©avrebbe©comportato©da©parte©della©
RAI©la©sostanziale©perdita©del©controllo©di©RAI©WAY.©

La©RAI©ha©ritenuto©di©impugnare©la©determinazione©negativa©del©Mini-
stro©con©ricorso,©articolato©in©sintesi©su©pretesi©vizi©di©carenza©stessa©del©
potere©autorizzatorio©in©capo©al©Ministro,©di©incompetenza,©di©eccesso©di©
potere©per©sviamento,©difetto©di©istruttoria©e©di©motivazione,©errore©nei©pre-
supposti,©nonche¨nel©merito©stante©l'erroneita©circa©la©perdita©di©controllo©da©
parte©della©RAI©nei©confronti©della©societa©Rai©Way.©

***©
Cio©premesso©in©punto©di©fatto,©si©osserva©nell'interesse©del©Ministero©
delle©Comunicazioni,©come©sopra©rappresentato©e©difeso,©che©il©ricorso©
dinanzi©al©T.A.R©del©Lazio©proposto©dalla©RAI©deve©ritenersi©inammissibile©
sotto©diversi©profili©e©comunque©del©tutto©destituito©di©fondamento©in©base©
alle©seguenti©considerazioni©in©

Diritto. 
1) 
Inammissibilitaà 
per 
carenza 
di 
interesse 
al 
ricorso. 
Difetto 
di 


giurisdizione 
delgiudiceamministrativo 
afavoredell'A.G.O. 


La©ricorrente©in©primo©luogo©contesta©in©radice©la©sussistenza©in©capo©al©
Ministero©delle©Comunicazioni©di©un©potere©autorizzatorio,©da©esercitarsi©in©
via©preventiva,©per©cui©sotto©questo©aspetto©l'atto©impugnato©avrebbe,©
secondo©controparte,©natura©di©semplice©ûdichiarazione©di©scienzaý,©ûil 
Mini-
stero 
essendo 
stato 
chiamato 
dalle 
parti 
ad 
esprimere 
una 
valutazione 
sulla 


regolaritaà 
dell'operazione, 
non 
prevista 
dalla 
leggeý. 


Eépersino©ovvia©la©considerazione©che,©in©tal©modo,©non©si©comprende-
rebbe©perche¨mai©le©parti,©invece,©non©solo©hanno©richiesto©la©valutazione©
(sia©pure©successiva)©del©Ministro©sull'operazione©di©cessione©conclusa,©ma©
avrebbero©addirittura©condizionato©in©senso©risolutivo©il©contratto©di©ces-
sione,©autonomamente©sottoscritto,©proprio©al©mancato©rilascio©della©sua©
determinazione©positiva.©

Sotto©tale©profilo,©a©voler©seguire©parte©ricorrente,©il©ricorso©sarebbe©da©
ritenere©inammissibile©per©carenza 
di 
interesse 
al 
ricorso 
giurisdizionale©ammi-
nistrativo.©

In©tale©ottica,©per©quanto©discutibile,©non©puo©che©sollevarsi,©altres|©,©
eccezione©di©difetto 
digiurisdizionedelgiudiceamministrativo 
afavoredelgiu-

dice 
civile.©

Ed©invero,©il©rapporto©su©cui©si©basa©la©pretesa©della©ricorrente©attiene©
esclusivamente©a©diritti©soggettivi©derivanti©dal©contratto©di©cessione©della©
partecipazione©azionaria,©nonche¨la©richiesta©di©ûpresa©d'attoý©da©parte©del©
Ministero©e©l'imposizione©del©relativo©termine©trarrebbero©origine©esclusiva-
mente©da©un©atto©tra©privati,©peraltro©inefficace©nei©confronti©del©terzo©ai©
sensi©dell'art.©1372©c.c.,©e©non©da©fonte©legislativa.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Tanto©comporta©che©qualsiasi©pretesa©attiene©esclusivamente©ad©un©rap-
porto©di©diritto©privato,©per©cui©la©RAI©dovrebbe,©se©del©caso,©rivolgersi©al©
giudice©civile©per©contestare©l'avveramento©della©condizione©risolutiva,©stante©
la©pretesa©inutilita©od©inconferenza,©ancor©prima©che©illegittimita©,©della©
negata©ûpresa©d'attoý©.©

2)©Inammissibilita©del©ricorso©per©difetto©di©giurisdizione©in©ordine©alla©
sfera©di©alta©discrezionalita©politica©dell'Autorita©di©Governo©(Ministro©delle©
Comunicazioni)©^Artt.©31©e©26,©testo©unico©26©giugno©1924©n.©1054.©

Al©di©la©di©suggestive©prospettazioni,©e©incontestabile©che©la©RAI,©con©la©
nota©del©27©aprile©2001©di©trasmissione©del©contratto©stipulato©con©la©Crown©
Castle,©abbia©comunque©richiesto©al©Ministero©delle©Comunicazioni©(sia©pure©
in©modo©anomalo©e©tardivo)©una©valutazione©ed©un'attestazione©di©conformita©
dell'operazione©di©cessione©alla©Convenzione©Stato-RAI©e©all'autorizzazione©
dell'11©novembre©1999.©

Eéaltres|©innegabile©che©tale©contratto©e©di©altissima©rilevanza©economica©
e©politica,©avendo©ad©oggetto©la©vendita©ad©un©soggetto©straniero©delle©azioni,©
sia©pure©in©misura©non©maggioritaria,©della©Rai©Way©S.p.a.,©societa©gia©con-
trollata©dalla©RAI,©e©titolare©di©un©complesso©di©impianti©trasmittenti©e©di©
collegamento©installati©su©tutto©il©territorio©nazionale,©utilizzabili©anche©per©
servizi©a©terzi,©indubbiamente©di©importanza©strategica©e©di©elevato©rilievo©
internazionale.©

Oggetto©del©presente©giudizio©e©,©pertanto,©l'atto©con©cui©il©Ministro©delle©
Comunicazioni,©nell'ambito©della©sua©ampia©discrezionalita©politico-ammini-
strativa,©ha©espresso©la©propria©determinazione©negativa©in©ordine©al©con-
tratto©di©cessione©intervenuto.©

In©via©pregiudiziale,©deve©rilevarsi©che©l'atto©impugnato,©che©contiene©un©
motivato©diniego©da©parte©del©Ministro©delle©comunicazioni©di©quanto©pre-
teso©dalla©ricorrente,©va©considerato©come©atto©politico,©come©tale©sottratto©
al©sindacato©giurisdizionale©ai©sensi©dell'art.©31,©testo©unico©n.©1054©del©1924.©

Invero,©pur©nella©consapevolezza©della©eccezionalita©dell'ipotesi©di©sottra-
zione©al©sindacato©giurisdizionale©di©atti©formalmente©e©soggettivamente©
amministrativi,©non©possono©tuttavia©non©rinvenirsi©nell'atto©in©questione©i©
connotati©dell'atto©di©indirizzo©politico,©consistenti©nel©provenire©l'atto©dal-
l'Autorita©di©indirizzo©e©di©direzione©al©massimo©livello©del©settore©e©dall'es-
sere©esso©emanato©nell'esercizio©del©potere©politico,©anziche¨nell'esercizio©di©
attivita©meramente©amministrativa.©

In©proposito,©e©stato©giustamente©osservato©che©ûoggi©la©giurisprudenza,©
molto©rigorosa©nel©definire©la©natura©ûpoliticaý©di©un©atto,©ne©ha©addirittura©
ampliato©la©portata,©aggiungendo©agli©atti©riferibili©agli©organi©costituzionali©
anche©i©cosiddetti©atti©di©ûalta©amministrazioneý©che,©ancorche¨provvedimenti©
amministrativi,©attengono©a©superiori©esigenze©di©carattere©generale©riferite©alla©
direzione©suprema©della©ûcosa©pubblicaý©nella©sua©unita©,©ed©hanno©lo©scopo©di©
tutelare©gli©interessi©della©collettivita©e©le©istituzioni©fondamentali©dello©Statoý©
(Juso,ûLineamenti©di©giustizia©amministrativaý,©2001,©297).©

Di©conseguenza,©consistendo©gli©atti©politici©in©manifestazioni©del©potere©
statuale©di©governo,©sono©caratterizzati©da©una©sorta©di©liberta©di©scelta©del©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

tutto¨svincolata¨da¨regole¨predeterminate,¨di¨fronte¨alle¨quali¨non¨sono,¨in¨
alcun¨caso,¨configurabili¨situazioni¨giuridiche¨tutelate¨o¨tutelabili,¨sulle¨quali,¨
in¨definitiva,¨non¨puo©¨essere¨consentito¨alcun¨sindacato¨da¨parte¨del¨giudice¨
di¨legittimita©¨(Juso,¨op.©cit.,298).¨

Ne¨tali¨conclusioni¨mutano¨qualora¨sussista¨una¨ineliminabile¨commi-
stione¨di¨attivita©¨politica¨ed¨amministrativa.¨Anche¨la¨cd.¨attivita©¨ûdi©alta©
amministrazioneý©öcategoria¨alquanto¨eterogenea¨caratterizzata¨pur¨sempre¨
da¨amplissima¨discrezionalita©¨öûe©anzipiu©propriamente©essastessa©attivita©
diindirizzopolitico-amministrativo.©Inessae©inclusatuttaunafasciaintermedia©
di©atti©tra©la©categoria©degli©atti©amministrativi©in©senso©proprio,©che©sfugge©a©
precise©regole©di©inquadramento,©presentando©caratteri©di©ûnovita©ý©mista©a©
discrezionalita©ý©(cos|©¨GarronE 
in¨A.¨Romano,ûCommentario©breve©alle©leggi©
sulla©giust.©amm.ý,¨2001,¨334¨ss.).¨

Al¨riguardo,¨si¨osserva¨che,¨nella¨fattispecie,¨cio©¨discende¨innanzitutto¨da¨
considerazioni¨obiettive¨sulla¨natura¨stessa¨della¨RAI¨öRadiotelevisione¨
Italiana¨e¨sulla¨particolare¨rilevanza¨funzionale¨della¨sua¨attivita©¨,¨che¨para-
dossalmente¨nell'atto¨introduttivo¨la¨ricorrente¨cerca¨di¨negare¨o¨sminuire¨
atteggiandosi¨alla¨stregua¨di¨una¨mera¨emittente¨radiotelevisiva¨privata,¨al¨
fine¨di¨sfuggire¨le¨inevitabili¨conseguenze¨sul¨piano¨giuridico.¨

Per¨quanto¨evidente,¨e©¨doveroso¨allora¨ricordare¨che¨öal¨di¨la©¨delle¨
disquisizioni¨dottrinarie¨sulla¨natura¨giuridica¨privatistica¨(ûente©privato©di©
interesse©pubblicoý;©ûsocieta©privata©di©diritto©specialeý©...)©o¨piu©¨marcata-
mente¨pubblicistica¨öla¨RAI¨riveste¨tuttora¨la¨qualita©¨di¨concessionaria¨in¨
esclusiva¨del¨servizio¨pubblico¨radiotelevisivo¨e¨l'affidamento¨in¨concessione¨
del¨servizio¨comporta¨ex©lege©l'attribuzione¨alla¨concessionaria¨della¨qualifica¨
di¨ûsocieta©¨di¨interesse¨nazionaleý¨ai¨sensi¨dell'art.¨2461¨c.c.¨(sin¨dall'art.¨3,¨
comma¨2,¨legge¨n.¨103/1975;¨da¨ultimo,¨art.¨1,¨legge¨n.¨206/1993).

Eéovvio,¨in¨generale,¨che¨la¨possibile¨dismissione¨dell'immane¨patrimo-
nio¨tecnologico¨della¨RAI,¨attuata¨anche¨attraverso¨la¨sostanziale¨perdita¨
del¨possesso¨e/o¨del¨controllo¨effettivo¨di¨proprie¨societa©¨,¨per¨di¨piu©¨a¨favore¨
di¨soggetti¨stranieri,¨merita¨la¨massima¨attenzione¨nell'interesse¨generale¨e¨
non¨puo©¨sottrarsi¨a¨valutazioni¨di¨indirizzo¨politico-amministrativo,¨di¨lata¨
discrezionalita©¨,¨riconnesse¨anche¨a¨contingenze¨storiche.¨

Nella¨specie¨RAI¨WAY¨installa,¨detiene¨ed¨esercisce¨gli¨impianti¨tecnici¨
per¨lo¨svolgimento¨del¨servizio¨pubblico¨dato¨in¨concessione¨alla¨RAI.¨Per-
tanto,¨non¨deve¨affatto¨sorprendere¨che¨valutazioni¨altamente¨discrezionali¨
sul¨valore¨strategico¨degli¨impianti,¨potenzialmente¨idonei¨anche¨ad¨utilizza-
zioni¨diverse¨da¨quelle¨strettamente¨connesse¨con¨il¨servizio¨radiotelevisivo,¨
quali¨usi¨nell'interesse¨della¨difesa,¨della¨sicurezza¨pubblica,¨della¨protezione¨
civile¨hanno¨contribuito¨al¨formarsi,¨per¨ragioni¨politiche¨oltre¨che¨di¨oppor-
tunita©¨amministrativa,¨della¨decisione¨di¨impedire¨la¨cessione.¨

Al¨riguardo,¨nel¨provvedimento¨del¨Ministro¨sono¨puntualmente¨ester-
nate¨tali¨valutazioni¨e¨ûle©predette©superiori©ragioni©di©opportunita©,©anche©
connesse©all'attuale©momento©storicoý,¨in¨ordine¨alle¨quali¨deve¨ribadirsi¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

l'altissimo¨valore¨potenziale¨degli¨impianti¨di¨trasmissione¨e¨di¨collegamento¨
della¨RAI¨installati¨su¨tutto¨il¨territorio¨nazionale¨anche¨ai¨fini¨della¨possibile¨
utilizzazione¨da¨parte¨di¨soggetti¨terzi,¨quali¨operatori¨in¨possesso¨di¨licenze¨
di¨telecomunicazioni¨(cd.¨ûTower©businessý).¨

Nell'atto¨del¨Ministro¨si¨sottolinea¨con¨chiarezza¨che¨û©...la©loro©poten-
zialita©di©applicazione©e©tale©da©poterli©sfruttare©anche©per©delicatissimi©compiti©
disicurezzachesolounagestionerealmentericonducibile,©ancheindirettamente,©
alla©parte©pubblica©ne©possa©garantire©la©piena©disponibilita©ý.©

Al¨riguardo,¨deve¨altres|©¨osservarsi¨che¨il¨riconoscimento¨della¨natura¨di¨
atto¨di¨indirizzo¨politico,¨altamente¨discrezionale,¨del¨provvedimento¨impu-
gnato¨discende,¨a¨ben¨vedere,¨dallo¨stesso¨inconsueto¨comportamento¨
assunto¨dalla¨RAI¨nella¨vicenda.¨In¨effetti,¨la¨RAI¨ödopo¨aver¨mostrato¨
dapprima¨di¨voler¨acquisire¨la¨preventiva¨autorizzazione¨ministeriale¨a¨ter-
mini¨della¨Convenzione¨Stato-RAI¨e¨dell'autorizzazione¨intervenuta¨
l'11¨novembre¨1999¨(come¨e©¨documentato¨e¨dichiarato¨nello¨stesso¨atto¨di¨
ricorso)¨öe©¨poi¨addivenuta¨direttamente¨alla¨stipula¨del¨contratto¨di¨ces-
sione,¨avvertendo¨pero©¨la¨necessita©¨di¨inserire¨la¨condizione¨risolutiva¨del¨
mancato¨rilascio¨entro¨sei¨mesi¨da¨parte¨del¨Ministero¨del¨nulla¨osta¨all'ope-
razione.¨

Non¨puo©¨sfuggire¨che¨tale¨autorizzazione,¨inopinatamente¨configurata¨
come¨mera¨ûpresa¨d'attoý,¨e©¨in¨realta©¨volta¨ad¨ottenere¨un¨superiore¨atto¨di¨
assenso¨politico¨ûsananteý¨del¨Ministro¨delle¨comunicazioni,¨assai¨ragione-
volmente¨richiesto¨(ed¨accettato),¨del¨resto,¨anche¨dallo¨stesso¨contraente¨
straniero¨della¨RAI.¨

A¨prescindere¨dalla¨evidente¨illegittimita©¨ed¨irregolarita©¨di¨un¨siffatto¨
comportamento,¨anche¨in¨termini¨di¨correttezza¨e¨buona¨fede¨nei¨confronti¨
del¨Dicastero¨concedente,¨cio©¨che¨si¨vuol¨qui¨sottolineare¨e©¨che¨öa¨voler¨
seguire¨per¨ipotesi¨il¨(seppur¨anomalo)¨iter©tenuto¨nella¨fattispecie¨dalla¨
RAI¨öe©¨stata¨la¨stessa¨concessionaria¨pubblica¨a¨sottoporre¨(rectius:¨a¨con-
dizionare¨in¨senso¨risolutivo)¨il¨contratto¨di¨cessione,¨autonomamente¨stipu-
lato,¨al¨sempre¨possibile¨diniego¨dell'Autorita©¨ministeriale¨da¨esercitarsi¨nella¨
sua¨piu©¨ampia¨discrezionalita©.¨

In¨altri¨termini,¨allorche¨la¨stessa¨RAI¨ha¨inteso¨sottrarsi,¨sia¨pure¨
erroneamente,¨alla¨regolare¨richiesta¨di¨preventiva¨autorizzazione¨ammini-
strativa,¨non¨e©¨dato¨comprendere¨come¨possa¨poi,¨sotto¨il¨profilo¨logico¨
ancor¨prima¨che¨giuridico,¨contestare¨il¨mancato¨rilascio¨dell'attestazione¨
favorevole¨all'operazione¨da¨parte¨del¨Ministro:¨al¨riguardo,¨basti¨osser-
vare¨paradossalmente¨che¨il¨Ministro¨avrebbe¨ben¨potuto¨esprimere¨il¨pro-
prio¨dissenso¨limitandosi,¨in¨modo¨del¨tutto¨legittimo¨e¨regolare¨a¨termini¨
del¨contratto¨di¨cessione¨stipulato¨dalla¨RAI,¨ad¨emettere¨un¨mero¨immo-
tivato¨diniego¨di¨ûpresa¨d'attoý¨ovvero¨semplicemente...¨a¨non¨emettere¨il¨
provvedimento¨positivo,¨cos|©¨facendo¨avverare¨ugualmente¨la¨condizione¨
risolutiva,¨senza¨possibilita©¨di¨alcuna¨contestazione¨da¨parte¨dei¨contraenti¨
interessati.¨

Sussiste,¨pertanto,¨il¨difetto¨assoluto¨di¨giurisdizione¨del¨giudice¨ammni-
strativo¨o¨quanto¨meno¨il¨sindacato¨giurisdizionale¨öseppur¨ammissibile¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

qualora©si©ritenga©comunque©l'atto©di©natura©amministrativa©e©quindi©impu-
gnabile©ödeve©contestare©di©fronde©all'amplissima©discrezionalita©politico-
amministrativa©che©connota©l'atto©in©questione.©

3)©Inammissibilita©del©ricorso©avverso©atto©di©indirizzo©politico-amminis
trativoper©inammissibilita©ab©originedella©richiesta©dellaRAI©

L'inammissibilita©del©ricorso,©in©quanto©proposto©avverso©atto©di©indi-
rizzo©politico-amministrativo©del©Ministro©delle©comunicazioni,©emerge©
anche©da©un©ulteriore©ordine©di©considerazioni,©basato©sulla©ricognizione©
nella©fattispecie©della©sostanziale©perdita©di©controllo©da©parte©della©RAI,©
che©si©avra©modo©di©esaminare©piu©analiticamente©infra,©con©riferimento©ai©
patti©parasociali©annessi©all'accordo©di©cessione.©

Ai©fini©dell'eccezione©di©difetto©di©giurisdizione©prospettata,©basti©qui©
anticipare©che,©alla©luce©di©un©effettivo©assetto©di©controllo©da©parte©del©Part-
ner©o,©quantomeno,©di©controllo©congiunto©della©societa©,e©da©escludere©la©
possibilita©öanche©solo©in©astratto©ödella©facolta©di©avvalimento©di©societa©
da©parte©di©RAI©per©lo©svolgimento©di©attivita©oggetto©della©concessione©del©
servizio©pubblico,©prevista©dall'art.©1,©comma©5,©della©Convenzione©Stato-
RAI©solo©nei©riguardi©di©societa©controllate.©

Sotto©tale©profilo,©il©procedimento©di©autorizzazione©ivi©previsto©ögia©
conclusosi©con©l'atto©del©Ministro©pro-tempore©dell'11©novembre©1999©e©da©
rinnovarsi©in©caso©di©un©mutamento©dell'assetto©di©controllo©(ossia©di©cessioni©
di©quote©azionarie©della©societa©,©che©era©posseduta©öal©momento©del©rilascio©
dell'autorizzazione©ödalla©RAI©al©99,9©%©e©da©RAI©Trade©allo©0,1%)©n
on©avrebbe©potuto©neanche©astrattamente©essere©attivato©nel©caso©in©cui©la©
RAI©intendesse©svolgere©attivita©inerenti©alla©concessione©del©servizio©pub-
blico©attraverso©societa©controllate©da©altri©soggetti©ovvero©comunque©sotto-
poste©ad©un©controllo©congiunto©con©altri©soggetti.©

La©ragionevole©consapevolezza©di©non©poter©certo©ottenere©una©legit-
tima©autorizzazione©preventiva©all'operazione©di©cessione©formulata©in©ter-
mini©cos|©radicalmente©e©significativamente©diversi©da©quanto©originaria-
mente©prospettato,©assentito©ed©attuato©con©il©primitivo©assetto©di©Rai©
Way:©questa©e©forse©la©sola©ragione©plausibile©per©cercare©di©comprendere©
l'inopinato©comportamento©della©RAI©che©öripetesi©ödopo©aver©
mostrato©di©muoversi©sin©dal©1999©nel©rispetto©della©disciplina©normativa©
e©di©convenzione,©improvvisamente©ha©deciso©di©assumersi©la©responsabilita©
di©addivenire©alla©autonoma©stipula©di©un©contratto©di©cessione,©senza©
poter©sottrarsi©all'inserimento©della©condizione©risolutiva...©dell'autorizza-
zione©ministeriale©(trasformatasi©in©ûpresa©d'attoý);©per©di©piu©sotto©solleci-
tazione©del©contraente©straniero,©come©riconosciuto©nello©stesso©atto©di©
ricorso©(pag.©20,©sub©8.1).©

Sotto©questo©profilo©e©appena©il©caso©di©rilevare©che:©

a)©la©nota©del©28©marzo©2000©non©costituisce©(ne¨©puo©certo©costituire)©
domanda©di©autorizzazione©preventiva©all'operazione©di©cessione,©perche¨©con©
essa©non©si©e©sottoposto©l'atto©di©cessione©autonomamente©sottoscritto©il©
27©aprile©2001,©ivi©compresi©i©connessi©patti©parasociali;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

b)©la©risoluzione©automatica©del©contratto,©disciplinata©all'art.©8©dello©
stesso,©al©di©la©degli©effetti©concreti©tra©le©parti©e©elemento,©di©fatto©e©di©diritto,©
ben©diverso©dalla©domanda©di©una©autorizzazione©preventiva©alla©conclusione©
del©contratto.©

In©questo©caso©dunque©öchiaramente©corrispondente©alla©fattispecie©
sottoposta©all'esame©del©Ministero©öcio©che©la©RAI©chiedeva©attraverso©la©
ûpresa©d'attoý©era©in©realta©una©autorizzazione©a©derogare©il©dettato©del-
l'art.©1,©comma©5,©della©Convenzione,©del©tutto©esulante©dall'esercizio©di©
poteri©amministrativi©autorizzatori©tassativamente©previsti©ösecondo©il©prin-
cipio©del©numerus 
clausus 
öin©capo©al©Ministero©e©öpiu©verosimilmente©
öconcretatesi©in©un©atto©di©indirizzo©politico.©

Eéevidente,©infatti,©che©un©ûvia©liberaý©alla©cessione©del©controllo©della©
societa©svolgente©rilevante©attivita©oggetto©della©concessione©del©pubblico©ser-
vizio©altro©non©potesse©intendersi©che©come©manifestazione©di©precisa©volonta©
politica©diretta©a©mutare©il©quadro©previsto©dalla©Convenzione,©di©cui©il©Mini-
stro©delle©comunicazioni©e©garante©e©custode.©

Anche©sotto©tale©profilo©il©ricorso©si©appalesa©inammissibile©per©difetto©
di©giurisdizione.©

4) 
CompetenzadelMinistrodelleComunicazioni,ancheaisensidelD.lgs. 
30 
marzo 
2001 
n. 
165 


Dalle©considerazioni©esposte©discende©con©tutta©evidenza©la©pretestuo-
sita©ed©infondatezza©del©motivo©di©ricorso©con©cui©si©lamenta©la©presunta©
incompetenza©del©Ministro©ad©adottare©il©provvedimento.©Indipendente-
mente©dalla©configurazione©del©provvedimento©impugnato©come©atto©poli-
tico©in©senso©stretto©o©piu©in©generale©amministrativo,©il©potere©esercitato©
attraverso©l'adozione©dell'atto©attiene,©invero,©proprio©all'indirizzo©politico©
che©il©decreto©legislativo©n.©165/2001©riserva©all'autorita©di©direzione©poli-
tico-amministrativa.©

Non©si©vede,©infatti,©come©una©decisione©che©riguarda©le©scelte©fonda-
mentali©che©fanno©capo©al©Ministro©delle©Comunicazioni©e©che©sono©da©ricon-
nettersi©alla©tutela©di©diritti©costituzionalmente©garantiti©possa©essere©emessa©
dal©dirigente©generale.©

A©cio©si©aggiunga©che©la©stessa©primitiva©autorizzazione©in©data©
11©novembre©1999©fu©rilasciata©dal©Ministro©delle©Comunicazioni©pro 
tem-
pore,©senza©mai©alcuna©contestazione©da©parte©dell'odierna©ricorrente.©

5) 
Manifestainfondatezzadelricorsopersussistenzadelpotereautorizza-
torio 
del 
Ministro. 


Subordinatamente,©il©ricorso©rivela©in©ogni©caso©tutta©la©sua©manifesta©
infondatezza,©anche©qualora©si©voglia©considerare©come©atto©amministrativo©
di©diniego©dell'autorizzazione©il©provvedimento©impugnato.©

Del©tutto©erronea,©infatti,©e©l'affermazione©contenuta©nel©ricorso©secondo©
cui©il©Ministro©illegittimamente©e©contrariamente©a©quanto©richiesto©dalle©
parti©si©sarebbe©ritenuto©investito©di©un©potere©autorizzatorio.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE221

Invero,©qualora©effettivamente©il©contratto©avesse©comportato©una©ces-
sione©di©partecipazione©azionaria©minoritaria©senza©alcun©controllo©con-
giunto,©si©sarebbe©rientrati©nella©previsione©di©cui©all'art.©1,©comma©5,©della©
Convenzione©Stato-RAI,©che©stabilisce©la©necessita©di©preventiva©autorizza-
zione©del©Ministero©a©svolgere©attivita©attinenti©al©servizio©dato©in©conces-
sione©attraverso©societa©controllate.©Coerentemente©con©il©dettato©e©la©ratio¨
della©disposizione,©nel©provvedimento©autorizzatorio©dell'11©novembre©1999©
si©stabiliva©espressamente©l'obbligo©di©richiedere©una©nuova©autorizzazione©
per©il©caso©di©variazione©dell'assetto©di©controllo©(ossia©di©mutamento©della©
partecipazione©azionaria,©senza©perdita©del©controllo).©Del©resto,©come©gia©
evidenziato,©cio©e©espressamente©contenuto©anche©nelle©conclusioni©del©parere©
dell'Autorita©per©le©Garanzie©nelle©Comunicazioni©deliberato©in©data©
1.©agosto©2001.©

La©ratio¨di©tale©autorizzazione©e©da©rinvenire©nel©fatto©che©alla©societa©
partecipata©era©stata©trasferita©ogni©attivita©ed©organizzazione©concernente©
la©pianificazione,©la©progettazione,©l'installazione,©la©realizzazione,©l'esercizio,©
la©gestione,©la©manutenzione,©l'implementazione,©lo©sviluppo,©nonche¨la©pro-
prieta©degli©impianti©tecnici.©

Al©riguardo,©e©appena©il©caso©di©ricordare©che©la©Convenzione,©all'art.©1,©
comma©4,©comprende©l'installazione©e©l'esercizio©tecnico©degli©impianti©e©dei©
connessi©collegamenti©di©tipo©fisso.©In©tale©contesto©normativo,©le©parti©non©
potevano©procedere©all'alienazione©di©una©quota©azionaria©öquand'anche©
essa©non©avesse©comportato©la©perdita©del©controllo©su©RAI©WAY©ösenza©
preventivamente©ottenere©l'autorizzazione©ministeriale,©ma©semplicemente©
subordinandola©ad©una©presa©d'atto.©

Del©resto©sul©valore©sostanziale©di©tale©ûpresa©d'attoý,©come©gia©rilevato,©
non©puo©sfuggire©che,©anche©in©base©alla©volonta©delle©parti,©essa©non©poteva©
qualificarsi©come©mera©dichiarazione©di©scienza,©posto©che©si©chiedeva©esplici-
tamente©di©verificare©la©conformita©della©cessione©con©il©rispetto©delle©condi-
zioni©contenute©nella©Convenzione©Stato-RAI©e©nell'autorizzazione©del-
l'11©novembre©1999.©

Ben©diversa©poi,©rispetto©a©quella©prospettata©nella©richiesta,©si©e©rivelata©
la©fattispecie©che©öcome©sopra©considerato©öesulava©del©tutto©dalla©facolta©
di©avvalimento,©prevista©dall'art.©1,©comma©5,©della©Convenzione©ed©oggetto©
dell'autorizzazione©dell'11©novembre©99.©

6)¨Infondatezza¨del¨ricorso¨per¨illegittimita©del¨contratto¨di¨cessione¨

(perditadelcontrollodellaRAIsuRai¨WayS.p.a.)¨

Dopo©aver©tentato©di©contestare©in©radice©la©sussistenza©del©potere©auto-
rizzatorio©del©Ministro©ovvero©la©necessita©stessa©dell'autorizzazione,©la¨cui¨
dimostrata¨innegabile¨sussistenza¨rende¨di¨per¨se¨legittimo¨anche¨il¨semplice¨
diniego¨daparte¨delMinistro¨all'operazione¨di¨cessione,©la©RAI©pretende©cen-
surare©anche©il©merito©dell'atto©impugnato,©sotto©il©profilo©del©presunto©man-
tenimento©del©controllo©da©parte©della©RAI©sulla©societa©Rai©Way,©in©virtu©
del©possesso©del©pacchetto©maggioritario©delle©azioni©(51%).©

Anche©tale©censura©si©appalesa©priva©di©fondamento©per©le©seguenti©con-
siderazioni.©


222RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Per©meglio©inquadrare©la©fattispecie,©non©puo©prescindersi©dall'analisi©
deireali©effettiche,in©virtu©del©contratto©di©cessione©e©dell'efficacia©dei©
patti 
parasociali 
ad©esso©connessi,©il©controllo©su©RAI©WAI©S.p.a.©avrebbe©
sub|©to.©

Come©ben©evidenziato©nell'atto©impugnato,©i©patti©parasociali©sottoscritti©
contestualmente©al©contratto©di©cessione©comportavano,©ai©sensi©dell'art©3,©
lettera©C, 
che©per©ben©sedici©tipi©di©delibere©(approvazione©e©modifica©di©qual-
siasi©business©plan©o©budget;©acquisto©di©partecipazione©in©societa©,©rami©d'a-
zienda©etc;©sottoscrizione©di©contratti©di©finanziamento©per©impianti©di©entita©
superiore©a©10©miliardi©per©singola©operazione©o©50©miliardi©per©il©totale©delle©
operazioni;©modifica,©sospensione,©revoca©o©cessazione©di©ogni©tipo©di©con-
senso©rilevante©per©la©societa©;©stipula©di©qualsiasi©rilevante©accordo,©ivi©com-
preso©il©contratto©di©servizio©anche©con©soggetti©diversi©dalla©RAI;©decisione©
circa©transazioni©o©azioni©legali©di©valore©superiore©a©10©miliardi;©rapporti©di©
lavoro©e©deleghe;©finanziamenti;©conclusioni©di©contratti;©costituzione©di©
societa©controllate;©costituzione©di©garanzie;©concessione©di©prestiti;©proposta©
di©ammissione©a©quotazione©della©societa©;©accordi©di©consulenza©di©durata©
superiore©a©dodici©mesi©o©di©importo©superiore©a©500©milioni;©stipula,©cessa-
zione©o©modifica©di©qualsiasi©accordo©di©importo©superiore©a©10©miliardi©inci-
dente©sulla©gestione©del©cd.©Tower 
business)©fosse©necessario©il©voto©favorevole©
di©almeno©due©consiglieri©di©designazione©del©Partner©(ossia©del©socio©di©
minoranza),©che©veniva©cos|©ad©assumere©un©vero©e©proprio©diritto©di©veto©
sulla©conduzione©della©societa©.©

L'art.©4,©poi,©prescriveva©che©il©controllo©fosse©affidato©al©socio©di©mino-
ranza©(che©avrebbe©nominato©due©sindaci,©a©fronte©dell'unico©sindaco©di©
nomina©RAI©).©

Ma©la©dimostrazione©di©quanto©penetrante©fosse©il©controllo©strategico©
del©socio©di©minoranza©risulta©vieppiu©dalla©creazione,©in©base©all'art.©6,©della©
figura©del©Business 
Development 
Officer 
(BDO)©nominato©su©designazione©
del©Partner,©previa©semplice©consultazione©con©la©RAI,©al©quale©per©espressa©
previsione©contrattuale©sarebbero©spettati©poteri©di©guida©della©societa©,©com-
parabili©o©addirittura©superiori©a©quelli©dell'amministratore©delegato©e©del©
Consiglio©di©Amministrazione.©

Acio©si©aggiunge©la©previsione©di©necessita©di©maggioranze©del©67©o©
del©75%©in©assemblea©straordinaria©ed©una©limitata©durata©(1©anno)©del©
divieto©di©concorrenza©del©Partner©nel©caso©di©perdita©della©qualita©di©
socio.©

Le©disposizioni©contenute©nei©patti©parasociali©hanno©condotto©alla©
convinzione©che©la©cessione©della©partecipazione©azionaria©di©RAI©WAY©
öformalmente©contenuta©nella©quota©minoritaria©del©49%©öcompor-
tasse,©in©realta©,©il©sopravvenire©di©una©influenza©ed©ingerenza©del©Partner©
ben©superiore©a©quella©che©gli©sarebbe©spettata©in©base©alla©propria©parteci-
pazione©azionaria.©Tale©considerazione©appare,©del©resto,©confortata©dalla©
delibera©in©data©8©agosto©2001©dell'Autorita©Garante©della©Concorrenza©e©
del©Mercato,©che©ben©definisce©la©situazione©di©controllo©congiunto©che©
sarebbe©andata©delineandosi©in©base©alla©sottoscrizione©del©contratto©e©dei©
patti©parasociali.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

D'altra©parte,©che©il©rapporto©di©controllo©non©si©evinca©semplicemente©dalla©
mera©partecipazione©azionaria,©ma©attenga©altres|©alla©effettiva©influenzadominante 
nell'assembleaoinvirtu©diparticolarivincolicontrattuali,e©datocheemergegia©dal-
l'art.©2359,©primo©comma,©numeri©2)©e©3)©c.c.,©come©modificato©dall'art.©1©del©D.©
lgs.©n.©127/1991,©in©cui©alla©nozione©di©controllo©interno©di 
diritto 
(per©la©maggio-
ranzadelleazioni©possedute)si©affiancailcd.©controllointerno©difatto(perladispo-
nibilita©dei©voti)©e©il©cd.©controllo©esterno 
(per©i©particolari©vincoli©contrattuali).©

Come©e©noto,©infatti,©il©legislatore©ha©sempre©dimostrato©particolare©
attenzione©alla©tematica©del©ûcontrolloý©in©ambito©societario,©che©non©puo©
essere©circoscritto©semplicisticamente©al©mero©possesso©del©pacchetto©aziona-
rio©di©maggioranza.©

Al©riguardo,©e©forse©appena©il©caso©di©rilevare©che©ûvi 
sono 
situazioni 


nellequalisipuoà 
avereunpoteredecisivonellesceltegestionalidiunasocietaà 


indipendentemente 
dalla 
partecipazione 
al 
capitale 
della 
societaà 
» 
(Fre©-Sbisa©,©
ûSocietaà 
per 
azioniý,©Tomo©I,©1997,©452©ss.,©Commento©all'art.©2359©c.c.,©
in©ûCommentario 
del 
codice 
civile 
Scialoja-Brancaý,©a©cura©di©Galgano).©

Sotto©tale©aspetto©e©utile©sottolineare©la©portata©dell'art.©2,©comma©18,©
della©legge©31©luglio©1997©n.©249©che©considera©esistente©il©controllo©nella©
forma©dell'influenza©dominante,©allorche¨ricorra©anche©solo©una©delle©
seguenti©condizioni:©

ûb)©sussistenza 
di 
rapporti, 
anche 
tra 
i 
soci, 
di 
caratterefinanziario 
e 
orga-

nizzativooeconomicoidoneiaconseguireunodeiseguentieffetti:1)... 
;2)... 
;3)l'at-

tribuzione 
di 
poteri 
maggiori 
rispetto 
a 
quelli 
derivanti 
dalle 
azioni 
o 
dalle 
quote 


possedute; 
4) 
l'attribuzione 
a 
soggetti 
diversi 
da 
quellilegittimati 
in 
base 
all'assetto 


proprietario 
dipoterinella 
scelta 
degliamministratorie 
deidirigentidelle 
imprese; 


c)l'assoggettamentoadirezionecomune,chepuoà 
risultareancheinbase 


alle 
caratteristiche 
della 
composizione 
degli 
organi 
amministrativi 
o 
per 
altri 


significativi 
e 
qualificati 
elementiý. 


Eéstato©osservato©in©proposito©che©ûla 
nuova 
norma 
... 
intende 
affrancare 
la 
giurisprudenza, 
nel 
settore 
dell'individuazione 
delle 
posizioni 
dominanti 
nel 
mercato 
radiotelevisivo, 
da 
ogni 
necessitaà 
di 
raffronto 
tra 
i 
componenti 
degli 
organi 
amministrativi, 
permettendole 
di 
desumere 
l'esistenza 
della 
ûdirezione 
comune» 
anche 
da 
ogni 
altro 
atto 
ofatto 
idoneo, 
in 
quanto 
significativo 
e 
quali-
ficato, 
a 
rivelarlo» 
(Sacchi-Lodispoto,©Commento©all'art.©2,©commi©16-18,©

L.©n.©249/1997,©in©Lipari,©Bocchini,©Stammati,ûSistema 
radiotelevisivo 
e 
Autoritaà 
per 
le 
telecomunicazioniý,©2000,©388©ss.).©
A©conferma,©del©resto,©della©sensibilita©del©legislatore©italiano©perlatematica©
deipattiparasociali, 
vistiqualirilevantistrumentidicontrollo,©si©segnalano©anche©
l'art.©2,©comma©5,©L.©n.©416/1981©nel©campo©dell'editoria©(settore©affine©a©quello©
regolato©dalla©citata©legge©n.©249/1997),©e©piu©recentemente©gli©artt.©122©e©123,©
D.lgs.©24©febbraio©1998©n.©58,©testo©unico©della©intermediazione©finanziaria.©

In©altri©termini,©a©norma©di©legge,©ben©ha©operato©il©Ministro©nella©fatti-
specie©non©limitandosi©ad©una©disamina©meramente©formalistica©del©contratto©
di©cessione,©ma©analizzando©attentamente©la©peculiare©disciplina©dei©patti©
parasociali©annessi©al©contratto,©da©cui©e©emersa©una©situazione©assai©diffe-
rente©da©quella©ipotizzata,©con©sostanziale©perdita©del©controllo©da©parte©della©
RAI©sulla©societa©Rai©Way©da©ritenersi©assolutamente©non©consentita©a©ter-
mini©di©legge©e©di©convenzione.©


224RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Del©resto,©sul©punto©ha©fugato©ogni©dubbio©la©stessa©nota©22©ottobre©
2001©indirizzata©dalla©Crown©Castle©al©Ministro©delle©Comunicazioni,©in©cui©
sostanzialmente©si©ammette©il©significativo©ruolo©del©Partner©straniero©nella©
gestione©della©societa©.©

Va,©infine,©recisamente©contrastata©la©tesi©di©controparte©secondo©cui©le©
valutazioni©sui©patti©parasociali©sarebbero©incongruenti©ai©fini©che©interessa-
vano©il©Ministero,©dal©momento©che©riguardavano©il©solo©ûTower 
businessý.©
A©prescindere©dalla©considerazione©che©non©risulta©dimostrato©il©limitato©
effetto©al©solo©ûTower 
businessý©dei©patti©parasociali©ma©che,©al©contrario,©le©
delibere©di©cui©all'art.©3,©lettera©c)©riguardano©tutte©le©principali©attivita©della©
societa©in©ogni©suo©settore,©la©circostanza©ösi©ripete©indimostrata©öche©i©
poteri©di©controllo©del©socio©minoritario©riguardassero©solo©l'attivita©connessa©
con©la©fornitura©di©infrastrutture©wireless 
(torri©e©siti)©e©relativi©servizi©(c.d.©
ûTower 
businessý)©non©assume©affatto©rilievo©ai©fini©delle©valutazioni©che©ne©
dovevano©conseguire©in©termini©di©controllo©congiunto©sulla©societa©.Ed©
invero,©le©attivita©svolte©fanno©comunque©capo©ad©una©stessa©persona©giuri-
dica,©ne¨risultano©separazioni©contabili©o©strutturali©ovvero©sistemi©gestionali©
separati©tali©da©poter©escludere©radicalmente©una©influenza©delle©decisioni©
prese©nel©ûTower 
businessý©rispetto©all'attivita©di©broadcasting.©

Al©riguardo,©occorre©tuttavia©sottolineare©che©l'utilizzazione©degli©impianti©
per©scopi©diversi©da©quelli©inerenti©il©servizio©pubblico©di©radiodiffusione©televi-
siva©e©anch'essa©sottoposta,©ai©sensi©dell'art.©9©della©Convenzione,©a©preventiva©
autorizzazione©del©Ministero,©che©non©ha©mai©inteso©estenderla©alla©New©Co.©
TD©ne¨nel©provvedimento©11©novembre©1999©(che©a©riguardo©rinvia©ad©una©suc-
cessiva©e©mai©presa©determinazione,©all'esito©dell'adeguamento©degli©impianti©
al©piano©nazionale©di©assegnazione©delle©frequenze),©ne¨in©nessun©altro©atto.©Ne©
consegue©che©la©cessione©del©controllo©di©tale©attivita©era©dunque©da©considerarsi©
assolutamente©contraria©alle©disposizioni©della©convenzione.©

7) 
Quanto©al©lamentato©difetto 
di 
istruttoria,©va©osservato©che©l'atto©e©
stato©preceduto©da©un'accurata©analisi©di©tutta©la©documentazione©riguar-
dante©l'operazione©di©cessione©fornita©dalla©stessa©ricorrente,©oltre©che©dagli©
esposti©circostanziati©inoltrati©dallo©SNATER©e©dalla©corrispondenza©inter-
corsa©direttamente©tra©il©Ministro©e©la©Crown©Castle.©

Peraltro,©rilevatosi©che©la©cessione©era©stata©preceduta©da©una©procedura©
di©selezione,©l'Amministrazione©ha©richiesto©alla©RAI©tutta©la©documenta-
zione©relativa©alla©gara,©che©e©stata©inviata©solo©in©parte.©

Dall'esame©della©cronistoria©delle©varie©fasi©della©selezione,©in©particolare©
e©emerso©il©dubbio©che©l'ultimo©rilancio©da©parte©dell'acquirente©fosse©avve-
nuto©proprio©a©condizione©della©stipulazione©di©patti©parasociali©che©le©con-
sentissero©il©controllo©congiunto©della©societa©.©

In©merito©si©ritiene©opportuno,©ai©fini©di©una©completezza©dell'istruttoria©
per©l'odierno©giudizio,©che©il©Collegio©disponga©l'acquisizione©della©completa©
documentazione©da©parte©della©RAI©o©della©CCR©anche©per©verificare©se©il©
Consiglio©di©amministrazione©della©concessionaria©fosse©effettivamente©al©
corrente©del©mutamento©dei©patti©parasociali©avvenuto©in©corso©di©procedura©
e©della©loro©reale©portata.©


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE

8)©Sulla 
valutazione©degli©impianti©öancorcheì 
, 
ripetesi, 
dall'atto 
del 
Ministro 
emerge 
con 
evidenza 
che 
nella 
fattispecie 
la 
complessiva 
valuta-
zione 
non 
deve 
fondarsi 
sul 
mero 
presunto 
interesse 
commerciale 
della 
RAI, 
in 
quanto 
concessionaria 
del 
servizio 
pubblico 
radiotelevisivo 
önon 
puoì 
che 
richiamarsi 
quanto 
chiaramente 
affermato 
nell'atto 
impugnato. 


Il 
prezzo 
della 
cessione 
corrisponde 
invero 
ad 
una 
valutazione 
risalente 
al 
lontano 
1991, 
come 
se 
nessun 
incremento 
di 
valore 
fosse 
nel 
frattempo 
intervenuto. 
Il 
contratto 
di 
cessione 
stipulato 
dalla 
RAI 
non 
appare 
comun-
que 
adeguatamente 
supportato 
neppure 
sotto 
il 
profilo 
della 
convenienza 
commerciale 
dell'operazione, 
da 
ritenersi 
in 
ogni 
caso 
recessiva, 
come 
sopra 
sottolineato, 
rispetto 
alle 
preminenti 
esigenze 
di 
tutela 
del 
patrimonio 
tecnico 
operativo 
della 
RAI, 
di 
importanza 
strategica 
di 
assoluto 
rilievo, 
anche 
a 
livello 
internazionale. 


9)©Quanto 
alla 
richiesta 
formulata 
dalla 
ricorrente, 
nella 
denegata 
ipo-
tesi 
di 
annullamento 
dell'atto 
impugnato, 
di 
reintegrazione©informa©specifica©
ed 
in 
particolare 
di 
ottenere 
da 
parte 
del 
giudice 
ad|©to 
una 
pronuncia 
che 
tenga 
luogo 
del 
provvedimento 
dell'Amministrazione, 
tale 
pretesa 
non 
merita 
alcun 
accoglimento. 


Vero 
eì 
che 
l'art. 
35 
del 
D.lgs. 
n. 
80/1998, 
cos|ì 
come 
modificato 
dal-
l'art. 
7 
della 
legge 
n. 
205/2000, 
ammette 
la 
possibilitaì 
che 
il 
giudice 
disponga 
del 
risarcimento 
del 
danno 
ûanche 
attraverso 
la 
reintegrazione 
in 
forma 
spe-
cificaý, 
ma 
nel 
caso 
di 
specie 
non 
appare 
ammissibile 
tale 
tipo 
di 
pronuncia 
in 
quanto, 
come 
affermato 
in 
dottrina 
e 
in 
giurisprudenza, 
eì 
da 
ritenersi 
che 
il 
giudice 
non 
possa 
sostituirsi 
all'Amministrazione 
in 
un'attivitaì 
altamente 
discrezionale, 
quale 
quella 
di 
autorizzare 
il 
trasferimento 
di 
quote 
azionarie 
possedute 
dalla 
Societaì 
concessionaria 
del 
servizio 
radiotelevisivo 
pubblico 
a 
societaì 
straniere. 


Si 
ritiene, 
invero, 
difficilmente 
configurabile 
in 
capo 
al 
giudice 
il 
potere 
di 
ordinare 
all'Amministrazione 
il 
comportamento 
da 
tenere 
o 
addirittura 
la 
facoltaì 
di 
emanare 
l'atto 
in 
luogo 
dell'Amministrazione, 
in 
considerazione 
del 
fatto 
che 
ûunapretesadelgenerepotra©trovaresoddisfazionesolonelgiudi-
zio©di©ottemperanzaý©(Stevanato,ûD.lgs.©80/1998©e©giurisdizione©esclusiva©
delgiudiceamministrativo,©inparticolarenellamateriaediliziaý, 
in 
Rivista©giur.©
edil., 
1998, 
p. 
605 
e 
ss.; 
Virga,ûLa©reintegrazione©informa©specificaý, 
in 
Rivi-
sta©giuridica©on©line; 
in 
tal 
senso 
si 
esprime 
anche 
T.A.R 
Sicilia, 
Catania, 
18 
gennaio 
2000, 
n. 
38). 


Al 
limite, 
con 
posizione 
ûpiu©convincente,©perche¨rispettosa©del©rapporto©
tra©giudizio©amministrativo©ed©area©riservata©all'azione©amministrativaý©(cos|ì 
CaringellA 
ed 
altri, 
ûLa©nuova©giurisdizione©esclusiva©del©giud.©amm.©dopo©
la©legge©n.©205/2000ý, 
Milano 
2000, 
509 
ss.), 
la 
condanna 
ad 
unfacere©con-
cretantesi 
anche 
nell'adozione 
di 
atti 
amministrativi 
puoì 
aver 
luogo 
solo 
laddove 
si 
controverta 
in 
materia 
di 
attivitaì 
vincolata, 
nell'an©onel 
quid,e 
non 
di 
attivitaì 
a 
significativo 
tasso 
di 
discrezionalitaì 
(DE 
Palma,ûAlcune©
riflessionisulla©reintegrazione©informa©specifica©di©cui©all'art.©35©deld.lgs.©

n.©80/1998©e©all'art.©11©del©d.d.l.©n.©S©3593ý, 
in 
Rivista©Internet©di©diritto©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

pubblico,acura©di©G. 
Virga;©CarbonE 
ed©altri,©ûOsservatorio|sul|d.lgs.|

n.|80/1998ý,©in©Urbanistica|e|appalti,©1999,©1138©e©ss.;©T.A.R©Puglia,©Bari,©
17©maggio©2001,©n.©1761;©17©gennaio©2001,©n.©169©e©24©marzo©2000,©n.©1248;©
T.A.R©Toscana,©Sez.©III,©27©ottobre©2000,©n.©2212;©T.A.R©Sicilia,©
n.©38/2000©cit.).©
Non©e©ammissibile©che©il©potere©giudiziario©interferisca©nelle©determina-
zioni©dell'Amministrazione©di©indirizzo©politico-amministrativo©e©comunque©
da©ritenersi©altamente©discrezionali,©fino©a©sostituirvisi,©pena©una©inaccetta-
bile©violazione©del©principio©della©divisione©dei©poteri.©Del©resto,©basti©consi-
derare©che©giurisdizione©esclusiva©non©implica©necessariamente©giurisdizione©
di©merito.©

La©ricorrente©chiede,©inoltre,©che©la©pronuncia©giudiziale©sostituisca©il©
provvedimento©del©Ministro©con©effetto©retroattivo,©a©decorrere©dal©
27©aprile©2001:©pretesa©non©solo©assolutamente©inammissibile,©ma©oltre-
tutto©inutile©dal©momento©che,©pur©a©voler©ammettere©una©reintegrazione©
in©forma©specifica©sostitutiva©del©diniego©di©autorizzazione©annullato,©il©
contratto©non©ritornerebbe©in©vita©sic|et|simpliciter|per©il©sopravvenire©del©
provvedimento,©in©quanto©gia©risolto©e©caducato©neisuoieffetti,che©
potranno©semmai©essere©ripristinati©in©un©secondo©momento©solo©dalle©
parti©medesime.©

Sotto©questo©profilo©e©inconferente©il©riferimento©in©ricorso©alla©sen-
tenza©del©Consiglio©di©Stato,©Sez.©VI,©26©giugno©2001©n.©3463©che,©in©fatti-
specie©peraltro©non©omologabile©alla©odierna©controversia,©non©ha©affatto©
disposto©la©reintegrazione©in©forma©specifica,©neppure©richiesta,©puntualiz-
zando©altres|©û...cheesula|dalcompito|cognitivo|diquesto|Giudice|la|verifica|
dei|riflessi|che|la|pronuncia|di|annullamento|del|diniego|di|autorizzazione|e©|
idonea|a|sortire|sul|piano|della|perdurante|efficacia|del|contratto|stipulato|
tra|le|societa©...,|evidente|essendo|che|spetta|alla|competenza|del|Giudice|
civile,|gia©|ad|©to|al|riguardo,|la|cognizione|delle|controversie|relative|all'inter-
pretazione|delcontratto...ý|

La©ricorrente©chiede,©altres|©,©in©subordine©il©risarcimentO 
deI 
dannI 
subiti.©Come©si©e©gia©accennato,©non©si©ritiene©che©nella©fattispecie©possa©con-
figurarsi©l'ipotesi©di©danno©risarcibile,©atteso©che,©secondo©quanto©sostenuto©
nello©stesso©atto©di©ricorso,©la©clausola©risolutiva©apposta©al©contratto©e©stata©
voluta©dalle©parti©nel©dispiegamento©della©loro©libera©autonomia©contrattuale,©
e©la©possibilita©del©suo©avveramento©era©prevista©ed©accettata©dalle©parti©
medesime.©

Del©resto,©la©RAI©avrebbe©dovuto,©o©quanto©meno©potuto,©usando©l'ordi-
naria©diligenza,©attendere©preventivamente©il©rilascio©della©positiva©determi-
nazione©ministeriale,©invece©di©addivenire©direttamente©alla©stipula©del©con-
tratto©di©cessione:©con©cio©assumendosi©la©piena©responsabilita©nei©confronti©
del©contraente©e©dell'Amministrazione©della©possibile©risoluzione©del©con-
tratto©(il©che©rileva©anche©sotto©il©profilo©dell'art.©1227©c.c.)©

Pertanto©non©e©imputabile©all'Amministrazione©alcun©comportamento©
illecito©che©integri©la©fattispecie©di©danno©risarcibile©per©attivita©amministra-
tiva©illegittima.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Eéinfatti©risarcibile©il©danno©che©presenti©le©caratteristiche©dell'ingiusti-
zia,©e©cioe©il©danno©arrecato©non©jure,©da©ravvisarsi©nel©danno©inferto©ad©un©
soggetto,©per©effetto©di©altrui©attivita©,©in©difetto©di©una©causa©di©giustifica-
zione©che©si©risolve©nella©lesione©di©un©interesse©rilevante©per©l'ordinamento.©

In©ogni©caso©il©diritto©al©risarcimento©del©danno©ex©art.©2043©c.c.,©infatti,©
ancorche¨si©pretenda©assumere©svincolato©da©una©rigida©predeterminazione©
della©posizione©giuridica©soggettiva©in©ipotesi©lesa©da©un©fatto©illecito,©ovvero©
che©non©venga©piu©richiesta©la©lesione©contra©ius,©intesa©come©lesione©di©un©
diritto©soggettivo,©non©implica©affatto©che©siano©venuti©meno©gli©ulteriori©
requisiti©dell'illecito©aquiliano©(da©ultimo,©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©14©giugno©
2001©n.©3169).©

Cos|©e©da©escludere©anche©la©condanna©generica©al©risarcimento©del©
danno©ove©non©sia©fornita,©come©nella©specie,©la©prova©rigorosa©dell'esistenza©
del©danno©patrimoniale©e©del©nesso©eziologico©con©il©provvedimento©illegit-
timo©annullato©(T.A.R©Friuli©Venezia©Giulia,©28©marzo©2000,©n.©314;©T.A.R©
Toscana,©29©settembre©1999,©n.©249).©

Nella©fattispecie,©in©virtu©della©pattizia©risoluzione©del©contratto,©la©RAI©
ha©riottenuto©la©piena©disponibilita©dei©propri©beni,©di©indubbio©valore,©che©
potra©dunque©gestire©o©riallocare©nel©rispetto©della©normativa,©assai©presumi-
bilmente©con©anche©maggiore©profitto.©

Ed©in©ogni©caso©rimane©del©tutto©indimostrata©öoltre©che©elemento©di©
valutazione,©nel©caso©della©concessionaria©pubblica,©comunque©non©esclusivo©
e©determinante©öla©reale©convenienza©economica©dell'operazione©di©cessione©
(da©alcuni©osservatori©ritenuta©addirittura©una©ûsvenditaý),©ne¨risulta©dimo-
strata©una©eventuale©perdita©di©chance.©

Al©riguardo,©e©appena©il©caso©di©osservare©che©ûsecondo©la©prevalente©e©
condivisa©opinione©giurisprudenziale,©la©perdita©di©chance©non©e©ravvisabile©
allorche¨l'attivita©rinnovatoria©discendente©dall'annullamento©giurisdizionale©del-
l'atto©configuri©in©termini©di©mera©evenienza©il©soddisfacimento©dell'interesse©
finale©del©ricorrente,©residuando©in©capo©all'Amministrazione©margini©di©apprez-
zamento©discrezionale,©e©dunque©anche©la©possibilita©dell'adozione©di©un©altro©
provvedimento©legittimoý©(cos|©si©esprime©T.A.R©Puglia,©n.©1761/2001©cit.,©
con©riferimento©altres|©a©T.A.R©Puglia,©Bari,©23©marzo©2000,©n.©1248;©17©gen-
naio©2000,©n.©169;©T.A.R©Lombardia,©Brescia,©14©gennaio©2000,©n.©8;©T.A.R©
Lombardia,©Milano,©15©aprile©1999,©n.©1190).©

Tanto©premesso©e©considerato©in©fatto©e©in©diritto©il©Ministero©delle©
Comunicazioni,©come©sopra©rappresentato©e©difeso,©fatta©salva©ogni©eventuale©
istruttoria©utile©che©il©Giudice©intenda©disporre,©
Conclude©affinche¨il©T.A.R.©del©Lazio©ad|©to,©contrariis©reiectis,©voglia©dichia-
rare©inammissibile,©improponibile©ed©in©ogni©caso©infondato©il©ricorso©intro-
duttivo.©Con©vittoria©di©spese,©diritti©ed©onorari©del©giudizio.©

Roma,©14©febbraio©2002©

Avv. 
dellO 
StatO 
VittoriO 
CesaronI 
ý. 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

doc. 
4. 
öL'atto 
di 
intervento 
ûad 
opponendum» 
per 
lo 
SNATER 


«
û
ûInteressa¨allo¨SNATER¨entrare¨senza¨preamboli¨in¨medias 
res,cio©¨

significando¨saltare¨a¨pie'¨pari¨le¨sofisticate¨deduzioni¨e¨le¨congetture¨
in¨cui¨si¨avvolge¨la¨ricorrente¨azienda¨radiotelevisiva¨öo¨meglio,¨il¨suo¨scaduto¨
presidente¨Zaccaria¨öe¨tracciare,¨a¨beneficio¨dell'Ecc.mo¨Collegio¨giudicante,¨
un¨quadro¨realistico¨delle¨vicende¨che¨si¨conclusero¨con¨il¨censurato,¨quanto¨
plausibile,¨provvedimento¨ministeriale¨del¨26¨ottobre¨2001.¨

Ci¨si¨accinge¨dunque¨a¨quest'opera¨ricostruttiva,¨scopo¨della¨quale¨e©¨da¨
un¨lato¨mettere¨in¨luce¨i¨difetti¨di¨sostanza¨e¨di¨forma¨che¨viziarono¨il¨proce-
dimento¨complesso¨a¨formazione¨progressiva,¨sospensivamente¨condizionato¨
alla¨ûpresa¨d'atto¨non¨dissenzienteý¨del¨Ministro¨delle¨comunicazioni;¨e¨per¨
altro¨verso¨comprovare¨la¨validita©¨delle¨ragioni¨che¨questi¨colloco©¨a¨fonda-
mento¨del¨suo¨dissenso.¨

Sia¨indulgente¨il¨Tribunale,¨al¨cospetto¨di¨un'opera¨che¨altro¨non¨vuol¨
essere¨se¨non¨una¨schietta¨impresa¨di¨maconnerie. 


Prima¨di¨procedere¨oltre¨giova¨tuttavia¨dar¨conto,¨in¨breve,¨dell'identita©¨
dello¨SNATER¨e¨delle¨ragioni¨del¨suo¨intervento¨in¨questo¨giudizio.¨

Trattasi¨dell'organizzazione¨sindacale¨maggiormente¨rappresentativa¨
nell'ambito¨della¨RAI,¨operante¨sull'intero¨territorio¨del¨nostro¨Paese¨in¨
ogni¨comparto¨delle¨comunicazioni,¨firmataria¨dei¨contratti¨collettivi¨nazio-
nali¨dei¨vari¨settori¨merceologici.¨Eéregolata¨dallo¨Statuto,¨a¨mente¨del¨
quale¨la¨legale¨rappresentanza¨dell'Associazione¨e©¨affidata¨al¨Segretario¨
Generale,¨attualmente¨nella¨persona¨del¨sig.¨A.¨L.,¨sottoscrittore¨del¨pre-
sente¨atto.¨

Sulla¨vicenda¨RAI¨WAY¨lo¨Snater¨e©¨intervenuto¨assiduamente,¨sin¨dalle¨
prime¨avvisaglie,¨prendendo¨posizione¨avverso¨la¨vendita¨d'una¨parte¨del¨pac-
chetto¨azionario¨prossima¨alla¨meta©¨e¨contro¨la¨dismissione¨degli¨impianti.¨
La¨sua¨opposizione¨motivata¨dalla¨difesa¨del¨posto¨di¨lavoro,¨dei¨livelli¨retri-
butivi,¨della¨sicurezza¨degli¨ottocento¨lavoratori¨dipendenti¨dalla¨neo¨costi-
tuita¨RAI¨WAY¨S.p.a.,¨si¨e©¨articolata,¨nell'arco¨di¨tre¨anni,¨in¨numerose¨ini-
ziative¨di¨natura¨sindacale¨e,¨da¨ultimo,¨nella¨presentazione,¨ai¨sensi¨del-
l'art.¨2409¨c.c.,¨d'un¨esposto¨(corredato¨successivamente¨da¨due¨articolate¨
memorie¨integrative)¨al¨pubblico¨ministero¨presso¨il¨Tribunale¨civile¨di¨
Roma.¨Alcune¨lettere¨sono¨state¨inviate¨dal¨segretario¨L.¨al¨Ministro¨delle¨
comunicazioni,¨col¨corredo¨di¨vari¨atti,¨in¨vista¨del¨provvedimento¨finale¨di¨
ûpresa¨d'attoý¨che¨questi¨avrebbe¨emesso¨nell'ottobre¨2001¨a¨suggello¨della¨
vendita.¨

Tutta¨la¨documentazione¨sopra¨mentovata¨viene¨messa¨a¨disposizione¨
dell'Ecc.mo¨Tribunale,¨affinche¨si¨giudichi¨a¨ragion¨veduta¨circa¨la¨legittima-
zione¨dell'O.S.¨ad¨intervenire¨nel¨presente¨giudizio¨e¨l'esistenza¨dell'interesse¨
che¨ne¨costituisce¨il¨giuridico¨fondamento.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

1.©L'operazione©parte©da©lontano.©Risulta©palese,©dalla©lettura©dei©docu-
menti©disponibili,©che©essa©fu©a©lungo©meditata©e©conseguentemente©attuata.©
Per©dirla©in©breve,©senza©scendere©in©un©eccesso©di©particolari:©
Il©15©luglio©1999©RAI©S.p.a.©chiede©al©Ministero©delle©comunicazioni©
l'autorizzazione©ad©avvalersi©d'una©societa©da©essa©controllata©per©lo©svolgi-
mento,©ex 
art.©1,©comma©5,©del©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©
28©marzo©1994,©delle©ûattivita©inerenti©all'espletamento©dei©servizi©concessiý©
e,©ûqualora©occorresseý,©ai©sensi©dell'art.©9©dello©stesso©d.P.R.,©per©l'utilizza-
zione©degli©impianti©tecnici©per©la©distribuzione©dei©servizi©di©telecomunica-
zione©di©cui©all'art.©4,©comma©5,©della©legge©n.©249©del©1997.©

Ad©iniziativa©ed©a©seguito©di©deliberazione©del©c.d.a.©di©RAI©S.p.a.,©viene©
costituita©dal©Presidente©Roberto©Zaccaria©e©dal©Direttore©Generale©Pier©
Luigi©Celli©(nonche¨dal©dott.©Roberto©Di©Russo,©presidente©del©c.d.a.©di©RAI©
Trade)©la©Newco©TD©S.p.a.©(29©luglio©1999),©la©cui©denominazione©sociale©e©
modificata©successivamente©in©quella©di©RAI©WAY©(17©gennaio©2000).©Il©suo©
capitale©sociale©e©detenuto©da©RAI©S.p.a.,©fatta©eccezione©dell'1%,©di©perti-
nenza©di©RAI©Trade,©a©sua©volta©controllata©ûpressoche¨ý©interamente©dalla©
stessa©RAI©S.p.a.).©

Il©Ministero©delle©comunicazioni©rilascia©l'autorizzazione©chiesta©dal©
Direttore©Generale©e©dal©Presidente©di©RAI©S.p.a.,©circondandola©di©cautele©
e©precisando©che©ûl'estensione©dell'autorizzazione©per©l'utilizzazione©degli©
impianti©per©la©distribuzione©di©servizi©di©telecomunicazioni©da©parte©della©
menzionata©societa©Newco©TD©sara©presa©in©considerazione,©previa©richiesta©
da©parte©di©codesta©concessionaria,©in©relazione©all'adeguamento©degli©
impianti©al©piano©nazionale©di©assegnazione©delle©frequenze,©come©sancito©
dall'art.©4,©comma©5,©della©legge©31©luglio©1997©n.©249ý.©

RAI©S.p.a.©conferisce©ed©apporta©a©RAI©Way,©con©effetto©1.©marzo©
2000,©il©ramo©d'azienda©denominato©ûDivisione©Trasmissione©e©Diffusioneý,©
conservando©la©titolarita©della©concessione©del©servizio©pubblico,©come©rego-
lata©dalla©convenzione©di©cui©al©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©
28©marzo©1994©e©dal©contratto©di©servizio:©contestualmente©l'assemblea©
straordinaria©di©RAI©Way©delibera©di©aumentare©il©proprio©capitale©sociale©
da©lire©1©miliardo©a©136©miliardi©mediante©emissione©di©13.500.000©nuove©
azioni©ordinarie©da©assegnare©a©RAI©S.p.a.,©quale©corrispettivo©dell'apporto©
del©ramo©d'azienda,©valutato©complessivamente©in©lire©135©miliardi©(29©feb-
braio©2000).©

RAI©S.p.a.©stipula©con©RAI©Way©un©contratto©mediante©cui©questa©si©
obbliga©a©renderle,©mediante©gli©impianti©tecnici©conferiti,©le©prestazioni©
necessarie©all'espletamento©dei©servizi©concessi,©come©da©Convenzione©e©Con-
tratto©di©servizio,©precisandosi©che©delle©reti©e©degli©impianti,©RAI©Way©potra©
usare©per©la©distribuzione©dei©servizi©di©telecomunicazioni,©ex 
lege 
247/1997,©
art.©4,©comma©5©(5©giugno©2000).©

RAI©S.p.a.©stipula©un©ûcontratto©di©compravendita©azionariaý©con©
Crown©Castle©International©Corporation,©societa©costituita©ed©operante©
secondo©il©diritto©del©Delaware,©selezionata©dalla©stessa©RAI©il©23©febbraio©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

2001¨per¨avviare¨una¨fase¨di¨trattativa¨finale¨sulle¨condizioni¨ed¨i¨termini¨di¨
un'offerta¨vincolante¨per¨l'acquisto¨d'una¨partecipazione¨di¨minoranza¨nel¨
capitale¨di¨RAI¨Way¨S.p.a.¨Mediante¨tale¨contratto¨RAI¨S.p.a.¨vende¨a¨
Crown¨Castle¨(e/o¨ad¨un¨indefinito¨partner)¨un¨numero¨di¨azioni¨pari¨al¨
49%¨dell'intero¨pacchetto¨azionario¨di¨RAI¨Way,¨da¨essa¨detenuto.¨A¨lato¨
della¨compravendita¨vengono¨sottoscritti¨i¨Patti¨Parasociali¨ed¨un¨contratto¨
di¨gestione.¨

2.¨Il¨primo¨punto¨meritevole¨di¨attenzione¨e©¨quello¨relativo¨alla¨legitti-
mita©¨della¨costituzione,¨da¨parte¨di¨RAI¨S.p.a.,¨d'una¨societa©¨controllata,¨ai¨
sensi¨dell'art.¨1,¨comma¨5,¨del¨decreto¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨
23¨marzo¨1994,¨che¨testualmente¨dispone:¨ûLa¨societa©¨concessionaria¨puo©¨,¨
previa¨autorizzazione¨del¨Ministero¨delle¨poste¨e¨delle¨telecomunicazioni,¨
avvalersi,¨per¨attivita©¨inerenti¨all'espletamento¨dei¨servizi¨concessi,¨di¨societa©¨
da¨essa¨controllateý.¨
Deve¨al¨riguardo¨sottolinearsi¨che¨la¨facolta©¨cos|©¨attribuita¨alla¨conces-
sionaria¨si¨riferisce¨non¨gia©¨allo¨svolgimento¨di¨attivita©¨inerenti¨ad¨un¨gene-
rico¨ûservizio¨pubblicoý¨bens|©,¨precisamente,¨all'espletamento¨dei¨ûservizi¨
concessiý.¨

Tali¨sono,¨secondo¨l'art.¨1¨del¨menzionato¨d.P.R.,¨i¨servizi¨di¨ûdiffusione¨
di¨programmi¨radiofonici¨e¨televisiviý,¨per¨l'appunto¨concessi¨a¨RAI¨S.p.a.¨
in¨esclusiva¨sull'intero¨territorio¨nazionale.¨

Dunque¨l'autorizzazione¨ad¨avvalersi¨di¨societa©¨controllate¨poteva¨esser¨
legittimamente¨richiesta¨e¨rilasciata¨solo¨con¨riferimento¨al¨servizio¨pubblico¨
di¨diffusione¨dei¨programmi¨radiotelevisivi.¨

3.¨Il¨secondo¨punto,¨sempre¨relativo¨alla¨costituzione¨di¨Newco¨öRAI-
WAY¨e¨come¨tale¨connesso¨al¨primo,¨riguarda¨l'idoneita©¨,¨ex 
lege,¨della¨
societa©¨controllata¨dalla¨concessionaria,¨a¨gestire¨contemporaneamente¨il¨ser-
vizio¨pubblico¨di¨diffusione¨dei¨programmi¨radiotelevisivi¨e¨quello¨di¨distribu-
zione¨dei¨servizi¨di¨telecomunicazione.¨Eéopinione¨dello¨scrivente¨che,¨alla¨
luce¨d'una¨corretta¨interpretazione¨della¨legge¨(art.¨4,¨comma¨5,¨legge¨
31¨luglio¨1997,¨n.¨249;¨artt.¨5¨e¨9¨decreto¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨
28¨marzo¨1994)¨tale¨idoneita©¨non¨sussistesse.¨
Dispone¨infatti¨la¨prima¨norma¨teste¨menzionata:¨

art.¨4:¨ûGli¨impianti¨oggetto¨di¨concessione¨radiotelevisiva¨possono¨
essere¨utilizzati¨anche¨per¨la¨distribuzione¨di¨servizi¨di¨telecomunicazioni.¨
In¨tal¨caso,¨i¨destinatari¨di¨concessioni¨in¨ambito¨locale¨sono¨tenuti¨alla¨
separazione¨contabile¨dell'attivita©¨radiotelevisiva¨da¨quella¨svolta¨nel¨set-
tore¨delle¨telecomunicazioni,¨mentre¨i¨destinatari¨di¨concessioni¨per¨emit-
tenti¨nazionali¨sono¨tenuti¨a¨costituire¨societa©¨separate¨per¨la¨gestione¨
degli¨impiantiý.¨

Gia©¨nell'anno¨1994¨le¨altre¨due¨norme¨richiamate¨disponevano:¨

art.¨5:¨ûLa¨societa©¨concessionaria¨puo©,¨previa¨autorizzazione¨del¨
Ministero¨delle¨poste¨e¨delle¨telecomunicazioni,¨avvalersi,¨per¨attivita©¨inerenti¨
all'espletamento¨dei¨servizi¨concessi,¨di¨societa©¨da¨essa¨controllateý;¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

art.¨9:¨ûLa¨RAI¨ha¨la¨facolta©¨di¨utilizzare¨gli¨impianti¨tecnici,¨purche¨
non¨risulti¨di¨pregiudizio¨al¨regolare¨svolgimento¨dei¨pubblici¨servizi¨concessi¨
e¨concorra¨alla¨equilibrata¨gestione¨aziendale,¨per¨la¨predisposizione¨e/o¨il¨
transito¨dei¨programmi¨radiofonici¨e¨televisivi¨dall'estero¨e¨per¨l'estero¨richie-
sti¨da¨altri¨organismi¨radiotelevisivi¨informandone,¨con¨relazioni¨periodiche,¨
il¨Ministero¨delle¨poste¨e¨delle¨telecomunicazioni.¨

L'utilizzazione¨degli¨impianti¨tecnici¨della¨RAI¨e©¨consentita¨previa¨auto-
rizzazione¨del¨Ministero¨delle¨poste¨e¨delle¨telecomunicazioni¨che¨stabilira©¨le¨
relative¨condizioni,¨sentita¨la¨concessionaria,¨per:¨

a) 
l'organizzazione¨e¨la¨effettuazione¨di¨conferenze¨radiotelevisive;¨

b) 
l'organizzazione¨e¨la¨realizzazione¨di¨programmi¨televisivi¨a¨cir-
cuito¨chiuso;¨

c) 
il¨transito¨di¨programmi¨radiofonici,¨televisivi¨e¨di¨altri¨segnali¨
generati¨da¨terzi,¨nell'ambito¨del¨territorio¨nazionale,¨secondo¨le¨norme¨
vigenti;¨

d) 
ogni¨altra¨attivita©¨che¨corrisponda¨ai¨fini¨aziendali¨e¨consenta¨il¨
massimo¨rendimento¨degli¨impianti¨e¨dell'organizzazioneý.¨

Ebbene,¨mentre¨il¨decreto¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨del¨1994¨
faceva¨gia©¨un¨primo¨passo,¨differenziando¨la¨gestione¨relativa¨alla¨diffusione¨
di¨programmi¨radiotelevisivi¨e¨consentiva¨öcon¨cio©¨ponendo¨una¨seria¨limi-
tazione¨öche¨per¨l'utilizzazione¨degli¨impianti¨a¨diversi¨fini¨la¨concessiona-
ria¨si¨avvalesse¨di¨societa©¨collegate¨(ben¨distinte,¨non¨solo¨lessicalmente,¨da¨
quelle¨controllate,¨di¨cui¨all'art.¨1,¨comma¨5,¨afferenti¨ai¨ûservizi¨concessiý,¨
di¨diffusione¨dei¨programmi¨radiotelevisivi)¨la¨legge¨del¨1997¨prescrive¨peren-
toriamente¨che¨per¨la¨gestione¨degli¨impianti¨utilizzati¨anche¨per¨la¨distribu-
zione¨di¨servizi¨di¨telecomunicazioni¨(oltreche¨,¨quindi,¨per¨la¨diffusione¨di¨
programmi¨radiotelevisivi)¨la¨concessionaria¨(nazionale)¨debba¨avvalersi¨di¨
societa©¨separate:¨dove¨la¨ûseparatezzaý¨si¨riferisce¨evidentemente¨non¨gia©¨
all'emittente,¨bens|©¨ai¨soggetti¨(societa©¨)¨che¨dovranno¨incaricarsi¨dell'uno¨e¨
degli¨altri¨servizi.¨

E¨se¨tale¨e©¨la¨corretta¨interpretazione¨letterale¨della¨norma,¨non¨diversa¨
e©¨quella¨riferibile¨alla¨ratio 
che¨ispiro©¨il¨legislatore:¨desumibile¨öoltre¨che¨
dalla¨legge¨nel¨suo¨insieme¨öproprio¨dal¨comma¨5¨dell'art.¨4,¨laddove¨que-
sto,¨nel¨disciplinare¨la¨distribuzione¨dei¨servizi¨di¨telecomunicazione¨da¨parte¨
dei¨concessionari¨in¨ambito¨locale,¨dispone¨che¨essi¨sono¨tenuti¨alla¨semplice¨
ûseparazione¨contabileý¨dell'attivita©¨radiotelevisiva¨öda¨quella¨svolta¨nel¨
settore¨delle¨telecomunicazioni;¨mentre,¨per¨cio©¨che¨riguarda¨i¨destinatari¨di¨
concessioni¨per¨emittenti¨nazionali,¨prescrive¨che¨per¨la¨gestione¨dei¨relativi¨
impianti¨siano¨costituite¨societa©¨ûseparateý.¨

La¨differente¨disciplina¨e©¨stata¨evidentemente¨dettata¨in¨relazione¨
all'opportunita©¨d'una¨separata¨gestione¨contabile¨dell'attivita©¨radiotelevisiva¨
e¨di¨quella¨delle¨telecomunicazioni:¨per¨le¨emittenti¨nazionali¨non¨si¨e©¨rite-
nuta¨sufficiente¨la¨mera¨separazione¨contabile¨nell'ambito¨d'una¨stessa¨
societa©¨di¨gestione¨degli¨impianti,¨ma¨si¨e©¨reputata¨necessaria¨la¨ûsepara-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

zioneý¨delle¨societa©¨che¨gestiscono¨i¨due¨settori.¨E¨cio©¨ben¨si¨comprende,¨se¨
si¨faccia¨attenzione¨agli¨inconvenienti,¨ai¨grovigli¨contabili¨e¨alle¨irregolarita©¨
öse¨non¨peggio¨öche¨comporterebbe¨una¨gestione¨cui¨tali¨settori¨faces-
sero¨unicamente¨capo.¨

Sta¨di¨fatto¨che¨RAIWAY¨fu¨costituita¨per¨gestirli¨insieme,¨senza¨che¨le¨
riferite¨disposizioni¨di¨legge¨öse¨e©¨corretta¨l'interpretazione¨qui¨data¨öfos-
sero¨in¨alcun¨modo¨osservate.¨

4.¨Il¨terzo¨punto¨riguarda¨la¨vendita¨del¨49%¨del¨pacchetto¨azionario¨di¨
Rai¨WAY¨a¨Crown¨Castle¨e/o¨ad¨una¨societa©¨da¨questa¨controllata¨e¨la¨con-
seguente¨cessione¨di¨meta©¨dei¨suoi¨impianti¨tecnici.¨
Sono¨molteplici¨le¨considerazioni,¨tutte¨di¨segno¨negativo,¨che¨possono¨
farsi¨al¨riguardo,¨ed¨i¨quesiti¨che¨da¨esse¨sono¨generati.¨

Anzitutto¨ci¨si¨chiede¨se¨sia¨proprio¨pacifico¨che¨la¨concessione¨in¨
esclusiva¨del¨servizio¨pubblico¨di¨diffusione¨di¨programmi¨radiofonici¨e¨tele-
visivi¨sarebbestatarinnovataöpervent'anniöaRAI¨S.p.a.,¨setraquesta¨
e¨gli¨impianti¨tecnici¨non¨fosse¨intercorso¨un¨rapporto¨proprietario¨al¨cento¨
per¨cento.¨

Si¨ha¨ragione¨di¨dubitarne,¨giacche¨e©¨il¨senso¨comune,¨se¨non¨lo¨spirito¨e¨
la¨lettera¨delle¨leggi,¨che¨induce¨a¨pensare¨che¨la¨proprieta©¨öe¨quindi¨la¨
piena¨e¨sicura¨disponibilita©¨da¨parte¨della¨concessionaria¨öd'una¨rete¨di¨
valore¨ûincommensurabileý,¨costituisca¨una¨garanzia¨di¨efficienza¨di¨tale¨
spessore¨da¨poter¨essere¨annoverata¨tra¨gli¨elementi¨decisivi¨nella¨concessione¨
del¨servizio¨pubblico.¨

In¨secondo¨luogo¨ci¨si¨domanda¨öma¨e©¨interrogazione¨retorica¨öse¨la¨
vendita¨del¨49%¨degli¨impianti¨tecnici¨ad¨una¨societa©¨privata¨(straniera,¨fuori¨
dell'Unione¨europea)¨ed¨il¨programmato¨ûcoinvolgimentoý¨di¨tale¨soggetto¨
nella¨gestione¨della¨rete¨(tale¨e©¨il¨disegno¨dei¨contraenti,¨esplicitato,¨come¨in¨
seguito¨si¨vedra©¨,¨nei¨patti¨parasociali)¨non¨sia¨interpretabile¨alla¨stregua¨d'un¨
surrettizio,¨ma¨autentico,¨trasferimento¨(illegittimo)¨della¨concessione¨del¨ser-
vizio¨pubblico¨ad¨un¨soggetto¨privo¨dei¨requisiti¨a¨fronte¨dei¨quali¨la¨conces-
sione¨stessa¨fu¨rinnovata.¨

Ancora:¨fu¨attuato¨l'adeguamento¨degli¨impianti,¨come¨dispone¨l'art.¨4,¨
comma¨5,¨legge¨31¨luglio¨1997,¨al¨piano¨nazionale¨di¨assegnazione¨delle¨fre-
quenze?¨

Interessa¨sapere¨se¨esso¨sia¨stato¨attuato¨interamente,¨ovvero¨parzial-
mente,¨poiche¨nel¨procedimento¨che,¨originato¨dalla¨richiesta¨di¨autorizza-
zione¨ad¨avvalersi¨d'una¨societa©¨controllata,¨si¨conclude¨con¨la¨ûpresa¨d'atto¨
non¨dissenzienteý¨del¨Ministro¨delle¨Comunicazioni,¨ogni¨vizio¨travolge¨per¨
nullita©¨l'intero¨procedimento.¨

All'art.¨7¨dei¨Patti¨parasociali¨si¨ipotizza¨invero¨che¨RAIWAY¨perda¨
la¨qualifica¨di¨ûcontrollataý¨di¨RAI¨S.p.a.¨e¨si¨prevede¨che¨in¨tal¨caso¨
Crown¨Castle¨ne¨assumera©¨il¨controllo,¨esercitando¨il¨diritto¨di¨prelazione¨
ivi¨regolato.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Da©ultimo,©ma©essenzialmente:©nella©stima©degli©impianti©ceduti©e©nella©
determinazione©del©prezzo©delle©azioni©di©RAIWAY,©e©stato©considerato©n
e©dubitiamo,©a©ragion©veduta©öl'enorme©incremento©di©valore©cui©vanno©
soggetti©a©causa©dello©sviluppo©dell'attivita©di©telecomunicazioni©con©essi©eser-
citabile?©

Se©non©fosse©stato©considerato,©saremmo©al©cospetto©d'una©svendita©di©
beni©destinati©ad©un©pubblico©servizio©essenziale,©sulla©cui©censurabilita©non©
occorre©spendere©parole©(si©consideri©peraltro©che©l'alienazione©di©tali©beni©e©
interdetta,©ex 
art.©826©c.c.).©

5.©Sul©punto©della©vendita,©il©cui©approfondimento©e©essenziale©ai©fini©del©
giudizio©circa©le©ragioni©poste©a©base©del©ûdissensoý©ministeriale,©e©circa©la©
ûdissennatezzaý©dell'operazione,©si©impongono©ulteriori©riflessioni.©
Si©consideri©anzitutto©che©la©vendita©del©49%©delle©azioni©di©RAI©WAY,©
in©quanto©rappresentative©del©patrimonio©di©impianti©tecnici,©di©reti©di©tra-
smissioni,©e©cosi©via,©si©traduce©per©un©verso©in©una©perdita©non©quantifica-
bile,©ma©sicuramente©di©enormi©proporzioni,©degli©attuali©e©futuri©profitti©rea-
lizzabili©mediante©l'ospitalita©,©sui©tralicci©di©proprieta©della©Societa©,©dei©ripeti-
tori©di©telefonia©mobile©e©attraverso©la©capacita©,©attuale©e©soprattutto©futura,©
di©trasporto©dei©segnali©di©telecomunicazione;©per©altro©verso,©specularmente,©
in©un©gigantesco©affare©a©favore©della©corporation 
texana©Crown©Castle,©bene-
ficiata©dopo©la©selezione©di©altre©compagnie,©della©cui©esclusione©non©e©stato©
dato©alcun©conto.©

Per©quel©che©in©particolare©riguarda©l'organizzazione©sindacale©interve-
niente,©cio©si©traduce©nel©rischioso©trasferimento©ad©un©gruppo©finanziario©
straniero©öperaltro©neanche©appartenente©all'Unione©Europea©öd'un©irri-
petibile©patrimonio©tecnico©professionale©e©nel©pericolo©che©siano©messi©a©
repentaglio©posti©di©lavoro,©livelli©retributivi©e©quant'altro©interessa©le©centi-
naia©di©lavoratori©dipendenti©da©RAI©WAY.©

Si©consideri©inoltre©che©la©stima©(ûValutazione©economica©della©Societa©ý)©
effettuata©a©novembre©2000©su©incarico©di©Rai©S.p.a.©dalla©Corporate©Finance©
Arthur©Andersen,©non©solo©porta©ad©un©risultato©inspiegabilmente©analogo©
a©quello©raggiunto©dall'IRI©ben©dieci©anni©prima©(essendo©stati©obliterati©sia©
la©svalutazione©del©danaro©che©il©sopravvenuto©incremento©del©valore©degli©
impianti:©si©noti©inoltre©che©la©perizia©dell'IRI©fu©compiuta©in©un©momento©
in©cui©la©capacita©di©trasporto©di©segnali©digitali©sembrava©dover©essere©risolta©
esclusivamente©dai©satelliti©e©quindi©i©tralicci©erano©considerati©strutture©obso-
lete,©costose©da©manutenere©e©non©utili©a©generare©profitti.©La©perizia©fu©fatta©
nella©prospettiva©di©formulare©un©prezzo©basso©d'un©bene©ch'era©meglio©ven-
dere©al©piu©presto)©ma©non©tiene©altres|©conto©dello©scenario©digitale©e©dei©
mercati©di©riferimento:©in©particolare©delle©piattaforme©UMTS©e©DTT,©che©
oggi©sono©considerate©aree©in©cui©maggiormente©si©svilupperanno©gli©affari©
dell'immediato©futuro©(entro©il©2006).©In©tali©aree©l'utilizzazione©dei©tralicci©e©
indispensabile©e©si©ipotizzano©volumi©di©affari©dell'ordine©di©migliaia©di©
miliardi.©Nel©suo©recente©studio©pubblicato©su©un©quotidiano,©il©noto©analista©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

internazionale¨Dom¨Serafini¨conferma¨che¨la¨stima¨di¨Rai¨Way¨fatta¨dalla¨
Arthur¨Andersen,¨se¨comparata¨con¨realta©¨equivalenti¨del¨mercato¨USA,¨e©¨
inferiore¨d'un¨buon¨60%¨rispetto¨ai¨valori¨correnti.¨

Peraltro,¨circa¨l'affidabilita©¨della¨A.¨Andersen,¨non¨e©¨certo¨un¨pettego-
lezzo¨öanzi¨ne¨fornisce¨la¨misura¨örammentare¨la¨recente¨vicenda¨della¨
bancarotta¨della¨Enron¨öprimario¨gruppo¨internazionale¨nel¨settore¨energe-
tico¨öi¨cui¨bilanci¨erano¨certificati¨proprio¨da¨quella¨Corporate:¨la¨quale¨
ûnon¨si¨e©¨accortaý¨delle¨enormi¨falle¨finanziarie¨della¨Enron¨(pur¨percependo¨
un¨compenso¨di¨ben¨27¨milioni¨di¨dollari)¨contribuendo¨alla¨sua¨catastrofe.¨
Subito¨dopo¨l'affaire¨della¨Enron,¨la¨Arthur¨Andersen¨e©¨stata¨esclusa¨dal¨Pre-
sidente¨degli¨Stati¨Uniti¨da¨ogni¨incarico¨di¨valutazione¨riguardante¨i¨bilanci¨
di¨enti¨pubblici.¨

Ed¨ancora¨contribuisce¨al¨disvelamento¨degli¨arcani¨ricordare¨che¨gli¨
advisor 
della¨RAI¨öcioe©¨Merryl¨Linch¨e¨Lehman¨Brothers,¨menzionati¨nel¨
ricorso¨öposseggono¨quote¨nella¨Crown¨Castle.¨Tanto¨risulta¨dal¨sito¨Inter-
net¨di¨NASDAQ/Crown¨Castle.¨In¨particolare¨Merryl¨Linch¨era¨il¨consulente¨
della¨RAI¨per¨la¨vendita¨delle¨azioni¨di¨Rai¨WAY¨e¨Lehman¨Brother¨il¨con-
sulente¨di¨Crown¨Castle¨per¨l'acquisto.¨

E¨quanto¨agli¨arcani,¨e©¨il¨caso¨di¨notare¨che¨Crown¨Castle¨e©¨una¨societa©¨
posseduta¨dai¨Fondi¨di¨investimento,¨con¨un¨flottante¨pari¨all'80%,¨che¨ha¨
subito¨forti¨perdite¨nel¨corso¨della¨crisi¨di¨NASDAQ.¨Il¨suo¨controllo¨e©¨inde-
finito¨e¨puo©¨passare¨di¨mano¨in¨mano¨facilmente.¨Di¨qui¨la¨sua¨inaffidabilita©¨,¨
che¨si¨estende¨alla¨CCR,¨societa©¨di¨diritto¨italiano,¨costituita¨e¨capitalizzata¨
allo¨scopo¨specifico¨di¨acquistare¨le¨quote¨di¨RAI¨WAY¨e¨di¨colonizzarla.¨
CCR¨risulta¨indebitata¨per¨tutto¨il¨valore¨del¨suo¨capitale,¨ma¨ne¨sono¨ignoti¨
i¨creditori.¨In¨caso¨di¨utili¨avrebbe¨esportato¨valuta¨verso¨la¨Gran¨Bretagna¨
(UK)¨e¨presumibilmente¨nel¨Delaware,¨Stato¨esentasse,¨dove¨ha¨sede¨Crown¨
Castle.¨Come¨puo©¨constatarsi,¨ci¨si¨trova¨dinanzi¨ad¨una¨sfrenata¨ideologia¨
ûmarketing 
orientedý.¨

In¨una¨situazione¨del¨genere¨di¨quella¨dianzi¨delineata¨ösuscettibile¨e¨
meritevole¨d'ulteriore¨approfondimento,¨in¨ispecie¨sotto¨il¨profilo¨dei¨reali¨
interessi¨che¨stanno¨all'origine¨della¨costituzione¨di¨RAIWAY¨e¨della¨demoli-
zione¨del¨suo¨patrimonio¨(straordinario¨patrimonio,¨in¨termini¨sia¨di¨valore¨
degli¨impianti¨tecnici¨che¨di¨professionalita©¨lavorative)¨öe©¨sembrata¨quanto¨
meno¨avventurosa¨l'insistente¨e¨caparbia¨richiesta¨che¨fosse¨apposto¨l'impri-
matur¨del¨Governo,¨nella¨persona¨del¨Ministro¨delle¨comunicazioni,¨nonche¨
quello¨dell'Autorita©¨di¨Garanzia.¨

6.¨L'organizzazione¨sindacale¨che¨interviene¨ad 
opponendum 
nel¨presente¨
giudizio¨ritiene¨opportuno¨soffermarsi¨su¨quello¨che¨nel¨ricorso¨della¨RAI¨
(pag.¨19)¨e©¨definito¨û¨l'unico¨profilo¨dell'operazione¨che¨la¨Convenzione,¨e¨le¨
parti¨con¨la¨previsione¨contrattuale,¨rimette¨alla¨sua¨(del¨Ministro,¨n.d.r.)¨
valutazione¨in¨ipotesi¨di¨cessione:¨l'assetto¨di¨controllo¨di¨RAI¨WAYý.¨
Sul¨punto¨la¨difesa¨della¨RAI¨svolge¨analitiche¨quanto¨imbarazzate
argomentazioni.¨Eédifatti¨assai¨arduo¨contestare¨al¨Ministro¨l'errore,¨il¨travi-
samento¨dei¨contenuti¨del¨contratto¨ed¨il¨difetto¨assoluto¨d'istruttoria,¨


IL|CONTENZIOSO|NAZIONALE

quando|il|provvedimento|impugnato|sottolinea|per|un|verso|che|la|RAI,|
anziche¨richiedere|la|preventiva|autorizzazione,|anticipo©|il|perfezionamento|
del|contratto|di|cessione,|e|per|altro|verso|che|i|patti|parasociali|conferivano|
al|partner|un|potere|d'indirizzo|strategico|sull'attivita©|di|RAI|WAY,|addirit-
tura|superiore|a|quello|del|socio|di|maggioranza.|

Sulla|ûnecessita©|della|previa|autorizzazioneý,|la|ricorrente|R.A.I.,|richia-
mate|le|proprie|precedenti|deduzioni|circa|l'inconfigurabilita©|d'un|potere|
autorizzatorio|del|Ministro|rispetto|ûad|operazioni|come|quella|per|cui|e©|
causaý,|sostiene|che,|avendo|essa|ûcomunicato|preventivamente|l'operazione|
di|cessione|al|Ministero|con|nota|del|28|marzo|2000ý|ed|avendolo|nuova-
mente|sollecitato|ûad|esprimersi|in|ordine|alla|cessione|con|nota|del|27|aprile|
2001|(omissis) 
risulta|specioso|il|rilievo|secondo|il|quale|la|RAI|non|avrebbe|
richiesto|la|preventiva|autorizzazione|dell'operazioneý.|

Le|obiezioni|della|RAI|sono|inconsistenti,|come|peraltro|la|difesa|del|
Ministro|ha|messo|in|luce.|Basti|qui|aggiungere|che|le|due|ûnoteý|inviate|
all'on.|Gasparri|dal|dott.|Zaccaria,|erano|non|gia©|formali|richieste|di|auto-
rizzazione,|bens|©,|come|del|resto|si|afferma|nel|ricorso,|mere|sollecitazioni.|

Ma|neppure|sul|cruciale|punto|della|ûperdita|di|controlloý|di|RAI|WAY|
le|avverse|deduzioni|colgono|nel|segno.|Infatti,|anche|se|si|accogliesse|l'inter-
pretazione|restrittiva|proposta|nel|ricorso|(pag.|21|e|22)|circa|il|significato|
da|attribuirsi|ai|termini|ûcontrolloý|e|ûinfluenza|dominanteý,|non|sarebbe|
possibile|sottrarsi|alla|soverchiante|tempra|di|talune|clausole|dei|patti|para-
sociali|sottoscritti|da|RAI|S.p.a.,|CCR|S.r.l.|e|Crown|Castle|International|
Corporation.|

In|particolare|(non|senza|rimarcare|che|nel|preambolo|di|tali|patti|si|da©|
grande|rilievo|all'impegno|di|RAI|WAY|di|fornire|alla|RAI,|tra|l'altro,|i|ser-
vizi|relativi|alle|ûreti|di|telecomunicazione|(omissis) 
avuto|particolare|
riguardo|all'evoluzione|delle|tecnologie|digitaliý)|osserva|il|concludente:|

öcon|l'art.|1|ûsi|intende|consentire|il|coinvolgimento|del|partner|
nella|gestione|della|Societa©|ý.|

Il|reale|significato|di|questa|affermazione|si|coglie|alla|lettura|delle|
successive|clausole|e|ne|costituisce|la|base.|Il|ûcoinvolgimentoý,|difatti,|
si|attuera©|con|un|vero|e|proprio|ordito|normativo,|mediante|il|quale|sara©|
espressa|ed|attuata|la|posizione|dominante,|benche¨socio|di|minoranza,|
di|CCR;|

öcon|l'art.|2|si|dispone|che|il|c.d.a.|sara©|composto|ûdi|otto|membri,|
cinque|dei|quali|saranno|nominati|dalla|RAI,|mentre|i|restanti|tre|saranno|
nominati|dal|partner.|Il|Presidente|del|c.d.a.|sara©|nominato|previa|consulta-
zione|con|la|RAI,|fra|i|consiglieri|designati|dal|partner|e|l'amministratore|
delegato|sara©|nominato,|previa|consultazione|con|il|partner,|fra|i|consiglieri|
designati|dalla|RAIý.|

Senonche¨il|successivo|art.|3|öpremesso|che|ûper|l'intera|durata|dei|
presenti|Patti|parasociali|la|gestione|della|Societa©|sara©|svolta|in|conformita©|
al|businnes-plan 
triennale,|che|includera©|un|budget|relativo|a|ciascun|eserci-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

zio©annuale©öa©sua©volta©prescrive©che©le©decisioni©relative©all'adozione©dei©
business-plan 
e©dei©budget 
e©le©loro©eventuali©modifiche©potranno©essere©adot-
tate©dal©c.d.a.©unicamente©ûcon©il©voto©favorevole©di©almeno©due©consiglieri©
di©designazione©del©partnerý.©

Lo©stesso©art.©3,©alla©lettera©C,©dispone©inoltre©che©lo©stesso©meccanismo©
regga©le©delibere©del©c.d.a.©che©intenda©assumere©ûle©seguenti©iniziativeý©
(segue©l'elenco©di©ben©15©ûiniziativeý,©che©puo©ben©affermarsi©costituiscano©
ed©anzi©esauriscano©ogni©possibile©attivita©imprenditoriale,©finanziaria©ed©eco-
nomica©aziendale).©

Risulta©quindi©con©chiarezza,©dal©combinato©disposto©delle©riferite©
norme©contrattuali,©che©il©partner©assume,©proprio©in©relazione©al©ûcore©busi-
nessý©di©RAI©WAY,©quella©posizione©di©pieno©ûcontrolloý©e©di©ûinfluenza©
dominanteý,©irragionevolmente©negata©dalla©difesa©della©RAI.©

A©cio©si©aggiunga©che©al©presidente©della©Societa©,©la©cui©nomina©spetta©al©
partner,©sono©attribuiti©dallo©statuto©i©poteri©piu©significativi,©mentre©si©sta-
glia©come©figura©di©importanza©secondaria,©se©non©trascurabile,©quella©del-
l'amministratore©delegato,©la©cui©designazione©compete©a©RAI©S.p.a.©ed©i©cui©
poteri©sono©pero©espressamente©limitati©dall'art.©6,©punto©B,©al©quale©rimanda©
l'art.©3,©punto©F:©

öl'art.©4©dei©Patti©attribuisce©al©partner©il©potere©di©nominare©due©dei©
tre©sindaci©effettivi©che©formano©il©Collegio©sindacale.©

Anche©in©questo©caso,©considerate©le©decisive©funzioni©affidate©ai©sindaci©
dalla©legge©ordinaria,©e©difficile©disconoscere©l'ulteriore©egemonia©conferita©a©
CCR©(e©a©Crown©Castle).©

öin©virtu©dell'art.©5,©disciplinante©l'assemblea©dei©soci,©il©vantaggio©
che©deriverebbe©a©RAI©S.p.a.©dalla©titolarita©del©51%©delle©azioni©di©RAI©
WAY©viene©annullato.©Difatti©le©delibere©di©competenza©dell'assemblea©
straordinaria©(decisive,©com'e©noto,©nella©gestione©delle©societa©)e©previsto©
siano©assunte©con©la©maggioranza©ösia©in©prima©che©in©seconda©convoca-
zione©ödel©67%©dell'intero©capitale.©Inoltre©e©prevista©identica©maggioranza©
per©le©delibere©dell'Assemblea©ordinaria©che©abbiano©ad©oggetto©gli©atti©di©
disposizione©di©azioni©detenute©da©Rai©WAY,©la©distribuzione©di©dividendi,©
la©remunerazione©dei©consiglieri,©le©materie©di©cui©all'art.©3,©par.©C©(cioe©le©
15©sopra©elencate)©l'acquisto©di©azioni©proprie©o©di©diritti©di©opzione.©

Come©e©agevole©constatare,©trattasi©di©svuotamento©della©formale©mag-
gioranza©azionaria.©

öper©l'art.©6©e©riservata©esclusivamente©ai©consiglieri©nominati©dal©
partner©la©designazione©del©direttore©della©funzione©sviluppo©di©business,©al©
quale©ûl'amministratore©delegato©conferira©procura,©delegandogli©pieni©
poteri,©equiparabili©ai©poteri©delegati©all'amministratore©delegato©dal©consi-
glio©d'amministrazione,©limitatamente©alla©gestione©del©Tower 
Business 
(omissis).Per©Tower 
Business 
si©intende©la©fornitura©di©infrastrutture©wire-
less©e©relativi©servizi©ad©operatori©wireless©(inclusi©operatori©telefonici,©ope-
ratori©wireless 
ûloca 
loopý,©operatori©Tetra,©UMTS©e©di©altra©tecnologia©
mobile,©esistente©o©futura),©inclusa©la©locazione©di©siti/antenne©e©servizi©di©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

co-locazione,¨servizi¨ûbuilt-to-suitý, 
programmazione¨di¨rete¨e¨design,¨
ricerca¨ed¨acquisizione¨di¨siti,¨design¨e¨costruzione¨di¨siti,¨installazione¨e¨
ûcommissioningý¨di¨siti,¨ottimizzazione¨della¨rete,¨manutenzione¨delle¨infra-
strutture,¨gestione¨e¨manutenzione¨della¨rete¨e¨relativi¨servizi¨di¨trasmis-
sione¨a¨microonde¨o¨fibreý.¨(ibidem) 


E¨qui¨si¨chiuderebbe¨l'accerchiamento¨della¨RAI¨ad¨opera¨di¨Crown¨
Castle¨(o,¨se¨si¨preferisce,¨di¨CCR)¨considerata¨l'importanza¨che¨assume¨il¨
Direttore¨nello¨scenario¨produttivo¨ed¨imprenditoriale¨della¨Societa©¨,¨anche¨
per¨la¨sua¨inamovibilita©¨(la¨procura¨conferitagli¨dall'A.D.¨e©¨irrevocabile)¨non-
che¨per¨l'entita©¨delle¨materie¨a¨lui¨riservate¨(in¨particolare¨il¨marketing).¨

Ma¨non¨basta.¨Il¨ûcoinvolgimentoý¨del¨partner¨nella¨gestione¨prelude¨r
ivelando¨al¨tempo¨stesso¨il¨concorde¨disegno¨dei¨contraenti¨di¨espropriare¨
la¨RAI¨dell'intera¨rete¨öal¨programmato¨trasferimento¨del¨pacchetto¨azio-
nario¨nelle¨mani¨di¨CCR¨öCrown¨Castle.¨E¨in¨verita©¨:¨

öl'art.¨6,¨punto¨H,¨prescrive:¨ûI¨soci¨convengono¨che¨qualora¨la¨
Societa©¨decidesse¨di¨vendere¨o¨comunque¨trasferire¨(in¨tutto¨o¨in¨parte)¨la¨
rete¨di¨fibre¨ottiche¨situata¨in¨Roma¨e¨dintorni,¨RAI¨fara©¨in¨modo¨che¨la¨
Societa©¨conceda¨a¨Crown¨Castle¨o¨ad¨una¨controllata¨di¨Crown¨Castle¨il¨
diritto¨di¨prelazione,¨alle¨stesse¨condizioni¨offerte¨da¨qualunque¨terzo,¨per¨
l'acquisto¨di¨tale¨reteý;¨

öl'art.¨7,¨punto¨A,¨dispone:¨ûLe¨parti¨inoltre,¨convengono¨che¨qua-
lora¨la¨RAI¨o¨ogni¨sua¨controllata¨intenda¨cedere¨o,¨a¨qualsiasi¨titolo,¨trasfe-
rire¨una¨partecipazione¨posseduta¨in¨ogni¨controllata¨della¨RAI,¨diversa¨
dalla¨Societa©¨,¨in¨modo¨tale¨che¨la¨Societa©¨perda¨la¨qualifica¨di¨controllata¨
della¨RAI,¨questa¨dovra©¨cedere¨l'intera¨partecipazione¨posseduta¨in¨tale¨con-
trollata¨e¨Crown¨Castle¨(o¨ogni¨controllata¨della¨Crown¨Castle¨indicata¨dalla¨
stessa¨Crown¨Castle)¨avra©¨il¨diritto¨di¨prelazione,¨alle¨stesse¨condizioni,¨per¨
l'acquisto¨della¨partecipazione¨da¨cedere¨o¨trasferire.¨Il¨diritto¨di¨prelazione¨
potra©¨essere¨esercitato¨solamente¨sull'intera¨quota¨di¨capitale¨offerta¨in¨ven-
dita¨o¨da¨trasferireý;¨

ölo¨stesso¨art.¨7,¨punto¨J,¨prescrive¨infine¨che¨ûnel¨caso¨in¨cui¨la¨RAI¨
decidesse¨di¨cedere¨o¨trasferire¨le¨azioni¨da¨essa¨detenute¨nella¨Societa©¨(fatto¨
salvo¨il¨caso¨di¨offerta¨al¨pubblico)¨o¨nel¨capitale¨delle¨controllate¨della¨RAI¨
che,¨direttamente¨o¨indirettamente,¨possiedano¨una¨partecipazione¨nella¨
Societa©¨,¨e¨da¨tale¨cessione¨o¨trasferimento¨consegua¨la¨perdita¨da¨parte¨della¨
Societa©¨della¨qualifica¨di¨controllata¨della¨RAI,¨la¨RAI¨dovra©¨cedere¨o¨trasfe-
rire¨tutte¨le¨suddette¨azioni¨mediante¨una¨procedura¨di¨vendita¨aperta¨al¨pub-
blico¨e¨il¨partner¨e¨Crown¨Castle¨avranno¨il¨diritto¨di¨partecipare¨a¨tale¨ven-
dita¨o¨trasferimento¨con¨le¨azioni¨che¨a¨quella¨data¨il¨partner¨deterra©¨nella¨
Societa©¨o¨con¨le¨azioni¨detenute¨nelle¨controllate¨di¨Crown¨Castle¨che,¨diret-
tamente¨o¨indirettamente,¨possiedano¨in¨quel¨momento,¨come¨unica¨attivita©¨
(ad¨eccezione¨della¨cassa¨ovvero¨di¨titoli¨equivalenti)¨una¨partecipazione¨nella¨
Societa©¨ý.¨

Sul¨punto¨in¨esame¨non¨puo©¨dubitarsi¨dunque¨övisto¨il¨cappio¨stretto¨
al¨collo¨di¨RAI¨S.p.a.¨öche¨la¨qualifica¨di¨socio¨di¨maggioranza,¨a¨questa¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

attribuita©in©forza©della©formale©titolarita©del©51%©delle©azioni©di©RAIWAY,©
si©riduca©ad©un©esangue©nomenjuris.©Il©ûcontrolloý©e©lû'influenza©dominanteý©
sono©riferibili©unicamente,©per©virtu©dei©commentati©Patti©parasociali,©al©
socio©minoritario.©Ogni©residuo©dubbio©si©dissolve©allorche¨si©ha©occasione©
di©constatare©che©viene©prefigurata©come©possibile,©anzi©probabile,©la©futura©
abdicazione,©da©parte©della©concessionaria,©della©titolarita©del©51%©delle©
azioni©della©Societa©strumentale©mediante©cui©viene©operativamente©gestito©il©
servizio©pubblico.©L'ipotesi©öanzi©il©disegno©ösi©staglia©nitidamente©nel-
l'art.©7©dei©Patti©dianzi©chiosato,©laddove©si©prevede©che©RAIWAY©perda©la©
qualifica©di©ûcontrollataý©di©RAI©S.p.a.©e©che©in©tal©caso©Crown©Castle©ne©
assuma©essa,©mediante©l'esercizio©del©diritto©di©prelazione,©il©controllo.©

I©divieti©posti©dalla©legge©vengono©cos|©aggirati©con©convergente©medi-
tata©manovra,©ascrivibile©a©concorde©volonta©di©entrambi©i©contraenti.©Per©
quel©che©riguarda©i©sottoscrittori©di©parte©RAI,©non©possono©sottrarsi©a©
responsabilita©risarcitoria,©quanto©meno©per©gli©ingentissimi©costi©della©
spregiudicata©operazione,©coloro©che©hanno©negoziato©e©sottoscritto©i©Patti©
parasociali©e©coloro©che©li©hanno©asseverati:©il©presidente©Zaccaria©e©il©
direttore©generale©Cappon©(con©il©suo©predecessore©Celli)©in 
primis;gli©
amministratori©ed©i©sindaci©di©RAI©S.p.a.,©e©di©RAIWAY.©Gia©lo©SNATER©
ne©prefiguro©,©in©un©esposto©ed©in©due©successive©memorie©presentate©al©
Pubblico©Ministero©presso©il©Tribunale©civile©di©Roma©(v.©all.)©la©responsa-
bilita©per©ûgravi©irregolarita©ý,©ex 
art.©2409©cod.©civ.©Per©quanto©in©questa©
sede©possa©valere,©quella©denuncia©viene©ribadita©fermamente,©non©foss'al-
tro©che©per©consolidare©le©ragioni©che©il©Ministro©ha©posto©a©base©del©pro-
prio©dissenso.©

Reputa©in©conclusione©lo©Snater©che©siano©comprovate,©di©la©del©necessa-
rio,©le©ûragioni©di©opportunita©ý©poste©dal©Ministro©a©base©del©diniego©di©auto-
rizzazione:©ragioni©alle©quali,©del©resto,©ha©fornito©esauriente©e©dotta©motiva-
zione©l'Avvocatura©dello©Stato©nella©sua©memoria.©

Allo©stesso©modo©emerge©con©chiarezza©dalle©carte©processuali©la©fonda-
tezza©del©centrale,©dirimente©rilievo,©secondo©cui©la©cessione©del©49%©delle©
azioni©di©RAI©WAY,©alla©luce©soprattutto©delle©clausole©esposte©nei©Patti©
parasociali©öche©non©appaia©esagerato©definire©iugulatorie©(ma©con©il©condi-
mento©d'una©inusitata©sindrome©di©Stoccolma,©che©sembra©aver©colpito©gli©
amministratori©e©i©sindaci©di©RAI©S.p.a.)©öconferirebbe©al©partner©un©
ûpotere©d'indirizzo©strategico©dell'attivita©di©RAI©WAY©addirittura©superiore©
a©quello©del©socio©di©maggioranzaý.©

Tali©sono©i©motivi©per©i©quali©la©maggioritaria©organizzazione©sindacale©
della©RAI©interviene©nel©presente©giudizio©ad 
opponendum 
e©conclude©chie-
dendo©öfatte©proprie©le©deduzioni©e©conclusioni©della©difesa©erariale©öper©
il©rigetto©del©ricorso©di©RAI©S.p.a.,©con©favore©di©spese.©

Saranno©prodotti©documenti©e©atti©di©cui©al©separato©elenco.©

Roma,©22©febbraio©2002©

Avv. 
CarlO 
d'Inzilloý

. 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

doc. 
5. 
öLa 
sentenza 
del 
TAR 
Lazio, 
12 
marzo 
2002, 
n. 
1897. 


«
û
(Omissis) 
Fatto. 
La©Rai©ha©costituito,©in©data©29©luglio©1999,©con©Rai©

Trade©S.p.a.©(totalmente©partecipata©dalla©stessa©Rai),©una©societa©
denominata©Newcotd©S.p.a.©(denominazione©successivamente©mutata©in©Rai-
Way),©con©capitale©sociale©da©essa©detenuto©per©intero,©allo©scopo©di©avvalersene©
per©lo©svolgimento©delle©attivita©inerenti©all'installazione©e©all'esercizio©degli©
impianti©tecnici.©

Con©provvedimento©dell'11©novembre©1999©la©Rai©otteneva©l'autorizza-
zione©ministeriale©a©tal©fine©prescritta©dall'art.©1,©quinto©comma©del©decreto©
del©Presidente©della©Repubblica©28©marzo©1994©(contenente©l'approvazione©
della©convenzione©tra©il©Ministero©delle©poste©e©delle©telecomunicazioni©e©la©
Rai©per©la©concessione©in©esclusiva©del©servizio©pubblico©di©diffusione©circo-
lare©di©programmi©sonori©e©televisivi©sull'intero©territorio©nazionale).©Quindi,©
con©atto©di©conferimento©del©29©febbraio©2000,©trasferiva©a©RaiWay©il©ramo©
aziendale©costituito©dalle©attivita©,©beni©e©organizzazione,©gia©assicurato©dalla©
ûDivisione©trasmissione©e©diffusioneý©della©stessa©Rai.©

In©data©5©giugno©2000©le©due©societa©sottoscrivevano©un©ûcontratto©di©
fornitura©di©servizi©di©trasmissione©e©diffusioneý,©con©il©quale©la©Rai©affidava©
a©RaiWay©(ai©sensi©della©precitata©convenzione©e©dell'autorizzazione©ministe-
riale©dell'11©novembre©1999)©ûla©fornitura©dei©servizi©relativi©all'installazione,©
manutenzione©e©gestione©di©reti©di©telecomunicazioni©e©la©prestazione©di©ser-
vizi©di©trasmissione,©distribuzione©e©diffusione©di©segnali©e©di©programmi©
radiofonici©e©televisiviý©e©RaiWay©si©impegnava©a©garantire©lo©svolgimento©
di©tali©servizi©ûin©conformita©con©i©livelli©di©servizio,©copertura©e©continuita©
previsti©dalla©convenzione©e©dal©contratto©di©servizioý,©stipulato©tra©la©Rai©e©
l'Amministrazione©concedente.©

Con©nota©prot.©n.©0079/11983©del©28©marzo©2000,©la©Rai©notiziava©il©
Ministero©delle©comunicazioni©di©aver©proceduto©a©conferire©in©ûRai©Wayý©il©
ramo©aziendale©costituito©dall'ex©ûDivisione©diffusione©e©trasmissioneý©e©di©
aver©avviato©la©procedura©di©collocamento©sul©mercato©di©una©quota©minori-
taria,©non©superiore©al©49%,©della©sua©partecipazione©nel©capitale©di©RaiWay.©

Con©contratto©di©compravendita,©sottoscritto©in©data©27©aprile©2001,©pre-
vio©acquisto©della©partecipazione©detenuta©dalla©Rai©Trade©S.p.a.,©la©Rai©
cedeva©alla©CCR©S.r.l.,©societa©indirettamente©controllata©da©Crown©Castle©
Internazional©Corporation,©le©azioni©rappresentative©del©49%©del©capitale©
della©RaiWay©contro©il©versamento©di©lire©791,4©miliardi©e©sottoscrivendo©
con©il©partner©dei©patti©parasociali©finalizzati©a©disciplinare©l'esercizio©delle©
rispettive©prerogative©di©soci.©

Nel©contratto©di©compravendita©azionaria©si©stabiliva©l'automatica©riso-
luzione©dell'accordo©di©cessione©nel©caso©di©ûmancato©rilascio©dell'incondizio-
nata©autorizzazione©da©parte©dell'Autorita©garante©della©concorrenza©e©del©
mercato,©ai©sensi©e©per©gli©effetti©della©legge©n.©287/1990ý,©ûe/o©di©mancato©
rilascio©da©parte©del©Ministero©dell'attestazione©di©conformita©dell'operazione©
alla©convenzione©e©all'autorizzazione©dell'11©novembre©1999,©entro©il©termine©
di©sei©mesi©dalla©data©di©stipulazione©del©contratto©(27©aprile©2001)ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Nella©medesima©data©di©sottoscrizione©del©contratto,©l'operazione©veniva©
comunicata©alla©precitata©Autorita©garante©e©al©Ministero.©

L'Autorita©antitrust©riteneva©di©non©dover©avviare©l'istruttoria©di©cui©
all'art.©16,©quarto©comma,©della©legge©n.©287/1990©e©analoga©determinazione©
veniva©assunta©dall'Autorita©per©le©garanzie©nelle©comunicazioni.©

Diversamente,©il©Ministero,©nella©considerazione©che©l'operazione©
dovesse©essere©preventivamente©autorizzata,©con©provvedimento©del©26©otto-
bre©2001,©negava©la©ûpresa©d'attoý©della©cessione©della©partecipazione©aziona-
ria©in©questione.©

Conseguentemente,©la©Crown©Castle©chiedeva©la©risoluzione©del©con-
tratto©e©la©Rai©provvedeva©alla©restituzione©del©prezzo©delle©azioni©e©gli©inte-
ressi©maturati©dalla©data©di©stipulazione©del©contratto.©

Asserendo©l'illegittimita©del©provvedimento©negativo,©la©Rai©e©insorta,©
con©ricorso©notificato©in©data©23©novembre©2001,©chiedendone©l'annullamento©
e©l'adozione©di©una©decisione©che,©disponendo©la©reintegrazione©in©forma©spe-
cifica,©emetta©un©provvedimento©che©tenga©conto©della©ûpresa©d'attoý©negata©
dal©Ministero©o,©in©subordine,©condanni©quest'ultimo©al©risarcimento©dei©
danni©sub|©ti.©

Dopo©aver©premesso©alcune©considerazioni©sulla©caratterizzazione©del-
l'atto©impugnato©che,©in©ragione©della©sua©natura©ibrida,©dovrebbe©qualificarsi©
come©dichiarazione©di©scienza©piuttosto©che©come©atto©autorizzatorio©(come©
riferito©nell'atto©medesimo)©la©ricorrente©ne©deduce©l'illegittimita©per©incom-
petenza,©eccesso©di©potere,©sotto©distinti©profili,©violazione©e©falsa©applica-
zione©di©legge.©

Costituendosi©in©giudizio©l'amministrazione©intimata©ha©replicato©alle©
tesi©contenute©in©ricorso©del©quale©ha©eccepito,©in©via©preliminare,©l'inammis-
sibilita©e,©nel©merito,©l'infondatezza.©

Con©atto©notificato©in©data©25©febbraio©2002©ha©dispiegato©intervento©ad©
opponendum©lo©SNATER,©nella©qualita©di©Sindacato©nazionale©autonomo©
telecomunicazioni-radiotelevisioni.©

Alla©pubblica©udienza©del©27©febbraio©2002,©sulle©conclusioni©delle©parti,©
il©ricorso©e©stato©trattenuto©in©decisione.©

Diritto 
1.©öOggetto©dell'impugnativa©e©il©provvedimento©in©data©
26©ottobre©2001,©con©il©quale©il©Ministero©delle©comunicazioni©ha©espresso©il©
proprio©diniego©alla©ûcessione©da©parte©della©Rai©a©CCR©S.r.l.©delle©azioni©
rappresentative©del©49%©del©capitale©di©RaiWay©S.p.a.ý.©

La©determinazione©impugnata©risulta©preliminarmente©motivata©con©la©
circostanza©che©il©contratto©di©cessione©delle©azioni©di©RaiWay©avrebbe©
postulato©la©preventiva©autorizzazione©ministeriale;©e©cio©in©conformita©al©
provvedimento©del©Ministro©delle©comunicazioni©dell'11©novembre©1999,©
che©aveva©autorizzato©la©Rai©ad©avvalersi©di©una©societa©da©quest'ultima©
controllata©per©lo©svolgimento©delle©attivita©inerenti©all'installazione©e©all'e-
sercizio©degli©impianti©tecnici,©ai©sensi©dell'art.©1,©quinto©comma,©della©con-
venzione©öintervenuta©tra©il©Ministero©delle©poste©e©delle©telecomunica-
zioni©e©la©Rai©öapprovata©con©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©
del©28©marzo©1994.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE241

La©mancata©ûpresa©d'attoý©in©ordine©all'intervenuta©operazione©commer-
ciale©si©sostiene,©poi,©fondamentalmente©sulle©argomentazioni©di©seguito©
riportate:©

ögli©impianti©di©RaiWay©avrebbero©una©ûpotenzialita©di©applicazione©
tale©da©poterli©sfruttare©anche©per©delicatissimi©compiti©di©sicurezzaý©e©ûsolo©
una©gestione©realmente©riconducibile,©anche©indirettamente©alla©parte©pub-
blicaý©potrebbe©garantirne©la©piena©disponibilita©;©

öûla©valutazione©sugli©impianti©in©questioneý©sarebbe©ûanaloga©a©
quella©fatta©nel©lontanissimo©1991©dall'IRIý;©

öi©patti©parasociali©sottoscritti©contestualmente©alla©stipula©del©con-
tratto©di©compravendita©conferirebbero©al©ûpartner©un©potere©di©indirizzo©
strategico©dell'attivita©di©RaiWay©addirittura©superiore©a©quello©del©socio©
di©maggioranza;©

öin©conclusione,©ûil©controllo©di©RaiWayý©non©farebbe©ûpiu©capo©
alla©concessionaria,©con©conseguente©alterazione©delle©condizioni©dell'autoriz-
zazione©rilasciata©dal©Ministero©alla©Rai©con©provvedimento©11©novembre©
1999ý.©

2.©öInsorgendo©contro©il©provvedimento©ministeriale©negativo©la©
societa©concessionaria©ne©contesta©la©legittimita©sostenendo©che©il©Ministero©
avrebbe©agito©con©incompetenza,©in©carenza©di©un©potere©autorizzatorio©in©
ordine©all'intervenuta©attivita©contrattuale,©con©eccesso©di©potere©per©svia-
mento,©difetto©di©istruttoria©e©di©motivazione,©e,©nel©merito,©con©valutazioni©
erronee©circa©l'asserita©perdita©di©controllo©da©parte©della©Rai©nei©confronti©
della©societa©RaiWay.©
3.©öResistendo©al©ricorso©l'amministrazione©intimata©ne©eccepisce©l'i-
nammissibilita©sotto©piu©profili:©per©carenza©di©interesse©all'impugnativa;©per©
difetto©di©giurisdizione©del©giudice©amministrativo©in©relazione©al©rapporto©
controverso©(che©si©innesterebbe©su©una©pretesa©attinente©a©diritti©soggettivi©
derivanti©dal©contratto©di©cessione©di©una©partecipazione©azionaria)©e©alla©
natura©dell'atto©impugnato©(che,©in©ragione©dell'ampia©discrezionalita©
politico-amministrativa©che©lo©caratterizza,©si©atteggerebbe©ad©atto©politico©o©
comunque©di©alta©amministrazione).©
4.©öLadisaminadelleeccezionipregiudizialiinordineall'ammissibilita©del©
ricorso©postulalapreliminaredefinizionedellanaturadell'atto©impugnato.Anche,©
perche¨,©in©dissonanza©con©la©prospettazione©in©proposito©svolta©dalla©difesa©era-
riale,©la©parte©ricorrente©attribuisce©all'atto©impugnato©ûnatura©ibridaý,©sostanzial-
mente©configurandolo,©poi,©come©ûdichiarazione©di©scienzaý,©nella©considerazione©
che©il©Ministero©sarebbe©ûstato©chiamato©dalle©parti©ad©esprimere©una©valutazione©
sulla©regolarita©dell'operazioneý©(di©cessione©delle©azioni©di©RaiWay).©
La©messa©a©fuoco©della©caratterizzazione©giuridica©dell'atto©impugnato©
rende©pero©opportuna©la©puntuale©descrizione©dei©fatti©entro©cui©si©iscrive©la©
vicenda©all'esame.©

Con©provvedimento©dell'11©novembre©1999,©la©Rai©veniva©autorizzata©
dal©Ministero©delle©comunicazioni©öai©sensi©dell'art.©1,©quinto©comma,©della©
convenzione©Stato-Rai,©approvata©con©decreto©del©Presidente©della©Repub-


242RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

blica©28©marzo©1994©öad©avvalersi©di©una©societa©per©azioni,©la©Newcotd,©
interamente©posseduta©e©controllata©dalla©stessa©Rai,©per©lo©svolgimento©delle©
attivita©inerenti©all'installazione©e©all'esercizio©tecnico©degli©impianti©di©cui©
all'art.©1,©quarto©comma,©lettera©a) 
di©detta©convenzione.©

Nell'atto©autorizzativo©si©stabiliva©espressamente©che:©ûogni©variazione©
dell'attuale©assetto©di©controllo©della©New.Co.©TD©S.p.a.,©da©parte©di©codesta©
Societa©,©deve©essere©preventivamente©autorizzata©da©questo©Ministeroý.©

In©seguito,©la©predetta©societa©Newcotd©mutava©la©propria©denominazione©in©
RaiWay©S.p.a.,©alla©quale,©con©atto©del©29©febbraio©2000,©veniva©trasferito©il©ramo©
aziendale©costituito©dall'ex©ûDivisione,©diffusione©e©trasmissioneý©della©stessa©Rai.©

Nel©comunicare©al©Ministero©l'intervenuto©conferimento©a©RaiWay©del©
predetto©ramo©aziendale,©la©Rai,©con©nota©del©28©marzo©2000,©dava©assicura-
zione©del©fatto©che©l'operazione©non©aveva©ûcomportato,©ai©sensi©di©quanto©
disposto©nella©quarta©proposizione©del©citato©provvedimento©ministeriale©(id 
est:©dell'11©novembre©1999)©variazione©alcuna©dell'assetto©di©controllo©che,©
per©tipologia,©forme©e©strumenti©di©acquisizione©e©di©mantenimento©rimane©
quello©di©cui©all'art.©2359,©comma©1,©n.©1,©codice©civile©esistente©al©momento©
del©rilascio©dell'autorizzazione©ad©avvalersi©di©societa©controllate©per©l'eserci-
zio©delle©attivita©assentite©in©concessioneý.©Soggiungeva,©poi,©la©Rai©che©il©
proprio©consiglio©di©amministrazione,©ûall'esito©delle©procedure©selettiveý©
aveva©ûdeliberato©di©conferire©alla©societa©Merrill©Lynch©l'incarico©sospensi-
vamente©condizionato©all'omologazione©della©delibera©di©aumento©di©capitale©
di©RaiWay©di©svolgere©le©funzioni©di©advisor©affinche¨assista©la©Rai©nella©pro-
cedura©di©collocamento©di©una©quota©minoritaria,©non©superiore©al©49%©e,©
orientativamente,©non©inferiore©al©30%©della©sua©partecipazione©nel©capitale©
RaiWayý.©

Con©nota©del©27©aprile©2001,©la©Rai©informava©il©Ministero©delle©comuni-
cazioni©di©aver©stipulato,©in©pari©data,©un©contratto©di©compravendita©avente©
ad©oggetto©la©cessione©ûalla©CCR©S.r.l.,©societa©indirettamente©controllata©
da©Crown©Castle©Internazional©Corp.,©le©azioni©rappresentative©del©49%©del©
capitale©della©RaiWay,©mantenendo©quindi©la©titolarita©del©residuo©51%©del©
capitale©socialeý.©Informava,©altres|©,©che,©contestualmente©alla©sottoscrizione©
del©contratto©le©parti©avevano©sottoscritto©dei©ûpatti©parasocialiý©finalizzati©
a©disciplinare©l'esercizio©delle©rispettive©prerogative©dei©soci.©

Al©contratto,©reso©subito©efficace©tra©le©parti,©accedevano©due©condizioni©
risolutive©consistenti:©la©prima,©nel©mancata©rilascio©dell'autorizzazione©all'o-
perazione©da©parte©dell'Autorita©garante©della©concorrenza©e©del©mercato,©ai©
sensi©della©legge©n.©287/1990;©la©seconda,©nel©mancato©rilascio,©entro©sei©mesi©
dalla©data©di©sottoscrizione©del©contratto,©di©una©ûpresa©d'attoý©da©parte©del©
Ministero©delle©comunicazioni©dell'intervenuta©cessione©e©del©fatto©che©que-
st'ultima©fosse©conforme©ûai©termini©e©alle©condizioni©della©convenzione©e©del-
l'autorizzazione,©con©particolare©riferimento©al©requisito©del©mantenimento©
del©controllo©della©RaiWay©da©parte©della©scrivente©Rai©per©le©finalita©della©
convenzione©e©dei©relativi©contratti©di©serviziý.©

Approssimandosi©la©data©stabilita©per©la©ûpresa©d'attoý,©la©Rai,©con©nota©
del©18©ottobre©2001©indirizzata©al©Ministero,©nel©ripercorrere©le©fasi©salienti©
del©procedimento,©puntualizzava©come©ûl'Autorita©del©garante©e©della©concor-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

renza©del©mercato,©con©provvedimento©protocollo©n.©9859©dell'8©agosto©2001ý©
aveva©ûritenuto©di©non©dover©avviare©l'istruttoria©di©cui©all'art.©16,©comma©4,©
della©legge©n.©287/1990©e©che©ûanaloga©determinazioneý©era©ûstata©assunta,©
con©riferimento©all'operazione©in©parola,©dall'Autorita©per©le©garanzie©nelle©
comunicazioni,©con©parere©del©6©agosto©2001ý.©Sollecitava©pertanto©l'Ammi-
nistrazione©al©rilascio©ûdella©positiva©comunicazione©di©presa©d'attoý,©gia©
richiesta©il©precedente©27©aprile,©ricordando©come,©ûsia©nel©caso©in©cui©non©
fosse©rilasciata©alcuna©comunicazione©da©parte©del©Ministero©entro©il©predetto©
termine©(del©26©ottobre©2001),©sia©nel©caso©in©cui©il©Ministero©rilasciasse©una©
comunicazione©di©diniego©della©richiesta©presa©d'atto,©gli©accordi©negoziali©
con©la©Crown©Castle©International©Corporation©perderebbero©di©efficacia,©
con©conseguente©obbligo©di©restituzione©a©Crown©Castle©del©prezzo©delle©
azioni©RaiWay,©pari©a©lire©791,4©miliardi©oltre©gli©interessi©maturati©dal©
27©aprile©2001ý.©

Avveniva,©intanto,©in©data©20©ottobre©2001,©che©il©Ministro©delle©comuni-
cazioni,©sulla©base©di©un©esame©del©contratto©e©dei©patti©parasociali,©rappre-
sentava©alla©Crown©Castle©ûla©netta©impressioneý©che©ûil©rispetto©formale©del-
l'autorizzazione©(essendo©RaiWay©posseduta©al©51%©dalla©Rai)ý©poteva©ûnon©
essere©sufficiente©a©modificare©il©quadro©di©sostanziale©perdita©di©controllo©
da©parte©della©Rai©di©un'attivita©di©rilevante©interesse©strategico©nazionaleý.©
Evidenziava,©altres|©,©come©ûi©fatti©dell'11©settembre©e©gli©sviluppi©successiviý©
rendevano©ûancora©piu©rilevanti©le©preoccupazioni©circa©le©possibili©limita-
zioni©di©un©effettivo©esercizio©del©controllo©su©un©fondamentale©elemento©del©
patrimonio©tecnologico©nazionale©da©parte©della©Raiý,©e©cio©imponeva©al©
Ministero©ûun'attenta©considerazione©dei©preminenti©interessi©nazionaliý.©

Il©successivo©22©ottobre,©il©Presidente©della©societa©statunitense©replicava©che©
i©patti©negoziali©conclusi©con©la©Rai©prevedevano©un©ruolo©decisivo©(decisive 
role)©
di©Crown©Castle©nella©conduzione©(in 
the 
management)dell'attivita©del©Tower 
business 
e©un©ruolo©significativo©nella©gestione©dell'azienda©(anda 
significant 
role 
in 
themanagement 
ofRaiWay).©Rappresentava,©poi,©l'intenzione©di©Crown©Cas-
tle,©qualora©il©Governo©avesse©deciso©di©procedere©ad©una©privatizzazione©degli©
assets 
in©questione,©di©acquisire©il©pacchetto©di©maggioranza©della©societa©RaiWay©
al©fine©di©poter©piu©compiutamente©realizzare©gli©obiettivi©prefissati.©

Interveniva,©quindi,©e©infine,©l'atto©del©26©ottobre©2001©con©il©quale©il©
Ministero©delle©comunicazioni©negava©la©presa©d'atto©richiesta©con©la©nota©
del©27©aprile©2001©preliminarmente©rilevando©come©la©Rai,©anziche¨richiedere©
la©preventiva©autorizzazione,©cos|©come©stabilito©nel©provvedimento©del-
l'11©novembre©1999,©aveva©anticipato©il©perfezionamento©del©contratto©di©ces-
sione,©condizionandone©risolutivamente©l'efficacia©alla©mancata©ûpresa©
d'attoý©dell'Amministrazione.©Soggiungeva©poi,©quanto©al©merito©dell'opera-
zione©della©cessione©della©partecipazione©azionaria©in©questione,©che,©ûcon-
travvenendo©all'impegno©assunto©dalla©Rai©circa©il©mantenimento©del©con-
trollo©di©RaiWay©e©posto©alla©base©dell'autorizzazione©rilasciata©in©data©
11©novembre©1999,©i©patti©parasocialiý©erano©tali©ûda©conferire©al©partner©un©
potere©di©indirizzo©strategico©dell'attivita©di©RaiWay©addirittura©superiore©a©
quello©del©socio©di©maggioranzaý.©


244RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

5.©öCos|©rappresentate©le©scansioni©fattuali©dell'articolata©vicenda,©
deve©definirsi©coerentemente©alla©premessa©metodologica©sopra©enunciata©
l'effettiva©portata©del©provvedimento©ministeriale©impugnato.©La©quale©va©
delineata©sulla©base©dell'oggettivo©contenuto©dell'atto,©riguardato©in©connes-
sione©sistematica©con©i©provvedimenti©e©le©attivita©a©cui©esso©accede.©
5.1.©öSu©tale©considerazione©non©puo©certamente©aderirsi©alla©concet-
tualizzazione©in©proposito©proposta©dalla©difesa©della©ricorrente.©
Invero,©affermare©la©natura©ûibridaý©dell'atto©impugnato,©per©pervenire©
poi©alla©conclusione©che©esso©si©qualifichi©come©una©ûdichiarazione©di©
scienzaý,©e©il©precipitato©di©una©ricostruzione©fattuale©e©giuridica©della©
vicenda©che©non©trova©rispondenza©nei©termini©obiettivi©del©suo©reale©svolgi-
mento.©Tale©ricostruzione©poggia,©infatti,©sul©dato©che©il©Ministro©sarebbe©
stato©legittimamente©chiamato©dalle©parti©a©esprimere©una©valutazione©sulla©
regolarita©dell'operazione©della©cessione©azionaria,©mentre©il©Ministro©mede-
simo©si©sarebbe©erroneamente©ritenuto©investito©di©un©potere©autorizzatorio©
esercitabile©in©via©preventiva.©Ma©un©siffatto©esito©di©considerazioni©conclu-
sive©potrebbe©fondatamente©sostenersi©solo©ove©si©acceda©alla©tesi©dalla©
sezione©non©condivisa©per©le©valutazioni©che©saranno©rassegnate©nel©prosieguo©
che©la©condotta©della©Rai,©per©quel©che©attiene©alla©perfezionata©attivita©con-
trattuale,©si©sia©attivata©e©mantenuta©nei©termini©stabiliti©dalla©convenzione©e©
dal©provvedimento©autorizzatorio©dell'11©novembre©1999.©

Quanto,©poi,©piu©specificamente©alla©natura©dell'atto©oggetto©dell'impu-
gnativa,©sembra©difficilmente©predicabile©il©suo©carattere©di©dichiarazione©di©
scienza©che,©come©e©noto,©vale©a©connotare©l'atto©per©i©suoi©profili©intellettivi©
(consistendo©essa©nella©manifestazione,©da©parte©di©un©soggetto,©di©una©pro-
pria©cognizione,©o©rappresentazione,©o©convinzione,©in©ordine©ad©una©data©
situazione)©piuttosto©che©per©quelli©volontaristici©mirati©alla©produzione©di©
ben©determinati©effetti.©

Orbene,©sotto©tale©riguardo,©e©con©attenta©considerazione©al©contenuto©del-
l'atto©ministeriale,©e©certo©che©quest'ultimo©si©caratterizza©per©il©suo©intentovolon-
taristico©di©risolvere©l'efficacia©dell'attivita©contrattuale©posta©in©essere©dalla©Rai©
con©il©partner©statunitense:©su©tale©non©confutabile©dato©l'atto©non©lascia©di©essere©
un©provvedimento©amministrativo©in©quanto©manifestazione©di©volonta©posta©in©
essere©da©un'autorita©amministrativa©nell'esercizio©di©una©potesta©pubblica.©

Piu©precisamente,©e©come©si©e©enunciato©in©fatto,©ci©si©trova©al©cospetto©di©
una©determinazione©autoritativa©con©la©quale©il©Ministro©delle©comunicazioni,©
ponendosi©criticamente©nei©riguardi©della©richiesta©avanzata©dalla©Rai©del©
rilascio©di©una©ûpresa©d'attoý©dell'operazione©commerciale©de 
qua,ne©ha©
denunciato©il©carattere©anomalo©in©quanto©successiva,©e©non©preventiva©(sotto©
forma©di©autorizzazione),©alla©stipula©del©contratto.©

Con©la©stessa©determinazione,©poi,©il©Ministro,©sulla©base©di©valutazioni©
implicanti©profili©di©ampia©discrezionalita©,©ha©negato©l'ammissibilita©dell'in-
tervenuta©cessione©azionaria©per©l'opportunita©di©conservare©la©titolarita©degli©
impianti,©in©capo©alla©societa©pubblica©concessionaria,©in©ragione©della©loro©
rilevante©importanza©strategica,©e©per©l'ulteriore©considerazione©che©la©disci-
plina©prevista©nei©patti©sociali©avrebbe©comportato©la©perdita,©da©parte©della©
concessionaria©medesima,©del©controllo©di©RaiWay.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

6.©öQuanto©puntualizzato©in©ordine©alla©consistenza©dell'atto©impu-
gnato©consente,©sotto©altro©verso,©di©disattendere©le©eccezioni©pregiudiziali©di©
inammissibilita©del©ricorso©variamente©sollevate©dalla©difesa©dell'Amministra-
zione©resistente.©
6.1.©öNon©ha©pregio,©anzitutto,©la©prospettazione©secondo©cui©la©Rai,©
in©considerazione©dell'attribuita©natura©di©semplice©dichiarazione©di©scienza©
dell'atto©impugnato,©sarebbe©priva©di©interesse©a©coltivare©l'impugnativa.©Si©e©
chiarita,©infatti,©l'esatta©portata©concettuale©dell'atto©ministeriale,©puntualiz-
zandosi©come©un©approccio©sostanzialistico©non©consente©di©considerarlo©nel©
senso©proposto©in©ricorso.©
Sotto©altro©verso,©non©puo©accedersi©alla©tesi©del©difetto©di©giurisdizione©
del©giudice©amministrativo©nel©rilievo©che©la©pretesa©della©ricorrente©atter-
rebbe©esclusivamente©a©diritti©soggettivi©derivanti©dal©contratto©di©cessione©
della©partecipazione©azionaria.©

Eéagevole,©in©proposito,©osservare©che©l'impugnativa©si©dirige©nei©
riguardi©di©una©determinazione©ministeriale©cui©non©puo©negarsi©natura©prov-
vedimentale.©Deve,©peraltro,©soggiungersi©che©la©situazione©all'esame©radica©
certamente©una©controversia©in©materia©di©servizi©pubblici,©come©tale©devo-
luta©ex 
lege 
alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo,©ai©sensi©
dell'art.©33,©secondo©comma,©lettere©b) 
e©c),©del©decreto©legislativo©31©marzo©
1998,©n.©80,©come©modificato©dall'art.©7©della©legge©21©luglio©2000,©n.©205,©
che©riserva©in©particolare©a©detto©giudice©le©controversie©rispettivamente:©
ûtra©amministrazioni©pubbliche©e©i©gestori©comunque©denominati©di©pubblici©
serviziý©(lettera©b.)©e©ûin©materia©di©vigilanza©e©di©controllo©nei©confronti©di©
gestori©dei©pubblici©serviziý©(lettera©c.).©

In©proposito,©non©puo©dubitarsi©del©fatto©che©la©presente©fattispecie,©
attinendo©a©questione©afferente©in©sostanza©la©materia©dei©pubblici©servizi©
nel©settore©delle©telecomunicazioni,©rientri©nella©precitata©previsione©legi-
slativa,©in©quanto©la©Rai©e©concessionaria©in©esclusiva©del©servizio©pubblico©
radiotelevisivo.©Qualita©questa©che,©come©puntualmente©rammentato©anche©
dalla©difesa©erariale,©comporta©l'attribuzione©alla©concessionaria©della©qua-
lifica©di©ûsocieta©di©interesse©nazionaleý©ai©sensi©dell'art.©2461©del©codice©
civile.©

6.2.©öUgualmente©da©disattendere©e©l'eccezione©pregiudiziale©di©inam-
missibilita©del©ricorso©per©difetto©di©giurisdizione,©desunta©dalla©natura©di©atto©
politico©del©provvedimento©impugnato,©come©tale©sottratto©al©sindacato©giuri-
sdizionale©ai©sensi©dell'art.©31©R.D.©26©giugno©1924,©n.©1054©(testo©unico©delle©
leggi©sul©Consiglio©di©Stato).©
In©proposito,©ripetendo©concetti©fin©troppo©noti,©e©appena©il©caso©di©
osservare©che,©nell'elaborazione©giurisprudenziale,©la©categoria©degli©atti©poli-
tici©risulta©ristretta©a©quegli©atti©palesemente©estranei©alla©funzione©ammini-
strativa©in©quanto©espressione©di©una©potesta©costituzionale©e©di©governo.©
Trattasi,©in©particolare,©di©atti©di©cos|©pregnante©necessita©per©il©funziona-
mento©del©nostro©sistema©costituzionale©che©non©sono©idonei©a©rifluire©lesiva-
mente©in©via©diretta©su©interessi©individuali©e©non©sono,©pertanto,©suscettibili©
di©essere©assoggettati©al©sindacato©giurisdizionale.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Orbene,¨per¨quanto¨il¨provvedimento¨impugnato¨involga¨la¨responsabi-
lita©¨politica¨del¨titolare¨del¨Dicastero,¨non¨puo©¨di¨certo¨affermarsi¨che¨il¨con-
tenuto¨dell'atto¨sia¨permeato¨di¨un¨cos|©¨totale¨rilievo¨e¨significato¨politico¨
da¨giustificare¨la¨sua¨sottrazione¨alla¨tutela¨giurisdizionale¨garantita¨dal-
l'art.¨113¨della¨Costituzione¨per¨le¨situazioni¨soggettive¨lese¨dai¨provvedi-
menti¨delle¨autorita©¨amministrative.¨

6.3.¨öAnche¨l'ultima¨eccezione¨pregiudiziale,¨che¨fa¨leva¨sul¨concetto¨
di¨attivita©¨ûdi¨alta¨amministrazioneý¨per¨inferire¨la¨non¨giustiziabilita©¨del¨
provvedimento¨ministeriale,¨non¨e©¨da¨condividere.¨
Infatti,¨anche¨se¨connotato¨da¨amplissima¨discrezionalita©¨,¨l'atto¨di¨alta¨
amministrazione¨e©¨pur¨sempre¨un¨vero¨e¨proprio¨atto¨amministrativo,¨e¨come¨
tale¨sicuramente¨sindacabile¨in¨sede¨giurisdizionale;¨sicche¨,¨per¨tale¨via,¨l'as-
serita¨caratterizzazione¨giuridica¨del¨provvedimento¨ministeriale¨non¨
potrebbe¨essere¨valorizzata¨per¨affermarne¨la¨sua¨non¨impugnabilita©¨.¨

7.¨öIl¨ricorso¨e©¨pertanto¨ammissibile.¨Esso,¨pero©¨,¨non¨merita¨accogli-
mento¨alla¨stregua¨delle¨considerazioni¨che¨seguono.¨
7.1.¨öNon¨e©¨anzitutto¨fondato¨l'iniziale¨motivo¨di¨ricorso,¨con¨il¨quale¨
e©¨dedotta¨l'incompetenza¨del¨Ministro¨ad¨adottare¨l'atto¨impugnato.¨Si¨
sostiene,¨in¨particolare,¨che,¨ai¨sensi¨dell'art.¨4,¨primo¨comma,¨del¨decreto¨
legislativo¨30¨marzo¨2001,¨n.¨165¨(che¨riproduce¨pedissequamente¨l'art.¨3¨del¨
decreto¨legislativo¨n.¨29/1993)¨l'adozione¨degli¨atti¨e¨dei¨provvedimenti¨di¨
competenza¨dei¨Ministeri¨e¨le¨relative¨responsabilita©¨spettano¨ai¨dirigenti¨e¨
non¨ai¨ministri,¨cui¨compete¨invece¨l'indirizzo¨politico-amministrativo.¨
7.1.1.¨öDeve¨al¨riguardo¨osservarsi¨richiamando¨argomentazioni¨gia©¨
svolte¨che¨il¨provvedimento¨impugnato,¨quale¨esplicazione¨di¨potesta©¨di¨vigi-
lanza¨e¨di¨controllo¨rientranti¨nell'ambito¨della¨responsabilita©¨politica¨del¨
Ministro,¨legittimamente¨radica¨in¨capo¨a¨questi¨la¨competenza¨dell'adozione¨
dell'atto.¨
Non¨puo©¨,¨poi,¨sottacersi¨come¨puntualmente¨rilevato¨dalla¨resistente¨che¨
l'originaria¨autorizzazione¨dell'11¨novembre¨1999¨ad¨avvalersi¨di¨societa©¨con-
trollata,¨ai¨sensi¨della¨convenzione¨di¨cui¨al¨decreto¨del¨Presidente¨della¨
Repubblica¨28¨marzo¨1994,¨e©¨stata¨rilasciata¨dall'autorita©¨ministeriale¨del¨
tempo¨e¨che¨sulla¨legittimita©¨di¨tale¨competenza¨non¨sono¨mai¨stati¨adom-
brati¨dubbi¨o¨formulate¨contestazioni.¨

7.2.¨öDa¨disattendere¨e©¨anche¨l'ulteriore¨motivo,¨con¨il¨quale¨si¨contesta¨
l'esistenza¨in¨capo¨al¨Ministro,¨di¨un¨preventivo¨potere¨autorizzatorio¨per¨il¨sem-
plice¨mutamento¨della¨partecipazione¨azionaria¨della¨societa©¨controllata.¨
La¨censura¨merita¨attenta¨disamina¨perche¨attiene¨all'aspetto¨fondamen-
tale¨della¨presente¨controversia.¨

Sostiene¨la¨ricorrente¨che¨i¨casi¨in¨cui¨al¨Ministero¨spetta¨un¨potere¨
autorizzatorio,¨rispetto¨a¨singole¨operazioni¨di¨gestione,¨sono¨specificamente¨
e¨tassativamente¨individuate¨dalla¨convenzione¨e¨dal¨contratto¨di¨servizio¨e¨
che¨l'ipotesi¨ricorrente¨nel¨caso¨di¨specie¨öcessione¨a¨terzi¨di¨una¨partecipa-
zione¨azionaria¨nel¨capitale¨di¨societa©¨costituita¨dalla¨Rai¨ai¨sensi¨dell'art.¨1,¨
quinto¨comma,¨della¨convenzione¨önon¨sarebbe¨disciplinata¨ne¨dalla¨con-
venzione¨medesima,¨ne¨dal¨contratto¨di¨servizio.¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE

7.2.1.¨öLa¨tesi¨non¨e©¨condivisibile¨e¨appare¨smentita¨da¨una¨piana¨
interpretazione¨degli¨atti¨amministrativi¨e¨regolamentari¨che,¨in 
subiecta 
materia,¨disciplinano¨il¨potere¨autorizzatorio¨ministeriale.¨
La¨piu©¨volte¨menzionata¨previsione¨contenuta¨nell'art.¨1,¨quinto¨comma,¨
della¨convenzione¨a¨suo¨tempo¨intervenuta¨tra¨il¨Ministero¨delle¨poste¨e¨delle¨
telecomunicazioni¨e¨la¨Rai,¨e¨concedente¨a¨quest'ultima¨in¨esclusiva¨sull'in-
tero¨territorio¨nazionale¨il¨servizio¨pubblico¨di¨diffusione¨di¨programmi¨
radiofonici¨e¨televisivi,¨cos|©¨testualmente¨dispone:¨ûLa¨societa©¨concessionaria¨
puo©¨,¨previa¨autorizzazione¨del¨Ministero¨delle¨poste¨e¨delle¨telecomunica-
zioni,¨avvalersi,¨per¨attivita©¨inerenti¨all'espletamento¨dei¨servizi¨concessi,¨di¨
societa©¨da¨essa¨controllateý.¨

Va¨soggiunto¨che,¨coerentemente¨con¨la¨riportata¨disposizione,¨il¨prov-
vedimento¨dell'11¨novembre¨1999¨öcon¨il¨quale¨il¨Ministro¨delle¨comunica-
zioni¨aveva¨autorizzato¨la¨Rai¨ad¨avvalersi¨della¨societa©¨per¨azioni¨Newcotd¨
per¨lo¨svolgimento¨delle¨attivita©¨inerenti¨all'installazione¨e¨all'esercizio¨degli¨
impianti¨di¨cui¨all'art.¨1,¨quarto¨comma,¨della¨convenzione¨östabiliva¨
espressamente¨che¨ûogni 
variazione¨dell'attuale¨assetto¨di¨controllo¨della¨
New.¨Co.¨TD¨S.p.a.¨da¨parte¨di¨codesta¨societa©¨deve¨essere¨preventivamente¨
autorizzata¨di¨questo¨Ministeroý.¨

Orbene,¨in¨tale¨contesto¨dispositivo¨che,¨stante¨la¨sua¨chiarezza,¨non¨puo©¨
essere¨inteso¨che¨attraverso¨l'elemento¨filologico¨delle¨espressioni¨letterali¨
impiegate¨non¨possono¨trovare¨posto¨le¨argomentazioni¨della¨parte¨ricor-
rente¨della¨non¨necessita©¨della¨preventiva¨autorizzazione¨ministeriale¨nell'ipo-
tesi¨che¨ne¨occupa,¨costituita¨dal¨mutamento¨della¨partecipazione¨azionaria¨
della¨societa©¨controllata.¨

A¨parere¨della¨sezione¨l'esistenza¨del¨preventivo¨potere¨autorizzatorio,¨
da¨parte¨del¨Ministero,¨era¨chiaramente¨desumibile¨ex 
se 
dalla¨riportata¨pre-
visione¨di¨cui¨al¨quinto¨comma¨dell'art.¨1¨della¨convenzione,¨che¨postulava¨
l'autorizzazione¨ministeriale¨in¨caso¨di¨avvalimento,¨da¨parte¨della¨concessio-
naria,¨di¨societa©¨da¨quest'ultima¨controllate¨ûper¨attivita©¨inerenti¨all'espleta-
mento¨dei¨servizi¨concessiý.¨

In¨proposito¨e©¨il¨caso¨di¨puntualizzare¨che¨alla¨societa©¨partecipata¨era¨
stata¨appunto¨trasferita¨ogni¨attivita©¨e¨organizzazione¨concernente¨la¨pianifi-
cazione,¨la¨progettazione,¨l'installazione,¨la¨realizzazione,¨l'esercizio,¨la¨
gestione,¨la¨manutenzione,¨l'implementazione,¨lo¨sviluppo,¨nonche¨la¨pro-
prieta©¨degli¨impianti¨tecnici,¨e¨che¨la¨convenzione¨ricomprende,¨tra¨i¨servizi¨
concessi,¨(art.¨1,¨quarto¨comma,¨lettera¨a.-)¨l'installazione¨e¨l'esercizio¨tecnico¨
degli¨impianti¨e¨dei¨connessi¨collegamenti¨di¨tipo¨fisso.¨

Sicche¨,¨come¨condivisibilmente¨sostenuto¨dalla¨difesa¨dell'Ammini-
strazione,¨le¨parti¨non¨avrebbero¨potuto¨procedere¨all'alienazione¨di¨una¨
quota¨azionaria¨anche¨quando¨tale¨operazione¨non¨avesse,¨in¨ipotesi,¨
comportato¨la¨perdita¨di¨controllo¨su¨RaiWay¨senza¨la¨preventiva¨auto-
rizzazione¨ministeriale.¨

Quand'anche,¨poi,¨dovesse¨ritenersi,¨in¨via¨meramente¨ipotetica,¨che¨
la¨norma¨della¨convenzione¨non¨legittimi¨l'interpretazione¨patrocinata¨
da¨questo¨giudice¨(il¨che¨fermamente¨si¨contesta)¨non¨potrebbe¨comun-
que,¨e¨in¨alcun¨modo,¨confutarsi¨che¨il¨provvedimento¨autorizzatorio¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

dell'11¨novembre¨1999¨vincolava¨la¨concessionaria¨a¨sottoporre¨ad¨auto-
rizzazione¨preventiva¨ogni 
e 
qualsiasi 
mutamento 
dell'assetto¨di¨controllo¨
della¨New.¨Co¨TD¨e¨quindi¨di¨RaiWay¨(che¨di¨questa¨aveva¨assunto¨la¨
denominazione).¨

Va,¨in¨proposito,¨e¨peraltro,¨rammentato¨che¨anche¨l'Autorita©¨per¨le¨
garanzie¨nelle¨comunicazioni,¨nell'esprimere¨il¨1.¨agosto¨2001¨il¨proprio¨
parere¨favorevole¨all'Autorita©¨garante¨della¨concorrenza¨e¨del¨mercato¨in¨
ordine¨ûalla¨valutazione¨dell'operazione¨di¨concentrazioneý,¨avvertiva,¨nelle¨
proprie¨conclusioni,¨che¨ûl'operazioneý¨doveva¨intendersi¨ûsubordinata¨al¨
rilascio¨di¨un'apposita¨autorizzazione¨da¨parte¨del¨Ministero¨delle¨comunica-
zioni,¨ai¨sensi¨dell'art.¨1,¨comma¨5,¨del¨decreto¨del¨Presdiente¨della¨Repub-
blica¨28¨marzo¨1994,¨poiche¨l'autorizzazione¨rilasciata¨alla¨Rai¨l'11¨novembre¨
1999,¨per¨lo¨svolgimento¨delle¨attivita©¨inerenti¨all'installazione¨e¨all'esercizio¨
degli¨impianti¨tecnici,¨prevede¨che¨ogni¨variazione¨dell'attuale¨assetto¨di¨con-
trollo¨della¨societa©¨New.¨Co¨TD¨S.p.a.¨(ora¨Rai¨Way)¨da¨parte¨della¨Rai¨
debba¨essere¨preventivamente¨autorizzata¨dal¨Ministero¨stessoý.¨

Consegue,¨dall'esposto¨ordine¨di¨considerazioni,¨che¨la¨ricorrente,¨nell'o-
perazione¨commerciale¨di¨cessione¨della¨partecipazione¨di¨minoranza¨in¨Rai-
Way,¨ha¨posto¨in¨essere¨una¨procedura¨anomala¨e¨affatto¨dissonante¨dai¨ter-
mini¨e¨dalle¨condizioni¨imposte¨dalla¨convenzione¨Stato-Rai¨e¨dall'autorizza-
zione¨ministeriale¨intervenuta¨in¨data¨11¨novembre¨1999,¨prevedendo¨
arbitrariamente,¨in¨luogo¨della¨necessaria¨e¨preventiva¨autorizzazione¨for-
male,¨un¨successivo¨atto¨di¨assenso¨ministeriale,¨sotto¨forma¨di¨ûpresa¨
d'attoý,¨con¨funzione¨di¨condizione¨risolutiva¨del¨gia©¨perfezionato¨ed¨efficace¨
contratto¨di¨cessione.¨

Ne¨potrebbe¨sostenersi,¨come¨pure¨la¨ricorrente¨lascia¨trasparire¨in¨sede¨
di¨esposizione¨fattuale¨della¨vicenda,¨che¨una¨richiesta¨di¨autorizzazione¨pre-
ventiva¨era¨stata¨comunque¨avanzata¨con¨la¨nota¨del¨28¨marzo¨2001.¨Infatti,¨
tale¨nota,¨per¨quel¨che¨qui¨interessa¨rilevare,¨era¨diretta¨a¨preannunciare¨la¨
volonta©¨della¨concessionaria¨di¨collocare¨sul¨mercato¨una¨quota¨minoritaria¨
della¨sua¨partecipazione¨nel¨capitale¨RaiWay¨e¨con¨essa¨non¨era¨stata¨avan-
zata¨domanda¨di¨autorizzazione¨preventiva¨all'operazione¨di¨cessione,¨attra-
verso¨la¨sottoposizione¨al¨vaglio¨ministeriale¨dello¨stipulando¨contratto¨di¨
cessione.¨

8.¨öLa¨mancata¨richiesta,¨da¨parte¨della¨concessionaria,¨della¨preven-
tiva¨autorizzazione¨ministeriale¨al¨contratto¨di¨cessione,¨e¨la¨conseguente¨
denuncia¨dell'attivazione¨di¨una¨procedura¨anomala¨nella¨conclusione¨dell'at-
tivita©¨di¨compravendita¨in¨questione,¨costituiva¨certamente¨elemento¨autono-
mamente¨significativo,¨sotto¨il¨profilo¨della¨rilevanza¨giuridica,¨per¨radicare¨
il¨legittimo¨diniego¨dell'Autorita©¨ministeriale¨all'invocata¨ûpresa¨d'attoý.¨
Il¨provvedimento¨negativo¨ministeriale¨non¨si¨e©¨limitato,¨pero©¨,ad¨evi-
denziare¨l'anomalia¨della¨procedura¨seguita¨dalla¨Rai¨con¨la¨richiesta¨ûpresa¨
d'attoý.¨Esso¨si¨compone,¨infatti,¨di¨una¨parte¨ulteriore¨in¨cui,¨con¨valuta-
zioni¨attinenti¨al¨merito¨dell'operazione¨di¨cessione¨azionaria,¨e¨nel¨rilievo¨
dell'opportunita©¨di¨conservare¨in¨capo¨alla¨societa©¨concessionaria¨la¨titolarita©¨
degli¨impianti¨(indipendentemente¨dalla¨semplice¨rilevanza¨commerciale¨
degli¨stessi,¨perche¨asseritamente¨non¨commensurabile¨alla¨loro¨importanza¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

strategica),©si©afferma©l'inammissibilita©della©cessione,©cos|©come©disciplinata©
nei©patti©parasociali©concordati©tra©le©parti,©in©quanto©foriera©di©una©sostan-
ziale©perdita©di©controllo©di©RaiWay©da©parte©della©concessionaria©pubblica.©

8.1.©öIn©ordine©a©tale©parte©dispositiva©del©provvedimento©ministeriale©
la©ricorrente©deduce©un©complesso©di©censure©mirate©a©denunciare©l'eccesso©
di©potere,©sotto©svariati©profili,©in©cui©sarebbe©incorsa©l'Autorita©procedente©
nell'attivita©valutativa©conducente©al©giudizio©finale,©secondo©cui©con©la©con-
clusione©dei©patti©parasociali,©la©Rai,©contravvenendo©all'impegno©assunto©in©
convenzione,©non©avrebbe©mantenuto©il©controllo©della©societa©(RaiWay)©
della©quale©si©e©avvalsa©per©l'esercizio©dei©servizi©concessi.©
8.2.©öRileva©preliminarmente©la©sezione,©in©coerenza©con©la©natura©
dell'atto©ministeriale,©in©parte©qua©connotato©da©sicuri©elementi©di©ampia©
discrezionalita©cui©sono©commisti©anche©profili©valutativi©che©impingono©al©
merito©tecnico©dell'operazione©in©questione©che©il©sindacato©giurisdizionale©
di©legittimita©önella©specie©certamente©ammissibile,©vertendosi,©pur©sempre,©
come©in©precedenza©argomentato,©al©cospetto©di©un©provvedimento©ammini-
strativo©ödeve©mirare©a©saggiare©se,©attraverso©la©motivazione©dell'atto,©le©
scelte©valutative©discrezionali©operate©dall'Amministrazione©presentino©pro-
fili,©o©comunque,©sintomi©di©incongruita©.©
8.3.©öIn©proposito©valgano©le©seguenti©considerazioni.©
Nell'atto©impugnato©si©evidenzia©come©i©patti©parasociali,©sottoscritti©
dalle©parti©contestualmente©al©contratto©di©cessione,©conferivano©al©partner©
un©potere©di©indirizzo©strategico©dell'attivita©di©RaiWay©superiore©a©quello©
di©maggioranza.©
Tanto©e©stato©desunto©da©un©complesso©di©elementi©valutativi©riferiti©ai©
seguenti©settori©di©osservazione.©

1.©Gestione©della©societa©.©
I©patti©parasociali©prevedevano©(art.©3,©lettera©c.-)©che,©per©l'approva-
zione©di©sedici©delibere©(approvazione©e©modifica©di©qualsiasi©business©plan©o©
budget;©acquisto©di©partecipazione©in©societa©,©rami©d'azienda©ect;©sottoscri-
zione©di©contratti©di©finanziamento©per©impianti©superiori©a©dieci©miliardi©
per©singola©operazione©o©cinquanta©miliardi©per©il©totale©delle©operazioni;©
modifica,©sospensione,©revoca©o©cessazione©di©ogni©tipo©di©consenso©rilevante©
per©la©societa©;©stipula©di©qualsiasi©rilevante©accordo,©ivi©compreso©il©contratto©
di©servizio©anche©con©soggetti©diversi©dalla©Rai;©decisione©circa©transazioni©o©
azioni©legali©di©valore©superiore©a©dieci©miliardi;©rapporti©di©lavoro©e©deleghe;©
finanziamenti;©conclusioni©di©contratti;©costituzione©di©societa©controllate;©
costituzione©di©garanzie;©concessioni©di©prestiti;©proposta©di©ammissione©a©
quotazione©della©societa©;©accordi©di©consulenza©di©durata©superiore©a©dodici©
mesi©o©di©importo©superiore©a©cinquecento©milioni;©stipula,©cessazione©o©
modifica©di©qualsiasi©accordo©di©importo©superiore©a©dieci©miliardi©incidente©
sulla©gestione©del©c.d.©Tower©business)©fosse©necessario,©su©un©consiglio©di©
amministrazione©costituito©di©otto©elementi©(cinque©nominati©dalla©Rai©e©tre©
dal©partner),©il©voto©favorevole©di©almeno©due©consiglieri©di©designazione©del©
partner©(ossia©del©socio©di©minoranza).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

2.©Collegio 
sindacale. 
L'art.©4©prevedeva©una©prevalenza©nel©controllo©da©parte©del©socio©di©
minoranza©dal©momento©che©questi©avrebbe©nominato©due©sindaci©a©fronte©
dell'unico©sindaco©nominato©dalla©Rai.©

3.©Nomine. 
L'art.©6©prevedeva©la©creazione©del©Business 
Devolopment 
Officer,©figura©
centrale©al©quale©delegare©pieni©poteri©equiparabili©ai©poteri©delegati©all'am-
ministratore©delegato©dal©Consiglio©di©amministrazione,©limitatamente©alla©
gestione©delle©attivita©della©societa©nel©Tower 
business,©di©rilevante©interesse©
strategico.©

4.©Maggioranza 
in 
assemblea 
straordinaria. 
L'art.©5,©lettera©b),©prevedeva©una©maggioranza©del©67%©per©le©materie©
di©competenza©dell'assemblea©straordinaria©sia©in©prima©che©in©seconda©con-
vocazione,©con©conseguente©assegnazione©al©partner 
di©un©potere©di©blocco©
sulle©delibere©di©detta©assemblea.©

5.©Divieto 
di 
concorrenza. 
L'art.©9,©lettera©a),©prevedeva©il©divieto©di©concorrenza©del©partner 
per©un©
periodo©di©un©solo©anno©dalla©perdita©della©qualita©di©socio,©mentre©nella©
prima©stesura©dei©patti©parasociali,©predisposti©dalla©Rai,©il©periodo©di©non©
concorrenza©era©stabilito©in©cinque©anni.©

8.4.©öTutto©cio©premesso,©nell'obiettiva©considerazione©delle©situa-
zioni©singolarmente©indicate,©sembra©plausibile©l'affermazione©di©fondo©
sottesa©al©provvedimento©impugnato,©e©cioe©che©la©cessione©della©partecipa-
zione©azionaria©di©RaiWay,©formalmente©contenuta©nella©quota©minorita-
ria©del©49%,©comportasse©nella©sostanza©un'influenza©del©partner 
sostan-
zialmente©superiore©a©quella©spettantegli©in©base©all'effettiva©partecipa-
zione©azionaria.©
In©proposito©non©puo©che©aderirsi©a©quanto©osservato©dalla©difesa©del-
l'Amministrazione©in©ordine©agli©elementi©che,©in©base©della©stessa©disciplina©
civilistica©(art.©2359©del©codice©civile,©come©modificato©dall'art.©1©del©decreto©
legislativo©n.©127/1991,©che©contiene©la©definizione©di©societa©controllate),©val-
gono©a©connotare©il©rapporto©di©controllo.©Il©quale©non©si©individua©soltanto©
in©ragione©di©un©preciso©rapporto©giuridico©(come,©ad©esempio,©dalla©consi-
stenza©della©partecipazione©azionaria;©c.d.©controllo©di©diritto:©art.©2359©del©
codice©civile,©primo©comma,©n.©1),©ma©anche©per©effetto©di©un'influenza©domi-
nante©esercitata©dalla©societa©su©altra©societa©in©virtu©di©particolari©vincoli©
contrattuali©con©quest'ultima©(c.d.©controllo©di©fatto:©art.©2359©del©codice©
civile,©primo©comma,©n.©3).©

Orbene,©il©provvedimento©impugnato©con©procedimento©valutativo©che,©
nei©limiti©del©sindacato©di©legittimita©,©appare©immune©da©vizi©logici©ha©perti-
nentemente©valorizzato©la©nozione©di©controllo©di©fatto,©evidenziando©come©
la©peculiare©disciplina©dei©patti©parasociali©annessi©al©contratto©rivelassero©
un'ingerenza©del©partner©tale©da©configurare©un'influenza©dominante©nel©con-
trollo©societario©di©RaiWay.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE

Non©poteva,©poi,©non©considerarsi©che©una©tale©ingerenza©avrebbe©inte-
ressato©un©settore©inerente©a©un©complesso©di©impianti©trasmittenti©e©di©colle-
gamento©installati©su©tutto©il©territorio©nazionale,©utilizzabili©anche©per©servizi©
a©terzi©di©assoluta©importanza©strategica©e©di©sicuro©rilievo©internazionale.©

Non©sembra©ex 
adverso 
concludente©la©tesi©della©concessionaria©ricor-
rente©tendente©a©minimizzare©la©consistenza©dei©patti©parasociali©ai©fini©della©
vanificazione©del©controllo;©e©cio©nella©considerazione©che©quest'ultimo©appa-
riva©comunque©positivamente©garantito©da©quanto©affermato,©in©sede©di©
ûprincipi©generaliý©(art.©1),©circa©ûl'effettivo©controllo©della©gestione©comples-
siva©della©societa©ý©che©non©avrebbe©non©potuto©non©rimanere©ûdi©competenza©
della©Rai,©quale©socio©di©maggioranzaý.©

Infatti,©e©sulla©base©dell'effettiva©portata©e©incidenza©di©tali©patti,©e©
facendo©utilizzazione©della©categoria©civilistica©del©controllo©di©fatto,©che©
l'Autorita©ministeriale©e©pervenuta©alla©considerazione©dell'attribuzione©al©
partner 
di©un©potere©di©indirizzo©strategico©debordante©rispetto©alla©consi-
stenza©quantitativa©della©rilevata©partecipazione©azionaria.©

Quanto,©poi,©al©rilievo©che©i©patti©parasociali©non©avrebbero©potuto©
considerarsi©concludenti©ai©fini©della©perdita©di©controllo©da©parte©della©
Rai©sulla©societa©RaiWay,©e©il©caso©di©osservare©che©le©delibere©di©cui©al©
precitato©art.©3,©lettera©c),©riguardavano©materie©interessanti©le©principali©
attivita©della©societa©.©

Peraltro,©non©e©senza©rilievo©la©circostanza©(e©cio©ulteriormente©invera©la©
tesi©della©sostanziale©perdita©di©controllo©da©parte©della©concessionaria©sulla©
societa©RaiWay)©che©e©stata©la©stessa©Crown©Castle,©nella©corrispondenza©
intercorsa©con©il©Ministro©delle©comunicazioni©appena©prima©dell'adozione©
del©provvedimento©impugnato,©a©riconoscere©che©i©patti©negoziali©che©accede-
vano©al©contratto©di©cessione©della©partecipazione©azionaria©prevedevano©un©
ruolo©di©grande©e©decisivo©rilievo©della©societa©statunitense©nella©gestione©di©
RaiWay.©

9.©öAlla©stregua©di©tutte©le©considerazioni©che©precedono©il©ricorso©va©
respinto.©
La©complessita©elanovita©delle©questioni©trattate©spingono©a©compen-
sare©tra©le©parti©spese©di©lite©e©onorari©di©causa.©

(omissis) 
ý

. 


Nelpubblicare©la©sentenza©dellaIIsezione©del©TAR©Laziosulla©questioneRAI©
Way,©ilpensiero©commosso©della©redazione©va©alpresidente©Filippo©Marzano©
che,©nel©settembre©di©quest'anno,©e©venuto©prematuramente©a©mancare.©


Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
PARERE 
DEL 
23 
OTTOBRE 
2000 
N. 
108136. 


Cose©aventi©interesse©storico-artistico:©a)©beni©di©interesse©storico-artistico©

di©proprieta©di©enti©pubblici©non©inseriti©negli©elenchi©previsti©dall'art.©4,©legge©

1.©giugno©1939,©n.©1089:©a©quali©condizioni©possa©ritenersi©sussistente©il©vincolo©

ex©legge©n.©1089/1039©cit;©b)©societa©per©azioni©derivanti©da©trasformazione©di©

entepubblicoeconomico©(nellaspecieFerroviedelloStatoS.p.a.):seaibenidi©

interesse©storico-artistico©delle©ridette©societa©si©applichi©la©disciplina©di©cui©

agli©articoli©4,©legge©n.©1089/39©e©5©D.Lgs.©n.©490/1999.©(Consultivo©n.©8177/00,©
avv.©D'Amato).©

ûUn'iniziativa©di©tutela©assunta©dalla©Soprintendenza©ai©Beni©Culturali©
ed©Ambientali©di©Palermo©riguardo©ad©edificio©delle©Ferrovie©dello©Stato©

S.p.a.©(ordine©di©liberare©dal©traffico©veicolare©il©cortile©del©ûPalazzo©delle©
Ferrovieý)©e©stata©ritenuta©illegittima©dal©Consiglio©di©Giustizia©Amministra-
tiva©per©la©Regione©Siciliana©(sent.©148/200),©per©due©ordini©di©motivi©riassu-
mibili©nei©seguenti©assunti:©
laddove©i©beni©degli©enti©pubblici,©di©cui©all'art.©1©della©legge©1089/39,©
non©siano©gia©inseriti©negli©elenchi©previsti©dall'art.©4©della©stessa©legge,©per-
che¨possa©ritenersi©sussistente©il©relativo©ûvincoloý©l'Amministrazione©deve©
ûsvolgere,©quanto©meno,©un'attivita©di©ricognizione©della©preesistente©situa-
zione©fattuale©volta©all'accertamento©dell'esistenza©dei©presupposti©per©la©qua-
lificazione©del©bene,©come©bene©di©interesse©artistico©e©storicoý,©che©deve©pur©
sempre©ûrisultare©da©apposita©documentazioneý©approntata©dall'Amministra-
zione©medesima;©

il©trasferimento©del©bene,©gia©appartenente©all'azienda©Autonoma©delle©
Ferrovie©dello©Stato,©all'Ente©Ferrovie©dello©Stato©e©la©successiva©trasforma-
zione©di©questo©in©societa©per©azioni,©ha©comportato©l'inoperativita©del©gene-
rale©vincolo©ex©lege©di©cui©alla©citata©norma©dell'art.©4©legge©n.©1089/39,©che©
presuppone©la©natura©pubblica©del©bene,©in©quanto,©come©precisato©nella©sen-
tenza©di©primo©grado©del©Tar©Sicilia©(sez.©1©sent.©359/1999),©la©legge©

n.©210/1985©profondamente©mutato©sia©la©natura©giuridica©del©soggetto©di©
titolarita©sia©quella©del©bene©in©questione.©
In©sintesi©i©presupposti©per©l'assoggettamento©ex©lege©alle©prescrizioni©
della©legge©n.©1089/39©non©si©sarebbero©mai©verificate©e,©nel©caso,©sarebbero©
venuti©meno©con©la©trasformazione©dell'ente©in©societa©per©azioni.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Quanto¨alla¨prima¨affermazione,¨e©¨solo¨da¨segnalare¨che¨essa¨con-
traddice¨l'orientamento¨secondo¨il¨quale,¨allorche¨il¨bene¨appartiene¨ad¨
un¨ente¨pubblico,¨la¨legittimita©¨dell'intervento¨dell'Amministrazione¨com-
petente¨alla¨tutela¨dell'interesse¨storico¨artistico¨non¨presuppone¨la¨pree-
sistenza¨di¨una¨documentazione¨di¨valutazione¨del¨valore¨del¨bene¨stesso,¨
essendo¨sufficiente¨che¨l'intervento¨rechi¨la¨motivazione¨(oltre¨che¨della¨
necessita©¨dello¨specifico¨tipo¨di¨intervento)¨dell'apprezzamento¨di¨discre-
zionalita©¨tecnica¨inerente¨al¨ritenuto¨valore¨del¨bene¨(cfr.¨C.S.¨VI¨255/93,¨
VI¨1061/95).¨

La¨seconda¨motivazione¨attiene¨ad¨un¨ordine¨di¨problemi¨di¨partico-
lare¨rilievo¨per¨l'attuale¨evoluzione¨dell'ordinamento¨che,¨nel¨contesto¨
europeo,¨si¨va¨rimodellando¨con¨l'attribuzione¨a¨soggetti¨di¨natura¨priva-
tistica,¨di¨struttura¨societaria,¨di¨compiti¨di¨gestione¨di¨servizi¨gia©¨diretta-
mente¨curati¨da¨amministrazioni¨o¨enti¨pubblici¨subentrando¨nel¨patrimo-
nio¨di¨questi.¨

Al¨di¨la©¨di¨ogni¨osservazione¨inerente¨al¨caso¨in¨cui¨e©¨intervenuta¨la¨
richiamata¨pronunzia¨(deliberata¨in¨data¨anteriore¨all'entrata¨in¨vigore¨del¨
decreto¨legislativo¨n.¨490/1999,¨pur¨se¨depositata¨successivamente)¨ed¨alla¨
mancanza¨in¨questa¨di¨approfondite¨argomentazioni¨motivazionali,¨merita¨
attenzione¨la¨problematica¨implicata,¨che¨puo©¨riguardarsi¨sotto¨i¨due¨aspetti:¨
della¨ricomprensione¨della¨societa©¨per¨azioni¨derivante¨da¨trasformazione¨di¨
ente¨pubblico¨economico¨nell'ambito¨dei¨soggetti¨cui¨si¨riferisce¨l'art.¨4¨legge¨

n.¨1089/1939¨ed¨ora¨l'art.¨5,¨comma¨1¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨490/1999;¨
ovvero,¨del¨perdurare¨dell'assoggettamento¨del¨bene¨di¨interesse¨artistico¨sto-
rico¨alle¨prescrizioni¨della¨legge¨speciale,¨per¨vincolo¨diretto¨ex 
lege,¨mal-
grado¨la¨trasformazione¨dell'ente¨pubblico¨in¨soggetto¨societario.¨
Nel¨vigore¨dell'art.¨4¨legge¨n.¨1089/1939,¨il¨problema¨se¨alcuni¨tra¨i¨sog-
getti¨aventi¨la¨forma¨di¨societa©¨per¨azioni¨potessero¨o¨dovessero¨essere¨assi-
milati,¨per¨ragioni¨di¨ordine¨sostanziale,¨agli¨enti¨pubblici¨e/o¨agli¨enti¨o¨
istituti¨legalmente¨riconosciuti¨di¨natura¨privata¨(fondazioni¨e¨associazioni),¨
pacificamente¨ricompresi¨nell'ambito¨previsionale¨della¨norma,¨era¨stato¨
affrontato¨dal¨Tar¨Lazio¨(sez.¨II¨sent.¨327/1995)¨con¨riguardo¨a¨banca¨d'in-
teresse¨nazionale¨(Banca¨Commerciale¨Italiana)¨ed¨era¨stato¨risolto¨in¨senso¨
positivo,¨con¨considerazioni¨che¨prescindevano¨dalla¨partecipazione¨aziona-
ria¨dello¨Stato¨ed¨erano¨essenzialmente¨riferite¨al¨regime¨di¨controllo¨ed¨
ingerenza¨governativa¨operante¨per¨le¨banche¨d'interesse¨nazionale¨in¨modo¨
non¨dissimile¨da¨quanto¨previsto¨per¨gli¨istituti¨di¨credito¨di¨diritto¨pubblico¨
(sicuramente¨rientranti¨nella¨previsione¨del¨citato¨art.¨4¨della¨legge¨

n.¨1089/1939).¨
Diverso¨avviso¨aveva¨peraltro¨manifestato¨il¨Consiglio¨di¨Stato¨(sez.¨VI¨
sent.¨VI¨176/98)¨che,¨nel¨riformare¨la¨sentenza¨di¨prime¨cure,¨aveva¨in¨parti-
colare¨precisato¨che:¨

l'individuazione¨dei¨soggetti¨contemplati¨dall'art.¨4¨legge¨n.¨1089/1939¨
doveva¨essere¨fatta¨con¨criteri¨di¨interpretazione¨particolarmente¨rigorosi,¨
per¨la¨considerazione,¨oltre¨che¨delle¨incisive¨limitazioni¨sul¨diritto¨di¨pro-
prieta©¨,¨dell'esposizione¨dei¨soggetti¨in¨questione¨ad¨una¨serie¨di¨sanzioni;¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

l'assenza©di©fini©di©lucro©propria©di©alcune©tipologie©di©persone©giuridi-
che©di©natura©privata©non©appariva©elemento©sufficiente©a©fondare©per©esse©
un©regime©di©proprieta©diverso©da©quello©di©tutti©gli©altri©soggetti©privati,©al©
di©la©delle©specifiche©limitazioni©all'acquisto©di©determinati©beni©patrimoniali©
poste©dall'art.©17©C.C.©(norma©peraltro©gia©abrogata©dall'art.©13©legge©

n.©127/1997,©poi©riformulato©con©l'art.©1©legge©n.©192/2000);©
quel©che©appariva©elemento©unificante©e©qualificante©la©sussunzione©
dei©soggetti©di©cui©all'art.©12©C.C.©sotto©la©disciplina©vincolistica©apprestata©
per©gli©enti©pubblici©era©la©circostanza©della©ripetizione©della©loro©soggettivita©
da©un©atto©costitutivo©dello©Stato,©che©le©differenzia©dalle©societa©per©azioni©
le©quali©acquistano©soggettivita©nell'ordinamento©giuridico©per©effetto©diretto©
del©perfezionamento©del,©procedimento©costitutivo,©senza©alcun©intervento©
concessorio©da©parte©del©potere©statuale.©Il©nesso©genetico©tra©Stato©e©centri©
di©istituzionali©di©imputazione©di©rapporti©giuridici©quali©le©associazioni©e©le©
fondazioni©renderebbe©possibile©considerare©la©proprieta©in©capo©ad©essi©di©
beni©di©rilevanza©culturale©subordinata©all'interesse©prioritario©statale,©giusti-
ficando©la©sussistenza©automatica©del©vincolo©e©la©soggezione©all'obbligo©di©
collaborazione©(in©cui©si©sostanzia©la©fornitura©degli©elenchi©descrittivi©dei©
beni)©con©il©potere©da©cui©ripetono©il©loro©essere©persona.©

Sul©punto©e©da©rilevare©che©l'art.©5,©comma©1,©del©sopravvenuto©
D.Lgs.©n.©490/1999,©modificando©la©generica©espressione©dell'art.©4©legge©

n.©1089/39©(ûenti©ed©istituti©legalmente©riconosciutiý)©nell'attuale©piu©spe-
cifica©ûenti©pubblici©e©persone©giuridiche©private©senza©fini©di©lucroý,©sem-
brerebbe©aver©risolto©in©radice©ogni©questione©inerente©alla©riconducibilita©
o©meno©delle©societa©per©azioni©all'ambito©soggettivo©considerato,©fon-
dando©in©particolare©il©discrimine©tra©soggetti©privati,©al©fine©di©tale©
riconducibilita©,©su©di©un©elemento©(il©fine©di©lucro)©preclusivo©di©un©recu-
pero©in©detto©ambito©dei©soggetti©societari©che,©invece,©era©stato©svalutato©
dal©Consiglio©di©Stato.©
La©prospettiva©seguita©dal©D.Lgs.©n.©490/1999©sembrerebbe,©in©parti-
colare,©togliere©peso©alle©argomentazioni©che,©sempre©al©fine©della©ricondu-
cibilita©nell'ambito©soggettivo©in©questione,©potrebbero©trarre©alimento©
dalla©specifica©genesi©dei©soggetti©societari©che©qui©interessano,©derivanti©
dalla©trasformazione©di©enti©pubblici©economici©(a©loro©volta,©in©ipotesi,©
succeduti©nei©compiti©e©nei©beni©di©strutture©dell'apparato©dell'amministra-
zione©statale).©

Ne¨,©in©ragione©di©quella©che©appare©essere©una©sostanziale©continuita©
della©disciplina,©sarebbe©prospettabile©un©problema©di©diritto©intertemporale©
riguardo©alle©situazioni©pregresse.©

Sotto©il©diverso©aspetto©oggettivo,©in©difetto©di©specifiche©previsioni©nelle©
leggi©che©dispongono©la©trasformazione©di©enti©in©societa©per©azioni©e©ritenuta©
(per©le©considerazioni©che©seguono)©l'insufficienza©di©un'eventuale©generica©
previsione©di©acquisizione©da©parte©del©nuovo©soggetto©societario©dei©beni©
gia©posseduti©dall'ente©trasformato©nel©precedente©loro©stato©di©fatto©e©di©
diritto©(e©comunque©da©notare©che,©nel©caso©dell'Ente©Ferrovie©dello©Stato,©
trasformato©in©societa©per©azioni©con©delibera©del©CIPE©12©agosto©1992,©
l'art.©15©della©legge©n.©210/1985©istitutiva©dell'ente,©nel©disporre©la©successione©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

nei©beni©gia©di©pertinenza©dell'Azienda©Autonoma©Ferrovie©dello©Stato,©ha©
precisato©che©di©questi©l'ente©aveva©la©piena©disponibilita©secondo©il©regime©
civilistico©della©proprieta©privata,©con©l'unica©espressa©salvezza©dei©ûlimiti©su©
di©essi©gravanti©per©le©esigenze©della©difesa©nazionaleý;©cfr.©SS.UU.©

n.©8014/92),©il©connesso©passaggio©dei©beni©posseduti©al©regime©civilistico©
ordinario©impone©di©considerare©se,©nel©caso©in©cui©prima©della©trasforma-
zione©in©societa©per©azioni©i©beni©fossero©stati©ricompresi©negli©ûelenchi©
descrittiviý©previsti©dall'art.©4©legge©n.©1089/39©ed©ora©dall'art.©5©del©D.Lgs.,©
possa©ritenersi©perdurare©l'assoggettamento©del©bene©allo©speciale©regime©di©
tutela©riconnesso©alla©sua©qualita©,©malgrado©il©mutamento©della©natura©del©
soggetto©titolare©(fermo©rimanendo©che©il©precedente©eventuale©passaggio©da©
un©regime©demaniale©connesso©alla©titolarita©di©un'amministrazione©statale©
ad©un©regime©di©proprieta©privata©dell'ente©pubblico©alla©prima©succeduto©
avrebbe©comunque©condotto©all'obbligo©della©compilazione©degli©elenchi©
descrittivi).
Eépoi©da©considerare©se©e©quale©salvaguardia©sia©possibile©adottare©nel©
caso©in©cui©i©beni©di©interesse©storico-artistico©prima©della©trasformazione©
del©soggetto©proprietario©non©fossero©stati©inseriti©negli©elenchi©anzidetti©
(circostanza©non©impeditiva©dell'assoggettamento©allo©speciale©regime©di©
tutela,©comunque©sostenuto©dalla©particolare©natura©dell'ente©titolare©consi-
derata©nella©normativa©de 
qua,©dato©il©valore©meramente©dichiarativo©e©non©
costitutivo©di©tali©elenchi,©di©finalita©meramente©individuativa).©

Orbene,©avuto©sempre©specifico©riguardo©ai©beni©immobili©di©cui©
all'art.©1©legge©1089/39©öart.©2,©comma©1©lettera©a),©D.Lgs.©490/1999,©sem-
bra©ineludibile©una©risposta©negativa©ai©prospettati©quesiti.©

Una©volta©venuto©meno©il©dato©di©per©se¨©rilevante©dell'appartenenza©del©
soggetto©proprietario©al©novero©di©quelli©contemplati©nell'art.©4©legge©

n.©1089/39©öart©5©D.Lgs.©n.©490/1999,©l'opponibilita©a©terzi©delle©prescri-
zioni©limitative©della©legge©speciale©richiede©la©pubblicizzazione©del©vincolo©
mediante©trascrizione©nei©registri©immobiliari,©come©e©per©i©beni©di©soggetti©
diversi©da©quelli©anzidetti©e©per©beni©diversi,©pur©di©valore©culturale,©degli©
stessi©soggetti©(quali©quelli©dell'art.©2©legge©n.©1089/39©öart.©2,©comma©1©let-
tera©b,©D.Lgs.©n.©490/1999;©cfr.©Cassaz.©n.©6496/90).©
Ed©invero,©la©titolarita©del©bene©di©interesse©artistico©storico©da©parte©
degli©enti©pubblici©o©assimilati:©

da©un©lato,©con©riguardo,©al©titolare,©esclude©la©necessita©di©uno©speci-
fico©provvedimento©amministrativo©di©vincolo©in©ragione©della©postulata©posi-
zione©collaborativa©dello©stesso©soggetto©proprietario©(ritenuto©per©defini-
zione©attento©alle©esigenze©di©tutela),©che©implica©in©linea©di©principio©il©nor-
male©rispetto©del©regime©speciale©del©bene©medesimo©derivante©direttamente©
dalla©legge©sul©presupposto©oggettivo©del©valore©del©bene,©gia©recepito©dalla©
comune©estimazione©o©recepibile©in©base©a©dati©di©comune©significazione©
(cfr.©Cassaz.©penale©III©sent.©5089©del©18©maggio©1982);©

dall'altro,©rappresenta©per©se¨©stessa©circostanza©idonea©a©rendere©ûvisi-
bileý©a©terzi©il©vincolo©di©legge©in©presenza©dell'accennato©carattere©intrinseco©
del©bene©(dato,©quest'ultimo,©oggettivamente©rilevabile,©che©vale©a©differen-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

ziare©la©situazione©in©esame©da©quella©concernente©i©beni,©di©medesima©appar-
tenenza,©rientranti©nella©diversa©categoria©di©cui©all'art.©2©legge©n.©1089/39©
öart.©2,©comma©1©lettera©b,©D.Lgs.©n.©490/1999,©per©i©quali©sono©necessarie©
notificazione©e©trascrizione©di©un©provvedimento©di©vincolo).©

In©altri©termini,©l'interesse©artistico-storico©presentato©dal©bene,©coniu-
gato©all'appartenenza©di©questo©ad©un©soggetto©che©la©legge©considera©ûquali-
ficatoý©alla©sua©conservazione,©mette©in©grado©chiunque©di©conoscere©l'esi-
stenza©dei©vincoli©che©la©legge©direttamente©riconnette©alla©qualita©specifica©
del©bene©medesimo.©

Questo©spiega©perche¨,©nel©concorso©dell'accennato©duplice©presupposto©
(interesse©artistico-storico©presentato©dal©bene©in©se¨considerato©e©sua©appar-
tenenza©a©soggetto©ûqualificatoý),©il©bene©sia©comunque©soggetto©al©regime©
previsto©dalla©legge©speciale,©indipendentemente©dall'essere©stato©o©meno©
incluso©negli©elenchi©descrittivi©(art.©4,©comma©3,©legge©n.©1089/39©öart.©5,©
comma©5,©D.Lgs.©n.©490/1999).©

Ma,©se©il©profilo©soggettivo©dell'appartenenza©risulta©essenziale©per©il©
rispetto©e©la©conoscibilita©del©regime©del©bene©al©di©la©di©qualsiasi©formalizza-
zione©amministrativa,©appare©evidente©che©la©situazione©debba©apprezzarsi©
in©modo©diverso©allorche¨il©titolare©del©bene©piu©non©rientri©nella©categoria©
dei©soggetti©ûqualificatiý©e©cessi©quindi©il©presupposto©nel©cui©perdurare©non©
era©necessaria©(non©solo©l'imposizione©di©un©vincolo©amministrativo©ma©nep-
pure)©una©formale©individuazione©del©bene©assoggettato©direttamente©ex 
lege 
al©regime©di©tutela©culturale.©

In©siffatta©evenienza©sembra©sussistere©l'esigenza©di©una©pubblicizzazione©
adeguata©di©un©tale©assoggettamento©e,©sia©per©le©diverse©modalita©di©ammini-
strazione©e©gestione©della©societa©rispetto©all'ente,©sia©per©la©necessarieta©dei©
requisiti©di©trascrivibilita©dell'atto©nei©registri©immobiliari©öinformati©al©
principio©della©pubblicita©al©nome©^,©e©da©dubitare©che©a©tal©fine©possa©risul-
tare©sufficiente©la©trascrizione©nei©registri©immobiliari©dell'elenco©descrittivo,©
ove©esistente©e©recante©tutti©gli©elementi©di©sicura©identificazione©del©bene,©
dovendosi©piuttosto©ritenere©necessario©un©apposito©provvedimento©ex©art.©6©
D.Lgs.©n.©490/1999©nei©confronti©del©soggetto©attuale©proprietario,©secondo©
quanto©dispone,©senza©deroghe,©l'art.©10,©comma©2,©dello©stesso©D.Lgs©per©i©
beni©di©proprieta©privata.©

A©fortiori,©nel©caso©in©cui©al©momento©della©trasformazione©dell'ente©in©
societa©per©azioni©un©determinato©bene©non©risulti©inserito©negli©elenchi©
descrittivi,©sembra©imprescindibile©la©necessita©dell'adozione©di©un©provvedi-
mento©ex©art.©6©D.Lgs.©n.©490/1999.©

Conclusivamente,©in©relazione©a©quanto©sin©qui©prospettato©e©da©valu-
tare©l'opportunita©di©un©intervento©legislativo©che,©per©assicurare©una©con-
tinuita©nel©regime©di©tutela©nei©casi©di©trasformazione©di©un©ente©pubblico©
economico©in©societa©privata©con©acquisizione©da©parte©di©questa©del©patri-
monio©del©primo,©disponga©che:©1)©per©i©beni©di©cui©all'art.©4©della©legge©n.©
1089/1999©e©dell'art.©5,©comma©1,©del©D.Lgs.©n.©490/1999,©la©trasforma-
zione©dell'ente©pubblico©economico©proprietario©in©societa©per©azioni©abbia©
l'effetto©di©rendere©automaticamente©applicabili,©in©via©cautelare,©le©dispo-
sizioni©previste©dalla©sezione©I©del©Capo©II©e©dalle©sezioni©I©e©II©del©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Capo©III©del©Titolo©I©del©D.Lgs.©n.©490/1999©(ovvero©che,©per©i©beni©anzi-
detti,©nel©caso©della©trasformazione©di©cui©sopra,©restino©comunque©appli-
cabili©le©disposizioni©sopra©precisate©sino©a©...);©2)©gli©indicati©effetti©cessino©
allo©scadere©di©tre©anni©dalla©data©della©trasformazione©senza©che©sia©stata©
notificata©e©trascritta©la©dichiarazione©di©cui©all'art.©8©dello©stesso©D.Lgs.©

n.©490/1999;©3)©le©disposizioni©sopra©precisate©si©applichino©anche©alle©tra-
sformazioni©gia©attuate©dal©1990,©con©decorrenza©in©tal©caso©del©termine©
di©cui©al©punto©2)©dall'entrata©in©vigore©della©norma©in©cui©venga©tradotto©
l'ipotizzato©intervento©legislativoý.©
PARERE 
DELL'11 
NOVEMBRE 
2000 
N. 
115247. 


Rimborsoöexart. 
18D.L.n. 
67/1997 
öaldipendentestataledellespese 
da 
luisostenuteperdifendersiin 
unprocedimentopenale 
aperto 
asuo 
carico 
in 
dipendenza 
difatticonnessicon 
l'espletamento 
delservizio: 
sepossaspettareal 
dipendenteneiconfrontidelqualel'A.G. 
abbiadichiaratonondoversiprocedere 
essendo, 
il 
reato 
contestato, 
estinto 
per 
prescrizione 
öArt. 
158 
c.p. 
e 
art. 
18 
decreto 
legge 
25 
marzo 
1997, 
n. 
67, 
convertito 
in 
legge 
23 
maggio 
1997, 
n. 
135. 
(Consultivo©n.©4468/00,©avv.©Giannuzzi).©

(omissis) 
ûIl©diritto©al©rimborso©delle©spese©legali,©ex©art.©18©decreto-
legge©n.©67/1997,©convertito©in©legge©con©modificazioni©dalla©legge©

n.©135/1997,©e©riconosciuto©in©favore©dei©dipendenti©di©amministrazioni©
statali©imputati©di©fatti-reato©connessi©con©l'espletamento©del©servizio©o©
con©l'assolvimento©di©obblighi©istituzionali,©nei©cui©confronti©sia©stata©
emessa©una©sentenza©o©un©altro©provvedimento©che©abbia©escluso©la©loro©
responsabilita©.©
La©sentenza©con©cui©il©giudice©penale©dichiara,©ai©sensi©dell'art.©531©
c.p.p.,©la©prescrizione©del©reato,©proprio©perche¨contiene©l'accertamento©della©
sussistenza©di©una©causa©di©estinzione©del©reato©(tale©essendo©la©natura©della©
prescrizione,©come©risulta©dalla©collocazione©sistematica©degli©articoli©157,©
158,©159,©160©e©161©c.p.,©che©concernono©tale©istituto,©nel©Capo©I©del©Titolo©
VI,©del©Libro©I©del©codice©penale,©intitolato©all'estinzione©del©reato),©non©e©
un©provvedimento©esclusivo©della©responsabilita©del©prevenuto©in©relazione©
al©fatto©ascrittogli.©

Cio©vale©tanto©piu©nel©caso©di©specie©in©cui©il©Tribunale©di©Grosseto,©come©
risulta©espressamente©dalla©motivazione©della©sentenza©(cfr.©pagg.©3©e©4),©ha©rite-
nuto©configurabile©il©reato©di©cui©al©capo©a) 
della©rubrica©nei©confronti©degli©
impuntati©F.©e©B.,©i©quali©sono©stati©assolti©dalla©relativa©imputazione©solo©per-
che¨e©intervenuto©il©decorso©del©termine©prescrizionale©del©reato.©

Dalle©suesposte©considerazioni©consegue©che©il©diritto©al©rimborso©delle©
spese©legali©spetta©al©Dr.©B.©solo©relativamente©all'imputazione©di©cui©al©ca-
po©b) 
della©rubrica©in©relazione©alla©quale©lo©stesso©e©stato©assolto©con©for-
mula©piena.©

(omissis)ý©


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO

PARERE 
DELL'11 
NOVEMBRE 
2000, 
N. 
115248. 


Appalti 
di 
opere 
pubbliche: 
somme 
iscritte 
in 
riserva 
a 
titolo 
di 
risarci-
mento 
del 
danno: 
cumulo 
di 
interessi 
e 
rivalutazoine 
monetaria 
sulle 
stesse: 
sespettiöedeventualmente 
in 
quali 
limitiöall'appaltatore. 
(Consul-
tivo¨n.¨12975/00,¨avv.¨Linguiti).¨

ûIl¨quesito¨che¨viene¨proposto¨riguarda¨il¨problema¨del¨cumulo¨degli¨
interessi¨e¨della¨rivalutazione¨in¨caso¨di¨obbligazione¨risarcitoria¨insorta¨nel-
l'ambito¨di¨rapporti¨contrattuali¨di¨appalto¨di¨opere¨pubbliche.¨

Codesta¨Amministrazione¨dopo¨aver¨richiamato¨il¨contenuto¨del¨parere¨
reso¨dalla¨scrivente¨con¨nota¨23¨luglio¨1997¨n.¨100152¨(e¨condiviso¨dal¨Consi-
glio¨di¨Stato¨2.¨Sez.¨con¨parere¨30¨settembre¨1998,¨n.¨1143/1998),¨sottolinea¨
le¨incertezze¨interpretative¨che¨ûl'avvertenzaý¨di¨cui¨al¨punto¨4¨del¨detto¨
parere¨(ûche¨per¨gli¨interessi¨sulle¨somme¨via¨via¨rivalutate¨decorrono¨dal¨d|©¨
della¨costituzione¨in¨moraý)¨determina.¨

In¨particolare,¨partendo¨da¨tale¨ûavvertenzaý,¨viene¨prospettato¨il¨
dubbio¨che¨la¨messa¨in¨mora¨ai¨fini¨della¨decorrenza¨degli¨interessi¨sia¨
necessaria¨solo¨per¨le¨somme¨via¨via¨rivalutate¨(non¨occorrendo¨messa¨
in¨mora¨per¨ottenere¨gli¨interessi¨sulla¨somma¨non¨rivalutata)¨ovvero¨
che¨essa¨sia¨necessaria¨anche¨per¨gli¨interessi¨sulla¨stessa¨somma¨iniziale¨
non¨rivalutata.¨

Si¨richiede¨pure,¨una¨volta¨escluso¨che¨la¨messa¨in¨mora¨possa¨essere¨
individuata¨nella¨apposizione¨di¨riserva,¨quali¨atti,¨oltre¨all'atto¨introduttivo¨
di¨vertenza¨giudiziaria¨o¨arbitrale,¨possono¨rappresentare¨messa¨in¨mora.¨

Come¨e©¨stato¨osservato¨nel¨citato¨parere¨l'inadempimento¨della¨obbliga-
zione¨contrattuale,¨se¨impossibile¨la¨prestazione¨in¨forma¨specifica,¨mette¨
capo¨ad¨una¨obbligazione¨risarcitoria¨sostitutiva¨che¨ha¨natura¨di¨debito¨di¨
valore¨tutte¨le¨volte¨che¨la¨sua¨traduzione¨in¨valuta¨non¨sia¨originariamente¨
fissata¨o¨realizzabile¨sulla¨base¨di¨criteri¨automatici¨precostituiti¨ma¨sia¨frutto¨
invece¨di¨una¨operazione¨di¨liquidazione¨per¨equivalente¨in¨valuta¨del¨valore¨
della¨obbligazione¨originaria¨rimasta¨inadempiuta.¨

Quando¨öcome¨nel¨caso¨di¨sospensioni¨illegittime¨o¨anomalo¨anda-
mento¨dei¨lavori¨di¨appalto¨imputabili¨alla¨committenza¨öla¨prestazione¨in¨
forma¨specifica¨(tempestiva¨collaborazione¨idonea¨ad¨evitare¨la¨sospensione¨
e¨l'anomalo¨andamento¨dei¨lavori)¨non¨sia¨possibile,¨la¨liquidazione¨per¨equi-
valente¨ûdeve¨comprendere¨sia¨l'equivalente¨del¨bene¨perduto¨(e¨quindi¨la¨
rivalutazione¨monetaria¨dalla¨sua¨espressione¨monetaria¨al¨momento¨del¨
fatto)¨sia¨l'equivalente¨del¨mancato¨godimento¨di¨quel¨bene¨o¨del¨suo¨contro-
valore¨monetario¨per¨tutto¨il¨tempo¨che¨intercorre¨tra¨il¨fatto¨e¨la¨liquida-
zioneý¨(v.¨Cass.¨SS.UU.¨17¨febbraio¨1995¨n.¨1712).¨

Eéevidente¨che,¨una¨volta¨divenuta¨necessaria¨la¨traduzione¨in¨valuta¨
della¨obbligazione¨contrattuale¨originaria¨inadempiuta¨non¨piu©¨eseguibile¨in¨
forma¨specifica¨sara©¨necessaria¨la¨traduzione¨in¨valuta¨anche¨dei¨benefici¨
che¨sarebbero¨conseguiti¨dal¨tempestivo¨adempimento¨della¨obbligazione¨di¨
base¨(quella¨originaria¨tradotta¨in¨valuta),¨sicche¨se¨la¨traduzione¨in¨valuta¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

della©prima©avviene©in©ritardo©rispetto©al©momento©della©insorgenza©dell'ob-
bligazione©risarcitoria©sostitutiva,©dovra©essere©tradotto©in©valuta©anche©il©
danno©derivato©dal©tempo©intercorso©tra©insorgenza©dell'obbligazione©risarci-
toria©e©sua©liquidazione.©

Al©fine©di©risarcire©tale©secondo©danno©(lucro©cessante)©ûla©giurispru-
denza©ha©adottato©la©categoria©degli©interessi©compensativi©(allargando©la©fat-
tispecie©regolata©dall'art.©1499©c.c.)©che©prescindono©dalla©mora©e©dai©presup-
posti©di©liquidita©ed©esigibilita©di©cui©all'art.©1282©c.c.ý©(v.©Cass.©SS.UU.©

n.©1712/1995©cit.).©
La©liquidazione©di©tale©danno©con©il©ricorso©agli©interessi©sulla©somma©
liquidata©come©equivalente©dall'obbligazione©originaria©(danno©emergente)©e©
öcome©la©stessa©sentenza©ora©citata©suggerisce©ösoluzione©equitativa©e©di©
comodo©che©ben©potrebbe©essere©sostituita©da©altre.©Deve©infatti©tenersi©conto©
da©un©punto©di©vista©giuridico©che©gli©interessi©nel©caso©in©esame©ûcostitui-
scono©un©criterio©di©commisurazione©del©danno©da©ritardato©conseguimento©
di©una©somma©di©denaro,©che©all'epoca©del©fatto,©era©per©definizione©non©riva-
lutataý©e©da©un©punto©di©vista©di©fatto©e©della©circostanza©che©ûil©tempo©tra©
la©produzione©del©danno©e©la©sua©liquidazione©puo©essere©cospicuo©e©la©rivalu-
tazione©ragguardevoleý©e©della©circostanza©che©il©tasso©degli©interessi©legali©
puo©essere©öcome©e©stato©in©Italia©tra©il©1990©ed©il©1996©öelevato©(10%).©

Le©considerazioni©fin©qui©svolte©consentono©le©seguenti©affermazioni:©

a) 
quand'anche©potesse©distinguersi©tra©obbligazioni©risarcitorie©di©
inadempimenti©contrattuali©ed©obbligazioni©risarcitorie©di©illeciti©extracon-
trattuali©ai©fini©del©regime©degli©interessi,©la©natura©e©funzione©dell'obbliga-
zione©(commisurata©eventualmente©ad©interessi)©volta©a©ristorare©il©danno©
derivante©dalla©mancata©disponibilita©di©una©somma©di©danaro©non©consen-
tono©di©invocare©l'applicazione©della©regola©di©cui©all'art.©1224©c.c.©che©esige,©
ma©solo©per©le©obbligazioni©pecuniarie©(quale©non©e©quello©in©esame),©la©
messa©in©mora©ai©fini©della©decorrenza©di©veri©e©propri©interessi©quali©non©
sono©quelli©di©cui©qui©si©discute©giacche¨qui©gli©interessi©rappresentano©solo©
(ed©eventualmente)©uno©dei©possibili©criteri©di©commisurazione©del©danno©
per©il©ritardato©conseguimento©di©una©somma©di©danaro©(sostitutiva©di©un©
adempimento©in©forma©specifica©divenuto©impossibile);©

b) 
come©la©stessa©sentenza©n.©1712/1995©suggerisce©tale©forma©di©
lucro©cessante©potra©essere©commisurato©agli©interessi©legali©sulla©somma©
liquidata©per©danno©emergente,©ma©in©tal©caso©non©sin©dall'inizio©del©pro-
dursi©del©danno©sulla©somma©valutata,©sebbene©su©somma©via©via©rivalu-
tata©ad©evitare©che©il©creditore©possa©lucrare©un©compenso©per©danni©non©
ancora©verificatisi©(se©la©rivalutazione©adegua©via©via©il©dovuto,©il©danno©
da©ritardato©conseguimento©del©dovuto©dovra©commisurarsi©a©tale©progres-
sivo©adeguamento);©

c) 
come©sempre©la©stessa©sentenza©n.©1712/1995©suggerisce,©tale©forma©
di©lucro©cessante©potra©anche©essere©liquidato©con©modalita©diverse©dal©cal-
colo©degli©interessi©legali©per©tener©conto©della©eventualmente©ragguardevole©
incidenza©della©rivalutazione©e/o©dell'eventualmente©alto©tasso©degli©interessi©
legali,©non©escludendosi©neppure©che©possa©essere©provato©un©danno©diverso©
e©maggiore;©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

d) 
ed©e©proprio©in©funzione©di©circostanze©di©fatto©normalmente©ricor-
renti©negli©illeciti©contrattuali©verificatisi©nello©svolgimento©di©rapporti©di©
appalto©di©opere©pubbliche©e©gravemente©incidenti©sulle©pubbliche©risorse©
che©e©stata©formulata©ûl'avvertenzaý©di©cui©al©punto©4©del©parere©richiamato©
nel©foglio©in©riscontro©finalizzata©a©tentare©di©ridurre©l'incidenza©del©lucro©ces-
sante,©una©volta©scelta©la©loro©commisurazione©da©parte©del©creditore©agli©
interessi©legali,©modellando©cioe©alla©tipologia©del©bene©richiesto©(interessi)©
la©utilizzabilita©di©una©disciplina©dettata©espressamente©per©diverso©tipo©di©
situazione©(obbligazioni©pecuniarie)©e©richiedendo©quindi©(ex©art.©1224©c.c.),©
ai©fini©della©decorrenza©degli©interessi,©la©messa©in©mora©che©a©stretto©rigore,©
per©quanto©sopra©esposto©nel©punto©a),©non©puo©invece©esser©richiesta©nel©
caso©in©esame.©

Conclusivamente,©pertanto,©si©significa:©
1)©la©liquidazione©del©danno©da©illecito©contrattuale©deve©comprendere©
tanto©il©danno©emergente©quanto©il©lucro©cessante;©

2)©la©produzione©del©danno©nel©caso©di©sospensioni©illegittime©o©ano-
malo©andamento©dei©lavori©di©appalto©ha©inizio©con©il©verificarsi©dell'evento©
dannoso,©e©si©incrementa©con©il©perdurare©dell'evento©dannoso;©

3)©conseguentemente©la©somma©liquidata©con©riferimento©al©
momento©iniziale©dal©prodursi©del©danno©andra©rivalutata©dall'inizio©del©
prodursi©del©danno©e©per©tutta©la©durata©dell'evento©dannoso©fino©alla©
liquidazione;©

4)©il©mancato©conseguimento©della©somma©via©via©rivalutata©e©a©sua©
volta©produttivo©di©danno©(lucro©cessante)©e©tale©danno©potra©essere©commi-
surato©agli©interessi©legali©su©somma©via©via©crescente©in©forza©della©rivaluta-
zione©senza©bisogno©di©messa©in©mora©ed©a©far©tempo©sempre©dal©tempo©
medio©di©produzione©del©danno;©

5)©in©relazione©a©particolari©circostanze,©rappresentate©dal©rilevante©
tempo©intercorso©tra©il©prodursi©del©danno©e©la©sua©liquidazione©e©della©conse-
guente©ragguardevole©incidenza©della©rivalutazione,©detti©interessi©potranno©
essere©riconosciuti©in©via©equitativa©ad©un©tasso©medio©rispetto©a©quello©legale©
variato©öcome©e©noto©önel©tempo©ed©ora©pari©al©2,5%©o©come©il©parere©
avvertiva©ödalla©messa©in©mora©(individuandosi©messa©in©mora©in©qualsiasi©
atto©scritto©ödiverso©dalla©semplice©riserva©apposta©in©contabilita©önel©
quale©si©faccia©richiesta©di©tutti©i©danni©conseguiti©dal©comportamento©non©
conforme©alle©obbligazioni©contrattuali).©

Alla©luce©di©quanto©sopra,©mentre©non©puo©che©esprimersi©apprezza-
mento©per©le©iniziative©assunte©da©codesta©Amministrazione©volte©a©ridurre©
l'entita©degli©esborsi©risarcitori,©si©sottolinea©l'opportunita©di©evitare©che©irri-
gidimenti©in©ordine©alla©decorrenza©degli©interessi©sostitutivi©del©lucro©ces-
sante©o©alla©loro©misura©vanifichino©la©conclusione©di©transazioni©che,©per©la©
determinazione©rigorosa©e©conveniente©per©la©P.A.©dei©parametri©di©individua-
zione©dei©danni,©appaiono©vantaggioseý.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATO

PARERE 
DEL 
17 
NOVEMBRE 
2000 
N. 
117457. 


Patrocinio 
delleAziendePoliclinici 
Universitari^Ricorso 
alTAR 
Catania 
^Artt. 
2 
d.lgs. 
21 
dicembre 
1999, 
n. 
517; 
art. 
44 
T.U. 
30 
ottobre 
1933, 
n. 
164, 
d.lgs. 
30 
dicembre 
1992, 
n. 
502. 
(Consultivoén.é8071/00,éavv.éFiumara).é

ûL'art.é2,écommaé1édeléd.lgs.é21édicembreé1999,én.é517,ésullaédisci-
plinaédeiérapportiéfraéiléServizioéSanitarioéNazionaleéeéleéUniversita©é,é
disponeécheélaécollaborazioneéfraél'unoéeéleéaltreésiérealizzaéûattraversoé
aziendeéospedalieroéöuniversitarie,éaventiéautonomaépersonalita©égiuri-
dicaý.éPeréunéprimoéperiodoétransitorio,éaggiungeéilécommaé2,éleéaziendeé
saranno,éinéviaésperimentale,édiédueétipologieé(perépoiédivenireéunéunicoé
modelloéaziendale):éaziendeéûintegrateéconéiléS.S.N.ýéseécostituiteéiné
seguitoéaétrasformazioneédeiépolicliniciéuniversitari,éovveroéaziendeéinte-
grateéconél'Universita©éseécostituiteémedianteétrasformazioneédeiépresidié
ospedalieri.é

Perélaéprimaétipologiaéilécommaé8édelémedesimoéart.é2éprecisaécheéleé
aziendeésonoécostituiteéûconéautonomaépersonalita©égiuridicaýédall'Universita©é
eéûoperanoésecondoémodalita©éorganizzativeéeégestionaliédeterminateédall'a-
ziendaéinéanalogiaéalleédisposizioniédegliéarticolié3,é3-bis,3-ter 
eé4édeléd.lgs.é
30édicembreé1992,én.é502,éiléprimoédeiéqualiéalécommaé1-bis 
precisaécheéleé
aziendeésiécostituisconoéconépersonalita©égiuridicaépubblicaéeéautonomiaé
imprenditoriale.éNonécos|©,éinvece,éavvieneéperélaésecondaétipologia,éperélaé
qualeéneléregimeétransitorioéilécommaé7édell'art.é2,érinvia,éperélaécostituzione,é
aléprocedimentoéprevistoénell'art.é4édeléd.lgs.é30édicembreé1992,én.é502,émaé
nonéancheéaétutteéleédisposizioniédiéessoérichiamateéperélaéprimaétipologia.é

Diéconseguenza,émentreéneléregimeétransitorioénuoveéaziendeéûintegrateé
conél'Universita©éýénelésensoésuddettoécontinuanoéadéappartenereéfunzional-
menteéallaéstrutturaéuniversitaria,éconéogniéovviaéconseguenzaésottoéiléprofiloé
processualeéeéinéparticolareésottoéquelloédelépatrocinio,écontinuandoéaérima-
nereéinégiudizioéleéUniversita©éperéleéaziendeéûintegrateéconéiléS.S.N.ýé(cioe©é
gliéexépolicliniciéuniversitari)év'e©éunaéformaleéeésostanzialeéseparazioneédal-
l'Universita©édiécuiéstrutturalmenteéprimaéfacevanoéparte.é

Laénormativaédiébaseéeétransitoriaécontenutaéneléd.lgs.én.é917/1999éeé
quellaérichiamataédeléd.lgs.én.é502/1992énonésonoésufficientementeéesplicativeé
riguardoéallaérappresentanzaédeiénuoviéentiéeéallaéprosecuzioneédeiérapporti
pendenti.éEépero©édaéritenereéche,écostituiteéleénuoveéaziendeédotateédiéauto-
nomaépersonalita©égiuridica,é(cioe©équelleéûintegrateéconéil.éS.S.N.ý)éesse,éiné
mancanzaédiéunaéespressaédisposizioneédiélegge,édiéregolamentoéoédiéaltroé
provvedimentoéapprovatoéconéd.P.C.M.,énonésonoérappresentateéeédifeseéiné
giudizioédall'AvvocaturaédelloéStatoé(art.é44étestoéunicoén.é1611/1933).é

Edée©éaltres|©édaéritenereécheédalépuntoédiévistaésostanzialeéesseésuben-
tranoéneiérapportiégiuridiciéattiviéeépassiviérelativiéaiébeniéloroéassegnatiéeé
alleéattivita©édiéloroécompetenzaé(l'art.é8édeléd.lgsén.é517/1999érimandaéaé
protocolliéd'intesa,éeéaédecretiéinterministerialiélaéregolamentazioneédié
alcuniérapportiéeéprevedeéun'automaticaésuccessioneésoloéneiérapportiédié


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

lavoro©a©tempo©determinato,©ma©sembra©logico©ritenere©che©la©successione©
sia©di©carattere©piu©ampio©e©generale,©potendo©riguardare,©magari,©a©
seguito©delle©intese,©anche©tutti©i©rapporti©correnti©funzionalmente©legati©
alla©attivita©dell'azienda).©

Quale©che©sia,©comunque,©l'ampiezza©della©successione,©e©da©ritenere©che©
essa,©dal©punto©di©vista©processuale©(che©e©l'oggetto©della©richiesta©di©parere)©
si©inquadri©piu©nella©successione©a©titolo©particolare©che©non©in©quella©a©titolo©
universale,©permanendo©in©vita©il©soggetto©originario©(l'Universita©):©cfr.©ana-
logicamente©quanto©gia©precisato©con©il©Parere©di©quest'Avvocatura©20©aprile©
2000,©n.©44791©sulla©posizione©dell'E.T.I.,©trasmesso©con©comunicazione©di©
servizio©14©giugno©2000,©n.©65/2000.©

Di©conseguenza,©mentre©l'Avvocatura©non©puo©assumere©la©difesa©delle©
nuove©aziende©(per©ora©quelle©ûintegrate©con©il©S.S.Ný.),©per©i©processi©pen-
denti©per©i©quali©si©prospetta©la©successione©dell'azienda©nel©rapporto©contro-
verso©occorrera©far©capo©al©disposto©dell'art.©111©cod.©proc.©civ.:©il©processo©
prosegue©fra©le©parti©originarie,©cioe©fra©l'Universita©,©rappresentata©dall'Avvo-
catura,©e©l'altra©parte,©salvo©l'intervento©in©causa©dell'azienda,©cui©l'Universita©
vorra©comunicare©la©pendenza©della©lite©(non©appare©per©ora©opportuna©la©
chiamata©in©causa,©in©considerazione©di©qualche©perplessita©sulla©successione©
nel©rapporto),©con©eventuale©estromissione©dell'Universita©previo©il©consenso©
prescritto©delle©parti:©in©ogni©caso©la©sentenza©pronunciata©spiega©i©suoi©effetti©
anche©contro©l'azienda,©che©e©legittimata©ad©autonoma©impugnazioneý.©

PARERE 
DEL 
17 
NOVEMBRE 
2000, 
N. 
117697. 


Contenzioso©relativo©ai©canonirichiestidall'Amministrazionepergliattra-

versamenti©aerei©di©terreni©diproprieta©dello©Stato,©con©linee©elettriche,©senza©

infissione©a©terra©dipali©o©altri©manufatti©di©sostegno:©direttive©di©massima©^

Decreto©ministeriale©20©luglio©1990;©decreto©ministeriale©2©marzo©1999,©n.©258;©

art.©121©e©ss.©R.D.©11©dicembre©1933,©n.©1775.©(Consultivo©n.©6563/00©e©

n.©11791/00,©avv.©Albenzio).©
ûLa©problematica©evidenziata©in©oggetto,©in©merito©alla©quale©e©stato©
chiesto©l'orientamento©della©scrivente©Avvocatura©generale,©ruota©intorno©ai©
due©decreti©ministeriali©20©luglio©1990©e©2©marzo©1999,©n.©258,©entrambi©ema-
nati©ai©sensi©del©decreto©legge©27©aprile©1990,©n.©90©convertito©nella©legge©
26©giugno©1990,©n.©165,©sulla©cui©validita©e©legittimita©sono©pendenti©numerosi©
contenzioni©presso©varie©Autorita©Giurisdizionali,©ordinaria,©amministrativa©
e©specializzata,©in©Roma©e©presso©altre©sedi.

Eé,©pertanto,©senz'altro©opportuno©attendere©l'esito©di©quei©giudizi©prima©
di©esprimere,©se©del©caso,©un©parere©in©ordine©al©comportamento©che©l'Ammi-
nistrazione©dovra©tenere©in©seguito©ai©pronunciamenti©giudiziari.©

Tuttavia,©anche©al©fine©di©uniformare©le©difese©nei©contenziosi©in©atto©e©di©
dare©indicazioni©all'Amministrazione©per©il©periodo©intermedio,©si©ritiene©utile©
esprimere©alcune©valutazioni©di©massima©nella©materia.©

Com'e©noto,©il©primo©decreto©ministeriale©e©stato©annullato©dalla©deci-
sione©del©TSAP©n.©35/1992,©confermata©dalla©sentenza©della©Cassazione©
civile,©SS.UU.,©n.©10124/1994,©per©ragioni©di©ordine©esclusivamente©formale,©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

vale©a©dire©la©mancata©acquisizione©del©parere©del©Consiglio©di©Stato©e©la©
mancata©comunicazione©al©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri,©adempi-
menti©prescritti©dall'art.©17,©comma,©della©legge©n.©400/1988;©peraltro,©la©Cas-
sazione,©con©sent.©n.©9551/1997,©ha©riformato©altra©sentenza©del©TSAP©simile©
alla©citata©n.©35/1992©per©incompetenza©(a©favore©del©TRAP©quanto©alla©que-
stione©della©debenza©delle©somme)©e©per©il©decorso©dei©termini©di©impugna-
zione©del©decreto©ministeriale©n.©1990©dinanzi©al©TSAP.©

Con©il©successivo©decreto©ministeriale©n.©258/1998©l'Amministrazione©
finanziaria©ha©provveduto©a©sanare©la©situazione©venutasi©a©verificare,©ricon-
fermando©in©toto©le©disposizioni©del©decreto©annullato©(salvo©per©cio©che©con-
cerne©la©rivalutazione©dei©canoni©per©ricerca©di©idrocarburi©di©cui©all'art.©4,©
materia©che©tuttavia©non©interessa©la©questione©in©oggetto)©ed©aggiungendo©
l'art.©7©sulla©rivalutazione©dei©canoni©di©cui©e©questione.©E©nuovo©decreto©con-
ferma©la©decorrenza©dell'aumento©dei©canoni©e©sovracanoni©in©esso©previsti©a©
far©data©dal©1.©gennaio©1990©ed©ottempera©regolarmente©agli©adempimenti©
formali©richiesti©dalla©legge.©

La©Soc.©X©S.p.A.©contesta©la©debenza©delle©maggiorazioni©previste©dai©
due©decreto©ministeriale©sulla©base©di©un©complesso©di©argomentazioni.©

Con©riguardo©al©decreto©ministeriale©20©luglio©1990,©la©Soc.©X©sottolinea©
che©esso©non©puo©spiegare©alcuna©efficacia©in©quanto©annullato©e©che,©in©ogni©
caso,©i©canoni©per©gli©attraversamenti©aerei©con©linee©elettriche©senza©infis-
sione©di©pali©esulano©dall'ambito©di©applicazione©del©decreto,©anche©in©consi-
derazione©del©fatto©che©tali©attraversamenti©non©darebbero©luogo©ad©alcuna©
forma©di©utilizzazione©dei©beni©del©demanio©o©del©patrimonio©dello©Stato.©

La©corretta©ricostruzione©della©fattispecie©in©esame,©da©un©lato,©ed©un'at-
tenta©lettura©del©decreto-legge©n.©90©e©dei©decreti©ministeriali©emessi©in©attua-
zione©di©esso,©dall'altro,©mostrano©come©questa©argomentazione©della©Societa©
X©priva©di©fondamento.©

Il©primo©aspetto©della©questione©che©deve©essere©approfondito©consiste©
nella©qualificazione©in©termini©d|©servitu©,©e©segnatamente©di©servitu©di©elet-
trodotto,©del©passaggio©di©linee©elettriche©sui©fondi©e©sui©corsi©d'acqua©di©
proprieta©privata©o©pubblica,©pur©senza©l'infissione©a©terra©di©manufatti©di©
sostegno.©

Com'e©noto,©la©servitu©e©definita©come©un©ûpeso©imposto©sopra©un©fondo©
per©l'utilita©di©un©altro©appartenente©a©diverso©proprietarioý©e,©pertanto,©le©
due©condizioni©comunemente©individuate©affinche¨si©possa©parlare©di©servitu©
consistono©nella©utilita©e©nel©rapporto©tra©fondi©contigui.©Ora,©nel©caso©in©
esame,©e©indubbio©che©il©proprietario©del©bene©al©di©sopra©del©quale©vengono©
fatti©passare©gli©elettrodotti©öancorche¨non©siano©infissi©a©terra©pali©o©men-
sole©ösubisca©una©limitazione©nell'esercizio©del©suo©diritto,©talche¨il©godi-
mento©da©parte©sua©non©puo©dirsi©in©pieno;©in©particolare,©questa©conclusione©
discende©dal©noto©principio©romanistico©secondo©cui©la©proprieta©si©estende©
in©linea©verticale©anche©al©sottosuolo©e©nello©spazio©sovrastante,©teoricamente©
all'infinito©(usque 
adsideraetadinferos).©

L'art.©121©R.D.©n.©1775/33©fornisce©un©supporto©testuale©a©quanto©
appena©osservato,©laddove©precisa,©comma©1,©lettera©a),©che©la©servitu©consi-
ste,©fra©l'altro,©nel©ûfar©passare©conduttori©elettriciý;©in©forza©di©tale©disposi-


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO

zione,¨per¨i¨ûsemplici¨attraversamenti¨aerei¨con¨elettrodotti¨ösenza¨infis-
sione¨di¨pali¨o¨di¨mensole¨e¨senza¨posa¨di¨cavi¨ö...¨di¨beni¨di¨demanio¨pub-
blicoý¨sono¨stati¨fissati¨specifici¨canoni¨dalla¨normativa¨sopravvenuta¨
(art.¨4,¨comma¨2,¨legge¨n.¨1501/1961,¨richiamata¨dall'art.¨14,¨comma¨1,¨d.l.¨

n.¨546/1981,¨conv.¨in¨legge¨n.¨692/1981).¨
Lo¨stesso¨art.¨121¨del¨Testo¨unico¨öladdove¨precisa¨i¨diversi¨contenuti¨
possibili¨della¨servitu©¨di¨elettrodotto¨öviene¨interpretato¨in¨dottrina¨(cfr.¨
Paterno©,¨voce¨Elettrodo©(servitu©di),in¨Enciclopedia©giuridica©Treccani,¨
vol.¨XII)¨nel¨senso¨che¨le¨diverse¨facolta©¨contemplate¨come¨spettanti¨al¨tito-
lare¨non¨necessariamente¨ricorrono¨in¨ogni¨singola¨fattispecie,¨dovendo¨
invece¨il¨contenuto¨effettivo¨di¨ciascuna¨servitu©¨essere¨desunto¨dal¨titolo¨
costitutivo.¨Il¨titolare¨della¨servitu©¨puo©¨esercitare,¨in¨altre,¨parole,¨solo¨quei¨
poteri¨che¨sono¨connessi¨al¨tipo¨di¨servitu©¨che¨in¨effetti¨e©¨stata¨creata¨e¨non¨
gli¨altri¨che,¨sebbene¨previsti¨in¨via¨astratta¨dall'art.¨121,¨non¨sono¨riconduci-
bili¨alla¨servitu©¨in¨concreto¨costituita.¨Pertanto,¨la¨definizione¨contenuta¨nel-
l'art.¨121,¨secondo¨cui¨ûla¨servitu©¨di¨elettrodotto¨conferisce¨all'utente¨la¨
facolta©¨di¨collocare¨ed¨usare¨condutture¨sotterranee¨od¨appoggi¨per¨condut-
tori¨aerei¨e¨far¨passare¨conduttori¨elettrici¨su¨terreni¨privati¨e¨su¨vie¨e¨piazze¨
pubbliche,¨ed¨impiantare¨ivi¨le¨cabine¨di¨trasformazione¨o¨di¨manovra¨neces-
sarie¨all'esercizio¨delle¨conduttureý,¨deve¨essere¨interpretata¨nel¨senso¨che¨il¨
passaggio¨dell'elettrodotto¨su¨fondi¨di¨proprieta©¨pubblica¨o¨privata¨costituisce¨
servitu©¨di¨elettrodotto¨anche¨se¨cio©¨non¨comporta¨l'infissione¨di¨pali¨o¨di¨
mensole.¨

Per¨quanto¨riguarda¨l'altra¨caratteristica¨fondamentale¨della¨servitu©¨,¨vale¨
a¨dire¨l'esistenza¨di¨due¨fondi¨vicini,¨vero¨e©¨che¨l'individuazione¨del¨fondo¨
dominante¨e©¨nel¨caso¨di¨specie¨non¨immediata¨ma¨occorre¨considerare¨che¨
si¨e©¨in¨presenza¨di¨un¨tipo¨particolare¨di¨servitu©¨che¨la¨legge¨ha¨tipizzato,¨in¨
particolare¨negli¨artt.¨121¨e¨ss.¨del¨testo¨unico¨n.¨1775¨del¨1993.¨Il¨problema¨
della¨individuazione¨del¨fondo¨dominante¨nella¨servitu©¨di¨elettrodotto,¨
comunque,¨e©¨stato¨risolto¨in¨dottrina¨e¨giurisprudenza¨considerando¨tale¨i
n¨alcuni¨casi¨öla¨centrale¨di¨produzione¨dell'energia¨elettrica¨e¨öin¨altri¨
casi¨ölo¨stesso¨elettrodotto.¨

Deve¨peraltro¨essere¨precisato¨che¨la¨Societa©¨X¨non¨contesta,¨com'e©¨
evidente,¨la¨astratta¨configurabilita©¨di¨una¨servitu©¨avente¨ad¨oggetto¨il¨pas-
saggio¨di¨conduttori¨elettrici¨su¨fondi¨privati¨o¨pubblici,¨ma¨sostiene¨che¨
nella¨fattispecie¨in¨esame¨non¨ricorrerebbe¨tale¨ipotesi¨in¨quanto¨non¨vi¨
sarebbe¨alcuna¨reale¨utilizzazione¨del¨bene¨a¨causa¨dell'assenza¨di¨pali¨o¨
sostegni.¨

In¨realta©¨,¨su¨questo¨punto¨la¨Corte¨di¨Cassazione¨ha¨chiarito¨con¨la¨sen-
tenza¨n.¨1191¨del¨9¨marzo¨1978¨che¨ûpoiche¨un¨fondo¨possa¨ritenersi¨assog-
gettato¨a¨servitu©¨di¨elettrodotto¨e©¨necessario¨che¨esso¨sia¨attraversato,¨in¨cor-
rispondenza¨della¨colonna¨d'aria¨sovrastante,¨da¨condutture¨elettriche¨che¨si¨
proiettino¨verticalmente¨su¨di¨essoý;¨e,¨con¨la¨sentenza¨n.¨4892¨del¨23¨aprile¨
1992¨che¨ûIl¨carattere¨amovibile¨della¨servitu©¨di¨elettrodo...¨non¨incide¨sul-
l'obbligo¨di¨liquidare¨il¨relativo¨indennizzo¨sulla¨base¨dell'effettivo¨valore¨del¨
fondo¨asservito...ý.¨Tali¨principi¨valgono¨naturalmente¨anche¨per¨i¨beni¨
demaniali¨e¨di¨conseguenza¨al¨proprietario¨del¨fondo¨servente¨va¨corrisposta¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

un'indennita©che©nel©caso©di©specie©e©sostituita©dal©pagamento©di©un©canone©
annuo©secondo©il©disposto©dell'art.©125©del©gia©citato©testo©unico©n.©1775©del©
1993©(sempre©fatto©salvo©l'ulteriore©indennizzo©per©l'eventuale©deprezzamento©
del©fondo,©se©effettivamente©ricorrente,©anche©in©considerazione©dell'altezza©
della©linea©elettrica©rispetto©al©suolo:©Trib.©Napoli©29©marzo©1980,©in©Rass. 
Giur. 
Enel,©1981,©501).©

Se©gia©la©ricostruzione©della©fattispecie©in©esame©e©la©sua©collocazione©nel©
sistema©delle©servitu©regolate©dagli©art.©121©e©segg.©Testo©Unico©sembrano©
condurre©a©ritenerle©comprese©nella©disciplina©del©decreto©ministeriale©del©
1990,©e©di©conseguenza©anche©del©successivo©decreto©ministeriale©n.©258©del©
1998,©il©cui©art.©7©deve©considerarsi©avente©solo©funzione©interpretativa-c
hiarificativa©e©non©innovativa,©ulteriore©conferma©di©tale©posizione©ricava©
dall'esegesi©del©decreto-legge©n.©90/1990©(che©prevede©in©termini©generali©gli©
aumenti©dei©canoni©e©demanda©alla©decretazione©ministeriale©la©normativa©
di©dettaglio)©e©dei©due©provvedimenti©in©esame.©

Il©principale©argomento©a©favore©della©tesi©che©qui©si©sostiene©puo©essere©
tratto©dall'interpretazione©dell'art.©12,©comma©5,©del©decreto-legge©

n.©90/1990.©Infatti©tale©norma,©da©un©lato,©prevede©in©termini©generali©che©
ûCon©decreto©del©Ministero©delle©Finanze,©di©concerto©con©il©Ministero©del©
Tesoro,©...,©sono©stabiliti©i©criteri©per©la©rideterminazione,©a©decorrere©dall
'anno©1990,©dei©canoni,©proventi,©diritti©erariali©ed©indennizzi©comunque©
dovuti©per©l'utilizzazione©dei©beni©immobili©del©demanio©o©del©patrimonio©
indisponibile©dello©Statoý©e,©d'altro©lato,©esclude©espressamente©dall'aumento©
specifici©canoni,©vale©a©dire:©
canoni©dovuti©per©le©concessioni©delle©grandi©derivazioni©ad©uso©idroe
lettrico,©di©attingimento©di©acque©pubbliche©per©uso©potabile©o©di©irrigazione©
agricola;©

canoni©per©immobili©concessi©o©locati©ad©uso©alloggio©e©determinati©
sulla©base©della©legge©27©luglio©1978,©n.©392,©o©dell'art.©16©del©decreto-legge©
2©ottobre©1981,©n.©546.©

Pertanto,©appare©difficile©sostenere©che©i©canoni©dovuti©per©il©passaggio©
di©elettrodotti©senza©infissione©di©pali©non©siano©ricompresi©negli©aumenti©
disposti©con©i©decreti©ministeriali©in©esame.©Tanto©piu©che©l'art.©12©ha©espress
amente©escluso©i©canoni©dovuti©ai©sensi©dell'art.©16©del©decreto-legge©

n.©546/81©öcioe©i©canoni©per©concessioni©demaniali©non©disciplinati©da©
apposite©disposizioni©legislative,©compresi©quelli©dovuti©a©titolo©ricognitorio©
önulla©dicendo©con©riguardo©al©precedente©art.©14©dello©stesso©decreto-legge©
n.©546/1981©che©contempla,©per©l'appunto,©al©primo©comma,©gli©attraversam
enti©aerei©con©elettrodotti©senza©pali.©
I©due©decreti©ministeriali,©dal©canto©loro,©contengono©una©serie©di©norme©
che©fissano©la©misura©degli©aumenti©con©riguardo©a©specifici©tipi©di©canoni©e,©
poi,©una©norma©di©chiusura©(art.©6©in©entrambi©i©decreti)©che©riguarda©ûtutti©
i©canoni©annui,©proventi,©diritti©erariali©comunque©dovuti©per©l'utilizzazione©
di©beni©del©patrimonio©disponibile,©indisponibile©e©del©demanio©pubblico©dello©
Statoý©con©l'esclusione©dei©canoni©contemplati©dalle©disposizioni©precedenti,©
oltre©che©di©quelli©gia©esclusi©dall'art.©12,©comma©5,©del©decreto-legge©

n.©90/1990.©

I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO

Ne¨trova¨alcun¨fondamento¨nella¨lettera¨della¨legge¨e¨dei¨due¨decreti¨la¨
tesi¨secondo¨cui¨i¨decreti¨ministeriali¨in¨questione¨si¨riferirebbero¨solo¨ai¨
canoni¨stabiliti¨in¨misura¨non¨fissa¨restando¨esclusi¨quindi¨quelli¨relativi¨agli¨
elettrodotti¨stabiliti¨in¨misura¨fissa¨dalla¨legge.¨

Anche¨a¨seguito¨dell'emanazione¨del¨decreto¨ministeriale¨n.¨258,¨la¨Soc.¨
X¨insiste¨nel¨ritenere¨non¨dovute¨le¨maggiorazioni¨in¨oggetto,¨in¨particolare¨
ribadendo¨le¨argomentazioni¨teste¨considerate¨e¨contestando¨inoltre¨la¨legitti-
mita©¨stessa¨di¨tale¨decreto,¨che¨la¨Societa©¨ha¨provveduto¨ad¨impugnare¨
dinanzi¨alle¨competenti¨Autorita©¨Giudiziarie.¨

Le¨argomentazioni¨addotte¨a¨sostegno¨di¨tale¨posizione¨sono¨state¨con-
testate¨negli¨atti¨defensionali¨depositati¨dall'Avvocatura¨dello¨Stato,¨sulla¨
base¨delle¨seguenti¨considerazioni.¨

La¨Soc.¨sottolinea¨innanzitutto¨che¨il¨provvedimento¨e©¨stato¨emanato¨
ben¨oltre¨il¨termine¨previsto¨dalla¨legge¨n.¨165/1990.¨Non¨si¨tratta¨di¨un¨argo-
mento¨decisivo¨se¨si¨considera,¨da¨un¨lato,¨che¨il¨termine¨di¨70¨giorni¨dall'e-
manazione¨del¨decreto-legge¨n.¨90/1990¨e©¨stato¨rispettato¨per¨l'emanazione¨
del¨decreto¨originario¨ma¨non¨poteva¨esserlo¨per¨il¨decreto¨n.¨258,¨posto¨che¨
l'annullamento¨del¨primo¨e©¨intervenuto¨dopo¨quattro¨anni¨e,¨d'altro¨lato,¨
che¨i¨termini¨fissati¨dalla¨legge¨per¨l'adozione¨di¨regolamenti¨non¨sono¨consi-
derati¨perentori.¨Sotto¨quest'ultimo¨profilo,¨si¨veda¨il¨parere¨del¨Consiglio¨di¨
Stato,¨sez.¨consult.¨att.¨norm.,¨4¨luglio¨1997,¨n.¨71/1997,¨nella¨quale¨i¨giudici¨
hanno¨sottolineato,¨in¨primo¨luogo,¨che¨ûla¨potesta©¨regolamentare¨e©¨imma-
nente¨nelle¨attribuzioni¨del¨Governoý¨e,¨inoltre,¨che,¨ûse¨il¨legislatore¨ha¨rite-
nuto¨demandare¨alla¨normazione¨secondaria¨il¨completamento¨della¨disci-
plina,¨non¨e©¨concepibile¨che¨la¨disciplina¨resti¨lacunosa¨e¨la¨legge¨di¨fatto¨
inapplicabileý.¨

Sempre¨con¨riguardo¨al¨decreto¨n.¨258¨la¨Soc.¨sostiene,¨sotto¨un¨altro¨
profilo,¨che¨l'illegittimita©¨del¨provvedimento¨discenderebbe¨dalla¨impossibi-
lita©¨di¨reiterare¨un¨atto¨amministrativo¨annullato¨da¨una¨sentenza¨definitiva¨
(nella¨specie¨la¨sentenza¨delal¨Cassazione¨n.¨10124/1994).¨In¨merito¨a¨questo¨
rilievo,¨si¨osserva¨che,¨se¨la¨dottrina¨e¨la¨giurisprudenza¨escludono¨l'ammissi-
bilita©¨di¨un¨provvedimento¨di¨convalida¨in¨seguito¨all'avvenuto¨annullamento¨
del¨provvedimento¨viziato,¨e¨in¨ogni¨caso¨la¨c.d.¨sanatoria¨e©¨generalmente¨
esclusa¨per¨i¨pareri,¨non¨si¨puo©¨d'altra¨parte¨trascurare¨che¨il¨decreto¨del¨
1990¨e©¨stato¨annullato¨per¨ragioni¨meramente¨formali¨che¨non¨toccano¨le¨
ragioni¨sostanziali¨poste¨alla¨base¨della¨contestata¨maggiorazione¨la¨quale.¨e©¨
espressamente¨prevista¨dalla¨legge¨n.¨165/1990,¨anche¨con¨indicazione¨della¨
data¨di¨decorrenza¨degli¨aumenti¨(anno¨1990),¨cos|©¨che¨non¨si¨puo©¨neppure¨
sostenere¨che¨il¨decreto¨ministeriale¨n.¨258/1998¨non¨avrebbe¨potuto¨disporre¨
aumenti¨retroattivi.¨

Inoltre,¨l'inammissibilita©¨di¨un¨provvedimento¨di¨convalida¨o¨sanatoria¨
di¨un¨atto¨gia©¨annullato¨non¨esclude,¨com'e©¨evidente,¨che¨questo¨possa¨
essere¨rinnovato;¨la¨stessa¨Societa©¨ricorrente¨ammette,¨del¨resto,¨che¨i¨due¨
decreti¨non¨hanno¨un¨contenuto¨perfettamente¨equivalente,¨il¨che¨porte-
rebbe¨ad¨escludere¨la¨natura¨di¨mera¨convalida¨o¨sanatoria¨del¨decreto¨

n.¨258,¨nonostante¨l'esplicita¨qualificazione¨in¨tal¨senso¨contenuta¨nel¨
preambolo.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Nell'allegare,©per©le©Avvocature©distrettuali,©copia©di©alcuni©atti©defensio-
nali©reperiti©presso©la©scrivente,©si©fa©riserva©di©comunicare©l'esito©dei©conten-
ziosi©in©atto,©raccomandando©all'Amministrazione©di©rinnovare©periodica-
mente©le©richieste©di©pagamento©dei©canoni©aggiornati©secondo©i©criteri©del©
decreto©ministeriale©n.©258/1998©cos|©da©interrompere©il©decorso©dei©termini©
prescrizionaliý.©

PARERE 
DEL 
30 
NOVEMBRE 
2000 
N. 
122417. 


Rapporto 
tra 
foro 
erariale 
e 
foro 
inderogabile 
per 
le 
locazioni 
^Artt. 
25 
e 
661 
c.p.c.; 
art. 
7 
T.U. 
30 
ottobre 
1933 
n. 
1611. 
(Consultivo©9303/00,©
avv.©Cosentino).©

ûCon©riferimento©alla©questione©sottoposta,©e©cioe©quella©se©il©foro©era-
riale©ex©art.©25©c.p.c.©(e©correlate©disposizioni©del©testo©unico©n.©1611/1933)©
prevalga©o©meno©sul©foro©ûinderogabileý©fissato©dall'art.©661©c.p.c.©per©le©
licenze©e©gli©sfratti©in©materia©locatizia,©questa©Avvocatura©Generale©osserva©
quanto©segue.©

1.©Il©profilo©della©inderogabilita©(da©intendersi©come©impossibilita©di©deroga©
pattizia©al©Foro©stabilito©per©legge)©appare©irrilevante,©o©comunque©non©idoneo,©
al©fine©di©risolvere©la©questione©della©prevalenza,©in©quanto©esso©e©comune©ad©
entrambe©le©fattispecie©legali©(nell'art.©661©c.p.c.©per©espressa©formulazione;©nel-
l'art.©25©c.p.c.©per©pacifica©interpretazione©dottrinale©e©giurisprudenziale).©
2.©Piuttosto©parrebbero©alla©Scrivente©utilizzabili,©a©favore©della©tesi©di©
prevalenza©del©Foro©erariale,©il©criterio©ermeneutico©di©specialita©e©quello©del-
l'argomento©a 
contrario.©
A) 
Quanto©al©primo©criterio©si©puo©ben©ritenere©sostenibile©la©natura©
speciale©(o,©volendo,©anche©ultraspeciale)©della©competenza©del©Foro©erariale©
rispetto©a©tutte©le©altre©competenze©territoriali©previste©dal©codice©di©rito©
vigente©(ancorche¨a©loro©volta©speciali,©com'e©per©l'art.©661©c.p.c.).©Si©tratta©
peraltro,©e©da©avvertire,©di©un©criterio©di©non©assoluta©incontrovertibilita©,©
anche©se©e©sulla©sua©base©che,©nell'ordinamento©previgente©all'introduzione©
del©Giudice©unico©di©primo©grado,©trovava©probabilmente©spiegazione©il©feno-
meno©della©c.d.©vis 
actractiva 
del©foro©erariale©in©grado©di©appello©dal©Pretore©
al©Tribunale©(art.©7,©ult.©co.,©R.D.©30©ottobre©1933©n.©1611).©Si©rammenta©poi©
che,©sempre©con©riferimento©all'ordinamento©previgente,©la©giurisprudenza©si©
era©gia©espressa©nel©senso©della©prevalenza©del©Foro©erariale,©sia©pur©giustifi-
cata©con©l'argomento©della©sua©natura©inderogabile,©proprio©in©tema©di©con-
valida©di©sfratto,©ai©fini©della©individuazione©del©Tribunale©competente©(per©
valore)©a©decidere©il©merito©dell'opposizione©alla©convalida©(cfr.©Cass.©Sez.©1©
25©maggio©1995©n.©5732;©cfr.©anche,©in©precedenza©nello©stesso©senso,©Cass.©
Sez.©1.,©5©marzo©1988©n.©2309).©

B) 
Quanto©all'argomento©a 
contrario,©esso©trova©fondamento©in©cio©,che,©
per©quanto©attiene©alle©controversie©di©lavoro,©il©legislatore©ha©espressamente©
escluso©la©competenza©del©foro©erariale©anche©quando©in©essa©sia©parte©
un'Amm.ne©dello©Stato©(art.©40©D.lgs.©n.©80/1998,©che©ha©integrato©l'art.©413©
c.p.c.,©cos|©come©gia©modificato©dall'art.©82©D.lgs.©n.©51/1998).©Da©cio©la©pos-
sibilita©di©sostenere,©per©a 
contrario 
(ubi 
voluti 
dixit)©la©vigenza©della©regola©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

del©Foro©erariale©(quando©sia©parte©un'Amministrazione©dello©Stato)©in©tutti©
gli©altri©casi.©Si©tratta©anche©qui©di©argomento©non©incontrovertibile;©ed©e©,©
per©di©piu©,©da©notare©che©la©deroga©de©qua,©proprio©per©la©sua©esclusivita©
apparentemente©irrazionale,©e©stata©sospettata©di©illegittimita©costituzionale©
e©quindi©gia©rimessa©al©giudizio©della©Corte©Cost.le©(cfr.©ord.©16©marzo©2000©
del©Tribunale©di©Chieti,©in©Gazzetta©Ufficiale©27©settembre©2000,©n.©40©S.S.©

R.0.©n.©534),©seppur©soltanto©con©riferimento©alla©difforme©disciplina©delle©
controversie©previdenziali©di©cui©all'art.©442©c.p.c.©
3.©Cio©premesso,©ad©avviso©della©Scrivente,©la©tesi©della©prevalenza©
del©Foro©erariale©nelle©controversie©di©cui©all'art.©661©c.p.c.©non©potra©
non©essere©sostenuta,©quanto©meno©sino©a©che©non©intervenga©un©chiari-
mento©in©sede©legislativa©(si©ha©notizia©che©e©in©corso©di©approvazione©
una©modifica©dell'art.©7©del©R.D.©n.©1611/1933)©o©non©si©formi©un©indi-
rizzo©giurisprudenziale©contrario;©e©cio©anche©perche¨e©la©tesi©piu©favore-
vole©all'interesse©pubblico©che©e©a©fondamento©della©regola©del©Foro©era-
riale©(come©piu©volte©riconosciuto©dalla©giurisprudenza).©Stante©tuttavia©i©
marginidiopinabilita©sopra©evidenziati©e©la©pendenza©dei©giudizi©di©legit-
timita©costituzionale©il©cui©esito©potrebbe©influenzare©la©soluzione©della©
questione©in©esame,©si©raccomanda©ponderazione©nell'uso©della©relativa©
eccezione©di©incompetenza©(da©sollevarsi©comunque,©in©limine©litis,cioe©
nella©comparsa©di©risposta,©a©pena©di©decadenza,©secondo©quanto©ora©pre-
vede©il©nuovo©testo©dell'art.©38,©co.©2,©c.p.c)ý.©
PARERE 
DEL 
9 
DICEMBRE 
2000 
N. 
125321. 


Giurisdizione©delle©commissioni©tributarie©sui©ricorsi©contro©il©ruolo©emesso©

per©la©riscossione©di©tributiper©i©quali©la©cognizione©delle©controversie©e©riservata©

alG.O.©inriferimentoalmomentodellapresentazionedeiricorsi^Art.©11,©co.©

5,©d.l.©13©maggio©1991,©n.©151,©convertito©con©legge©12©luglio©1991,©n.©202.©

(Consultivo©n.©9979/1995,©avv.©Mando©).©

û1.©öCome©puntualmente©ricorda©codesta©Direzione©nella©nota©a©
richiamo,©le©Sezioni©unite©(sentenze©n.©714©del©1999©e©121©del©2000)©hanno©
ritenuto,©sulla©base©del©dettato©testuale©dell'art.©11©co.©5©del©decreto©legge©
13©maggio©1991©n.©151©convertito©con©legge©n.©202©del©1991©in©relazione©al©
disposto©dell'art.©67©del©d.P.R.©n.©43©del©1988,©che©il©ricorso©contro©il©ruolo©
nonche¨i©relativi©avvisi©di©mora©fosse©devoluto©alla©giurisdizione©delle©com-
missioni©tributarie©anche©per©i©tributi,©quali©quelli©doganali,©per©i©quali©la©
cognizione©delle©controversie©avverso©gli©atti©di©accertamento©o©di©rettifica©e©
riservata©al©G.O.:©di©tal©modo©öe©nell'assunto©che©il©legislatore©avrebbe,©
nella©sua©discrezionalita©,©inteso©ûuniformare©in©fase©di©riscossione©e©dopo©la©
formazione©del©ruolo,©i©possibili©rimedi©giurisdizionaliý,©öe©stata©respinta©
la©contraria©tesi©che©si©era©sostenuta©nell'interesse©di©codesta©Amministra-
zione©e©di©cui©alle©circolari©ricordate©nella©nota©cui©si©risponde.©
Non©resta©che©prendere©atto©dell'indirizzo©interpretativo©accolto©dalle©

S.U.©öpur©se©non©tutte©le©perplessita©,©collegate©all'affermato©diverso©regime©
processuale©dei©ricorsi©avverso©gli©atti©di©accertamento©o©di©rettifica©(riservati©
all'A.G.O.)©e©dei©ricorsi©contro©il©ruolo©e©gli©avvisi©di©mora©(devoluti©al©G.T.)©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

possono©in©astratto©ritenersi©dissolte©öed©adeguarsi©allo©stesso,©anche©nella©
considerazione©che©oramai©l'art.©11,©co.©5©del©decreto©legge©n.©151/1991©cit.e©
stato©definitivamente©abrogato©dall'art.©37©del©D.lgs.©n.©46©del©1999,©in©vigore©
dal©1©luglio©1999©e©che©attualmente©la©giurisdizione©in©materia©e©da©ritenersi©
quella©del©giudice©ordinario.©

2.©öPer©il©periodo©anteriore©al©1.©luglio©1999©va,©da©un©lato,©tenuto©pre-
sente©il©principio©affermato©dalle©S.U.©secondo©cui©anche©la©giurisdizione©delle©
commissioni©tributarie©deve©essere©individuata,©in©applicazione©dell'art.©5©
c.p.c.,©con©riguardo©al©momento©in©cui©la©domanda©giudiziale©e©stata©proposta;©
e,©d'altro©lato,©va©considerata©la©evoluzione©normativa©che©ha©interessato©la©
disposizione©di©cui©al©predetto©co.©5©dell'art.©11,©in©primo©tempo©abrogato©(con©
effetto©dal©1.©aprile©1996©data©di©insediamento©delle©nuove©commissioni)©dal-
l'art.©71,©co.©1©del©D.lvo©n.©546©del©1992©e©poi©``rimesso©in©vigore''©dall'art.©12©
del©decreto©legge©n.©437©del©1996©convertito©dalla©legge©24©ottobre©1996©n.©556©
(la©quale,©nell'introdurre©la©lettera©h) 
nelpredettoart.©12hasoppressonelcitato©
art.©71©il©riferimento©all'art.©11,©co.©5,©del©decreto©legge©n.©151©del©1991).©
In©relazione©a©tale©quadro©ösentito©il©Comitato©consultivo,©che©si©e©espresso©
in©conformita©ösembra©da©concludere©che,©con©riguardo©ai©ricorsi©contro©il©
ruolo©(ed©i©relativi©avvisi©di©mora)©in©tema©di©diritti©doganali©proposti©nel©periodo©
dal©1.©aprile©1996©al©25©ottobre©1996©(e©cioe©per©il©periodo©nel©quale©il©co.©5©del-
l'art.©11©in©esame©era©rimasto©abrogato),©vada©ritenuta©la©giurisdizione©del-
l'A.G.O.,©sicche¨©gli©Uffici©potranno©continuare©ad©eccepire©il©correlativo©difetto©
di©giurisdizione©delle©commissioni©tributarie©adite©dalla©parte©contribuente©(men-
treavantiall'A.G.O.©nonverra©coerentementecontestatadall'Avvocaturalagiu-
risdizione©dello©stesso©G.O.).©All'incontro,©per©i©medesimi©ricorsi©proposti©nel©
periododalladatadientratainvigoredeldecretoleggen.©151/1991convertito©
conlaleggen.©202del1991al31©marzo1996nonche¨©dal26©ottobre1996(giorno©
successivo©alla©entrata©in©vigore©delle©modificazioni©introdotte©dalla©citata©legge©
di©conversione©n.©556©del©1996)©al©30©giugno©1999©avanti©le©Commissioni©tributa-
rie,©appare©opportuno©chegli©uffici©desistano©dalla©eccezione©di©difetto©di©giurisdi-
zionedelle©stesse,©in©adesione©al©sopraricordato©indirizzo©delle©S.U.:©mentreper©
le©controversie©introdotte©negli©stessi©periodi©avanti©l'A.G.O.©dara©da©coltivare©
l'eccezione©di©difetto©di©giurisdizione©del©giudice©adito,©astenendosi©coerente-
mente©dall'impugnare©le©sentenze©che©dichiarino©tale©difetto©di©giurisdizione,©ûa©
favoreý©delle©commissioni©tributarie.ý.©

PARERE 
DEL 
19 
GENNAIO 
2001 
N. 
5313. 


Problemiapplicatividellaleggen. 
205/2000algiudiziopensionisticodinanzi 


alla 
Corte 
dei 
Conti: 
a) 
rappresentanza 
e 
difesa 
delle 
amministrazionidello 
Stato; 


b)regimediimpugnazionedelleordinanzecautelari 
^Art. 
420c.p.c.;art. 
5legge 


21 
luglio 
2000, 
n. 
205; 
art. 
6 
legge 
14 
gennaio 
1994, 
n. 
19; 
artt. 
21 
e 
28 
legge 


6 
dicembre 
1971, 
n. 
1034. 
(Consultivo©n.©12909/00,©avv.©Criscuoli).©

ûCon©la©nota©che©si©riscontra©codesto©Ministero,©all'atto©dell'entrata©in©
vigore©della©legge©21©luglio©2000,©n.©205,©ha©posto©alcuni©quesiti©in©relazione©
al©disposto©dell'art.©5,©comma©2©della©legge©che,©in©materia©di©giudizi©pensio-
nistici©dinanzi©alla©Corte©dei©Conti,©prevede©l'applicabilita©di©alcune©norme©
del©rito©civile©del©lavoro.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

Un©primo©quesito©involge©la©rappresentanza©delle©Amministrazioni©dello©
Stato©in©quel©tipo©di©giudizio©in©relazione©all'applicazione©dell'art.©420©c.p.c.;©
codesto©Ministero,©ricordato©che©la©controparte©privata©deve©essere©assistita©
da©un©difensore©in©base©alla©vigente©normativa©e©che©cio©si©verifica©anche©nella©
fase©di©interrogatorio©libero©delle©parti©previsto©dall'art.©420©cit.,©ritenuto©
che©allo©stato©il©giudizio©pensionistico©dinanzi©alla©Corte©dei©Conti©sia©total-
mente©assimilato©a©quello©che©si©svolge©dinanzi©al©Tribunale©Amministrativo©
Regionale,©ipotizza©che©dalla©modifica©legislativa©derivi©la.©necessita©di©un©
patrocinio©dell'Amministrazione©assunto©dalla©scrivente©al©fine©di©garantire©
pari©opportunita©processuali©e©l'opportunita©di©modificare©in©tal©senso©la©cir-
colare©n.©5/1994©a©suo©tempo©diramata©in©materia©dalla©Presidenza©del©Con-
siglio©dei©Ministri.©Il©quesito,©poi,©ricordando©i©limiti©posti©dall'indisponibilita©
dei©diritti©previdenziali,©si©estende©all'esame©del©comportamento©processuale©
da©tenere©dinanzi©al©giudicante©in©sede©di©tentativo©di©conciliazione.©

Al©riguardo,©questa©Avvocatura©esprime©l'avviso©che©la©novella©legisla-
tiva©in©esame©non©abbia©introdotto©modificazioni©del©rito©pensionistico©tali©
da©rendere©inapplicabile©la©disposizione©recata©dall'art.©6©della©legge©

n.©19/194©che©prevede©che©nei©giudizi©in©materia©pensionistica©le©Amministra-
zioni©dello©Stato©possano©costituirsi©validamente©dinanzi©al©giudice©delle©pen-
sioni©senza©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©e©per©mezzo©un©proprio©
dirigente©o©funzionario©appositamente©delegato.©Giova©in©proposito©ricordare©
che©l'art.©420©c.p.c.,©oggi©applicabile©anche©dinanzi©alla©Corte©dei©Conti,©pre-
vede©l'effettuazione©da©parte©del©giudice©di©un©interrogatorio©libero©di©
entrambe©le©parti©finalizzato©al©tentativo©di©meglio©puntualizzare©ed©eventual-
mente©conciliarne©le©posizioni©in©vista©della©composizione©della©lite©e©disci-
plina©le©modalita©e©gli©effetti©del©tentativo©di©conciliazione.©Orbene,©poiche¨
nell'interrogatorio©libero©delle©parti©non©vi©sono©momenti©di©disposizione©del©
diritto©(come©peraltro©si©verifica©nel©diverso©istituto©processuale©che©e©l'inter-
rogatorio©formale),©non©si©vede©come©l'introduzione©del©tentativo©di©concilia-
zione©e©del©previo©interrogatorio,©che©e©istituto©gia©da©anni©collaudato©nel©rito©
del©lavoro,©possa©fungere©da©elemento©perturbatore©dell'impianto©processuale©
delineato©con©la©circolare©n.©5/1994;©sara©,©infatti,©sufficiente©che©le©parti©siano©
presenti©e©rispondano©alle©domande©del©giudicante©al©quale,©sulla©base©delle©
risposte©ricevute©e©delle©rispettive©posizioni©illustrate©dalle©parti,©compete©
ogni©valutazione©in©ordine©alla©sussistenza©di©uno©spazio©utilizzabile©ai©fini©
della©conciliazione.©Resta©comunque©fermo©che©il©rappresentante©dell'Ammi-
nistrazione©in©quella©sede©non©potra©disporre©del©diritto©dell'Amministrazione©
rappresentata,©se©non©nei©limiti©indicati©dalla©legge,©sicche¨non©potra©indursi©
a©rinunce©e©transazioni©con©la©controparte©al©mero©fine©di©chiudere©la©lite.©
Cio©non©tanto©in©considerazione©dell'art.©2113©c.c.©(richiamato©da©codesto©
Ministero),©da©ritenersi©applicabile©alla©posizione©del©pensionato©e©che©
espressamente©prevede©alcuni©casi©di©inapplicabilita©,©quanto©in©virtu©della©
generale©indisponibilita©dei©diritti©della©pubblica©amministrazione©in©materia©
pensionistica©(vedasi,©al©riguardo:©Corte©dei©Conti,©sez.©centr.©ap.©27©giugno©
1996,©n.©12).©
In©tale©contesto©non©sembra©che©in©via©generale©si©renda©necessario©un©
patrocinio©tecnico,©ma©soltanto©una©buona©conoscenza©della©materia©in©trat-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tazione©e©della©relativa©legislazione,©conoscenze©che©certamente©non©difettano©
ad©un©dirigente©o©funzionario©dell'Amministrazione©interessata,©sicche¨non©e©
ipotizzabile©il©verificarsi©di©quella©disparita©di©opportunita©processuali©venti-
lata©nella©nota©che©si©riscontra©nel©caso©in©cui©l'Amministrazione©non©sia©rap-
presentata©dall'Avvocatura©dello©Stato©in©sede©di©tentativo©di©conciliazione©e©
di©interrogatorio©libero©delle©parti©a©norma©dell'art.©420©c.p.c..©Certamente,©
laddove©particolari©condizioni©e©situazioni©di©fatto©impongano©valutazioni©di©
particolare©complessita©giuridica©ovvero©la©presenza©di©un©patrocinio©tecnico,©
resta©fermo©quanto©gia©previsto©dalla©circolare©ministeriale©dianzi©richiamata©
per©un'evenienza©del©genere;©l'Amministrazione©interessata©informera©tempe-
stivamente©l'Avvocatura©dello©Stato©territorialmente©competente©che©dara©
tutti©i©suggerimenti©da©caso©ovvero©decidera©di©assumere©in©proprio©la©condu-
zione©processuale©della©causa.©Peraltro,©tale©possibilita©era©stata©oggetto©di©
esplicita©previsione©nella©citata©circolare©ministeriale©che,©in©definitiva,©ad©
avviso©della©scrivente©non©merita©di©essere©modificata.©

Un©secondo©quesito©attiene©alla©eventuale©possibilita©di©impugnare©le©
ordinanze©con©cui©la©Corte©dei©Conti,©in©accoglimento©delle©istanze©cautelari©
presentatele,©abbia©disposto©la©sospensiva©del©provvedimento©impugnato.©Al©
riguardo©codesta©Amministrazione©ricorda©che©nell'assenza©di©esplicita©nor-
mativa©al©riguardo©non©ha©ritenuto©di©dover©proporre©appello©avverso©le©ordi-
nanze©pronunciate©in©primo©grado©dal©giudice©delle©pensioni;©il©problema©
sembrerebbe©porsi©nella©vigenza©della©novella©del©luglio©2000,©laddove©il©
comma©1©dell'art.©5©fa©esplicito©riferimento©alla©fase©cautelare©del©processo©
che©si©svolge©dinanzi©alla©Corte©dei©Conti©e©lascia©presumere©la©possibilita©di©
applicare©per©analogia©l'art.©21©della©legge©n.©1034/1971,©anch'esso©modificato©
dalla©medesima©legge©n.©205©e,©in©caso©positivo,©sempre©in©via©analogica,©
modalita©e©termini©dell'impugnazione©indicati©nell'art.©28©della©legge©

n.©1034/1971©come©modificato©dall'art.©3,©comma©2©della©legge©n.©205/2000.©
Al©riguardo©si©osserva©che,©sino©all'entrata©in©vigore©della©novella©del©2000,©
l'appello©al©Consiglio©di©Stato©delle©ordinanze©cautelari©del©giudice©amministra-
tivo©di©primo©grado,©pur©correntemente©utilizzato©dagli©operatori©deldiritto©e©ori-
gine©di©importanti©pronunce©giurisdizionali,©era©istituto©non©previsto©esplicita-
mente©dalla©legge©istitutiva©dei©Tribunali©amministrativi©regionali;©esso©piuttosto©
era©il©frutto©dell'elaborazione©giurisprudenziale©che,©sulla©base©soprattutto©dei©
principi©generali©dell'ordinamento,©l'aveva©ritenuto©ammissibile.©Sulle©medesime©
basi©ed©in©via©di©interpretazione©analogica,©la©scrivente©in©piu©di©un'occasione©ha©
ritenuto©che©le©medesime©argomentazioni©che©secondo©il©giudice©amministrativo©
giustificavano©l'appello©cautelare©si©rendessero©mutuabili©nel©processo©dinanzi©al©
giudice©delle©pensioni©ed©ha©impugnato©diverse©ordinanze©cautelari©con©atti©di©
appello©sui©quali©le©sezioni©centrali©della©Corte©dei©conti©hanno©regolarmente©e©
pacificamente©pronunciato,©mai©ponendosi©il©problemadell'ammissibilita©dell'ap-
pello©medesimo©(vedasi©Corte©Conti,©Sez.©Riunite,©24©marzo©1998,©n.©8).©

Orbene,©oggi©che©l'appello©avverso©l'ordinanza©cautelare©ha©trovato©una©
sua©codificazione©ed©un'esplicita©regolamentazione©dei©termini©e©delle©moda-
lita©di©proposizione©e©che,©elemento©questo©non©trascurabile©sotto©il©profilo©
interpretativo,©la©fase©cautelare©dinanzi©alla©Corte©dei©Conti©ha©trovato©espli-
cita©previsione©nel©contesto©della©medesima©fonte©legislativa,©sembra©alla©scri-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

vente,©che©a©maggior©ragione©la©normativa©sulla©fase©cautelare©del©processo©
amministrativo©possa©trovare©applicazione©in©via©di©analogia©nel©processo©
dinanzi©alla©Corte©dei©Conti©che,©si©ribadisce,©ha©sempre©fatto©mostra©di©con-
dividere©tale©interpretazione©analogica©della©normativa©e©dell'elaborazione©
giurisprudenziale©in©tema©d'impugnativa©cautelare©in©punto©di©applicabilita©
nei©giudizi©aventi©ad©oggetto©le©materie©di©propria©competenzaý.©

PARERE 
DEL 
19 
GENNAIO 
2001 
N. 
5315. 


Definibilita©ai©sensi©dell'art.©2-quinquies©d.l.©n.©564/1974©delle©liti©fiscali©

originate©da©atto©di©accertamento©notificato©successivamente©al©31©dicembre©

1994©ma©basato©su©p.v.c.©notificato©al©contribuente©anteriormente©a©tale©data©^

Art.©2-quinquies©d.l.©30©settembre©1994©n.©564,©convertito©in©legge©30©novembre©
1994©n.©656.©(Consultivo©n.©2605/00,©avv.©Criscuoli).©

ûNella©imminenza©della©scadenza©del©termine©per©proporre©ricorso©per©
cassazione©avverso©la©sentenza©in©oggetto,©si©riscontra©la©nota©della©Direzione©
Regionale©suindicata.©Al©riguardo©si©rappresenta©che©allo©stato©il©Ministero©
delle©Finanze©non©ha©risposto©al©quesito©sottopostogli©dalla©scrivente©(nota©
del©7©marzo©2000,©n.©25415,©costa©inviata©p.c.)©a©seguito©della©segnalazione©
pervenuta©dalla©Direzione©regionale©in©indirizzo©circa©il©rilevante©numero©di©
ricorsi©pendenti©che©involgono©la©medesima©questione.©Tuttavia,©pare©alla©
scrivente©doversi©assumere©le©definitive©determinazioni©quanto©meno©con©rife-
rimento©alla©causa©in©esame©che©e©stata©occasione©della©richiesta©di©parere.©

Orbene,©codesta©Direzione©Regionale©ha©segnalato©che,©nei©due©gradi©di©
giudizio©sin©qui©svoltisi,©il©competente©Ufficio©I.V.A.©ha©manifestato©il©pro-
prio©avviso©contrario©alla©definizione©della©lite©ai©sensi©dell'art.©2-quinquies©
del©decreto©legge©n.©564/1994,©convertito©in©legge©n.©656/1994©sotto©due©
diversi©profili:©da©un©lato©perche¨l'atto©impositivo©e©stato©notificato©dopo©il©
31©dicembre©1994,©dall'altro©perche¨deve©ritenersi©che©la©precedente©notifica-
zione©del©processo©verbale©di©constatazione©redatto©dall'Ufficio©Distrettuale©
delle©Imposte©Dirette©ai©fini©delle©imposte©sul©reddito,©ancorche¨contenesse©i©
medesimi©rilievi,©avesse©valore©esclusivamente©per©queste©imposte.©

In©sostanza©l'Ufficio©sostiene©che©le©liti©che©la©legge©indica©come©quelle©
che©possono©insorgere©per©atti©notificati©entro©il©31©dicembre©1994©(ivi©com-
presi©i©processi©verbali©di©constatazione©per©i©quali©non©sia©stato©notificato©
l'atto©d'imposizione)©siano©le©liti©che©potrebbero©direttamente©derivare©dal©
processo©verbale©di©constatazione©e©non©anche©le©altre©che©promanano©per©
via©indiretta©dai©verbali©redatti©da©un©nucleo©di©verifica©competente©per©
diverso©tipo©di©imposte;©queste©ultime©troverebbero©la©loro©origine©immediata©
in©un©nuovo©processo©verbale©redatto©dall'ufficio©competente©nella©materia©
in©questione©e©formalmente©autonomo©dal©primo,©comunque©contenente©
rilievi©identici©a©quelli©gia©formulati©nel©primo©processo©verbale©e,©dunque,©
gia©noti©al©contribuente.©

Allo©stato©non©puo©che©confermarsi©il©punto©di©vista©sinteticamente©
espresso©dalla©scrivente©nella©nota©inviata©dal©Ministero.

Eéavviso©della©scrivente©che©la©tesi©sostenuta©in©giudizio©dall'Ufficio,©fon-
data©su©argomentazioni©e©valutazioni©di©natura©eccessivamente©formalistica,©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

non©possa©essere©condivisa©non©trovando©eccessivo©sostegno©nella©disposi-
zione©agevolativa©contenuta©nell'art.©2-quinquies 
del©decreto©legge©

n.©564/1994,©convertito©in©legge©n.©656/1994,©ed©anzi©finendo©col©perdere©di©
vista©la©ratio 
ispiratrice©che©nell'occasione©ha©mosso©il©legislatore.©
La©norma©teste¨richiamata,©la©cui©rubrica©recita©genericamente©ûchiusura 
delle 
litifiscalipendenti» 
nel©disegnare©il©proprio©ambito©applicativo,©assimila©
alle©liti©pendenti©dinanzi©agli©organi©della©giustizia©tributaria,©quelle©che©
potenzialmente©potrebbero©insorgere©a©seguito©della©notificazione©entro©il©
31©dicembre©1994©di©atti©tra©i©quali©sono©esplicitamente©previsti©i©processi©ver-
bali©di©constatazione©cui©non©abbia©ancora©fatto©seguito©la©notificazione©del-
l'atto©impositivo.©

Come©e©agevole©osservare,©la©lite©fiscale©pendente,©ai©fini©di©ammettere©la©
possibilita©di©una©sua©chiusura©ai©sensi©della©normativa©in©esame,©e©anche©
quella©che,©seppure©non©ancora©insorta©concretamente©per©la©mancanza©di©
un©atto©impositivo,©da©impugnare,©potrebbe©comunque©insorgere©in©seguito©
alla©notificazione©dell'atto©di©cui,©alla©data©del©31©dicembre©1994,©sia©gia©nota©
al©contribuente©la©sussistenza©dei©presupposti.©Un©solo©limite,©dunque,©ha©
inteso©porre©il©legislatore©alla©definibilita©delle©liti©fiscali©pendenti©cos|©indivi-
duate:©quello©temporale©con©riferimento©alla©conoscenza©di©entrambe©le©parti©
dei©motivi©che©potrebbero©dare©origine©alla©situazione©controversa.©

Tale©essendo©il©contesto©normativo©in©cui©si©inquadra©la©fattispecie©in©
esame©(e©quelle©analoghe©in©ordine©alle©quali©si©e©chiesto©se©sia©opportuno©
insistere),©non©pare©alla©scrivente©che©la©tesi©restrittiva©sostenuta©dagli©
uffici©possa©fondatamente©trovare©ingresso.©Al©di©la©dell'argomento©mera-
mente©formale,©per©cui©la©notificazione©del©p.v.c.©ai©fini©dell'I.V.A.,©con©
contestuale©avviso©di©rettifica,©comunque©contenente©identici©rilievi©
rispetto©ad©analogo©p.v.c.©in©precedenza©notificato©ai©fini©delle©imposte©
sulreddito,e©avvenuta©dopo©la©data©indicata©dalla©legge©come©limite©di©
applicabilita©della©stessa,©sta©di©fatto©che©il©secondo©p.v.c.,©ancorche¨for-
malmente©autonomo©perche¨redattoda©undiverso©ufficioperifericodella©
medesima©Amministrazione,©si©e©limitato©öper©esplicita©ammissione©di©
codesta©Direzione©Regionale©öa©riproporre©i©rilievi©gia©contenuti©nel©
primo©p.v.c.©notificato,©come©si©e©visto,©anteriormente©alla©scadenza©fissata©
dalla©legge.©Ne©consegue©che©il©contestuale©avviso©di©rettifica©emesso©ai©fini©
dell'IVA,©in©realta©,©ha©trovato©la©sua©origine©nei©rilievi©contenuti©nel©p.v.c.©
gia©noto©al©contribuente©sin©da©data©anteriore©al©31©dicembre©1994,©sicche¨
la©lite©che©e©scaturita©in©seguito©all'impugnazione©del©medesimo©avviso©di©
rettifica©ben©puo©farsi©rientrare,©sotto©il©profilo©temporale,©tra©quelle©defi-
nibili©a©norma©dell'art.©2-quinquies 
citato.©

Peraltro,©essendosi©ammesso©che,©una©volta©che©aveva©ricevuto©la©comu-
nicazione©dei©rilievi©sollevati©in©sede©di©verifica©fiscale,©ancorche¨gli©stessi©fos-
sero©emersi©da©un©controllo©finalizzato©all'accertamento©dell'imponibile©ai©fini©
delle©imposte©sul©reddito,©l'Ufficio©I.V.A.©non©avrebbe©potuto©astenersi©dal©
procedere©alla©rettifica©della©dichiarazione©del©contribuente©ai©diversi©fini©del-


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO

l'imposta¨sul¨valore¨aggiunto,¨deve¨concludersi¨che,¨anche¨sotto¨diverso¨pro-
filo,¨la¨disposizione¨di¨legge¨in¨rassegna¨non¨contiene¨alcun¨elemento¨che¨
possa¨indurre¨l'interprete¨ad¨escludere¨la¨concreta¨fattispecie¨in¨esame¨dal¨
suo¨ambito¨applicativo.¨

Invero,¨proprio¨dall'affermazione¨dell'ufficio¨I.V.A.,¨che¨ha¨inteso¨recu-
perare¨a¨tassazione¨i¨maggiori¨ricavi¨accertati¨in¨sede¨di¨verifica¨effettuata¨
dall'Ufficio¨delle¨imposte¨dirette¨ed¨indicati¨nel¨relativo¨p.v.c.,¨consegue¨che¨
anche¨la¨lite¨in¨materia¨di¨I.V.A.,¨gia©¨alla¨data¨della¨notificazione¨del¨primo¨
processo¨verbale,¨si¨trovava¨allo¨stato¨potenziale¨preso¨in¨considerazione¨dal¨
legislatore¨e¨rientrava¨tra¨quelle¨definibili¨in¨base¨all'art.¨2-quinquies,¨nulla¨
rilevando,¨ai¨fini¨che¨interessano,¨che¨in¨un¨secondo¨momento¨(successivo¨alla¨
scadenza¨di¨legge)¨sia¨intervenuta¨la¨notificazione¨di¨un¨secondo¨p.v.c.¨non¨
contenente¨elementi¨e¨rilievi¨nuovi¨e¨riproponente¨pedissequamente¨i¨rilievi¨
gia©¨contenuti¨in¨quello¨precedentemente¨notificato¨al¨contribuente¨e,¨dunque,¨
a¨lui¨gia©¨noti.¨

Per¨i¨motivi¨indicati¨la¨Scrivente¨si¨asterra©¨dal¨proporre¨ricorso¨per¨cas-
sazioneý.¨

PARERE 
DEL 
24 
GENNAIO 
2001 
N. 
7395. 


Ammissibilita©adunagaraperl'aggiudicazionedipubblicafornitura©diuna©
medesima©impresa©sia©singolarmente,©sia©come©componente©di©un©raggruppa-
mento©temporaneo©di©imprese©^Art.©13,©co.©4,©legge©11febbraio©1994©n.©109.©
(Consultivo¨n.¨14335/00,¨avv.¨Cosentino).¨

ûIn¨tema¨di¨partecipazione¨alle¨gare¨per¨l'appalto¨diforniture©non¨si¨rin-
viene,¨ne¨a¨livello¨di¨normativa¨comunitaria,¨ne¨a¨livello¨di¨normativa¨nazio-
nale,¨una¨disposizione¨espressa¨di¨divieto¨della¨simultanea¨partecipazione¨di¨
una¨impresa¨alla¨stessa¨procedura¨di¨gara¨sia¨a¨livello¨individuale¨sia¨quale¨
componente¨di¨una¨associazione¨temporanea¨di¨imprese¨o¨di¨un¨consorzio.¨

Tale¨divieto¨invece¨e©¨espresso¨nella¨disposizione¨relativa¨agli¨appalti¨di¨
lavoripubblici©contenuta¨nell'art.¨13,¨4.¨comma,¨1.¨periodo¨della¨legge-quadro¨
11¨febbraio¨1994¨n.¨109,¨che¨testualmente¨recita:¨ûe©¨fatto¨divieto¨ai¨concor-
renti¨di¨partecipare¨alle¨gare¨in¨piu©¨di¨un'associazione¨temporanea¨o¨consor-
zio¨di¨cui¨all'art.¨10,¨1¨comma,¨lettera¨d)©ed¨e)©ovvero¨partecipare¨alla¨gara¨
anche¨in¨forma¨individuale¨qualora¨abbia¨partecipato¨alla¨gara¨medesima¨in¨
associazione¨o¨consorzioý.¨

Cio©¨premesso,¨quand'anche¨non¨si¨voglia¨riconoscere¨alla¨norma¨
espressa,¨ora¨riferita,¨la¨valenza¨di¨principio¨generale¨valido¨anche¨al¨di¨fuori¨
della¨materia¨dei¨lavori¨pubblici¨ed¨applicabile¨come¨tale¨in¨tutte¨le¨procedure¨
di¨gara¨pubbliche¨(per¨forniture,¨servizi¨e¨quant'altro),¨il¨divieto¨di¨simultanea¨
partecipazione¨alla¨gara¨deve¨comunque¨ritenersi¨vigente¨anche¨oltre¨la¨mate-
ria¨predetta¨(lavori¨pubblici).¨Cio©¨per¨la¨fondamentale¨ragione¨che¨tale¨
impossibilita©¨inerisce¨alla¨natura¨stessa¨dell'associazione¨temporanea¨di¨
imprese¨(e¨di¨quei¨consorzi¨a¨questa¨equiparati),¨istituto,¨com'e©¨noto,¨fondato¨
su¨un¨rapporto¨di¨mandato¨con¨rappresentanza¨che¨uno¨o¨piu©¨imprese¨danno¨
ad¨altra¨impresa¨mandataria,¨per¨cui¨la¨simultanea¨possibilita©¨di¨partecipa-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

zione©equivarrebbe©ad©ammettere©la©possibilita©di©una©duplice©presenza©ad©
uno©stesso©soggetto©alla©stessa©gara,©e©cioe©sia©in©proprio©che©per©(ovvero©
quale)©mandatario©con©procura:©con©piu©che©evidente©violazione©del©principio©
della©par 
condicio. 


Si©aggiunga©a©cio©anche©la©considerazione©che©il©divieto©di©cui©trattasi©
(cos|©come©altri©analoghi:©cfr. 
ad©esempio©il©comma©5©dello©stesso©art.©13©
legge-quadro)©ha©come©scopo©quello©di©garantire©la©correttezza©e©la©traspa-
renza©delle©gare©pubbliche,©nell'interesse©principale©della©stessa©P.A.©

Percio©si©ritiene©che©la©partecipazione©di©una©stessa©impresa©in©proprio©e©
come©componente©(anche©se©solo©in©veste©di©mandante)©di©una©ATI©alla©
medesima©gara©non©possa©essere©ammessa©e©vada©sanzionata©con©la©esclu-
sione©di©entrambi©i©concorrenti©(impresa©singola©e©ATI).©

Peraltro,©non©risultando©una©espressa©disposizione©di©legge©relativa©alla©
gara©di©appalto©per©forniture©e©servizi,©ragioni©di©prudente©cautela©suggeri-
scono©di©inserire,©nei©bandi©relativi©a©tali©appalti,©una©disposizione©dello©
stesso©tenore©di©quella©di©cui©al©citato©art.©13,©comma©4,©legge©citataý.©

PARERE 
DEL 
5 
FEBBRAIO 
2001 
N. 
14720. 


Rappresentanza 
e 
difesa 
in 
giudizio 
delle 
istituzioni 
scolastiche 
autonome 
da 
parte 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
^T.U. 
30 
ottobre 
1933, 
n. 
1611; 
art. 
21 
legge 
15 
marzo 
1997, 
n. 
59. 
(Consultivo©n.©16507/00,©avv.©Zerman).©

ûCome©e©noto,©a©seguito©della©nuova©organizzazione©scolastica,©alle©
scuole©e©stata©riconosciuta©la©personalita©giuridica©e©la©autonomia©didattica,©
organizzativa©e©di©ricerca,©ai©sensi©dell'art.©21©legge©n.©59/1997©e©normativa©
di©attuazione.©

Gia©in©passato,©a©proposito©di©altre©amministrazioni©poi©soggettivizzate©
si©era©posto©il©problema©se©tali©organizzazioni©autonome©potessero©essere©for-
nite©di©personalita©giuridica©senza©che©venisse©meno©il©loro©inserimento©nel-
l'apparato©organizzativo©dello©Stato©e©conseguentemente©la©regola©del©patro-
cinio©della©Avvocatura©Generale©dello©Stato,©ai©sensi©dell'art.©1©R.D.©

n.©1611/1933.©
Al©riguardo©era©stato©ritenuto©dalla©Suprema©Corte©conciliabile©la©per-
sonalita©giuridica©di©alcune©organizzazioni©con©la©veste©di©organi©dello©
Stato,©ûpoiche¨,©se©di©regola©l'organo,©essendo©il©normale©mezzo©di©imputa-
zione©ad©una©persona©giuridica©della©sua©azione,©non©ha©a©sua©volta©perso-
nalita©giuridica©...©nel©nostro©ordinamento©e©accolto©il©principio©che©taluni©
organi©(e,©a©maggior©ragione,©talune©organizzazioni,©anche©non©legate©da©
rapporto©organico©con©lo©Stato)©possano©ricevere©la©personalita©giuridica©
per©effetto©di©norme©eccezionali,©in©virtu©delle©quali©l'organo-persona©giuri-
dica©si©istituisce©sempre©e©solo©quando©ricorrano©particolari©ragioni,©di©
solito©di©carattere©patrimoniale,©cioe©per©dare©all'organo©maggiore©liberta©
negoziale,©con©la©possibilita©di©percepire©proventi©diretti©in©corrispettivo©
delle©prestazioni©erogate.©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO

La 
peculiaritaà 
di 
tali 
soggetti 
eà 
che 
essi, 
da 
un 
lato 
si 
inseriscono 
in 
un 
quadro 
di 
rapporti 
interorganici 
e 
sono 
soggetti, 
a 
seconda 
dei 
casi, 
a 
poteri 
gerarchici 
o 
di 
direttiva 
ed 
a 
controlli 
generali 
o 
speciali; 
dall'altro 
hanno 
rapporti 
patrimoniali, 
propria 
contabilitaà 
, 
propria 
organizzazione, 
e 
spesso 
proprio 
personale 
e 
propri 
beni» 
(Cass. 
1984 
n. 
5544). 


Di 
conseguenza 
eà 
stato 
ritenuto 
obbligatorio 
il 
patrocinio 
dell'A.I.M.A., 
ai 
sensi 
dell'art. 
1 
R.D. 
1611 
cit., 
in 
quanto 
amministrazione 
dello 
Stato 
(Cass. 
5544/1984 
cit.). 
Egualmente 
eà 
stato 
deciso 
per 
altri 
organi 
soggettiviz-
zati, 
quali 
il 
Fondo 
di 
previdenza 
del 
personale 
delle 
dogane 
(Cass.1983 


n. 
2993); 
la 
C.P.D.E.L. 
(Trib. 
Catania 
8 
marzo 
1979), 
la 
Cassa 
per 
il 
Mezzo-
giorno 
e 
l'Agenzia 
per 
la 
promozione 
dello 
sviluppo 
nel 
mezzogiorno 
(Trib. 
Catania 
30 
aprile 
1991). 
Nell'ambito 
scolastico, 
a 
proposito 
degli 
Istituti 
giaà 
dotati 
di 
persona-
litaà 
giuridica, 
era 
stato 
deciso 
che: 
ûGli 
istituti 
tecnici 
statali, 
anche 
se 
dotati 
di 
autonomia 
amministrativa, 
sono 
pur 
sempre 
enti 
strumentali 
dello 
Stato, 
la 
cui 
rappresentanza 
in 
giudizio, 
ai 
sensi 
dell'art. 
1 
testo 
unico 
30 
otto-
bre 
1933 
n. 
1611, 
spetta 
all'Avvocatura 
dello 
Stato 
automaticamente 
senza 
bisogno 
di 
specifiche 
investiture» 
(Tar 
Lombardia, 
Brescia, 
2 
novembre 
1982 
n. 
390). 


Come, 
infatti, 
specificato 
dalla 
Suprema 
Corte 
(Cass. 
10982/1996), 
la 
personalitaà 
giuridica 
eà 
rilevante 
nei 
confronti 
dei 
terzi, 
finalizzata 
all'im-
putazione 
alla 
Scuola 
delle 
attivitaà 
negoziali 
e 
della 
responsabilitaà 
civile, 
e 
quindi 
ad 
una 
maggiore 
agilitaà 
di 
operazioni. 
Ma 
nei 
confronti 
dello 
Stato, 
l'Istituto 
dotato 
di 
personalitaà 
giuridica 
permane 
nella 
sua 
qualitaà 
di 
organo, 
sia 
pure 
con 
l'autonomia 
riconosciuta 
(cfr.anche 
Cass., 
sez. 
III, 
n. 
2605/1997). 


Questa 
Avvocatura 
ritiene 
öallo 
stato 
öche 
gli 
istituti 
scolastici 
dotati 
di 
personalitaà 
giuridica 
siano 
da 
considerarsi 
del 
tutto 
compenetrati 
nella 
organizzazione 
dello 
Stato, 
in 
ragione 
dei 
seguenti 
elementi: 


1. 
^inserimento 
del 
dirigente 
scolastico 
e 
del 
personale 
della 
scuola 
nel 
personale 
statale 
(cfr. 
D.Lgs. 
29/1993 
e 
successive 
modifiche); 
2. 
^responsabilita©
, 
sia 
disciplinare 
che 
per 
risultati, 
del 
dirigente 
sco-
lastico, 
nei 
confronti 
della 
Amministrazione 
statale; 
3. 
^reclutamento 
del 
personale 
della 
scuola 
su 
base 
territoriale 
e 
comunque, 
al 
di 
fuori 
delle 
singole 
scuole, 
non 
potendo 
le 
stesse 
provvedere 
a 
procedure 
di 
reclutamento 
(a 
tempo 
indeterminato), 
materia 
esplicitamente 
sottratta 
alla 
gestione 
delle 
scuole 
(v. 
art. 
15 
d.P.R. 
275/1999); 
4. 
^limitata 
autonomia 
finanziaria, 
non 
potendo 
le 
scuole 
imporre 
tasse 
scolastiche 
per 
il 
corrispettivo 
servizio, 
se 
non 
per 
peculiari 
e 
specifiche 
attivitaà 
; 
5. 
^potere 
di 
vigilanza 
e 
controllo 
rimasto 
in 
capo 
alle 
strutture 
del 
Ministero, 
sia 
in 
relazione 
alla 
responsabilitaà 
disciplinare 
dei 
Capi 
di 
Istituto, 
che 
alla 
possibilitaà 
di 
scioglimento 
degli 
organi 
collegiali 
ûin 
caso 
di 
persi-
stenti 
e 
gravi 
irregolaritaà 
o 
di 
mancato 
funzionamentoý, 
ai 
sensi 
dell'art. 
28, 
comma 
7 
testo 
unico 
n. 
297/1994, 
non 
abrogato 
dall'art. 
17 
d.P.R. 
n. 
275/1999. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

La©autonomia©riconosciuta©ha©riguardo©alla©impostazione©organizza-
tiva©e©didattica©della©scuola;©la©personalita©giuridica©fa©diventare©la©scuola©
centro©di©imputazione©di©rapporti©nei©confronti©dei©terzi,©che©riguardino©sia©
attivita©negoziali©sia©fatti©illeciti,©rimanendo©önei©rapporti©interni©öl'Isti-
tuto©scolastico,©organo©dello©Stato©(in©tal©senso©esplicitamente©Cass.©
10982/1996,©cit.).©

Da©quanto©sopra©esposto©deriva,©quindi,©che©le©Scuole©sono©ammesse©al©
patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©ai©sensi©dell'art.©1©R.D.©n.©1611/1933,©
nonche¨la©impossibilita©di©un©contrasto©giudiziale©con©lo©Stato.©

A©tale©soluzione,©che©peraltro©e©data©per©pacifica©nei©primi©orientamenti©
giurisprudenziali©(arg.©ex 
Tar©Lazio©III,©n.©8708/00©e©C.d.S.©VI,©n.©5835/00)©
conformeranno©la©propria©condotta©anche©tutte©le©Avvocature©Distrettuali.©

Sembra©opportuno©che©il©Ministero©in©indirizzo©comunichi©alle©istitu-
zioni©scolastiche©il©proprio©conforme©orientamento©sull'argomentoý.©

PARERE 
DEL 
5 
MARZO 
2001 
N. 
30628. 


Violazioni 
valutarie 
^Successioni 
di 
leggi 
^Applicazione 
dell'art. 
23-bis©
deld.P.R.n. 
148/1988^Fattispeciediviolazionidileggipenalisuccessivamente 
depenalizzate 
^Differenze 
rispetto 
alle 
fattispecie 
divenute 
lecite 
^Legge 
7 
novembre 
2000, 
n. 
326. 
(Contenzioso©n.©15847/1999,©avv.©F.©Arena).©

ûLa©legge©7©novembre©2000©n.©326©recante©ûModifiche©al©testo©unico©
approvato©con©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©31©marzo©1988©

n.©148,©in©materia©di©sanzioni©valutarieý©introduce©il©principio©di©legalita©,©nel-
l'accezione©di©cui©all'art.©2©del©codice©penale,©anche©nel©settore©delle©violazioni©
valutarie.©
In©particolare,©la©legge©in©commento©ha©abrogato©il©comma©secondo©
dell'art.©23©del©d.P.R.©n.©148/1988©(il©cui©tenore©letterale,©ûle©sanzioni©ammi-
nistrative©si©applicano©ai©fatti©commessi©quando©le©norme©valutarie©violate©
erano©in©vigore,©anche©se©le©norme©medesime©sono©state©successivamente©
modificate©in©senso©piu©favorevole©all'autore©della©violazioneý,©aveva©costi-
tuito©argomento©per©ritenere©inapplicabile©il©regime©penalistico©dell'abolitio 
criminis 
alle©sanzioni©amministrative©in©materia©valutaria)©e©soprattutto©ha©
inserito©l'art.©23-bis,©in©forza©del©quale©ûNessuno©puo©essere©assoggettato©a©
sanzioni©se©non©in©forza©di©una©legge©entrata©in©vigore©prima©della©commis-
sione©della©violazione©(primo©comma).©Nessuno©puo©essere©assoggettato©a©
sanzioni©amministrative©per©un©fatto©che,©secondo©la©legge©posteriore©non©
costituisce©violazione©punibile,©salvo©che©la©sanzione©sia©gia©stata©irrogata©
con©provvedimento©definitivo.©In©tale©caso©il©debito©si©estingue,©ma©non©e©
ammessa©la©ripetizione©di©quanto©pagato©(secondo©comma).ý©Segue©poi©un©
terzo©comma©che©sancisce©l'applicabilita©della©legge©posteriore©piu©favore-
vole©al©reo.©

La©volonta©del©legislatore©di©estendere©anche©al©settore©in©parola©il©prin-
cipio©di©legalita©,©con©tutta©l'ampiezza©con©il©quale©e©previsto©nel©diritto©penale©
öterminando©cos|©un©percorso©iniziato©con©la©legge©n.©689/1981©e©proseguito©
con©il©D.Lgs.©n.©472/1997,©in©materia©di©sanzioni©per©violazioni©tributarie©



I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

appare©chiara©anche©alla©luce©della©lettura©dei©lavori©preparatori,©che©richia-
mano©espressamente©anche©l'orientamento©della©Corte©di©Cassazione©in©forza©
del©quale,©la©via©della©applicazione©analogica©dei©criteri©di©cui©all'art.©3©
D.Lgs©n.©472/1997©agli©illeciti©valutari©e©stata©giudicata©non©percorribile.©

Tuttavia,©l'applicazione©della©legge©de 
qua 
necessita©di©talune©brevi©indi-
cazioni.©

Il©primo©comma©del©nuovo©art.©23-bis,©a©parere©della©Scrivente,©va©inter-
pretato©anche©alla©luce©dell'art.©40©della©legge©n.©689/1981©in©forza©del©quale©
le©disposizioni©della©legge©generale©di©depenalizzazione©ûsi©applicano©anche©
alle©violazioni©commesse©anteriormente©all'entrata©in©vigore©della©presente©
legge©che©le©ha©depenalizzateý.©

Ritenendo©applicabile©anche©alla©nuova©normativa©il©principio©di©cui©
alla©disposizione©teste©citata©(la©cui©valenza©generale©e©stata©riconosciuta©
anche©dalla©giurisprudenza©della©Suprema©Corte,©in©occasione©di©pronunce©
rese©in©fattispecie©depenalizzate©da©leggi©diverse©dalla©n.©689/1981,©(cfr.in©
proposito©Cass.©n.©92©del©9©gennaio©1996),©ne©deriva©che©fattispecie©sottopo-
ste,©al©momento©della©realizzazione,©a©sanzione©penale,©successivamente©
depenalizzate©non©diventano,©in©applicazione©del©primo©comma©del-
l'art.©23-bis 
legge©n.©326/00,©non©sanzionabili:©in©altri©termini,©l'espresso©
assoggettamento©a©sanzione©penale©della©condotta©posta©in©essere©deve©rite-
nersi©sufficiente©al©fine©di©applicare©la©sanzione©amministrativa,©in©quanto©
la©ratio 
della©disposizione©di©cui©al©primo©comma©citato©non©e©quella©di©far©
andar©esente©da©sanzione©comportamenti©che,©al©momento©della©loro©com-
missione©erano©addirittura©sottoposti©al©piu©grave©regime©della©sanzione©
penale,©bens|©quella©di©non©punire©comportamenti©leciti©al©momento©della©
loro©realizzazione.©

Nel©senso©suesposto,©si©ripete,©orienta©la©possibilita©di©applicazione©ana-
logica©dell'art.©40©legge©n.©689/1981©cit.©

Il©tenore©del©secondo©comma©dell'art.©23-bis,poi,inducelaScrivente©
a©suggerire©a©codesta©Amministrazione©di©astenersi©dall'irrogare©sanzioni©
tutte©le©volte©che©l'illiceita©di©una©determinata©fattispecie,©in©materia©
di©violazioni©valutarie,©sia©venuta©meno©in©seguito©ad©un©mutamento©
normativo.©

Andra©peraltro©verificato©in©concreto©se©la©fattispecie©prima©sottoposta©a©
sanzione©sia©divenuta©lecita©tout 
court 
öse©si©sia©cioe©verificata©una©abolitio 
criminis 
öovvero©se©la©stessa©risulti©essere©sottoposta©ad©un©regime©sanzio-
natorio©diverso,©nel©qual©caso©occorrera©öin©applicazione©del©terzo©comma©
dell'art.©23-bis 
öprovvedere©ad©irrogare©la©sanzione©eventualmente©piu©favo-
revole©prevista©dalla©nuova©disciplina.©

Inoltre,©anche©nell'ipotesi©di©provvedimenti©divenuti©definitivi,©si©avverte©
l'esigenza©che©codesta©Amministrazione©non©ponga©gli©stessi©in©esecuzione©
(sempre©ove©si©tratti©di©fattispecie©successivamente©divenute©lecite),©atteso©
che©l'ultimo©inciso©del©comma©secondo©dell'art.©23-bis 
prima©citato©sancisce©
l'estinzione©ex 
lege 
di©detti©debiti©(al©riguardo©si©precisa,©cos|©rispondendo©al©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

quesito©di©cui©alla©nota©2©febbraio©2001,©prot.©232220©di©codesta©Amministra-
zione,©che©la©dizione©di©ûdebito©residuoý©contenuto©nella©legge©va©intesa©nel©
senso©di©somme©ancora©non©versate©sulla©base©di©provvedimenti©divenuti©defi-
nitivi).©In©forza©della©medesima©disposizione,©peraltro,©non©dovranno©essere©
accolte©eventuali©istanze©di©ripetizione©di©somme©gia©corrisposte©in©virtu©di©
provvedimenti©divenuti©definitivi.©

Si©precisa©al©riguardo©che©per©provvedimento©definitivo©deve©intendersi©
un©provvedimento©che©non.©sia©stato©oggetto©di©impugnazione,©ovvero©
avverso©il©quale©sia©stata©proposta©opposizione©rigettata©con©sentenza©passata©
in©giudicato.©Tale©interpretazione©discende©dalla©gia©rilevata©evidente©inten-
zione©del©legislatore©di©assimilare©il©regime©delle©sanzioni©per©violazioni©in©
materia©valutaria©ai©principi©scolpiti©nell'art.©2©del©codice©penale©secondo©
cui,©nell'ipotesi©di©abolitio 
criminis,©ove©vi©sia©stata©condanna©per©un©fatto©
che©la©legge©posteriore©non©prevede©piu©come©reato©ûne 
cessano 
l'esecuzione 
e 
gli 
effetti 
penaliý©(secondo©comma©art.©2©c.p.).©

La©rilevata©assimilazione©della©nuova©disciplina©con©il©regime©penali-
stico©consente©di©rispondere©al©quesito©posto©da©codesta©Amministrazione©
con©la©nota©sopra©richiamata,©in©merito©alle©determinazioni©da©assumere©
nei©confronti©di©crediti©le©cui©riscossioni©non©sono©state©portate©a©compi-
mento©prima©dell'entrata©in©vigore©della©nuova©normativa:©ad©avviso©della©
Scrivente©gli©unici©crediti©che©potranno©ritenersi©definitivamente©acquisiti©
al©patrimonio©dell'Amministrazione©sono©quelli©gia©esatti©al©momento©del-
l'entrata©in©vigore©della©legge©in©commento©sulla©base©di©provvedimenti©dive-
nuti©definitivi.©

Quanto©infine©alle©liti©pendenti,©la©Scrivente©suggerisce©di©procedere©alla©
revoca©dei©provvedimenti©sanzionatori©relativi©a©fattispecie©divenute©lecite©
liceita©öda©valutare©alla©stregua©dei©criteri©suindicati©ömotivando©la©stessa©
con©l'intervento©della©nuova©disciplina.©

Una©volta©disposta©la©revoca,©s|©vorra©tempestivamente©informare©l'Av-
vocatura©dello©Stato©competente,©inoltrando©copia©conforme©del©provvedi-
mento©adottato,©al©fine©di©consentire©la©richiesta©di©cessazione©della©materia©
del©contendere©con©compensazione©delle©spese©di©lite.©

Peraltro,©occorrera©,©al©contrario,©resistere©in©giudizio,©ove©l'opposizione©
al©provvedimento©d|©irrogazione©della©sanzione©sia©stata©presentata©fuori©ter-
mine:©in©tal©caso,©infatti.©secondo©quanto©piu©sopra©gia©indicato,©deve©rite-
nersi©che©il©provvedimento©sia©divenuto©definitivo©e,©dunque,©non©puo©trovare©
applicazione©il©primo©inciso©del©secondo©comma©dell'art.©23-bis.Eéappena©il©
caso©di©rilevare,©da©ultimo,©che©l'opportunita©di©resistere©in©giudizio©in©siffatte©
ipotesi©e©subordinata©al©versamento©da©parte©del©trasgressore©dell'importo©
della©sanzione©o©di©parte©di©essa:©in©tal©caso,©infatti,©lo©stesso©non©avrebbe©
diritto©a©ripetere©quanto©gia©versato;©al©contrario,©ove©nulla©fosse©stato©corri-
sposto,©non©sussisterebbe©alcun©interesse©a©coltivare©l'eccezione©in©rito,©atteso©
che,©come©sopra©visto,©nell'ipotesi©di©provvedimento©definitivo,©e©prevista©l'e-
stinzione©del©debitoý.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

PARERE 
DEL 
7 
MARZO 
2001 
N. 
31976. 


Potere 
di 
rinuncia 
e 
transazione 
da 
parte 
del 
Comitato 
Agevolazioni 
isti-

tuito 
presso 
il 
Ministro 
del 
Commercio 
con 
l'Estero 
öArt. 
25 
d.lgs. 
31 
marzo 


1998 
n. 
143; 
art. 
13 
testo 
unico 
approvato 
con 
R.D. 
30 
ottobre 
1933 
n. 
1611; 


art. 
17, 
co. 
25 
e 
26, 
legge 
15 
maggio 
1997 
n. 
127. 
(Consultivo©n.©17856/1999,©
avv.©Criscuoli).©

ûCon©la©nota©a©riscontro©codesto©Ministero,©ricordati©alcuni©precedenti©
pareri©resi©dalla©scrivente©in©materia©di©poteri©di©rinuncia©e©transazione©del©
soppresso©Comitato©istituito©presso©il©MINCOMES©ex 
lege 
n.©394/1981;©
richiamati©altres|©il©parere©del©Ministero©del©Tesoro,©Dir.©Gen.©del©Tesoro©
reso©con©nota©del©7©febbraio©1997,©n.©170129©e©quello©del©Consiglio©Stato©ivi©
citato©in©ordine©al©Comitato©istituito©presso©il©Mediocredito©Centrale©S.p.a.©
dalla©convenzione©stipulata©tra©il©Ministero©e©la©detta©banca©giusta©le©previ-
sioni©di©cui©all'art©3©della©legge©n.©489/1993;©considerato©che©a©norma©del-
l'art.©25©del©d.lgs.©n.©143/1998©e©stato©disposto©che©a©decorrere©dall'1.©gennaio©
1999©la©gestione©dei©due©Fondi©e©degli©interventi©ivi©indicati©fosse©trasferita©
alla©S.©S.p.a.,©e©che©a©tal©fine©fossero©stipulate©apposite©convenzioni©tra©il©
Ministero©del©Commercio©con©l'Estero©e©la©societa©medesima;©considerato©
altres|©che©tra©i©due©enti©e©stata©stipulata©la©convenzione©del©16©ottobre©1998©
che©all'art.©22©stabilisce©che©l'amministrazione©dei©diversi©fondi©istituiti©per©
l'attuazione©dei©detti©interventi©e©affidata©ad©un©Comitato©istituito©presso©la©
stessa©S.,©di©cui©e©espressamente©indicata©la©composizione©(comma©1),©e©che©
il©Comitato©medesimo,©denominato©Comitato©Agevolazioni,©tra©le©proprie©
competenze©annovera©quella©di©deliberare©ûin©ordine©alle©revoche,©alle©rinun-
zie,©alle©transazioni©relative©alle©operazioni©medesime,©nonche¨all'avvio©di©
azioni©giudiziarieý©(comma©3,©lettera©b); 
rilevato©che©al©momento©il©Comitato©
Agevolazioni©ha©all'esame©alcune©proposte©transattive©di©considerevole©valore©
economico;©riferisce©in©merito©ad©una©richiesta©di©parere©del©ridetto©Comitato©
rivolta©a©codesto©Ministero©in©ordine©alla©propria©facolta©di©decidere©in©
merito©a©rinunce©e©transazioni©ed©in©particolare©se©le©proprie©deliberazioni©in©
materia©siano©soggette©alle©medesime©procedure©previste©dalla©legislazione©
vigente©per©gli©organi©delle©amministrazioni©dello©Stato©(in©definitiva,©vista©
la©sopravvenienza©dell'art.©17,©commi©25©e©26©della©legge©n.©127/1997,©se©
debba©acquisirsi©al©riguardo©il©preventivo©parere©dell'Avvocatura©dello©Stato©
ai©sensi©dell'art.©13©del©t.u.©approvato©con©R.D.©n.©1611/1933©e©succ.©mod.)©e©
chiede©di©conoscere©l'avviso©di©questa©Avvocatura©in©merito©al©quesito.©

Al©riguardo©si©osserva©quanto©segue.©

Alla©S.p.a.©S.,©com'e©noto,©e©stata©attribuita,©ai©sensi©dell'art.©25,©com-
ma©1©del©d.lgs.©n.©143/1998,©la©gestione©degli©interventi©di©sostegno©finanzia-
rio©all'internazionalizzazione©del©sistema©produttivo;©a©norma©del©successivo©
comma©3,©la©S.©S.p.a.©e©succeduta©ûnei©diritti,©nelle©attribuzioni©e©nelle©situa-
zioni©giuridiche©dei©qualiý©era©titolare©il©M.©C.©S.p.a.©in©forza©di©leggi,©di©
provvedimenti©amministrativi©e©di©contratti©relativi©alla©gestione©degli©inter-
venti©di©sostegno©finanziario©(fra©di©essi©sono©espressamente©previsti©al©
comma©1,©gli©interventi©disciplinati©del©d.l.©n.©251/1981,©convertito©in©legge©

n.©394/1981).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

La©medesima©norma©(comma©2)©ha©previsto©che©per©la©gestione©degli©
interventi©la©S.p.a.©S.©stipula©apposite©convenzioni©con©il©Ministero©del©Com-
mercio©con©l'estero.©

Il©successivo©comma©4©prevede©il©trasferimento©dei©fondi©e©delle©disponi-
bilita©finanziarie©previsti©dalle©leggi©di©cui©al©comma©1©(quindi,©anche©la©legge©

n.©394/1981)©alla©S.©S.p.a.©entro©la©data©dell'1.©gennaio©1999.©
La©convenzione©stipulata©il©16©ottobre©1998,©all'art.©2.,©prevede©l'istitu-
zione©di©un©apposito©Comitato©presso©la©S.©S.p.a.©cui©e©affidata©l'amministra-
zione©dei©fondi©in©questione©trasferiti©alla©societa©medesima;©in©particolare,©
il©comma©3,©lettera©b)©dello©stesso©art.©2©indica©esplicitamente©tra©le©compe-
tenze©del©Comitato©quella©di©deliberare©in©ordine©ûalle©revoche,©alle©rinunzie,©
alle©transazioni©relative©alle©operazioni©medesime,©nonche¨all'avvio©di©azioni©
giudiziarieý.©

Da©tale©quadro©d'assieme©emerge©che,©rispetto©alla©previgente©norma-
tiva,©non©molto©e©cambiato©se©si©eccettuano©l'intervenuta©soppressione©del©
Comitato©di©cui©al©d.l.©n.©251/1981,©convertito©in©legge©n.©394/1981©(art.©25,©
comma©7©del©d.lgs.©n.©143/l998)©e©l'introduzione©dell'obbligo©di©stipulare©una©
convenzione©che©disciplini©i©rapporti©tra©il©Ministero©del©Commercio©con©l'E-
stero©e©la©S.p.a.©S.©

Orbene,©seppure©puo©affermarsi©che©nel©delineato©contesto©giuridico©
tanto©l'amministrazione©del©fondo©rotativo©che©la©gestione©operativa©degli©
interventi©e©stata©attribuita©ad©un©soggetto©di©natura©non©pubblica©(S.p.a.),©
nell'ambito©del©quale©e©stato©appositamente©istituito©un©Comitato©e©che©l'in-
staurazione©dei©rapporti©giuridici©con©i©diversi©fruitori©dei©benefici©economici©
derivanti©dagli©interventi©rientri©nella©competenza©della©medesima©societa©,la©
quale©agisce©nella©qualita©di©soggetto©di©diritto©privato,©deve©anche©osservarsi©
che,©rispetto©al©previgente©ordinamento,©nulla©e©mutato©in©ordine©alla©natura©
eminentemente©pubblica©del©fondo©rotativo©istituito©con©il©d.l.©n.©251©citato©
per©gli©interventi©di©sostegno©finanziario©all'esportazione©italiana.©Non©a©caso©
la©convenzione©relativa©alla©gestione©del©fondo©di©cui©alla©legge©n.©295/1973©
prevede©che©i©componenti©del©Comitato,©a©cominciare©da©quello©che©riveste©
funzioni©di©Presidente,©siano©funzionari©dello©Stato©con©qualifica©dirigenziale;©
non©a©caso©la©convenzione©prevede©che©il©Comitato©sia©tenuto©all'osservanza©
della©legge©n.©241/1990©ed©agisca©ûnell'ambito©delle©modalita©e©dei©criteri©di©
concessione©e©di©restituzione©fissati©con©decreto©del©Ministro©del©Commercio©
con©l'Estero©diconcerto©con©ilMinistro©deltesoro,©delbilancio©edellaprogram-
mazione©economica©ai©sensi©dell'art.©22,©comma©6©del©decreto©legislativo©
31©marzo©1998,©n.©143ý.©

Questi©profili,©ad©avviso©della©scrivente,©appaiono©sufficienti©per©ravvi-
sare©che©tutt'oggi©permanga©l'obbligo©di©acquisire©il©parere©dell'Avvocatura©
dello©Stato©in©ordine©alla©legittimita©(ed©alla©sussistenza©dei©relativi©presuppo-
sti)©di©una©rinuncia©al©recupero©di©un©credito©ovvero©della©stipula©di©una©tran-
sazione©che©per©propria©natura©comporta©necessariamente©la©coesistenza©del-
l'aliquid©datum©e©dell'aliquid©retentum.©

Invero,©il©fatto©che©il©Comitato©per©le©Agevolazioni©cui©la©Convenzione©
stipulata©da©codesto©Ministero©ha©demandato©il©compito©di©amministrare©il©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

fondo©rotativo©(art.©2,©comma©1),©sia©stato©istituito©convenzionalmente©nel-
l'ambito©della©S.p.a.©S.,©sulle©ceneri©di©quello©preesistente©e©soppresso©con©
provvedimento©legislativo,©non©pare©costituire©elemento©sufficiente©per©esclu-
dere©(e©non©toglie)©che©transazioni©o©rinunce©aventi©ad©oggetto©denaro©appar-
tenente©alla©mano©pubblica©seguano©l'iter©procedimentale©che©la©legge©pre-
vede©per©le©transazioni©e©rinunce©delle©pubbliche©amministrazioni.©Del©resto,©
non©puo©farsi©a©meno©di©prendere©atto©di©una©realta©indiscutibile©e©prevalente©
nei©giorni©nostri:©nel©piu©recente©panorama©normativo©e©giurisprudenziale©la©
dicotomia©tra©ente©pubblico©e©societa©di©diritto©privato©assume©contorni©sem-
pre©piu©sfumati©e©va©stemperandosi©anche©in©considerazione©dell'indirizzo©
derivante©dalla©normazione©comunitaria©che©prevede©un©impiego©sempre©cre-
scente©dello©strumento©della©societa©per©azioni©per©il©perseguimento©di©finalita©
di©interesse©pubblico.©Dette©societa©per©azioni,©che©sorgono©dalla©trasforma-
zione©degli©enti©pubblici,©infatti,©conservano©connotazioni©proprie©della©loro©
origine©pubblicistica©in©necessaria©correlazione©con©la©partecipazione©al©capi-
tale©(esclusiva©o©di©maggioranza)©da©parte©dello©Stato©(si©pensi©ad©es.,©all'as-
sunzione©delle©vesti©di©concessionaria©necessaria©di©tutte©le©attivita©in©prece-
denza©riservate©o©attribuite©all'ente©trasformato,©di©cui©erano©la©finalita©
stessa,©o©al©mantenimento©delle©attribuzioni©e©competenze©gia©spettanti©
all'ente©pubblico).©

Deve©in©proposito©ricordarsi©che©proprio©sulla©base©di©consimili©argo-
mentazioni©la©Corte©Costituzionale©ha©a©suo©tempo©dichiarato©che©ûspetta©
alla©Corte©dei©conti©esercitare©nei©confronti©delle©societa©per©azioni©costituite©a©
seguito©della©trasformazione©dell'I.R.I.,©dell'E.N.I,©dell'I.N.A.©e©dell'E.N.E.L.©
disposta©dall'art.©15©del©decreto©legge©11©luglio©1992,©n.©333,©convertito,©con©
modificazioni,©nella©legge©8©agosto©1992,©n.©359,©il©potere©di©controllo©di©cui©
all'art.©12©della©legge©21©marzo©1958,©n.©259,©controllo©da©esercitare,©nelleforme.©
e©nei©limiti©in©precedenza©applicati,fino©a©quando©permanga©una©partecipazione©
esclusiva©o©maggioritaria©dello©Stato©al©capitale©azionario©di©tali©societa©ý©
(Corte©Cost.©n.©466/1993).©

Sulla©base©delle©svolte©considerazioni,©ancorche¨siano©da©tenere©presenti©
le©fondamentali©differenze©esistenti©(e©sopra©evidenziate)©tra©il©Comitato©isti-
tuito©presso©il©MINCOMES©ex©lege©n.©394/1981©e©l'attuale©Comitato©per©le©
Agevolazioni©ed©ancorche¨nella©fattispecie©in©esame©non©sia©individuabile©
alcun©organo©pubblico©che©sia©interessato©alla©gestione©del©fondo©rotativo©in©
questione©e©dei©relativi©rapporti©giuridici,©non©puo©escludersi©che©sussista©in©
capo©al©comitato©Agevolazioni©o©in©capo©alla©S.©S.p.a.©l'obbligo©di©acquisire©
il©parere©dell'Avvocatura©dello©Stato©in©merito©alla©legittimita©di©rinunce©o©
transazioni©deliberate©dal©Comitato©medesimo.©

In©definitiva,©vanno©confermate,©ancora©oggi,©le©conclusioni©assunte©nel©
precedente©parere©reso©con©consultazione©del©14©febbraio©1996,©n.©16531,©sic-
che¨al©quesito©proposto©dal©Comitato©Agevolazioni©della©S.©S.p.a.©e©girato©
alla©scrivente©da©codesto©Ministero,©deve©darsi©risposta©positiva:©ad©avviso©
di©questa©Avvocatura©il©Comitato,©nel©deliberare©in©ordine©a©rinunce©o©transa-
zioni,©e©soggetto©alle©procedure©previste©per©gli©organi©delle©amministrazioni©
dello©Statoý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

PARERE 
DEL 
1S 
MARZO 
2001 
N. 
34936. 


Legittimita©del©licenziamento©senza©preavviso©nei©confronti©di©un©dipen-

dente©che©abbia©presentato©nel©corso©del©procedimento©disciplinare©le©proprie©

dimissioni,©con©la©precisazione©di©non©osservare©i©termini©di©preavviso©^

C.C.N.L.©Compartoministeri,©articoli24,25,28-ter;©art.©124©d.P.R.©10©gennaio©
1957,©n.©3.©(Consultivo©n.©19419/2000,©avv.©Varrone).©
ûCon©la©nota©che©si©riscontra©codesto©Dicastero©ha©chiesto©di©conoscere©
l'avviso©di©questo©G.©U.©in©ordine©alla©possibilita©di©adottare©il©provvedi-
mento©disciplinare©del©licenziamento©senza©preavviso©nei©confronti©del©
dipendente©D.C.,©nei©cui©confronti©e©stato©instaurato©relativo©procedimento©
per©l'accertata©realizzazione©da©parte©dello©stesso©di©fatti©rientranti©nella©
previsione©di©cui©all'art.©25,©punto©5,©lettera©c)©del©C.C.N.L.©(riguardante©la©
commissione©in©genere©di©atti©e©fatti©dolosi,©non©ricompresi©nella©lettera©a),©
anche©nei©confronti©di©terzi,©di©gravita©tale©da©non©consentire©la©prosecu-
zione©neppure©provvisoria©del©rapporto©di©lavoro),©pur©avendo©quest'ultimo©
presentato©in©pendenza©del©predetto©procedimento©disciplinare©le©proprie©
dimissioni©a©decorrere©dal©1.©dicembre©u.s.©con©l'ulteriore©precisazione©di©
non©voler©osservare©i©termini©di©preavviso©di©cui©all'art.©28-ter©del©contratto©
collettivo©integrativo.©

Ed,©invero,©pur©prevedendo©espressamente©il©comma©quarto©dell'art.©124©
del©testo©unico©n.©3/1957©che©l'accettazione©(delle©dimissioni)©puo©essere©rifiu-
tata©o©ritardata©per©motivi©di©servizio,©previo©parere©del©Consiglio©di©ammini-
strazione,©o©quando©sia©in©corso©procedimento©disciplinare©a©carico©dell'im-
piegato,©codesto©Ministero©dubita©che©la©norma©possa©trovare©applicazione©
al©caso©di©specie©in©considerazione©del©fatto©che©il©rapporto©di©lavoro©con©il©
predetto©dipendente©e©regolamentato©dal©C.C.N.L.©comparto©Ministeri©stipu-
lato©in©attuazione©dell'art.©51©del©D.Lgs.©n.©29/1993.©

Per©tal©motivo©si©domanda©se©in©caso©di©ritenuta©inapplicabilita©della©
predetta©norma©alla©medesima©conclusione©possa©pervenirsi©alla©luce©della©
disciplina©regolante©gli©istituti©del©procedimento©disciplinare©e©delle©dimis-
sioni©(articoli©24,©25,©28-ter©del©C.C.N.L.).©

In©caso©affermativo©se©gli©effetti©del©provvedimento©disciplinare©dovreb-
bero©decorrere©dal©28©novembre©2000,©data©in©cui©il©dipendente©era©stato©con-
vocato©per©essere©sentito©in©ordine©ai©fatti©e©non©si©e©presentato©cos|©come©
previsto©dall'art.©24,©punto©3©del©C.C.N.L.©ovvero©dal©1.©dicembre©2000©data©
coincidente©con©quella©delle©sue©dimissioni©dal©servizio.©

Come©risulta©evidente©da©quanto©sopra©esposto©la©risoluzione©delle©que-
stioni©sottoposto©da©codesto©Ministero©all'esame©di©questo©L.U.©dipende©in©
primo©luogo©dalla©possibilita©di©ritenere©tuttora©applicabile©al©caso©di©specie©
il©citato©art.©124©testo©unico©n.©3/1957.©Codesta©P.A.©nella©nota©che©si©riscon-
tra©dubita©di©cio©in©considerazione©del©fatto©che©la©norma©in©questione©e©stata©
disapplicata©dal©C.C.N.L.©

Effettivamente©con©provvedimento©della©P.C.M.©29©agosto©1997©e©stato©
approvato©accordo©integrativo©al©C.C.N.L.©il©cui©art.©8,©in©attuazione©del-
l'art.©72©del©D.Lgs.©n.©29/1993,©fra©l'altro©prevede©che©con©riferimento©al©pre-
cedente©art.©6©(riguardante©l'estinzione©del©rapporto©di©lavoro©regolata©dagli©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

art.©28-ter,©28-quater,©28-quinques 
del©C.C.N.L.©da©tale©norma©introdotti)©e©
inapplicabile©l'art.©124©del©d.P.R.©n.©3/1957.©Ebbene©tale©specifica©previsione,©
ad©avviso©della©Scrivente,©rende©senza©dubbio©inoperante©nel©caso©di©specie©
il©predetto©art.©124©sicche¨non©puo©ritenersi©che©in©pendenza©del©procedi-
mento©disciplinare©codesta©P.A.©abbia©la©mera©facolta©di©accettare©le©dimis-
sioni©rassegnate©dal©D.C.©Eéappena©il©caso©di©sottolineare©che©anche©in©man-
canza©di©espressa©previsione©pattizia©si©sarebbe©dovuti©pervenire©alla©mede-
sima©conclusione©in©virtu©di©quanto©previsto©dal©gia©citato©art.©72©del©D.Lgs.©

n.©29/1993,©comma©primo,©ultima©parte,©che©ha©fissato©quale©termine©ultimo©
di©operativita©delle©disposizioni©non©abrogate©regolanti©i©rapporti©di©pubblico©
impiego©destinati©ad©essere©integralmente©assoggettati©alle©regole©del©diritto©
comune©quello©della©ûsottoscrizione,©per©ciascun©ambito©di©riferimento,©del©
secondo©contratto©collettivo©previsto©dal©decretoý.©Cio©che©nel©caso©di©specie©
e©accaduto©con©la©sottoscrizione©dell'accordo©approvato©con©decreto©del©Pre-
sidente©del©Consiglio©dei©Ministri©del©16©febbraio©1999.©
Peraltro©come©chiarito©dall'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato©
con©decisione©n.©8/1997©non©e©precluso©alla©P.A.©di©esperire©o©portare©a©ter-
mine©il©procedimento©disciplinare©nei©confronti©di©un©dipendente©cessato©dal©
servizio©nelle©ipotesi©in©cui©sussista©un©interesse©giuridicamente©qualificato©
dell'impiegato©o©della©stessa©Amministrazione,©a©una©valutazione©sotto©il©pro-
filo©disciplinare©del©comportamento©tenuto©in©servizio©dal©dipendente©
(si©pensi©ad©esempio©al©caso©del©dipendente©cautelarmente©sospeso©dal©servi-
zio,©poi©dimesso©e©collocato©in©quiescenza,©nei©cui©confronti©la©P.A.©ha©tutto©
l'interesse©ad©attivare©e/o©concludere©il©procedimento©disciplinare©allo©scopo©
di©valutare©una©possibile©reintegrazione©patrimoniale©per©il©periodo©di©
sospensione©cautelare).©

Interesse©che©tuttavia©non©e©dato©scorgere©nel©caso©di©specie,©sicche¨la©
vicenda©in©ordine©alla©quale©si©e©chiesto©di©conoscere©l'avviso©di©questo©c.v.©
deve©essere©esaminata©alla©luce©delle©previsioni©del©C.C.N.L.©regolante©il©rap-
porto©di©lavoro©intercorso©fra©le©parti.©

In©particolare©il©punto©2©della©norma©prevede©che©û1'Amministrazione,©
fatta©eccezione©per©il©rimprovero©verbale,©non©puo©adottare©alcun©provvedi-
mento©disciplinare©nei©confronti©del©dipendente,©se©non©previa©contestazione©
scritta©dell'addebito,©da©effettuare©tempestivamente©e,©comunque,©non©oltre©
venti©giorni©da©quando©l'ufficio©istruttore©secondo©l'ordinamento©dell'ammi-
nistrazione©e©venuto©a©conoscenza©del©fatto©(e©senza©aver©sentito©il©dipendente©
a©sua©difesa©con©l'eventuale©assistenza©di©un©procuratore©ovvero©di©un©rappre-
sentante©dell'associazione©sindacale©cui©egli©aderisce©o©conferisce©mandato).©

Il©successivo©punto©3©nel©regolare©la©fase©successiva©dispone©che©ûla©con-
vocazione©scritta©per©la©difesa©non©puo©avvenire©prima©che©siano©trascorsi©
cinque©giorni©lavorativi©dalla©contestazione©del©fatto©che©vi©ha©dato©causa.©
Trascorsi©inutilmente©quindici©giorni©dalla©convocazione©per©la©difesa©del©
dipendente©la©sanzione©viene©applicata©nei©successivi©quindici©giorniý.©

Particolare©rilievo©nel©caso©di©specie©assume©la©disposizione©contrattuale©
cui©si©e©da©ultimo©fatto©cenno©la©quale©con©chiarezza©sanziona©le©fasi©del©pro-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

cedimento©disciplinare©in©modo©tale©che©il©provvedimento©sanzionatorio©non©
puo©essere©adottato©se©non©trascorsi©quindici©giorni©dalla©convocazione©senza©
che©il©dipendente©abbia©svolto©alcuna©attivita©defensionale.©Ed,©invero,©l'ob-
bligo©imposto©alla©P.A.©di©attendere©comunque©quindici©giorni©dalla©convoca-
zione©prima©di©comminare©la©sanzione©disciplinare©consente©di©rispondere©al©
quesito©posto©da©codesto©Ministero©prescindendo©dall'esame©di©alcune©deli-
cate©questioni©di©principio©connesse©alla©peculiarita©della©fattispecie©(non©va©
dimenticato©che©il©dipendente©assente©per©malattia©sia©al©momento©della©con-
testazione©degli©addebiti©che©al©momento©in©cui©gli©fu©comunicata©la©convoca-
zione©ha©disertato©quest'ultima©facendo©pervenire©lo©stesso©giorno©in©cui©essa©
era©prevista,©ma©ben©piu©tardi©dell'ora©fissata,©una©richiesta©di©rinvio©per©
motivi©di©salute.©Il©che©crea©un©forte©contrasto©fra©due©distinti©interessi©meri-
tevoli©di©considerazione©e©tutela:©l'interesse©del©lavoratore©a©potersi©difendere©
in©modo©completo©ed©efficace©e©l'interesse©del©datore©di©lavoro©a©concludere©
con©la©massima©celerita©il©procedimento©disciplinare©tenendo©conto©dei©ter-
mini©assai©ristretti©entro©i©quali©le©norme©contrattuali©gli©impongono©di©prov-
vedere)©e©alla©imperfetta©formulazione©della©norma©contrattuale©(gravi©dubbi©
infatti©sorgono,©con©riferimento©alla©individuazione©del©momento©da©cui©deve©
farsi©decorrere©il©licenziamento©disciplinare©che©potrebbe©essere©quello©in©cui©
si©chiude©il©procedimento©ovvero©quello©in©cui©e©concretamente©adottato©il©
provvedimento©sanzionatorio).©

Orbene©la©necessita©imposta©dalla©previsione©di©cui©al©citato©art.©25,©
punto©2,©di©attendere©ulteriori©quindici©giorni©entro©i©quali©comunque©il©

D.C.©poteva©svolgere©le©proprie©difese,©e©l'impossibilita©di©ipotizzare,©anche©
in©un©caso©come©quello©considerato©(in©cui©il©dipendente©ha©implicitamente©
manifestato©la©volonta©di©non©difendersi©non©rispondendo©alla©convocazione©
con©rinvio©facendo©pervenire©giustificazioni©scritte,©non©nominando©un©pro-
prio©procuratore©o©un©rappresentante©sindacale,©rassegnando©le©dimissioni©
fin©dal©22©novembre©2000©e©rinunciando©il©successivo©30©novembre©a©rispet-
tare©i©termini©di©preavviso),©la©volonta©del©lavoratore©di©non©avvalersi©di©detto©
termine©in©considerazione©del©fatto©che©i©diritti©di©quest'ultimo,©e©in©partico-
lare©il©diritto©alla©difesa,©sono©sostanzialmente©indisponibili©implicano©al©di©
la©di©ogni©ragionevole©dubbio©che©alla©data©28©novembre©2000,©prevista©per©
la©convocazione,©cos|©come©alla©data©del©successivo©1.©dicembre©2000©di©
decorrenza©delle©dimissioni©presentate©dal©D.C.©il©procedimento©disciplinare©
era©ancora©pendente.©
In©presenza©di©siffatta©situazione,©non©essendovi©norma©contrattuale©di©
tenore©analogo©a©quella©del©ricordato©art.©124©del©testo©unico©n.©3/1957,©che©
consentiva©alla©P.A.©di©ritardare©o©rifiutare©le©dimissioni©rassegnate©dal©
dipendente©sottoposto©a©procedimento©disciplinare,©e©che©il©D.C.©ha©inteso©
rassegnare©le©proprie©dimissioni©dal©1.©dicembre©2000©senza©osservare©il©ter-
mine©di©preavviso©di©cui©al©secondo©comma©dell'art.©28-ter 
del©C.C.N.L.,©lo©
stesso©andra©considerato©a©tutti©gli©effetti©cessato©dal©servizio©a©decorrere©
dalla©suddetta©data©e,©a©norma©del©comma©quarto©capoverso©codesta©Ammi-
nistrazione©ûha©diritto©di©trattenere©su©quanto©eventualmente©dovuto©al©
medesimo©un©importo©corrispondente©alla©retribuzione©per©il©periodo©di©
preavviso©da©questi©non©datoý.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

PARERE 
DEL 
15 
MARZO 
2001, 
N. 
35230. 


Natura 
giuridica 
degli 
accordi 
tra 
scuole 
per 
la 
costituzione 
di 
reti 
scolasti-
che. 
Differenze 
rispetto 
alla 
partecipazione 
a 
consorzi 
pubblici 
o 
privati 
(art. 
7 
d.P.R. 
n. 
275/1999) 
^Art. 
7 
del 
d.P.R. 
8 
marzo 
1999, 
n. 
275; 
art. 
15 
della 
legge 
7 
agosto 
1990, 
n. 
241; 
art. 
25 
della 
legge 
8 
giugno 
1990, 
n. 
142. 
(Consultivo©n.©18464/00,©avv.©Zerman).©

ûL'art.©7©del©d.P.R.©n.©275/1999,©prevede©tre©modalita©di©collaborazione©
tra©Scuole©ed©altri©enti©pubblici©o©privati:©
a)©gli©accordi©in©rete©tra©Scuole;©
b)©le©convenzioni©con©enti©pubblici©o©privati;©
c)©la©istituzione©o©l'adesione©a©consorzi©pubblici©o©privati.©
L'accordo©in©rete©puo©avere©ad©oggetto©attivita©,©didattiche,©di©ricerca,©
sperimentazione©e©sviluppo,©formazione©e©aggiornamento.©

Ma©puo©anche©concernere©attivita©amministrative©delle©Scuole©o©addirit-
tura©la©contabilita©ûferma©restando©la©autonomia©dei©singoli©bilanciý.©Puo©
riguardare©anche©l'acquisto©di©beni©o©servizi,©l'organizzazione©e©altre©attivita©
coerenti©con©il©raggiungimento©delle©finalita©istituzionali.©

La©competenza©per©l'approvazione©dell'accordo©spetta©al©Consiglio©di©
Istituto©o©di©circolo©e©öper©le©finalita©didattiche©öal©collegio©dei©docenti©
delle©singole©scuole©interessate.©

Sotto©il©profilo©organizzativo,©l'accordo©individua©l'organo©responsabile©
della©gestione©delle©risorse©e©del©raggiungimento©delle©finalita©del©progetto,©
la©sua©durata,©le©sue©competenze©e©i©suoi©poteri,©nonche¨le©risorse©professio-
nali©e©finanziarie©messe©a©disposizione©dalla©rete©delle©singole©istituzioni.©

L'accordo©e©depositato©presso©la©segreteria©delle©Scuole,©ove©gli©interes-
sati©possono©prenderne©visione©ed©estrarne©copia.©

Gli©accordi©in©rete©sono©aperti©a©tutte©le©istituzioni©scolastiche©che©
intendano©parteciparvi©e©prevedono©iniziative©per©favorire©la©partecipa-
zione©alla©rete©delle©istituzioni©scolastiche©che©presentino©situazioni©di©
necessita©.©

Quando©sono©istituite©reti©di©scuole,©gli©organici©funzionali©di©istituto©
possono©essere©definiti©in©modo©da©consentire©l'affidamento©a©personale©
dotato©di©specifiche©esperienze©e©competenze©di©compiti©organizzativi©e©di©
raccordo©interistituzionale.©

Dal©regime©sopra©esposto©emerge©il©carattere©associativo©della©ûrete©di©
scuoleý:©dalla©previsione©di©un©fondo©comune©a©quella©di©un©organo©respon-
sabile©della©gestione©delle©risorse.©

Occorre©a©tal©punto©chiedersi©quale©sia©la©natura©giuridica©delle©ûreti©tra©
scuoleý,©al©fine©di©applicare©la©disciplina©relativa,©per©quanto©non©regolato©
dalla©norma.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO

Al¨riguardo¨öconsiderata¨la¨natura¨pubblica¨delle¨scuole¨facenti¨parte¨
della¨rete¨ösembra¨che¨gli¨stessi¨siano¨riconducibili¨alla¨lata¨previsione¨del-
l'art.¨15¨legge¨241/1990(28)¨

In¨base¨a¨tale¨normativa,¨ûle¨amministrazioni¨pubbliche¨possono¨sempre¨
concludere¨tra¨loro¨accordi¨per¨disciplinare¨lo¨svolgimento¨in¨collaborazione¨
di¨attivita©¨di¨interesse¨comune.¨

Per¨detti¨accordi¨si¨osservano,¨in¨quanto¨applicabili,¨le¨disposizioni¨pre-
viste¨dall'art.¨11,¨commi¨2,¨3¨e¨5ý.¨

I¨commi¨richiamati¨dall'art.¨11¨della¨legge¨n.¨241/1990¨(norma¨che¨disci-
plina¨gli¨accordi¨sostitutivi¨di¨provvedimenti),¨prevedono¨la¨applicazione¨ai¨
medesimi¨dei¨ûprincipi¨del¨codice¨civile¨in¨materia¨di¨obbligazione¨e¨contratti¨
in¨quanto¨compatibiliý¨(comma¨2);¨inoltre¨ûgli¨accordi¨sostitutivi¨di¨provve-
dimenti¨sono¨soggetti¨ai¨medesimi¨controlli¨previsti¨per¨questi¨ultimiý¨
(comma¨3),¨e¨infine:¨û1e¨controversie¨in¨materia¨di¨formazione,¨conclusione¨
ed¨esecuzione¨degli¨accordi¨di¨cui¨al¨presente¨articolo¨sono¨riservate¨alla¨giu-
risdizione¨esclusiva¨del¨giudice¨amministrativoý.¨

Per¨quanto¨concerne¨la¨disciplina¨relativa¨alla¨rete¨tra¨scuole,¨si¨ritiene¨
quindi¨applicabile¨öin¨virtu©¨dell'espresso¨richiamo¨dell'art.¨15¨L.¨241/1990¨
öla¨disciplina¨codicistica,¨per¨le¨parti¨non¨regolate¨dall'art.¨7¨del¨d.P.R.¨

n.¨275/1999.¨
Sebbene¨il¨comma¨2¨art.¨11¨richiamato¨faccia¨espresso¨riferimento¨alle¨
obbligazioni¨e¨contratti¨(e¨non¨quindi¨al¨libro¨primo,¨che¨disciplina¨le¨persone¨
fisiche¨e¨giuridiche),¨e©¨pur¨vero¨che¨le¨associazioni¨vengono¨costituite¨con¨
contratto¨(contratti¨di¨comunione¨di¨scopo,¨categoria¨diversa¨da¨quella¨dei¨
contratti¨di¨scambio).¨

Pertanto,¨in¨virtu©¨del¨suesposto¨richiamo,¨anche¨la¨disciplina¨relativa¨alle¨
associazioni¨pare¨applicabile¨alle¨reti¨di¨scuole,¨nella¨parti¨non¨regolate¨dalla¨
normativa¨es.¨per¨quanto¨concerne¨il¨diritto¨di¨recesso¨delle¨singole¨scuole¨
alla¨rete,¨o¨in¨relazione¨alla¨responsabilita©¨patrimoniale¨per¨le¨obbligazioni¨
assunte¨dalla¨rete¨di¨scuole.¨

E¨cio©¨perche¨,¨come¨detto,¨la¨struttura¨delineata¨per¨le¨reti¨di¨scuole¨ha¨
carattere¨associativo¨in¨quanto¨diretto¨a¨creare¨un¨vincolo¨tra¨le¨scuole,¨per¨
la¨gestione¨comune¨di¨interessi¨delle¨medesime.¨

Puo©¨sorgere,¨pero©¨,¨il¨dubbio¨circa¨la¨disciplina¨da¨applicare,¨se¨quella¨
relativa¨alle¨associazioni¨riconosciute¨o¨non¨riconosciute¨come¨persone¨
giuridiche.¨

(28)¨Secondo¨la¨Corte¨dei¨Conti,¨sez.¨controllo¨enti,¨6/11/1998¨n.¨119:¨ûGli¨accordi¨di¨pro-
gramma¨previsti¨dal¨decreto¨legge¨31¨gennaio¨1995¨n.¨26¨convertito¨dalla¨legge¨29¨marzo¨1995,¨
n.¨95,¨da¨stipularsi¨tra¨Ministero¨dell'Universita©¨ed¨atenei¨e¨altri¨soggetti¨pubblici¨e¨privati¨nell'am-
bito¨degli¨strumenti¨di¨programmazione¨del¨sistema¨universitario,¨rientrano 
nell'ampio 
genere 
degli 
accordi 
organizzativi 
di 
cui 
all'art. 
15 
della 
legge 
7 
agosto 
1990, 
n. 
241, 
e 
ad 
essi 
va 
attribuita 
natura 
negoziale;pertantoe©¨legittima¨l'apposizione¨a¨tali¨accordi¨di¨condizioni¨sospensiveý.¨
In¨dottrina,¨v.¨UgO 
dI 
Benedetto:ûL'attivitaà 
amministrativa 
concordataýin¨Manuale 
di 
diritto 
amministrativo,¨Maggioli¨1999,¨473.¨Galli:ûLe 
convenzioni 
organizzativeý,¨in¨ûCorso 
di 
diritto 
amministrativoý¨Cedam,¨1996,¨485¨e¨seg.¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

Sembra©doversi©optare©per©la©seconda©ipotesi.©

La©struttura©associativa©delle©reti©di©scuole,©non©determina©la©nascita©di©
una©nuova©persona©giuridica,©pubblica©o©privata,©e©cio©per©un©duplice©ordine©
di©ragioni.©

Innanzitutto©la©personalita©giuridica©pubblica©e©sempre©conferita©con©
legge,©s|©da©ipotizzarsi©unioni©di©enti©pubblici©senza©personalita©giuridica.©

Inoltre,©la©configurazione©di©una©nuova©persona©giuridica©sembra©in©con-
trasto©con©la©ratio 
della©normativa©di©riforma,©diretta©a©rendere©sempre©piu©
indipendenti©(se©pure©permettendo©forme©di©collaborazione)©le©scuole,©evi-
tando©di©creare©strutture©che©si©sostituiscano©alle©stesse.©

Relativamente©semplice©sembra©la©differenza©di©struttura©tra©le©reti©di©
scuole©e©le©convenzioni©con©universita©enti©pubblici©e©privati,©prevista©dal-
l'art.©7,©comma©8©(û1e©scuole,©sia©singolarmente©che©collegate©in©rete©possono©
stipulare©convenzioni©con©universita©statali©o©private,©ovvero©con©istituzioni,©
enti,©associazioni©o©agenzie©operanti©sul©territorio©che©intendano©dare©il©loro©
apporto©alla©realizzazione©di©specifici©obiettiviý)©e©9©(ûanche©al©di©fuori©dell'i-
potesi©prevista©dal©comma©1,©le©istituzioni©scolastiche©possono©promuovere©e©
partecipare©ad©accordi©e©convenzioni©per©il©coordinamento©di©attivita©di©
comune©interesse©che©coinvolgono,©su©progetti©determinati,©piu©scuole,©enti,©
associazioni©del©volontariato©e©del©privato©socialeý).©

I©predetti©accordi,©infatti,©sono©stipulati©anche©con©soggetti©diversi©dalle©
scuole©e©diretti©a©soddisfare©specifiche©necessita©.©

Piu©complessa©sembra,©invece,©la©distinzione©tra©le©reti©di©scuole©e©i©con-
sorzi,©che©le©istituzioni©scolastiche©possono©costituire©o©a©cui©possono©aderire©
(ûle©istituzioni©scolastiche©possono©costituire©o©aderire©a©consorzi©pubblici©e©
privati©per©assolvere©compiti©istituzionali©coerenti©col©Piano©dell'offerta©for-
mativa©di©cui©all'art.©3©e©per©l'acquisizione©di©servizi©e©beni©che©facilitino©lo©
svolgimento©dei©compiti©di©carattere©formativoý).©

Come©e©noto©il©consorzio©costituisce©una©entita©giuridica©assai©variegata©
e©presente©sia©nel©diritto©privato©che©in©quello©amministrativo.©

Secondo©la©disciplina©civilistica©(art.©2662©cc.©e©segg.)©con©il©contratto©di©
consorzio©piu©imprenditori©costituiscono©una©organizzazione©comune©per©la©
disciplina©o©per©lo©svolgimento©di©determinate©fasi©delle©rispettive©imprese.©

La©causa©del©contratto©di©consorzio©non©e©limitata©solamente©alla©disci-
plina©della©concorrenza©tra©imprenditori,©ma©ha©un©ambito©piu©vasto,©grazie©
al©quale©il©contratto©si©rivela©concepito©quale©strumento©di©collaborazione©
generale©tra©imprese©diverse,©volto©a©realizzare©le©piu©razionali©ed©opportune©
sinergie©(Cass.©3163/1985).©

La©normativa©privatistica©distingue©i©consorzi©con©attivita©interna,©da©
quelli©con©attivita©esterna©(art.©2612:©v.©in©particolare©art.©2613©sulla©rappre-
sentanza©in©giudizio©e©2615©responsabilita©verso©i©terzi);©i©consorzi©volontari©
da©quelli©obbligatori©(art.©2616©seg.).©

Elemento©essenziale©del©contratto©di©consorzio©e©la©qualita©di©imprendi-
tore©rivestita©dai©contraenti.©

Tale©qualita©differenzia©i©consorzi©dalle©semplici©associazioni,©essendo©
riconducibile©anche©il©medesimo©ai©contratti©di©carattere©associativo.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Da©tempo©regolata©con©legge©e©anche©la©costituzione©di©consorzi©tra©enti©
pubblici©(consorzi©amministrativi).©

Eécaratteristica©comune©a©tutti©i©consorzi©di©essere©organizzazioni©per-
manenti©per©la©realizzazione©e©la©gestione©di©opere©o©servizi©di©interesse©
comune©ai©vari©consociati,©senza©che©delle©opere©e©dei©servizi©diventi©titolare©
il©consorzio.©

Gia©il©testo©unico©della©legge©comunale©e©provinciale©del©1934©(r.d.©

n.©383/1934),©prevedeva©la©costituzione©di©consorzi©pubblici©tra©enti©locali,©ai©
quali©la©legge©espressamente©conferiva©il©carattere©di©enti©pubblici(29),©il©cui©
carattere©economico©o©no,©dipendeva©dal©criterio©imprenditoriale©o©meno©
con©cui©veniva©gestito©il©servizio.©
Successivamente,©la©legge©n.©142/1990©(ordinamento©delle©autonomie©
locali),©all'art.©25,©regola©la©costituzione©di©consorzi©tra©enti©locali©ûper©la©
gestione©associata©di©uno©o©piu©servizi©e©l'esercizio©di©funzioniý©ûsecondo 
le 
norme 
previste 
per 
le 
aziende 
speciali 
di 
cui 
all'art. 
23 
in 
quanto 
compatibiliý.©

Secondo©l'interpretazione©giurisprudenziale,©ûnonostante©il©rinvio©alla©
disciplina©delle©aziende©speciali,©contenuto©nell'art.©25©della©legge©

n.©142/1990,©la©natura©giuridica©e©l'ambito©materiale©di©attivita©dei©consorzi©
facoltativi©tra©enti©locali©non©coincide©con©quello©delle©aziende.©Oltre©ai©con-
sorzi©istituiti©per©la©gestione©di©servizi©di©rilevanza©economico--
imprenditoriale,©possono©esistere©consorzi©destinati©allo©svolgimento©di©ser-
vizi©sociali©e©di©funzioni,©mentre©i©primi©si©configurano©öal©pari©delle©
aziende©speciali©öquali©enti©pubblici©economici,©i©secondi©hanno©natura©isti-
tuzionaleý©
In©definitiva,©per©i©consorzi©pubblici©la©giurisprudenza©non©distingue©
quelli©con©attivita©interna©od©esterna,©ma©quelli©aventi©carattere©imprendito-
riale©o©no,©con©le©conseguenti©implicazioni©in©ordine©alla©giurisdizione©e©alla©
disciplina©del©personale.©

Occorre©quindi©chiedersi,©a©fronte©di©un©accordo©di©collaborazione©tra©
scuole,©se©lo©stesso©sia©riconducibile©alla©figura©della©rete©tra©scuole©ödisci-
plinata©dall'art.©7©öcommi©2©e©6©ödel©d.P.R.©n.©275/1999,©o©ad©un©consor-
zio©previsto©dal©comma©10©dello©stesso©articolo.©

In©realta©la©risposta©non©e©semplice,©e©sara©probabilmente©oggetto©di©
analisi©giurisprudenziale.©

Sembra,©al©riguardo,©potersi©ritenere©che©la©collaborazione©tra©scuole©e©
altri©soggetti©rivesta©la©natura©di©consorzio©quando©la 
gestione 
sia 
connotata 
da 
autonomia 
rispetto 
alle 
singole 
scuole 
(30)(31).©

(29)©v.©in©tal©senso:©Cass.©Sez.©Un.,©sent.©n.©4347©del©1981;©Sez.©Un.,©sent.©4272©del©1986.©
(30)©v.©Tar©Lombardia,©1905/1997.©
(31)©Sembra©non©potersi©escludere©la©natura©economico-imprenditoriale©di©alcuni©consorzi©
creati©o©a©cui©aderiscono©le©scuole©(v.©art.©20©bozza©regolamento©di©contabilita©che©prevede©la©
gestione©delle©aziende©agrarie©e©aziende©speciali©da©parte©delle©scuole©secondo©criteri©di©economi-
cita©;©v.©inoltre©l'art.©28©decreto©interministeriale©28©maggio©1975:©istruzioni©amministrativo©conta-
bili©per©le©scuole).©Senza©che©cio©significhi,©pero©,©che©la©Scuola©assuma©la©qualifica©di©imprenditore.©

I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO

Si¨ritiene¨infine¨che¨tale¨gestione¨debba¨essere¨finalizzata¨ad¨una¨speci-
fica¨attivita©¨,¨non¨potendo¨le¨scuole¨delegare¨competenze¨di¨carattere¨generale¨
öad¨esse¨spettanti¨per¨legge,¨ad¨un¨organismo¨distinto¨dalle¨medesime(32).¨

Pertanto,¨laddove¨l'accordo,¨sebbene¨denominato¨ûconsorzioý,¨sia¨costi-
tuito¨da¨una¨pluralita©¨di¨scuole¨(e¨solo¨tra¨esse),¨per¨finalita©¨di¨carattere¨gene-
rale¨e¨senza¨la¨creazione¨di¨una¨autonoma¨organizzazione,¨ci¨si¨trovera©¨di¨
fronte¨ad¨una¨rete¨di¨scuole,¨e¨cioe©¨ad¨una¨struttura¨di¨carattere¨associativo¨
di¨cui¨fanno¨parte¨le¨singole¨istituzioni¨scolastiche.¨

Premesso¨quanto¨sopra¨e¨passando¨all'esame¨concreto¨della¨convenzione¨
qui¨inviata,¨ritiene¨questo¨G.U.,¨che¨l'accordo¨in¨questione,¨sebbene¨denomi-
nato¨ûconsorzioý,¨in¨realta©¨abbia¨natura¨associativa¨ove¨non¨si¨sia¨conte-
stualmente¨creata¨(come¨sembra),¨una¨autonoma¨entita©¨organizzativa¨(quindi¨
anche¨con¨bilancio¨proprio).¨

Sembra,¨nel¨caso¨di¨specie,¨che¨l'accordo¨sia¨in¨tutto¨riconducibile¨ad¨
una¨rete¨di¨natura¨associativa,¨diretta¨all'elaborazione¨di¨progetti¨formativi¨
comuni¨tra¨le¨scuole.¨

Sorge¨invece¨perplessita©¨circa¨il¨fine¨costituito¨dalla¨generica¨promozione¨
del¨ûprocesso¨di¨realizzazione¨dell'autonomia¨organizzativa¨e¨didatticaý¨
atteso¨che¨tale¨scopo¨pare¨eccessivamente¨generico¨e¨non¨delegabile¨dalle¨sin-
gole¨scuole,¨nonche¨in¨contrasto¨con¨lo¨spirito¨della¨riforma¨di¨potenziare¨la¨
concorrenzialita©¨tra¨Scuole.¨

Sul¨punto¨si¨prega¨l'Ufficio¨di¨Gabinetto¨di¨esprimere¨eventuali¨
osservazioni.¨

Egualmente¨non¨giuridicamente¨corretto¨sembra¨l'affidamento¨alla¨
ûreteý¨della¨rappresentanza¨ûsindacaleý,¨atteso¨che¨anche¨tale¨materia¨e©¨attri-
buita¨alle¨singole¨scuole¨(che¨saranno¨sede¨di¨contrattazione¨collettiva),¨e¨
quindi¨non¨delegabile¨alla¨ûreteý¨(considerato¨anche¨che¨l'accordo¨in¨rete¨
non¨puo©¨avere¨effetti¨nei¨confronti¨delle¨parti¨sociali¨öle¨OO.SS.¨örimaste¨
estranee¨all'accordo).¨

Il¨finanziamento¨della¨rete¨potra©¨effettuarsi¨secondo¨le¨voci¨di¨contabi-
lita©¨in¨cui¨rientrano¨i¨singoli¨progetti¨posti¨in¨essere¨dalla¨rete¨(anche¨su¨tale¨
punto,¨potra©¨meglio¨esprimersi¨il¨Ministero¨in¨indirizzo),¨nonche¨dei¨fondi¨
per¨l'autonomia¨assegnati¨alle¨singole¨Scuole.¨

Inoltre,¨i¨predetti¨consorzi¨possono¨essere¨costituiti¨per¨ûl'acquisizione©di©servizi©e©beni©che©
facilitino©lo©svolgimento©di©attivita©formativeý©e¨quindi¨con¨rilevanza¨economica,¨sebbene¨senza¨
scopo¨di¨lucro:¨v.¨al¨riguardo¨sent.¨Cass.¨Sez.¨Un.¨24/1999,¨secondo¨cui¨un¨consorzio¨tra¨Comuni¨
per¨l'acquisto¨di¨materiale¨scolastico¨a¨migliori¨prezzi¨ûpalesa¨una¨indubbia¨valenza¨pubblicistica¨
in¨quanto¨preordinata¨al¨perseguimento¨degli¨interessi¨dei¨consorziati,¨escludendo¨ogni¨scopo¨di¨
lucro¨degli¨interessi¨dei¨consorziatiý.¨

(32)¨L'argomento¨non¨e©¨di¨facile¨approccio¨e¨sara©¨oggetto¨di¨valutazioni¨dottrinali¨e¨giuri-
sprundeziali.¨V.¨comunque¨l'art.¨8¨D.Lgs.¨n.¨616/1977,¨che¨esclude¨che¨le¨regioni,¨nel¨costituire¨
consorzi¨per¨la¨gestione¨di¨servizi¨possano¨costituire¨ûconsorzi¨generaliý,¨vale¨a¨dire¨con¨una¨
estesa¨pluralita©¨di¨competenze.¨Secondo¨Sandulli,¨ûin¨tal¨modo¨la¨legislazione¨mostra¨di¨voler¨resi-
stere¨a¨una¨certa¨tendenza¨politica¨a¨concentrare¨in¨sede¨unitaria¨la¨cura¨dei¨diversi¨interessi¨locali,¨
ultracomunaliý.¨ûLa¨devoluzione¨delle¨potesta©¨regionali¨ai¨consorzi¨cos|©¨costituiti¨suscita¨problemi¨
costituzionali,¨non¨essendo¨contemplata¨dalla¨Costituzioneý,¨op.©cit.,¨495-496.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Per©quanto©riguarda©altri©profili,©non©si©hanno©ulteriori©osservazioni©al©
riguardoý.©

PARERE 
DEL 
22 
MARZO 
2001 
N. 
38467. 


Procedimentopenale©promosso©nei©confronti©di©dipendente©statale©in©conse-

guenza©di©fatti©connessi©al©servizio©espletato©e©definito©con©declaratoria©di©pre-

scrizione©del©reato:©se©öed©eventualmente©a©quali©condizioni©öspetti©al©sud-

detto©dipendente©ilrimborsodellespeselegalisostenuteperdifendersinelproce-

dimento©di©cui©sopra©öArt.©18©legge©23©maggio©1997©n.©135;©artt.©345©e©425©

c.p.p.©(Consultivo©n.©9134/00,©avv.©Cimino).©
ûSi©riscontra©la©nota©in©epigrafe©per©rappresentare©che,©pur©apparendo©
congrui©gli©importi©relativi©alle©spese©legali©riportati©nelle©fatture©e©nel©pro-
spetto©di©parcella,©non©si©ravvisa,©nella©fattispecie,©l'applicabilita©dell'art.©18©
legge©n.©135/1997.©
Il©dettato©normativo©infatti,©consente©il©rimborso©delle©spese©legali©soste-
nute©per©la©difesa©nei©giudizi©per©responsabilita©civile,©penale©od©amministra-
tiva©in©conseguenza©di©fatti©od©atti©connessi©con©l'espletamento©del©servizio©

o©con©l'assolvimento©di©obblighi©istituzionali,©solo©qualora©gli©stessi©si©conclu-
dano©con©sentenza©o©provvedimento©che©escluda©la©loro©responsabilita©,©facendo,©
evidentemente,©riferimento©a©decisioni©che,©valutando©nel©merito©la©contro-
versia,©accertino©la©legittimita©dell'operato©dei©dipendenti.©
Invero©risponde©alla©ûratioý©del©legislatore©che©la©P.A.©debba©accollarsi©le©
spese©legali©sostenute©dai©dipendenti©in©quanto©apparirebbe©iniquo©far©gra-
vare©sugli©stessi©i©costi©di©una©difesa©per©un©giudizio©in©cui,©verificata©la©corret-
tezza©del©loro©operato©nell'esercizio©dellepropriefunzioni,©la©sentenza©riaffermi,©
indirettamente,©la©legalita©dell'azione©amministrativa.©

Orbene©tale©natura©non©puo©essere©riconosciuta©alla©sentenza©di©cui©si©e©
allegato©il©dispositivo©atteso©che,©essendo©dipeso,©il©proscioglimento©per©non©
luogo©a©procedere,©dalla©mancanza©di©querela,©il©carattere©di©condizione©di©
procedibilita©della©stessa©öe©tale©e©espressamente©dichiarata©nel©titolo©III©
del©libro©V©del©c.p.p.©(confermativa©della©medesima©dizione©utilizzata©dal-
l'art.©17©vecchio©testo)©ödetermina©la©natura,©per©cos|©dire,©meramente©ûpro-
cessualeý©della©decisione,©essendo©stato©precluso©al©giudicante,©per©difetto©
del©presupposto©per©l'esercizio©dell'azione©penale,©la©verifica©della©fondatezza©

o©meno©del©reato©contestato.ý.©
PARERE 
DEL 
7 
MAGGIO 
2001 
N. 
54325. 


Responsabilita©amministrativa©dei©funzionari©per©mancata©riscossione©di©

dirittiindebitamentepercepitientro©ilterminediprescrizione:©se©ilfatto©dan-

noso^aifinidella©decorrenza©deltermine©diprescrizionedell'azione©direspon-

sabilita©^sia©da©ricollegarsi©alla©data©di©scadenza©del©termine©triennale©di©pre-

scrizione©del©diritto©di©riscossione©^Distinzione©tra©diritti©spettanti©all'Ammini-

strazione©italiana©e©risorse©proprie©della©Comunita©Europea©^Art.©1©della©legge©

14©gennaio©1994,©n.©20©in©tema©di©ripetizione©di©diritti©doganali.©(Consultivo©

n.©20015/00,©avv.©De©Bellis).©
ûCon©la©nota©in©riferimento©codesta©Amministrazione©ha©chiesto©il©
parere©della©Scrivente©in©ordine©alle©conseguenze©che©potrebbero©derivare©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO

sotto 
il 
profilo 
della 
responsabilitaà 
amministrativa 
nei 
casi 
in 
cui 
alcuni 
Uffici 
doganali 
incaricati 
della 
riscossione 
di 
diritti 
indebitamente 
percepiti 
(a 
seguito 
di 
accertate 
irregolaritaà 
), 
abbiano 
lasciato 
inutilmente 
decorrere 
il 
termine 
triennale 
di 
decadenza 
di 
cui 
all'art. 
221 
del 
Reg. 
(CE) 


n. 
2913/1992, 
con 
la 
conseguente 
impossibilitaà 
di 
procedere 
al 
recupero. 
In 
particolare 
si 
chiede 
di 
sapere 
se 
il 
ûfatto©dannoso» 
possa 
ritenersi 
avverato 
alla 
data 
di 
scadenza 
del 
suddetto 
termine 
triennale 
e 
se, 
di 
conse-
guenza, 
dalla 
stessa 
data 
decorra 
il 
termine 
quinquennale 
di 
prescrizione 
del-
l'azione 
di 
responsabilitaà 
previsto 
dall'art. 
1, 
comma 
2 
della 
legge 
n. 
20/1994. 


A 
parere 
della 
Scrivente 
occorre 
distinguere 
l'ipotesi 
in 
cui 
il 
credito 
caduto 
in 
prescrizione 
sia 
costituito 
da 
diritti 
o 
tributi 
spettanti 
all'Ammini-
strazione 
italiana, 
dal 
caso 
in 
cui 
si 
tratti 
di 
risorse 
proprie 
della 
Comunitaà 
europea. 


Nel 
primo 
caso 
si 
configura 
un 
ûdanno©diretto» 
con 
la 
conseguenza 
che 
il 
ûfatto©dannoso» 
si 
realizza 
nel 
momento 
dell'intervenuta 
prescrizione 
del 
cre-
dito 
non 
riscosso; 
dalla 
stessa 
data 
inizieraà 
pertanto 
a 
decorrere 
il 
termine 
(quinquennale) 
di 
prescrizione 
dell'azione 
di 
responsabilitaà 
amministrativa 
nei 
confronti 
dei 
soggetti 
responsabili. 


Nel 
secondo 
caso 
si 
eà 
invece 
in 
presenza 
di 
un 
ûdanno©indiretto» 
nel 
senso 
che 
eà 
causato 
ad 
un 
altro 
soggetto 
(la 
C.E.) 
che 
potraà 
in 
un 
secondo 
momento 
pretenderne 
il 
rimborso. 


In 
tale 
ipotesi 
la 
giurisprudenza 
prevalente 
della 
Corte 
dei 
conti 
(analo-
gamente 
a 
quanto 
precisato 
dal 
Procuratore 
generale 
presso 
la 
Corte 
dei 
conti 
nella 
nota 
in 
indirizzo 
e 
coordinamento 
28 
febbraio 
1998 
prot. 
I.C./16), 
eà 
nel 
senso 
di 
ritenere 
che 
in 
caso 
di 
danno 
indiretto, 
la 
prescrizione 
decorre 
ûdal©momento©del©passaggio©in©giudicato©della©pronuncia©di©condanna©
al©risarcimento©dell'Amministrazione©nei©confronti©del©terzo©danneggiato» 
(Corte 
dei 
Conti, 
Sezioni 
Riunite, 
29 
gennaio 
1997 
n. 
12), 
ovvero 
ûsolo©dal©
momento©in©cui,©per©sentenza©di©condanna©dell'Amministrazione©al©risarcimento©
del©danno©causato©dal©dipendente©al©terzo©o©per©atto©di©transazione,©l'evento©
immediatamente©ûdannoso» 
per©il©terzo©lo©diventa©anche©per©l'Amministra-
zione» 
(Corte 
dei 
conti 
Reg. 
Toscana, 
15 
giugno 
1994 
n. 
37; 
Reg. 
Lazio 
16 
novembre 
1994 
n. 
12; 
Reg. 
Sicilia 
30 
agosto 
1999 
n. 
195; 
Reg. 
Calabria 
16 
giugno 
1998 
n. 
9). 


In 
talune 
pronunce 
eà 
stato 
precisato 
che 
ûl'evento©dannosoýpuoà 
indivi-
duarsi 
nell'atto 
(sentenza 
di 
condanna 
o 
transazione) 
che 
determina 
ûin©
modo©definitivo» 
il 
credito 
erariale, 
essendo 
irrilevante 
il 
successivo 
paga-
mento 
(Corte 
dei 
conti 
Reg. 
Toscana, 
16 
luglio 
1999 
n. 
805) 
o 
ancora 
piuà 
genericamente 
ûl'obbligazione©assunta©si©sia©perfezionataýeûl'Amministra-
zione©l'abbia©ritenuta©esistente©e©non©ragionevolmente©contestabileý(Corte 
dei 
Conti, 
Sez. 
III 
Pens. 
Civ. 
29 
marzo 
1999, 
n. 
57/A; 
nel 
senso 
peroà 
che 
il 
termine 
decorra 
dalla 
data 
del 
pagamento: 
Corte 
dei 
Conti, 
Sez. 
App. 
II 
30 
aprile 
1998, 
n. 
129). 


Solo 
in 
una 
isolata 
decisione 
si 
sostiene 
che 
ûAi©sensi©dell'art.©1,©comma©
secondo,©della©legge©14©gennaio©1994,©n.©20,©modificata©dalla©legge©20©dicembre©
1996,©n.©639,©che©ha©innovato©in©tema©di©danno©e©di©decorrenza©del©relativo©
diritto©al©risarcimento,©e©venuta©a©cadere©la©distinzione©tra©danno©diretto©e©indi-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

retto, 
venendoadesserefissatoiltermineinizialedelladecorrenzaprescrizio-

nale 
ûin©ogni©casoý©al 
momento 
della 
verificazione 
delfatto 
dannoso, 
cioeù 
del-

l'attivitaù 
, 
connessa 
allo 
svolgimento 
degli 
obblighi 
di 
servizio, 
dalla 
quale 
si 
eù 


originato 
ildanno, 
enonpiu©almomento 
incuiildannosi 
e©evidenziatoý©(Corte©
dei©conti©Reg.©Lazio,©18©febbraio©1997,©n.©11).©

Applicando©i©suddetti©principi©alla©seconda©ipotesi©sopra©evidenziata,©si©
dovrebbe©quindi©ritenere©che©il©ûfatto 
dannosoý©non©si©e©compiutamente©rea-
lizzato©fino©a©che©la©Commissione©CE©non©addebiti©allo©Stato©italiano©la©
somma©non©riscossa©per©prescrizione.©

Cautelativamente©puo©ritenersi©che©il©termine©prescrizionale©decorra©dal©
momento©in©cui©in©qualsiasi©modo©la©Commissione©dovesse©manifestare©l'in-
tenzione©di©addebitare©la©somma©non©riscossa©allo©Stato©italiano©(anche©se,©
come©rilevato,©la©prevalente©giurisprudenza©e©nel©senso©di©individuare©tale©ter-
mine©nella©data©dell'effettivo©esborso©della©somma©o©quantomeno©in©una©sua©
quantificazione©in©un©titolo).©

Considerato©comunque©che©le©valutazioni©suddette©sono©di©stretta©com-
petenza©della©Procura©presso©la©Corte©dei©conti,©valutera©codesta©Ammini-
strazione©se©anticipare©il©momento©di©una©eventuale©denuncia©alla©data©in©
cui©e©intervenuta©la©prescrizione©del©credito©da©riscuotere,©effettuando©una©
segnalazione©al©suddetto©organo©(come©peraltro©previsto©a©pagina©6©della©
citata©nota©di©indirizzo©del©P.G.)ý.©

PARERE 
DEL 
15 
MAGGIO 
2001 
N. 
57844. 


Restituzione 
di 
diritti 
di 
confine 
versati 
per 
l'importazione 
di 
semilavorati 


impiegati 
per 
la 
costruzione 
di 
navi 
mercantili 
esportate 
verso 
Paesi 
terzi: 
a) 
se 


l'espressione 
ûmaterie 
prime» 
debba 
essere 
interpretata 
in 
senso 
restrittivo 


ovvero 
possa 
estendersi 
anche 
ai 
semilavorati; 
b)©rilevanza, 
aifini 
della 
restitu-

zione, 
della 
annotazione 
nei 
registri 
ûmaterie 
prime» 
^d.P.R.15 
luglio 
1954; 


d.P.R. 
24 
gennaio 
1968; 
legge 
5 
luglio 
1964, 
n. 
639. 
(Consultivo©n.©19169/00,©
avv.©Braguglia).©
û1.©öDalla©nota©alla©quale©si©risponde©risulta©che©la©F.-C.N.I.©S.p.a.©h
a©chiesto©la©restituzione©prevista©dal©d.P.R.©15©luglio©1954©in©relazione©all'e-
sportazione,©verso©paesi©terzi,©di©navi©mercantili,©costruite©non©soltanto©con©
l'utilizzo©di©ferro,©ghisa©ed©acciaio,©ma©anche©di©altri©materiali.©La©restitu-
zione©e©stata©richiesta©con©riferimento©all'avvenuta©importazione©di©semilavo-
rati,©che©sono©stati©utilizzati©per©la©costruzione©delle©navi©mercantili©successi-
vamente©esportate.©
In©ordine©a©tale©richiesta,©richiamata©la©consultazione©resa©dalla©Scri-
vente©con©nota©12©giugno©1990,©n.©45850©öCS©5813/1985©öa©proposito©di©
analoga©istanza©proposta©dalla©P.T.I.©S.p.a.,©codesta©Agenzia©rileva:©

a) 
non©essere©dubbio©che©la©normativa©applicabile©sia©quella©conte-
nuta©nel©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©15©luglio©1954;©

b) 
che©la©lettera©dell'art.©1©del©d.P.R.©citato©riguarda©la©û...©restitu-
zione©del©dazio©e©degli©altri©diritti©di©confine©pagati©sulle©materie©prime©impie-
gate©nella©loro©fabbricazione...ý,©mentreper©la©costruzione©delle©navi©mercan-
tili©poi©esportate©la©F.©S.p.a.©ha©importato©ed©impiegato©semilavorati;©


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO

c) 
che,¨per¨tale¨ragione,¨le¨importazioni¨dei¨semilavorati¨non¨sono¨
state¨annotate¨nell'apposito¨registro,¨istituito¨nel¨1990¨ûal¨fine¨di¨individuare¨
e¨comprovare¨le¨materie¨prime¨importate¨ed¨incorporate¨nel¨prodotto¨
finito...ý;¨

d) 
che¨tale¨mancata¨annotazione¨impedisce¨di¨controllare¨la¨corri-
spondenza¨tra¨ûmateria¨primaý¨importata¨e¨prodotto¨finito¨esportato,¨con-
trollo¨necessario¨data¨la¨natura¨di¨ûdrawbacký¨attribuita¨alla¨restituzione¨pre-
vista¨dal¨citato¨d.P.R.¨15¨luglio¨1954.¨

Cio©¨precisato,¨codesta¨Agenzia¨rileva¨ancora¨che¨oggi,¨a¨seguito¨delle¨
mutate¨tecniche¨costruttive,¨non¨si¨potrebbe¨escludere¨un'interpretazione¨
meno¨restrittiva¨dell'espressione¨ûmaterie¨primeý¨dovendosi¨tuttavia¨conti-
nuare¨a¨tener¨conto¨dell'elemento¨ûdrawbacký,¨anche¨in¨considerazione¨di¨
possibili¨elementi¨di¨contrasto¨con¨la¨normativa¨comunitaria.¨

2.¨öIn¨ordine¨all'esposta¨problematica¨quest'Avvocatura¨generale¨
osserva¨quanto¨segue.¨
3.¨öSi¨condivide¨anzitutto¨il¨punto¨di¨vista¨di¨codesta¨Agenzia¨in¨
ordine¨all'applicabilita©¨,¨nel¨caso,¨del¨d.P.R.¨15¨luglio¨1954¨(Gazzetta 
Ufficiale 
n.¨190¨del¨20¨agosto¨1954).¨Ed¨invero,¨come¨si¨ebbe¨a¨rilevare¨nella¨citata¨
consultazione¨del¨12¨giugno¨1990,¨la¨restituzione¨in¨questione¨e©¨stata¨sop-
pressa¨dall'art.¨4¨del¨d.P.R.¨24¨gennaio¨1968¨(Gazzetta 
Ufficiale 
n.¨137¨del¨
31¨maggio¨1968)¨soltanto¨per¨quei¨prodotti,¨contemplati¨dal¨d.P.R.¨15¨luglio¨
1954¨û...che¨fruiscono¨di¨analoga¨restituzione¨ai¨sensi¨della¨legge¨5¨luglio¨
1964,¨n.¨639ý.¨
Orbene,¨i¨prodotti¨per¨i¨quali¨la¨F.¨S.p.a.¨ha¨chiesto¨la¨restituzione¨
(ûNavi¨mercantili¨a¨propulsione¨meccanica,¨a¨chiglia¨metallicaý:¨n.¨18¨della¨
tabella¨allegata¨al¨d.P.R.¨15¨luglio¨1954),¨pur¨essendo¨costruiti¨prevalente-
mente¨in¨ferro,¨ghisa¨ed¨acciaio,¨cioe©¨con¨materiali¨con¨i¨quali¨sono¨costruiti¨
i¨prodotti¨oggetto¨della¨restituzione¨prevista¨dalla¨legge¨5¨luglio¨1964,¨

n.¨639,¨non¨sono¨elencati¨nella¨tabella¨annessa¨alla¨legge¨stessa;¨quindi¨non¨
fruiscono¨della¨restituzione¨di¨cui¨all'art.¨1¨della¨legge¨medesima.¨La¨suddetta¨
tabella¨prevede¨invero:¨ûNavi¨non¨nominate¨ne¨comprese¨altrove:¨per¨la¨
Marina¨militareý;¨non¨gia©¨le¨navi¨mercantili¨di¨che¨trattasi,¨comprese¨invece¨
nella¨tabella¨allegata¨al¨d.P.R.¨15¨luglio¨1954.¨
Sicche¨,¨per¨completare¨il¨pensiero¨espresso¨nella¨piu©¨volte¨citata¨consul-
tazione¨del¨12¨giugno¨1990,¨non¨possono¨fruire¨della¨restituzione¨ex¨d.P.R.¨
15¨luglio¨1954,¨i¨prodotti¨ammessi¨alla¨restituzione¨ex¨lege¨n.¨639/1964¨(la¨
legge¨8¨novembre¨1973,¨n.¨773¨ed¨il¨d.P.R.¨7¨settembre¨1977,¨n.¨788,¨non¨rile-
vano¨al¨riguardo),¨in¨quanto¨elencati¨nella¨tabella¨allegata¨alla¨legge¨stessa,¨
anche¨se¨fabbricati¨prevalentemente¨in¨ferro,¨ghisa¨ed¨acciaio.¨

4.¨öNella¨consultazione¨del¨12¨giugno¨1990¨la¨Scrivente,¨interpre-
tando¨l'art.¨1¨del¨d.P.R.¨15¨luglio¨1954,¨ha¨ritenuto¨che¨ûil¨presupposto¨della¨
restituzione¨risiede¨nel¨fatto¨che¨per¨la¨fabbricazione¨dei¨prodotti¨ammessi¨
alla¨restituzione¨stessa¨siano¨state¨impiegate¨materie¨prime¨importate,¨sulle¨
quali¨siano¨stati¨pagati¨dazio¨od¨altri¨diritti¨di¨confineý.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

Tale©presupposto©va©qui©confermato,©dovendosi©soltanto©indagare©(inda-
gine©non©occorrente©nella©fattispecie©oggetto©della©precedente©consultazione)©
se©l'espressione©ûmaterie©primeý©vada©necessariamente©assunta©in©senso©lette-
rale©restrittivo,©ovvero©se©essa©possa©essere©interpretata©in©modo©(non©analo-
gico,©ma)©estensivo,©s|©da©comprendervi©i©semilavorati©importati.©

Malgrado©i©dubbi©derivanti©dall'assenza©di©precedenti,©la©Scrivente©pro-
pende©per©l'affermativa.©

A©prescindere©dagli©argomenti©della©F.©S.p.a.,©riferiti©alle©mutate©tecniche©
costruttive©delle©navi,©va©in©primo©luogo©osservato©che©l'interpretazione©
estensiva©e©diretta©a©ricercare©un©significato©che,©pur©essendo©gia©compreso©
nella©norma,©da©essa©non©appare©ûprima 
facieý.©Cio©significa©che,©nel©caso,©
pur©dovendosi©applicare©con©rigore©la©norma©(in©ossequio©anche©ad©esigenze©
di©compatibilita©comunitaria),©la©sua©interpretazione©estensiva©non©appare©
vietata.©

In©secondo©luogo©va©rilevato©che,©se©e©vero©che©il©semilavorato©rappre-
senta©un©momento©successivo©rispetto©alla©materia©prima,©e©pur©vero©che©esso©
abbisogna©di©ulteriore©lavorazione©per©pervenire©al©prodotto©finito.©Sicche¨,©
sotto©tale©profilo,©puo©ritenersi©che©in©questo©ulteriore©e©necessario©processo©
di©lavorazione,©il©semilavorato©costituisca©esso©stesso©materia©prima.©

Per©tali©ragioni,©sembra©dunque©che©la©nozione©ûmaterie©primeý©di©cui©
alla©norma©all'esame©comprenda©anche©i©semilavorati©e©che,©di©conseguenza,©
se©questi©sono©stati©importati©da©paesi©terzi,©se©su©di©essi©sono©stati©pagati©
dazi©od©altri©diritti©di©confine©e©se,©infine,©i©semilavorati©sono©stati©impiegati©
nella©costruzione©delle©navi©mercantili©successivamente©esportate©in©paesi©
terzi,©spetta©la©restituzione©nella©misura©prevista©nella©tabella©allegata©al©

d.P.R.©15©luglio©1954,©salva©l'ipotesi©contemplata©nell'art.©4©dello©stesso©
d.P.R.©
5.©öAll'esposta©conclusione©non©sembra©essere©di©ostacolo©la©circo-
stanza©che©i©dazi©od©altri©diritti©di©confine©pagati©all'importazione©dei©semila-
vorati©potrebbero©comprendere©anche©valori©non©strettamente©attinenti©alle©
ûmaterie©primeý.©
Tale©circostanza©appare©invero©non©rilevante,©posto©che,©a©norma©del-
l'art.©6©del©d.P.R.©15©luglio©1954,©l'aliquota©(nel©caso,©l'1%)©dei©diritti©da©resti-
tuire©e©rapportata©al©prezzo©di©fattura©rilasciata©all'acquirente©estero.©Si©
tratta,©cioe©,©di©un'aliquota©forfettaria,©che©non©snatura©l'istituto©del©ûdraw-
backý,©come©dalla©Scrivente©gia©osservato©nella©precedente©consultazione©del©
1990©(punto©2).©

6. 
öUna©volta©che©la©F.©S.p.a.©abbia©provato:©
a) 
l'importazione©da©paesi©terzi©di©semilavorati©sui©quali©ha©pagato©
dazi©od©altri©diritti©di©confine;©
b) 
che©i©semilavorati©importati©sono©stati©impiegati©nella©costruzione©
di©navi©mercantili,©con©le©caratteristiche©descritte©nella©tabella©(n.©18)©allegata©
al©d.P.R.©15©luglio©1954;©

c) 
che©tali©navi©mercantili©sono©state©esportate©in©paesi©terzi,©non©
appare©essere©d'ostacolo©all'accoglimento©delle©istanze©di©restituzione©il©fatto©
che©le©importazioni©dei©semilavorati©non©siano©state©annotate©negli©appositi©
registri©ûmaterie©primeý©istituiti©nel©1990.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO

Da©un©lato,©infatti,©l'annotazione©in©tali©registri©rappresenta©uno©stru-
mento©di©controllo©in©vista©dell'eventuale©futura©restituzione;©non©gia©una©
condizione©di©legge,©la©cui©mancata©osservanza©impedisca©il©diritto©alla©resti-
tuzione©stessa.©

Da©altro©lato,©la©mancata©annotazione©e©nel©caso©giustificabile©tenuto©
conto©della©problematica©concernente©l'interpretazione©della©nozione©ûmate-
rie©primeý.©

Eéchiaro,©tuttavia,©che©alla©mancata©annotazione©nei©registri©la©societa©
istante©dovra©supplire©fornendo©la©prova©delle©circostanze©sopra©(all'inizio©
del©punto©6)©indicate©e©di©quant'altro©ritenuto©necessario©da©parte©di©codesta©
Agenzia.©

Non©si©puo©invero©accedere©ad©una©sorta©di©ûpresunzione©di©importa-
zioneý©(cfr.©consultazione©12©giugno©1990,©pag.©4),©ne¨rileva©che©l'aliquota©di©
restituzione©sia©stabilita©in©modo©forfettario.©

Questa©modalita©,©se©esclude©che©l'ammontare©della©restituzione©sia©limi-
tato©all'ammontare©dei©dazi©od©altri©diritti©di©confine©pagati©all'importazione,©
non©esclude,©invero©ed©in©base©al©preciso©disposto©dell'art.©1©d.P.R.©15©luglio©
1954,©che©all'importazione©delle©materie©prime©ösemilavorati©debbano©
essere©stati©pagati©dazi©od©altri©diritti©di©confine©e©che©di©tali©pagamenti©chi©
chiede©la©restituzione©debba©fornire©la©provaý.©

PARERE 
DEL 
21 
MAGGIO 
2001 
N. 
60347. 


Procedimento©imposizione©servitu©per©impianti©di©telecomunicazioni©ed©

opere©accessorie:©a)©se©nel©silenzio©dell'art.©234©del©d.P.R.©n.©16|©56/1973©sia©da©

considerarsi©omesso©il©subprocedimento©di©cui©all'art.©30©legge©n.©2359/1865;©

b)©modalita©di©versamento©dell'indennita©di©esproprio;©c)©conseguenza©dell'occu-

pazionedelfondoper©larealizzazione©delleoperesenza©emanazionedelprovve-

dimento©di©asservimento©^R.D.©19©luglio©1941,©n.©1198;©d.P.R.©29©marzo©1973,©

n.©156;©legge©12©marzo©1968,©n.©325;©legge©25©giugno©1865,©n.©2359.©(Consultivo©
n.©15931/00,©avv.©Cosentino).©
ûCon©nota©del©13©settembre©1999©prot.©n.©588/1999/LL.PP.©codesta©
Prefettura©ha©richiesto©parere©in©merito©alle©procedure©di©asservimento©coat-
tivo©per©impianti©di©telecomunicazioni©öprocedure©disciplinate©dagli©
artt.©233©ss.©del©decreto©Presidente©della©Repubblica©29©marzo©1973,©n.©156©
öattraverso©l'articolazione©di©cinque©quesiti.©Questi©ultimi©individuano©
due©diverse©e©distinte©ipotesi©di©procedure©ablatorie:©i©quesiti©di©cui©ai©
numeri©1,©2,©3©concernono©l'ipotesi,©per©cos|©dire,©fisiologica©di©emanazione©
del©decreto©definitivo©di©asservimento,©di©competenza©del©Prefetto,©e©vertono©
in©particolare©sulle©modalita©di©pagamento©o©deposito©dell'indennita©,ai©
sensi©dell'art.©234©d.P.R.©n.©156/1973,©i©quesiti©di©cui©ai©numeri©4©e©5©riguar-
dano,©per©contro,©l'ipotesi©ûpatologicaý,©in©cui©vi©sia©stata©occupazione©del©
fondo©con©realizzazione©delle©opere,©mancando©tuttavia©l'emanazione©del©
provvedimento©finale©di©asservimento.©

1.©öCon©il©quesito©n.©1©si©chiede©se©la©disposizione©di©cui©all'art.©234,©
comma©III,©d.P.R.©n.©156/1973©öin©forza©della©quale©ûil©Prefetto©emana©il©
decreto©di©imposizione©di©servitu©(...)©dopo©essersi©accertato©del©pagamento©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO

o©del©deposito©delle©indennita©ý©stabilite©dal©Provveditorato©alle©Opere©Pub-
bliche©ösia©da©intendersi©come©norma©speciale©rispetto©alla©disciplina©det-
tata©dagli©artt.©24©ss.©della©lege©25©giugno©1865,©n.©2359,©c.d.©legge©generale©
in©materia©espropriativa:©nello©specifico,©si©chiede©se,©relativamente©alle©pro-
cedure©di©asservimento©mediante©atto©della©P.A.©per©opere©di©telecomunica-
zioni,©possa©ritenersi,©nel©silenzio©dell'art.©234,©omesso©il©subprocedimento©
di©cui©all'art.©30©legge©n.©2359/1865,©come©novellato©dalla©legge©20©marzo©
1968,©n.©391,©subprocedimento©che©si©colloca©in©una©fase©antecedente©al©ver-
samento©della©indennita©da©parte©dell'ente©espropriante©o©asservente,©svol-
gentesi©dinanzi©al©Giudice©e©finalizzato©all'ordine©di©pagamento©o©deposito©
della©indennita©stessa.©
Sul©punto©giova©ricordare©che©la©materia©delle©servitu©coattive©per©
impianti©di©telecomunicazioni©e©contenuta©negli©artt.©233©e©234©del©citato©

d.P.R.©öimmediatamente©successivi©alle©norme©sull'esproprio©(art.©231)©e©
sulle©limitazioni©legali©(art.©232)©öche©dettano©una©normativa©scarna©ed©
essenziale©rispetto©a©quella©dettagliatamente©prevista©dalla©legge©
n.©2359/1865©e©successive©modifiche,©la©quale©risulta©applicabile,©se©non©
derogata©da©norme©settoriali©o©speciali,©a©tutte©le©ûespropriazioni©dei©beni©
immobili©o©di©diritti©relativi©ad©immobili©per©l'esecuzione©di©opere©di©pub-
blica©utilita©ý©(art.©1©legge©citata).©
Ad©avviso©della©Scrivente,©in©favore©della©specialita©delle©norme©in©
parola©puo©argomentarsi,©gia©ad©un©primo©avvicinamento,©dalla©formulazione©
dell'art.©233©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©n.©156/1973©che,©diversa-
mente©da©quanto©disposto©per©gli©espropri©dell'art.©231,©comma©IV,©stesso©
d.P.R.,©non©contiene©alcun©rinvio©di©tenore©generale©alla©procedura©e©alle©
relative©fasi©subprocedimentali©delineate©dalla©legge©n.©2359/1865.©Al©
riguardo,©la©giurisprudenza,©in©relazione©a©fattispecie©fra©loro©differenziate,©
ha©avuto©modo©di©qualificare©gli©artt.©233©e©234©del©d.P.R.©citato©come©norme©
speciali©idonee©sia©a©regolare©compiutamente©il©procedimento©per©la©imposi-
zione©delle©suddette©servitu©sia©ad©assicurare©celerita©e©snellezza©procedurale©
(cos|©,©Tar©Lombardia-Milano©5©aprile©1984,©n.©415;©Tar©Campania-Napoli©
23©novembre©1998,©n.©3526;©Cassazione©6©marzo©1998,©n.©2505).©Se©infatti©
l'art.©234©da©un©lato©prevede©soltanto©la©pronuncia©del©decreto©di©asservi-
mento©subordinatamente©al©versamento©della©indennita©,©senza©nulla©disporre©
circa©la©fase©di©competenza©del©giudice©e©senza©rinviare©alla©legge©generale,©
l'art.©233©dall'altro©si©limita©a©richiamare©l'art.©46©legge©n.©2359/1865,©il©quale©
ultimo©prescrive©che©e©dovuta©una©indennita©ai©proprietari©dei©fondi©gravati©
di©servitu©costituita©mediante©provvedimento©amministrativo.©Invero,©non©
sembra©alla©Scrivente©che©tale©riferimento©possa©operare©come©integrale©rin-
vio©al©subprocedimento©in©materia©di©indennita©di©cui©alla©legge©generale©ed©
in©particolare©alla©norma©ex©art.©30©legge©citata,©in©forza©della©quale©il©paga-
mento©o©deposito©e©preceduto©dall'ordine©di©competenza©del©giudice.©Come©
rilevato©da©una©recente©pronuncia©giurisprudenziale©(cfr.©in©motivazione©Tar©
Campania-Napoli©23©novembre©1998©n.©3526)©l'espresso©rinvio©all'art.©46©deve©
intendersi,©in©sintonia©con©il©disposto©dell'art.©42©Cost.,©solo©come©afferma-
zione©del©principio©della©debenza©della©indennita©,©principio©che©peraltro,©alla©
stregua©della©formulazione©letterale©dell'ultimo©comma©dello©stesso©art.©46,©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO

in 
tanto 
trova 
applicazione 
rispetto 
alle 
servituà 
regolate 
da 
leggi 
speciali 
in 
quanto 
sia 
in 
esse 
richiamato. 
La 
Scrivente 
ritiene 
quindi 
di 
concordare 
con 
quanto 
prospettato 
da 
codesta 
Prefettura 
relativamente 
al 
carattere 
di 
lex 
specialis 
per 
l'art. 
234, 
comma 
III, 
d.P.R. 
n. 
156/1973, 
in 
guisa 
che 
nel 
silen-
zio 
ivi 
contenuto 
non 
trovi 
applicazione 
la 
disciplina 
generale, 
secondo 
il 
principio 
di 
tassativitaà 
(ubi 
lex 
tacuit, 
noluit). 
Il 
profilo 
delle 
modalitaà 
di 
pagamento 
o 
deposito 
della 
indennitaà 
trova 
una 
regolamentazione 
semplifi-
cata 
rispetto 
alla 
legge 
generale, 
potendosi 
saltare 
la 
fase 
giudiziale: 
tale 
con-
clusione 
sulla 
estraneitaà 
della 
normativa 
di 
settore 
rispetto 
alla 
legge 
generale 
risulta 
confermata 
dalla 
simmetrica 
deroga 
sul 
diverso 
profilo 
della 
compe-
tenza 
per 
la 
determinazione 
della 
indennitaà 
che 
lo 
stesso 
art. 
234 
assegna 
al 
Provveditorato 
alle 
opere 
pubbliche, 
e 
anteriormente 
al 
Genio 
Civile, 
non 
facendosi 
luogo 
alla 
perizia 
giudiziale 
prevista 
dagli 
artt. 
32 
ss. 
legge 


n. 
2359/1865 
per 
l'ipotesi 
di 
indennitaà 
offerta 
ma 
non 
accettata 
dall'espro-
priando. 
2. 
öI 
quesiti 
di 
cui 
ai 
numeri 
2 
e 
3 
possono 
essere 
congiuntamente 
trattati. 
Essi 
pongono 
all'attenzione 
della 
Scrivente 
quanto 
espresso 
dal 
Consi-
glio 
di 
Stato 
öCommissione 
speciale 
con 
il 
parere 
n. 
1782/1970, 
in 
tema 
di 
modalitaà 
di 
versamento 
della 
indennitaà 
di 
esproprio, 
pur 
se 
al 
di 
fuori 
della 
materia 
concernente 
gli 
impianti 
di 
telefonia. 
Le 
opinioni 
ivi 
espresse 
pos-
sono 
giovare 
ai 
fini 
della 
soluzione 
dei 
quesiti 
sottoposti. 


In 
primo 
luogo, 
quanto 
sopra 
sostenuto 
sul 
problema 
dei 
rapporti 
fra 
l'art. 
30 
legge 
n. 
2359/1865 
e 
l'art. 
234 
d.P.R. 
n. 
156/1973, 
riguardante 
il 
procedimento 
di 
imposizione 
di 
servituà 
di 
appoggio 
per 
impianti 
di 
teleco-
municazioni, 
puoà 
trovare 
sostegno 
nelle 
considerazioni 
ed 
argomentazioni 
di 
cui 
al 
citato 
parere, 
secondo 
cui 
le 
previsioni 
della 
legge 
n. 
2359/1865, 
come 
modificate 
dalla 
legge 
n. 
391/1968, 
si 
applicano 
a 
quelle 
forme 
parti-
colari 
di 
espropriazione 
che 
siano 
ûregolate, 
per 
la 
fase 
attinente 
al 
paga-
mento 
o 
al 
deposito 
dell'indennitaà 
, 
mediante 
il 
richiamo 
alle 
norme 
generali 
sul 
trasferimento 
coattivo 
dei 
beni 
per 
causa 
di 
pubblica 
utilitaà 
ý: 
tale 
affer-
mazione 
puoà 
acontrario 
leggersi 
nel 
senso 
che 
rispetto 
alle 
procedure 
abla-
torie 
previste 
in 
apposite 
norme, 
le 
quali 
manchino 
di 
tale 
rinvio 
relativa-
mente 
alle 
modalitaà 
di 
pagamento 
o 
deposito 
della 
indennitaà 
, 
non 
si 
faccia 
luogo 
alla 
applicazione 
o 
alla 
integrazione 
della 
disciplina 
generale 
nella 
normativa 
di 
settore. 


In 
secondo 
luogo, 
quand'anche 
non 
si 
ritenga 
di 
poter 
concludere 
per 
la 
specialitaà 
della 
norma 
ex 
art. 
234 
e 
conseguentemente 
per 
la 
omissione 
del-
l'ordine 
giudiziale 
di 
pagamento 
o 
deposito 
della 
indennitaà 
, 
sembra 
parimenti 
sostenibile, 
sulla 
scorta 
del 
medesimo 
parere 
formulato 
dal 
Consiglio 
di 
Stato, 
che 
l'ente 
asservente 
possa 
comunque 
chiedere 
la 
pronuncia 
del 
decreto 
definitivo 
di 
asservimento, 
una 
volta 
provveduto 
al 
versamento 
della 
indennitaà 
direttamente 
all'espropriando 
ovvero 
mediante 
deposito 
presso 
la 
Cassa 
depositi 
e 
prestiti, 
in 
assenza 
della 
pronuncia 
dell'ordine 
da 
parte 
del 
giudice. 
Nel 
menzionato 
parere 
n. 
1782/1970, 
con 
riferimento 
a 
fattispecie 
in 
cui 
trova 
applicazione 
l'intera 
procedura 
di 
esproprio 
prevista 
dalla 
legge 
generale, 
si 
precisa 
tuttavia 
che, 
soprattutto 
a 
fronte 
di 
esigenze 
di 
celeritaà 
, 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'espropriante©possa©sotto©la©propria©responsabilita©procedere©al©pagamento©o©
deposito©della©indennita©senza©attendere©l'espletamento©della©fase©giudiziale.©
Cio©in©quanto,©come©rilevato©dal©Consiglio©di©Stato©nel©suddetto©parere©e©
come©ricordato©nell'ambito©del©quesito©n.©3©da©codesta©Prefettura,©ûai©fini©
della©legittimita©dell'atto©conclusivo©della©procedura©acquistano©rilevanza©il©
deposito©o©il©pagamento©dell'indennita©e©non©l'ordine©emesso©a©carico©dell'e-
spropriante©in©vista©della©esecuzione©di©tali©incombentiý.©Risulta©da©tale©affer-
mazione©che©in©vista©della©imposizione©di©servitu©,©mediante©provvedimento©
amministrativo,©rileva©in©ogni©caso©come©pregnante©non©il©subprocedimento©
di©competenza©del©giudice,©bens|©la©prova©dell'avvenuto©pagamento©o©depo-
sito©della©indennita©.©

3.©öI©quesiti©4©e©5,©enunciati©in©apertura,©possono©essere©congiunta-
mente©svolti.©
In©relazione©ad©entrambi©puo©preliminarmente©osservarsi©che©l'interesse©
della©P.A.,©alla©individuazione©di©una©procedura©di©sanatoria©per©le©ipotesi©
ûpatologicheý©di©asservimento©coattivo©deriva©dalla©circostanza©che,©con©
riguardo©ai©diritti©reali©limitati,©non©e©configurabile©l'istituto©di©creazione©giu-
risprudenziale©della©accessione©invertita©o©occupazione©acquisitiva,©secondo©
cui©la©realizzazione©di©un'opera©pubblica©su©un©fondo©illegittimamente©occu-
pato©öla©quale©importi©la©radicale©ed©irreversibile©trasformazione©del©fondo©
medesimo©öse©da©un©lato©cagiona©un©illecito©aquiliano©dall'altro©produce©
contestualmente©sia©l'estinzione©del©diritto©di©proprieta©del©privato©sia©l'acqui-
sizione©a©titolo©originario©del©diritto©di©proprieta©in©capo©all'ente©costruttore,©
divenendo©irrilevante©e©del©tutto©inefficace©un©eventuale©successivo©decreto©
di©esproprio.©In©materia©di©servitu©,©infatti,©la©giurisprudenza©ha©escluso©che©
l'apprensione©in©via©di©fatto©di©un©suolo©privato©sul©quale©sia©intervenuta©la©
costruzione©dell'opera,©essendo©tuttavia©mancata©ab 
origine 
la©autorizzazione©
ovvero©essendo©mancato©il©provvedimento©ablatorio©definitivo©successiva-
mente©al©decreto©di©occupazione©di©urgenza,©determini©l'acquisto©del©diritto©
di©servitu©in©capo©alla©P.A.©o©all'ente©asservente,©in©ragione©del©difetto©dei©
necessari©presupposti©dell'accessione©invertita©(radicale©trasformazione©del©
fondo©con©incorporazione©del©bene,©nell'opera©e©confliggenza©di©due©diritti©
di©proprieta©):©dall'asservimento©sine 
titulo 
deriva©soltanto©un©illecito©di©carat-
tere©permanente©che©legittima©il©proprietario©del©fondo©all'azione©risarcitoria©
ex©art.©2043©cod.©civ.©(cfr.,©Cass.©SS.UU.©6©novembre©1989,©n.©4619;©Cass.©
20©febbraio©1991,©n.©1811;©Cass.©23©marzo©1992,©n.©3573;©Cass.©25©marzo©
1998,©n.©3158).©Con©specifico©riferimento©agli©asservimenti©operati©in©via©di©
fatto©a©seguito©della©installazione©degli©impianti©telefonici©in©assenza©di©un©
provvedimento©ablatorio,©la©giurisprudenza©ha©riconosciuto©la©risarcibilita©
anche©in©forma©specifica,©ossia©mediante©rimozione©delle©opere,©della©lesione©
del©diritto©soggettivo©del©privato©(Cass.©26©luglio©1994,©n.©6962).©

Tenuto©conto©di©tali©preliminari©considerazioni,©la©Scrivente©e©chiamata©
ad©esprimere©il©proprio©avviso©sulle©modalita©e©sugli©atti©da©porre©in©essere©
al©fine©di©produrre©la©cessazione©dell'illecito©e©di©sanare©la©carenza©di©un©
valido©titolo©ablatorio©per©l'asservimento©del©fondo©ösul©quale©gia©siano©
stati©realizzati©gli©impianti©di©telecomunicazioni©önella©specifica©ipotesi©in©
cui©siano©inutilmente©decorsi©i©termini©per©l'adozione©del©decreto©definitivo©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

di©imposizione©della©servitu©.©Su©tale©punto©codesta©Prefettura©nel©quesito©di©
cui©al©n.©5©ha©ricordato©un©precedente©parere©espresso©dalla©scrivente©(parere©

n.©7189195©CS©in©data©22©marzo©1996).©Ivi,©con©riguardo©ad©un©caso©analogo,©
relativo©alla©imposizione©di©servitu©per©posa©in©opera©di©metanodotti,©si©era©
sostenuta©la©possibilita©di©sanatoria©della©situazione©di©asservimento©di©mero©
fatto©del©fondo©conseguente©alla©mancata©adozione©del©provvedimento©finale©
entro©i©termini©contenuti©nel©decreto©autorizzativo©della©occupazione©di©
urgenza:©si©era©ritenuto©in©particolare©di©poter©riconoscere©la©legittimita©di©
una©procedura©ablatoria©che©fosse©stata©avviata©previa©rinnovazione©dei©ter-
mini©per©il©completamente©di©essa,©rinnovazione©da©effettuarsi©nel©primo©atto©
dell'iter 
procedimentale©medesimo.©
Peraltro©su©tali©questioni,©la©Scrivente©non©puo©ora©non©prendere©atto©
dell'esistenza©di©un©orientamento©giurisprudenziale©che©esclude©la©sanabi-
lita©,©mediante©integrazione©postuma,©nel©caso©di©omessa©indicazione©dei©
termini©per©la©realizzazione©dei©lavori©e©degli©espropri©nel©corpo©del©primo©
atto©del©procedimento©avente©ex©lege©valore©di©dichiarazione©di©pubblica©
utilita©ovvero,©ove©intervenga,©nel©decreto©di©occupazione©di©urgenza,©ipo-
tesi©assimilabile©a©quella©di©specie©caratterizzata©invece©dalla©sopravvenuta©
scadenza©dei©termini©per©ritualmente©indicati©(cfr.©Consiglio©di©Stato,©Adu-
nanza©plenaria,©26©agosto©1991,©n.©6;©Consiglio©di©Stato,©sez.©IV,©27©novem-
bre©1997,©n.©1326;©Consiglio©di©Stato,©Sez.©V,©30©settembre©1998,©n.©1360;©
Consiglio©di©Stato,©Sez.©VI,©26©luglio©2000©n.©4158.©In©particolare©in©questa©
recente©pronuncia©il©C.d.S.©ha©approfondito©il©ricordato©orientamento©sino©
ad©affermare©che:©

1)©nella©prassi©operativa©si©avverte©l'esistenza©di©un©nesso©di©strumen-
talita©fra©procedimento©di©occupazione©d|©urgenza©e©procedimento©di©espro-
prio,©costituendo©il©primo©un©vero©e©proprio©subprocedimento©del©secondo,©
cos|©che©quest'ultimo©non©concreta©un©iter 
diverso©ed©autonomo;©

2)©laddove©l'amministrazione©abbia©tenuto©un©comportamento©ablato-
rio©di©fatto,©senza©uniformarsi©al©procedimento©previsto©per©legge,©tale©com-
portamento©non©puo©ricevere©ex 
post 
il©carattere©della©legalita©,©mediante©l'a-
dozione©di©un©atto©che©contenga©i©termini©di©inizio©e©completamente©dei©
lavori©e©della©procedura©di©esproprio,©cio©che©peraltro,©urterebbe©con©i©prin-
cipiespressidallaadunanzaplenariaconladecisionen.©6del26©agosto©1991;©

3)©non©deve©attribuirsi©rilevanza©alla©considerazione©che,©non©potendo©
operare©nel©caso©di©specie©l'istituto©della©accessione©invertita,©l'amministra-
zione©non©perderebbe©il©potere©ablatorio©e©potrebbe©legittimamente©porre©in©
essere©una©procedura©con©efficacia©sanante,©al©fine©di©evitare©la©demolizione©
dell'opera©pubblica©gia©costruita:©il©potere©ablatorio©ûe©strumentale©ad©un'o-
pera©da©realizzare,©non©ad©un'opera©gia©realizzata,©e©tanto©indipendentemente©
dall'operativita©,©o©meno©dell'accessione©invertitaý;©

4)©ove©manchi©un©valido©titolo©ablatorio,©la©realizzazione©in©via©di©
fatto©dell'opera©integra©un©fatto©illecito©permanente©imputabile©all'Ammini-
strazione.©

Tenuto©conto©di©tale©indirizzo©giurisprudenziale,©ritiene©dunque©la©Scri-
vente©non©piu©consigliabile©l'iter 
finalizzato©ad©una©postuma©costituzione©
della©servitu©mediante©provvedimento©amministrativo;©e©addirittura©non©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

opportuno©che©le©Autorita©esproprianti©(e©cioe©la©Prefettura)©si©attivino©in©tal©
senso.©Sara©infatti,©in©tali©casi,©interesse©e©cura©dell'Ente©asservente,©esposto©
ad©una©situazione©di©permanente©responsabilita©nei©confronti©del©privato,©
addivenire©alla©formazione©del©titolo©legittimante©il©diritto©di©servitu©
mediante©lo©strumento©negoziale©del©contratto,©ad©efficacia©reale,©di©costitu-
zione©della©servitu©medesima©ovvero,©nei©casi©previsti©dalla©legge,©rivolgen-
dosi©all'Autorita©giudiziaria©civile©per©la©imposizione©mediante©sentenza©della©
servitu©coattiva©ex 
art.©1032©cod.©civ.ý.©

PARERE 
DEL 
5 
GIUGNO 
2001 
N. 
66082. 


Se 
l'amministrazione 
tenuta 
a 
versare 
direttamente 
al 
coniuge 
separato 
del 


proprio 
dipendente 
l'assegno 
di 
mantenimento, 
nel 
caso 
di 
sospensione 
dal 
servi-

zio 
di 
quest'ultimo, 
sia 
obbligata 
a 
corrispondere 
per 
intero 
öoltre 
all'assegno 


di 
mantenimento 
al 
coniuge 
öanche 
l'assegno 
alimentare 
al 
dipendente 
^

Art. 
8 
legge 
1.dicembre 
1970, 
n. 
898, 
modificato 
dall'art. 
12 
legge 
6marzo 


1987, 
n. 
74; 
art. 
1 
d.P.R. 
5 
gennaio 
1950, 
n. 
180. 
(Consultivo©n.©14403/00,©
avv.©Tortora).©

ûCon©riferimento©al©quesito©proposto©si©ritiene©innanzitutto©necessario©
premettere©che©il©provvedimento©di©distrazione©di©una©quota©degli©assegni©
spettanti©al©dipendente©a©favore©del©coniuge©separato©o©divorziato©ha©una©
struttura©ed©una©funzione©analoghe©a©quella©della©cessione©del©credito©(cfr.©
Cass.©Sez.©1,©11©aprile©1978©n.©1690).©Tale©cessione©puo©,©aver©origine©da©un©
provvedimento©giudiziale,©come©accade©in©materia©di©separazione©personale©
dei©coniugi©o©come©accadeva©per©effetto©dell'originaria©stesura©dell'art.©8©
legge©1.©dicembre©1970©n.©898,©oppure©puo©discendere©direttamente©dalla©
legge,©come©prevede©l'attuale©versione©del©predetto©art.©8,©come©modificata©
dall'art.©12©della©legge©6©marzo©1987©n.©74,©il©quale©consente©al©coniuge©al©
quale©spetta©la©corresponsione©periodica©dell'assegno©divorziale©di©ûnotificare©
il©provvedimento©in©cui©e©stabilita©la©misura©dell'assegno©ai©terzi©tenuti©a©cor-
rispondere©periodicamente©somme©di©denaro©al©coniuge©obbligato,©con©l'in-
vito©a©versargli©direttamente©le©somme©dovute,©dandone©comunicazione©al©
coniuge©inadempienteý.©

Ora,©nel©caso©di©cessione©giudiziale©occorre©tener©conto©dell'individua-
zione©dell'oggetto©della©cessione©operata©dal©Giudice,©atteso©che©un©obbligo©
di©versamento©diretto©puo©configurarsi©solo©nell'ipotesi©in©cui©persista©un'ob-
bligazione©dell'Amministrazione©per©il©titolo©individuato©dal©Giudice.©Cos|©,©
nell'ipotesi©in©cui©il©Giudice©abbia©ordinato©all'Amministrazione©di©versare©
direttamente©al©coniuge©cui©spetta©la©corresponsione©periodica©un©determi-
nato©importo©dovuto©al©coniuge©obbligato©a 
titolo 
di 
retribuzione 
o©una©certa©
quota©della©retribuzione,©qualora©il©coniuge©obbligato©perda©il©diritto©alla©
retribuzione©(come©accade,©appunto,©nel©caso©della©sospensione©cautelare©dal©
servizio©di©un©pubblico©dipendente)©l'Amministrazione©non©dovra©piu©versare©
alcunche¨all'altro©coniuge,©essendo©venuta©meno©la©propria©obbligazione©per©
quel©titolo©(cfr.©art.©1409©c.c.).©

Nell'ipotesi,©invece,©di©cessione©legale©e©nei©casi©in©cui©il©Giudice©abbia©
indicato©l'obbligazione©del©terzo©in©modo©generico©(ûtutte©le©somme©a©qual-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

siasi©titolo©dovuteý©o©analoghe©espressioni)©e©da©ritenersi©che©l'obbligo©del-
l'Amministrazione©di©provvedere©al©versamento©diretto©dell'assegno©di©mante-
nimento©persista©anche©nell'ipotesi©di©sospensione©cautelare©dal©servizio©del©
coniuge©proprio©dipendente.©Tuttavia©in©tale©ipotesi©occorrera©tener©conto©
del©disposto©del©sesto©comma©dell'art.©8©della©legge©1.©dicembre©1970©n.©898©
(introdotto©dall'art.©12©della©legge©6©marzo©1987©n.©74),©il©quale©prevede©che©
lo©Stato©e©gli©altri©Enti©di©cui©all'art.©1©del©d.P.R.©5©gennaio©1950©n.©180©non©
possano©versare©al©coniuge©cui©spetta©la©corresponsione©periodica©oltre©la©
meta©delle©somme©dovute©al©coniuge©obbligato,©comprensive©anche©degli©
assegni©e©degli©emolumenti©accessori:©qualora,©dunque,©il©coniuge©obbligato©
sia©stato©sospeso©cautelarmente©dal©servizio,©l'Amministrazione©non©potra©
comunque©corrispondere©al©coniuge©cui©spetta©la©corresponsione©periodica©
oltre©la©meta©dell'importo©dell'assegno©alimentare©che©viene©versato©al©pro-
prio©dipendente©sospeso.©

Si©sottolinea©che,©trattandosi©sostanzialmente©di©una©cessione©del©
credito,©l'importo©da©versare©al©coniuge©cui©spetta©la©corresponsione©dovra©
essere©sottratto©dalle©somme©dovute©al©dipendente©a©titolo©di©assegno©
alimentare.©

In©tutti©i©casi©in©cui,©per©effetto©di©quanto©sopra©stabilito,©l'Amministra-
zione©debba©sospendere©l'erogazione©dell'assegno©di©mantenimento©o©modi-
ficarne©l'importo,©si©ritiene©opportuno©che©si©provveda©ad©informare©tempe-
stivamente©entrambi©i©coniugi©di©tale©circostanza,©affinche¨possano,©se©lo©
ritengono©opportuno,©richiedere©al©Giudice©provvedimenti©di©revisione©della©
misura©dell'assegno©o©altre©misure©ritenute©necessarie©a©tutelare©i©propri©
interessiý.©

PARERE 
DEL 
5 
GIUGNO 
2001 
N. 
66398. 


Diritto 
di 
accesso, 
diritto 
alla 
riservatezza 
e 
tutela 
del 
segreto 
industriale: 
sesiaassentibilelarichiestadiaccessoall'of
ffertadiR.T.I.presentata 
ingara 
esplorativa 
da 
parte 
di 
impresa 
concorrente 
^Legge 
7 
agosto 
1990, 
n. 
241. 
(Consultivo©n.©6036/01,©avv.©Caramazza).©

ûCon©la©nota©che©si©riscontra©codesto©Ministero©chiede©se©il©diritto©di©
accesso©agli©atti©della©gara©di©un©concorrente©rimasto©soccombente©nella©gara©
stessa©prevalga©o©meno©sul©diritto©alla©riservatezza©della©ditta©vincitrice©(con©
particolare©riguardo©ai©dati©personali©delle©persone©fisiche©dello©staff 
opera-
tivo©ed©al©know-how 
dell'impresa).©

Deve©anzitutto©rilevarsi©che,©nella©specie,©l'accedente©sembrerebbe©aver©
motivato©il©proprio©interesse©all'accesso©con©riferimento©alla©mera©partecipa-
zione©al©procedimento©ex 
art.©10©legge©n.©241/1990,©il©che©sembrerebbe©ren-
dere©il©relativo©diritto©recessivo©rispetto©alla©riservatezza©(Cons.©Stato,©A.P.,©
9©febbraio©1997©n.©5).©

Non©puo©escludersi©tuttavia©che©l'ambigua©formula©usata©sottenda,©
quanto©meno©in©prospettiva,©una©eventualita©di©tutela©giudiziaria©dei©pro-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

pri¨interessi,¨nel¨qual¨caso¨il¨diritto¨di¨accesso,¨nella¨forma¨attenuata¨del¨
diritto¨di¨visione,¨dovrebbe¨far¨premio¨sulla¨tutela¨della¨riservatezza¨ex¨
art.¨24,¨II¨comma,¨lettera¨d)©legge¨n.¨241/1990,¨non¨trattandosi,¨nella¨spe-
cie,¨a¨quanto¨e©¨dato¨comprendere,¨di¨dati¨sensibili¨(cfr.¨Cons.¨Stato,¨VI,¨
26¨febbraio¨1999¨n.¨59).¨

Sembrerebbe¨inoltre¨da¨approfondire¨il¨punto¨dell'accessibilita©¨dei¨dati¨
relativi¨al¨know-how©dell'impresa,¨alcuni¨dei¨quali¨potrebbero¨risultare¨
coperti¨non¨tanto¨dall'ostacolo¨superabile¨della¨riservatezza¨quanto¨da¨quello¨
non¨superabile¨del¨segreto¨(ad¨esempio¨il¨segreto¨industriale).¨

In¨via¨di¨correntezza¨ed¨allo¨stato¨dei¨fatti¨sembra¨potersi¨suggerire¨la¨
soluzione¨pratica¨di¨consentire¨l'accesso¨mediante¨visione¨nei¨soli¨limiti¨
assentiti¨dalla¨ditta¨vincitrice,¨opportunamente¨interpellata¨in¨via¨preventiva.¨

Ove¨il¨relativo¨diniego¨dovesse¨essere¨totale¨l'accesso¨potra©¨essere¨rifiu-
tato¨con¨la¨opposizione¨del¨limite¨della¨riservatezza¨non¨superato¨dalla¨alle-
gazione¨di¨una¨necessita©¨di¨cura¨e¨difesa¨dei¨propri¨interessi¨da¨parte¨dell'ac-
cedenteý¨

PARERE 
DELL'8 
GIUGNO 
2001 
N. 
67783. 


Ammissibilita©di©autorizzazione©ex©art.©7©legge©n.©1497/1939©per©interventi©

realizzatiabusivamente©inarea©vincolataeperiqualisiastataavanzata©istanza©

di©sanatoria©alla©luce©dei©piu©recenti©orientamenti©del©Consiglio©di©Stato©^

Art.©151©del©testo©unico©d.lgs.©29©ottobre©1999©n.©490©^Art.©13©della©legge©
28febbraio©1985n.©47.©(Contenzioso¨n.¨40156/00,¨avv.¨Scaramucci).¨

ûCon¨le¨note¨a¨riferimento¨codesta¨amministrazione¨ha¨posto¨il¨seguente¨
quesito:¨se¨l'amministrazione¨preposta¨alla¨tutela¨di¨bene¨ûambientaleý¨(nel-
l'accezione¨datane¨dall'art.¨138¨del¨testo¨unico¨menzionato¨in¨oggetto)¨possa¨
emettere,¨nel¨caso¨1'alterazione¨dello¨stato¨dei¨luoghi¨sia¨gia©¨abusivamente¨
avvenuta,¨provvedimento¨positivo¨di¨autorizzazione¨ex©art.¨151¨del¨predetto¨
testo¨unico.¨Il¨quesito¨e©¨posto¨con¨specifico¨riferimento¨al¨caso¨in¨cui¨il¨
responsabile¨dell'abuso¨abbia¨chiesto¨ed¨ottenuto¨(o¨sia¨nelle¨condizioni¨di¨
ottenere)¨concessione¨o¨autorizzazione¨edilizia¨in¨sanatoria¨ai¨sensi¨delle¨
disposizioni¨ûa¨regimeý¨(cioe©¨non¨per¨condono¨edilizio)¨contenute¨nell'art.¨13¨
della¨legge¨28¨febbraio¨1985¨n.¨47;¨e¨pero©¨esso¨(quesito)¨ha¨portata¨piu©¨ampia.¨

Giova¨premettere¨che¨detto¨art.¨13¨consente¨il¨rilascio¨di¨concessione¨o¨
autorizzazione¨edilizia¨soltanto¨quanto¨ûl'opera¨eseguita...¨e©¨conforme¨agli¨
strumenti¨urbanistici¨generali¨e¨di¨attuazione¨approvati¨e¨non¨in¨contrasto¨
(per¨misura¨di¨salvaguardia)¨con¨quelli¨adottati¨...ý;¨non¨ne¨e©¨dunque¨consen-
tito¨il¨rilascio¨in¨assenza¨(anche¨per¨annullamento)¨di¨strumenti¨urbanistici¨

o¨in¨difformita©¨da¨essi.¨Poiche¨l'art.¨7¨della¨legge¨urbanistica¨17¨agosto¨1942¨
n.¨1150¨dispone¨che¨ciascun¨P.R.G.¨deve¨indicare¨anche¨(e¨prioritariamente)¨
ûi¨vincoli¨da¨osservare¨nelle¨zone¨a¨carattere¨storico,¨ambientale,¨paesisticoý¨
ödisposizione¨questa¨sostanzialmente¨confermata¨o¨recepita¨dalle¨leggi¨
regionali¨in¨materia¨urbanistica¨ödovrebbe¨in¨concreto¨essere¨non¨realizza-
bile¨il¨caso¨di¨opera¨eseguita¨in¨conformita©¨agli¨strumenti¨urbanistici¨appro-
vati¨(o¨anche¨solo¨adottati)¨e,¨al¨tempo¨stesso,¨in¨area¨sottoposta¨a¨vincolo¨
comportante¨inedificabilita©¨assoluta.¨

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Come©noto,©discostandosi©da©orientamento©in©precedenza©emerso©in©sede©
consultiva©(II©Sezione),©e©confermando©pronunce©del©T.A.R.©Lazio,©il©Consi-
glio©di©Stato©(VI©Sezione)©ha©in©numerose©decisioni©rese©nel©corso©del©2000©
ed©anche©recentemente©(dec.©n.©913©del©2001)©affermato©che©l'abusiva©esecu-
zione©di©opera©(e©in©genere©l'abusiva©alterazione©dello©stato©dei©luoghi)©di©
per©se¨non©impedisce©all'amministrazione©preposta©alla©tutela©del©bene©
ambientale©di©emettere©provvedimento©di©autorizzazione,©ancorche¨
ûpostumaý©dell'opera©(o©alterazione)©eseguita©nella©sua©interezza©ovvero©sol-
tanto©per©parte©di©essa.©

La©VI©Sezione©e©pervenuta©a©tale©affermazione©dapprima©passando©attra-
verso©una©interpretazione©dell'art.©15©della©legge©29©giugno©1939©n.©1497©(tra-
sfuso©nell'art.©164©del©citato©testo©unico),©ove©e©previsto©che©l'amministrazione©
possa,©in©esito©a©suo©apprezzamento©tecnico©discrezionale,©sanzionare©l'ille-
cito©paesistico©con©l'irrogazione©di©una©sanzione©pecuniaria,©alternativa©alla©
rimessione©in©pristino;©poiche¨la©irrogazione©della©sola©sanzione©amministra-
tiva©pecuniaria©comporta©non-demolizione,©contrasterebbe©con©il©criterio©di©
ûeconomia©dei©mezzi©giuridiciý©esigere©una©rimessione©in©pristino©finalizzata©
unicamente©al©rientro©nella©legalita©ambientale©da©conseguirsi©poi©mediante©
rituale©richiesta©di©autorizzazione©ex©art.©151©del©testo©unico©citato.©La©VI©
Sezione©ha©in©decisioni©successive©affinato©le©sue©argomentazioni,©e©puntualiz-
zato©condizioni©e©limiti©di©una©risposta©positiva©a©richiesta©ûpostumaý©di©
autorizzazione©ambientale.©

Eéstato©cos|©affermato:©

a)©che©la©valutazione©circa©l'assentibilita©o©meno©della©alterazione©
dello©stato©dei©luoghi©ûnon©muta©in©relazione©al©fatto©che©l'opera©sia©stata©rea-
lizzata©o©menoý;©in©altre©parole,©detta©valutazione©deve©essere©effettuata©come©
se©l'alterazione©dello©stato©dei©luoghi©non©fosse©gia©avvenuta©e©cioe©conside-
rando©soltanto©l'anteriore©stato©dei©luoghi;©

b)©che©ûcostituisce©onere©dell'interessato,©in©tale©evenienza,©dimostrare©
l'assenza©di©impatto©negativo©attraverso©la©produzione©della©documentazione©
relativa©alla©condizione©dei©luoghi©anteatta©e,©per©l'effetto,©consentire©la©disa-
mina©comparativa©tra©lo©stato©antecedente©e©quello©posteriore©all'edifica-
zione;©il©giudizio©dovra©essere©conseguentemente©negativo,©con©correlativa©pos-
sibilita©di©demolire©le©opere,©laddove©detto©raffronto©non©si©riveli©possibile,©
stante©il©mancato©assolvimento©del©descritto©onere©da©parte©del©privato,©cos|©
come©nel©caso©in©cui©la©realizzazione©dell'opera©abbia©cancellato©il©bene©sotto-
posto©a©tutela;©

c)©che©l'autorizzazione©postuma©ûnon©costituisce©un©equipollente©per-
fetto©dell'autorizzazione©preventiva,©in©quanto,©pur©precludendo©la©possibilita©
di©pervenire©alla©demolizione©dell'edificio,©essa©lascia©intatto©in©testa©alla©
competente©amministrazione©il©potere-dovere©di©infliggere©la©sanzione©pecu-
niaria©di©cui©all'art.©15©della©legge©n.©1497©del©1939,©fermi©gli©ulteriori©even-
tuali©profili©di©responsabilita©delineati©dall'ordinamentoý.©

Reputa©questa©Avvocatura©generale©che©l'orientamento©ormai©ripetuta-
mente©espresso©dalla©VI©Sezione©possa©essere©accettato©anche©perche¨improba-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

bile©appare©un©nuovo©mutamento©della©giurisprudenza©amministrativa.©Del©
resto,©l'orientamento©giurisprudenziale©riferito©puo©trovare©fondamento,©
prima©e©piu©che©nell'art.©164©del©testo©unico©(come©tra©breve©si©dira©),©in©consi-
derazioni©di©teoria©generale©delle©autorizzazioni©amministrative.©

L'esito©positivo©di©un©procedimento©amministrativo©di©autorizzazione©
(alias,©il©rilascio©della©richiesta©autorizzazione)©rimuove©un©limite©posto©dalla©
legge©all'altrimenti©libero©esplicarsi©di©una©attivita©privata.©Eéappena©il©caso©
di©rammentare©che©moltissime©attivita©sono©sottoposte©a©regime©autorizzato-
rio©(ad©esempio,©la©somministrazione©di©bevande©alcoliche,©la©guida©di©auto-
veicoli,©l'esercizio©di©una©vasta©gamma©di©attivita©commerciali).©Il©comporta-
mento©di©fatto©del©privato©il©quale©abusivamente©svolga©senza©autorizzazione©
attivita©per©le©quali©avrebbe©dovuto©ottenere©autorizzazione©in©linea©di©princi-
pio©öcioe©in©assenza©di©norma©specifica©che©diversamente©disponga©önon©
e©sanzionato©anche©con©l'interdizione©dal©richiedere©per©il©futuro©l'autorizza-
zione,©nonfa©venirmeno©lapotesta©amministrativa©diautorizzare©e©non©impe-
dire©il©normale©esercizio©di©detta©potesta©.©Peraltro,©l'autorizzazione©e©in©linea©
di©principio©rilasciata©ûex©nuncý,©ossia©con©effetto©dalla©data©del©relativo©
provvedimento,©e©non©ûex©tuncý,©cioe©dalla©anteriore©data©di©inizio©dell'anzi-
detto©abusivo©comportamento;©quindi©inesatta©e©la©locuzione©gergale©autoriz-
zazione©in©sanatoria.©Il©comportamento©posto©in©essere©dal©responsabile©del-
l'abuso©prima©della©autorizzazione©rimane©illecito©e©sanzionabile©(quando©pre-
visto,©anche©penalmente);©la©sopravvenuta©autorizzazione©rileva©soltanto©se©e©
per©quanto©essa©in©concreto©contraddica©il©tipo©di©sanzione©prevista©(ad©esem-
pio,©la©rimessione©in©pristino©mediante©demolizione)©e©quindi©ne©impedisca©
la©irrogazione.©

Per©contro,©poco©soddisfacente©(e©forse©anche©erroneo)©appare©il©basare©
l'interpretazione©soltanto©o©prevalentemente©sull'art.©164©del©testo©unico:©la©
lettera©della©norma©non©consente©di©ravvisare©un©inespresso©limite©alla©scelta©
tecnico-discrezionale©tra©le©due©sanzioni©alternative,©nel©senso©che©la©rimes-
sione©in©pristino©possa©essere©disposta©solo©in©caso©di©non©compatibilita©del-
l'opera©(o©alterazione)©con©i©valori©ambientali©tutelati©dal©vincolo,©e©solo©
nel©caso©opposto©sia©irrogabile©la©sanzione©amministrativa©pecuniaria.©Del©
resto,©quest'ultima©sanzione©rimane©in©pratica©l'unica©irrogabile©allor-
quando©l'opera©(o©l'alterazione)©abbia©prodotto©l'irreversibile©distruzione©
del©bene©ambientale.©

Questa©Avvocatura©generale©condivide©con©codesta©amministrazione©le©
preoccupazioni©per©atteggiamenti©eventualmente©poco©rigorosi©delle©ammini-
strazioni©locali©o©regionali©preposte©alla©tutela©di©beni©ambientali;©anche©se,©
a©livello©di©atti©amministrativi©formali,©nessuna©compressione©deriva©al©potere©
statale©di©annullamento©dalla©circostanza©di©fatto©dell'essere©l'autorizzazione©
stata©rilasciata©dopo©l'alterazione©dello©stato©dei©luoghi.©

Per©prevenire©o©quanto©meno©ridurre©gli©ipotizzati©pericoli©di©una©lettura©
non©rigorosa©del©riferito©orientamento©giurisprudenziale©appare©opportuno©
rivolgere©alle©Regioni©suggerimenti©ed©indirizzi,©affinche¨esse©e/o©gli©enti©
locali©si©attengono©scrupolosamente©alle©indicazioni©sopra©riportate©sub©a),©
b)©e©c).©In©particolare©e©bene©sia©ribadito©che©l'abusivo©ûfatto©compiutoý©
non©soltanto©non©deve©in©alcun©modo©influenzare©l'apprezzamento©tecnico-


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


discrezionale 
da 
esprimersi 
sulla 
base 
dello 
stato 
dei 
luoghi 
quale 
era 
prima 
della 
abusiva 
alterazione 
in 
risposta 
alla 
richiesta 
ûpostuma» 
di 
autorizza-
zione, 
ma 
impone 
una 
ancor 
piuà 
accurata 
ed 
esauriente 
motivazione 
dei 
provvedimenti 
positivi 
di 
autorizzazione; 
e, 
ad 
integrazione 
della 
indicazione 
sub 
a), 
gioverebbe 
aggiungere 
che 
neppure 
la 
ûsanabilitaà 
» 
dell'abuso 
agli 
effetti 
urbanistici 
(ex 
art. 
13 
cit.) 
puoà 
in 
alcun 
modo 
influenzare 
l'anzidetto 
apprezzamento. 
Inoltre, 
ad 
integrazione 
della 
indicazione 
sub 
b),eà 
bene 
sia 
suggerito 
di 
subordinare 
l'avvio 
e/o 
l'espletamento 
della 
istruttoria 
sulla 
richiesta 
ûpostuma» 
di 
autorizzazione 
alla 
esibizione, 
a 
cura 
del 
richiedente, 
di 
una 
adeguata 
documentazione 
circa 
lo 
stato 
dei 
luoghi 
anteriore 
all'esecu-
zione 
dell'opera 
(o 
dell'alterazione). 


Parrebbe 
utile 
altres|à 
rammentare 
che 
la 
potestaà 
statale 
di 
annullamento 
puoà 
essere 
esercitata, 
oltre 
che 
sul 
ûse» 
autorizzazione 
sia 
nella 
vicenda 
con-
creta 
rilasciabile, 
anche 
sul 
ûquantum» 
dell'irrogata 
alternativa 
sanzione 
amministrativa 
pecuniaria. 
L'art. 
164 
del 
testo 
unico 
pone 
parametri 
la 
cui 
inosservanza 
costituisce 
vizio 
di 
legittimitaà 
; 
per 
di 
piuà 
, 
una 
indebita 
minimiz-
zazione 
del 
ûdanno 
arrecato» 
puoà 
risultare 
strumentale 
ad 
omessa 
irroga-
zione 
della 
rimessione 
in 
pristino. 


All'irrogazione 
della 
sanzione 
pecuniaria 
non 
osta 
il 
rilascio 
(ripetesi, 
con 
effetti 
ûex 
nuncý) 
della 
autorizzazione. 
In 
proposito, 
il 
Consiglio 
di 
Stato 
ha 
giustamente 
affermato 
quanto 
segue: 
ûcircostanza 
che 
l'amministrazione, 
esercitando 
un 
potere 
nella 
sostanza 
conferito 
dallo 
stesso 
art. 
15 
(ora 
art. 
164 
del 
testro 
unico), 
abbia 
verificato 
la 
compatibilitaà 
ambientale 
in 
via 
postuma, 
se, 
da 
un 
lato, 
esclude 
la 
compromissione 
sostanziale 
dell'integritaà 
paesaggistica, 
dall'altro, 
non 
cancella 
la 
violazione 
dell'obbligo, 
discendente 
dall'art. 
7 
(ora 
art. 
151 
del 
testo 
unico), 
di 
conseguire 
in 
via 
preventiva 
il 
titolo 
di 
assenso 
necessario 
per 
la 
realizzazione 
dell'intervento 
modificativo 
dell'assetto 
territorialeý. 


La 
sanzione 
pecuniaria 
di 
cui 
all'art. 
164 
del 
testo 
unico, 
per 
importo 
da 
questo 
non 
piuà 
denominato 
ûindennita©ý, 
quando 
autorizzazione 
postuma 
eà 
rilasciata 
e 
quindi 
quando 
l'opera 
(o 
l'alterazione) 
eseguita 
eà 
valutata 
compa-
tibile 
con 
le 
esigenze 
di 
tutela 
eà 
irrogata 
per 
punire 
l'abuso 
anteriormente 
commesso, 
abuso 
che 
la 
sopravvenuta 
autorizzazione 
non 
elimina 
(solo 
impedisce 
di 
sanzionare 
con 
la 
rimessione 
in 
pristino). 
Inesattamente, 
qual-
che 
decisione 
giurisdizionale 
parla 
di 
ûillecito 
formaleý; 
in 
realtaà 
l'illecito 
non 
pare 
possa 
cos|à 
definirsi 
neppure 
quando 
ûex 
post» 
non 
eà 
ravvisato 
danno 
ambientale. 


Quanto 
sin 
qui 
scritto 
non 
esaurisce 
la 
risposta 
al 
quesito 
posto. 
Si 
eà 
dianzi 
accennato 
ad 
autorizzazione 
per 
parte 
soltanto 
östrutturalmente 
separabile 
ödel 
manufatto 
edificato; 
in 
tal 
caso, 
per 
la 
parte 
residua 
dovraà 
perseguirsi 
la 
rimessione 
in 
pristino 
ad 
opera 
e, 
qualora 
non 
si 
abbia 
ottem-
peranza, 
a 
spese 
del 
responsabile 
dell'abuso. 


Piuà 
complesso 
il 
caso, 
probabilmente 
frequente, 
di 
opere 
la 
cui 
compati-
bilitaà 
con 
i 
valori 
ambientali 
eà 
pregiudicata 
soltanto 
da 
non 
essenziali 
conno-
tati 
morfologici, 
o 
particolari 
costruttivi, 
od 
altre 
similari 
ragioni, 
rispetto 
alle 
quali 
la 
rimessione 
in 
pristino 
potrebbe 
essere 
reputata 
sanzione 
ecces-
siva. 
La 
Scrivente 
sarebbe 
orientata 
a 
ritenere 
che, 
in 
tal 
caso, 
l'amministra-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zione©preposta©alla©tutela©dei©beni©ambientali©possa©legittimamente©subordi-
nare©la©efficacia©o©addirittura©il©rilascio©dell'autorizzazione©all'ottemperanza©
a©puntuali©ûprescrizioniý©indicate©da©detta©amministrazione;©anche©qualora©
tali©ûprescrizioniý©manchino©potrebbe©aversi©l'intervento©di©annullamento©ex 
art.©151,©comma©4,©del©testo©unico©citato©s'intende©solo©per©non-legittimita©,©
dell'organo©statale©competente.©

Palese©la©delicatezza©di©quest'ultimo©argomento:©a©differenza©di©quanto©
accade©allorquando©l'autorizzazione©e©chiesta©prima©dell'inizio©dei©lavori,©nel©
caso©ora©considerato©l'ottemperanza©alle©ûprescrizioniý©comporta©costi©
aggiuntivi©eventualmente©cospicui.©Si©fa©comunque©riserva©di©tornare©sul©
punto©in©occasione©di©vicende©concreteý.©

PARERE 
DEL 
5 
LUGLIO 
2001 
N. 
76843. 


Parere 
in 
materia 
di 
rimborso 
di 
spese 
legali 
in 
favore 
dei 
dipendenti 
del-

l'Ente 
Nazionale 
delle 
strade 
(confronto 
con 
la 
normativa 
del 
C.C.N.L.; 


conflitto 
d'interessi; 
livello 
delle 
tariffe; 
applicazione 
della 
normativa 
ai 
giudizi 
dinanzi 
alla 
Corte 
dei 
Conti. 
(Consultivo©n.©17621/00,©avv.©Greco).©

ûCon©la©nota©che©si©riscontra©codesto©Ente©ha©rappresentato©alla©Scri-
vente©l'insorgenza©di©alcuni©problemi©operativi©ed©interpretativi©che©scaturi-
scono©dall'applicazione©delle©norme©che©prevedono©il©beneficio©dei©rimborso©
delle©spese©legali©a©favore©dei©dipendenti©coinvolti©in©procedimenti©giurisdi-
zionali.©

Piu©in©particolare©viene©evidenziato©che©al©personale©si©applicava©la©pre-
visione©di©cui©all'art.©20©del©d.P.R.©n.©335/1990,©cio©fino©all'entrata©in©vigore©
dei©nuovo©contratto©collettivo;©che©l'Ente©era©soggetto©al©patrocinio©ex 
lege 
dell'Avvocatura©dello©Stato,©e©che©pertanto©öin©linea©altres|©con©quanto©
espressodallaScriventenellanotan.65757,dell'11©giugno1994öbisognava©
ricondurre©la©possibilita©del©rimborso©alla©procedura©prevista©nella©norma©
sopra©citata.©

A©questo©proposito©e©stato©sottolineato©che©la©procedura©prevista©non©
sempre©e©stata©seguita©dai©dipendenti©e©che©sono©insorte©controversie©al©
riguardo.©Infatti©qualcuno©avrebbe©del©tutto©omesso©ogni©preventiva©comuni-
cazione©dell'insorgenza©del©procedimento©presentando©direttamente,©una©
volta©intervenuta©l'assoluzione,©la©richiesta©di©rimborso.©In©alcuni©casi©tale©
omissione©sarebbe©dovuta©all'impossibilita©di©seguire©la©procedura©prevista©
data©la©ristrettezza©dei©tempi©che©il©singolo©procedimento©imponeva.©

Analogamente©e©stato©chiesto©ogni©utile©chiarimento©per©quanto©
riguarda©poi©il©caso©in©cui©il©paventato©conflitto©di©interessi©valutato©ex 
ante 
öanche©sulla©base©di©una©prognosi©effettuata©sulla©scarsezza©degli©elementi©
disponibili©öche©aveva©portato©alla©negazione©dell'assunzione©degli©oneri©di©
difesa,©non©sia©seguito©da©una©sentenza©di©condanna.©

In©quest'ultima©fattispecie©ulteriori©dubbi©vengono©espressi©per©le©deci-
sioni©(dichiarazione©di©prescrizione,©sentenze©di©c.d.©patteggiamento,©ecc.)©
non©equiparabili©all'assoluzione.©A©questo©proposito©con©successiva©nota©del©
23©marzo©2001,©sono©stati©rappresentati©ulteriori©profili©di©possibili©contrasti©
interpretativi©dati©dalla©previsione©delle©nuove©norme©pattizie.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Codesto©ente©ha©posto©poi©in©rilievo©che,©salvo©contrario©avviso,©sarebbe©
orientato©a©liquidare©önei©casi©in©cui©ricorrono©i©presupposti©öuna©somma©
totale©calcolata©seguendo©le©tariffe©minime©vigenti,©e©se©tale©criterio©(cfr.©nota©
citata©del©23©marzo©2001,©n.©769)©sia©altres|©applicabile©ai©giudizi©per©i©quali©
il©patrocinio©era©stato©concesso©durante©la©vigenza©dei©decreto©del©Presidente©
della©Repubblica©n.©335/1990,©prima©dell'entrata©in©vigore©del©nuovo©CCNL.©

Analoghi©problemi©sono©stati©in©merito©alla©nuova©normativa©contrat-
tuale©medio 
tempore 
intervenuta.©

A©questo©specifico©proposito©nel©richiamarsi©il©contenuto©dell'art.©52©del©
CCNL©viene©chiesto©se©lo©stesso©possa©ritenersi©applicabile©anche©nel©giudizio©
avanti©la©Corte©dei©Conti,©e©se©il©rimborso©possa©essere©esteso©anche©alle©con-
sulenze©tecniche©di©parte.©

In©relazione©a©quanto©prospettato©da©codesto©Ente©questa©Avvocatura©
osserva©quanto©segue.©

Per©quel©che©concerne©le©spese©di©giudizio©avanti©alla©Corte©dei©Conti©si©
evidenzia©che©la©materia©e©stata©innovata©dall'entrata©in©vigore©dell'art.©3,©
della©legge©n.©639/1996,©secondo©cui:©ûin©caso©di©definitivo©proscioglimento©
ai©sensi©di©quanto©previsto©dal©comma©1©della©legge©14©gennaio©1994,©n.©20,©
come©modificato©dal©comma©1©del©presente©articolo,©le©spese©legali©sostenute©
dai©soggetti©sottoposti©al©giudizio©della©Corte©dei©Conti©sono©rimborsate©dal-
l'Amministrazione©di©appartenenzaý.©

La©norma©in©questione,©cos|©come©specificato©dalla©medesima©Corte©dei©
Conti©(cfr©SS.RR.©28©aprile©1997,©n.©42/A),©non©ha©valenza©retroattiva©e©trova©
applicazione©soltanto©a©partire©dai©giudizi©che©hanno©inizio©dopo©la©sua©
entrata©in©vigore.©

Ancora,©secondo©quanto©posto©in©rilievo©dalla©Scrivente©nella©nota©

n.©83479©del©13©luglio©1998,©a©cui©per©brevita©si©rinvia,©l'ipotesi©beneficiante©
non©trova©applicazione©nelle©ipotesi©in©cui©il©dipendente©nella©fase©dell'invito©
a©dedurre,©non©seguito©da©citazione,©si©sia©fatto©assistere©da©un©legale©di©pro-
pria©fiducia.©
Riguardo©poi©alla©possibilita©di©riconoscere©il©beneficio©del©rimborso©
nelle©ipotesi©in©cui©non©sia©stata©rispettata©la©procedura©di©cui©all'art.©20©del©

d.P.R.©n.©335/1990,©si©osserva,©fermo©restando©quanto©rilevato©nel©parere©
espresso©dal©Comitato©Consultivo©di©questa©Avvocatura©önota©n.©65757,©
dell'11©giugno©1994©öche©possono©sussistere©ipotesi©in©cui©il©dipendente©e©
nella©materiale©impossibilita©di©seguire©la©prescritta©procedura©in©presenza©di©
termini©estremamente©brevi.©Si©pensi,©solo©per©fare©un©esempio,©a©tutta©l'atti-
vita©difensiva©con©carattere©di©urgenza©che©puo©prospettarsi©nelle©ipotesi©degli©
accertamenti©tecnici©non©ripetibili©degli©atti©di©perquisizione©e©sequestro©c
ombinato©disposto©degli©artt.©360,©364,©365©C.P.P.©ovvero©per©quel©che©
riguarda©i©giudizi©di©responsabilita©civile©alle©ipotesi©di©cui©al©libro©IV©öpro-
cedimenti©speciali©ödel©vigente©codice©di©procedura©civile,©in©particolare©
capo©I©procedimento©di©ingiunzione;©capo©III©procedimenti©cautelari.©
In©sostanza©codesto©Ente©dovra©valutare©caso©per©caso,©secondo©gli©
atti©e©la©fattispecie©concreta,©se©sussistevano©ipotesi©particolari©che©impedi-
vano©al©dipendente©di©rispettare©il©procedimento©previsto©dalla©normativa©
beneficiante.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A©questo©proposito,©seppure©il©Consiglio©di©Stato©piu©di©una©volta©in©pro-
nunciamenti©espressi©in©sede©consultiva©(cfr.©C.d.S.,©sez.©III,©13©febbraio©1996©

n.©69/96;©C.d.S.,©Comm.©Speciale©Pubblico©Impiego,©6©maggio©1996,©
n.©4/1996;C.d.S.,sez.III,28©luglio1998,n.©903/1998),haaffermatol'esistenza©
di©un©principio©generale©di©rimborsabilita©delle©spese©legali©sostenute©dal©dipen-
dente©e©dall'agente©per©fatti©connessi©all'attivita©istituzionale©ösempre©che©vi©
sia©stata©una©decisione©liberatoria©e©non©sussista©alcun©conflitto©di©interesse©i
n©sede©giurisdizionale©(cfr.©C.d.S.,©sez.©V,©sent.©n.©2242©del©15©febbraio©2000)©
pronunciandosi©sull'analoga©normativa©di©cui©all'art.©67©del©d.P.R.©
n.©268/1987,©che©assicura©il©patrocinio©ai©dipendenti©degli©Enti©locali,©in©forme©
del©tutto©analoghe©alla©normativa©esistente©a©favore©dei©dipendenti©di©codesto©
Ente,©ha©avuto©modo©di©sottolineare©che©non©puo©essere©trascurato©ûil©mancato©
rispetto©delle©regole©procedurali©che©governano©l'assunzione,©da©parte©dell'am-
ministrazione,©delle©spese©legali©...©il©profilo©evidenzia©la©sostanziale©ecceziona-
lita©del©rimborso©delle©spese©legali,©necessariamente©circondata©da©garanzie©pro-
cedimentali©che©non©hanno©valore©puramente©formale,©ma©mirano©ad©accertare©
lapresenzadeinecessaripresupposti©sostanziali©dellapretesa©...ý.©
Analogamente©e©a©dirsi©per©l'aspetto©posto©in©rilievo©riguardo©alla©possi-
bilita©di©dare©corso©al©rimborso©nell'ipotesi©in©cui©non©vi©sia©stata©pronuncia©
liberatoria©ma©solo©pronuncia©non©equiparabile©all'assoluzione©(sentenza©di©
patteggiamento,©dichiarazione©di©prescrizione,©ecc.).©A©questo©proposito©non©
puo©non©porsi©preliminarmente©in©rilievo©una©apparente©improprieta©delle©
disposizioni©pattizie©le©quali©oltre©ad©essere©in©contrasto©tra©loro©(l'art.©17©
richiede©che©ûnon©siano©accertati 
elementi©di©dolo©o©colpa©grave©...ý;©quando©
l'art.©52©presuppone©che©ûnon©siano©ravvisabili 
elementi©di©dolo©o©colpa©
graveý...)©öquando©l'art.©20,©del©citato©d.P.R.©4©agosto©1990,©n.©335,©richie-
deva©espressamente©che©la©responsabilita©dovesse©essere©esclusa©önon©sem-
bra©tengano©conto©di©quanto©previsto©nello©stesso©testo©ove©si©parla©di©con-
flitto©di©interessi©(art.©52)©ovvero©di©parte©lesa©(art.©17).©

In©sostanza©l'apparente©improprieta©che©una©prima©lettura©potrebbe©deter-
minare©non©puo©non©tenere©conto©dei©quadro©di©insieme©dei©sistema©e©della©ratio 
sottesa©chiaramente©all'istituto.©Bisognera©allora©a©questo©proposito©operare©
una©distinzione©di©fondo©tenendo©conto©proprio©di©quel©conflitto©di©interessi©o©
di©quella©lesione©che©le©norme©vogliono©esclusi©affinche¨si©arrivi©al©rimborso.©

A©questo©proposito©e©da©rilevare©che©il©rimborso©e©dovuto©solo©se©vi©e©
stata©una©pronuncia©liberatoria©piena,©non©ammettendosi©la©possibilita©del©
rimborso©delle©spese©nell'ipotesi©di©assoluzioni©conseguite©con©formule©mera-
mente©processuali.©

Nel©caso©in©cui©codesto©Ente©abbia©poi©negato©l'assunzione©della©difesa©
sulla©base©di©un©giudizio©valutativo©negativo©espresso©ex 
ante,©smentito©poi©
da©una©decisione©assolutoria©piena,©non©pare©possano©sussistere©ragioni©per©
escludere©il©rimborso.©

Eé©pur©vero©che©il©dato©testuale©delle©norme©prese©in©esame©porterebbe©a©
conclusioni©difformi,©e©pero©altrettanto©vero©che©la©sopravvenienza©di©un©dato©
qual©e©quello©di©una©sentenza©di©assoluzione©piena©non©puo©essere©trascurato©
quanto©meno©nell'influenza©che©questo©rivestiva©sul©provvedimento©preceden-
temente©emesso.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

In©ogni©caso©e©bene©sempre©ödata©l'evidente©difficolta©posta©in©rilievo©
di©valutare©ex©ante©in©base©ad©atti©estremamente©incompleti©se©assumere©o©
meno©la©difesa,©ovvero©consentire©la©scelta©di©un©proprio©difensore,©fare©
espressa©riserva©di©ripetizione,©ovvero©subordinare©il©rimborso©delle©spese©
all'esito©dei©giudizio©e©solo©ove©questo©sia©pienamente©favorevole.©

Per©quel©che©concerne©poi©i©criteri©di©liquidazione©non©puo©che©osservarsi©
che©codesto©Ente©nella©scelta©diretta©del©legale©e©libero©di©convenire©con©que-
st'ultimo©ösalvo©sempre©il©rispetto©dell'art.©4,©1.©comma©prestazioni©in©
materia©civile©e©dell'art.©1,©4.©comma,©tariffe©penali©di©cui©al©decreto©ministe-
riale©5©ottobre©1994,©n.©585©öle©modalita©anche©sotto©il©profilo©economico©
della©prestazione.©

Dubbi©sorgono©invece©riguardo©alla©portata©delle©norme©se©queste©fos-
sero©lette©nel©senso©di©imporre©al©legale,©nel©caso©in©cui©questo©sia©scelto©dal©
dipendente,©che©pertanto©e©obbligato©nei©suoi©confronti,©ad©uniformarsi©ai©cri-
teri©fissati©dall'Ente©per©il©rimborso.©

Il©legale©e©infatti,©in©questa©seconda©ipotesi,©legato©ad©un©rapporto©pro-
fessionale©unicamente©con©il©proprio©cliente©da©cui©ha©avuto©conferito©il©rela-
tivo©mandato,©ed©e©libero©di©pretendere©da©quest'ultimo,©sempre©nel©rispetto©
delle©tariffe©professionali,©la©somma©ritenuta©opportuna.©

In©realta©la©norma©si©rivolge©unicamente,©e©non©potrebbe©essere©altri-
menti,©al©dipendente,©ponendo©in©rilievo©che©nel©caso©in©cui©appunto©si©
rivolga©ad©un©legale©di©sua©fiducia,©indipendentemente©da©quanto©corrisposto©
al©difensore©stesso©sara©rimborsato©solo©sulla©base©dei©ûcriteriý©e©dei©ûprincipi©
fissati©per©la©determinazione©dei©compensi©dei©legali©dell'Ente©stessoý.©

A©questo©proposito©e©opportuno©che©detti©criteri©vengano©esplicitamente©
e©compiutamente©portati©a©conoscenza©e©preventivamente©comunicati©ai©
dipendenti©istanti.©

La©decorrenza©della©disposizione©pattizia©non©potra©essere©retroattiva©
poiche¨peggiorativa,©pertanto©per©i©procedimenti©aperti©sotto©la©vigenza©del-
l'art.©20©del©d.P.R.©n.©335/1990,©varranno©le©tariffe©secondo©le©normali©oscilla-
zioni©di©cui©al©decreto©ministeriale©n.©585/1994,©cit.ý.©

PARERE 
DELL'8 
OTTOBRE 
2001 
N. 
108773. 


Individuazione©dei©criterida©seguirsiper©l'adozione©delfermo©amministra-

tivoatuteladicreditiderivantidafatticausativididannoerariale,©inpendenza©

di©giudizio©contabile©e/o©penale,©con©particolare©riguardo©a:©a)©possibilita©di©

individuare©un©valore©minimo©al©di©sopra©del©quale©attivare©la©misura©delfermo©

amministrativo;©b)©spettanza©o©meno©di©interessi©e©rivalutazione©sulle©somme,©

gia©sottoposte©a©fermo©amministrativo©poi©revocato,©spettanti©al©dipendente©a©

titolo©di©emolumenti©stipendiali,©pensionistici©o©assistenziali©^Art.©69©R.D.©
18©novembre©1923©n.©2440.©(Consultivo©5139/00,©avv.©Basilica).©

ûCon©note©del©30©marzo©2000©e©del©12©gennaio©2001©e©stato©chiesto©un©
parere©in©ordine©ad©alcuni©criteri©guida,©in©materia©di©fermo©amministrativo,©
da©adottare©nel©particolare©caso©di©dipendenti©sottoposti©ad©indagini©della©
magistratura©penale©e/o©contabile©in©conseguenza©della©presunta©commis-
sione©di©fatti©causativi©di©danno©erariale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1.©In©particolare,©con©nota©del©30©marzo©2000©prot.©n.©97289©si©chiede©se©
possa©ritenersi©corretto©procedere©al©fermo©limitatamente©al©caso©in©cui©si©
sia©gia©disposto©da©parte©della©Magistratura©penale©il©rinvio©a©giudizio©per©
fatti©di©reati©che©abbiano©provocato©un©danno©all'Erario©e,©in©ogni©caso,©solo©
nel©caso©in©cui©il©danno©causato©sia©effettivamente©consistente.©
1.1©Sul©punto©la©Scrivente©non©puo©non©richiamare©i©principi©generali©in©
materia©fissati©dalla©giurisprudenza©ordinaria©ed©amministrativa©nonche¨dalle©
circolari©(Min.©Tesoro©n.©21/1999©in©atti)©e©direttive©in©materia.©
Come©e©noto,©il©fermo©amministrativo©e©un©provvedimento©di©autotutela©
che,©proprio©per©la©sua©natura©cautelare©ed©intrinsecamente©provvisoria,©ai©
sensi©dell'art.©69©Reg.©con.©gen.©Stato©(R.D.©n.©2440/1923),©presuppone©solo©
una©mera©ûragione©di©creditoý©e©percio©ûpuo©essere©adottato©non©solo©quando©
il©diritto©di©credito©a©cautela©del©quale©e©disposto©sia©stato©definitivamente©accer-
tato©ma©anche©quando©il©credito©sia©contestato©ma©sia©ragionevole©sostenere©l'esi-
stenzaý©(in©tal©senso:©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©27©febbraio©1998,©n.©350;©ma©v.©
anche,©Cass.©Civ.,©Sez.©I,©28©novembre©1989,©n.©5170).©

La©norma©di©riferimento,©invero,©non©esige,©quale©ulteriore©requisito,©che©
il©diritto©al©recupero©sia©stato©definitivamente©accertato;©la©misura©cautelare©
in©esame©resta,©di©conseguenza,©adottabile©anche©in©previsione©di©una©com-
pensazione©eventuale©e©futura.

Eéaltrettanto©noto©pero©che©il©richiamato©concetto©di©ragione©di©credito©
risulta©insuscettibile©di©una©definizione©rigorosa.©

Ampliando©troppo©tale©concetto,©si©incorrerebbe,©in©effetti,©nel©rischio©di©
concedere©tale©misura©anche©per©pretese©dell'Amministrazione©che,©pur©appa-
rendo©primafacie©fondate,©potrebbero©poi©rivelarsi,©alla©luce©di©piu©approfon-
diti©accertamenti,©inesistenti©o©addirittura©temerarie,©finendo©con©il©consentire©
veri©e©propri©illeciti,©lesivi©di©diritti©soggettivi©del©privato.©

Sempre©in©errore©si©incorrerebbe©radicando©il©concetto©di©ragione©di©cre-
dito©a©quei©rigorosi©requisiti©di©certezza,©liquidita©ed©esigibilita©richiesti©per©
la©compensazione©legale©ex©art.©1243©c.c.©primo©comma©che©finirebbero©per©
vanificare©l'essenza©stessa©dell'istituto©e©l'esigenza©cautelare©che©assolve.©

Percio©l'unico©criterio©affidabile©continua©ad©essere©quello©che©fa©leva©sul©
c.d.fumus©boni©iuris,©dovendosi©trattare,©in©buona©sostanza,©di©provvedimenti©
in©cui©la©pretesa©dell'Amministrazione©sia©caratterizzata©da©una©ûragionevole©
apparenza©di©fondatezzaý©(nella©Circolare©21/1999©si©esplicita©ulteriormente©
il©concetto,©con©utili©osservazioni©alle©quali©si©fa©rinvio).©

1.2©Tornando©al©quesito©di©specie,©alla©luce©di©quanto©appena©conside-
rato©puo©essere©utile©adottare©il©fermo©amministrativo©ogniqualvolta©la©pre-
tesa©dell'Amministrazione©si©fondi©su©fatti©che©siano©gia©stati©oggetto©di©valu-
tazione©da©parte©della©Magistratura©penale©e/o©contabile,©come©nel©caso©di©
un©militare©gia©sottoposto©a©rinvio©a©giudizio.©
Se,©tuttavia,©la©soluzione©in©tale©ipotesi©e©piu©sicura,©non©altrettanto©puo©
dirsi©nel©caso©in©cui,©pur©non©essendovi©rinvio©a©giudizio,©sia©possibile©preve-
dere,©attraverso©una©congrua©valutazione©dell'accaduto,©che©il©dipendente©
abbia©presumibilmente©arrecato©all'Erario©un©danno©consistente©e©l'Ammini-
strazione,©gia©nella©fase©delle©indagini©preliminari,©possa©facilmente©supporre©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

che©l'Autorita©Giudiziaria©Penale©e/o©contabile©procedera©quanto©prima©al©
rinvio©a©giudizio©o©comunque,©non©accogliera©la©richiesta©di©archiviazione.©
Si©pensi,©a©mero©titolo©esemplificativo,©al©caso©conclamato©di©flagranza©di©
reato©ovvero©all'ipotesi©di©cui©la©notitia©criminis©sia©partita©dalla©stessa©Ammi-
nistrazione©che©sta©per©adottare©il©fermo©e©che©la©stessa©disponga,©per©tale©
motivo,©di©elementi©istruttori©tali©da©far©ritenere,©con©un©ragionevole©margine©
di©certezza,©tanto©l'effettiva©commissione©di©un©reato©quanto©la©produzione©
di©un©danno©erariale.©

Nelle©ipotesi©descritte©ove©si©ritenga©che©il©ritardo©nell'adozione©del©
fermo©possa©essere©pregiudizievole©potrebbe©anche©ritenersi©sufficiente©la©
mera©richiesta©di©rinvio©a©giudizio©da©parte©del©P.M.©Ma©si©tratta,©come©e©evi-
dente,©di©ipotesi©che©l'Amministrazione©dovra©valutare©attentamente©caso©per©
caso,©che©sfuggono©ad©ogni©possibile©classificazione©astratta.©

1.3©In©ogni©caso,©e©passando©all'esame©dell'ulteriore©quesito©di©cui©alla©
nota©del©30©marzo©2000,©non©sembra©possa©identificarsi©quale©sicuro©criterio©
direttivo©per©l'adozione©della©misura©in©esame,©quello©relativo©all'entita©del©
danno©subito,©in©quanto©la©fissazione©a©priori©di©una©soglia©minima©(che©il©
Comando©indica©a©titolo©esemplificativo©in©L.©100.000.000),©potrebbe©risul-
tare©arbitraria©e,©pertanto,©in©contrasto©con©quel©criterio©di©imparzialita©che©
deve©informare©l'attivita©amministrativa.©
L'opinabilita©dell'adozione©di©un©determinato©valore©di©riferimento©si©
coglie©proprio©nell'esempio©suggerito©da©codesta©P.A.©ovvero©quello©di©un©
unico©procedimento©per©piu©militare©o©di©piu©procedimenti©accorpati©in©sede©
di©indagine,©qualora©la©predetta©soglia©sia©raggiunta©solo©da©alcuni©tra©i©
dipendenti©coinvolti.©Per©tali©casi,©in©effetti,©l'adozione©del©fermo©solo©per©
alcuni©dipendenti©e©non©per©altri,©potrebbe©risultare©effettivamente©arbitraria©
e©fondare©probabili©impugnazioni©per©eccesso©di©potere.©

Per©le©esposte©considerazioni©si©deve©concludere©nel©senso©che©ogni©crite-
rio©va©ragguagliato©alla©situazione©concreta©e©valutato©caso©per©caso©(in©rela-
zione©allo©stato©del©giudizio©penale©instaurato©o©instaurando©nei©confronti©
del©dipendente,©all'entita©del©danno©e©via©dicendo).©

2.©Il©parere©chiesto©con©la©nota©del©12©gennaio©2001©riguarda©il©caso©in©
cui,©venute©a©cessare©le©esigenze©cautelari©a©seguito©del©recupero©del©credito©
erariale,©si©sia©proceduto©alla©revoca©del©fermo©e©alla©restituzione©delle©somme©
ad©esso©sottoposte.©Si©pone,©dunque,©il©dubbio©se,©sulle©somme©trattenute©
siano©dovuti,©al©momento©della©restituzione,©gli©interessi©legali©e©la©rivaluta-
zione©monetaria.©
In©proposito©occorre©precisare©che©öove©il©vincolo©abbia©investito©
somme©dovute©al©dipendente©per©crediti©di©lavoro©(stipendi©o©altri©emolu-
menti)©öla©P.A.,©pur©agendo©nell'ambito©di©un'attivita©lecita,©e©tenuta©al©
ristoro©integrale©e©deve©percio©corrisponde©anche©gli©interessi©e©la©rivaluta-
zione:©infatti,©per©tale©tipo©di©crediti©si©prescinde©dalla©causa©del©ritardo©per©
l'attribuzione©dei©predetti©accessori©(ex©multis:©Cons.©Stato,©Sez.©VI,©13©luglio©
1993,©n.©524).©

Sono,©del©pari,©dovuti©gli©interessi©ove©siano©state©vincolate©somme©che©
costituivano©crediti©certi,©liquidi©ed©esigibili,©poiche¨in©tal©caso©opera©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'art.©1282©cod.©civ.©Si©trattera©qui©di©interessi©cd.©corrispettivi,©dovuti©in©forza©

del©principio©della©cd.©naturale©fecondita©del©danaro©(assolutamente©pacifico©
in©giurisprudenza).©Percio©potrebbe©essere©qui©opportuno©accantonare©le©
somme©vincolate©in©un©deposito©fruttifero.©

Pertanto,©solo©nelle©ipotesi©residuali,©in©cui©le©somme©fermate©non©si©rife-
riscono©a©credito©che©hanno©i©connotati©prescritti,©le©esigenze©cautelari©che©
avevano©reso©opportuna©l'adozione©del©fermo©giustificano©la©restituzione©delle©
somme©senza©corresponsione©di©interessi©o©di©rivalutazione.©

Diverso©ancora©il©caso©in©cui©l'Amministrazione©abbia©agito©disponendo©
il©fermo©sulla©base©di©presupposti©arbitrari©o©comunque©insussistenti©ovvero©
il©caso©in©cui©la©stessa©ritardi,©senza©giustificato©motivo,©la©restituzione©delle©
somme©incamerate,©pur©essendo©da©tempo©cessate©le©esigenze©cautelari©che©
avevano©dato©luogo©al©fermo.©

In©tal©caso,©il©creditore©che©agisca©in©giudizio,©per©l'annullamento©e/o©la©
disapplicazione©del©provvedimento©di©fermo©puo©,©a©ragione,©chiedere©la©corre-
sponsione©degli©interessi©di©mora©e©comunque©il©risarcimento©del©danno,©a©
far©data©dalla©illegittima©adozione©del©fermo©ovvero©dalla©data©in©cui©l'Ammi-
nistrazione©avrebbe©dovuto©presumibilmente©procedere©alla©restituzione.©

Si©ritiene,©conclusivamente,©che©di©fronte©alle©richieste©di©interessi©e/o©di©
rivalutazione©che©provengano©dai©creditori©destinatari©di©provvedimenti©di©
fermo,©codesta©Amministrazione©debba©valutare©le©singole©fattispecie©alla©
luce©dei©principi©suesposti,©anche©al©fine©di©evitare©la©proposizione©di©possi-
bili©azioni©giudiziarie©che©possano©vedere©soccombente©l'Amministrazione©
convenutaý.©

PARERE 
DEL 
20 
OTTOBRE 
2001 
N. 
114121. 


Inapplicabilita©del©criterio©del©ûforo©erarialeý©alle©controversie©in©materia©

di©previdenza©e©assistenza©quando©l'Amministrazione©convenuta©fruisce©

del©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©^Art.©444©c.p.c.©(Consultivo©

n.©6944/01,©avv.©Scino).©
ûLa©sentenza©della©Corte©d'Appello©di©Catanzaro©n.©41/01©e©in©linea©con©
l'orientamento©invalso©nella©giurisprudenza©di©legittimita©,©avendo©la©Cassa-
zione©ritenuto©l'inapplicabilita©del©Foro©Erariale©alle©controversie©in©materia©
di©previdenza©e©assistenza©quando©l'Amministrazione©convenuta©fruisca©della©
rappresentanza©in©giudizio©dell'Avvocatura©dello©Stato©(Cass.,©Sez.©Lav.,©
7©giugno©2001,©n.©7699;©Cass.©Sez.©Lav.,©n.©2871©del©27©febbraio©2001),©sulla©
base©dell'asserita©specialita©proprio©del©criterio©di©competenza©stabilito©dal-
l'art.©444©c.p.c.©

Peraltro,©tale©interpretazione©assicurerebbe,©secondo©la©Cassazione,©
un'applicazione©piu©conforme©a©Costituzione©dell'art.©444©c.p.c.,©novellato©
dall'art.©86©del©decreto©legge©n.©51/1998,©sia©rispetto©alle©controversie©in©cui©
i©beneficiari©di©tutela©assistenziale©e©previdenziale©abbiano©come©contro-
parte©soggetti©non©fruenti©la©difesa©erariale©che©a©quelle©previste©dall'art.©413©
c.p.c.,©quinto©e©sesto©comma,©come©inseriti©dall'art.©40©del©decreto©legge©

n.©80/1998©/e©non©del©decreto-legge©n.©51/1998,©come©erroneamente©indi-
cato).©(Cass.©Sez.©Lav.©n.©9637©del©21©luglio©2000;©idem,©n.©1941©del©19©feb-
braio©2000).©

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©3151

La©Corte©Suprema©ha,©d'altronde,©confermato,©proprio©con©riferimento©
ai©giudizi©di©assistenza©e©previdenza©di©cui©all'art.©444©c.p.c.©(come©modificato©
dall'art.©86©del©decreto©legge©n.©51/1998),©e©dopo©l'intervenuta©soppressione©
dell'Ufficio©del©Pretore©e©l'istituzione©del©Tribunale©in©funzione©monocratica,©
che©le©regole©sulla©competenza©per©territorio©sono©derogate©alla©stregua©del©

c.d.©ûforo©erarialeý©solo©nei©procedimenti©davanti©ai©Giudici©in©sede©di©
appello©(Cass.©Sez.©Lav.,©n.©13923©del©21©ottobre©2000;©idem,¨n.©14629©del©
28©dicembre©1999).©
Cio©premesso,©ed©in©attesa©di©un©intervento©legislativo©di©coordinamento©
dell'art.©7©R.D.©n.©1611/33©con©le©norme©introdotte©dal©decreto©legge©

n.©51/1998,©si©ritiene©inopportuno©continuare©a©sostenere©nei©giudizi,©quale©
quello©oggi©in©esame,©in©materia©previdenziale©la©tesi©dell'applicabilita©del©
foro©erariale,©come©suggerito©da©codesta©Avvocatura©Distrettuale.©
Cio©in©quanto©tale©tesi©estrema©difficilmente©potrebbe©superare©il©vaglio©
di©un©eventuale©giudizio©di©costituzionalita©.©

Per©contro,©al©fine©di©evitare©che©si©affermi©la©tesi©opposta,©secondo©la©
quale©per©tutte¨le©cause©nelle©quali©oggi©decide©il©Tribunale©in©composizione©
monocratica©non©troverebbe©applicazione©il©foro©erariale,©occorre©coltivare©
l'eccezione©di©incompetenza©ai©sensi©dell'art.©6©R.D.©n.©1611/33©e©dell'art.©25©

c.p.c.©per©tutti©e©soli¨quei©giudizi©per©i©quali©in©precedenza©il©foro©erariale©tro-
vava©applicazione,©con©esclusione,©pertanto,©di©quelle©controversie©(ad©esem-
pio©i©giudizi©gia©di©competenza©pretorile)©per©le©quali,©in©precedenza,©il©foro©
erariale©non©trovava©pacificamente©applicazione.©
Tale©tesi©c.d.©intermedia©e©,©peraltro,©in©linea©con©la©giurisprudenza©della©
Corte©Costituzionale©che,©a©partire©dalle©sentenze©numeri©119/1963©e©
118/1964,©ha©ritenuto©giustificata©la©regola©del©foro©erariale,©tra©l'altro,©nell'e-
sigenza©di©concentrare©-in©vista©di©un©minor©costo©e©di©un©miglior©svolgi-
mento©del©servizio©(cui©fa©richiamo©l'art.©97©Cost.),©e©percio©a©vantaggio©del-
l'intera©collettivita©(ridondante©anche©a©beneficio©degli©stessi©eventuali©avver-
sari©dello©Stato©in©giudizio)©-gli©Uffici©dell'Avvocatura©dello©Stato©(cos|©
anche©C.©Cost.,©n.©12/1974)ý.©

PARERE 
DEL 
17 
DICEMBRE 
2001 
N. 
134001. 


Difensore¨civico¨istituito¨presso¨la¨Regione¨Campania;¨individuazione¨delle¨

relative¨potesta©,¨della¨portata¨dei¨suoi¨provvedimenti,¨nonche¨degli¨eventuali¨

obblighi¨che¨ne¨derivano¨in¨capo¨ad¨Amministrazioni¨statali¨^Individuazione¨

delleAmministrazionistatalidestinatariedidettiprovvedimenti^Art.¨8legge¨

8giugno¨1999¨n.¨142;¨art.¨16¨legge¨24febbraio¨1997¨n.¨27.¨(Consultivo©

n.©16874/01,©avv.©Caramazza).©
ûIn©riferimento©al©quesito©posto©da©codesta©Avvocatura©distrettuale©con©
nota©n.©1549/01©GER©del©17©settembre©2001©avente©ad©oggetto©la©richiesta©di©
chiarimenti©da©parte©del©Ministero©per©i©beni©e©le©attivita©culturali©in©ordine©
ûall'effettiva©portata©dei©provvedimenti©del©difensore©civicoý,©agli©ûobblighi©
eventuali©derivanti©a©carico©dell'Amministrazioneý©nonche¨alla©potesta©rico-
nosciuta©in©capo©a©detto©soggetto©locale©si©rileva©quanto©segue.©


3161RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'istituto©del©difensore©civico©e©,©come©e©noto,©derivato©da©quello©dell'Om-
budsman¨svedese,©tradizionalmente©deputato©al©controllo©della©regolarita©del-
l'azione©delle©autorita©amministrative©e©attraversa,©in©questi©anni,©un©periodo©
di©grande©popolarita©.©L'istituto©ha©trovato©nella©Scandinavia©il©suo©ambiente©
piu©congeniale,©ma©ha©dato©vita,©negli©anni©del©dopoguerra,©ad©un©vero©e©pro-
prio©irraggiamento,©paragonabile©a©quello©del©Consiglio©di©Stato©francese©nel-
l'Ottocento.©Si©deve©pero©notare©che©nel©passaggio©dal©suo©Paese©di©origine©
ai©Paesi©di©adozione©ha©subito©dei©cambiamenti©che©ne©hanno©alterato,©e©qual-
che©volta©non©poco,©la©sua©genuina©essenza.©Cos|©,©in©particolare,©mentre©in©
Svezia©l'Ombudsman¨e©nominato©dal©Parlamento,©in©Nuova©Zelanda,©che©e©
uno©dei©Paesi©che©lo©hanno©adottato©e©nominato©dal©Capo©dello©Stato©e©in©
Francia©e©in©Gran©Bretagna©e©nominato©dal©Governo.©Inutile©sottolineare©il©
valore©differenziale©del©dato.©Sembra©pertanto©piu©opportuno©soffermarsi©
preliminarmente,©su©quale©sia©l'essenza©ed©il©funzionamento©dell'istituto©cos|©
come©caratterizzato©nel©suo©Paese©di©origine,©la©Svezia,©senza©scendere©ad©un©
analitico©esame©delle©variazioni©ed©adattamenti©che©l'istituzione©ha©subito©
nei©vari©Paesi©che©l'hanno©adottata©e©tuttavia©indicandone©alcuni©tra©i©piu©
importanti.©

Oltre©ai©piu©congeniali©Finlandia,©Danimarca©e©Norvegia,©l'istituto©e©
stato©introdotto©in©Inghilterra,©Germania©Federale,©Israele,©Spagna,©Nuova©
Zelanda,©Francia©e©Portogallo.©

L'espressione©ûOmbudsmaný,©tradotta©in©Francia©con©il©termine©
ûme¨diateurý,©in©Inghilterra©con©quello©di©ûparliamentary¨commissionerýed©
in©Italia©con©quello©di©ûdifensore©civicoý©significa,©letteralmente©ûuomo©che©
fa©da©tramiteý.©

La©sua©originaria©funzione©di©intermediazione©si©svolgeva©tra©Parla-
mento©e©Governo,©mentre©attualmente©la©funzione©mediatrice©si©e©trasferita©
al©rapporto©cittadino-Stato.©

L'Ombudsman¨svedese©fu©istituito©nel©1809,©come©erede©di©un©piu©
antico©istituto,©tuttora©esistente:©il©Cancelliere©di©Giustizia,©risalente©al©
1713.©Esso©nacque©come©strumento©di©controllo©del©Parlamento©sul©
Governo©perche¨,©ai©primi©dell'Ottocento,©non©esisteva©in©Svezia©l'istituto©
della©responsabilita©ministeriale.©Con©l'introduzione©di©essa©l'Ombudsman¨
si©trasformo©:©il©suo©compito©non©fu©piu©quello©di©controllare©l'attivita©del©
Governo©ma©quello©di©garantire©la©legalita©dell'azione©della©pubblica©
amministrazione.©Le©sue©funzioni©si©sono©quindi©evolute©in©una©attivita©
paragiurisdizionale©di©controllo©della©correttezza©dell'operato©dei©funzio-
nari©amministrativi.©

L'istituto©contraddice©in©maniera©piuttosto©evidente©le©teorie©classiche©
della©divisione©dei©poteri:©l'Ombudsman¨e©infatti©nominato©fiduciariamente©
dal©Parlamento,©dal©quale©puo©essere©in©ogni©momento©revocato©quando©que-
sta©fiducia©viene©meno©e©trova,©quindi,©la©sua©legittimazione©nel©potere©legi-
slativo,©opera,©pero©,©attraverso©atti©che©sono©formalmente©atti©di©natura©
amministrativa,©controllando©tutte©le©attivita©della©pubblica©amministrazione.©
Gli©effetti©della©sua©attivita©,©infine,©sono©paragonabili©agli©effetti©di©una©atti-
vita©di©tipo©giurisdizionale.©Si©tratta©quindi©di©un©organo©che©si©colloca©oriz-
zontalmente,©attraverso©i©tre©poteri©tradizionali.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©3171

L'attivita©di©controllo©dell'Ombudsman 
si©esercita©su©tutti©i©pubblici©fun-
zionari©con©tre©sole©eccezioni:©i©membri©del©Governo,©che©rispondono©diretta-
mente©al©Parlamento;©i©membri©del©Parlamento,©che©rispondono©direttamente©
nei©confronti©dell'elettorato©e©gli©organi©elettivi©delle©comunita©locali,©
anch'essi©responsabili©direttamente©nei©confronti©dei©loro©elettori.©Di©fronte©
a©tutti©gli©altri©pubblici©funzionari©l'Ombudsman 
esercita©il©suo©potere©di©con-
trollo©(che©e©appunto©un©potere©di©controllo©sulle©persone©e©non©sugli©atti).©I©
mezzi©a©sua©disposizione©sono©estremamente©vasti©e©variati.©Puo©prendere©
visione©di©qualunque©documento©dell'amministrazione,©che©ad©esso©non©puo©
opporre©l'esistenza©di©alcun©segreto©Puo©assistere©a©qualunque©attivita©ammi-
nistrativa,©ad©ogni©deliberazione©d'ufficio,©ad©ogni©seduta©di©tribunale,©ad©
ogni©camera©di©consiglio.©Egli©esercita©il©suo©controllo©non©soltanto©sui©fun-
zionari©amministrativi,©ma©anche©sui©giudici,©ovviamente©non©per©sindacare©
il©merito©delle©decisioni,©ma©limitatamente©agli©aspetti©formali©dell'attivita©,©
ad©esempio©criticando©l'eccessivo©ritardo©con©cui©un©certo©giudice©ha©reso©
una©sentenza.©

Ove©riscontri©un©difetto©nell'attivita©della©pubblica©amministrazione,©
l'Ombudsman 
puo©,©nei©casi©gravi,©promuovere©l'azione©penale©dando©mandato©
al©Cancelliere©di©giustizia©di©perseguire©penalmente©il©funzionario©che©abbia©
commesso©dei©reati.©Nei©casi©meno©gravi,©puo©iniziare©l'azione©disciplinare.©
Nei©casi©meno©gravi©ancora©puo©indirizzare©al©funzionario©una©lettera©di©cri-
tica,©il©che©rappresenta©pero©gia©una©riprovazione©di©notevole©peso,©tale©da©
poter©pregiudicare©una©carriera.©L'Ombudsman 
puo©inoltre©indirizzare©racco-
mandazioni©al©Governo©e©al©Parlamento©öal©quale©comunque©riferisce©
periodicamente©öperche¨ciascuno,©nell'ambito©della©propria©competenza,©
adotti©i©provvedimenti©atti©ad©ovviare©a©carenze©normative.©A©volte©succede©
infatti©che,©nel©controllare©una©disfunzione©segnalata©da©un©cittadino©o©da©
un©organo©di©stampa©o©anche©rilevata©d'ufficio©l'Ombudsman 
si©accorga©che©
quella©disfunzione©non©e©dovuta©a©una©colpa©del©funzionario©incaricato,©ma©
ad©un'effettiva©insufficienza©della©legge©o©del©regolamento©che©disciplinano©
quella©materia.©

Con©questo©si©e©gia©implicitamente©notato©in©virtu©di©quali©canali©
giungono©all'Ombudsman 
le©notizie©su©cui©fonda©la©sua©iniziativa:©denunce©
dei©singoli©cittadini,©denunce©dei©mass-media,©indagini©d'ufficio.©Molto©
importanti©sono©i©rapporti©che©l'Ombudsman 
mantiene©con©la©stampa.©
Sono©previste©due©conferenze©stampa©all'anno©e©tutta©la©corrispondenza©
in©arrivo©e©in©partenza©dal©suo©ufficio©viene©posta©su©un©tavolo©all'ingresso©
a©disposizione©della©stampa,©con©la©sola©ovvia©eccezione©delle©notizie©di©
carattere©riservato,©riguardanti©ad©esempio©precedenti©sanitari©di©una©per-
sona©o©segreti©militari.©

Si©tratta,©in©definitiva,©di©un©istituto©veramente©singolare©ed©affascinante©
e©non©puo©quindi©sorprendere©che©sia©stato©adottato©da©tanti©Paesi©a©modello,©
anche©se©molte©volte©e©mancata©la©volonta©di©recepire©il©sistema©svedese©con©
tutte©le©sue©implicazioni.©

Come©si©e©notato,©infatti,©spesso©il©trapianto©e©stato©effettuato©con©acco-
modamenti©tendenti©a©rendere©l'istituto©piu©compatibile©con©le©tradizionali©
ripartizioni©dei©poteri.©Eépacifico©comunque©in©Svezia©che©l'Ombudsman 
rap-
presenta©una©garanzia©aggiuntiva©rispetto©a©quella©della©giurisdizione©e©non©
certo©alternativa.©


3181RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nell'ordinamento©italiano©l'istituto©non©trova©cittadinanza©nella©Costi-
tuzione©e©la©sua©istituzione©e©avvenuta©ad©opera©di©alcune©leggi©regionali©
basate,©in©tre©casi,©su©disposizioni©statutarie©(Toscana,©art.©,©61,©Lazio,©
art.©38;©Liguria,©art.©14)©e©nei©rimanenti©casi©sulla©potesta©legislativa©regio-
nale©ex©art.©117©Cost.©

Nella©legislazione©statale©piu©recente©l'istituto©e©stato©previsto©con©riferi-
mento©alle©autonomie©locali©dall'art.©8©della©legge©142/1990,©che©ha©previsto©
la©possibilita©di©creazione©statutaria©del©difensore©civico©ûil©quale©svolge©un©
ruolo©di©garante©dell'imparzialita©e©del©buon©andamento©della©pubblica©
amministrazione,©segnalando©anche©di©propria©iniziativa©gli©abusi,©le©disfun-
zioni,©le©carenze©e©i©ritardi©dell'Amm.ne©nei©confronti©dei©cittadiniý©(norma©
reiterata©dall'art.©11©del©D.Lgs©18©agosto©2000©n.©267).©

La©legge©n.©27/1997©(c.d.©ûBassanini©bisý)©prelude,©poi,©all'istituzione©di©
un©Ombudsman 
nazionale©prevedendo,©all'art.©16,©che©û...©fino©all'istituzione©
del©difensore©civico©nazionale©a©difensori©delle©regioni©su©sollecitazione©di©cit-
tadini©...©esercitano©...©anche©nei©confronti©delle©Amm.ni©periferiche©dello©
Stato©le©medesime©funzioni©di©richiesta,©proposta,©sollecitazione©e©informa-
zione©che©i©rispettivi©ordinamenti©attribuiscono©agli©stessi©nei©confronti©delle©
strutture©regionali©...ý©in©tal©modo©riconoscendo©al©difensore©civico©regionale©
specifiche©attribuzioni©intertemporali©anche©nei©confronti©delle©autorita©
amministrative©statuali.©

Per©quanto©riguarda©il©caso©di©specie,©la©L.R.©Campania©11©agosto©1978©

n.©23,©istitutiva©del©difensore©civico©presso©la©Regione©Campania,©prevede©
espressamente©che©il©difensore©civico©possa©esercitare©i©suoi©poteri©di©con-
trollo©solo©ûsu©richiestaý©di©ûsingoli©Enti©o©formazioni©socialiý©(art.©2©comma©
1)©ed©anzi©precisa©ulteriormente©che©tale©richiesta©deve©prendere©la©consi-
stenza©di©un©vero©e©proprio©ûricorsoý,©addirittura©alternativo©a©quello©giuri-
sdizionale©o©amministrativo.©
Il©difensore©civico©campano©non©puo©,per©contro,operare©ex 
officio 
se©
non©per©ûprocedimenti©ed©atti©di©natura©identici©a©quelli©per©i©quali©sia©stato©
richiesto©il©suo©interventoý©(art.©2,©3.©comma),©mentre©per©qualunque©altra©
anomalia©conosciuta©o©rilevata©in©via©ufficiosa©il©difensore©civico©ha©un©
mero©potere©di©referto©al©Consiglio©regionale©(art.©2,©4.©comma)©Tale©nor-
mativa,©pur©non©congruente©con©l'istituto©del©difensore©civico©nelle©sue©fon-
damentali©connotazioni,©costituisce©tuttavia©il©diritto©positivo©regionale©
applicabile©nella©specie©in©virtu©del©rinvio©operato©dall'art.©16©legge©

n.©127/1997.©
Poiche¨non©risulta©dalla©documentazione©in©atti©che©vi©sia©stato,©nel©
caso©in©esame,©alcun©ricorso©al©difensore©civico©campano,©deve©ritenersi©
quindi©che©il©provvedimento©del©difensore©civico©abbia©nei©confronti©del©
Ministero©dei©beni©e©delle©attivita©culturali©il©valore©di©mero©referto,©per©
quanto©autorevole.©Referto©a©seguito©del©quale©il©Ministero©potra©assumere©
tutte©le©iniziative©che©riterra©opportune©(e©doverose)©in©relazione©alle©noti-
zie©ricevuteý.©


Contributi
didottrina
Contributi
didottrina
Pubblica 
amministrazione 
e 
tutela 
del 
cittadino 
(*)©

Sommario: 
1.©^Introduzione: 
la 
giustizia 
amministrativa 
in 
Italia. 
2. 
^L'evo-
luzione 
del 
sistema. 
3. 
^La 
riforma 
difine 
millennio. 
4. 
^La 
tutela 
risarci-
toriadegliinteressilegittimi.5. 
^Leprospettivedellanuovagiustiziaammi-
nistrativa. 
Considerazioni 
conclusive. 


1.©Introduzione: 
la 
giustizia 
amministrativa 
in 
Italia. 
1.©Pubblica©Amministrazione©e©tutela©del©cittadino:©il©tema©di©questo©
convegno©riecheggia©l'antico©e©tormentato©problema©della©giustizia©nell'am-
ministrazione,©una©giustizia©che,©in©Italia,©dopo©oltre©un©secolo©di©travagliato©
e©non©certo©rettilineo©percorso,©non©appare©ancora©aver©trovato©un©suo©
assetto©definitivo,©nonostante©la©profonda©riforma©di©fine©millennio.©
Si©tratta©di©una©riforma©radicale,©connotata©da©due©peculiari©caratteri-
stiche.©
La©prima©e©quella©di©aver©realizzato©la©improvvisa©e©violentissima©accele-
razione©di©linee©di©tendenza©in©lenta©e©faticosa©evoluzione©ultracentenaria.©
La©seconda©e©quella©di©aver©avuto,©come©concordi©e©sinergici©autori,©tutti©
i©poteri©dello©Stato©in©sintonia©fra©loro.©

A©dare©il©via©fu©il©legislatore©delegante©della©legge©15©marzo©1997,©n.©59,©
che©indico©fra©i©principi©e©criteri©direttivi©la©ûestensione©della©giurisdizione©
del©giudice©amministrativo©alle©controversie©aventi©ad©oggetto©diritti©patrimo-
niali©conseguenziali,©ivi©compreso©quello©relativo©al©risarcimento©del©dannoý.©
Segu|©il©legislatore©delegato,©con©il©D.Lgs.©31©marzo©1998,©n.©80,©che,©nell'at-
tuare©la©delega,©devolvette©alla©giurisdizione©esclusiva©anche©le©tre©nuove©
materie©dei©servizi©pubblici,©dell'urbanistica©e©dell'edilizia.©Intervennero©poi©
le©Sezioni©Unite©della©Cassazione©con©la©celeberrima©sentenza©22©luglio©

(*)©Relazione©tenuta©al©Convegno©di©Studi©cos|©intitolato,©organizzato©dalla©Societa©Ita-
liana©Avvocati©Amministrativisti©presso©la©sede©del©Consiglio©di©Stato©il©18©giugno©2002,©in©
occasione©dell'attribuzione©del©Premio©Sorrentino©2002.©


3202RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1999,©n.©500,©che©infranse©il©dogma©della©irrisarcibilita©degli©interessi©legittimi,©
il©Consiglio©di©Stato,©con©la©decisione©30©marzo©2000,©n.©1©dell'Adunanza©
Plenaria©ed©ancora,©in©dissonanza,©le©Sezioni©Unite©della©Cassazione©con©le©
sentenze©n.©71©e©72©del©30©marzo©2000.©

Fu©poi©la©volta©della©Corte©costituzionale,©che,©con©la©sentenza©17©luglio©
2000,©n.©292,©sanziono©un©eccesso©di©delega©nel©decreto©delegato©

n.©80/1998.©Il©Parlamento,©infine,©con©la©legge©21©luglio©2000,©n.©205©(appro-
vata©in©via©definitiva©dal©Senato©appena©48©ore©dopo©la©pubblicazione©della©
sentenza©della©Corte)©(1),©sostituendo,©con©modifiche,©gli©artt.©33,©34©e©35©
del©decreto©delegato,©elimino©ogni©questione©di©eccesso©di©delega,©ed©estese©
la©tutela©risarcitoria©a©tutte©le©aree©nelle©quali©il©giudice©amministrativo©eser-
cita©giurisdizione.©
2.©L'evoluzione 
del 
sistema. 
Questa©sintonia©fra©legislativo,©esecutivo©e©giudiziario©rappresenta©vera-
mente©una©novita©singolare©nella©storia©della©giustizia©amministrativa©ita-
liana,©caratterizzata,©invece,©in©tutte©le©sue©tappe©precedenti,©da©divaricazioni©
quasi©schizofreniche.©
Il©legislatore©liberale©del©1865©voleva©certamente©un©modello©di©giu-
stizia©di©stampo©anglosassone©in©cui©la©Pubblica©Amministrazione,©in©
condizioni©di©parita©con©gli©amministrati,©fosse©assoggettata©al©giudizio©
del©giudice©ordinario.©
Da©quella©riforma©nacque,©invece,©come©ben©sappiamo,©una©amministra-
zione©sottratta©a©qualunque©giudizio©quando©avesse©operato©autoritativa-
mente,©in©quanto©l'esecutivo©rivendico©il©ûmistico©privilegioý©dell'esenzione©
dalla©responsabilita©civile©secondo©l'antico©principio©del©ûthe 
King 
can 
do 
no 
wrongý©ed©il©giudiziario©segu|©l'esecutivo©per©questa©strada,©dopo©qualche©ini-
ziale©apertura©nel©senso©voluto©dal©legislatore,©sotto©la©suggestione©anche©di©
una©difesa©approntata©ad 
hoc 
dall'esecutivo©con©la©istituzione©della©Avvoca-
tura©Erariale.©Il©legislatore©dovette©quindi©correre©ai©ripari,©istituendo©nel©
1889©la©IV©Sezione©del©Consiglio©di©Stato,©con©il©dichiarato©intento©di©creare©
un©corpo©amministrativo©deputato©ad©un©controllo©interno©di©legalita©dell'a-
zione©amministrativa©e©con©salvezza©cos|©del©principio©di©unita©ed©unicita©
della©giurisdizione.©
Ne©nacque©invece,©per©reazione©giurisprudenziale©secondata©dall'esecu-
tivo,©un©giudice©amministrativo©sul©modello©francese,©con©competenza©peral-
tro©limitata©al©solo©contenzioso©di©annullamento.©
Il©contenzioso©di©piena©giurisdizione©doveva©seguire©solo©nel©1923,©e©
solo©per©alcune©particolari©materie©(in©pratica©per©il©pubblico©impiego)©e©
con©esclusione,©in©ogni©caso,©della©tutela©risarcitoria,©sempre©riservata©al©
giudice©ordinario.©

(1)©R. 
Tiscini,©La 
giurisdizione 
esclusiva, 
in©Il 
processo 
davanti 
al 
giudice 
amministrativo 
a©
cura©di©B.©Sassani©e©R.©Villata,©Torino,©2001,©327.©

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©

La©Costituzione©repubblicana©del©1947©recep|©con©precisione©notarile©la©
giustizia©amministrativa©italiana©nella©bizzarra©configurazione©pretoria©che©
aveva©acquisito©in©un©cinquantennio©di©vita.©

Consacro©,©in©particolare,©la©figura©dell'interesse©legittimo©come©situa-
zione©giuridica©soggettiva©sostanziale©contrapposta©al©diritto©soggettivo©e©
consacro©il©discrimine©diritto-interesse©come©criterio©di©individuazione©
della©giurisdizione©ordinaria©o©amministrativa,©cristallizzando,©cos|©,l'unico©
caso©al©mondo©di©sistema©dualistico.©Cioe©di©sistema©di©giustizia©ammini-
strativa©in©cui©il©contenzioso©della©Pubblica©Amministrazione©non©e©cono-
sciuto©da©un©solo©giudice©(ordinario©nei©sistemi©di©common 
law,©ammini-
strativo©nei©sistemi©dell'Europa©continentale©a©regime©amministrativo)©ma©
da©due©diversi©giudici,©competenti©a©seconda©del©tipo©di©situazione©sogget-
tiva©tutelata.©

Naturalmente©la©tradizione©schizofrenica©italiana©in©materia©di©giu-
stizia©amministrativa©non©si©sment|©,©e©la©seconda©meta©del©secolo©scorso©
vide©legislatore©e©giudici©ordinari©e©amministrativi©impegnati©in©un'opera©
se©non©di©forzatura©certo©di©divaricazione©rispetto©al©dettato©del©legisla-
tore©costituzionale.©

Il©legislatore©ordinario©introdusse,©con©continui©e©ripetuti©interventi,©
nuovi©casi©di©giurisdizione©esclusiva©(nella©legge©istitutiva©dei©TAR©addirit-
tura©per©ûclausola©generaleý)©e©la©giurisprudenza©attribu|©natura©ûesclusivaý©
a©molti©casi©di©giurisdizione©innominatamente©attribuita©al©giudice©ammini-
strativo.©Quest'ultimo,©poi,©opero©una©lenta©progressiva©erosione©del©rigoroso©
divieto©di©intromettersi©nei©rapporti©di©dare©ed©avere.©

La©prima©rottura©fu©il©riconoscimento©del©diritto©del©dipendente©pubblico©
alla©percezione©degli©arretrati,©poiche¨non©conseguenziali©ma©coessenziali©
con©l'annullamento©del©licenziamento.©

Corollario©normativo©del©principio©fu©l'art.©26,©comma©3,©della©legge©isti-
tutiva©dei©TAR©che©consent|©al©giudice©amministrativo,©in©sede©di©giurisdi-
zione©esclusiva,©di©condannare©l'Amministrazione©al©pagamento©di©somme©
di©cui©risultasse©debitrice(2).©

Giudice©amministrativo©e©Cassazione©riconobbero,©poi,©negli©anni©'80,©
fra©i©crediti©retributivi©del©pubblico©dipendente©coessenziali©con©il©rapporto©e©
non©conseguenziali©ad©un©annullamento,©anche©gli©interessi©corrispettivi©e©la©
rivalutazione©monetaria.©

Si©realizzava©dunque©una©lenta©e©progressiva©crescita©della©giurisdizione©
esclusiva,©gia©giunta©negli©anni©90©a©sopravanzare©statisticamente©come©
numero©di©contenziosi©quella©di©legittimita©,©il©che©comportava©che©il©modello©
di©processo©sul©rapporto©tendesse©ad©informare©di©se¨il©modello©di©processo©
sull'atto©e©che©il©criterio©di©discrimine©fra©le©giurisdizioni©tendesse©a©spostarsi©
dalla©situazione©tutelata©alla©materia.©

(2)©A. 
Romano,©Giurisdizione 
ordinaria 
e 
giurisdizione 
amministrativa 
dopo 
la 
legge 
n. 
205 
del 
2000, 
in©Dirittoprocessuale 
amministrativo,©2001,©602©ss.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

3.©La 
riforma 
difine 
millennio. 
La©riforma©di©fine©millennio,©orchestrata©in©coro©polifonico©di©legislativo,©
esecutivo©e©giudiziario,©in©piena©sintonia©fra©loro,©ha©poi,©come©si©e©visto,©ful-
mineamente©accelerato,©portato©a©compimento©e©addirittura©sviluppato©la©
linea©evolutiva©che©si©era©andata©lentamente©e©faticosamente©dipanando:©

a) 
con©la©trasformazione©del©criterio©di©discrimine©fra©le©due©giurisdi-
zioni©da©quello©della©situazione©tutelata©a©quello©della©materia;©

b) 
con©la©attribuzione©al©giudice©amministrativo©della©tutela©risarcito-
ria©oltre©a©quella©cassatoria;©

c) 
con©la©estensione©di©tale©tutela©anche©ai©pregiudizi©derivanti©dalla©
lesione©degli©interessi©legittimi.©

Il©sistema©italiano©di©giustizia©amministrativa©somiglia©ormai©molto©da©
vicino©ad©un©modello©monistico©di©tipo©francese,©anche©se,©naturalmente,©per-
mangono©in©vita,©al©di©fuori©delle©materie©di©giurisdizione©esclusiva,©il©criterio©
discretivo©diritto-interesse,©la©giurisdizione©del©giudice©ordinario©sui©diritti©e©
quella©generale©di©legittimita©del©giudice©amministrativo.©

Se©cos|©non©fosse©sarebbe©difficile©ritenere©la©riforma©del©2000©conforme©
a©Costituzione.©

Ma,©da©un©lato,©la©giurisdizione©esclusiva©abbraccia©praticamente©la©
parte©piu©rilevante©del©contenzioso©pubblico,©il©diritto©dell'economia;©dal-
l'altro©l'eclissi©dell'amministrazione©provvedimentale©e©la©sua©sostituzione©
con©modelli©privatistici©consensuali©riducono©sensibilmente©l'area©del©conten-
zioso©cassatorio©tradizionale.©

Giurisdizione©del©giudice©ordinario©sui©diritti©e©giurisdizione©generale©di©
legittimita©del©giudice©amministrativo©appaiono,©quindi,©poco©piu©che©aree©
residuali.©

4.©La 
tutela 
risarcitoria 
degli 
interessi 
legittimi. 
La©piu©dirompente©delle©novita©introdotte©dal©legislatore©del©2000©e©
indubbiamente©quella©contenuta©nel©quarto©comma©del©novellato©art.©35©del©
decreto©delegato,©che©cos|©corre:©ûil©primo©periodo©del©terzo©comma©del-
l'art.©7©della©legge©6©dicembre©1971,©n.©1034,©e©sostituito©dal©seguente:©Il©tribu-
nale©amministrativo©regionale,©nell'ambito©della©sua©giurisdizione,©conosce©
anche©di©tutte©le©questioni©relative©all'eventuale©risarcimento©del©danno,©
anche©attraverso©la©reintegrazione©in©forma©specifica,©e©agli©altri©diritti©patri-
moniali©conseguenzialiý.©

La©volonta©del©legislatore©fu©sicuramente©quella©di©devolvere©al©giudice©
amministrativo,©in©blocco,©l'intera©materia©della©tutela©risarcitoria©degli©inte-
ressi©legittimi,©come©risulta©anche©dal©confronto©fra©l'originario©progetto©ed©
il©testo©definitivo©della©legge(3)©e©come©emerge©evidente©dalla©esigenza©storica©
di©superare©l'eccezione©dualistica©italiana,©facendo©confluire©anche©il©nostro©
processo©nella©grande©tradizione©monistica©continentale©dei©sistemi©di©giusti-
zia©amministrativa(4).©

(3)©R. 
Tiscini, 
op. 
cit., 
364©
(4)©M. 
Nigro,©Giustizia 
amministrativa, 
Bologna©1984,©54©e©ss.©

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©3232

Numerosi©peraltro©sono©i©dubbi©che©si©prospettano©in©proposito.©

Innanzitutto:©la©potesta©del©giudice©amministrativo©di©conoscere©della©
domanda©risarcitoria©per©lesione©di©interesse©legittimo©e©legata©o©no©alla©con-
testuale©o©previa©proposizione©di©un'azione©di©annullamento?©Ed©in©caso©di©
risposta©negativa,©a©fronte©di©atti©amministrativi©non©impugnati©o©non©
piu©impugnabili,©o©impugnati©con©insuccesso©per©motivi©formali,©chi©e©compe-
tente©a©conoscere©dell'azione©aquiliana©nei©termini©prescrizionali,©l'AGO©

o©il©G.A.?.©
La©mia©impressione©e©che©vada©in©ogni©caso©esclusa©una©residua©compe-
tenza©del©giudice©ordinario,©quale©che©sia©il©fondamento©che©si©voglia©dare©
alla©protezione©aquiliana©dell'interesse©legittimo.©

O©si©ritiene,©infatti,©che©tale©protezione©sia©ormai©con©esso©coessenziale©
nel©quadro©dell'ordinamento©ed©allora©essa©fara©parte©della©sua©ûtutelaý©ai©
sensi©dell'art.©103©Costituzione,©oppure©si©ritiene©che©il©risarcimento©del©
danno©da©lesione©di©interesse©legittimo©sia©ûparticolare©materiaý©attribuita©
al©G.A.©in©sede©di©giurisdizione©esclusiva.©Nel©primo©caso,©peraltro,©la©con-
temporanea©o©preliminare©tutela©cassatoria©sembrerebbe©necessaria©attesoche¨
il©giudice©amministrativo©opererebbe©in©sede©di©giurisdizione©generale©di©legit-
timita©.©Nel©secondo,©verificandosi©in©tema©di©giurisdizione©esclusiva,©il©sinda-
cato©sull'atto©potrebbe©avvenire©sotto©forma©di©disapplicazione.©

La©concentrazione©della©tutela©nelle©mani©del©giudice©amministrativo©
sembra©comunque©la©piu©opportuna©per©vari©motivi.©

Sembra©pacifico,©anzitutto,©che©solo©il©giudice©amministrativo,©previa©
valutazione©del©comportamento©della©pubblica©amministrazione,©possa©con-
cedere©la©tutela©risarcitoria©attraverso©la©reintegrazione©in©forma©specifica(5).©

Sempre©il©giudice©amministrativo©sembra,©poi©ed©in©generale,©il©piu©qua-
lificato©a©valutare©se©ed©in©che©misura©l'illegittimo©comportamento©della©p.a.©
ridondi©in©danno©risarcibile(6).©

Appare©facile,©inoltre,©ipotizzare©casi©in©cui©l'annullamento©dell'atto©sod-
disfi©integralmente©le©pretese©del©ricorrente©e,©per©contro,©casi©in©cui©il©ricor-
rente©sia©ormai©diventato©indifferente©alla©pronuncia©cassatoria©ed©attenda©
invece©solo©da©un©tantundem 
la©realizzazione©del©suo©interesse.©

Estremamente©delicati©e©di©elettiva©competenza©del©giudice©amministra-
tivo©appaiono,©ancora,©i©casi©di©lesione©di©interesse©pretensivo©quando©questo©
non©sia©a©soddisfazione©pre-regolata©ma©occorra©invece©integrare©la©valuta-
zione©con©giudizi©prognostici©connessi©con©l'esercizio©di©una©discrezionalita©
tecnica©od©addirittura©amministrativa.©Giudizi©prognostici©che©non©possono©

(5)©E. 
D'Aste,©La 
reintegrazione 
in 
forma 
specifica 
nel 
giudizio 
davanti 
al 
giudice 
ammini-
strativo,©in©TAR,©2000©n.©10;©F. 
Caringella,©Giudice 
amministrativo 
e 
risarcimento 
del 
danno,in©
IlnuovoProcesso 
Amministrativo 
a©cura©di©F.©Caringella©e©M.©Protti,©Milano,©2001,©672.©
(6)©R. 
Villata,©La 
riforma, 
in©Ilprocesso 
dinanzi 
algiudice 
amministrativo 
a©cura©di©B.©Sas-
sani©e©R.©Villata,©Torino,©2001,©4.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

prescindere©da©una©approfondita©valutazione©dell'azione©amministrativa©
adottata©ed©adottanda.©Altre©delicate©questioni©potranno©sorgere©dalla©risar-
cibilita©degli©interessi©meramente©formali©o©partecipativi©e©tutta©da©scrivere©e©
l'incidenza©in©questa©nuova©materia©dell'art.©1227©c.c..©

Il©problema,©infatti,©e©se©ed©in©che©misura©la©omessa©impugnazione©di©un©
atto©o©di©un©silenzio©e©la©omessa©richiesta©di©sospensiva©possano©elidere©o©
diminuire©la©responsabilita©dell'Amministrazione©sub 
specie 
di©fatto©colposo©
del©creditore.©

La©questione©e©aperta©e©non©credo©sarebbe©coerente©con©il©sistema©che©
chiamato©a©risolverla©fosse©il©giudice©ordinario.©

Un'ultima©notazione:©e©stato©giustamente©osservato©che©se©nei©rapporti©
di©diritto©privato©la©soluzione©di©una©lite©e©a©costo©zero©per©la©collettivita©,©
quale©che©essa©sia,©lo©stesso©non©accade©nei©rapporti©di©diritto©amministrati-
vo©(7)©dove©l'annullamento©öad©esempio©di©un©concorso©con©migliaia©di©can-
didati©o©di©una©gara©di©appalto©gia©aggiudicato©öpuo©causare©un©danno©gra-
vissimo©alla©collettivita©rappresentando,©al©tempo©stesso,©un©ristoro©minimo©
per©l'interesse©del©ricorrente.©

Sarebbe©veramente©auspicabile©che©un©intervento©legislativo,©o©forse©
anche©soltanto©qualche©audace©invenzione©giurisprudenziale,©introducesse©
nel©nostro©ordinamento©quella©possibilita©per©il©giudice©di©graduare©e©sce-
gliere©fra©gli©strumenti©di©tutela©cassatori©e©risarcitori©quelli©che©riescano©a©
dare©al©privato©il©massimo©del©ristoro©con©il©minimo©possibile©sacrificio©del©
bene©pubblico,©cos|©come©e©pragmaticamente©previsto©dall'ordinamento©
comunitario©(8)©e,©sia©pure©con©modalita©diverse,©da©quello©francese©(9).©

5.©Le 
prospettive 
della 
nuova 
giustizia 
amministrativa. 
Considerazioni 
conclusive. 


Dicevo©all'inizio©della©mia©relazione©di©una©tradizionale©e©storica©disso-
ciazione©fra©poteri©dello©Stato©in©occasione©di©tutte©le©riforme©della©giustizia©
amministrativa©e©notavo©come©la©riforma©di©fine©millennio©avesse©invece©fatto©
registrare©una©insolita©consonanza©fra©le©varie©componenti©di©legislativo,©ese-
cutivo©e©giudiziario.©

Per©completezza©debbo©pero©aggiungere©che©anche©in©questa©occasione©
una©dissociazione©vi©e©stata,©dissociazione©evidentemente©immancabile©ogni-
qualvolta©si©affrontino©i©temi©scottanti©della©giustizia©amministrativa.©

Il©Parlamento©italiano,©nella©sua©XIV©legislatura,©pur©essendo©in©conso-
nanza©con©esecutivo©e©giudiziario©e©entrato©in©contraddizione©...©con©se©stesso.©

Quello©stesso©Parlamento,©infatti,©che©attraverso©i©lavori©della©Commis-
sione©bicamerale©aveva©portato©al©Consiglio©di©Stato©in©sede©costituente©l'at-
tacco©piu©virulento©che©esso©abbia©mai©dovuto©fronteggiare,©revocandone©in©
dubbio©la©stessa©sopravvivenza,©attraverso©la©sua©attivita©legislativa©ordinaria©

(7)©S. 
Giacchetti, 
La 
riforma 
infinita 
del 
processo 
amministrativo,©in©www.Giust.it 
1999.©
(8)©S. 
Giacchetti, 
Laresponsabilita©patrimoniale, 
dell'amministrazionenelquadrodelsupe-
ramento 
della 
dialettica 
diritti 
soggettivi 
öinteressi 
legittimi,in©Il 
Consiglio 
di 
Stato,©2000,©2043©
(9)©A.R. 
Tassone, 
op. 
loc. 
cit. 

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©3252

ha©posto©il©Consiglio©di©Stato©al©vertice©di©un©plesso©giurisdizionale©ammini-
strativo©enormemente©arricchito©di©competenze©e©di©strumenti©istruttori©cau-
telari©e©decisori,©nel©quadro©di©quella©che©puo©definirsi©la©piu©radicale©riforma©
della©nostra©giustizia©amministrativa©effettuata©da©un©secolo©in©qua.©

Riforma©rivoluzionaria©in©se¨ed©ancor©piu©radicale©ove©si©pensi©al©nuovo©
scenario©planetario,©che©contempliamo©all'alba©del©terzo©millennio.©

La©crisi©di©ideologie©fino©a©ieri©egemoni,©i©nuovi©equilibri©politici©e©l'im-
petuoso©progresso©tecnologico©hanno©portato©al©trionfo©di©un©mercato©ormai©
ûglobalizzatoý©(e©quanto©diverso©da©quello©di©Adamo©Smith!),©con©un©conse-
guente©predominio©dell'economia©sulla©politica©fino©a©ieri©impensabile.©

Per©limitarci©al©nostro©Paese©possiamo©constatare©come©i©grandi©rivolgi-
menti©di©fine©millennio©abbiano©innescato©una©corsa©verso©il©privato©volta©a©
raggiungere©la©meta©di©quello©che©e©stato©definito,©con©suggestiva©immagine,©
lo©ûStato©minimoý.©

Il©fine©ultimo©da©raggiungere©e©,©poi,©quello©di©una©economia©regolata©
dalle©leggi©del©mercato©e©della©concorrenza©invece©che©dallo©Stato©attraverso©
il©potere©di©indirizzo©e©di©gestione©diretta.©Il©che©comporta,©pero©,©che©venga©
istituito©un©sistema©generale©di©controllo©del©mercato©e©della©concorrenza,©a©
tutela©dei©consumatori.©

Come©gia©osservava,©infatti,©un©liberista©della©statura©di©Luigi©Einaudi©
ûun©mercato©e©innanzitutto©caratterizzato©dai©carabinieri©che©ne©fanno©rispet-
tare©le©regoleý(10).©

L'interesse©pubblico©sotteso©all'economia,©dunque,©che©una©volta©trovava©
la©sua©soddisfazione©attraverso©l'indirizzo©e©l'intervento©diretto©si©e©ritratto©
dall'uno©e©dall'altro,©e©tende©pero©adesso©a©realizzarsi©attraverso©una©funzione©
di©regolazione,©a©garanzia©della©corretta©osservanza©delle©regole©della©concor-
renza©e©del©mercato©(11),©con©conseguente©fioritura©di©una©istituzione©pubblica©
finora©ignota©al©nostro©ordinamento:©le©autorita©indipendenti,©che©rappresen-
tano,©dunque,©le©legittime©eredi©del©carabiniere©ottocentesco©nel©nuovo©Stato©
neo-liberista.©

Altra©conseguenza©della©privatizzazione©e©del©trionfo©dei©mercati©e©il©
fatto,©per©certi©aspetti©paradossale,©della©imposizione©di©procedure©di©tipo©
pubblicistico©ai©soggetti©privati©esercenti©funzioni©di©particolare©rilievo©econo-
mico,©con©conseguente©attrazione©nella©giurisdizione©del©giudice©amministra-
tivo©di©controversie©interprivate©che©impongono©il©ricorso©ad©una©nozione©
ûampliataý©di©pubblica©amministrazione(12).©Si©verifica©qui©il©paradosso©di©
una©privatizzazione©che,©lungi©dal©sottrarre©competenze©al©giudice©ammini-
strativo,©per©contro,©le©accresce©e©il©paradosso©si©ripete©anche©per©altro©
aspetto©della©privatizzazione©e©dell'avanzata©del©mercato:©come©si©accennava,©

(10)©F. 
Bonelli, 
Le 
privatizzazioni 
delle 
imprese 
pubbliche, 
Milano©1996,©1.©

(11)©N. 
Irti, 
Il©diritto©della©transizione,©in©Riv. 
it. 
dir.priv. 
1997,©11©e©ss.©
(12)©S. 
Cassese,©La 
nozione 
comunitaria 
di 
pubblica 
amministrazione,in©Giornale 
dir. 
amm. 
1996,©915;©F. 
Fracchia,©Lagiurisdizioneesclusivadelgiudiceamministrativo, 
cit., 
599.©

3262RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


infatti, 
l'interesse 
pubblico 
nell'economia, 
prima 
soddisfatto 
con 
l'esercizio 
del 
potere 
di 
programma 
e 
di 
indirizzo 
e 
con 
la 
gestione 
diretta, 
tende 
a 
spostarsi, 
con 
la 
privatizzazione, 
nel 
momento 
della 
regolazione 
del 
mercato 
e 
della 
concorrenza 
e 
nella 
tutela 
dei 
consumatori 
a 
mezzo 
di 
autoritaà 
indipendenti. 


Orbene, 
tali 
autoritaà 
, 
anche 
se 
investite 
di 
funzioni 
pubbliche 
neutrali 
da 
ûmagistrature 
economiche» 
non 
possono 
essere 
considerate 
nel 
nostro 
ordi-
namento 
altro 
che 
autoritaà 
amministrative, 
in 
quanto 
tali 
assoggettate, 
secondo 
le 
regole 
generali, 
al 
sindacato 
naturale 
del 
giudice 
amministrativo, 
come 
d'altronde 
espressamente 
previsto 
in 
numerosi 
casi. 


Attraverso 
il 
sindacato 
degli 
atti 
delle 
autoritaà 
indipendenti, 
il 
giudice 
amministrativo 
resteraà 
dunque 
il 
giudice 
dell'interesse 
pubblico 
nell'econo-
mia 
anche 
nella 
nuova 
epifania 
regolatrice. 


Il 
ruolo 
del 
giudice 
amministrativo 
italiano 
risulta 
dunque 
profonda-
mente 
innovato 
e 
potenziato 
dai 
rivolgimenti 
di 
fine 
secolo 
e 
soprattutto 
da 
quello 
culminato 
con 
la 
legge 
21 
luglio 
2000, 
n. 
205. 
Rivolgimenti 
che 
lo 
hanno 
portato 
da 
un 
originario 
controllo 
formale 
di 
legalitaà 
degli 
atti 
all'attuale 
giudizio 
sostanziale 
sui 
contrapposti 
interessi 
confliggenti, 
anche 
a 
livello 
macroeconomico 
(13), 
come 
note 
e 
recentissime 
vicende 
hanno 
dimostrato. 


Giudizio 
sostanziale 
particolarmente 
ficcante 
in 
quanto 
ormai 
armato 
anche 
di 
quella 
tutela 
risarcitoria 
che, 
nelle 
dimensioni 
della 
macroeconomia, 
puoà 
risultare 
davvero 
temibile 
per 
chiunque. 


Non 
bisogna 
dimenticare, 
infatti, 
che 
l'istituto 
della 
responsabilitaà 
,spe-
cialmente 
nella 
sua 
dimensione 
aquiliana, 
ha 
costituito 
fin 
da 
tempi 
lontani 
un 
potente 
strumento 
di 
controllo 
sociale. 
Non 
a 
caso 
il 
potere 
esecutivo 
ha 
sempre 
cercato 
di 
vietarne 
al 
giudiziario 
l'uso 
nei 
propri 
confronti 
e 
poi, 
retrocedendo 
su 
posizioni 
difensive 
via 
via 
piuà 
arretrate, 
di 
limitarne 
quanto 
piuà 
possibile 
e 
quanto 
piuà 
a 
lungo 
possibile 
l'uso. 
La 
storia 
della 
progressiva 
erosione 
dei 
privilegi 
della 
pubblica 
Amministrazione 
in 
materia 
aquiliana 
eà 
troppo 
nota 
per 
doverla 
ora 
ripercorrere. 


Quello 
che 
eà 
stato 
da 
sempre 
un 
potente 
strumento 
di 
controllo 
sociale 
eà 
andato, 
poi, 
crescendo 
di 
importanza 
nei 
tempi 
piuà 
recenti 
in 
una 
fase 
defi-
nita 
di 
ûespansione 
incontrollabileý(14) 
lungo 
due 
direttrici: 
da 
un 
lato 
attra-
verso 
la 
tendenza 
a 
riconoscere 
come 
degni 
di 
tutela 
giuridica 
un 
sempre 
maggior 
numero 
di 
interessi 
che 
non 
erano 
prima 
protetti(15) 
(e 
l'esperienza 
italiana 
eà 
paradigmatica 
in 
questo 
senso); 
dall'altro, 
soprattutto 
nel 
diritto 
nordamericano, 
attraverso 
la 
tendenza 
a 
liquidare 
in 
molti 
casi 
i 
danni 
in 
misura 
maggiore 
(e 
a 
volte 
molto 
maggiore) 
del 
pregiudizio 
arrecato. 
Si 


(13) 
S.©Giacchetti, 
La 
responsabilitaà 
patrimoniale. 
(14) 
A.©De©Vita, 
Al 
crocevia 
degli 
itinerari 
dei 
diritti 
europei,in 
Politica 
del 
Diritto, 
2000, 
537. 
(15) 
S.©Rodota©
, 
Ilproblema 
della 
responsabilitaà 
civile, 
Giuffreà 
, 
Milano, 
1966, 
24. 

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©3272

tratta©dell'istituto©del©c.d.©ûdanno©punitivoý©previsto©per©tutta©una©serie©di©
casi©che©vanno©dalla©clausola©generale©della©punizione©di©comportamenti©par-
ticolarmente©riprovevoli©a©quelli©derivanti©dalla©violazione©della©legislazione©
anti-trust©o©anti-corruzione,©ai©danni©ambientali,©ai©danni©causati©dal©produt-
tore©per©prodotti©difettosi©(16).©

Non©e©forse©azzardato©presumere©che©l'ûirresistibile©vento©dell'O-
vestý©(17)©che©soffia©verso©l'Europa©dalle©coste©della©potenza©egemone©faccia©
prima©o©poi©penetrare©tali©strumenti©potenziatori©dell'istituto©della©responsa-
bilita©aquiliana©anche©nel©nostro©ordinamento,©da©qualche©tempo©ben©dispo-
sto©ad©importare©istituti©giuridici©tipici©della©tradizione©anglo-americana.©

Tutto©quanto©sin©qui©detto©sembrerebbe©aprire©dunque©uno©scenario©di©

ûmagnifiche©sorti©e©progressiveý©per©il©giudice©amministrativo©italiano.©

Ma©...c'e©un©ma.©Anzi,©forse©piu©d'uno.©

Innanzitutto©il©giudice©amministrativo©italiano,©per©far©fronte©ai©suoi©
nuovi©e©poderosi©compiti,©dovra©attrezzarsi©con©strumenti©processuali©öun©
codice©di©procedura©öe©risorse©umane©öaumento©di©organici©öallo©stato©
assolutamente©inadeguati,©con©conseguente©crisi©funzionale©durante©i©tempi©
necessari©per©l'adozione©degli©strumenti©normativi©occorrenti.©

In©secondo©luogo©sembra©indispensabile©anche©l'intervento©del©legisla-
tore©costituzionale©perche¨possa©essere©completato©il©disegno©riformatore©
avviato,©con©un©compiuto©passaggio©dal©sistema©dualistico©a©quello©moni-
stico©di©giustizia©amministrativa,©in©quanto,©a©Costituzione©invariata,©non©e©
sicuramente©possibile,©a©tacer©d'altro,©la©estensione©totale©della©giurisdizione©
esclusiva©(18).©

La©Corte©costituzionale,©gia©investita©di©alcune©questioni,©con©due©trava-
gliatissime©ordinanze©di©inammissibilita©(19)©ha©per©ora©deciso©di©non©deci-
dere,©ma©si©ha©ragione©di©ritenere©che©avra©occasione©di©ritornare©in©futuro©
sul©problema,©ove©il©Costituente©non©provveda©in©tempo©utile.©

In©terzo©luogo©va©notato©che©la©riforma©in©esame©tende,©in©certo©qual©
modo,©ad©omologare©il©giudice©amministrativo©al©giudice©civile,©indebolen-
done©le©caratteristiche©differenziali©tradizionali,©che©si©ridurrebbero©alla©sola©
natura©soggettiva©di©una©delle©parti©della©controversia.©

In©tale©circostanza©potra©il©giudice©amministrativo©continuare©ad©
essere©considerato©giudice©speciale©o©non©verra©considerato©piuttosto©giu-
dice©specializzato©(20)?©

(16)©G. 
Broggini,©Compatibilita©di©sentenze©statunitensi©di©condanna©al©risarcimento©di©ûpunit
ive©damagesý©con©il©diritto©europeo©della©responsabilita©civile,©in©Europa©e©diritto©privato,©1999,©479.©
(17)©L. 
Mazzella, 
L'irresistibile©vento©dell'Ovest,©Roma,©2001.©
(18)©R. 
Tiscini,©op.©cit.©324©
(19)©Ord.©16©aprile©2002,©numeri©122©e©123©in©Foro©it.,©2002,©I,©1265©ss.©
(20)©A. 
Romano,©op.©cit.,©628.©

3282RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tutto©cio©non©potra©non©pesare©sulle©scelte©che©il©Costituente©prossimo©
venturo©dovra©fare©soprattutto©in©tema©di©rapporti©fra©Consiglio©di©Stato©e©
Cassazione.©

Le©soluzioni©astrattamente©possibili©sono©numerose©e©vanno©dalla©ricor-
ribilita©incondizionata©in©Cassazione©delle©sentenze©del©Consiglio©di©Stato©
alla©erezione©del©Consiglio©di©Stato©in©Corte©amministrativa©equiordinata©alla©
Cassazione©secondo©il©modello©tedesco©con©o©senza©istituzione©di©un©Tribu-
nale©misto©dei©conflitti©secondo©il©modello©francese.©

La©scelta©definitiva©e©naturalmente©rimessa©al©Parlamento.©Auguriamoci©
che©provveda©con©equilibrio©e©saggezza.©

Avv. 
IgnaziO 
FrancescO 
CaramazzA 


Vice 
Avvocato 
Generale 
dello 
Stato 



CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©3292

La 
ragionevole 
durata 
del 
processo 
alla 
luce 
di 
una 
recente 
proposta 
di 
modifica 
della 
legge 
Pinto 


1.©La©lentezza©eccessiva©della©giustizia©rappresenta©un©grave©pericolo©per©
lo©Stato©di©diritto,©al©punto©da©comprometterne©l'efficacia©e©la©credibilita©
(sentenze©della©Corte©europea©dei©diritti©dell'uomo©28©giugno©1978,©Konig,e©
27©ottobre©1994,©Katte©Klitsche©de©la©Grange).©Con©la©ratifica©della©Conven-
zione©europea©per©la©salvaguardia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©liberta©fonda-
mentali,©gli©Stati©si©sono©obbligati©ad©organizzare©i©propri©sistemi©giudiziari©
in©modo©da©soddisfare©l'esigenza©posta©dall'art.©6,©paragrafo©1,©che©ogni©causa©
sia©decisa©in©un©tempo©ragionevole.©
Anche©la©Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'Unione©europea,©all'art.©47,©
secondo©comma,©impone©che©la©causa©sia©esaminata©ûentro©un©termine©ragio-
nevoleý,©ma©e©alla©giurisprudenza©della©Corte©di©Strasburgo©che©bisogna©far©
capo©per©conoscere©l'ultradecennale©elaborazione©del©diritto©ad©una©giustizia©
celere.©Infatti,©ûsi©trattaforse©del©diritto©la©cui©inosservanza©e©stata©sanzionata©
conpiu©determinazioneefrequenza,©datocheunagiustiziaritardatae©intaluni©
casi©estremi©sinonimo©di©giustizia©denegataý(1).©

A©partire©da©una©nota©decisione©del©1987©(sentenza©25©giugno©1987,©
Captano)©(2)©la©Corte©Europea©ha©cominciato©a©condannare©regolarmente©
lo©stato©italiano©per©l'eccessiva©durata©dei©processi,©consolidando©il©princi-
piosecondocui©ciascunordinamento,da©unlatodeveconferire©ai©propri©
giudici©poteri©e©strutture©adeguate©a©garantire©il©rapido©svolgimento©del©
procedimento,©dall'altro©deve©garantire©che©questi©poteri©possano©essere©
effettivamente©esercitati,©affinche¨i©processi©non©superino©certi©tempi©rite-
nuti©ragionevoli.©

Il©15©luglio©1999,©il©Comitato©dei©Ministri©del©Consiglio©d'Europa©ha©
adottato©la©risoluzione©n.©437(3),©avente©ad©oggetto©il©problema©della©durata©
delle©procedure©civili©in©Italia,©in©cui©öpur©constatando©con©soddisfazione©
l'aumento©di©efficienza©e©rapidita©delle©decisioni©adottate©öha©deciso©di©rie-
saminare©la©ûquestione©italianaý©dopo©un©anno©per©accertare©la©validita©delle©
misure©preannunciate©dal©governo,©tra©le©quale©vi©era©appunto©la©proposta©
di©legge©n.©3813/S,©e©cioe©il©c.d.©disegno©di©legge©Pinto,©inteso©a©disciplinare©
la©riparazione©equitativa©in©caso©di©violazione©del©termine©ragionevole©del©
processo©e©ad©introdurre©ûun©mezzo©efficace©di©ricorso©interno©in©materia©di©
durata©delle©procedureý.©

Con©l'entrata©in©vigore©della©legge©Pinto,©nel©marzo©2001,©non©pochi©
autori©hanno©sottolineato©come©si©trattasse©in©realta©di©uno©strumento©mera-

(1)©DE 
Salvia,©Lineamenti©di©diritto©europeo©dei©diritti©dell'uomo,©Padova,©1992.©
(2)©In©Foro©Italiano,©1987,©IV,©385.©
(3)©In©La©durata©ragionevole©delprocesso,©Quaderni©del©C.S.M.,n.©113,©2000,©403.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

mente©deflattivo©dell'enorme©carico©di©ricorsi©pendenti©alla©Corte©di©Stra-
sburgo,©cioe©uno©strumento©temporaneo©che©non©prevedendo©un'accelera-
zione©dei©procedimenti©avrebbe©solo©aggravato©l'arretrato©delle©Corti©d'Ap-
pello,©senza©risolvere©in©concreto©il©problema©dei©ritardi©della©giustizia(4).©

2.©A©poco©piu©di©un©anno©dall'introduzione©della©legge©n.©89/2001©tale©
previsione©si©e©rivelata©corretta©ed©appare©a©tutti©evidente©la©necessita©di©un©
nuovo©intervento©legislativo.©L'Avvocatura©dello©Stato,©cui©spetta©un©com-
pito©gravoso©nella©gestione©dell'enorme©contenzioso©(5),©si©e©resa©diretta-
mente©portatrice©di©un'istanza©di©revisione©della©legge©Pinto©(6).©All'indo-
mani©dell'incontro©dell'Avvocato©Generale©dello©Stato©con©il©Presidente©
Ciampi©e©pervenuta©alla©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri©la©proposta©
di©introdurre,©come©condizione©di©procedibilita©dell'azione©per©l'equa©ripara-
zione,©un©tentativo©obbligatorio©di©conciliazione©tra©il©ricorrente©e©l'Ammi-
nistrazione©interessata.©
L'istituto©e©analogo©a©quello©disciplinato©dall'art.©38©comma©1.,©lette-
ra©b) 
della©Convenzione©europea©di©salvaguardia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©
liberta©fondamentali,©in©base©al©quale©la©Corte©europea©deve©mettersi©a©dispo-
sizione©degli©interessati©per©tentare©di©pervenire©ad©un©regolamento 
amichevole 
della 
controversia 
nel©rispetto©dei©diritti©dell'uomo©riconosciuti©dalla©Conven-
zione©stessa.©Si©tratta©di©un©procedimento©non©obbligatorio,©che©si©conclude©
normalmente©con©la©liquidazione,©a©favore©del©ricorrente,©di©una©somma©
determinata©dalla©cancelleria©della©Corte©in©base©agli©stessi©parametri©utiliz-
zati©in©sede©contenziosa.©

Dubbi©sono©stati©espressi©circa©l'opportunita©di©prevedere©una©defini-
zione©negoziale©della©controversia©in©una©materia©cos|©delicata©come©quella©
dei©diritti©fondamentali©dell'uomo.©In©realta©tali©perplessita©sono©prive©di©fon-
damento,©giacche¨la©soluzione©raggiunta©in©sede©di©regolamento©amichevole,©
fondandosi©ûsul 
rispetto 
dei 
diritti 
dell'uomo 
quali 
sono 
riconosciuti 
dalla 
Con-
venzione 
e 
dai 
suoi 
Protocolliý,©non©puo©essere©qualificata©come©un©mero©
accordo©transattivo,©rivestendo©una©funzione©effettivamente©riparatoria©della©
violazione©subita©dal©ricorrente(7).©Ne¨si©potrebbe©seriamente©dubitare©dell'o-
biettivo©deflattivo,©se©si©considera©che©a©Strasburgo©l'applicazione©dell'art.©38©
ha©gia©consentito©la©conclusione©di©numerosi©accordi©transattivi,©con©la©con-
seguente©cancellazione©dal©ruolo©dei©relativi©ricorsi.©

(4)©Eé©quanto©peraltro©rilevato©dal©Comitato©dei©Ministri©del©Consiglio©d'Europa©il©2-3©otto-
bre©2001©(vedi©il©comunicato©conclusivo).©
(5)©Secondo©i©dati©forniti©dal©Dipartimento©del©Ministro©della©Giustizia©in©occasione©della©
783.©riunione©dei©Delegati©del©Comitato©dei©Ministri©svoltasi©il©19-20©febbraio©2002,©i©ricorsi©c
oncentrati©soprattutto©nelle©Corti©d'Appello©di©Roma©e©di©Perugia,©competenti©per©processi©cele-
brati©rispettivamente©nei©diritti©di©Napoli©e©di©Roma©öammontavano,©alla©data©del©12©febbraio©
2002,©2.255,©mentre©i©mass©media©parlano©addirittura©di©6.000©ricorsi.©
(6)©Cfr.©a©tal©proposito©l'intervista©all'Avvocato©Generale©dello©Stato©pubblicata©il©26©feb-
braio©2002©su©Il 
Sole 
24-ore.©
(7)©Cos|©M. 
Bertuzzi,©Violazione 
delprincipio 
della 
ragionevole 
durata 
delprocesso 
e 
diritto 
all'equa 
ripartizione,in©Giur. 
Merito,©2001,©IV,©1153.©

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©

Di©qui©la©presentazione©da©parte©del©Governo©di©una©serie©di©emenda-
menti©alla©legge©Pinto,©che©introducono©l'obbligo©di©una©comunicazione©del-
l'interessato,©corredata©del©ricorso©introduttivo,©dei©verbali©delle©attivita©
processuali,©nonche¨delle©eventuali©decisioni©intervenute©nel©giudizio©a©quo,©
all'ufficio©dell'Avvocatura©del©distretto©di©Corte©d'Appello©ove©si©e©svolto©o©
si©sta©svolgendo©il©processo©dal©quale©e©derivato©il©pregiudizio©lamentato.©Il©
progetto©governativo©prevede©altres|©un©termine©di©90©giorni©entro©il©quale©
l'Avvocatura,©previa©acquisizione©presso©gli©uffici©giudiziari©degli©atti©e©
documenti©ritenuti©rilevanti©e©sentite©le©Amministrazioni©interessate,©deve©
formulare©una©proposta©transattiva©oppure©indicare©le©ragioni©che©non©con-
sentono©il©raggiungimento©di©un©accordo.©Per©agevolare©la©definizione©della©
controversia©si©e©introdotta©inoltre©la©possibilita©di©un©incontro©diretto©con©
l'interessato.©

L'atto©di©transazione,©titolo©esecutivo©nei©confronti©dell'Amministra-
zione,©potrebbe©definire©anche©i©procedimenti©pendenti,©ove©l'Avvocatura©rite-
nesse©opportuna©la©formulazione©di©una©proposta©transattiva.©In©tal©caso©la©
Corte©d'Appello©dovrebbe©fissare©un'udienza©in©camera©di©consiglio©per©veri-
ficare©l'eventuale©accettazione©della©proposta,©con©conseguente©estinzione©del©
giudizio©dichiarata©con©decreto©del©Presidente©della©sezione©della©Corte©di©
appello.©Nel©caso©in©cui,©invece,©non©si©pervenisse©ad©un©accordo,©la©Corte©
d'Appello,©in©sede©di©decisione©del©procedimento,©potrebbe©condannare©il©vin-
citore,©sulla©base©del©comportamento©assunto©nel©corso©delle©trattative,©al©
pagamento©delle©spese©processuali.©

Tale©ultima©disposizione©si©e©resa©indispensabile©per©rendere©obbligato-
rio,©e©quindi©effettivamente©deflattivo,©il©tentativo©di©conciliazione.©La©previ-
sione©di©un©vantaggio©concreto©öo©di©un©possibile©svantaggio©in©caso©di©
ingiustificato©rifiuto©della©proposta©transattiva©per©chi©concilia©e©,©di©fatto,©
l'unico©strumento©per©rendere©efficace©l'introduzione©di©una©fase©preconte-
ziosa©obbligatoria,©che©altrimenti©rischia©di©tradursi©solo©in©un'ulteriore,©inu-
tile©fase©del©procedimento©di©riparazione(8).©

Il©disegno©di©legge©governativo,©infine,©in©considerazione©della©grave©
situazione©di©sovraccarico©dei©ruoli©in©numerose©Corti©d'Appello,©prevede©
una©serie©di©criteri©di©priorita©per©la©trattazione©dei©processi©e©per©la©forma-
zione©dei©ruoli.©In©particolare©alfine©di©assicurare©una©piu©rapida©definizione©
delprocedimento©si©deve©tener©conto©sia©del©ritardo©accumulato©nel©corso©del©
giudizio©a©quo,©sia©della©gravita©dei©danni©provocati©da©tale©ritardo.©

3.©Sorprendentemente©la©nuova©disciplina©dell'equa©riparazione©non©e©
stata©oggetto©di©un©autonomo©provvedimento©öcome©del©resto©aveva©chie-
sto©la©stessa©Avvocatura©dello©Stato©öma©e©stata©introdotta©in©sede©di©con-
versione©del©decreto©legge©11©marzo©2002,©n.©28,©in©materia©di©contributo©
(8)©Cfr.©in©tal©senso©le©riflessioni©di©A. 
Didone,©Appuntisulla©ragionevole©durata©delprocesso©
civile,in©Giur.©It.,©2000,©IV,©871©per©il©quale©ûsolo©prevedendo©un©vantaggio©per©chi©accetta©una©pro-
posta©transattiva©si©puo©rendere©efficace©il©tentativo©di©conciliazione©e©non©prevedendolo©semplice-
mente©come©obbligatorioý.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


unificato, 
che 
solo 
marginalmente 
riguardava 
la 
legge 
Pinto, 
prevedendone 
l'esenzione 
dal 
contributo. 
Tutto 
cioà 
proprio 
all'indomani 
del 
messaggio 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 
con 
il 
quale, 
sulla 
base 
di 
rilievi 
di 
ordine 
costituzionale, 
veniva 
rinviato 
alle 
Camere, 
a 
norma 
dell'art. 
74 
della 
cost., 
il 
disegno 
di 
legge 
di 
conversione 
del 
decreto-legge 
25 
gennaio 
2002 
n. 
4. 
In 
tale 
occasione 
il 
Capo 
dello 
Stato 
non 
solo 
aveva 
esortato 
il 
governo 
a 
seguire 
ûcriteririgorosinellapredisposizionedeidecreti-legge...©alloscopodi©
evitare©che©il©testo©originario©venga©trasformato©fino©a©diventare©non©piu©
rispondente©ai©presupposti©costituzionali©e©ordinamentaliý, 
ma 
aveva 
anche 
affermato 
ûl'esigenza©imprescindibile©che©identica©e©rigorosa©vigilanza©sia©eser-
citatadagliorganidelle©Camerespecificamenteprepostiallaproduzionelegi-
slativa,©segnatamente©dalle©Commissioni©competenti,©sia©in©sede©primaria©sia©

in©sede©consultivaý. 


I 
dubbi 
sull'opportunitaà 
di 
intervenire 
nella 
delicata 
materia 
dei 
diritti 
fondamentali 
dell'uomo 
in 
sede 
di 
conversione 
di 
decreto 
legge 
sono 
quindi 
stati 
fugati 
nel 
corso 
della 
seduta 
del 
9 
aprile 
2002 
della 
seconda 
commis-
sione 
Giustizia 
del 
Senato 
in 
sede 
referente, 
nel 
corso 
della 
quale 
gli 
emenda-
menti 
riguardanti 
la 
legge 
Pinto 
sono 
stati 
dichiarati 
improponibili, 
in 
quanto 
estranei 
all'oggetto 
del 
decreto 
legge, 
dal 
presidente 
Antonino 
Caruso, 
che 
ha 
espressamente 
accolto 
l'invito 
contenuto 
nel 
messaggio 
di 
Ciampi. 


4. 
Resta 
dunque 
l'esigenza 
indefettibile 
di 
un 
immediato 
intervento 
del 
legislatore 
che 
risolva 
i 
problemi 
emersi 
nel 
corso 
dei 
primi 
mesi 
di 
applica-
zione 
della 
legge 
Pinto. 
Come 
era 
prevedibile, 
infatti, 
un 
numero 
enorme 
di 
ricorsi, 
in 
particolar 
modo 
in 
prossimitaà 
della 
scadenza 
del 
periodo 
transito-
rio 
di 
cui 
all'art. 
6, 
si 
eà 
riversato 
sulle 
Corti 
di 
Appello 
e 
sulle 
Avvocature, 
rischiando 
di 
provocare 
una 
paralisi 
generale. 
Cioà 
ha 
causato 
un 
inevitabile 
allungamento 
dei 
tempi 
dei 
procedimenti 
di 
riparazione, 
anche 
al 
di 
laà 
dei 
quattro 
mesi 
previsti 
dall'art. 
3 
comma 
6 
della 
legge: 
basti 
pensare 
che 
alcune 
udienze 
di 
trattazione 
sono 
giaà 
state 
rinviate 
al 
2004. 
Di 
qui 
il 
possibile 
para-
dosso 
di 
veder 
proposti 
ricorsi 
ex©legge 
Pinto 
per 
sanzionare 
l'irragionevole 
durata 
proprio 
dei 
procedimenti 
di 
riparazione. 
In 
pratica 
la 
legge 
n. 
89/2001, 
introducendo 
un 
rimedio 
interno 
per 
sanzionare 
la 
violazione 
del 
termine 
ragionevole 
del 
processo, 
rischia 
di 
provocare 
proprio 
un 
gene-
rale 
allungamento 
dei 
tempi 
dei 
processi 
e 
una 
paralisi 
generale 
del 
sistema 
giudiziario(9). 
Ma 
c'eà 
di 
piuà 
. 
Il 
decreto 
che 
definisce 
il 
procedimento 
riparatorio 
eà 
impugnabile 
per 
cassazione 
ai 
sensi 
dell'art. 
3, 
sesto 
comma, 
della 
legge 
Pinto. 
Finora 
pochi 
ricorsi 
sono 
arrivati 
in 
Cassazione 
(erano 
solo 
65 
alla 
fine 
di 
febbraio 
del 
2002), 
ma 
ove 
il 
contenzioso 
dovesse 
trasferirsi 
in 
massa 
dalle 
Corti 
d'Appello 
anche 
l'efficienza 
della 
Suprema 
Corte 
rischierebbe 
di 


(9) 
Tale 
pericolo 
peraltro 
era 
giaà 
stato 
paventato 
nel 
corso 
dei 
lavori 
parlamentari 
della 
legge 
Pinto 
dal 
sen. 
Russo 
nel 
suo 
intervento 
in 
Commissione 
Giustizia 
del 
Senato, 
seduta 
del 
21 
aprile 
1999. 

CONTRIBUTIéDIéDOTTRINAé

venireécompromessa.éTuttoécio©équandoénonésiée©éancoraéspentaél'ecoédelloé
straordinarioéeventoécostituitoédall'AssembleaégeneraleédellaéCorteéSupremaé
diéCassazioneétenutasiéaéRoma,énell'AulaéMagnaédeléPalazzoédiéGiustizia,é
venerd|©é23éaprileé1999,éperédiscutereésullaécd.écrisiédellaéCassazione.éGia©éiné
taleéoccasioneéiléPrimoéPresidenteédellaéCassazioneéavevaésottolineatoécheé
ûl'ammissionegeneralizzatadelricorsopercassazioneöperdipiu©in©un'epoca©
di©generale©espansione©della©domanda©di©giurisdizione©e©di©flusso©incessante©e©
disordinato©della©legislazione,©spesso©ambigua,©mai©consolidata,©e©percio©difficil-
mente©conoscibile©öinveste©la©Corte©della©trattazione©di©un©grandissimo,©e©in©
astratto©illimitato,©numero©di©ricorsi,©incompatibile©con©la©struttura©e©lafunzio-
nalita©di©una©Corte©Supremaý.éNonée©éalloraéunécasoécheédaétalunoésiaéstataé
gia©éprospettataéunaécensuraédiéillegittimita©écostituzionaleédellaéleggeé

n.é89/2001,éinérelazioneéall'art.é97écost.,érichiamandoéquantoéaffermatoédallaé
CorteéCostituzionaleéconélaénotaésentenzaén.é18/1989:éûil©valore©dell'efficienza©
dell'Amministrazione©della©Giustizia©(art.©97©Cost.)©puo©di©per©se©condurre©
all'annullamento©di©norme©proceduraliý(10).é
Altroérischioéöbenépiu©égraveédelérestoéöe©équelloédiéunépossibileé
ricorsoédegliéinteressatiéallaéCorteéEuropeaéaiésensiédell'art.é6édellaéConven-
zione,éperéviolazioneédelédirittoédiéaccessoéallaégiustizia,éoéaiésensiédell'arté
13,éperécarenzaédiéunérimedioénazionaleéperélaétutelaéeffettivaédiéunédirittoé
riconosciutoédallaéConvenzioneé(11).éSiéassisterebbe,éinsomma,éadéunéfalli-
mentoédellaéleggeéPintoécomeérimedioéinternoéeéadéunaéconfermaédelleépes-
simisticheéprevisioni,éespresseéinéambitoéeuropeoéall'indomaniédell'entrataé
inévigoreédellaélegge,éinébaseéalleéqualiéentroédueéanniésiésarebbeéassistitoé
adéunéritornoéallaéCorteédiéStrasburgoédiétuttiéiéricorsiéalloraépendentié(12).é
Delérestoée©énotoéilécasoédiéunécittadinoéitalianoéche,édopoéaverépropostoé
ricorso,éexéart.é314éc.p.p.,éperéottenereél'equaériparazioneéperél'ingiustaé
detenzioneésofferta,éhaéottenutoéaéStrasburgoéunéulterioreérisarcimentoé(traé
l'altroéinésedeédiéamichevoleécomposizione)éperél'eccessivaédurataédelloé
stessoéprocedimentoériparatorioé(13).é

Eéevidenteédunqueécheésoltantoélaériduzioneédelénumeroédeiéprocessié
medianteéunéconsistenteéricorsoéallaédefinizioneéstragiudizialeédelleévertenzeé
consentirebbeédiéalleggerireéiéruoliéeédiésalvaguardareél'efficienzaécomplessivaé

(10)éLaétesiédell'incostituzionalita©édellaéleggeéPintoéallaéluceédellaécitataépronunciaédellaé
CorteéCostituzionaleée©éstataéformulataédaéC. 
Consolo,éRelazione©all'incontro©di©studio:©legge©
Pinto.©Davvero©un©passo©avanti©verso©il©giusto©processo©in©tempi©ragionevoli?,éVenezia,é20éottobreé
2001.é
(11)éInétalésensoécfr.éCorteéEuropeaédeiédirittiédell'uomo,é26éottobreé2000,éKudlA 
c. 
Polo-
nia,inéCorriere©Giuridico,é2001,é405.é
(12)éCfr.éV. 
Esposito,éco-agenteédeléGovernoéitalianoédavantiéallaéCorteédeiéDirittiédel-
l'Uomo,éRelazionesulla©situazione©delcontenzioso©italianopendentepresso©la©CorteEuropea©di©Stra-
sburgo,©dopo©l'entrata©in©vigore©della©L.©n.©89©del©2001.é
(13)éIlécasoée©écitatoédaéA. 
Didone,éL'equa©riparazione©per©irragionevole©durata©del©processo©
(riflessioni©a©prima©lettura©sulla©l.©89/2001),inéQuestione©giustizia,é2001,é513.é

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


del 
meccanismo 
di 
riparazione, 
restituendogli 
quel 
carattere 
di 
effettivitaà 
necessario, 
secondo 
la 
giurisprudenza 
della 
Corte 
di 
Strasburgo, 
a 
precludere 
la 
via 
del 
ricorso 
alla 
Corte 
Europea 
per 
omesso 
esaurimento 
delle 
vie 
di 
ricorso 
interno(14). 


Altro 
inconveniente 
legato 
alla 
risoluzione 
giudiziale 
del 
contenzioso 
tra 
Stato 
e 
cittadino 
riguarda 
la 
competenza 
dei 
procedimenti 
di 
riparazione, 
da 
determinarsi 
ai 
sensi 
dell'art. 
11 
c.p.p. 
Perplessitaà 
sono 
state 
espresse 
in 
dottrina 
circa 
la 
legittimitaà 
costituzionale 
di 
questo 
criterio, 
che 
violerebbe 
il 
principio 
del 
giudice 
naturale(15). 
La 
proposta 
dell'Avvocatura 
avrebbe 
consentito 
all'interessato 
di 
instaurare 
il 
tentativo 
di 
conciliazione 
diretta-
mente 
presso 
l'ufficio 
dell'Avvocatura 
del 
distretto 
di 
Corte 
d'Appello 
ove 
si 
eà 
svolto 
il 
processo 
del 
quale 
si 
lamenta 
l'irragionevole 
durata, 
rendendo 
quindi 
piuà 
semplice 
e 
meno 
dispendioso 
per 
l'istante 
il 
procedimento 
di 
ripa-
razione. 
L'effettivitaà 
del 
rimedio 
offerto 
dalla 
legge 
Pinto 
viene 
infatti 
messa 
a 
dura 
prova 
quando, 
come 
eà 
giaà 
avvenuto, 
il 
ricorrente 
viene 
condannato 
al 
pagamento 
di 
spese 
processuali 
in 
misura 
doppia 
rispetto 
alla 
richiesta 
di 
equo 
indennizzo. 


Del 
resto 
la 
previsione 
di 
una 
fase 
precontenziosa 
obbligatoria 
produr-
rebbe 
riflessi 
positivi 
anche 
per 
la 
difesa 
delle 
Amministrazioni 
da 
parte 
del-
l'Avvocatura. 
Varraà 
ricordare 
che 
nei 
brevi 
termini 
previsti 
dalla 
legge 
Pinto 
(il 
ricorso 
con 
il 
decreto 
di 
fissazione 
dell'udienza 
deve 
essere 
notificato 
almeno 
quindici 
giorni 
prima 
dell'udienza 
e 
le 
memorie 
e 
i 
documenti 
devono 
essere 
depositati 
in 
cancelleria 
entro 
cinque 
giorni 
prima 
del-
l'udienza) 
l'Avvocatura 
deve 
ottenere 
le 
informazioni 
relative 
al 
caso 
speci-
fico 
dall'ufficio 
giudiziario 
competente 
e 
deve 
predisporre 
la 
memoria 
difen-

(14) 
Si 
tratta 
del 
c.d. 
principio 
di 
sussidiarietaà 
, 
espresso 
dall'art. 
35 
della 
Convenzione 
che 
disciplina 
le 
condizioni 
di 
ricevibilitaà 
dei 
ricorsi 
alla 
Corte 
Europea: 
ûLa¨corte¨nonpuo©¨essere¨adita¨
se¨non¨dopo¨l'esaurimento¨delle¨vie¨di¨ricorso¨interno,¨quale¨e©¨inteso¨secondo¨iprincipi¨di¨diritto¨inter-
nazionalegeneralmente¨riconosciutiedentro¨unperiodo¨diseimesiapartire¨dalla¨data¨della¨decisione¨
interna¨definitivaý. 
(15) 
Cfr. 
a 
tal 
proposito 
M. 
Bertuzzi, 
Violazione¨del¨principio¨della¨ragionevole¨durata¨del¨
processo¨e¨diritto¨all'equa¨riparazione,in 
Giur.¨merito, 
2001, 
IV, 
1153, 
per 
il 
quale 
potrebbe 
dubitarsi 
della 
conformitaà 
della 
norma 
al 
principio 
del 
giudice 
naturale, 
ûatteso¨che¨essa¨determina¨la¨com-
petenza¨giudiziaria¨utilizzando¨un¨criterio¨di¨collegamento¨sostanzialmente¨avulso¨dalla¨situazione¨di¨
fatto¨dedotta¨in¨giudizio¨e,¨comunque,¨non¨funzionale¨al¨bene¨giuridico¨che¨intende¨salvaguardareý. 
Piuà 
in 
generale 
si 
eà 
rilevato 
che 
la 
norma 
sembra 
individuare 
nel 
giudice 
l'unico 
responsabile 
del-
l'irragionevole 
durata 
del 
processo, 
come 
si 
evince 
dalla 
Relazione 
al 
progetto 
della 
Legge 
Pinto: 
ûSi¨seguono¨le¨regole¨valevoli¨per¨i¨procedimenti¨riguardanti¨i¨magistrati¨perche¨e©¨il¨loro¨operato¨ad¨
essere¨sottoposto¨a¨giudizioý. 
In 
realtaà 
, 
rileva 
la 
migliore 
dottrina, 
eà 
l'intero 
sistema 
giudiziario 
ad 
essere 
sottoposto 
a 
giudizio 
e 
non 
il 
singolo 
organo 
giudicante 
(cfr. 
per 
alcune 
considerazioni 
in 
tal 
senso 
G. 
Santalucia, 
La¨tutela¨giudiziaria¨ûinternaý¨del¨diritto¨alla¨ragionevole¨durata¨dei¨
processi:¨quale¨ruolo¨per¨il¨giudice¨ordinario?,in 
Questione¨Giustizia, 
2001, 
528). 
Del 
resto 
il 
fine 
garantistico 
della 
disposizione 
öche 
dovrebbe 
salvaguardare 
l'indipendenza 
e 
l'autonomia 
dei 
giudicanti 
viene 
posto 
in 
dubbio 
da 
alcuni 
autori, 
tra 
cui 
E. 
Sacchettini, 
Piu©¨difficili¨i¨ricorsi¨ai¨
giudici¨di¨Strasburgo¨cos|©¨l'utente¨si¨ritrova¨a¨tutela¨dimezzata,in 
Guida¨al¨diritto, 
2001, 
fasc. 
14, 
18, 
per 
il 
quale 
la 
norma 
non 
riuscirebbe 
a 
garantire 
il 
principio 
di 
terzietaà 
del 
giudice. 

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©

siva.©Spesso,©pero©,©gli©atti©del©processo©a©quo©vengono©trasmessi©in©ritardo©e©
l'Avvocato©dello©Stato©e©costretto©a©formulare©una©difesa©del©tutto©generica,©
lasciando©che©sia©il©giudice©a©verificare,©mediante©l'esame©dei©fascicoli©del©giu-
dizio,©l'attendibilita©delle©tesi©sostenute©dal©ricorrente.©

L'introduzione©del©c.d.©accordo©transattivo©e©del©ben©piu©congruo©termine©
di©90©giorni©consentirebbe©un©esame©adeguato©del©caso©specifico©e©
l'eventuale©predisposizione,©ove©la©trattativa©non©andasse©a©buon©fine,©di©una©
difesa©piu©efficace.©In©questa©prospettiva©l'Avvocatura©aveva©proposto©che©
venisse©introdotto©nel©disegno©di©legge©l'obbligo©del©giudice©aquo©di©trasmettere©
copia©del©fascicolo©di©causa©e©tutti©i©dati©necessari©per©la©transazione©e,©nei©casi©
di©smarrimento©dei©fascicoli,©l'autorizzazione©ad©effettuare©una©valutazione©
equitativa©e©a©tentare©di©raggiungere©una©soluzione©amichevole©della©vertenza.©
Sempre©nell'ottica©di©una©maggiore©razionalizzazione©e©semplificazione©del-
l'istruttoria©nella©fase©precontenziosa,©il©disegno©di©legge©governativo©aveva©
inoltre©introdotto©un'ipotesi©di©contraddittorio©con©il©ricorrente,©mediante©
la©previsione,©ove©l'Avvocatura©lo©ritenesse©necessario,©di©un©incontro©diretto©
per©agevolare©la©definizione©della©controversia.©Evidentemente©per©raggiungere©
l'obiettivo©prefissato,©ovvero©una©semplificazione©della©procedura©di©ripa-
razione,©tale©fase©dovrebbe©rimanere©del©tutto©facoltativa,©lasciando©all'Av-
vocatura©il©compito©di©individuare©i©casi©in©cui©sentire©in©contraddittorio©l'inte-
ressato.©

Altro©punto©sul©quale©appare©indispensabile©un©intervento©chiarifica-
tore©del©legislatore©e©l'art.©4©della©legge©Pinto,©in©base©al©quale©ûla©domanda©
di©riparazione©puo©essere©proposta©durante©la©pendenza©del©procedimento©nel©
cui©ambito©la©violazione©si©assume©verificataý.©Sulla©base©di©questa©norma©i©
giudici©hanno©dichiarato©ammissibili©anche©i©ricorsi©proposti©per©sanzionare©
giudizi©ancora©pendenti©nel©grado©in©cui©si©assume©maturata©l'irragionevole©
durata.©L'Avvocatura©ha©gia©evidenziato©nelle©sue©memorie©difensive©come©
tale©interpretazione©apra©la©strada©ad©un©uso©strumentale©da©parte©dei©ricor-
renti©degli©istituti©dell'astensione©e©della©ricusazione©del©giudice(16),©con©
una©conseguente©vanificazione©delle©garanzie©costituzionali©di©cui©agli©
artt.©25,©comma©1.,©97©e©111©cost.©Un©ulteriore©motivo©di©perplessita©
riguarda©il©flusso©di©fascicoli©che©vengono©trasferiti©da©un©ufficio©giudiziario©
all'altro,©stante©la©possibilita©prevista©dalla©legge©Pinto©di©ottenere©l'acquisi-
zione©degli©atti©e©dei©documenti©del©procedimento©a©quo.Ebbene,©se©si©
ammette©la©proponibilita©del©ricorso©anche©quando©il©processo©a©quo©e©
ancora©pendente,©paradossalmente©il©ricorso©per©sanzionare©l'irragionevole©
durata©del©processo©avra©come©principale©effetto©quello©di©rallentare©il©giudi-
zio,©a©causa©degli©adempimenti©che©inevitabilmente©incomberebbero©sulle©
cancellerie.©

(16)©La©dottrina©peraltro©ha©gia©evidenziato©come©la©legge©Pinto©apre©la©strada©ad©una©situa-
zione©generalizzata©di©possibili©astensioni©e©ricusazioni©dei©giudici,©anche©a©causa©del©criterio©di©
competenza©individuato©dall'art.©3©della©legge;©cfr.©in©tal©senso©E. 
Sacchettini, 
op.cit.,in©Guida©
al©diritto,©2001,©fasc.©14,©18.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Eéovvio,©del©resto,©che©l'efficacia©delle©modifiche©alla©disciplina©dell'equa©
riparazione©e©soprattutto©l'incisivita©del©ruolo©delle©Avvocature©dipendono©
in©massima©parte©dalla©dotazione©di©personale©e©di©mezzi©di©cui©si©potra©
disporre.©Al©riguardo©il©disegno©di©legge©prevedeva©l'individuazione,©con©suc-
cessivo©regolamento©governativo,©delle©risorse©necessarie©e©delle©attrezzature,©
anche©informatiche,©per©gli©uffici©dell'Avvocatura©dello©Stato©competenti©ad©
espletare©l'istruttoria©della©fase©precontenziosa.©Proprio©una©maggiore©infor-
matizzazione©delle©strutture©dell'Avvocatura©sembra©l'unica©via©percorribile©
per©giungere©ad©una©gestione©efficiente©e©razionale©di©un©contenzioso©che©
conta©ormai©varie©migliaia©di©cause.©

4.©Si©ha©ora©notizia©che©e©allo©studio©dell'ufficio©legislativo©della©Presi-
denza©del©Consiglio©un©nuovo©progetto©di©modifica©della©legge©Pinto©che©
riproduce,©con©alcuni©correttivi,©la©precedente©proposta©governativa.©Tra©le©
novita©merita©di©essere©segnalata©la©possibilita©per©il©ricorrente©di©effettuare©
personalmente,©senza©l'assistenza©di©un©avvocato,©la©comunicazione©che©avvia©
il©procedimento©di©conciliazione.©Tale©modifica©e©volta©a©semplificare©il©pro-
cedimento©riparatorio,©rendendolo©veramente©accessibile©öe©quindi©effettivo©
secondo©i©parametri©della©Corte©Europea©öper©l'istante.©
Viene©affrontata©anche©la©delicata©questione©relativa©ai©procedimenti©tri-
butari,©escludendoli©dal©meccanismo©riparatorio©disciplinato©dalla©legge©
89/2001©e©prevedendo©per©i©soli©procedimenti©tributari©rilevanti©penalmente©
che©il©ricorso©debba©essere©proposto©nei©confronti©del©Ministero©dell'Econo-
mia©e©delle©Finanze,©al©quale©deve©altres|©essere©inviata©la©comunicazione©di©
cui©all'art.©2-bis.©

Il©legislatore©ha©quindi©accolto©l'impostazione©ösuffragata©
dalla©giurisprudenza©della©Corte©Europea©(17)©e©recepita©anche©dai©giudici©
nazionali(18)©öche©esclude©dal©meccanismo©riparatorio©il©processo©tributa-
rio,©in©quanto©tale©contenzioso©esula©dai©diritti©ed©obblighi©di©natura©mera-
mente©civile©di©cui©all'art.©6©n.©1©della©Convenzione,©prevalendo©di©contro©ûla©
natura©pubblica©del©rapporto©tra©contribuente©e©collettivita©ý(19).©In©ossequio©
ai©principi©della©Convenzione©si©sono©quindi©escluse©dall'ambito©applicativo©
della©legge©Pinto©tutte©le©controversie©inerenti©il©mero©potere©impositivo©dello©
Stato,©per©ricomprendervi,©invece,©i©procedimenti©penalmente©rilevanti,©in©
quanto©riconducibili©all'art.©6©n.©1,©seconda©parte©della©Convenzione.©Tale©
impostazione©öadeguando©il©rimedio©interno©alle©soluzioni©elaborate©in©sede©

(17)©Cfr.©Corte©Europea©dei©diritti©dell'uomo©öSentenza©del©12©luglio©2001©öFerrazzinI 
c.©
Italia.©
(18)©In©tal©senso:©Corte©d'Appello©di©Perugia©decreto©del©30©ottobre©2001.©
(19)©Cos|©GiuseppE 
Dell'Aira,©Il©diritto©al©termine©ragionevole©delprocesso©e©la©tutela©con©le©
procedureinterneprevistedallaleggen.©89/01öProcesso©tributario,©processoamministrativo©epro-
cesso©penale,©che©aveva©gia©sottolineato©l'esigenza©di©procedere©a©ûprecisi©distinguo©sull'argomento©
ritenendo©il©rimedio©esperibile©solo©quando©il©processo©abbia©avuto©ad©oggetto©un©indebito,©ovvero©
un'ammenda,©la©quale©ultima©e©equiparabile©alla©sanzione©penale©e©risulterebbe©allora©riconducibile©
allasecondapartedeltesto©dell'art.©6paragrafo©1©della©Convezioneý.©

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©

europea©öchiude©la©strada©alle©sentenze©di©alcuni©giudici©nazionali(20)©che©
hanno©ritenuto©ammissibile©la©domanda©di©equa©riparazione©anche©nel©con-
tenzioso©tributario,©che,©e©bene©ricordarlo,©conta©in©Italia©centinaia©di©
migliaia©di©cause©ödecise©spesso©dopo©molti©anni©öcon©il©rischio©di©aggra-
vare©la©gia©delicata©situazione©della©Corti©d'Appello©impegnate©sul©fronte©
della©legge©Pinto.©

La©nuova©ipotesi©normativa©fissa©per©le©trattative©un©termine©di©
90©giorni,©ma©tace©sulla©possibilita©öespressamente©prevista©invece©nella©
precedente©proposta©di©legge©öche©entro©lo©stesso©termine©l'Avvocatura©
comunichi©le©ragioni©per©cui©non©ritiene©di©concludere©l'accordo©oppure©solle-
citi©un©incontro©diretto©con©l'interessato©per©definire©la©controversia.©Il©pro-
getto©inoltre©öfugando©i©dubbi©avanzati©in©dottrina©circa©l'assenza©di©criteri©
oggettivi©sui©quali©fondare©l'accordo©transattivo©öprevede©che©l'accordo©
transattivo©si©fondi©su©parametri©oggettivi©connessi©alla©durata©e©alla©tipolo-
gia©del©procedimento,©tenuto©conto©altres|©,©della©condotta©processuale©della©
parte©istante©e©dell'esito,©anche©potenziale,©del©giudizio©svoltosi©o©in©corso©di©
svolgimento,©seguendo©gli©indirizzi©stabiliti©con©decreto©del©Presidente©del©
Consiglio©dei©Ministri.©

Il©nuovo©progetto©di©modifica©della©legge©Pinto©accentua,©infine,©il©pro-
filo©sanzionatorio©per©chi©non©collabora©nella©fase©precontenziosa,©preve-
dendo©l'esclusione©della©ripetizione©delle©spese©sostenute©dal©vincitore©o©la©
condanna©delle©spese©sostenute©dal©soccombente,©ove©risulti©che©abbia©immo-
tivatamente©rifiutato©di©aderire©alla©proposta©transattiva.©

5.©In©conclusione©l'allungamento©dei©tempi©delle©procedure©volte©ad©
ottenere©un'equa©riparazione,©la©tendenza©ad©un©costante©aumento©dei©
ricorsi©e©il©conseguente©rischio©di©una©paralisi©dell'intero©sistema©giudiziario©
rendono©indefettibile©un©intervento©legislativo©di©modifica©della©legge©Pinto©
che©preveda©incisivi©strumenti©deflattivi.©Cio©,©ovviamente,©in©attesa©di©un©
intervento©di©ben©piu©ampio©respiro,©che©riformi©il©sistema©processuale©ita-
liano,©semplificandolo©e©rendendolo©veramente©ûequoý,©soprattutto©alla©luce©
della©riforma©dell'art.©111©cost.,©che©ha©inserito©i©principi 
delgiustoprocesso 
nel©dettato©costituzionale,©consentendo©al©giudice©delle©leggi©di©ûcensurare 
quelledisposizioniprocessualicheprevedendo 
tempimortioformalita©super-
flue 
appaiono 
incompatibili 
con 
l'esigenza 
che 
ilprocesso 
si 
definisca 
in 
termini 
ragionevoliý©(21).©
Avv. 
FedericO 
BasilicA 
Dott.ssA 
ChiarA 
SerafinI 


(20)©Cfr.©Corte©d'Appello©di©Perugia,©decreto©del©18©ö30©ottobre©2001,©in©Il 
Fisco,©
n.©17/2002,©2676,©che©ha©ritenuto©ammissibile,©nel©processo©tributario,©la©domanda©ad©una©equa©
riparazione©sotto©il©profilo©del©mancato©rispetto©del©termine©ragionevole©del©processo©in©quanto©
ûnullavietaallegislatorenazionalediprevederepericittadiniunatutelapiuà 
ampiadiquellaassicu-
rata 
dalparagrafo 
6 
della 
Convenzioneý.©
(21)©In©tal©senso©si©veda©la©RelazionealParlamentosullo 
stato 
dell'amministrazione 
dellagiu-
stizia 
nel 
2001,©presentata©dal©C.S.M.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'esecuzione 
delle 
misure 
cautelari 
del 
giudice 
amministrativo 
(*)©

La©fase©cautelare©del©giudizio©amministrativo,©com'e©noto,©e©stata©sensi-
bilmente©innovata©dalla©legge©n.©205©del©2000©che©all'art.©3©prevede©una©disci-
plina©piu©organica©rispetto©a©quella©recata©dalla©disciplina©previgente©del-
l'art.©21©della©legge©n.©1034/1971.©

La©legge©n.©205©ha©espressamente©previsto©la©possibilita©di©consentire©l'e-
secuzione©delle©ordinanze©cautelari©mediante©l'attribuzione©al©giudice©degli©
stessi©poteri©previsti©nel©giudizio©di©ottemperanza,©cogliendo©le©trasforma-
zioni©piu©significative©del©processo©amministrativo©in©questi©ultimi©anni.©

Le©insufficienze©normative,©prima©dell'emanazione©della©legge©n.©205,©
hanno©lasciato©ampio©spazio©alla©funzione©pretoria©della©giurisprudenza©la©
quale©ha©allargato©notevolmente©l'operativita©della©tutela©cautelare©con©lo©
scopo©di©garantire©la©satisfattivita©della©sentenza©di©merito,©ricoprendo©un©
ruolo©di©supplente©sia©integrativo©sia©creativo©delle©disposizioni©di©legge.©

La©questione©era©stata,©infatti,©da©tempo©risolta©a©livello©giurispruden-
ziale(1),©attraverso©l'elaborazione©del©principio©in©base©al©quale,©qualora©gli©
effetti©caducatori©della©sospensione©non©fossero©stati©sufficienti©a©tutelare©in©
via©cautelare©l'interesse©del©ricorrente,©l'effettivita©della©tutela©interinale©
potesse©essere©realizzata©anche©mediante©strumenti©diversi©ed©ampiamente©
eccedenti©la©pura©e©semplice©paralisi©degli©effetti©dell'atto©impugnato.©

Il©giudice©puo©imporre©all'amministrazione©di©tenere©determinati©com-
portamenti©anche©mediante©la©eventuale©nomina©di©un©commissario©ad 
acta 
che©si©sostituisca©alla©stessa,©proprio©come©nel©giudizio©di©ottemperanza(2).©

(*)©Relazione©tenuta©presso©l'Universita©di©Ferrara©il©23©maggio©2002©in©occasione©del©
convegno©su©ûIl 
nuovo 
giudizio 
cautelare 
amministrativo 
dopo 
la 
legge 
21 
luglio 
2000, 
n. 
205ý. 


Per 
iriferimentialdiritto 
amministrativofrancesesiringrazia 
ilgiudiceBruno 
Bachini,primo 


consigliere 
presso 
il 
Tribunale 
Amministrativo 
di 
Parigi. 


(1)©F. 
Caringella, 
M. 
Protto,©Il 
nuovoprocesso,Giuffre¨,©2001,©253.©
(2)©Una©delle©maggiori©innovazioni©apportate©dalla©giurisprudenza©risalente©nel©tempo©
al©giudizio©amministrativo©riguarda©proprio©il©processo©di©ottemperanza.©Per©un©excursus 
sul©punto©v. 
G. 
Sciullo,©Il 
comportamento 
dell'amministrazione 
nell'ottemperanza,in©Dir. 
proc. 
civ.,1997,©64©ss.;©L. 
Verrienti,voce©Giudizio 
di 
ottemperanza,in©Nov. 
Dig. 
Disc. 
pubbl.,©257©ss.©

Cfr.,©inoltre,©I. 
Franco,©Processo 
amministrativo 
ordinario 
e 
ritiparticolari 
(dopo 
la 
legge 


205/2000),in©www.diritto.it/articoli/amministrativo/franco3.html.©ûDetto©tipo©di©processo©
nasce©dall'esigenza©di©ottenere©l'osservanza©del©giudicato©tanto©delle©corti©civili©che©il©giudice©
amministrativo©decida©pronunciando©anche©in©merito,©fra©l'altro,©sui©ricorsi©diretti©ad©ottenere©
l'adempimento©dell'obbligo©dell'autorita©amministrativa©di©conformarsi,©in©quanto©riguarda©
il©caso©deciso,©al©giudicato©del©Tribunale©che©abbia©riconosciuto©la©lesione©di©un©diritto©civile©
opolitico(comma©1,n.©4).©

A©sua©volta,©l'art.©37©della©legge©istitutiva©dei©T.A.R.©estese©questo©tipo©di©azione©anche©
all'ipotesi©di©esecuzione©del©giudicato©degli©stessi©giudici©amministrativi.©I©commi©3©e©4©rego-
lano,©infatti,©la©competenza©a©decidere©su©tali©controversie©öripartendola©fra©Consiglio©di©
Stato©e©TAR©ödando©come©dato©naturale©e©scontato©che©l'esecuzione©del©giudicato©fosse©
applicabile©anche©alle©sentenze©dei©giudici©amministrativi.©


CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©

Viene,©dunque,©data©copertura©legislativa©ai©noti©orientamenti©giurispru-
denziali©risalenti©alla©decisione©dell'adunanza©plenaria©30©aprile©1982,©n.©6©
che©costituisce©uno©dei©primi©capisaldi©in©tema©di©sospendibilita©di©provvedi-
menti©non©oppositivi©(3).©

Verificheremo,©dunque,©qual'e©l'incidenza©del©recepimento©normativo©
nella©legge©n.©205©del©2000©degli©orientamenti©giurisprudenziali©e©dottrinali©
che©nel©corso©del©tempo©sono©stati©elaborati.©

L'art.©3©dell'art.©205©del©2000©prevede©che©il©giudice©abbia©gli©stessi©poteri©
previsti©dall'art.©27,©n.©4,©del©t.u.©n.©1054/1924.©

Eéevidente©che©il©rinvio©operato©dall'art.©27,©n.©4,©del©t.u.©n.©1054©del©
1924,©concerne©solo©i©poteri©del©giudice©ma©non©attiene©alle©modalita©per©l'in-
troduzione©del©giudizio.©

La©norma©si©limita©a©prescrivere©una©istanza©motivata©e©notificata©alle©
altre©parti,©per©cui©non©sarebbe©necessario,©come©nel©giudizio©di©ottempe-
ranza,©notificare©un©atto©di©messa©in©mora,©in©quanto©potrebbe©comportare©
ritardi©incompatibili©con©l'urgenza©di©provvedere.©

Una©valutazione©d'insieme©di©questo©peculiare©rito©processuale©pone©
subito©in©evidenza©la©notevole©importanza©che©esso©ha©assunto,©in©special©
modo©nelle©leggi©piu©recenti,©considerato©che©il©meccanismo©tipico©del©mede-
simo©viene©utilizzato©in©vari©altri©tipi©di©processo©come©una©sorta©di©rito©
ûpasse-partoutý©per©risolvere©problemi©altrimenti©di©difficile©soluzione:©nel©
giudizio©contro©il©silenzio©(4),©nella©fase©inerente©alla©determinazione©del©
quantum1della©sentenza©di©condanna©al©risarcimento©del©danno,©ai©fini©dell'e-
secuzione©delle©sentenze©non©passate©in©giudicato©e©non©sospese©dal©giudice©
di©appello©(art.©33©della©legge©n.©1034/1971,©come©integrato©dall'art.©10©della©
legge©205)(5).©

Di©grande©rilievo©sotto©il©profilo©degli©strumenti©precipuamente©processuali,©e©,©poi,©la©gia©
segnalata©invenzione©ad©opera©della©giurisprudenza,©del©commissario©ad1acta,©figura©precipua©
e©caratteristica©di©questo©tipo©processuale,©che©si©e©rivelato©strumento©di©grande©efficacia©
(costituisce,©a©tutt'oggi,©uno©dei©punti©di©forza©del©processo©amministrativo,©a©parte©certe©ambi-
guita©sulla©sua©natura©önonche¨sull'impugnabilita©dei©suoi©atti©ömai©risolte).©

Il©commissario©ad1acta1e©,©in©ogni©caso,©certamente©da©considerare©la©longa1manus1del©
giudice,©il©quale©agisce©per©suo©tramite,©sostituendosi©all'amministrazione.©Trattandosi©di©
giurisdizione©di©merito,©infatti©(art.©27.1,©n.©4)©del©R.D.©n.©1054/24),©e©consentito©e©anzi©indi-
spensabile,©e©in©certo©modo©connaturato©al©giudizio©di©ottemperanza©öal©giudice©sostituirsi©
alla©p.a.ý.©

(3)©Cfr.©anche©Cons.©Stato,©Ad.©plen.,©30©aprile©1982,©n.©6,©Cons.1Stato11982,©I,©413.©
(4)©Sull'ottemperanza©contro©il©silenzio©della©P.A.©vedi©la©sentenza©del©Cons.©Stato,©V©
Sez.,©16©gennaio©2002,©n.©230,©in©Il1Cons.1di1Stato,©2002,©342,©con©nota©di©M. 
Antonucci,la©
suddetta©sentenza©ha©contribuito©a©valorizzare©la©ratio1acceleratoria©dell'art.©2©della©legge©
n.©205del2000,inquantoharitenutodiricondurreadununicogiudiziolafaserelativaalgiu-
dizio©di©cognizione©per©la©dichiarazione©di©illegittimita©del©silenzio©inadempimento©e©il©giudizio©
di©ottemperanza:©tale©giudizio©ha©un©duplice©oggetto,©di©accertamento©e©di©condanna©insieme.©
(5)©G. 
Virga,©L'esecutivita©delle1sentenze1di1primo1grado1tra1giudizio1di1ottemperanza1e1
tutela1cautelare,in©www.giust.it/corte/cortecos_1998-406html1

3404RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Questa 
scelta 
del 
legislatore 
mostra 
di 
aderire, 
a 
prima 
vista, 
alle 
affer-
mazioni 
di 
quella 
dottrina 
che 
ritiene 
che 
il 
potere 
esercitabile 
dal 
giudice 
della 
cautela 
debba 
essere 
di 
natura 
identica 
a 
quella 
del 
potere 
spettante 
al 
giudice 
di 
merito 
e 
quindi 
al 
giudice 
dell'ottemperanza. 


Al 
riguardo 
si 
deve, 
comunque, 
sottolineare 
che 
il 
fondamento 
e 
la 
ratio 
dell'ottemperanza 
cautelare 
si 
configurano 
in 
maniera 
diversa: 
non 
l'esigenza 
di 
adeguare 
l'ordinamento 
ad 
una 
certezza 
legale, 
qual 
eà 
quella 
che 
discende 
dal 
giudicato, 
bens|à 
l'esigenza 
di 
assicurare 
la 
serietaà 
della 
funzione 
giurisdi-
zionale(6). 


L'indipendenza 
e 
l'autonomia 
dell'Amministrazione, 
prima 
ridimensio-
nate 
in 
nome 
del 
principio 
di 
legalitaà 
, 
ora 
sono 
ulteriormente 
sacrificate 
in 
nome 
del 
principio 
della 
effettivitaà 
della 
tutela 
giurisdizionale. 


L'analogia 
con 
il 
giudizio 
dell'ottemperanza, 
anche 
nella 
nuova 
legge, 
viene 
a 
configurarsi 
solo 
parzialmente, 
in 
quanto 
l'ordinanza 
cautelare 
eà 
legata 
allo 
status 
quo 
ed 
eà 
quindi 
revocabile 
e 
l'esecuzione 
puoà 
legittimamente 
essere 
disposta 
solo 
a 
condizione 
che 
non 
dia 
luogo 
a 
situazioni 
irreversibili, 
ossia 
non 
determini 
una 
cristallizzazione 
tendenzialmente 
immodificabile 
della 
situazione 
controversa, 
consentendo 
di 
pervenire 
alla 
decisione 
finale 
re 
adhuc 
integra. 


Dalla 
suddetta 
disposizione, 
inoltre, 
potrebbe 
desumersi 
che 
il 
legisla-
tore 
abbia 
riconosciuto 
al 
giudice 
amministrativo 
una 
giurisdizione 
anche 
di 
merito, 
nonostante 
il 
carattere 
provvisorio 
ed 
interinale 
della 
ordinanza 
di 
sospensiva, 
condizione 
ostativa, 
a 
prima 
vista, 
della 
cosiddetta 
ottemperanza 
cautelare. 


Naturalmente 
tale 
assunto 
presuppone 
l'accoglimento 
della 
tesi 
che 
per 
merito 
possa 
ritenersi 
non 
solo 
la 
decisione 
finale 
ma 
anche 
la 
stessa 
giurisdi-
zione 
di 
merito, 
ravvisando 
nel 
giudizio 
cautelare 
una 
ipotesi 
di 
giurisdizione 
amministrativa 
estesa 
al 
merito 
(7). 


(6) 
Infatti, 
come 
incisivamente 
rilevato 
dalla 
Corte 
Costituzionale 
proprio 
in 
tema 
di 
poteri 
cautelari 
del 
giudice 
amministrativo, 
deve 
ritenersi 
connotato 
intrinseco 
della 
stessa 
funzione 
giu-
risdizionale, 
noncheé 
dell'imprescindibile 
esigenza 
di 
credibilitaà 
collegata 
al 
suo 
esercizio, 
il 
potere 
di 
imporre, 
anche 
coattivamente 
in 
caso 
di 
necessitaà 
, 
il 
rispetto 
della 
statuizione 
contenuta 
nella 
pronuncia 
e, 
quindi, 
in 
definitiva, 
il 
rispetto 
della 
legge 
stessa. 
Una 
decisione 
di 
giustizia 
che 
non 
possa 
essere 
portata 
ad 
effettiva 
esecuzione 
(eccettuati 
i 
casi 
di 
impossibilitaà 
dell'esecuzione 
in 
forma 
specifica) 
altro 
non 
sarebbe 
che 
un'inutile 
enunciazione 
di 
principi, 
con 
conseguente 
viola-
zione 
degli 
articoli 
24 
e 
113 
della 
Costituzione, 
i 
quali 
garantiscono 
il 
soddisfacimento 
effettivo 
dei 
diritti 
e 
degli 
interessi 
accertati 
in 
giudizio 
nei 
confronti 
di 
qualsiasi 
soggetto; 
in 
questi 
termini 
la 
previsione 
di 
una 
fase 
di 
esecuzione 
coattiva 
delle 
decisioni 
di 
giustizia, 
in 
quanto 
connotato 
intrinseco 
ed 
essenziale 
della 
stessa 
funzione 
giurisdizionale, 
deve 
ritenersi 
costituzionalmente 
necessaria. 
Sentenza 
pubblicata 
in 
Cons. 
Stato, 
1995, 
II, 
1497. 


(7) 
In 
tal 
senso 
RomanO 
A., 
Tutela 
cautelare 
nelprocesso 
amministrativo 
e 
giurisdizione 
di 
merito,in 
Foro 
it, 
1985, 
I, 
2491, 
il 
quale 
lamenta 
come 
ûintollerabilmente 
asfittica) 
e 
come 
una 
limitazione 
della 
tutela 
cautelare 
il 
fatto 
di 
non 
considerarla 
come 
sostituzione 
del 
giudice 
ammi-
nistrativo 
all'amministrazione. 

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©

La©tutela©cautelare,©pertanto,©verrebbe©vista,©soprattutto©alla©luce©del©
recente©intervento©legislativo,©come©un©caso©di©giurisdizione©amministrativa©
estesa©al©merito,©in©cui©al©giudice,©anche©in©questa©fase,©verrebbe©conferita©
una©netta©posizione©di©centralita©anche©nella©fase©di©esecuzione©cautelare.©

D'altronde,©l'attuazione©delle©misure©cautelari©era©ormai©sentita©come©un©
obbligo©dettato©dalle©esigenze©di©unitarieta©del©giudizio©cautelare©nonche¨
quale©mezzo©di©garanzia©per©l'effettivita©della©tutela©giurisdizionale(8).©

La©Corte©costituzionale©si©era©al©riguardo©pronunciata©nel©1995©stabi-
lendo©in©maniera©chiara©e©inequivocabile©che©ûla©previsione©di©una©fase©di©ese-
cuzione©coattiva©delle©decisioni©di©giustizia,©in©quanto©connotato©intrinseco©
ed©essenziale©della©stessa©funzione©giurisdizionale,©deve©ritenersi©costituzio-
nalmente©necessaria(9)ý.©

E©questo©in©virtu©del©principio©che©tutti©i©soggetti©di©diritto,©ivi©compresi©
gli©organi©di©rilevanza©costituzionale,©sono©egualmente©tenuti©al©rispetto©della©
legge.©

Questa©pronuncia©aveva©a©suo©tempo©acceso©il©dibattito©sul©contenuto©e©
la©natura©dei©poteri©cautelari©del©giudice©amministrativo,©considerato©che©l'u-
nico©provvedimento©cautelare©consentito©al©giudice©amministrativo©e©proprio©
solo©ed©esclusivamente©la©sospensione©del©provvedimento©impugnato©e©che©
sue©caratteristiche©essenziali©sono©la©provvisorieta©e©la©strumentalita©(10).©

Come©e©possibile©garantire©l'esecutivita©della©tutela©cautelare©e©nel©con-
tempo©rispettare©l'interinalita©del©processo©cautelare?©

Naturalmente©acquista©rilevanza©l'affermazione©dell'autonomia©del©pro-
cesso©cautelare©e©della©sua©valorizzazione,©che©rafforza©la©tesi©della©necessita©
di©una©esecuzione©della©ordinanza(11),©proprio©per©obbedire©all'esigenza©di©
assicurare©l'effettivita©della©tutela©del©giudice©cautelare.©

(8)©F. 
Caringella, 
M. 
Protto,©Il©nuovoprocesso©amministrativo,©Giuffre¨,©2001,©255.©
(9)©Il©testo©del©ricorso©e©pubblicato©in©Gazzetta©Uff.©5©luglio©1995,©la©Serie©speciale,©n.©28,©63.©
La©stenza©della©Corte©e©pubblicata©in©Cons.©St.,©1995,©II,©1947.©
(10)©Per©una©disamina©dei©presupposti©v. 
E. 
Barbieri,©Sulla©strumentalita©delprocesso©caute-
lare©amministrativo,in©Foro©amm.,©1987,©3175©e©dello©stesso©autore©Sull'esecuzione©delle©misure©di©
tutela©cautelare©nelprocesso©amministrativo,in©Dir.proc.©amm.,©1996,©747,©750.©
(11)©V. 
Salamone,©La©tutela©cautelare©nelprocesso©del©T.A.R.©Catania,in©www.diritto.it/arti-
coli/amministrativo/salamone_sospens.html,10;©G. 
DI 
Gesu,©Tutela©cautelare©e©risarcitoria©nell'affi-
damento©delle©Opere©Pubbliche,in©www.diritto.it/articoli/amministrativo/digesu.html,1©ss.,©12,©lad-
dove©si©auspica©una©verifica©dell'eventuale©danno©che©anche©una©breve©sospensione©possa©arrecare©
all'interesse©pubblico©alla©prosecuzione©della©procedura,©nonche¨una©maggiore©attenzione©per©le©
esigenze©di©difesa©riguardo©ai©tempi©tecnici©necessarie©delle©amministrazioni©dello©Stato©da©parte©
dell'Avvocatura©dello©Stato©che,©in©quanto©ufficio©pubblico©e©regolato©da©specifici©iter.V.©Anche©
A. 
Monaciliuni,©I©limiti©della©tutela©cautelare©nel©processo©amministrativo,in©www.giust.it/arti-
coli/monacil_sospensive.htm,©2;©la©stessa©Corte©costituzionale,©nel©dichiarare©la©manifesta©infonda-
tezza©della©questione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©21©L.©1034©del©1971©cos|©come©novellato©
dalla©L.©205©del©2000,©sollevata©in©riferimento©agli©artt.©24©e©113©della©Costituzione,©nonche¨dell'art.©
700©c.p.c.©sollevata©in©riferimento©agli©articoli©3,©24©e©113©della©Cost.,©dichiara©che©deve©escludersi©
che©la©P.A.©si©trovi©in©una©posizione©privilegiata©in©ordine©al©sistema©delle©misure©cautelari©del©pro-
cesso©amministrativo,©ordinanza©n.©179©del©2002,in©www.cortecostituzionale.it.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tuttavia,©non©puo©sottacersi©che©tale©autonomia©non©puo©essere©avulsa©
dal©contesto©unitario©del©processo,©in©quanto©l'importanza©centrale©che©
viene©conferita©al©processo©cautelare©non©deve©essere©il©risultato©di©una©
visione©parziale©(12).©

Gia©nel©1982©il©Consiglio©di©Stato©si©era©pronunciato©nel©senso©che©
l'esecuzione©delle©misure©cautelari©non©consentiva©il©formale©ricorso©al©
giudizio©dell'ottemperanza©(13):©qualora©si©fosse©presentata©necessaria©la©
successiva©fase©esecutiva,©il©giudice©della©sospensione©poteva©adottare©
tutti©i©provvedimenti©necessari©fino©a©nominare©un©commissario©ad©acta,©
affinche¨alla©sospensione©venisse©data©concreta©attuazione,©ma©non©per©
questo©poteva©ritenersi©che©il©giudice©esercitasse©una©giurisdizione©di©
merito©(14).©

La©stessa©Adunanza©plenaria©nella©suddetta©sentenza©ammette©l'esecu-
zione©di©ordinanze©di©sospensione©rimaste©di©fatto©ineseguite,©ma©non©prevede©
la©possibilita©di©ordinare©l'adozione©di©un©provvedimento.©

Le©conseguenze©che©ne©sono©state©tratte©erano©tali©che©alla©luce©di©tali©
asserzioni©la©tutela©dell'interesse©legittimo©oppositivo©era©garantita©appieno,©
mentre©per©quanto©riguarda©l'interesse©legittimo©pretensivo©non©poteva©dirsi©
lo©stesso,©proprio©in©considerazione©del©fatto©che©la©giurisdizione©di©merito©
viene©consentita©solo©in©sede©di©giudizio©di©ottemperanza(15).©

Proprio©in©merito©alla©tutela©degli©interessi©pretensivi©si©erano©formati©
due©indirizzi.©

Secondo©il©primo,©al©quale©aderisce©il©T.A.R.©Sicilia,©sez.©di©Catania(16),©
il©giudice©amministrativo©nella©fase©cautelare©del©processo©di©legittimita©

(12)©Sul©punto©E. 
Barberi,©Sulla©strumentalita©delprocesso©cautelare©amministrativo,©in©Foro©
amm.,©1987,©3173.©
(13)©Cons.©St.,©Ad©plen.,©30©aprile©1982,©in©Cons.©St., 
1981, 
I, 
413. 
(14)©Cos|©almeno©una©parte©della©dottrina.©Cfr.©al©riguardo;©V. 
Caianello,©Manuale©di©dir.©
Proc.©Amm.co,Utet;©A. 
Travi,©voce©Sospensione©delprovvedimento©impugnato,in©Nov.©Dog.©Disc.©
pubbl.,363©ss.;©I.F. 
Caramazza-F. 
Basilica, 
Appunti©sulla©tutela©cautelare©nelprocesso©ammini-
strativo,inRass.©Avv.©Stato,©1992,©II,©1©ss.;©F. 
Caringella,©Corso©di©diritto©amministrativo,II,©
Giuffre¨Editore,©2001;©R. 
Villalta,©La©corte©costituzionale©frena©bruscamente©la©tendenza©ad©
ampliare©la©tutelare©cautelare©nei©confronti©deiprovvedimenti©negativi,in©Dir.©Proc.©Amministrativo,©
1991,©794©ss.;©M. 
Renna,©Spunti©di©riflessioneper©una©teoria©delleposizionisoggettive©ûstrumentaliý©
e©tutela©cautelare©degli©interessi©ûprocedimentaliý©pretensivi,in©Dir.©Proc.©Amm.vo,1995,©811©ss.©
Cfr.©inoltre©la©sentenza©della©Corte©costituzionale©8©settembre©1995©n.©419,©in©Cons.©St.,1995,©II,©
1947,©in©cui©si©dichiara©che©spetta©al©T.A.R.©Lazio,©in©sede©di©esecuzione©di©provvedimenti©caute-
lari,©il©potere©di©emettere©ordini©nei©confronti©del©Consiglio©Superiore©della©Magistratura,©
mediante©gli©atti©impugnati,©e©di©disporne,©in©caso©di©inottemperanza,©la©sostituzione©attraverso©
la©nomina©di©un©commissario©ad©acta.©
(15)©E. 
Barbieri,©Sull'esecuzione©delle©misure©di©tutela©cautelare©nel©processo©amministrativo,©
in©Dir.proc.©amm.,©1996,©747,©752.©
(16)©v.©ordinanza©18©maggio©1994,©n.©358©e©15©marzo©1995,©n.©178,©in©Giust.©amm.©sic.,©1996,©
372.©

CONTRIBUTI 
DI 
DOTTRINA 
3434

avrebbe 
gli 
stessi 
poteri 
che 
ha 
in 
sede 
di 
giurisdizione 
di 
merito 
e 
conseguen-
temente 
potrebbe 
ordinare 
all'amministrazione 
l'adozione 
di 
tutti 
i 
provvedi-
menti 
e 
di 
tutti 
i 
comportamenti 
ritenuti 
necessari 
per 
soddisfare 
l'interesse 
del 
ricorrente. 


Secondo 
un 
altro 
indirizzo, 
al 
quale 
aderisce 
anche 
il 
Consiglio 
di 
giusti-
zia 
amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana(17), 
il 
giudice 
amministrativo 
nella 
suddetta 
fase 
cautelare 
non 
avrebbe 
gli 
stessi 
poteri 
che 
ha 
in 
sede 
di 
giurisdizione 
di 
merito. 


Puoè 
esclusivamente 
ordinare 
all'amministrazione 
un 
facere 
solo 
a 
condi-
zione 
che 
esso 
costituisca 
una 
conseguenza 
immediata 
e 
diretta 
della 
sospen-
sione 
(esempio 
tipico: 
l'ammissione 
con 
riserva 
deve 
essere 
compatibile 
con 
la 
natura 
interinale 
della 
misura 
cautelare); 
non 
deve 
consentire 
al 
ricorrente 
di 
conseguire 
un'utilitaè 
maggiore 
di 
quella 
che 
potrebbe 
ricavare 
dalla 
sen-
tenza 
definitiva, 
al 
fine 
di 
non 
rendere 
inutile 
quest'ultima, 
la 
quale 
si 
pone 
come 
l'unica 
istanza 
in 
cui 
si 
possa 
accertare 
la 
legittimitaè 
del 
provvedimento 
impugnato 
e 
quindi 
il 
conseguimento 
della 
giustizia 
nell'amministrazione. 


L'indicata 
divergenza 
giurisprudenziale 
ha 
dato 
luogo 
a 
ripetuti 
e 
siste-
matici 
annullamenti 
in 
appello 
di 
ordinanze 
propulsive 
che, 
ad 
avviso 
del 
Consiglio 
di 
giustizia, 
non 
rispettavano 
i 
suddetti 
limiti. 


Il 
T.A.R. 
Sicilia 
sezione 
di 
Catania 
ha 
sottoposto 
la 
questione 
alla 
Corte 
Costituzionale 
con 
ordinanza 
1O 
novembre 
1995, 
n. 
722(18), 
avvalendosi 
delle 
seguenti 
affermazioni: 
il 
potere 
esercitabile 
dal 
giudice 
amministrativo 
in 
sede 
cautelare 
eè 
di 
natura 
identica 
a 
quella 
del 
potere 
spettantegli 
in 
sede 
di 
merito 
e, 
conseguentemente, 
deve 
ritenersi 
che 
il 
giudice 
della 
cautela 
possa 
spingersi 
fin 
dove 
puoè 
quello 
dell'ottemperanza. 


In 
realtaè 
eè 
opportuno 
liberare 
il 
campo 
da 
eventuali 
equivoci 
derivanti 
dal 
fatto 
che 
il 
termine 
merito 
ha, 
come 
eè 
noto, 
due 
diversi 
significati 
a 
seconda 
che 
si 
parli 
di 
processo 
di 
merito 
o 
di 
giurisdizione 
di 
merito. 


La 
locuzione 
processo 
di 
merito 
eè 
contrapposta 
a 
processo 
cautelare, 
e 
sta 
ad 
indicare 
la 
fase 
in 
cui 
si 
decide 
in 
via 
definitiva 
il 
ricorso, 
fermo 
restando 
che 
una 
questione 
rientrante 
nella 
giurisdizione 
di 
legittimitaè 
resta 
in 
tale 
ambito. 


La 
locuzione 
giurisdizione 
di 
merito 
eè 
invece 
contrapposta 
a 
giurisdi-
zione 
di 
legittimitaè 
, 
e 
sta 
ad 
indicare 
che 
il 
giudice 
puoè 
avvalersi 
anche 
di 
poteri 
sostitutivi. 


Anche 
la 
sentenza 
della 
Corte 
Costituzionale 
n. 
8 
del 
1o 
febbraio 
1982(19) 
fa 
dichiaratamente 
riferimento 
al 
processo 
di 
merito 
e 
non 
alla 
giu-
risdizione 
di 
merito; 
il 
processo 
di 
merito 
eè 
inteso 
come 
lo 
strumento 
che 
con-

(17) 
Ordinanze 
18 
maggio 
1994, 
n. 
358 
e 
15 
marzo 
1995, 
n. 
178, 
in 
Giurist. 
amm. 
sic., 
1996, 
372. 
(18) 
Ordinanza 
1O 
novembre 
1995, 
n. 
722, 
in 
Gazz. 
Uff. 
Serie 
spec., 
n. 
34 
del 
21 
agosto 
1996. 
(19) 
Corte 
cost., 
1o 
febbraio 
1982, 
n. 
8 
in 
www.cortecostituzionale.it 
La 
suddetta 
sentenza 
ha 
statuito 
che 
l'art. 
125 
Cost. 
sancisce 
il 
doppio 
grado 
per 
la 
giurisdizione 
dei 
Tribunali 
amministra-
tivi 
regionali 
non 
solo 
per 
il 
processo 
di 
merito, 
ma 
anche 
per 
quello 
cautelare. 

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

sente¨di¨anticipare,¨sia¨pure¨a¨titolo¨provvisorio,¨l'effetto©tipico©del©provvedi-
mentofinale©delgiudice,che¨e©¨quello¨di¨annullamento,¨sempre¨nell'ottica¨della¨
giurisdizione¨di¨legittimita©¨.¨

D'altronde,¨la¨stessa¨Corte,¨con¨successiva¨sentenza¨22¨aprile¨1991¨

n.¨175¨(20),¨ha¨precisato¨che¨ûle¨sospensioni¨ammesse¨dalla¨giurispru-
denza¨amministrativa,¨in¨presenza¨di¨dinieghi¨o¨di¨omissioni¨della¨pub-
blica¨amministrazione...¨in©nessun©caso,...¨mirano¨a¨fare¨ottenere¨quel¨sod-
disfacimento¨dell'interesse¨sostanziale¨che¨solo¨dall'azione¨amministrativa¨
puo©¨essere¨realizzatoý.¨
Queste¨erano¨le¨problematiche¨che¨si¨agitavano¨prima¨della¨riforma¨
della¨legge¨205¨(21).¨

L'intervento¨normativo¨nel¨suo¨complesso,¨nel¨suo¨intento¨di¨rifor-
mare¨anche¨la¨materia¨dei¨riti¨accelerati,¨non¨e©¨tuttavia¨esente¨da¨alcune¨
contraddittorieta©¨,¨scaturenti¨dal¨fatto¨che¨mentre¨al¨giudice¨adito¨per¨le¨
opportune¨misure¨attuative¨si¨assegnano¨i¨medesimi¨poteri¨del¨giudizio¨
di¨ottemperanza,¨il¨quadro¨normativo¨della¨legge¨ha¨accentuato¨i¨carat-
teri¨di¨strumentalita©¨e¨provvisorieta©¨,¨attribuendo¨in¨certo¨qual¨modo¨un¨
significato¨recessivo¨al¨provvedimento¨cautelare¨rispetto¨al¨giudizio¨di¨
merito¨(22).¨

(20)¨Corte¨cost.,¨22¨aprile¨1991,¨n.¨175¨in¨Cons.©Stato,¨1991,¨II,¨1497.¨
(21)¨Per¨avere¨una¨idea¨dell'acceso¨dibattito¨che¨si¨e©¨acceso¨in¨passato¨cfr.¨S. 
Giacchetti,¨
L'esecuzionedellestatuizionigiudizialineiconfrontidellaP.A.elaforestadiScherwood,©inwww.giu-
st.it/articoli/giacchetti_esecuzione.htm,¨9,¨il¨quale¨sancisce¨che¨potrebbe¨ritenersi¨periocolosa¨la¨tesi¨
di¨conferire¨al¨giudice¨della¨cautela¨poteri¨di¨merito,¨perche©¨in¨contrasto¨con¨un¨ordinamento¨fon-
dato¨sui¨principi¨della¨separazione¨dei¨poteri,¨della¨responsabilita©¨e¨del¨consenso,¨propri¨di¨una¨
democrazia¨avanzata,¨ad¨una¨pubblica¨amministrazione¨che¨potra©¨anche¨lavorare¨male¨che¨
comunque¨risponde¨di¨cio©¨che¨fa¨sul¨piano¨gerarchico,¨politico-elettorale¨e¨giudiziale¨si¨avrebbe¨a¨
sostituire¨d'autorita©¨un¨giudice¨che¨potra©¨anche¨essere¨illuminato¨ma¨che¨non¨risponde¨a¨nessuno¨
e¨che,¨pur¨se¨esperto¨giurista¨e¨in¨perfetta¨buona¨fede,¨non¨puo©¨avere¨quella¨conoscenza¨puntuale¨
e¨concreta¨della¨situazione¨controversa¨che¨ha¨invece¨chi¨da¨sempre¨ci¨vive¨dentro.¨

Il¨danno¨per¨il¨buon¨andamento¨della¨pubblica¨amministrazione¨e¨per¨il¨sistema¨democratico¨
potrebbe¨essere¨enorme.¨Forse¨e©¨il¨caso¨di¨ricordare¨che¨nell'odierno¨acceso¨dibattito¨sulla¨revi-
sione¨costituzionale¨dei¨poteri¨del¨giudice¨il¨termine¨garantismo©ricorre¨spesso:¨ma¨ricorre¨in¨oppo-
sizione¨a¨giurisdizionalismo,¨come¨esigenza¨di¨garanzia¨contro©lo¨strapotere¨del¨giudice:¨e©¨cioe©¨
espressione¨di¨un'esigenza¨sempre¨piu©¨acutamente¨avvertita¨dalla¨coscienza¨sociale,¨che¨potrebbe¨
rendere¨un¨boomerang©l'esigenza¨diametralmente¨opposta¨teorizzata¨dal¨T.A.R.¨Pericolosa¨perche¨,¨
in¨contrasto¨con¨un¨ordinamento¨fondato¨sul¨principio¨di¨legalita©¨,¨si¨traduce¨nella¨creazione¨di¨
una¨nuova¨norma¨di¨costituzione¨materiale¨attributiva¨di¨poteri¨speciali¨e¨innominati¨al¨giudice¨
amministrativo¨in¨sede¨cautelare,¨e¨cioe©¨con¨la¨creazione¨di¨una¨norma¨rivoluzionaria.¨

Ma¨a¨quest'ultimo¨riguardo¨si¨puo©¨osservare¨che¨non¨e©¨detto¨affatto¨che¨la¨parte¨debole¨sia¨
necessariamente¨il¨ricorrente.¨Questo¨poteva¨accadere¨in¨un¨sistema¨fondato¨sugli¨interessi¨opposi-
tivi;¨ma¨in¨un¨sistema¨sempre¨piu©¨fondato¨sugli¨interessi¨pretensivi¨e¨sul¨principio¨dell'assalto¨alla¨
diligenza,¨per¨cui¨tutti¨vogliono¨dai¨pubblici¨poteri¨piu©¨di¨quanto¨i¨pubblici¨poteri¨possano¨ragio-
nevolmente¨dare,¨non¨e©¨infrequente¨che¨sia¨proprio¨l'amministrazione¨la¨parte¨debole.¨

Cfr.¨dello¨stesso¨autore¨Il©giudizio©di©ottemperanza©nella©giurisprudenza©del©Consiglio©di©giusti-
zia©amministrativa,in¨www.giust.it/articoli/giacchetti_ottemperanza.htm#8©

(22)¨CintoliO 
F.,¨L'esecuzione©cautelare©tra©effettivita©della©tutela©e©giudicato©amministrativo,¨
in¨Dir.©Proc.©Amm.vo,¨I,¨2002,¨65.¨

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©3454

Basti©considerare©l'accentuazione©della©connessione©tra©decisione©caute-
lare©e©di©merito,©la©priorita©che©la©concessione©della©tutela©cautelare©comporta©
nella©fissazione©della©data©di©trattazione©del©ricorso©nel©merito,©nonche¨©la©
introduzione,©come©nel©sistema©francese,©del©pagamento©di©una©sanzione©
qualora©dall'esecuzione©del©provvedimento©possano©derivare©effetti©
irreversibili©(23).©

La©ratio¨sottesa©al©recepimento©normativo©del©diritto©giurisprudenziale©
vivente©e©quella©di©garantire©il©principio©di©effettivita©della©tutela,©considerata©
momento©qualificante©della©tutela©cautelare©laddove©il©momento©della©cogni-
zione©e©dell'esecuzione©sembrano©strettamente©collegati.©

Si©tratta©ora©di©verificare©quale©significato©si©deve©conferire©al©contenuto©
precettivo©della©norma,©tenuto©conto©che©si©applicherebbero©i©principi©che©la©
giurisprudenza©ha©elaborato©in©materia©di©ottemperanza.©

Questo©anche©alla©luce©della©giurisprudenza©comunitaria(24),©nonche¨©
dell'art.©113©della©Costituzione.©

Al©giudice©amministrativo©compete©il©potere©di©ingerirsi©due©volte©nell'at-
tivita©dell'amministrazione:©prima©imponendo©una©linea©di©condotta©poi©effet-
tuando©il©controllo©su©di©essa,©attraverso©la©sostituzione©coattiva.©

La©trasformazione©del©processo©amministrativo©in©processo©di©accerta-
mento©e©condanna©si©completa©con©l'introduzione©di©strumenti©esecutivi©che©
realizzano,©fin©dalla©fase©cautelare,©la©sostituzione©del©giudice©all'amministra-
zione,©annullando©l'idea©della©radicale©separazione©tra©le©due©funzioni.©

Si©assiste,©dunque,©al©progressivo©abbandono©del©modello©tradizionale©e©
all'accoglimento©del©modello©dell'integrazione,©come©gia©da©tanti©anni©era©
stato©prospettato©(25).©

(23)©Cfr.©al©riguardo©J. 
Berthoud, 
E. 
Coent-Bochard, 
V. 
Haim, 
O. 
Yeznikian,©L'exe¨cu-
tion¨des¨de¨cisions¨dejustice,in©AJDA,864©ss.©Piu©in©generale©J. 
Woehrling,©La¨re¨forme¨du¨conten-
tieuxadministratifvue¨des¨tribunauxadministratifdepremiere¨instance,in©Dir.¨Proc.¨Amm.,1995,©
842©e©sulla©Legge©n.©2000/597©del©30©giugno©2000©relativa©ai©re¨fe¨re¨davanti©alle©giurisdizioni©ammi-
nistrative,©C. 
Silvestri,©Il¨sistema¨dei¨re¨fe¨re¨s,in©Foro¨it.,©1998,©V,©c.©9©ss.;©G. 
Paleologo,©Modo¨
di¨lavoro¨dei¨consigli¨di¨stato¨italiano¨efrancese¨in¨sede¨giurisdizionale,in©Estratto¨dalvolume¨ûIcon-
siglidistato¨diFranciaed'Italia,¨acuradiGiovanniPaleologoý,Giuffre¨,©1998,©15.©Per©una©panora-
mica©sul©processo©amministrativo©tedesco©v.©W. 
Heilek,©Cenni¨sulla¨giustizia¨amministrativa¨in¨
Baviera/Germania,in©www.diritto.it/articoli/amministrativo/heilek.htm,©1©ss.©
(24)©Corte©di©Giustizia©CE,©19©giugno©1990,©n.©213,©caso©Factortame,in©Foro¨it.,©1990,©VI,©c.©
498.©Cfr.©al©riguardo©G. 
Barbagallo,©Influenze¨dell'ordinamento¨comunitario¨sulla¨tutela¨giurisdi-
zionale,in©Sovranazionalita©europea:¨posizioni¨soggettive¨e¨normazione,¨Quaderni¨del¨Consiglio¨di¨
Stato,©Torino,©2000,©32©nonche¨©E. 
Casetta,©Le¨trasformazioni¨del¨processo¨amministrativo,in©
www.giust.it/articoli/casetta_trasformazioni.htm¨p.©2,©in©cui©si©fa©riferimento©alle©decisioni©del©caso©
Zuckerfabrik,©21©febbraio©1991,©C-143/88©e©C-92/89©e©del©caso©Atlanta,©9©novembre©1995,©C-465/©
93,©dove©si©enuncia©il©principio©in©base©al©quale©la©tutela©non©puo©limitarsi©alla©sospensione©dell'ef-
ficacia©dell'atto©impugnato,©potendosi©estendere©alla©concessione©di©misure©positive.©
(25)©M.©Nigro,©Il¨giudicato¨amministrativo¨e¨il¨processo¨di¨ottemperanza,in©Il¨giudizio¨di¨
ottemperanza,¨Atti¨del¨XXVII¨convegno¨di¨studi¨di¨scienza¨dell'amministrazione,¨17-19¨settembre,©
Milano,©1983,©83;©A. 
Scola, 
A. 
Trentin,©Il¨nuovo¨processo¨amministrativo,©Maggioli,©2©ed.©2002,©
66.©

3464RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

I©problemi©potrebbero©continuare©a©sussistere©in©ordine©ai©limiti©di©
ammissibilita©delle©ordinanze©cosiddette©propulsive,©che©per©quanto©adottate©
in©sede©di©giurisdizione©generale©di©legittimita©costituiscono©esercizio©di©stru-
mentalita©cautelare©e©non©si©limitano©a©sospendere©l'efficacia©dell'atto©impu-
gnato©ma©ordinano©anche©all'amministrazione©l'adozione©di©provvedimenti©o©
comportamenti©ulteriori©a©diretta©tutela©dell'interesse©sostanziale©del©
ricorrente.©

In©base©all'orientamento©maggioritario©mancava©qualsiasi©elemento©per©
poter©sostenere©che©nel©diritto©vivente©fosse©posto©il©principio©che©il©giudice©
cautelare©avesse©gli©stessi©poteri©del©giudice©dell'ottemperanza(26).©

La©stessa©Adunanza©plenaria,©con©la©sentenza©n.©6/1982,©ammette©
l'esecuzione©di©ordinanze©di©sospensione©rimaste©di©fatto©ineseguite,©
ma©non©prevede©affatto©la©possibilita©di©ordinare©l'adozione©di©un©provve-
dimento.©

Poco©prima©dell'entrata©in©vigore©della©legge©205/2000©il©Consiglio©di©
Stato©si©era©pronunciato,©confermando©un©precedente©orientamento©(27)©
con©ordinanza©30©maggio©2000©n.©2586,©nel©senso©che,©in©caso©di©annulla-
mento©di©diniego©questo©potesse©essere©fatto©solo©con©sentenza©e©non©
ordinato©all'amministrazione,©dimostrando©una©certa©propensione©per©la©
sospensiva©tout©court,©coincidente©con©il©soddisfacimento©della©pretesa©
del©ricorrente©(28).©

Oggi©e©un©dato©assolutamente©acquisito©che©la©tutela©cautelare©non©vada©
circoscritta©alla©sospensione©dei©provvedimenti©positivi,©ma©anche©a©quelli©
negativi,©alla©luce©del©principio©di©effettivita©della©tutela©giurisdizionale,©al©
fine©di©evitare©che©ad©un©intero©settore©di©interessi©legittimi©come©quello©degli©
interessi©pretensivi,©venga©apprestata©una©tutela©parziale©e©inadeguata(29).©

Eé,©dunque,©evidente©come©la©legge©n.©205©segni©la©emersione©sul©piano©
processuale©degli©interessi©legittimi©pretensivi©e©che©si©stia©delineando©una©
Amministrazione©che©esercita©i©suoi©poteri©che©non©solo©incidono©negativa-
mente,©ma©che©emanano©provvedimenti©ampliativi©della©sfera©giuridica©del©
destinatario(30).©

La©vicenda©delle©ordinanze©propulsive©culmina©nella©recente©ordinanza©
del©Consiglio©di©Stato,©la©n.©253©del©9©gennaio©2001,©che©riconosce©senza©

(26)©Cfr.©sul©punto©S. 
Giacchetti,©L'esecuzionedellestatuizionigiudiziali..,©cit.©
(27)©Cons.©Stato,©V,©21©giugno©1996,©n.©1210,©in©Sospensive,6530.©
(28)©G. 
saporito,©Sospensive©di©provvedimenti©negativi:©cosa©si©puo©imporre©all'amministra-
zione?,in©www.giust.it/cds1*cds5_2000-2586.htm,2.©
(29)©Sul©dibattito©relativo©alla©questione©prima©della©L.©205©del©2000©cfr.©A. 
Travi,©La©tutela©
cautelare©nei©confronti©dei©dinieghi©diprovvedimenti©e©delle©omissioni©della©P.A.,in©Diritto©cautelare©
nei©confronti©dei©dinieghi©diprovvedimentie©delle©omissioni©della©P.A.,in©Dirittoprocessuale©ammini-
strativo,©I,©1990,331;©A. 
DI 
Cuia,©La©sospensione©dell'esecuzione©delprovvedimento©impugnato©nel©
processo©amministrativo,in©www/us.untn.ot/cardozo/Obiter_dictum/dicuia.html,28.©
(30)©Si©tratta©della©distinzione©classica©tra©Eingriffsverwaltung©e©Leistungsverwaltung.©Cfr.©al©
riguardo©M. 
Clarich,©Introduzionealcommentoallalegge21luglio2000n.©202diriformadelpro-
cesso©amministrativo,in©www.diritto.it/articoli/amministrativo/clarich.htmls,©5.©

CONTRIBUTIEDIEDOTTRINAE3474

mezziEterminiEunaEequiparazioneEtraEgiudicatoEcautelareE(oEgiudicatoEaEfor-
mazioneEprogressivaEperEusareEunaEterminologiaErisalenteEaENigro)(31)EeEgiu-
dicatoEveroEeEproprio,EconEconseguenteEattrazioneEnell'ambitoEdelleEmisureE
attuativeEdell'interoEregimeEdell'ottemperanza,EcheEvieneEdefinitaEottempe-
ranzaEcautelare(32).E

NonEsiEpuo©nascondere,Etuttavia,EunaEcertaEperplessita©cheEderivaEpro-
prioEdallaEvalorizzazioneEinterpretativaEdell'art.E3EdellaEleggeE205/2000.

EéEevidenteEcomeElaEcautelaEneiEconfrontiEdeiEprovvedimentiEnegativiE
implichiEun'attivita©sostitutivaEdelEgiudiceEamministrativo,EinEquantoEe©voltaE
adEanticipareEgliEeffettiEfavorevoliEperEilEricorrente.E

Nell'ipotesi,EadEesempio,Edell'ammissioneEconEriservaEadEunaEprovaEoraleE
diEunEconcorso,EilErigettoEdellaEdomandaEfinaleEdovrebbeEcomportareElaEcadu-
cazioneEdellaEmisuraEcautelare;Ecos|©comeEpuo©portareEallaEmedesimaEconclu-
sioneElaEconnotazioneEpretensivaEdell'interesseElegittimoEconferitaEaEchiE
richiedeEun'autorizzazioneEambientaleEoElaEtensioneEversoEunEbeneEdellaEvitaE
inEgenere(33).E

Ora,Etuttavia,EnelEnuovoEprocessoEamministrativoEallaEaccentuazioneEdel-
l'importanzaEdell'esecuzioneEdellaEfaseEcautelareEsiEaccompagnaEunEfenomenoE
recessivoEdellaEstessa.E

InnanziEtutto,ElaEfaseEesecutiva,ElungiEdall'essereEautonomaErispettoEaE
quellaEcautelare,Ee©strettamenteEcorrelataEaEquellaEcautelare,EanziEsiEponeE
comeEunaEmanifestazioneEdelEmedesimoEgiudizio.EInEsecondoEluogoElaEl.E205E
faEesplicitoEricorsoEaEformeEalternativeEdiEstrumentiEdiEprotezioneEdellaEsitua-
zioneEgiuridicaEsoggettivaEdelEricorrente,EcomeElaErisarcibilita©deiEdanniEeElaE
conseguenteEpossibilita©diEcomminareElaEcauzioneEall'AmministrazioneElaE
qualeEassicurerebbeEcos|©l'eventualeEobbligazioneErisarcitoriaEconEunEimpegnoE
diEcarattereEfinanziario.EInfine,EnuovaEconfigurazioneElegislativaEdelEgiudizioE
abbreviatoEex©art.E23-bis,EilEqualeEprevedeEinEdeterminateEmaterieEunoEspazioE
applicativoEmoltoEridottoEdellaEsospensiva,EpotendoEilEgiudiceEchiamatoEaEpro-
nunciarsiEsullaEdomandaEcautelare,EfissareElaEdataEdiEfissazioneEnelEmeritoE
qualoraEaccertiElaEcompletezzaEdelEcontraddittorioEeElaEsussistenzaEdelEfumus©
boni©iuris©eEdelEpericulum©inEmora(34).E

TuttoEcio©potrebbeErealizzareEunEveroEeEproprioEridimensionamentoEdellaE
portataEapplicativaEsiaEdellaEmisuraEcautelare,EsiaEdelleEmisureEesecutiveE
stesse.E

(31)EM.ENigro, 
Giustizia©amministrativa,EBologna,E1979,E228.E
(32)ECons.EStato,Eord.E9EgennaioE2001,En.E253,EinECons.©Stato,E2001,EI,E120.ECriticoEe©F. 
Cin-
tioli,EL'esecuzione©cautelare©tra©effettivita©della©tutela©e©giudicato©amministrativo,inEDir.©Proc.©
Amm.vo,EI,E2002,E87EeEdelloEstessoEautore,EOsservazioni©sul©nuovoprocesso©cautelare©amministrativo,E
inEUrb.©app.,2001,E237Ess.E
(33)ECfr.EalEriguardoEG. 
Sorrentino,EIl©Giudice©amministrativo,©per©la©tutela©cautelare,©riuni-
fica©ilpoteredistribuito©trapiu©organicompetenti©in©materia©ambientale,inEDirittoprocessuale©ammi-
nistrativo,I,E1995,E155.E
(34)ESulEpuntoEN. 
Saitta,ERiti©abbreviati©e©tutela©cautelare:©un©passo©indietro?,inEwww.giu-
st.it/articoli/saittan-tutela©cautelare.htm,7.E

3484RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©sistema©francese©potrebbe©dare©uno©spunto©in©tal©senso,©considerato©
che©in©tale©ordinamento©la©problematica©relativa©all'esecuzione©delle©mesures¨
d'urgence¨e©appena©accennata©nel©dibattito©dottrinale(35),©sia©perche¨il©
ricorso©alla©cauzione©ha©fino©ad©ora©dato©buoni©risultati,©sia©perche¨l'utilizzo©
della©suspension¨d'exe¨cution¨rimane©alquanto©circoscritto.©

Vero©e©che©l'introduzione©della©legge©n.©2000-597©del©30©giugno©2000©
relativa©ai©re¨fe¨re¨davanti©alle©giurisdizioni©amministrative©potrebbe©cambiare©
la©situazione,©in©quanto©ha©potenziato©la©tutela©cautelare©che,©di©fatto,©era©
rimasta©poco©attuata.©

Eécurioso©vedere©come,©mentre©la©legge©205©tenta©di©porre©un©argine©al©
successo©della©tutela©cautelare,©di©cui©l'attuale©processo©amministrativo©e©in©
parte©vittima,©nell'ordinamento©francese©assistiamo©ad©un©fenomeno©quasi©
contrario.©

Considerato©che©il©dato©normativo©non©affronta©il©problema©che©scaturi-
sce©da©una©equiparazione©tra©ordinanza©propulsiva©e©sentenza,©puo©darsi©che©
lo©strumento©migliore©per©evitare©possibili©storture©sia©proprio©l'uso©della©
cauzione.©

L'art.©3©della©legge©205©del©2000©ha©infatti©introdotto©nel©processo©ammi-
nistrativo©la©possibilita©di©subordinare©la©concessione©o©il©diniego©della©
misura©cautelare©richiesta©dal©ricorrente©alla©prestazione©di©una©cauzione,©
anche©mediante©fideiussione,©e©cio©sulla©base©della©possibilita©che©il©T.A.R.©
ha©ora©di©conoscere©le©pretese©di©risarcimento©danni©derivanti©dal©comporta-
mento©illegittimo©della©P.A.(36)©

Eépossibile,©comunque,©asserire©con©sicurezza©che©nel©nostro©ordina-
mento©e©ora©possibile©rinvenire©un©disfavore©legislativo©nei©confronti©della©
consolidazione©dell'assetto©di©interessi©sulla©base©dell'ordinanza©cautelare,©in©
quanto©la©spinta©innovativa©e©ormai©tutta©proiettata©verso©l'accelerazione©del©
processo©di©merito©e©in©ogni©caso©verso©l'esecuzione©coattiva©della©pronunzia©
della©sentenza©di©primo©grado,©che©e©comunque©emanata©sulla©base©di©una©
cognizione©piena(37).©

L'arretramento©dei©poteri©dell'ottemperanza©proprio©all'emanazione©
della©sentenza©esecutiva©in©primo©grado,©nonche¨la©maggiore©accentuazione©

(35)©R. 
Chapus,©Droit¨du¨contienteux¨administratif,©9©ed.,©2001,©1036.©
(36)©F. 
Brunetti,©Brevi¨note¨in¨tema¨di¨cauzione¨nel¨nuovo¨processo¨amministrativo,in©
www.giust.it/articoli/brunetti_cauzione.htm,2.©
(37)©Sul©tema©G. 
Avanzini,©L'esecuzione¨delle¨sentenze¨del¨giudice¨amministrativo¨non¨passate¨
in¨giudicato¨tra¨dirittopositivo¨ed¨effettivita©¨della¨tutela,in©Giur.¨cost.,©1990,©1251©ss.,©sulla©pronun-
cia©della©Corte©Costituzionale©12©dicembre©1998,©n.©406©che©ha©rigettato©la©questione©di©incostitu-
zionalita©dell'art.©37©L.©1034/1971,©dell'art.©27©comma©1©n.©4©R.D.©1054/1024©e©degli©artt.©90©e©91©
R.D.©642/1907©nella©parte©in©cui©prevedono©che©il©giudizio©di©ottemperanza©possa©essere©proposto©
esclusivamente©avverso©le©sentenze©gia©passate©in©giudicato;©C. 
Cavalieri,©L'esecuzione¨delle¨sen-
tenze¨di¨primo¨grado¨ex¨art.¨10¨L.¨205/2000:¨una¨estensione¨del¨giudizio¨di¨ottemperanza¨o¨speciale¨
procedimento¨cautelare¨inpendenza¨delricorso¨in¨appello?¨in©www.giust.it/articoli/calvieri_esecuzio-
ne.htm;©G. 
Verde,©Attivita©¨delprincipio¨nulla¨executio¨sine¨titulo,in©Riv.¨dir.¨proc.,©1999,©963©ss.;©
B. 
Graziosi,©Giudizio¨di¨ottemperanza¨ed¨esecuzione¨delle¨sentenze¨di¨primo¨grado,in©Dir.¨proc.¨
amm.,©1997,©451©ss.©

CONTRIBUTI©DI©DOTTRINA©3494

di©un©concetto©di©giudicato©a©formazione©progressiva,©potrebbe©risolvere,©in©
termini©deflattivi,©la©problematica©dell'ottemperanza©cautelare,©oltre©che©
porre©un©freno©alla©cosiddetta©cautelarizzazione©del©processo©amministrativo.©

Ne¨d'altronde©puo©sottacersi©che©la©preferenza,©accordata©al©momento©
acceleratorio©verso©la©definizione©del©giudizio©rispetto©al©momento©cautelare,©
e©stata©da©sempre©perseguita©dal©legislatore,©che©gia©nel©lontano©1978©con©la©
legge©n.©1,©all'art.©5,©in©materia©di©opere©pubbliche,©aveva©assegnato©al©giudice©
il©termine©massimo©di©quattro©mesi©per©la©discussione©del©ricorso©e©limitato©
a©solo©sei©mesi©la©durata©del©processo©cautelare.©

Ora,©la©stessa©Corte©costituzionale,©con©la©recente©pronuncia©n.©179©del©
2002(38),©ha©dichiarato©che©nel©processo©amministrativo©la©tempestivita©ela©
effettivita©della©tutela©anche©cautelare©sono©ormai©completamente©assicurate.©

Al©fine,©dunque,©di©risolvere©potenziali©conflitti©e©soddisfare©le©esigenze©
di©un©processo©giusto©e©tempestivo,©ma©nello©stesso©tempo©garantista©e©con©
ampi©poteri©di©cognizione©e©di©esecuzione,©parrebbe©opportuno©avvalersi©del©
criterio©della©natura©delle©cose(39),©che©suggerisce©di©utilizzare©le©esperienze©
dell'epoca©in©cui©il©giurista©e©chiamato©ad©operare,©mantenendo©un'adeguata©
aderenza©alla©realta©.©

Avv. 
MariA 
VittoriA 
LumettI 


(38)©Ordinanza©della©Corte©cost.©n.©179©del©2002,©in©www.cortecostituzionale.it 
gia©alla©nota©
n.©10.©
(39)©Per©approfondimento©cfr.©F. 
Cintioli,©L'esecuzione 
cautelare 
tra 
effettivitaà 
della 
tutela 
e 
giudicato 
amministrativo,in©Dir.©Proc. 
Amm.vo,©I,©2002,©63,©nonche¨,©citati©dallo©stesso©autore:©
Montesquieu,©Lo 
spirito 
delle 
leggi,©Prefazione,©Classici©politici,©a©cura©di©S. 
Cotta,Torino,©
1952;©F. 
Merusi,©La 
natura 
delle 
cose 
come 
criterio 
di 
armonizzazione 
comunitaria 
nella 
disciplina 
degli 
appaltipubblici,in©Riv. 
It. 
Dir. 
Pubbl. 
com.,©1997,©39;©G. 
DE 
GiorgI 
Cezzi,©Processo 
ammini-
strativo 
e 
giurisdizione 
esclusiva: 
profili 
di 
un 
diritto 
in 
trasformazione,in©Dir. 
Proc. 
Amm.,2000,©
736.©

RecensioniRecensioni
GiustinA 
Noviello, 
PaolO 
Sordi, 
EnniO 
AntoniO 
Apicella, 
VitO 
TenorE 
(con 
coordinamento 
di 
GiustinA 
Tenore), 
ûLe 
nuove 
controversie 
sul 
pubblico 
impiego 
privatizzato 
e 
gli 
uffici 
del 
contenziosoý, 
dopo 
il 
testo 
unicosulpubblicoimpiego,IIed., 
Milano,2001, 
conprefazionedell'Avvocato 
Generale 
dello 
Stato 
PliniO 
Sacchetto. 


Giunge©alla©seconda©edizione©questo©apprezzato©volume,©curato©da©
quattro©studiosi©di©eclettica©estrazione©intermagistratuale,©che©per©i©suoi©
vasti©ed©aggiornati©richiami©giurisprudenziali©e©dottrinali©si©colloca©come©
un©sicuro©punto©di©riferimento©per©avvocati,©magistrati,©studiosi©e©per©i©
pubblici©dipendenti©addetti©al©contenzioso©del©lavoro©presso©la©pubblica©
amministrazione.©

L'art.©68©del©d.lgs.©3©febbraio©1993,©n.©29,©oggi©art.©63,©d.lgs.©30©marzo©
2001,©n.©165©(testo©unico©sul©pubblico©impiego)©ha©devoluto©al©giudice©ordi-
nario,©in©funzione©di©giudice©del©lavoro,©la©quasi©totalita©delle©controversie©
relative©ai©rapporti©di©lavoro©alle©dipendenze©delle©pubbliche©amministra-
zioni,©in©precedenza©spettanti©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©
amministrativo.©Inoltre©la©difesa©della©pubblica©amministrazione,©per©
la©maggior©parte©delle©controversie©lavoristiche,©viene©attribuita©ai©suoi©
stessi©dipendenti,©che©dovranno©affrontare©in©prima©persona©l'udienza©
(art.©417-bis 
c.p.c.)©in©luogo©dell'Avvocatura©dello©Stato©o©di©avvocati©
interni©ed©esterni.©

La©novella©legislativa©pone©rilevanti©problemi©di©carattere©giuridico©e©di©
riconversione©professionale©per©avvocati,©magistrati©e,©soprattutto,©per©i©pub-
blici©dipendenti©in©precedenza©addetti©ai©tradizionali©e©preesistenti©ûuffici©del©
contenziosoý.©

Il©volume,©alla©luce©del©recente©testo©unico©sul©pubblico©impiego©(d.lgs.©

n.©165©del©2001)©e©dell'accordo©quadro©su©conciliazione©e©arbitrato©del©23©gen-
naio©2001,©tende©a©fornire©un©lineare©quadro©di©riferimento©sulle©modifiche©
sostanziali©e©processuali©intervenute©nel©contenzioso©lavoristico©contro©la©
pubblica©amministrazione©alla©luce©dell'ormai©vasta©produzione©giurispru-
denziale©e©dottrinale.©Di©entrambe©il©testo©da©conto©puntualmente,©senza©tut-
tavia©ridursi©a©mera©esposizione©delle©varie©tesi©contrapposte.©Al©contrario,©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

su©ogni©questione©di©rilievo,©esso©prende,©meditatamente,©posizione,©s|©da©
inserirsi©con©piena©dignita©ed©autorevolezza©scientifiche©nel©dibattito©sulla©
materia.©Oltre©ai©doverosi©richiami©normativi,©giurisprudenziali©e©dottrinali,©
il©volume©analizza©l'udienza©innanzi©al©giudice©del©lavoro©e©i©relativi©incom-
benti©processuali.©

Il©testo©offre©inoltre©utili©suggerimenti©sulle©tecniche©di©redazione©degli©
atti©defensionali©e©sulla©impostazione©della©difesa©della©pubblica©amministra-
zione,©mutuati©dall'esperienza©dell'Avvocatura©dello©Stato.©Vengono©infine©
prospettate©alcune©soluzioni©per©la©migliore©organizzazione©degli©Uffici©per©
la©gestione©del©contenzioso©del©lavoro.©

Il©manuale,©nell'ormai©ampio©panorama©degli©studi©dedicati©al©conten-
zioso©del©lavoro©pubblico,©si©caratterizza©per©la©attenta©ricognizione©di©tutta©
la©giurisprudenza©intervenuta©in©materia,©basilare©referente©per©tutti©gli©ope-
ratori©del©settore.©

Il©testo©e©completato©da©un'ampia©appendice©contenente©le©decisioni©
della©magistratura©del©lavoro©sulle©piu©attuali©questioni)©e©da©una©raccolta©
dei©testi©normativi©rilevanti,©tra©cui©il©predetto©testo©unico©del©2001.©

Cons. 
FilippO 
CurcurutO 


Consigliere 
della 
sezione 
lavoro 
della 
Corte 
di 
Cassazione 


***©

VitO 
poli, 
vitO 
tenore, 
û[ 
procedimenti 
amministrativi 
tipici 
e 
il 
diritto 
di 
accesso 
nelle 
forze 
armate» 
(nella 
giurisprudenza 
delle 
magistrature 
supe-
riori), 
presentazione 
del 
Capo 
di 
Stato 
Maggiore 
della 
Difesa, 
Milano, 
2002, 
pp. 
743, 
prezzo 
50 
euro. 


L'accurato©ed©aggiornato©studio©monografico,©curato©da©due©magistrati©
del©Consiglio©di©Stato©e©della©Corte©dei©Conti,©colma©una©rilevante©lacuna©
editoriale,©fornendo,©alla©luce©dei©piu©autorevoli©apporti©giurisprudenziali©e©
dottrinali,©sia©un©aggiornato©studio©riguardo©all'incidenza©della©legge©7©ago-
sto©1990©n.©241©sull'attivita©dell'amministrazione©militare,©che©un'approfon-
dita©trattazione©dei©principali©procedimenti©amministrativi©delle©forze©armate©
(accesso©agli©atti,©procedimenti©disciplinari,©trasferimenti,©sospensioni©caute-
lari,©valutazioni©in©sede©di©avanzamento,©reclutamento©del©personale,©valuta-
zioni©sull'uso©di©stupefacenti©da©parte©di©militari,©etc.).©

Il©testo,©attraverso©l'analisi©puntuale©della©ristrutturazione©dell'ammini-
strazione©militare©(capitolo©I),©delle©norme©sul©procedimento©amministrativo©
e©sul©diritto©di©accesso©(capitoli©II©e©III)©e©dei©piu©rilevanti©procedimenti©tipici©
(capitoli©IV-VII),©costituisce©non©solo©un©saggio©scientifico©di©diritto©ammini-
strativo©militare,©ma©anche©un©alto©contributo©manualistico©al©percorso©di©
formazione©accademica©e©di©aggiornamento©istituzionale©del©personale©mili-
tare©(ufficiali©e©sottufficiali),©ed©un©utile©referente©öricco©di©segnalazioni©giu-


RECENSIONI©353 


risprudenziali©e©dottrinali©öper©una©migliore©comprensione©e©risoluzione,©da©
parte©degli©uffici©amministrativi©delle©forze©armate,©delle©questioni©giuridico-
amministrative©poste©dalla©realta©quotidiana.©

Il©saggio,©per©l'autorevolezza©degli©autori,©l'aggiornamento©delle©fonti©
normative©ed©il©taglio©volutamente©concreto©e©ûgiurisprudenzialeý,©rappre-
senta,©infine,©un©valido©ausilio©per©gli©avvocati©interessati©al©contenzioso©mili-
tare,©per©magistrati©amministrativi,©per©gli©addetti©agli©uffici©relazioni©con©il©
pubblico©(u.r.p.)©e©per©il©personale©addetto©agli©uffici©del©contenzioso©delle©
amministrazioni©militari.©

Il©volume©e©completato©da©una©utile©appendice©normativa,©che©offre©al©
lettore©i©principali©referenti©normativi©che©disciplinano©i©procedimenti©ammi-
nistrativi©tipici©delle©forze©armate.©

Degli©stessi©autori©e©imminente©l'uscita©di©un©aggiornato©codice©delle©
leggi©amministrative©rilevanti©per©la©gestione©dei©procedimenti©tipici©delle©
forze©armate.©

Avv. 
EnniO 
AntoniO 
ApicellA 


Avvocato 
dello 
Stato 



Serviziinformatici
estatistici
Serviziinformatici
estatistici
DOMANDE 
DA 
PORSI 
QUANDO 
SI 
CERCA 
IN 
UNA 
BANCA 
DATI 
GIURIDICA 


ûPer¨un¨avvocato¨i¨fatti¨esistono¨per¨essere¨sfidati¨(...)¨Questa¨mela¨non¨
e©¨una¨mela.¨Winser¨ricordava¨le¨sagge¨parole¨del¨suo¨tutor 
alla¨scuola¨di¨giu-
risprudenza¨di¨quarant'anni¨prima¨mentre¨il¨grand'uomo¨estraeva¨una¨mela¨
verde¨dagli¨abissi¨della¨sua¨giacca¨lisa¨e¨la¨brandiva¨davanti¨a¨se¨per¨farla¨
ispezionare¨a¨un¨uditorio¨prevalentemente¨femminile:¨ûPuo©¨sembrare 
una¨
mela,¨ragazze,¨puo©¨avere¨l'odore 
di¨una¨mela,¨la¨consistenza 
di¨una¨melaý¨i
nsinuante¨öûma¨tintinna 
come¨una¨mela?ý¨öe¨prende¨da¨un¨cassetto¨della¨
cattedra¨un¨vecchio¨coltello¨per¨il¨pane¨e¨colpisce.¨La¨mela¨si¨trasforma¨in¨
una¨pioggia¨di¨gesso.ý¨(1)¨

Oggi¨e©¨ancora¨possibile¨colpire 
la¨mela¨con¨un¨coltello¨e¨sfidare¨cos|©¨i¨
fatti?¨

Oggi¨e©¨ancora¨valido¨il¨metodo¨induttivo¨per¨cui¨da¨un¨certo¨numero¨di¨
casi¨particolari¨si¨arriva¨a¨una¨conclusione¨valida¨per¨una¨ben¨maggiore¨
estensione¨di¨casi?¨

La¨premessa¨per¨cui¨tali¨possibilita©¨siano¨ancora¨valide¨e©¨che¨il¨teatro¨di¨
gioco¨sia¨quello¨da¨sempre¨conosciuto,¨quello¨di¨cui¨i¨protagonisti¨ricordano¨
le¨misure,¨le¨asperita©¨,¨gli¨echi,¨in¨una¨parola¨le¨regole¨e¨tutte¨le¨possibilita©¨
che¨quelle¨regole¨permettono.¨

Ma¨i¨protagonisti¨di¨oggi¨conoscono¨ancora¨il¨teatro¨di¨gioco?¨

Oltre¨che¨sull'esperienza¨la¨cognizione¨delle¨regole¨si¨basa¨sulla¨possibi-
lita©¨di¨venire¨a¨conoscenza¨di¨tutte¨le¨variabili¨che,¨nel¨tempo,¨interferiscono¨
nel¨campo.¨

Per¨cui¨la¨possibilita©¨per¨i¨protagonisti¨di¨continuare¨a¨conoscere¨il¨tea-
tro¨di¨gioco¨e©¨avere¨la¨continua¨opportunita©¨di¨accesso¨a¨tutti¨gli¨elementi¨
che¨entrano¨in¨campo¨e¨modificano¨le¨regole.¨

Oggi¨gli¨addetti¨in¨campo¨giuridico¨hanno¨questa¨opportunita©¨?¨

La¨risposta,¨teorica,¨e©¨senz'altro¨affermativa.¨

Ma¨la¨risposta¨empirica¨e©¨coincidente¨con¨quella¨teorica?¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Cioe©¨in¨pratica¨questa¨opportunita©¨e©¨reale¨ed¨effettiva¨o,¨invece,¨e©¨solo¨in 
fieri? 


Vediamo¨allora,¨per¨cercare¨di¨trovare¨una¨risposta¨empirica,¨come¨in¨
effetti¨funziona¨questa¨opportunita©¨.¨

Quando¨parliamo¨di¨opportunita©¨di¨essere¨aggiornati¨in 
tempo 
reale¨
delle¨modifiche¨delle¨regole¨in¨campo¨giuridico¨parliamo¨senz'alcun¨dubbio¨
di¨aggiornamento¨in¨rete.¨

Ora¨ci¨sono¨due¨modi¨per¨entrare¨nella¨rete:¨
Il¨primo¨e©¨quello¨di¨entrare¨ûnella¨rete¨e¨immagino¨di¨avere¨le¨stesse¨
sensazioni¨di¨un¨antico¨romano¨che¨entra¨nella¨Biblioteca¨di¨Alessandria.¨L|©¨
c'e©¨tutto,¨o¨quasi,¨ma¨puo©¨anche¨essere¨molto¨difficile¨trovare¨quello¨che¨
cerco.¨Da¨cio©¨scaturisce¨quello¨che¨ritengo¨uno¨degli¨aspetti¨(...)¨piu©¨interes-
santi¨nell'utilizzo¨della¨rete:¨l'addestramento¨a¨cercare¨l'informazione¨con¨
strategie¨articolate¨ed¨efficaci;¨la¨possibilita©¨di¨favorire¨il¨passaggio¨(...)¨da¨
fruitore¨passivo¨di¨informazioni¨preconfezionate¨da¨media¨di¨ogni¨genere¨a¨
cacciatore¨attivo¨di¨informazione.¨Lo¨sviluppo¨di¨abilita©¨critiche¨e¨progettuali¨
(...).¨La¨possibilita©¨(...)¨di¨raffinare¨la¨ricerca¨con¨una¨sorta¨di¨ragionamento¨
diagnostico¨con¨inclusioni¨ed¨esclusioni¨(...)¨la¨possibilita©¨di¨personalizzare¨
le¨strategie¨di¨ricercaý(2);¨
Il¨secondo¨e©¨quello¨del¨faraone¨che¨ûrimprovero©¨Toth¨per¨aver¨
inventato¨la¨scrittura,¨perche¨,¨sosteneva,¨minacciava¨di¨distruggere¨la¨
memoria¨(...).¨Qualunque¨spostamento¨della¨sede¨della¨memoria¨sembra¨
turbare¨profondamente¨l'uomo¨e¨ovviamente¨ogni¨tecnologia¨comporta¨
una¨dislocazione¨di¨questo¨tipo:¨l'invenzione¨della¨scrittura¨ha¨trasferito¨
la¨memoria¨dal¨corpo¨al¨testo¨(...)¨quando¨la¨memoria¨e¨l'elaborazione¨del-
l'informazione¨(ossia¨il¨pensiero)¨mutano¨sede¨(...)¨e©¨per¨fare¨qualcosa¨di¨
nuovo¨(...)¨cos|©¨l'invenzione¨dell'alfabeto¨ha¨reso¨possibile¨il¨pensiero¨indi-
vidualeý¨(3)¨cos|©¨ora¨la¨creazione¨della¨rete¨ha¨dislocato¨la¨memoria¨collet-
tiva¨in¨un¨non¨luogo¨diffuso¨e¨immateriale¨su¨tutto¨il¨globo¨che¨trascende¨
l'insieme¨delle¨somme¨di¨tutti¨i¨dati¨in¨esso¨presenti¨che¨l'interazione¨dei¨
dati¨supera¨la¨semplice¨addizione¨per¨l'intrecciarsi¨degli¨stessi¨in¨plurime¨
modalita©¨connettive.¨
La¨prima¨modalita©¨considera¨la¨rete¨un¨luogo¨dove¨cercare,¨la¨seconda¨
come¨una¨memoria¨da¨esplorare.¨Questa¨questione,¨che¨puo©¨sembrare¨teo-
rica,¨implica¨invece¨una¨differenziazione¨di¨base¨dal¨momento¨che¨anche¨i¨siti¨
si¨distinguono¨in¨siti¨di¨luogo¨e¨siti¨di¨memoria.¨
Perche¨il¨problema¨di¨fondo¨della¨rete¨e©¨la¨sua¨estensione.¨Ma¨estensione¨
di¨che?¨Estensione¨in¨che¨senso?¨Eécioe©¨un'estensione¨spaziale¨o¨un'estensione¨
di¨memoria?¨
In¨campo¨giuridico¨e©¨un'estensione¨di¨tutte¨le¨norme¨e¨le¨giurisdizioni¨o¨
un'estensione¨nelle¨norme¨e¨nelle¨giurisdizioni?¨


SERVIZI¨INFORMATICI¨E¨STATISTICI¨

Sembra¨un¨paradosso,¨ma¨non¨lo¨e¨.¨Data¨l'enorme¨estensione¨delle¨
norme¨e¨delle¨giurisdizioni¨e©¨fondamentale¨capire¨se¨navigando¨in¨tale¨mole¨
s'intravede¨la¨possibilita©¨spaziale¨di¨percorrerla¨tutta¨per¨giungere¨al¨risultato¨

o¨non¨si¨puo©¨far¨altro¨che¨percorrere¨mappe¨prefissate¨per¨cercare¨l'approdo¨
desiderato.¨
Quando¨sfoglio¨una¨rivista¨cartacea¨so¨cosa¨cerco,¨so¨come¨cercarlo,¨mi¨
fermo¨al¨punto¨voluto,¨secondo¨sistemi¨di¨ricerca¨universalmente¨riconosciuti¨
e¨soprattutto¨dati¨una¨volta¨per¨sempre.¨

Quando¨invece¨sfoglio¨una¨ricerca¨in¨rete¨cosa¨sfoglio?¨

Pagine¨scelte¨da¨me¨o¨da¨chi¨ha¨creato¨quei¨percorsi?¨

Un¨utente¨tempo¨fa¨mi¨chiedeva:¨ma¨non¨sara©¨limitante¨cercare¨in¨un¨
universo¨predeterminato,¨scelto¨da¨altri?¨

Cioe©¨,¨in¨pratica,¨non¨saranno¨i¨compilatori¨dei¨repertori¨a¨fare¨la¨giuri-
sprudenza,¨e¨non¨certo¨in¨nome¨del¨popolo¨italiano?¨Altri¨mi¨chiedevano¨
invece:¨ma¨la¨possibilita©¨casuale¨di¨trovare¨proprio¨la¨sentenza¨che¨fa¨al¨caso¨
mio¨non¨viene¨cos|©¨perduta?¨

Io¨d'altronde¨mi¨sono¨posto¨spesso,¨navigando,¨un'altra¨domanda:¨ma¨in¨
rete¨quante¨volte¨devo¨imparare¨a¨leggere?¨

Una¨volta¨imparato¨l'alfabeto¨arabo¨da¨sinistra¨a¨destra,¨l'indicizzazione¨
cronologica¨e¨quella¨un¨po'¨piu©¨soggettiva¨dei¨thesaurus, 
non¨dovevo¨piu©¨
andare¨a¨scuola¨di¨lettura.¨

In¨rete¨invece¨ogni¨sito,¨ogni¨rivista¨on 
line, 
ha¨le¨sue¨regole¨di¨lettura¨a
nche¨cangianti¨nel¨tempo¨öe¨devo¨continuamente¨imparare¨a¨leggere¨i¨vari¨
sistemi¨di¨lettura¨che¨i¨creatori¨di¨siti¨di¨continuo,¨per¨legge¨di¨concorrenza,¨
s'inventano.¨

E¨singolarmente¨ad¨ogni¨sistema¨di¨lettura¨ottengo¨risultati¨di¨ricerca¨
diversi,¨per¨cui¨ho¨cominciato¨a¨farmi¨la¨confusa¨domanda:¨ma¨la¨legge¨in¨
rete¨e©¨la¨legge¨della¨rete?¨

Chi¨mi¨conduce¨cioe©¨ai¨risultati¨se¨le¨modalita©¨d'interrogazione¨mutano¨
ad¨ogni¨carta¨che¨navigo?¨

Chi¨determina¨i¨percorsi¨se¨quello¨che¨trovo¨cambia¨mutando¨l'ordine¨
degli¨addendi?¨

Non¨e©¨che¨ormai¨la¨giurisprudenza¨suprema¨e©¨quella¨delle¨scelte¨edito-
riali?¨

Domande¨senza¨risposte¨perche¨se¨il¨mezzo¨e©¨nuovo¨anche¨i¨conduttori¨
sono¨costretti¨a¨navigare¨a¨tentoni.¨

Vediamo¨un¨esempio:¨ho¨scelto¨una¨questione¨di¨appalto,¨i¨titoletti¨della¨
massima¨recitano:¨Appaltatore¨&¨Diritto¨&¨Obbligo¨&¨Danno¨&¨Terzo.¨

I¨risultati¨in¨due¨diverse¨banche¨dati¨sono¨rispettivamente:¨

1.¨data¨base:¨
2425¨precedenti¨alla¨parola¨Appaltatore;¨
134¨precedenti¨aggiungendo¨la¨coppia¨di¨parole¨Diritto¨&¨Obbligo;¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

39©precedenti©aggiungendo©la©parola©Danno;©

15©precedenti©aggiungendo©la©parola©Terzo.©

2.©data©base:©

1715©precedenti©alla©parola©Appaltatore;©

37©precedenti©aggiungendo©la©coppia©di©parole©Diritto©&©Obbligo;©

10©precedenti©aggiungendo©la©parola©Danno;©

2©aggiungendo©la©parola©Terzo.©

Cosa©determina©questa©differenza?©

La©differenza©e©determinata©dall'intervento©umano:©le©massime©usano,©e©
non©potrebbe©essere©altrimenti©essendo©create©da©uomini©dissimili,©parole©
non©sempre©coincidenti.©Per©cui©quando©diciamo©che©la©Legge©in©Rete©e©la©
Legge©della©Rete©non©parliamo©di©un©complotto©di©qualcuno,©o©peggio©di©
qualcosa,©ma©dell'esistenza©di©un©meccanismo©interagente©di©uomini©e©mac-
chine©che©determina©una©realta©aldila©di©qualsiasi©volonta©.©

Come©reagire©a©questo©stato©di©fatto?©Dobbiamo©considerarla©una©
ûtrasformazione©antropologica©che©ha©il©suo©perno©proprio©sul©(...)©pro-
cesso©di©spersonalizzazione©che©alla©fine©potrebbe©implementare©la©trasfor-
mazione©della©nostra©specie©in©un©unico©organismo©interagente:©un©animale©
planetario,©o©un©gigantesco©computer©biologico,©una©collettivita©di©cervelli©
collegati©tra©di©loro.ý©(4)©

O©pensare©che©sia©un'esagerazione?©Ma©d'altronde©vediamo©come©
Turani©nella©Repubblica©del©24©febbraio©2002©definisce©ûla©premessa©che©
il©mercato©(cioe©l'insieme©delle©centinaia©di©migliaia©di©persone©che©tutti©
i©giorni©comprano©e©vendono©titoli,©obbligazioni,©valute,©ecc.)©abbia,©
attraverso©vie©misteriose,©una©sua©intelligenza,©una©sua©capacita©di©vedere©
``oltre''ý.©

Come©sfuggire©a©questa©sorta©di©intelligenza©collettiva©che©ci©plasma?©
Agamben©suggerisce©una©possibilita©:©ûl'esilio©permette©di©pensare©una©via©
d'uscita©(...).©Con©un©ardito©rovesciamento,©la©vera©essenza©(...)©dell'uomo©
non©consiste©piu©nella©semplice©iscrizione©in©una©comunita©data,©ma©coincide©
piuttosto©con©quell'elemento©inquietante©che©Sofocle©aveva©definito©
``superpolitico-apolide''.ý(5)©cioe©io©soggetto©della©rete,©per©sfuggire©ai©per-
corsi©prefissati,©mi©pongo©in©esilio©dalle©regole©di©consultazione,©scelgo©volta©
per©volta©da©vero©superpolitico-apolide©le©modalita©d'interrogazione,©le©sintassi©
di©ricerca,©le©strategie©di©navigazione©e©solo©cos|©m'impossesso©della©carta©
del©mondo©ridiventando©soggetto©della©ricerca.©Ribadendo©ûLa©necessita©di©
essere©presente©al©gioco©(...)©per©riappropriarsi©(...)©di©una©cittadinanza©a©
pieno©titolo©che©chiede©continuamente©di©progettare©e©di©riconfigurare©cio©di©
cui©si©fa©esperienzaý(6)©

ûQuando©gli©uomini©riacquisteranno©di©nuovo©un©rapporto©diretto©con©il©
prodotto©del©loro©lavoro©si©assumeranno©anche©con©gioia©quella©responsabi-
lita©del©lavoro©che©oggi©non©hannoý(7).©


SERVIZI¨INFORMATICI¨E¨STATISTICI¨

Il¨cercatore 
in 
esilio 
e¨quindi¨il¨navigatore¨che¨ha¨capito¨come¨Starnone¨
che¨il¨mezzo¨elettronico¨da©¨ûuna¨sorprendente¨mancanza¨di¨controllo¨sulla¨
scansione¨delle¨sequenze.¨(...)¨La¨macchina¨mi¨ha¨piegato¨alle¨leggi¨del¨suo¨
funzionamento,¨mi¨ha¨abbagliato¨con¨la¨sua¨velocita©,¨con¨le¨sue¨strepitose¨
prestazioni.¨(...)¨Il¨testo¨del¨computer¨e©¨abbagliante¨ma¨ingannevole,¨quello¨
cartaceo¨e©¨opaco¨ma¨sincero.ý¨(8)¨

Per¨cui¨occorre¨ûreimpastare¨innanzitutto¨dentro¨di¨noi¨il¨vecchio¨e¨il¨
nuovo.ý¨(8)¨Per¨evitare¨che¨i¨ûmutamenti¨(...)¨ci¨cambino¨in¨profondita©¨.ý¨(8)¨

Perche¨il¨pericolo¨ûche¨incombe¨ora¨(...)¨ha¨frammentato¨la¨nostra¨psi-
che¨e¨ci¨ha¨reso¨schiavi¨della¨velocita©¨ý¨(9)¨facendoci¨correre¨ûil¨rischio¨di¨
una¨perdita¨della¨capacita©¨di¨sintesi¨e¨degli¨strumenti¨culturali¨necessari¨per¨
esprimere¨la¨propria¨identita©¨e¨la¨propria¨conoscenza.ý¨(10)¨

Sembra¨un'esagerazione,¨ma¨se¨sintetizziamo¨l'allarme¨di¨Blonsky¨e¨
Desnoes¨nel¨concetto¨di¨ûperdita¨di¨controlloý¨ci¨accorgiamo¨che¨
quest'espressione¨fotografa¨la¨situazione¨in¨cui¨operiamo¨le¨ricerche¨giuridi-
che.¨La¨necessita©¨della¨velocita©¨e¨l'immediatezza¨delle¨risposte¨telematiche¨
non¨ci¨lasciano¨il¨tempo¨di¨porci¨ne¨domande¨ne¨dubbi¨per¨cui¨siamo¨sempre¨
piu©¨dipendenti¨da¨un¨mezzo¨che,¨come¨spiegavo¨prima,¨e©¨teleguidato¨öe¨
non¨puo©¨essere¨altrimenti¨data¨la¨mole¨dei¨dati¨e¨le¨necessita©¨della¨concor-
renza¨ödalle¨scelte¨editoriali.¨

Per¨evitare¨di¨farsi¨impostare¨da¨altri¨le¨possibili¨scelte¨processuali¨
occorre¨sfuggire¨alle¨maglie¨dei¨percorsi¨prefissati¨dai¨siti¨editoriali¨che¨prede-
terminano¨le¨modalita©¨e¨le¨vie¨della¨ricerca¨e¨impongono¨risultati¨giurispru-
denziali¨obbligati.¨

Da¨qui¨il¨senso¨del¨percorso¨evocato¨da¨Agamben:¨scegliere¨l'identita©¨di¨
cercatore 
in 
esilio 
per¨divenire¨soggetto 
della 
ricerca 
perche¨ûfarsi¨soggetto¨di¨
costruzione¨del¨sapere¨vuol¨dire¨finalmente¨a¨pieno¨titolo¨farsi¨artefice¨del¨
mondoý(11)¨

Dott.©Tommaso©Capezzone©

Bibliografia©

(1)¨John©Le©Carre©,¨Single 
& 
single, 
Feltrinelli.¨
(2)¨Maria©D'Ambrosio,¨L'agire 
narrativo: 
verso 
la 
costruzione 
di 
un 
tes-
suto 
ûlogico-sensoriale» 
in¨Orizzonti 
multimediali 
della 
formazione, 
Napoli,¨
Liguori,¨1999.¨
(7)¨W.©Reich,¨Psicologia 
di 
massa 
del 
fascismo, 
Milano,¨Mondadori,¨
1974.¨
(10)¨A.©Sainati,¨Supporto, 
soggetto, 
oggetto: 
forme 
di 
costruzione 
del 
sapere 
dal 
cinema 
ai 
nuovi 
media, 
1998.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

WebgrafiA 


(2)©PaolO 
Renzi,©Favorisce©la©caccia,©di©conoscenza.©
(3)©DerricK 
DE 
Kerckhove,©Tele©ma,©1998.©
(4)©FrancO 
Prattico,©L'insegnante©del©duemila©sara©un©navigante©del©
sapere.©
(5)©GiorgiO 
Agamben,©Politica©dell'esilio.©
(8)©DomenicO 
Starnone,©Una©macchina©portentosa,©fatata©che©ti©abba-
glia©e©riesce©a©cambiarti.©
(9)©MarshalL 
Blonsky, 
EdmundO 
Desnoes,©Non©bastapiu©fare©open-
sare,©bisogna©apparire,©se©no©scompari.©

SERVIZI©INFORMATICI©E©STATISTICI©

LA 
BANCA 
DATI 
PROFESSIONALE 
DELL'AVVOCATURA 
GENERALE 
DELLO 
STATO 


La©banca©dati©professionale©dell'Avvocatura©dello©Stato©e©stata©realizzata©
dal©Raggruppamento©di©imprese©che©assunto©l'appalto©della©realizzazione©
del©Nuovo©Sistema©Informativo.©

Ad©esso©ha©lavorato©la©dottoressa©Livia©Golisano©della©Unisys©Italia©
S.p.a.,©supportata©dal©personale©tecnico©impegnato©nel©progetto.©

La©realizzazione©della©banca©dati©e©stata©preceduta©da©una©fase©di©analisi©
alla©quale©hanno©collaborato©gli©avvocati©dello©Stato©a©suo©tempo©incaricati,©
al©fine©di©precisare©in©dettaglio©le©specifiche©esigenze©dell'Istituto©in©modo©
che©l'applicazione©fosse©il©piu©possibile©rispondente©alle©necessita©operative©e©
professionali©degli©avvocati©dello©stato.©

La©banca©dati©e©ora©attiva©e©contiene©un©certo©numero©di©pareri©del©
Comitato©Consultivo,©nonche¨vari©atti©defensionali;©essa©sara©alimentata©
anche©con©l'apporto©delle©Avvocature©Distrettuali,©dalle©quali©e©consultabile©
attraverso©la©rete©geografica©dell'Avvocatura.©

L'applicazione©restera©in©gestione©al©fornitore©durante©tutto©il©tempo©di©
completamento©del©progetto©relativo©al©Nuovo©Sistema©Informativo;©successi-
vamente©la©gestione©sara©assunta©direttamente©dall'Avvocatura©che©vi©provve-
dera©con©i©propri©tecnici.©

Per©la©segnalazione©di©eventuali©malfunzionamenti©e©utilizzabile©il©
numero©telefonico©del©Presidio©263©(dott.©Livia©Golisano),©ovvero©il©servizio©
assistenza©che©opera©anch'esso©presso©il©Presidio©e©risponde©al©numero©telefo-
nico©520.©

Come 
si 
cerca 
nella 
banca 
dati 
professionale 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 


Contenuto 
efunzioni 
della 
banca 
datiprofessionale 


La©banca©dati©professionale©contiene©il©testo©integrale©degli©atti©defensio-
nali©e©dei©pareri©ritenuti©di©interesse©generale.©

Essa©e©stata©pensata©con©l'obiettivo©di©consentire©agli©avvocati©dello©stato©
di©mettere©a©disposizione©dei©colleghi©quel©prezioso©patrimonio©di©esperienza©
e©di©professionalita©che©e©il©risultato©di©anni©di©attivita©e©di©studio,©al©fine©di©
migliorare©la©qualita©del©servizio©reso©per©l'istituto©e©di©curare©al©meglio©l'inte-
resse©pubblico.©

La©banca©potra©diventare©utile©strumento©di©ausilio©professionale©non©
solo©per©gli©avvocati,©ma©anche©per©lo©stesso©vertice©dell'Istituto©che©disporra©
costantemente©della©possibilita©di©verificare©la©linea©assunta©dall'Avvocatura©
nelle©principali©questioni©contenziose©e©consultive.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Documentipresentinella©banca©datiprofessionale©erelativiattributi©

La©banca©dati©professionale©contiene©i©testi©integrali©degli©atti©e©dei©
pareri,©ricercabili©per©parola©testuale.©

I©documenti©sono©anche©corredati©di©informazioni©ulteriori©che©costitui-
scono©attributi©dei©documenti©e©sono©utilizzabili©a©loro©volta©come©canale©di©
ricerca.©

Le©predette©informazioni©sono©in©larga©parte©recuperabili©dalla©base©dati©
gestionale,©e©possono©essere©divisi©in©due©gruppi:©

A)©Attributi©identificativi©del©documento©e©dell'affare©cui©esso©si©riferisce:©
numero©e©tipo©di©affare,©avvocatura©di©pertinenza,©nome©avvocato,©nomi©delle©
parti©difese©e©non©difese,©estremi©identificativi©del©documento©(estremi©di©pro-
tocollo©della©lettera,©estremi©di©registrazione©dell'atto©notificato©o©depositato).©

B)©Attributi©descrittivi©della©questione©giuridica:©riferimento©normativo,©
schema©di©classificazione©(per©l'individuazione©della©materia),©titoletto©
mobile,©eventuale©massima.©

Modalita©di©selezione©dei©documenti©da©inserire©nella©banca©dati©

La©banca©dati©professionale©e©orientata©al©servizio©dell'avvocato©dello©
stato,©il©quale©öoltre©alla©possibilita©di©consultare©la©banca©dati©öha©anche©
l'opportunita©di©formarla©con©il©proprio©contributo,©proponendo©direttamente©
i©propri©atti©defensionali©e©pareri©per©l'inserimento©nel©sistema.©

Gli©atti©e©pareri©di©cui©avvocati©propongono©l'inserimento©verranno©tra-
smessi©öattraverso©la©rete©di©trasmissione©dati©öin©un'area©di©ûanticameraý©
per©essere©visionate©da©uno©o©piu©ûselettoriý,©i©quali©öriscontrata©la©rile-
vanza,©la©non©ripetitivita©del©documento©rispetto©ad©altri©gia©presenti,©nonche¨
la©completezza©delle©informazioni©di©corredo©ödisporranno©l'inserimento©
in©banca©dati.©

La©soluzione©sopra©esposta©offre©il©pregio©di©decentrare©l'iniziativa©del©
reperimento©dei©documenti©valutabili©ai©fini©dell'inserimento,©valorizzando©il©
libero©apporto©degli©avvocati,©senza©perdere©il©vantaggio©di©affidare©ad©un©
organismo©unitario©la©selezione©e©l'inserimento©del©materiale©proposto©con©
criteri©omogenei.©

La©ricerca©

La©consultazione©della©banca©dati©e©fondata©su©modalita©di©interroga-
zione©intuitive©e©si©avvale©anche©dell'ausilio©di©strumenti©di©guida.©

Oltre©alle©ricerche©per©parola©testuale©e©possibile©effettuare©la©ricerca©
sugli©attributi©identificativi©del©documento©e©dell'affare©cui©esso©si©riferisce©
(numero©e©tipo©di©affare,©avvocatura©di©pertinenza,©nome©avvocato,©nomi©
delle©parti,©estremi©identificativi©del©documento),©nonche¨sugli©attributi©
descrittivi©della©questione©giuridica©(riferimento©normativo,©schema©di©classi-
ficazione,©titoletto©mobile,©eventuale©massima).©


SERVIZI©INFORMATICI©E©STATISTICI©

I©documenti©che©costituiscono©il©risultato©di©una©ricerca©possono©essere©
accantonati©e,©con©un©unico©comando,©e©possibile©effettuarne©la©memorizza-
zione©sul©PC©o©la©stampa.©

Ciascun©avvocato©inoltre©ha©la©possibilita©di©memorizzare©e©conservare,©
in©un'area©personale©gli©estremi©delle©ricerche©piu©frequenti©in©modo©che©i
nterrogando©periodicamente©la©banca©dati©öpossa©tenersi©sempre©al©cor-
rente©delle©novita©intercorse.©

La 
ricerca 
dei 
documenti 
dell'Avvocatura 


I©documenti©archiviati©nella©banca©dati©professionale©della©Avvocatura©
Generale©dello©Stato©sono©disponibili©in©modalita©Web©a©tutti©gli©utenti©
abilitati.©

Cio©significa©che,©tramite©il©browser©Internet 
Explorer,e©possibile©acce-
dere©alle©informazioni©registrate©nella©suddetta©banca©dati.©

Il©menu©permette©di©accedere©ad©un©certo©numero©di©funzionalita©che©
saranno©descritte©in©dettaglio©nei©paragrafi©successivi.©

La©stringa©di©ricerca©in©base©alla©quale©ricercare©i©documenti©ha©due©
interfacce©disponibili:©

la©maschera©di©ricerca 
semplice;©

la©maschera©di©ricerca 
avanzata.©

La 
maschera 
di 
ricerca 
semplice 


Tramite©la©maschera©di©ricerca©semplice©e©possibile©effettuare©la©ricerca©
di©un©documento©riempiendo©almeno©un©canale©di©ricerca©tra©i©seguenti©
campi:©

anno©affare©(formato©4©cifre);©

numero©affare;©

numero©protocollo;©

data©protocollo;©

data©inserimento©documenti©in©banca©dati;©

numero©(riferimenti©normativi);©

anno©(riferimenti©normativi);©

articolo©(riferimenti©normativi).©

Nei©campi©data©protocollo©e©data©inserimento©e©possibile©la©ricerca©per©
intervallo©di©valori.©

Occorre©inserire©solo©la©prima©data©per©ricercare©documenti©protocollati©
con©data©uguale©o©posteriore©a©quella©indicata.©

Occorre©inserire©solo©la©seconda©data©per©ricercare©documenti©protocol-
lati©con©data©uguale©o©anteriore©a©quella©indicata.©

Volendo©cercare©solo©i©documenti©protocollati©in©una©specifica©data©ripe-
terla©in©entrambe©i©campi.©

Analoghe©considerazioni©valgono©per©la©data 
di 
inserimento 
dei©docu-
menti©nella©banca©dati.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

I©campi©di©seguito©elencati©sono©inseriti©mediante©scelta©da©menu©a©
tendina:©

avvocatura;©

tipo©affare;©

tipo©documento;©

fonti©tipiche©o©generiche©(riferimenti©normativi);©

iterazione©articolo©(riferimenti©normativi).©

Per©il©tipo 
documento 
se©nel©menu©a©tendina©sulla©sinistra©si©seleziona©la©
voce©ûatto 
defensionaleý,©e©abilitato©il©secondo©menu©dove©e©possibile©specifi-
care©il©tipo©di©atto©defensionale.©

Nella©parte©centrale©della©maschera©e©disponibile©la©ricerca,©sui©canali©
testuali©di©seguito©elencati,©sulla©base©delle©parole©che©essi©contengono:©

testo©del©documento;©

massima;©

titolo©mobile.©

Per©ritrovare©i©documenti©che©contengono©contemporaneamente©piu©ter-
mini,©digitarli©separati©da©uno©spazio,©ad©esempio:©ûcasa 
sequestroý©(ricerca©
in©AND).©

Per©ritrovare©documenti©che©contengono©uno©dei©termini©elencati©sepa-
rarli©con©il©segno©uguale,©ad©esempio:©ûcasa 
= 
sequestroý©(ricerca©in©OR).©

La©selezione©della©casella©di©scelta©corrispondente©al©testo,©alla©massima 
oal©titolo 
mobile 
permette©di©indicare©in©quale©canale©devono©essere©presenti©
le©parole.©

La©ricerca©con©espansione©delle©parole,©attivabile©selezionando©la©casella©
di©scelta©espansione 
parole,©cerca©anche©le©parole©nella©forma©maschile,©nella©
forma©femminile©e©nelle©declinazioni©verbali.©

Il©tasto©pulisci©permette©di©ripulire©la©maschera©dai©valori©immessi.©

Il©tasto©ricerca©avanzata©permette©di©accedere©alla©maschera©per©la©
ricerca©avanzata.©

La 
maschera 
di 
ricerca 
avanzata 


Tramite©la©maschera©di©ricerca©avanzata©la©ricerca©puo©essere©compiuta©
anche©in©base©all'avvocato©redattore©dell'atto,©alla©parte©difesa©e©non©difesa,©
ai©riferimenti©normativi,©alla©classificazione©in©base©alla©questione©giuridica.©

Le©parti©che©compongono©la©stringa©della©ricerca©possono©essere©poste©
tra©loro©in©ûANDý©o©in©ûORý©e©indicarne©tramite©le©parentesi©la©precedenza©
nell'esecuzione.©

Avvocato 


Per©riempire©il©campo©avvocato 
bisogna©fare©clic©sul©collegamento©Avvo-
cato 
situato©nella©parte©sinistra©della©pagina©di©ricerca©avanzata.©

Successivamente©si©apre©la©finestra©che©consente©la©scelta©dell'avvocato©
da©un©elenco©aggiornato©dinamicamente©dalla©banca©dati©professionale.©


SERVIZI©INFORMATICI©E©STATISTICI©

Per©reperire©il©nome©dell'avvocato©e©possibile,©alternativamente,©proce-
dere©in©uno©dei©seguenti©modi:©

inserire©le©prime©lettere©del©nome©avvocato©nella©casella©di©testo,©cio©
permettera©di©scorrere©automaticamente©l'elenco©fino©al©prima©voce©corri-
spondente,©nell'ipotesi©che©essa©esista;©

scorrere©manualmente,©mediante©la©barra©di©scorrimento,©l'elenco©
degli©avvocati©visualizzato©tramite©il©menu©a©tendina.©

Per©trasferire©il©nome©dell'avvocato©nell'opportuno©canale©di©ricerca©della©
maschera©di©ricerca©avanzata:©selezionare©un©nominativo©dall'elenco©e©fare©
doppio©clic©su©di©esso.©

Schema 
di 
classificazione 
questione 
giuridica 


Per©riempire©il©campo©materia 
bisogna©fare©clic©sul©collegamento©Materia 
situato©nella©parte©sinistra©della©pagina©di©ricerca©avanzata.©

Successivamente©si©apre©la©finestra©che©consente©la©scelta©della©materia©
da©un©elenco©aggiornato©dinamicamente©dalla©banca©dati©professionale.©

Nella©parte©piu©alta©della©finestra©e©presente©la©lista©aree©di©interesse.©La©
selezione©di©una©area©di©interesse©consente©di©ristringere©la©visualizzazione©
alle©sole©voci©di©primo©livello©che©vi©fanno©riferimento.©

Mediante©la©selezione©di©una©voce©di©primo©livello©e©possibile©visualiz-
zare©tutte©le©relative©voci©di©secondo©livello©nel©riquadro©sottostante.©

Mediante©la©selezione©di©una©voce©di©secondo©livello©e©possibile©visualiz-
zare©tutte©le©relative©voci©di©terzo©livello©nel©riquadro©sottostante©e/o©di©spo-
starla©all'interno©dell'opportuno©canale©di©ricerca©nella©pagina©principale.©

Per©eseguire©la©ricerca©occorre©fare©le©seguenti©azioni:©

1.©scegliere©una©voce©dal©menu©a©tendina©Area 
di 
interesse 
per©restrin-
gere©il©numero©voci©visualizzate©nell'area©di©testo©primo©livello.©
2.©fare©clic©su©una©voce©presente©nel©Primo 
livello 
per©visualizzare©le©
eventuali©sottovoci©nell'area©di©testo©Secondo 
livello.©
3.©compariranno©le©voci©nell'area©di©testo©Secondo 
livello;©
4.©fare©clic©su©una©voce©presente©nel©Secondo 
livello 
per©visualizzare©le©
eventuali©sottovoci©nell'area©di©testo©Terzo 
livello;©
5.©compariranno©le©voci©nell'area©di©testo©Terzo 
livello.©
Per©trasferire©la©voce©scelta©nell'opportuno©canale©di©ricerca©della©
maschera©di©ricerca©avanzata:©selezionare©una©voce©dall'elenco©e©fare©doppio 
clic 
su©di©essa.©

Per©chiudere©la©finestra:©fare©clic©sul©tasto©Chiudi.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Parte 
difesa 
e 
parte 
non 
difesa 


Per©riempire©il©campo©parte 
difesa 
bisogna©fare©clic©sul©collegamento©
Parte 
difesa 
situato©nella©parte©sinistra©dello©schermo©della©pagina©di©ricerca©
avanzata.©

Successivamente©si©apre©la©finestra©che©consente©la©scelta©della©parte©
difesa©da©un©elenco©aggiornato©dinamicamente©dalla©banca©dati©professio-
nale.©

Per©eseguire©la©ricerca©occorre©fare©le©seguenti©azioni:©

1.©scrivere©la©parte©cercata©nella©casella©di©testo;©
2.©fare©clic©sul©tasto©ricerca 
per 
parole;©
3.©se©la©ricerca©ha©avuto©esito©positivo,©le©voci©cercate©compariranno©
sottoforma©di©elenco©nella©area©di©testo©sottostante.©
Per©trasferire©la©voce©scelta©nell'opportuno©canale©di©ricerca©della©
maschera©di©ricerca©avanzata:©selezionare©una©voce©dall'elenco©e©fare©doppio 
clic 
su©di©essa.©

Per©chiudere©la©finestra:©fare©clic©sul©tasto©Chiudi.©

Mascheramento 


Inoltre©e©consentito©il©mascheramento©dei©termini,©utilizzando©nella©
casella©di©testo©uno©o©entrambi©i©caratteri©?©e©*.©

Il©carattere©?©permette©di©mascherare©un©singolo©carattere©nella©stringa©di©
caratteri©da©ricercare.©Il©carattere©*©permette©di©mascherare©piu©caratteri.©

Per©la©parte 
non 
difesa 
valgono©indicazioni©analoghe©a©quanto©qui©espo-
sto©per©la 
parte 
difesa.©

Riferimenti 
Normativi 


Per©riempire©il©campo©riferimenti 
normativi 
bisogna©fare©clic©sul©collega-
mento©Riferimenti 
normativi 
situato©nella©parte©sinistra©dello©schermo©della©
pagina©di©ricerca©avanzata.©

Successivamente©si©apre©la©finestra©che©consente©la©scelta©dei©riferimenti©
normativi©da©un©elenco©aggiornato©dinamicamente©dalla©banca©dati©profes-
sionale.©

Per©eseguire©la©ricerca©occorre©fare©le©seguenti©azioni:©

1.©riempire©almeno©uno©dei©canali©di©ricerca;©
2.©fare©clic©sul©tasto©OK;©
3.©se©la©ricerca©ha©avuto©esito©positivo,©le©voci©cercate©compariranno©
sottoforma©di©elenco©nella©area©di©testo©sottostante.©
Per©trasferire©una©voce©nell'opportuno©canale©di©ricerca©della©maschera©
di©ricerca©avanzata:©selezionare©una©voce©dall'elenco©e©fare 
doppio 
clic©su©di©
essa.©


SERVIZI©INFORMATICI©E©STATISTICI©

Per©eliminare©contemporaneamente©tutti©i©valori©immessi©nei©canali©di©
ricerca©dei©riferimenti 
normativi:©fare©clic©sul©tasto©azzera 
campi.©

Per©chiudere©la©finestra:©fare©clic©sul©tasto©Chiudi.©

Testo, 
massima, 
titolo 


Per©riempire©il©campo©testo 
bisogna©fare©clic©sul©collegamento©Testo 
situato©nella©parte©sinistra©dello©schermo©della©pagina©di©ricerca©avanzata.©

Successivamente©si©apre©la©finestra©che©permette©di©digitare©il©testo©nella©
casella©di©testo©e©poi,©facendo©clic©sul©tasto©Aggiungi,©di©inserire©direttamente©
nel©canale©di©ricerca©la©parola©scelta.©

Eépossibile©inserire©direttamente©piu©parole.©Si©e©scelto©di©utilizzare,©dove©
le©funzionalita©dell'applicativo©lo©richiedevano,©la©seguente©convenzione©
riguardo©ai©simboli©indicanti©gli©operatori©logici:©

per©l'AND©logico©si©usa©il©singolo©ûspazio 
vuotoý©tra©due©parole;©

per©l'OR©logico©si©usa©il©simbolo©û=ý©tra©due©parole.©

Per©inserire©una©o©piu©parole©nel©campo©Testo 
della©maschera©di©ricerca©
avanzata:©

1.©digitare©la©parola©da©cercare©nella©casella©di©testo;©
2.©fare©clic©sul©tasto©Aggiungi.©
Per©consultare©i©sinonimi:©fare©clic©sul©tasto©Sinonimi.©Anche©questi©ter-
mini©possono©essere©aggiunti©nel©canale©di©ricerca©eseguendo©le©operazioni©
descritte©sopra.©

Per©chiudere©la©finestra:©fare©clic©sul©tasto©Chiudi.©

La©realizzazione©di©una©ricerca©avanzata©e©possibile©grazie©all'utilizzo©
degli©operatori©logici©AND©e©OR©in©quanto©essi©permettono©di©combinare©
ulteriormente©tra©loro©le©parole©nel©canale©di©ricerca.©

I©termini©possono©essere©messi©in©relazione©anche©in©base©alla©distanza©
tra©le©parole©tramite©il©pulsante©ûVicino 
aý.©

Tramite©il©pulsante©ûdistanza 
tra 
le 
paroleý©presente©nel©menu©sulla©sini-
stra©dello©schermo©puo©essere©variata©sia©la©distanza©tra©le©parole©sia©il©loro©
ordine©di©presentazione.©

Il©valore©standard©di©distanza©e©3.©

Per 
eseguire 
la 
ricerca 
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l'espressione 
cercata 
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maschera. 


Per©la©massima 
eil©titolo 
valgono©indicazioni©analoghe©a©quanto©qui©
esposto©per©il©testo.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il 
risultato 
della 
ricerca 


Il©risultato©della©ricerca©riporta©le©seguenti©informazioni:©

la 
stringa 
della 
ricerca 
eseguita; 


il 
numero 
dei 
documenti 
trovati; 


il 
numero 
dei 
documenti 
visualizzati. 


I©documenti©sono©presentati©in©ordine©decrescente©in©base©alla©data©di©
inserimento©in©banca©dati©con©la©visualizzazione©dei©seguenti©elementi:©

sigla 
avvocatura; 


tipo 
affare; 


numero 
affare; 


anno 
affare; 


titoletto 
mobile 
in 
minuscolo. 


In©virtu©della©stretta©integrazione©con©il©sistema©gestionale©un©collega-
mento©ipertestuale©sul©codice©dell'affare©legale©consente©l'accesso©diretto©alle©
informazioni©relative©allo©stato©all'affare.©

Analogamente©dal©sistema©gestionale©e©possibile©visualizzarne©diretta-
mente©i©documenti©pertinenti©presenti©nella©banca©dati©professionale.©

Per©mezzo©di©ulteriori©collegamenti©ipertestuali©si©richiamano©le©seguenti©
informazioni:©

massima; 


dettagli 
che 
comprendono: 


parte©difesa;©

parte©non©difesa;©

riferimenti©normativi;©

materia©(questione©giuridica);©

avvocato;©

dati©di©protocollo.©

testo 
evidenziate; 


Il©testo©evidenziato©viene©mostrato©solo©quando©si©e©compiuta©
una©ricerca©per©parola©sul©canale©ûtestoý.©Le©parole©trovate©sono©in©grassetto©
e©di©colore©blu.©

testo 
informato 
Word. 


Richiamando©la©voce©testo©Word©il©documento©viene©aperto.©Con©
il©pulsante©destro©del©mouse 
si©ha©la©possibilita©di©scaricare©il©documento©in©
locale©senza©aprirlo.©

titolo. 


Dott. 
CorradO 
DI 
BenedettO 
^Dott.ssA 
LiviA 
GolisanO 
della©UNISYS 
ItaliA 
S.p.A. 



IndicisistematiciIndicisistematici
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


La 
costituzione 
di 
parte 
civile 
nel 
processo 
penale. 
Atti1della1tavola1rotonda1
del171giugno12002.1Introduzione1di1LuigI 
Mazzella. 
Interventi1di:1
GuidO 
Calvi, 
PaolO 
VittoriO 
dI 
TarsiA 
dI 
Belmonte, 
GiovannI 
MariA 
Flick, 
GiuseppE 
Frigo, 
AntoniO 
Marini, 
GaetanO 
Pecorella, 
EmanuelE 
Squarcia. 
Comunicazioni1di:1GiannI 
CarlO 
Ferrero, 
StefanO 
Maccioni, 
UgO 
PiolettI 
.............. 
..... 
pag.1
EnniO 
AntoniO 
Apicella, 
recensione1a:1Iprocedimenti 
amministrativi 
tipici 
e 
il 
diritto 
di 
accesso 
nelleforze 
armate, 
di1Vito1Poli,1Vito1Tenore1....1.....1ý13521
FedericO 
Basilica, 
LuigI 
Mazzoncini, 
Il 
caso 
Raiway. 
Il 
diniego 
della 
cessione 
delle 
quote 
non 
denota 
un 
eccesso 
di 
potere. 
Il 
Tar 
Lazio 
torna 
ad 
occuparsi 
degli 
attipolitici 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý1821
FedericO 
Basilica, 
ChiarA 
Serafini, 
La 
ragionevole 
durata 
delprocesso 
alla 
luce 
di 
una 
recente 
proposta 
di 
modifica 
della 
legge 
Pinto 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý13291
MauriziO 
Borgo, 
Revoca 
della 
confisca 
nei 
procedimenti 
antimafia: 
regime 
delle 
spese 
utili 
alla 
conservazione 
dei 
beni 
. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
ý7161
TommasO 
Capezzone, 
Domande 
da 
porsi 
quando 
si 
cerca 
in 
una 
banca 
dati 
giuridica 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
ý13551
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Pubblica 
Amministrazione 
e 
tutela 
del 
cittadino 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý13191
FilippO 
Curcuruto, 
recensione1a:1Le 
nuove 
controversie 
delpubblico 
impiego 
privatizzato 
e 
gli 
uf
ff
ici 
del 
contenzioso, 
di1GiustinA 
Noviello, 
PaolO 
Sordi, 
EnniO 
AntoniO 
Apicella, 
VitO 
TenorE 
............ 
..... 
ý1351


370 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 
CorradO 
DI 
Benedetto, 
LiviA 
Golisano, 
Come©si©cerca©nella©banca©dati©
professionale©dell'Avvocatura©dello©Stato©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©pag.©361 
OscaR 
Fiumara, 
Sulla©legittimita©delle©tariffe©professionaliforensi©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
46 
OscaR 
Fiumara, 
Sull'illegittimita©di©un©regime©sanzionatorio©differenziato©dei©
non©residenti©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
59 
SergiO 
Laporta, 
L'indennita©difunzione©per©i©giudici©dipace©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
173 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
L'esecuzione©delle©misure©cautelari©del©giudice©
amministrativo©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
338 
SarrE 
Pirrone, 
Il©regime©tariffario©dell'importazione©delle©banane©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
137 
RobertO 
Sarra, 
Ricorso©avverso©il©silenzio©dell'Amministrazione:©un©freno©
all'estensione©dei©poteri©decisori©del©giudice©amministrativo©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
146 
2-S©E©N©T©E©N©Z©E©
CORTEDIGIUSTIZIAEUROPEA 
Plenum,©19febbraio2002,causaC-35/1999 
Comunita©europee©^Concorrenza©^Tariffa©obbligatoria©degli©onorari©d'avvo-
cato©^Deliberazione©del©Consiglio©nazionale©forense©^Approvazione©ministe-
riale©^Compatibilita©.©.........................................pag.©46 
Sez.5.,7marzo2002,causaC-145/1999 
Comunita©europee©^Diritto©di©stabilimento©e©libera©prestazione©dei©servizi©^
Accesso©alla©professione©di©avvocato©ed©esercizio©della©stessa.©............o 
» 
52 
Sez.6.,19marzo2002,causaC-224/2000 
Comunita©europee©^Principio©di©non©discriminazione©^Trasgressori©del©codice©
della©strada©^Trattamento©differenziato©su©base©al©luogo©di©immatricolazione©
del©veicolo©^Proporzionalita©...................................o 
» 
60 
CORTEDICASSAZIONE 
Sez.lavoro,16febbraio2002,n.2287 
Procedimento©civile©^Lavoro©(controversie©di)©^Incompetenza©del©Pretore©(a©
favore©del©Tribunale)©^Sopravvenuta©istituzione©del©giudice©unico©di©primo©
grado©^Conseguenze©derivanti©dall'attribuzione©delle©controversie©al©Tribunale©
in©composizione©monocratica©^Rilevanza©ai©soli©effetti©del©rito©applicabile.©
Ordinamento©giudiziario©^Magistrati©onorari©^Giudici©di©pace©^Compensi©^
Indennita©giudiziaria©^Non©spetta.©..............................o 
» 
173 



INDICISISTEMATICI 
371

TRIBUNALE 
DI 
REGGIO 
CALABRIA, 
sezo 
misure 
di 
prevenzione, 
19marzo2002(senza 
numero) 
Misure©di©prevenzione©^Patrimoniali©^Legge©n.©575/1965©^Confisca©disposta©
dal©Tribunale©e©successivamente©revocata©dalla©Corte©di©Appello©^Approvazione©
conto©di©gestione©^Opposizione©dell'ex©proposto©in©ordine©alla©imputazione©delle©
spese©sostenute©nell'ambito©del©relativo©procedimento©^Legittimazione©passiva©
dell'Agenzia©delle©entrate©e©dell'Agenzia©del©demanio©^Non©sussiste©^Legitti-
mazione©passiva©del©Ministero©dell'Economia©e©delle©Finanze©^Sussiste.©
Misure©di©prevenzione©^Patrimoniali©^Legge©n.©575/1965©^Confisca©disposta©
dal©Tribunale©e©successivamente©revocata©dalla©Corte©di©Appello©^Approvazione©
conto©di©gestione©^Opposizione©dell'ex©proposto©in©ordine©alla©imputazione©delle©
spese©sostenute©nell'ambito©del©relativo©procedimento©^Diversa©disciplina©delle©
ûspese©necessarie©o©utili©per©la©conservazione©e©l'amministrazione©dei©beniý©
(art.©2-octies, 
primo©comma©della©legge©n.©575/1965)©e©delle©ûsomme©per©il©
pagamento©del©compenso©all'amministratore,©per©il©rimborso©delle©spese©da©lui©
sostenute©per©i©suoi©coadiutori©e©quelle©di©cui©al©comma©4©dell'art.©2-septiesý©
(art.©2-octies, 
terzo©comma©della©legge©n.©575/1965)©^Imputabilita©allo©Stato©
delle©sole©somme©di©cui©all'art.©2-octies,©terzo©comma©della©legge©n.©575/1965©pago 
180 
TRIBUNALEDITRENTO,20novembre2001,n.1029 
Opposizione©ad©ingiunzione©fiscale©^Recupero©diritti©doganali©^Legittimita©del©
ricorso©all'ingiunzione©fiscale©come©atto©di©accertamento©tributario.©
Organizzazione©comune©del©mercato©europeo©delle©banane©^Interposizione©fitti-
zia©di©operatori©c.d.©ûnuovi©arrivatiý©^Legittimita©dell'applicazione©del©regime©
tariffario©intero©............................................o 
» 
141 
CONSIGLIODISTATO,Adunanza 
Plenaria, 
9gennaio2002,n.1 
Silenzio©della©P.A.©^Silenzio©rifiuto©^Art.©21-bis, 
legge©n.©1034/1971,©intro-
dotto©dall'art.©2©legge©n.©205/2000©^Poteri/doveri©del©G.A.©^Verifica©della©pre-
tesa©sostanziale©del©ricorrente©^Impugnazione©^Accertamento©della©violazione©
dell'obbligo©di©provvedere©^Natura©vincolata©.......................o 
» 
164 
TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEDELLAZIO,sez.3.-bis, 
6marzo2002,n.1682 
Silenzio©della©P.A.©^Silenzio©rifiuto©^Art.©21-bis, 
legge©n.©1034/1971,©intro-
dotto©dall'art.©2©legge©n.©205/2000©^Poteri/doveri©del©G.A.©^Verifica©della©pre-
tesa©sostanziale©del©ricorrente©^Impugnazione©^Accertamento©della©violazione©
dell'obbligo©di©provvedere©^Natura©vincolata©.......................o 
» 
168 
TRIBUNALE 
AMMINISTRATIVO 
REGIONALE 
DEL 
LAZIO, 
sez.2., 
12marzo2002,n.1897 
Telecomunicazioni©^Servizio©pubblico©radiotelevisivo©^Negozio©di©cessione©
azionaria©della©Rai©nella©societa©che©gestisce©installazione©ed©esercizio©degli©
impianti©^Previa©autorizzazione©ministeriale©^Necessita©.©
Competenza©e©giurisdizione©^Cessione©della©partecipazione©azionaria©della©Rai©
nella©societa©affidataria©degli©impianti©tecnici©^Provvedimento©autorizzatorio©
del©Ministro©delle©Comunicazioni©^Non©e©atto©politico^Giurisdizione©esclusiva©
del©giudice©amministrativo.©


372 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©
Competenza©e©giurisdizione©^Cessione©della©partecipazione©azionaria©della©Rai©
nella©societa©affidataria©degli©impianti©tecnici©^Provvedimento©autorizzatorio©
^Rientra©nella©competenza©del©Ministro©delle©Comunicazioni.©
Telecomunicazioni©^Servizio©pubblico©radiotelevisivo©^Cessione©del©capitale©
azionario©della©societa©che©gestisce©gli©impianti©^Perdita©di©fatto©del©controllo©
^Provvedimento©negativo©del©Ministro©^Legittimita©.©...©.....©.....©.....©pago 
239©
3©-P©ARERI©
A.G.S.,©23©ottobre©2000,©n.©108136©
Cose©aventi©interesse©storico-artistico:©a) 
beni©di©interesse©storico-artistico©di©
proprieta©di©enti©pubblici©non©inseriti©negli©elenchi©previsti©dall'art.©4©legge©
1.©giugno©1939,©n.©1089:©a©quali©condizioni©possa©ritenersi©sussistente©il©vinc
olo©ex©legge©n.©1089/39©cit; 
b) 
societa©per©azioni©derivanti©da©trasformaz
ione©di©ente©pubblco©economico©(nella©specie©Ferrovie©dello©Stato©S.p.a.):©
se©ai©beni©di©interesse©storico-artistico©delle©ridette©societa©si©applichi©la©
disciplina©di©cui©agli©articoli©4©legge©n.©1089/1939©e©5©d.lgs.©n.©490/1999©
(consultivo©n.©8177/2000,©avv.©D'Amato)©....©......©.....©.....©.....©pago 
253©
A.G.S.,©11©novembre©2000,©n.©115247©
Rimborso©^ex©art.©18©d.-l.©n.©67/1997©^al©dipendente©statale©delle©spese©da©lui©
sostenute©per©difendersi©in©un©procedimento©penale©aperto©a©suo©carico©in©
dipendenza©di©fatti©connessi©con©l'espletamento©del©servizio:©se©possa©spett
are©al©dipendente©nei©confronti©del©quale©l'A.G.©abbia©dichiarato©non©
doversi©procedere©essendo,©il©reato©contestato,©estinto©per©prescrizione©.©.©.©ý©258©
A.G.S.,©11©novembre©2000,©n.©115248©
Appalti©di©opere©pubbliche:©somme©iscritte©in©riserva©a©titolo©di©risarcimento©
del©danno:©cumulo©di©interessi©e©rivalutazione©monetaria©sulle©stesse:©se©
spetti©^edeventualmente©in©quali©limiti^all'appaltatore©...©.....©.....©ý©259©
A.G.S.,©17©novembre©2000,©n.©117457©
Patrociniodelle©aziende©Policlinici©universitari©..©......©.....©.....©.....©ý©262©
A.G.S.,©17©novembre©2000,©n.©117697©
Contenzioso©relativo©ai©canoni©richiesti©dall'Amministrazione©per©gli©attravers
amenti©aerei©di©terreni©di©proprieta©dello©Stato,©con©linee©elettriche,©senza©
infissione©a©terra©di©pali©o©altri©manufatti©di©sostegno:©direttive©di©massima©ý©263©
A.G.S.,©30©novembre©2000,©n.©122417©
Rapporto©tra©foro©erariale©e©foro©inderogabile©per©le©locazioni©.©.....©.....©ý©268©
A.G.S.,9dicembre©2000,n.©125321©
Giurisdizione©delle©commissioni©tributarie©sui©ricorsi©contro©il©ruolo©emesso©
per©la©riscossione©di©tributi©per©i©quali©la©cognizione©delle©controversie©e©
riservata©al©G.O.©in©riferimento©al©momento©della©presentazione©dei©ricorsi©ý©269©


INDICI©SISTEMATICI©373 
A.G.S., 
19 
gennaio 
2001, 
n. 
5313 
Problemi©applicativi©della©legge©n.©205/2000©al©giudizio©pensionistico©dinanzi©
alla©Corte©dei©conti:©a) 
rappresentanza©e©difesa©delle©amministrazioni©dello©
Stato;©b) 
regime©di©impugnazione©delle©ordinanzecautelari©.©.....©.....©pago 
270©
A.G.S., 
19 
gennaio 
2001, 
n. 
5315 
Definibilita©ai©sensi©dell'art.©2-quinquies 
d.l.©n.©564/1974©delle©liti©fiscali©
originate©da©atto©di©accertamento©notificato©successivamente©al©31©dicemb
re©1994©ma©basato©su©p.v.c.©notificato©al©contribuente©anteriormente©a©
tale©data©......©.....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©273©
A.G.S., 
24 
gennaio 
2001, 
n. 
7395 
Ammissibilita©ad©una©gara©per©l'aggiudicazione©di©pubblica©fornitura©di©una©
medesima©impresa©sia©singolarmente,©sia©come©componente©di©un©raggrupp
amentotemporaneo©di©imprese©.....©.....©......©.....©.....©.....©ý©275©
A.G.S., 
5 
febbraio 
2001, 
n. 
14720 
Rappresentanza©e©difesa©in©giudizio©delle©istituzioni©scolastiche©autonome©da©
partedell'Avvocatura©delloStato©....©.....©......©.....©.....©.....©ý©276©
A.G.S., 
5 
marzo 
2001, 
n. 
30628 
Violazioni©valutarie©^Successioni©di©leggi©^Applicazione©dell'art.©23-bis 
del©
d.P.R.©n.©148/1988©^Fattispecie©di©violazioni©di©leggi©penali©successivam
ente©depenalizzate©^Differenze©rispetto©alle©fattispecie©divenute©lecite©ý©278©
A.G.S., 
7 
marzo 
2001, 
n. 
31976 
Potere©di©rinuncia©e©transazione©da©parte©del©Comitato©Agevolazioni©istituito©
presso©il©Ministero©del©Commercio©con©l'Estero©.....©.....©.....©.....©ý©281©
A.G.S., 
15 
marzo 
2001, 
n. 
34936 
Legittimita©del©licenziamento©senza©preavviso©nei©confronti©di©un©dipendente©
che©abbia©presentato©nel©corso©del©procedimento©disciplinare©le©proprie©
dimissioni,©con©la©precisazione©di©non©osservare©i©termini©di©preavviso©ý©284©
A.G.S., 
15 
marzo 
2001, 
n. 
35230 
Natura©giuridica©degli©accordi©tra©scuole©per©la©costituzione©di©reti©scolastiche.©
Differenze©rispetto©alla©partecipazione©a©consorzi©pubblici©o©privati©(art.©7©
d.P.R.©n.©275/1999)©.©.©.©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©287©
A.G.S., 
22 
marzo 
2001, 
n. 
38467 
Procedimento©penale©promosso©nei©confronti©di©dipendente©statale©in©conseg
uenza©di©fatti©connessi©al©servizio©espletato©e©definito©con©declaratoria©di©
prescrizione©del©reato:©se©^ed©eventualmente©a©quali©condizioni©^spetti©al©
suddetto©dipendente©il©rimborso©delle©spese©legali©sostenute©per©difendersi©
nelprocedimento©di©cuisopra©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©292©


374RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©
A.G.S., 
7 
maggio 
2001, 
n. 
54325 
Responsabilita©amministrativa©dei©funzionari©per©mancata©riscossione©di©
diritti©indebitamente©percepiti©entro©il©termine©di©prescrizione:©se©il©fatto©
dannoso©^ai©fini©della©decorrenza©del©termine©di©prescrizione©dell'azione©
di©responsabilita©^sia©da©ricollegarsi©alla©data©di©scadenza©del©termine©
triennale©di©prescrizione©del©diritto©di©riscossione©^Distinzione©tra©diritti©
spettanti©all'Amministrazione©italiana©e©risorse©proprie©della©Comunita©
Europea©......©.....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©pago 
292©
A.G.S., 
15 
maggio 
2001, 
n. 
57844 
Restituzione©di©diritti©di©confine©versati©per©l'importazione©di©semilavorati©
impiegati©per©la©costruzione©di©navi©mercantili©esportate©verso©paesi©terzi:©
a) 
se©l'espressione©ûmaterie©primeý©debba©essere©interpretata©in©senso©
restrittivo©ovvero©possa©estendersi©anche©ai©semilavorati;©b) 
rilevanza,©ai©
fini©della©restituzione,©dellaannotazione©neiregistriûmaterieprimeý©....©ý©294©
A.G.S., 
21 
maggio 
2001, 
n. 
60347 
Procedimento©di©imposizione©di©servizi©per©impianti©di©telecomunicazioni©ed©
opere©accessorie:©a) 
se©nel©silenzio©dell'art.©234©del©d.P.R.©n.©156/1973©sia©
da©considerarsi©omesso©il©subprocedimento©di©cui©all'art.©30©legge©n.©2359/©
1865;©b) 
modalita©di©versamento©dell'indennita©di©esproprio;©c) 
conse-
guenza©dell'occupazione©del©fondo©per©la©realizzazione©delle©opere©senza©
emanazione©del©provvedimento©di©asservimento©.....©.....©.....©.....©ý©297©
A.G.S., 
5 
giugno 
2001, 
n. 
66082 
Se©l'amministrazione©tenuta©a©versare©direttamente©al©coniuge©separato©del©
proprio©dipendente©l'assegno©di©mantenimento,©nel©caso©di©sospensione©
dal©servizio©di©quest'ultimo,©sia©obbligata©a©corrispondere©per©intero©^oltre©
all'assegno©di©mantenimento©al©coniuge©^anche©l'assegno©alimentare©al©
dipendente©....©.....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©302©
A.G.S., 
5 
giugno 
2001, 
n. 
66398 
Diritto©di©accesso,©diritto©alla©riservatezza©e©tutela©del©segreto©industriale:©se©
sia©assentibile©la©richiesta©di©accesso©all'offerta©di©R.T.I.©presentata©in©gara©
esplorativa©da©partedi©impresa©concorrente©.©......©.....©.....©.....©ý©303©
A.G.S., 
8 
giugno 
2001, 
n. 
67783 
Ammissibilita©di©autorizzazione©ex©art.©7©legge©n.©1497/1939©per©interventi©rea-
lizzati©abusivamente©in©area©vincolata©e©per©i©quali©sia©stata©avanzata©
istanza©di©sanatoria©alla©luce©dei©piu©recenti©orientamentoi©del©Consiglio©
di©Stato©......©.....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©304©


INDICI©SISTEMATICI©

A.G.S.,5luglio 
2001,n.76843 
Parere©in©materia©di©rimborso©di©spese©legali©in©favore©dei©dipendenti©dell'Ente©
Nazionale©delle©strade©(confronto©con©la©normativa©del©C.C.N.L.;©conflitto©
d'interessi;©livello©delle©tariffe;©applicazione©della©normativa©ai©giudizi©
dinanziallaCorte©deiconti)©.©.©......©.....©......©.....©.....©.....©pago 
308©
A.G.S., 
8 
ottobre 
2001, 
n. 
108773 
Individuazione©dei©criteri©da©seguirsi©per©l'adozione©del©fermo©amministrativo©
a©tutela©di©crediti©derivanti©da©fatti©causativi©di©danno©erariale,©in©pen-
denza©di©giudizio©contabile©e/o©penale,©con©particolare©riguardo©a:©
a) 
possibilita©di©individuare©un©valore©minimo©al©di©sopra©del©quale©atti-
vare©la©misura©del©fermo©amministrativo;©b) 
spettanza©o©meno©di©interessi©
e©rivalutazione©sulle©somme,©gia©sottoposte©a©fermo©amministrativo©poi©
revocato,©spettanti©al©dipendente©a©titolo©di©emolumenti©stipendiali,©pen-
sionistici©oassistenziali©.©......©.....©.....©......©.....©.....©....©ý©311©
A.G.S., 
20 
ottobre 
2001, 
n. 
114121 
Inapplicabilita©del©criterio©del©ûforo©erarialeý©alle©controversie©in©materia©di©
previdenza©e©assistenza©quando©l'Amministrazione©convenuta©fruisce©del©
patrociniodell'Avvocatura©dello©Stato©.....©......©.....©.....©.....©ý©314©
A.G.S., 
17 
dicembre 
2001, 
n. 
134001 
Difensore©civico©istituito©presso©la©Regione©Campania;©individuazione©delle©
relative©potesta©dei©suoi©provvedimenti,©nonche¨degli©eventuali©obblighi©
che©ne©derivano©in©capo©ad©Amministrazioni©statali©^Individuazione©delle©
Amministrazioni©statali©destinatarie©di©detti©provvedimenti©.©.....©.....©ý©315©