PUBBLICAZIONE RASSEGNA DI SERVIZIO DELL'AVVOCATURA DELLO STATO. ANNO XII -N. I-2-3 GENNAIO-FEBBRAIO-MARZO r960 .SALVATORE SCOCA AVVOOATO GENMRALE DELLO STATO LEGGI DI BILANCIO E LEGGI FINANZIARIE NELL'ARTICOLO 81 DELLA COS'"fITUZIONE Anticipiamo, per gentile concessione dell'Aut01e la pubblicazione del presente saggio, che stato preparato per una raccolta di studi in corso di elabora, zione. 1 -La Costituzione non contiene una disciplina sistematica e completa del bilancio. La norma, che direttamente considera i problemi relativi, quella dell'art. 81: i primi due commi concernono la procedura ed i termini per l'approvazione del bilancio e per l'esercizio provvisorio; il terzo e il quarto dettano alcuni principi relativi alla materia e all'efficacia della legge di bilancio, nonch alla differenza fra esso e le norme sostanziali in materia :finanziaria. comprensibile l'interesse che la interpretazione di questi due ultimi commi sta suscitando nel campo della dottrina giuridica e finanziaria (1) come in seno al Parlamento; e occorrer attendere gli sviluppi delle discussioni in corso per avere una visione completa ed una sistemazione dommatica della materia. Un contributo a una tale sistemazione pu essere dato mediante una puntualizzazione delle varie questioni. 2 -Il carattere formale della legge di bilancio era gi ammesso dalla dottrina in base alla disciplina contenuta nella legge di contabilit generale dello Stato, e in correlazione sia con il periodo di efficacia della legge di bilancio, che quello dello esercizio finanziario, sia con il contenuto e la fi (1) Per la bibliografia rinviamo a quella indicata in Rass. Parlamentare 1959, n. 6, pag. 8; degna di menzione anche l'inchiesta che la rivista sta conducendo sull'argomento e che ha dato finora luogo a note e osservazioni di CoRBINO (ivi, n. 5, pag. 12), D'A.LBER GO (ivi, loc. cit., pag. 16), Dus (pag. 26), MEZZAOAPO (pag. 34), FERR.A.RI. L'interpretazione dell'articolo 81 della Costituzione (n. 6, pag. 1). Inoltre, quando le presenti note erano in corso di stampa, sono stati pubblicati dalla stessa Rassegna Parlamentare (ivi, n. 12, pag. 151 ss.) STRAMAOOI: Contributo all' interpretazione dell' art. 81 della Costituzione; e nel 1960 (n. 3, pag. 723) SICA, Bilanci statuli e pianificazione economica nalit della stessa, che quella di stabilire il programma per l'azione esecutiva del governo durante l'esercizio finanziario. Lo stesso carattere formale era anche ricononosciuto alle norme con le quali vengono apportate variazioni o aggiunte al bilancio, sia che promanino dal Ministero del Tesoro o dal Governo1 con o senza convalidazione del Parlamento (artt. 40 a 42 della legge contabilit generale dello Stato), sia che assumano veste di legge (art. 43). Trattasi infatti, in ogni caso, di norme integrative del bilancio che ne ripetono i caratteri. Senonch, data la equivalenza che nel precedente ordinamento costituzionale vi era fra le norme di legge, il carattere formale della legge di bilancio e di quelle integrative non era assoluto: dal momento che la legge di bilancio e le leggi relative a nuove e maggiori spese (art. 43 citato) avevano pur sempre forma ed efficacia di leggi, non era vietato che contenessero norme sostanziali e non era infrequente il caso che introducessero nuovi tributi o creassero nuovi oneri per lo Stato. Il terzo comma dell'art. 81 ha inteso dare consacrazione legislativa e costituzionale al principio del carattere formale; e l'universale riconoscimento, che di tale principio veniva fatto in dottrina; spiega come sulla norma non si sia avuta alcuna discussione in seno alla seconda sottocommissione della Commissione dei 75, che si occup dei problemi relativi al Parlamento e all'iniziativa legislativa. Tuttavia gi in quella sede, si pure a proposito di altri problemi, non manc chi si richiam alla necessaria distinzione tra l'attivit di controllo del Parlamento, che si esplica soprattutto in sede di "approvazione della legge di bilancio, e l'attivit legislativa vera e propria, che si esplica per imporre nuovi oneri allo Stato (on. VANONI, Atti A. O., II sottocommissione, pag. 420). Q"usta distinzione fu poi ripresa e difesa, in seno all'As-semblea Costituente, dall'on. Ruini, presidente della Commissione dei 75, il quale si appell alla correttezza contabile per far valere la necessit -2 di non confondere con i bilanci i provvedimenti legislativi attinenti ai tributi e diretti a creare huovi oneri per lo Stato (Atti cit., 1319). Una discussione pi ampia in seno alla sottocom: rriissione si ebbe a proposito dell'ultimo comma dell'art. 81, allorch fu esaminato il problema dell'iniziativa legislativa; e ad essa diede lo spunto l'on. EINAUDI (Att. cit., II sottocommissione, loc. cit.), prospettando la necessit di frenare la tendenza a spese. eccessive. La discussione port a chiarire che il problema non concerneva soltanto il Parlamento e comunque non si risolveva nel negare ad esso la prerogativa di ogni iniziativa in tema di spese, ma richiedeva che fosse posta sia al Parlamento che al Governo una remora mediante l'obbligo di provvedere in ordine alla copertura. Peraltro questo intento non fu propugnato e sostenuto sempre e da tutti in modo cos assoluto. Mentre l'on. Einaudi, nel prendere la iniziativa, ebbe a precisare che ogni proposta di spesa doveva essere accompagnata con la proposta correlativa di entrata a copertura della. spesa, l'on. Vanoni, che pure fu tra coloro, che predisposero il testo originario della norma, si richiam nella discussione all'art. 43 della legge di contabilit generale dello Stato, il quale per la verit consente di prescindere dalla necessit di creare una nuova fonte di entrata. Fu l'on. Bozzi a proporre un nuovo testo della norma, che ricalcitva quello dell'art. 43 ora citato, del seguente tenore: Nelle proposte di nuove e maggiori spese e nelle leggi che le approvano devono essere indicati i mezzi per far fronte alla spese stesse . La sottocommissione approv tale testo, avendo il relatore on. MoRT.A.TI, a nome anche dell'on. Vanoni, rinunziato a quello proposto, ritent:mdo preferibile che nella norma si facesse obbligo soltanto di indicare i mezzi necessari. Il testo, poi rivisto e rielaborato in sede di coor dinamento, assunse la formulazione attuale, salva una modifica di forma; e in questa formulazione fu approvato dall'Assemblea Costituente dopo un intervento dell'on. Oorbino, nel quale peraltro si faceva richiamo alla esigenza, originariamente af fermata dall'on. Einaudi, di una indicazione di nuove fonti di entrata (Atti cit., pag. 1320).. 3 -Nel terzo comma dell'art. 81 affermato il carattere formale della legge di approvazione del bilancio, specificandosi che con essa non si pos sono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Come si visto, tale carattere era riconosciuto anche nel precedente ordinamento ; ma nel nuo vo per virt della preminenza della norma costi tuzionale rispetto alla legge ordinaria, esso viene ad assumere un valore assoluto, che prima non aveva. Oi impone di distinguere, sul piano costituzio nale, fra norme formali di bilancio e norme sostan ziali, che possono autorizzare nuove spese oppure imporre nuovi tributi. Vart. 81 consente di indicare i criteri distintivi quanto m.eno fondamentali, delle due categorie. Uno attiene al ontenuto; nella legge di bilancio, viene predisposto il programma dell'azione del po tere esecutivo nell'esercizio finanziario e con essa si esplica il controllo su tale programma, che funzione ,propria, originaria ed essenziale del Par . lamento. Nelle leggi sostanziali si esplica invece l'attivit pi propriamente legislativa delle due Camere, diretta alla disciplina dei rl1ppo1'ti economici, sociali e pubblici, che cos vengono a qualificarsi giuridici. Si tratta di due sfere distinte di attivit e di competenza del Parlamento (1): nell'una si esplica il controllo dell'attivit (amministrativa) del potere esecutivo, non diversamente da ci che avviene per' altre leggi formali, con le quali, ad esempio, si procede a compravendita d'immobili dello Stato o a concessioni pubbliche, ecc.; nell'altra si esplica invece la funzione pi propriamente legislativa, per il suo contenuto oltre che per la forma. Da questa diversit dato desumere un secondo elemento distintivo, poich/3 per la legge di bilancio, trattandosi di un'attivit amministrativa che si evolve in una legge formale, il primo comma dell'art. 81 richiede una iniziativa del Governo. Infine, salvo ad approfondire meglio !'-indagine dei rapporti fra le due categorie di norme, si pu fin d'ora osservare, in. base al terzo comma dell'art. 81, che la legge di bilancio, concretando una attivit amministrativa e solo fo1malmente legislativa, non pu invadere l'ambito della legiferazione vera e propria, cui rise1vato di emanare norme giuridiche. 4 -Lo stesso art. 81 fornisce alcuni criteri pratici per una concreta demarcazione della sfera della legge . formale di bilancio rispetto a quella delle norme giuridiche. Innanzitutto non si pu con la legge di bilancio autorizzare alcuna nuova spesa. La formula non certo la pi felice, ed in effetti d adito a dubbi e discussioni. In particolare i motivi di perplessit riguardano l'attributo della novit, specie se lo si confronti .-con la formula delle nuove e maggiori spese de~ comma successivo. Esaminando la norma costituzionale per quella che ne la portata programmatica, l'attributo della novit non ricorre. Invero, sostanzialmente essa. richiede che non si possa riportare in bilancio alcuna spesa, che non sia autorizzata da una legge sostanziale. Oi significa che la spesa esiste o non esiste e pu essere oppure no riportata in bilancio, a seconda che sia autorizzata da una legge sostanziale e nei limiti in cui autorizzata. In considerazione di ci l'attributo della novit pu tutt'al pi avere una pretesa esplicativa. Tale attributo ha, invece, un concreto rilievo allorch si ricerca quale sia l'efficacia della norma costituzionale rispetto all'ordinamento anteriore, nel quale non sempre possibile risalire a una legge sostanziale e tanto meno a una legge sostanziale che risponda poi alle prescrizioni del quarto comma dell'art. 81. (I). BALLADORE, PALLIERI: Diritto costituzionale, Giuffr, 1949, pag. 198, n. 78. -3 Pu darsi, infatti, che o una norma sostanziale esiste, ma del tutto generica, essendosi rinviato alla legge di bilancio di stabilire una pi dettagliata enunciazione della spesa; ovvero non esiste affatto, e3sendosi alla legge di bilancio riservata una disciplina integrale, che poi si rinnovata per ogni esercizio finanzario. Le situazioni del genere sono le pi disparate, tanto che riesce difficile puntualizzarle tutte. Quel che pi conta che esse o molte di esse interessano i cardini dell'ordinamento amministrativo dello Stato: si tratta di vedere se e fino a qual punto il terzo comma dell'art. 81 abbia voluto interferire in questa situazione, in modo da obbligare a una radicale revisione. In tali casi richiamarsi al carattere sostanziale che per avventura potrebbe avere assunto la legge di bilancio, potrebbe non bastare, ove si tenga conto dell'efficacia limitata nel tempo, che era e resta propria della legge di bilancio. Ecco perch altri indotto a basarsi sulla consuetudine, non essendo ignote in materia la formazione e l'efficacia di norme consuetudinarie, come risulta dall'art. 49 della legge di contabilit generale dello Stato (1). Questa tesi pu essere condivisa, a condizione che si faceian-0 alcune precisazioni. Il problema sta ne1 vedere se la norma consuetudinaria, di cui era ammessa l'efficacia nel precedente ordinamento, la conservi in quello attuale, in modo da consentire di riportare in bilancio le spese, che in base ad essa si so.no venute normalizzando. Sembra che nel nuovo ordinamento costituzionale non sia consentito desumere un'autorizzazione di spesa da una norma consuetudinaria: ci pu ricavarsi dal quarto comma dell'art. 81, che per l'autorizzazione di spesa stabilisce precise modalit, le quali importano non solo l'emanazim1e di una norma di legge, ma altres che tale norma di legge. indichi i limiti di spesa e la copertura. Ma, detto ci, dobbiamo aggiungere che il terzo comma dell'art. 81 ha voluto salvaguardare e mantenere la situazione giuridica v~nutasi a determinare nel precedente ordinamento, attribuendo carattere rigidamente formale alle leggi di bilancio rispetto alle nuove spese. Si visto, infatti, che per spese nuove non possono intendersi le spese non previste in una precedente legge di autorizzazione, perch sotto questo punto di vista la spesa esiste o non esiste, a. seconda che sia oppure no autorizzata. Viceyersa l'attributo della novit acquista un significato ed ha un rilievo concreto se rapportato al precedente ordinamento, di guisa che nuove debbono ritenersi quelle spese che non risultano autorizzate nel precedente ordinamento, in base a una norma valida allora a legittimarle. E d'altro canto il fenomeno della finanza pub blica, pur soggetto a rilevazioni anno per anno, pi degli altri risponde a lente sistemazioni e meno degli altri si presta a sovvertimenti radicali: non poteva sfuggire al legislatore costituente la situa (1) FERRA.RI: L'interpretazione dell'art. 81 della Costituzione, in Rassegna Parlamentare, 1959, n. 6, p. l; CORBINO, ivi, n. 5, pag. 12. zione giuridica determinatasi nel precedente ordi namento e sembra pertanto logico, oltre che ri spondente alla formulazione della norma, che si sia voluta salvaguardare una tale precedente si, tuazione (1). Fino a questo punto pu dirsi che non si nega al bilancio il carattere formale stabilito in modo rigoroso nella norma costituzionale, ma solo si conserva ad alcune categorie di norme dell'ordi namento anteriore la particolare efficacia di auto rizzare spese, che per l'ordinamento vigente non avrebbero e in effetti non hanno pi. Il problema diviene ancora pi delicato e com plesso, allorch si passi ad esaminare se sia possi bile aumentare le spese cos autorizzate nello or dinamento anteriore. .A. una tale possibilit ac cenn l'on. Ruini in sede di approvazione della norma davanti 11.A.ssemblea Oostituente; e non mancano elementi formali che valgono a suffra garla, poich, mentre nel terzo comma, si p::trla di spese nuove , nel comma successivo si parla di spese nuove e maggiori . Tuttavia noi rite niamo che siano prevalenti i motivi che fanno propendere per la soluzione opposta. .Altrimenti occorrerebbe riconoscere alla legge di bilancio por tata e contenuto sostanziali per queste maggiori spese, che in ogni caso non potrebbero ricollegarsi a norme di autorizzazione dell'ordinamento anteriore. E quanto alla formulazione della norma non possibile darle valore decisivo, dal momento che in essa si assommano alle nuove spese i nuovi tri buti e tuttavia non sembra che si possa sostenere che in tal modo si sia voluto consentire di ina sprire i tributi gi esistenti con la semplice legge . di approvazione del bilancio (2). 5 -Il carattere formale della legge di bilancio viene inoltre affermato anche rispetto ai tributi, per i quali le leggi .di bilancio non possono modi ficare la disciplina stabilita dalle norme tributarie. Bisogna anzi aggiungere che il carattere. formale ricorre, oltre che per i tributi, di cui parla speci ficatamente l'art. 81, anche per tutte le altre pre, stazioni patrimoniali, di cui parola nell'art. 23. Occorre peraltro dire che, essendo riportato in bilancio il gettito dei tributi determinato in via e presuntiva e quindi approssimativa, non contrasta con il carattere formale del bilancio stesso il fatto che, ferma restando la disciplina giuridica delle fonti, e cio dei tributi, la previsione del loro gettito sia diversa, entro limiti ragionevoli, nei di versi esercizi finanziari. E quindi resta fermo l'altro principio, gi affer matosi nella dottrina. anteriore, che l'accertamento (1) In senso contrario vedasi Corte dei Conti sezione controllo, 9 luglio 1949, n. 282, in Rassegna Diritto Pubblico>>, 1950, II, 159, con nota di GALEOTTI: Itr-nuove spese nella legge di approvazione del bilancio. (2) Nel senso di estendere la disciplina del terzo comma, oltre che alle nuove anche alle maggiori spese, CASTELLI AvoLIO: Relazione al Presidente della Camera, in appendice al disegno di legge per lo stato di previ~ sione dell'entrata e della spesa del Ministero del Tesoro per l'esercizio finanziario 1955-1956. -4 e la riscossione dei tributi e delle altre prestazioni soro,-previa deliberazione, per le spese pi rilepatrimoniali, come del resto di ogni altra entrata, vanti, del Consiglio dei Ministri, nel caso che non sono ancorate alla previsione di bilancio e occorra far fronte a spese impreviste. vincolate dai limiti di tale previsione. riconosciuto in dottrina che tale attivit, essendo diretta a modifioare la legge di bilancio e 6 -L'art. 81 richiama solo un aspetto del ca-talvolta a derogare all'art. 38 della legge di contarattere formale della legge di bilancio, quello che, bilit. generale dello Stato, comporti una delega per avere una rilevanza costituzionale, si pre-legislativa. Ma di fronte ai requisiti richiesti ora stava a un esplicito richiamo nelle norme della nell'art. 76 della Costituzione per'la delega legislacostituzione. tiva, si rende necessario stabilire quale sia la fonte Tuttavia, ove si tenga presente quanto si gi della delega, dal momento che, ove lasi dovesse ridetto in merito alla distinzione delle leggi formali scontrare unicamente nei suddetti articoli 40 e 42, di bilancio dalle norme sostanziali e alle diverse dubbio che tali norme rispondano alle prescri-. sfere .di competenza e di attivit riservate alle une zioni dell'art. 76 della Costituzione per quanto eone alle altre, si comprender che le leggi formali di cerne la prefissione del termine. Il vero che la bilancio non possono contenere alcuna norma so-fonte della delega complessa, essendo data dal stanziale, e non solo quelle relative a tributi e a combinato disposto dei suddetti articoli 40 e 42 spese, che sono pertanto richiamate nell'art. 81 e dagli articoli del bilancio, che istituiscono il fondo con valore esemplificativo. di riserva delle spese obbligatorie e d'ordine, ov- Oosi, ad esempio, bisogna ritenere che le leggi vero approvano l'elenco delle somme da rimbordi bilancio non possano nemmeno contenere di-sa.re, ovvero ancora istituiscono il fondo di riserva sposizioni dirette ad abrogare norme tributarie delle spese impreviste. In altri termini, la delega, ovvero norme che stabiliscono una spesa. Il bi-prevista in via generica nella legge di contabilit lancio pu non riportare fra le entrate la voce generale dello Stato, concessa concretamente, relativa a qualche tributo, e in tal caso, mancando per ogni esercizio finanziario, mediante le necesl'autorizzazione alla riscossione del tributo, l'ammi-sarie relative iscrizioni in bilancio. Bisogna agnistrazione non pu per l'esercizio finanziario pro-giungere che pu essere esercitata solo nei casi cedere a una tale riscossione, salvo che non si tassativamente previsti, i quali forniscono i crifaccia ricorso e nei limiti in cui pu farsi ricorso teri per esercitarla. all'art. 155 del regolamento per la contabilit ge-Per queste deleghe legislative, contenute come nera.le dello Stato."Come pure il bilancio pu non .sono nell'ambito strettamente formale, che procontenere l'indicazione di una spesa, impedendo prio delle leggi di bilancio, non pu dirsi che tra.cosi di provvedere ad essa per l'esercizio in corso. smodino nell'ambito delle norme sostanziali, e non Ma in tali casi altro effetto non dato desumere v' m.otivo di metterne in dubbio la legittimit dalla omessa indicazione del tributo o della spesa costituzionale sotto questo aspetto. Il problema, che quello di un impedimento alla riscossione del-peraltro, va esaminato sotto un altro aspetto, e l'uno ovvero all'impegno dell'altra per quell'eser-cio se, esplicandosi nelle leggi di bilancio un'atticizio finanziario, e non l'ulteriore effetto abroga-vit di controllo che propria del Parlamento, tivo della norma sostanziale, poich questo esor-sia consentito delegarla ad organi del potere esebita dal carattere formale, e quindi dall'efficacia cutivo, rispetto al quale la funzione di controllo in certa guisa circoscritta e limitata della legge di si esercita. E un tale problema concerne non solo bilancio. i casi degli articoli 40 e 42, ma in genere la prassi Parimenti deve dirsi che la legge di bilancio invalsa di delegare il Minj.stro del Tesoro per ogni non pu contenere disposizioni, che attengono in variazione di bilancio, anche quelle che per l'art. 43 genere alla disciplina di rapporti giuridici; sicch, richiedono una legge. in definitiva, leggi di bilancio e norme sostanziali A favore della soluzione negativa si pu richianon possono che avere il contenuto, che loro . mare il primo comma, che riconosce al Parlamento proprio, quale del resto stato delineato in dot-la prerogativa di approvare i bilanci presentati dal trina e a cui si gia accennato. Governo, e per vero l'ipotesi di un bilancio appro- Un aspetto particolare di questa stessa indagine vato. per delega dal Governo addirittura inconsi ha a proposito di deleghe legislative al Governo cepibile, prima ancora di dar luogo ad una grave o al :Ministro del Tesoro in materia di bilancio. illegittimit costituzionale. L'art. 40 della legge di contabilit generale dello Tuttavia, ove si esaminano attentamente i casi Stato consente al Ministro del Tesoro di apportare previsti nella legge di contabilit generale dello variazioni al bilancio, anche -in deroga al divieto, Stato, come quelli offerti dalla prassi surricordata, sancito dall'articolo 38, di trasportare somme fra si vedr non solo che si tratta di casi marginali rii vari capitoli, per provvedere a spese obbligatorie spetto al complesso delle statuizioni della legge di o d'ordine. L'art. 41 consente di apportare altre bilancio, ma soprattutto che la delega non concerne variazioni, in particolari casi ivi previsti, con de-l'attivit di controllo, la quale resta prerogativa, creto del Presidente della Repubblica, su proposta anche gelosamente rivendicata, del Parlamento, del Ministro del Tesoro, sentito il Consiglio dei ma operazioni puramente materiali e strettamente.Ministri, ovvero con decreti del Ministro del Te-vincolate. Contenuta in questi limiti e in tutti soro. L'art. 42 prevede la possibilit di variazione i casi in cui sia contenuta in questi limiti, non nel bilancio, disposta con decreto del Presidente pare che la delega possa andare incontro all'apdella Repubblica, promosso dal Ministro del Te-punto di illegittimit costituzionale. -5 7 -In genere il carattere formale delle leggi di bilancio viene affermato e studiato con riferimento alla legge di approvazione del bilancio; e lo stesso terzo comma dell'art. 81 lo stabilisce rispetto a questa legge fondamentale. Peraltro, come si gi accennato, lo stesso ca rattere, con le conseguenze che ne derivano, va attribuito alle altre leggi relative al bilancio: sia quelle promananti da organi amministrativi in base agli artt. 40 e 42 della legge di contabilit generale dello Stato sia le leggi emanate in appli cazione del successivo articolo 43 (1). Trattasi in ogni caso di norme, che integrano la legge di bi lancio e ne ripetono i caratteri distintivi, quali sono stati gi delineati (n. 3). In narticola.re, per quanto concerne le 'leggi di variazione previste nell'art. 43, l'art. 157 del re golamento per la contabilit generale dello Stato attribuisce la iniziativa al Governo, stabilendo che i relativi disegni di legge siano presentati alle Ca mere dal :Ministro del Tesoro. Proprio l'art. 43 merita un cenno particolare, poich, avendo fornito lo spunto alla formulazione del quarto comma dell'art. 81, resta a vedere se sia rimasto assorbito da esso o quali altri siano i. rapporti fra le due norme. 8 -L'art. 43 della legge di contabilit prescinde dal prendere in considerazione che una spesa. sia oppure no autorizzata in una legge sostanziale (problema, che per la verit poteva non porsi nel precedente ordinamento) e disciplina solo il modo come inquadrare le spese occorrenti dopo l'approvazione del bilancio nell'ambito di questo. Secondo l'art. 156 del Regolamento, l'ipotesi quella di spese per le quali non stabilito alcun fondo o non sufficiente quello assegnato in bi lancio, e si distinguono appunto in nuove, che son quelle le quali richiedono l'istituzione di uno o pi capitoli, ed in maggiori, che son quelle le quali importano un aurp.ento alle. assegnazioni di capi toli esistenti. Lo stesso art. 156 aggiunge poi che le nuove o maggiori spese devono essere comprese nelle competenze dell'esercizio in corso. Da questa disciplina si pu desumere che l'arti colo 43 concerne soltanto le spese occorrenti dopo l'approvazione del bilancio; che provvede a com prendere tali spese nelle competenze dell'esercizio in corso; che non richiede a questo scopo se non l'emanazione di norma formale di legge. Il quarto comma dell'art. 81 indubbiamente prende anch'esso in considerazione le spese nuove e maggiori occorrenti dopo l'approvazione del bi lancio e necessarie per il resto dell'esercizio finan ziario. In correlazione col terzo comma, in cui si parla specificamente della legge di approvazione del bilancio, il quarto comma considera ogni altra legge e la quali:fi.ca per il fatto che importi in genere (1) Vedasi Corte dei Conti, Sezione di controllo; 23 m!1rzo 1956, n. 64 in Rivista Diritto Finanziario'" Il, 299; a pro.osito dell'art. 43 e delle leggi in esso contemplate, vedasi anche quanto si osserva al n. 8. una spesa, sicch non pu filrsi che ne restino escluse quelle formali occorrenti per variazioni di bilancio. I lavori preparatori poi confermano che, sia pure in sede di formulazione della norma, la Sottocom missione tenne presente e intese comprendere iR essa anche il caso dell'art. 43. Occorre per aggiungere che il quarto comma prende in considerazione, insieme con le leggi for mali, necessarie per le variazioni di bilancio, anche le norme di legge per lo stabilimento della spesa. L'espressione ogni altra legge deve essere in tesa come riferentesi ad ogni legge diversa da quella di approvazione del bilancio, con la generica quali ficazione che importi una spesa; e questi requisiti ricorrono sia per le leggi formali di variazione che per quelle sostanziali di stabilimento della spesa. Dire che l'art. 81, occupandosi del bilancio, tenga presenti solo le leggi formali relative ci sembra inesatto o insufficiente1 Non bisogna, infatti, di menticare che proprio per l'art. 81 quella che per l'innanzi era o poteva essere una disciplina unitaria della materia finanziaria, una disciplina cio con tenuta in un'unica norma di legge formale e so stanziale insieme, ha ora due aspetti distinti ma interdipendenti, sostanziale l'uno e formale l'altro. E in effetti dopo quanto. prescrive il terzo comma a proposito della legge di approvazione del bilancio, sembra del tutto logico e naturale che il quarto comma si riferisca anche alle leggi sostanziali, in modo che la disciplina della materia ne risulti integrata. Del resto i lavori preparatori consentono a questo proposito un sicuro orientamento, poich l'incentivo a introdurre la norma costituzionale sorse a proposito della iniziativa legislativa in genere e pi particolarmente della iniziativa legislativa in tema di spese, con chiaro riferimento alla funzione normativa propriamente detta; e se anche la formulazione della norma si adegu in parte alla lettera dell'art. 43, ci pu signi:fi.care soltanto che si voluto allargare l'ambito di applicazione della norma costituzionale fino a comprendere anche l'ipotesi dell'art. 43, non gi che se ne sia voluto escludere 1a previsione originaria, per la quale la norma veniva posta. Tenendo presente ci, non deve sembrare del tutto casuale se la norma costituzionale insieme con altre modi:fi.cazioni di forma rispetto all'art. 43, ne contenga una di rilievo per l'indagine qu svolta, e cio che, a differenza dell'art. 43, omette ogni riferimento alle spese occorrenti dopo l'approvazione del bilancio. Questo omissione comporta che la correlazione fra la legge di approvazione del bilancio e le altre leggi fatta nell'art. 81 non gi. in base a un elemento temporale, a seconda che la spesa sia impostata in bilancio . o si mostri necessaria dopo l'approvazione del bilancio, ma isolando nel terzo comma la disciplina relativa alla legge di approvazione del bilancio e considerando nel quarto ogni altra legge diversa da quella. In questa ampia accezione rientl'ano le leggi di variazione, le quali sono distinte dalla legge di approvazione del bilancio, anche se, in tegrandola, continuano a caratterizzarsi per il fatto che sono emanate e hanno vigore nel corso dello esercizio finanziario; ma rientrano anche le leggi -6 di stabilimento della spesa, che non hanno alcun ;rapporto di successione temporale con la legge di approvazione del bilancio. 9 -Il quarto comma concerne le leggi che importino una spesa nuova o maggiore. Trattandosi di leggi formali di variazione, si gi visto, in base all'art. 156 del regolamento di contabilit generale dello Stato, quando ci si verifichi: in sostanza, essendo tali leggi dirette a variare il bilancio, rispetto al bilancio che occorre stabilire la spesa nuova o maggiore, in armonia con quanto prescrive l'art. 156. . Il quarto comma si riferisce anche alle leggi sostanziali, che comunque determinino un nuovo onere a carico dello Stato, sia che dispongano esplicitamente e direttamente una spesa sia che comportino comunque, anche indirettamente, una spesa, il che si verifica, in, particolare, per quelle necessarie per predisporre gli strumenti e i servizi per la pratica applicazione delle leggi medesime. In ordine alle leggi sostanziali, ordunque, si pu dire che esse importano una spesa, ogni volta che sia necessario in virt di esse e per la loro esecuzione stanziare una somma in bilancio. Si pu dire che ricorre l'ipotesi di una spesa nuova o maggiore ogni volta che una legge sostanziale renda necessario stanziare in bilancio una spesa non autorizzata da precedenti leggi sostanziali o autorizzata per un importo nnore. Queste precisazioni hanno unai importanza pratica, specialmente nei casi di riordinamento legislativo di una materia, nei quali occorre p(')rsi il problema pratico se un tale riordinamento importi un impiego di fondi nuovi o maggiod di quelli gi autorizzati. Oome si vede, il concetto di spesa nuova o maggiore sembra, e in effetti , in parte diverso a seconda che si tratti di leggi formali di variazione e di norme sostanziali di autorizzazione: nel primo caso comporta una correlazione tra legge formale di variazione e legge formale di approvazione del bilancio; nel secondo invece comporta una correlazione tra norme sostanziali di autorizzazione della spesa. Questa diversit si pu ricondurre ad unit osservando che in ambedue i casi il concetto di spesa nuova o maggiore risulta da una correlazione di norme omogenee fra loro (leggi formali con leggi formali, norme sostanziali con norme sostanziali), il che val quanto dire che il fenomeno giuridico identico e solo variano gli elementi che lo determinano. Inoltre bisogna anche tener presente che, mentre nel primo caso il raffronto delle leggi formali tra loro viene fatto sul presupposto di una norma sostanziale, che autorizza fa spesa; nel secondo caso il rapporto fra norme sostanziali viene fatto allo scopo di far luogo a una legge formale, che riporti in bilancio la spesa relativa. In tale modo le situazioni che possono aversi in concreto sono le pi svariate. Per quanto concerne le spese maggiori, pu darsi che: a) il bilancio non contenga l'intera spesa .autorizzata da una norma so!ltanziale: in tal caso, ricorrendone la necessit, basta una legge di variariazione per inserire in bilancio la maggiore spern autorizzata dalla norma sostanziale; b) il bilancio ccmsidri l'intera spesa autorizzata da una norma sostanziale: in tale casb la maggiore spesa deve essere autorizzata con norma sostanziale e riportata in bil::tncio con una legge di variazione; Per quanto concerne le spese nuove, pu analogamente darsi: a) che il bilancio abbia omesso di tener conto di una spesa, che pure risulta autorizzata in una norma sostanziale; ed allora basta una legge di variazione per inserirla in bilancio; b) n sia contenuta in bilancio, n.risulti autorizzata una spesa, di cui si avverta la necessit: in tale caso occorre una norma sostanziale per autorizzarla e una formale di variazione per riportarla in bilancio (1 ). Deriva da ci che il concetto di una spesa nuova o maggiore, ove lo si consideri non gi distintamente sotto l'aspetto finanziario e sotto l'aspetto contabile, ma nel suo complesso; cio sotto l'aspetto finanziario e contabile insieme, risulta dalla necessaria coordinazione delle norme sostanziali, idonee ad auto;rizzarla, e di quelle formali, idonee a inserirla in bilancio. 10 -Per le nuove e maggiori spese necessario che venga indicata la copertura. Una tale indicazi<; me della copertura, mentre non ha dato luogo a osservazioni rispetto alle leggi di variazione, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 43 (quantunque per maggiore precisione sarebbe interessante vedere in quali casi nel precedente ordinamento si sia rimasti in tale ambito e in quali casi la legge di variazione vi abbia derogato), forniEce ora invece il campo alle pi ampie discussioni e alle maggiori perplessit. Gi nel 1948, il problema fu discusso in una riunione dei presidenti delle commissioni per. le finanze e il tesoro delle due Oamere, nonch del Ministro per il tesoro e dei funzionari della Ragioneria generale dello Stato. I risultati di questa discussione sono riportati in una relazione firmata dai due presidenti delle comnssioni parlamentari, gli onorevoli Paratore e Petrilli, riportata in cc Rassegna Parlamentare del 1959 (n. 5, pag. 4 e segg.). Secondo la relazione: 1) 'la disposizione del quarto comma dell'art. 81 si riferisce a leggi successi:ve a quelle di approvazione del bilancio; (1) Per un uguale orientamento vedasi Corte dei Conti Sezione di Controllo, 23 gennaio 1956, n. 63, in Rivista Diritto Finanziario, II, 139, in cui stato ritenuto che possa farsi luogo alla applicazione dell'articolo 42 secondo comma, della legge di contabilit generale dello Stato se ed in qnanto sussista una norma sostanziale e non sia stato possibile provvedere all'assegnazione-di.- fondi in bilancio, s eh~ la spesa venga a porsi come nuova nei soli riflessi formali della assegnazine di bilancio e della correlativa autorizzazione ad erogarla i>. Vedasi anche Corte dei Conti, Sezione di controllo, 23 marzo, n. 64, ivi, pa,g. 299. 7 ~) tutti i provvedimenti legislativi, che impor tino nuovi oneri finanziari per lo Stato sono sog getti alla suddetta disposizione: 3) le prescrizioni della norma costituzionale non viene rispettata col generico riferimento alle eco nomie, alle entrate di bilancio, alle risorse di te soreria, ovvero all'accensione di debiti; ma ri chiede che si ricorra a nuove imposizioni .ovvero all'inasprimento di quelle esistenti, al maggior gettito dei tributi formalmente accertato mediante note di variazione. La relazione esclude che il .problema della co pertura possa sorgere in sede di formazione del bilancio; tuttavia accenna incidentalmente che sarebbe contrario allo spirito, se non alla lettera della norma costituzionale, lo stanziamento in bilancio di un fondo di riserva per le nuove e maggiori spese autorizzate nel corso dell'esercizio fi,nanziario poich << si finirebbe con lo scontare in anticipo la inflazione della spesa. La Corte dei Conti invece, con foglio di osserva zioni 23 gennaio 1957 n. 200, in sede di controllo dei decreti del Presidente della Repubblica 10 e 11 gennaio 1957, concernenti rispettivamente revi sioni dei ruoli organici dei dipendenti statali e revisione dei ruoli organici del personale dell' .Am ministrazione autonoma deJle Poste e Telecomuni cazioni, attuate in base alla legge di delega 20 di cembre 1954, n. 1181, senza per l'indicazione della copertura per la maggiore spesa, ha ritenuto che non basta, per escludere l'applicazione del quarto comma dell'art. 81, che si rinvii la decorrenza della spesa al successivo esercizio finanziario. .A norma dell'art. 81 della Costituzione -ivi affermato -la legge (sostanziale) che importi nuove o mag giori spese, anche se la erogazione debba essere iniziata a partire da un esercizio futuro, deve sempre indicare i mezzi per fronteggiarle, senza di che esse non possono essere comprese nel bilancio, che, essendo approvato con legge formale, pu prevedere le spese gi disposte e coperte con leggi sostanziali (1). La Corte costituzionale ha avuto modo di pun tualizzare la questione (sentenza 11 marzo 1958, n. 9; 18 maggio 1959, n. 30) in giudizi promossi dal Presidente del Consiglio dei Ministri per illegittimit costituzionale di leggi regionali, fondata sulla mancata osservanza dell'art. 81. Peraltro in tali giudizi la questione non fu risolta, poich, lamentandosi in essi la mancata copertura anche per la parte di spesa relativa all'esercizio in corso, la Corte Costituzionale si limit a rilevare che questo era motivo sufficiente per la dichiara . zione di illegittimit costituzionale. La questione invece stata risolta con la recente sentenza 1.9 dicembre 1959, n. 66, nella quale affermato il principio che anche per le spese relative ad esercizi futuri spetta alla legge, che autorizza la spesa, di indicare anche la copertura relativa, mentre i bilanci, per il loro carattere formale, non possono a questo riguardo che attenersi alle disposizioni sostanziali contenute nella legge suddetta. (1) In cc Rassegna Parlamentare gi citata nel testo, pag. 9. La questione, che in tal modo viene a prospettarsi, in parte affine a quella gi esaminata al n. 8: per il fatto che la norma costituzionale ricalca la formulazione dell'articolo 43 della legge di conbilit generale dello Stato, P1l ricavarl:'li infatti una duplice conseguenza; da un canto che essa consideri solo le leggi formali di variazione, come avviene per l'art. 43, e di ci si parlato al n. 8, dall'altro che essa si riferisca, e limiti la sua efficacia ali' esercizio finanziario in corso, analogamente al suddetto art. 43. Si visto gi 'Che il quarto comma dell'art. 81, nonostante una formulazione ricalcata sull'art. 43, si riferisce tuttavia non solo lle leggi formali di variazione, ma anche a quelle sostanziali per l'autorizzazione di spese; e del resto questa pi estesa applicazione comunemente a,ccettata o comunque non ha formato oggetto di approfondite obiezioni. Ma una volta ammessa questa pi estesa applicazione della norma costituzionale rispetto all'art. 43, non poi pi possibile ritenere che viceversa l'efficacia delle due norme sia la stessa, e cio sia limitata all'esercizio in corso. Non bisogna infatti dimenticare che l'art. 43 non dice nulla quanto alla propria efficacia temporale e limitata, e se tuttavia pur sempre vero che tale disposizione ha valore solo per l'esercizio in corso, ci deriva dalla natura, dal contenuto e dall'efficacia delle leggi formali di variazione, in essa considerate, che, per essere integrative del bilancio, esauriscono la loro operativit con la fine dell'esercizio. Ci val quanto dire che i limiti di efficacia dell'art. 43 sono quelli delle leggi formali di variazione in esso considerate. Anche la norma costituzionale non contiene alcuna statuizione circa i limiti temporali della propria efficacia; i quali, quindi, sono parimenti quelli stessi delle leggi in essa considerate. Trattandosi di leggi formali di variazione, non vi dubbio che anche per l'art. 81 esse si riferiscono (necessariamente) all'esercizio in corso; ma, trattandosi di leggi sostanziali di autorizzazione di spesa, l'efficacia della norma costituzionale quella stessa della legge sostanziale di spesa, limitata cio ali' esercizio in corso o si estende fino a comprendere gli esercizi futuri a seconda che la. legge sostanziale comporti una spesa per l'esercizio in corso o anche per gli esercizi futuri. Ci del resto corrisponde all'intento del legislatore, quale risulta dai lavori preparatori, poich bene ricordare che la formulazione della norm.a non deve indurre a trascurare lo scopo per cui fu posta, e che era quello di contenere il disavanzo, creando una remora non gi alla funzione di formazione del bilancio, ma all'attivit e all'iniziativa legislative propriamente dette. Il proposito di contenere il disavanzo fu attuato, quindi, non gi in relazione al singolo bilancio e nell'ambito dell' esercizio finanziario, ma in relazione alle norme sostanziali di autorizzazione della spesa e in funzione dei vari bilanci e dei var~ . esercizi :finanziari, che si susseguono. .Avuto riguardo ._ a ci, si pu prendere atto dello scrupolo esegetico con cui gli onorevoli Paratore e Petrilli nella loro relazione del 1948 ritenevano contraria allo spirito dell'art. 81 la creazione in bilancio di un fondo di -8 riserva per far fronte a provvedimenti legislativi posteriori all'approvazione del bilancio; poich ci significherebbe che per non aggravare il disavanzo nel corso dell'esercizio :finanziario, in effetti si creano le premesse di tale aggravio sin dall'inizio. Ma questo rilievo richiama un'altro e va inte grato con esso, e cio che volendo escludere la necessit della copertura per le spese che occor rono in esercizi finanziari futuri, ne deriva un ag gravio del disavanzo al momento stesso dell'ap provazione dtil bilancio. Pur rendendoci conto della delicatezza del problema, riteniamo tuttavia che il rigore della norma costituzionale, quale risulta dalla sua formulazione e dall'intento del legislatore costituente, sia tale da rendere necessaria la copertura non solo per le leggi formali di variazione, e non solo per le leggi sostanziali, che autorizzano spese occorrenti per l'esercizio in corso e che comunque possono e . devono riferirsi a tale esercizio, ma anche per le leggi sostanziali che autorizzano spese relative agli esercizi futuri, ad esempio le c. d. spese continuative. Rispetto a questo ultimo caso, il rigore dei principi c'induce a recedere dalla contraria opi nione manifestata in altra occasione (1). 11 -Quale poi sia o possa essere in concreto la copertura dipende dalla natura della spesa non ch della legge che la autorizza: i mezzi per farvi fronte>> sono in sostanza i mezzi cc idonei a farvi fronte, tenendo presente che il fine per cui viene stabilita tale correlazione quello di contenere il disavanzo. In altre parole, con una inversione dei termini della correlazione, si pu. anche dire che la copertura deve essere idonea, tenuto conto della natura della spesa, a contenere il disavanzo. Per essere idonea una copertura deve innanzi tutto essere congrua e ci comporta sia che ven gano indicati l'importo e i limiti della spesa, sia che la copertura vi corrisponda. In secondo luogo deve essere effettiva, deve cio valere effet tivamente ad evitare un aggravio del disavanzo. Infine necessario che questi elementi sussistano sin dal momento in cui la legge viene approvata, ai fini e per gli effetti del controllo di legittimit costituzionale (2). L'intenzione originaria del legislatore costituente era quella di obbligare a creare per ogni spesa una nuova fonte di entrata, come ebbe ad espri mersi l'on. Oorbino in sede di approvazione della norma costituzionale davanti l'assemblea costi tuente. Tuttavia non si pu a questo riguardo non tenere presente che, esteso l'ambito di applicazione della norma fino a comprendervi le leggi di varia zione con la disciplina per esse stabilita dall'arti colo 43, il rigoroso criterio originario venuto in parte ad attenuarsi. Secondo l'articolo 81, quale possa essere in concreto la copertura dipende dalla natura della spesa, nonch della legge che vi prov vede. In linea generale possono solo indicarsi al cuni limiti negativi, cui si accenna anche nella (1) Vedasi ; il Consorzio aveva diritto alle spese in lire 3295 a quintale; il prezzo di cessione ai grossisti fu stabilito in lire 53.700 al quintale; 600 quintali dovevano essere immagazzinati dal Consorzio e gli altri 600 quintali dovevano essere ripartiti tra grossisti di cui la Sepral si riservava di precisare i nomi; sui 600 quintali immagazzinati ii al Consorzio era riconosciuto un compenso di distribuzione di lire 1000 a quintale, a parte il rimborso degli oneri di finanziamento il cui ammontare la Sepral si riservava di precisare: la stessa Sepral di riservava di precisare il prezzo definitivo di cessione ai singoli assegnatari. La Corte di Appello, nell'impugnata sentenza, ha considerato che pur non essendo stato esibito il verbale del 21 marzo 1949, cui la suindicata lettera faceva riferimento, doveva escludersi in base al contenuto suindicato degli accordi specificati nella suindicata lettera, che il Consorzio avesse acquistato l'olio. Ed invero, l'incarico di ritirarlo e di provvedere al finanziamento, la previsione di rimborso delle spese e degli oneri del finanziamento, e la precisazione che l'olio avrebbe dovuto essere ripartito secondo le assegnazioni della Sepral dimostrano che non fu conclso un contratto di compravendita ma che l'olio rimase a "disposizione della Sepral e che gli accordi furono previsti per l'attuazione dello immanente fine pubblico di disciplina di un rapporto di gestione di un prodotto di ammasso destinato all'approvvigionamento secondo le norme inderogabili del tempo. Ma se l'oggetto degli accordi esclude la vendita, esso esclude che agli accordi stessi siano applicabili le norme sul deposito e sul mandato onde il Consorzio possa agire in giudizjo deducendo diritti in base agli schemi tipici di detti istituti, come invece la Corte di Appello ha ritenuto. Lo stesso resistente Consorzio pone. .in rilievo che il D.L. 7 maggio 1948, n. 1235, art. 2, n. 8, previde _ che i Consorzi potevano eseguire per conto e nell'interesse dello Stato le operazioni necessarie per il ricevimento, la conservazione, la distribuzione di merci e prodotti di qualsiasi specie ii; e sostiene -13 che in tale previsione debbano inquadrarsi gli accordi suindicati. Ora il rapporto tra lo Stato e Oonsorzio relativo a detta attivit non pu considerarsi di diritto privato in quanto l'attivit era svolta per conto e nell'interesse dello Stato per perseguire un fine di diritto pubblico e concerneva prodotti che erano divenuti di propriet dello Stato per effetto di una speciale disciplina di espropriazione, e che potevano cessare di esserlo a seguito di provvedimenti di assegnazione da parte degli organi competenti. E in relazione appunto alla pubblicit del rapporto lo stesso art. 2, n. 8 del citato decreto stabili che i Oonsorzi, per detta attivit, dovessero avere una gestione separata da quella concernente le altre loro attivit. Oonsegue che la misura dei diritti e degli enti gestori per le attivit in tema di ammassi si deve innanzi tutto desumere dalle specifiche previsioni degli accordi e che i principi che disciplinano gli schemi negoziali di diritto privato si possono applicare soltanto in coerenza e nei limiti consentiti dalla natura di negozio di diritto pubblico degli accordi stessi. Per tale indagine deve ritenersi competente in linea di principio il giudice ordinario (salvo quanto si dir in seguito per il caso in esame) e non la Oorte dei Oonti perch trattasi di indagine che non inerisce ad un giudizio ufficioso sui conti o di responsabilit contabile ma inerisce ad un giudizio ad istanza di parte per il quale detta giurisdizione non prevista dal T.U. 12 luglio 1934, n. 1214 delle leggi sulla Oorte dei Oonti e dal regolamento di procedura 13 agosto 1913, n. 1038 se non in relazione a leggi speciali ed a particolari situazioni di fatto e di diritto (cfr. 57 del testo unico in relazione all'art. 25 legge 7 luglio 1907, n. 429; art. 57 del regolamento di procedura in relazione all'artiticolo 73 d. 18 novembre 1923, n. 2440 sulla contabilit generale dello Stato; art. 56 del T. U. e 52-55 del regolamento in relazione all'art. 20 T.U. 17 ottobre 1922, n. 1401, modificato dall'art. 26 della legge 16 giugno 1939, n. 942, oltre la previsioni su i ricorsi in materia di pensioni e quelli concernenti il contenzioso del pubblico impiego dei dipendenti della stessa Oorte). . Ma tuttavia sussiste nel caso in esame il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. La domanda del Oonsorzio diretta ad ottenere la condanna dell' .Amministrazione a pagare la differenza tra la somma ottenuta della vendita dell'olio, di produzione dell'annata 1947-48, presso di esso depositato di sua iniziativa, e i maggiori oneri derivanti dal mancato collocamento ai prezzi ufficiali dell'olio stesso. La Oorte di Appello ha accolto la domanda ritenendo applicabile l'art. 1720 O.e circa il rimborso delle spese e compenso del mandatario. Ma in coerenza con l'enunciato principio che le norme degli schemi negoziali di diritto privato possono applicarsi nei limiti consentiti dalla natura pubblica del rapporto, il diritto potrebbe riconoscersi soltanto se, in base agli accordi a principi generali o a disposizione di legge in materia, l'in cidenza del rischio per la mancata vendita dell'olio ai prezzi ufficiali dovesse ritenersi a carico della Amministrazione. Il Oonsorzio richiama l'art. 2 della legge 28 giugno 1956, n. 596 il quale dispone: ... autorizzata la liquidazione a carico dello Stato dell'onere derivante dal mancato collocamento, per causa di forza maggiore, entro il termine previsto ed ai prezzi ufficialmente fissati, dall'olio di produzione 194 7 -48, del contingente affiuito agli oleari del popolo ai sensi del decreto legislativo 29 ottobre 1947, n. 1216 . La disposizione pera.ltro deve intendersi in combinazione con quella del successivo art. 3 secondo comma cui: l'effettiva entit degli oneri a carico dello Stato a termini della presente legge verr accertata e liquidata dal M. A. F. (Ministero Agricoltura e Foreste) attraverso l'esame dei rendiconti finali di gestione, da compiere e da presentare dagli enti gestori. Le modalit per la compilazione e la presentazione dei rendiconti finali di gestione saranno stabilite, previo parere della Oorte dei Oonti, dal Ministero dell'Agricoltura d'intesa con quello del Tesoro. Le disposizioni dunque non riconoscono un diritto soggettivo al rimborso che possa incondizio~ natamente farsi valere in conseguenza della mancata collocazione dell'olio, ma prevedono che gli oneri derivanti dal mancato collocamento dell'olio di produzione dell'annata 1947-48, per causa di forza maggiore, debbano essere accertati e liquidati dall'Amministrazione secondo un procedimento particolare e necessario per l'accertamento dei presupposti e da esperirsi con modalit peculiari. Un diritto soggettivo pertanto potrebbe profilarsi soltanto dopo l'atto di accertamento, che definisca il procedimento cui fatto cenno. E nell'attuale mancanza di codesto atto deve dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Non condividimo il punto di vista della aorte Suprema la quale ha ritenuto che, in sostanza, si versi in un caso di difetto temporaneo di giurisdizione dell'Autorit, giudiziaria ordinaria. Ci sembra che tra gli articoli ael Testo Unico delle leggi sulla aorte dei aonti .citati nella sentenza manchino proprio quelli decisivi e cio gli artt. da 44 a 55. Basta, infatti, leggere l'art. 44 per onvincersi che il giudizio su quel rendiconto che secondo la sentenza in esame deve essere presentato dall'Ente gestore del l'ammasso, quale presupposto essenziale del proce dimento contenzioso, proprio devoluto alla aorte dei Conti e soltanto alla Corte dei aonti. D'altronde, la questione non nuova e le stesse Sezioni Unite della aorte Suprema con sentenza 17 novembre 1928 (in Giur. It. , 1929, I, 1, 86) hanno gi nettamente deciso che nel caso di respon-_ sabilit conseguente alla gestione tenuta da privati per conto e nell'interesse dello Stato (come appunto nel caso degli ammassi) le controversie derivanti da questi rapporti per la determina~ione del debito de -14 gestore e delle relative responsabilit, rientrano tra quelle su cui competente la Corte dei Conti, con esclusione della competenza del giudice ordinario. Sull'argomento consigliamo di leggere lo scritto dell'allora Presidente della Corte di Cassazione D'MELIO e dall'allora Presidente della Corte dei Conti GASPERINI su: I contatti giurisdizionali della Corte di Cassazione e della Corte dei Conti. (in Riv. Dir. Pubbl. , 1930, I, 242 e segg.). AMMINISTRAZIONE PUBBLICA -Governo dimissionario -Decreto ministeriale di concessione di acqua pubblica -Validit, (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, Sent. n. 3430/59 -Pres.: Oggioni; Est. Favara; P.M.: Pomodoro (concl. conf.); Wobbe c. Ministero LL. PP. Il decreto che concede una piccola derivazione di acqua pubblica ben pu essere emanato anche dal Ministro dei LL. PP. di un governo dimissionario prima della formazione del nuovo Gabinetto e della immissione dei nuovi ministri nel possesso della loro carica. Trascriviamo la parte di motivazione della sentenza che si riferisce alla massima sopra indicata. Col secondo motivo, poi, il ricorrente censura la sentenza denunziata per aver ritenuto che il decreto in esame poteva essere adottato da un Ministro dimissionario perch costituente un atto di ordinaria amministr~zione, deducendo che non poteva esso rientrare in tale categoria di atti, dal momento che esso aveva ad oggetto una concessione trentennale che modifica la precedente destinazione dell'acqua pubblica e dovendo essere emesso con l'intervento di due ministri, previo parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici. La censura infondata. Poich dopo le dimissioni del Governo e fino alla formazione del nuovo Gabinetto ed all'ammissione del Ministro nel possesso della loro carica, i Ministri dimissionari restano in carica per il disbrigo degli affari in corso e di quelli di ordinaria amministrazione, deve bene considerarsi concessa una piccola derivazione di acque pubbliche con Decreto del Ministro dei Lavori Pubblici firmato da un Ministro dimissionario in esito ad un'istruttoria gi in corso in tale momento. Va, a tale proposito, notato anzitutto che nessuna norma costituzionale prevede una diminuzione dei poteri spettanti ai Ministri dimissionari fino al momento della formazione del nuovo Gabinetto e la formula secondo la quale essi restano in carica per gli affari di ordinaria amministrazione e per quelli in corso dovuta alla prassi costituzionale ed alle consuetudini da essa elaborate: i limiti di tale potere, poi, sono piuttosto affidati alla sensibilit politica dei Ministri dimissionari, e del Governo che ha rassegnato le dimissioni che a norma concreta, n prevista alcuna sanzione di nullit per gli atti comunque emanati dal Governo dimissionario, mentre necessit che lo Stato non cessi per un istante solo di avere un governo che ne curi gli interes5i e gli affari, Mentre, perci, per atto di ordinaria amnurunistrazione dovr piuttosto intendersi non quello che tale risulti secondo le categorie civilistiche, od a mente dell'articolo 320 O.e., ma quello che non impegni la politica del futuro Governo, o che invece riaffermi od attu fa politc'd.l Governo dimissionario, in quanto gi condannata dal Parlamento attraverso il voto contrario di una delle due Camere, e di entrambi su la speciale mozione di sfiducia di cui allo articolo 94 della vigente Costituzione, la responsabilit che, in ogni caso, il Ministro dimissionario potr assumere compiendo atti che comunque vengono a violare la prassi costituzionale, eccedendo l'ordinaria amministrazione, potr, se mai, dar luogo a responsabilit politica del Ministro di fronte al Parlamento, od al Governo, ma in nessun caso alla giuridica nullit dell'atto da lui compiuto, sia che tale atto sia stato compiuto perch ritenuto per errore, di ordinaria amministrazione o relativo ad affari in corso, o sia, comunque, perch ritenuto dettato dalla necessit inderogabile ed indilazionabile di un provvedimento immediato, o da altri motivi comunque politicamente apprezzabili. Sotto nessuno degli indicati profili, pertanto, potr dirsi illegittima la concessione di cui causa sia perch correttamente accordata dal Ministro sia pure dimissionario, ma in esito ad un'istruttoria gi da tempo in corso, e, perci, quale affare in corso come tale sicuramente attuabile dal Ministro dimissionario, anche secondo la prassi costituzionale sopra ricordata e sia ancora, perch, in nessun caso la violazione della prassi stessa potrebbe dare luogo ad una nullit giuridicamente rilevabile davanti al giudice amministrativo, cosicch non occorre neppure scendere ad esaminare se la concessione di una piccola derivazione costituisca, o meno, atto di ordinaria amministrazione secondo le norme civilistiche, dal momento che queste non sarebbero in alcun caso applicabili alla specie in esame interamente governata dal diritto pubblico, non meno che dalle necessit cogenti ed inderogabili dello Stato, come tali valutabili solo dal Parlamento nell'idonea sua sede politica prevista dalla carta costituzionale. La soluzione ci sembra di ovvia esattezza. Sull'argomento vedi anche la decisione n. 713 del 4 luglio 1956 della IV Sezione del Consiglio di Spato (Pres.: Stumpo; Est.: Landi, Rie.: Gentili in cc Il Consiglio di Stato, 1956, I, 858). COMPETENZA E GIURISDIZIONE -Art. 41, 1 comma, C. p. c. -Provvedimento di inibitoria ai sensi degli artt. 700 a 702 C. p. c. -Istanza regolamento giurisdizione -Ammissibilit -Sospensione temporanea atto amministrativo -Equivale a revoca Violazione art. 4, legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, Sent. n. 3262/59 - Pres.: Oggioni; Est.: Rossano, P.G.: P~~odoro (conf). Ai sensi dell'art. 41, I comma O.p.c., l'esp~ri mento del regolamento di giurisdizione precluso dalla decisione in merito della causa emessa dal Giudice di 1 grado e cio da una decisione che ="' mzmu mt BI -15 abbia' pronunciato in primo grado sulla proponibilit dell'azione e che sia suscettibile di impugna . zione. pertanto ammissibile, secondo la predetta disposizione, l'istanza di regolamento di giurisdizione av'verso provvedimento del Pretore emesso a termini degli artt. 700 a 702 O.p.c. e con il quale si sospende l'esecuzione di decreto prefettizio di espropriazione per p. u., in quanto che il provvedimento stesso non concerne la proponibilit della azione dedotta in giudizio. .Anche a voler considerare l'inibitoria quale mera azione di carattere preventivo e definitivo, tuttavia essa, in quanto attua una tutela giurisdizionale preventiva, ha fine cautelare, in attesa del giudizio di merito e la definitivit del provvedimento acquisita soltanto dalla definizione del giudizio stesso. Consegue che il provvedimento, per gli stessi limiti della sua funzione, non pu pregiudicare la questione di ammissibilit della azione nel giudizio di merito. Il Giudice ordinario non ha il potere di pronunciare la temporanea sospensione dell'atto amministrativo, in quanto ch la sospensione una revoca temporanea dell'atto medesimo e viola quindi l'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, secondo cui il giudice deve limitarsi a conoscere degli effetti dell'atto in relazione alla lesione del diritto dedotta in giudizio, ma non pu revocare o modificare l'atto amministrativo. Le massime sopra trascritte costituiscono sostanzialmente la motivazione di questa sentenza che riafferma principi sui quali non dovrebbero pi essere consentiti dubbi. Sul concetto di pronuncia di merito preclusiva della proponibilit del regolamento di giurisdizione V.: da ultimo la Oorte di Cassazione, Se.doni Unite, Sent. n. 2520/59. FALLIMENTO -Insinuazione tardiva -Decadenza per mancata costituzione in giudizio -Riproponibilit Esclusione. (Corte di Cassazione, Sez. I, Sent. n. 2490/59 ...:. Pres.: Torrente; Est.: Novelli; P.M.: Tavolaro (concl. conf.), Finanze c. Fall. Soc. Forni). inammissibile la riproposizione di una domanda di insinuazione tardiva precedentemente proposta e non iscritta a ruolo nel termine di cinque giorni prima dell'udienza fissata dal giudice delegato. Trascriviamo integralmente la motivazione in diritto della sentenza. L'unica questione prospettata nel ricorso verte su:ll'ammissibilit della riproduzione di una domanda di insinuazione tardiva precedentemente proposta e non iscritta a ruolo, nel termine di cinque giorni prima dell'udienza fissata dal giudice delegato. La dichiarazione tardiva di credito regolata dall'art. 101 della legge sul fallimento, ove, nel secondo comma, stabilito che cc le parti si costituiscono a norma dell'articolo 98 terzo comma )), Quest'ultima disposizione, nel disciplinare l'oppo s1z1one dei crediti esclusi o ammessi con riserva, sancisce che cc almeno cinque giorni prima della udienza -fissata dal giudice delegato -i creditori devono costituirsi. Se il creditore non si costituisce, l'opposizione si reputa abbandonata l>, La sentenza impugnata, decidendo che la decadenza comminata dall'art. 98, comma 30, legge fallimentare, per la mancata costituzione in termini, applicabile anche al creditore che inoltra domanda di insinuazione tardiva di credito, ha, osservato che il richiamo dell'art. 101 al terzo comma del citato art. 98 non deve indendersi limitato alla sola prima parte della disposizione che stabilisce il termine entro il quale deve avvenire la costituzione, ma dve essere esteso anche alla seconda parte in forza della quale la mancata costituzione importa che ccl'opposizione si reputi abbandonata. Oi in quanto la distinzione non trova riscontro nella legge, la quale ha inteso imprimere al procedimento di insinuazioni, presentate dopo l'approvazione dello stato passivo, una maggiore speditezza rispetto a quello predisposto per la domanda di ammissione al passivo in via normale, assimilandolo a quelle delle opposizioni ed eliminando cosi le operazioni della prima fase previste dagli artt. 93-97 L.D., onde l'irrilevanza dell'argomentazione secondo cui, nel caso delle dichiarazioni tardive, non ricorrerebbe la ragione fondamentale della sanzione stabilita dalla seconda parte dell'art. 39,, l'esigenza cio di trattare congiuntamente tutte le cause di opposizione allo stato passivo. Ool primo motivo, la ricorrente contesta che il richiamo fatto dall'art. 101 al 3 comma dell'artiolo 98 si estenda integralmente a tutta la disposizione e insiste nell'assunto che tale richiamo riguarda solo la prima parte del comma, che regola i termini per la costituzione, e non la seconda parte, che concerne le conseguenze processuali della mancata costituzione.. La tesi, gi discussa e disattesa da elaboratissime decisioni di magistrature di merito, resistita, oltre che dalle esatte conSiderazioni dlla sentenza denunziata, dal rilievo che difetta assolutamente il bench minimo elemento letterale che possa indurre a ritenere il rinvio normativo limitato al precetto e non alla sanzione. Pu escludersi, invece, con tutta sicurezza che la dizione dell'art. 101 (le parti si costituiscono a norma dell'art. 98, 3 comma) implichi un rinvio alle forme di costituzione e non anche alla comminatoria di decadenza, perch la stessa espressione si legge al secondo comma dell'articolo precedente (100) in tema di impugnazioni dei crediti ammessi, sottoposte come le opposizioni allo stesso termine di proposizione, decorrente dal deposito dello stato passivo, e in ordine alle quali, stante anche l'esigenza di assicurare la possibilit del giudizio cumulativo, ogni distinzione, quanto al rinvio, tra precetto e sanzione addirittura assurda. Posto che l'interpretazione letterale induce a ritenere che il legislatore !ltbbia inteso sottoporre i due istituti (opposizione -insinuazione tardiva} alla medesima disciplina giuridica, non vale opporre che sul piano teorico l'assimilazione dei due istituti non corretta, stante l'evidente differenz;~ -16 strutturale delle fattispecie, caratterizzate l'una da una pretesa che, per essere diretta alla modifica dello stato passivo gi costi~uito, sottoposta nel suo esercizio ad un termine categorico e l'altra da una pura variazione della situazione passiva che non ha riferimento all'esercizio di un'azione gi avvenuta e che la legge non sottopone ad un termine, ma si limita a consentire fino a quando non siano esaurite le ripartizioni dell'attivo fallimentare. Invero, ai fini in discussione l'eventuale dubbio sull'estensione del rinvio, pi che sulla base delle differenze strutturali tra i due istituti (che non escludono l'assimilazione sul piano legislativo) andrebbe risolto, merc un controllo dei limiti di coincidenza circa le finalit pratiche che il legislaslatore si preposto; e nella specie l'esigenza di assicurare un rapido svolgimento della procedura di accertamento del passivo, nell'interesse comune dei creditori, postula appunto la sanzione per la inosservanza del precetto legislativo, anche nel caso delle insinuazioni tardive. Pi delicata e l'altra argomentazione della ricorrente svolta nel secondo motivo, per sostenere la riproponibilit del ricorso per l'ammissione, tardiva, al passivo, cui non sia seguita la rituale costituzione, indipendentemente dalla fondatezza della tesi propugnata col primo motivo di ricorso. Anche a voler ritenere -si afferma -che l'articolo 101 della legge speciale richiami integralmente il terzo comma dell'art. 98, deve pure con1;1iderarsi che, secondo i principi generali, l'abbandono della istanza (volontaria o presunta dalla legge) non pu essere intesa come abbandono del diritto, il quale pu quindi essere azionato con la proposizione di una nuova domanda, salvo particolari limitazioni, quale quella di specie attinente al mancato esaurimento di tutte le ripartizioni dell'attivo fallimentare. Prevenendo poi l'obiezione che riconosciuta ormai senza contrasto la decadenza-definitiva dell'opposizione e la non riproponibilit del credito nella forma dell'insinuazione tardiva, nei riguardi del creditore opponente allo stato passivo che non siasi costituito nei termini di cui al comma terzo dell'art. 98 (cfr. al riguardo Cassazione 31 marzo 1959, n. 949), la ricorrente rileva che l'opposizione contro lo stato passivo da parte del creditore escluso e ammesso con riserva si inquadra nel regime delle impugnazioni, onde la giustificazione della non riproponibilit del medesimo atto, mentre il processo di insinuazione tardiva del creditore non presuppone una precedente attivit contenziosa, un provvedimento del giudice suscettibile di divenire definitivo e non ha carattere di impugnazione cui s-ia applicabile il principio della consumazione. Equiparata, cio, alla domanda giudiziale (e non ad un atto di impugnazione), l'istanza di ammissione tardiva in caso di mancata costituzione d luogo, secondo la ricorrente, soltanto all'estinzione del processo, che postula la possibilit della riproposizione e non pu portare alla perdita del diritto. Anche tali rilievi sono fondati. Che nel caso di rinvio alla disciplina di altro istituto possono, nelle due fattispecie, non coincidere gli effetti relativi all'applicazione del testo legi slativo, ritiene questa Corte costituire criterio interpretativo del tutto corretto; non risultando esatte, invece, le premesse del ragionamento seguite nel ricorso. Indubbiamente, in conseguenza del rinvio la ultima parte del secondo comma d1l'art. 101 deve leggersi: se il creditore non si costituisce, la richiesta (tardiva) di ammissione al passivo si reputa abba.ndonata. Ora, nella nomenclatura giuridica i termini abbandono di istanza e abbandono di domanda non hanno un preciso significato: vero che normalmente, discutendosi dei ni.odi e delle diverse :finalit in tema di desistenza da una lite, distinguendosi cio la rinuncia al diritto con l'azione si fatto valere dal recesso soltanto dal giudizio senza compromettere l'azione, dottrina e giurisprudenza, per indicare la seconda ipotesi, in luogo del termine usato dal codice (rinuncia agli atti giudiziari art. 306) si valgono anche delle espressioni abbandono dell'istanza, ma anche vero che per indicare l'abbandono (rinuncia) dell'azione, si trova la locuzione abbandono della domanda. Senza voler insistere sul diverso valore delle parole domanda e istanza, va tuttavia rilevato che nel caso in esame, nell'ultima parte dell'articolo 101 si trova la parola domanda; decisivo per il rilievo che l'imprecisione tecnica, tanto pi grave ove dovesse seguirsi la tesi della ricorrente per l'antinomia con la precisa disposizione processuale (art. 306), non pu non essere risolta nel senso che il legislatore abbia inteso riferirsi alla desistenza dell'azione (se pure nell'ambito della esecuzione fallimentare), in quanto l'applicazione di una sanzione sotto forma di presunzione juris et e jure non sicuramente caratteristica della materia strettamente processuale. Del resto, in via di ipotesi pu anche ammettersi che il concetto di abbandno della richiesta (tardiva) di ammissione al passivo -di per se -non ~mplichi la desistenza dell'azione, ma ci impone una pi attenta ricerca della ratio legis e pi precisamente del sistema della legge speciale in ordine all'assimilazione dell'insinuazione tardiva all'opposizione, cui pacifico il carattere di impugnativa, per stabilire se possa giungersi ad equiparare le conseguenze giuridiche nel caso di mancata costituzione, senza snaturare il carattere dell'istituto che accoglie la norma dell'altro. Orbene, la dichiarazione tardiva interviene dopo il provvedimento di chiusura della verifica dei crediti, che secondo la giurisprudenza di questa Corte (19 ottobre 1956, n. 3698) ha carattere giurisdizionale, e, sebbene non trovi una corrispondente pronuncia contraria del prov:vedimento stesso, ha per iscopo di modificare i risultati, funzione questa tipica degli atti di impugnazione. Quindi, ove pure si ritenga che l'inosservanza dei termini di costituzione produca soltanto l'estinzione del processo, subentrerebbe in ogni caso il criterio della consumazione dell'impugnazione, a sorreggere la soluzione accolta anche rispetto all'-insinuazione tardiva, che costituisce una impugnativa net si;; sterna della legge vigente. Infine, va rilevato che nel meccanismo della dichiarazione tardiva, il rapporto di gravame ri -17 guardo il provvedimento che dichiara esecutivo lo stato passivo palese nella disposizione dello stesso secondo comma dell'art. 101, in virt della quale, dopo il ricorso dell'interessato, il giudice fissa con decreto non solo l'udienza di comparizione ma altres il termine per la notificazione al curatore del ricorso e del decreto, termine che, per il suo carattere espressamente definito perentorio, non pu non valere a delimitare definitivamente la facolt di insinuare i crediti dopo la fase principale e quindi di immutare lo .stato passivo precedentemente approvato, confermando quel parallelismo di situazioni con l'opposizione, che senza fondamento la ricorrente contesta . Le diffuse argomentazioni della sentenza di cui ci sembra doveroso rilevare anche il pregio della forma appaiono abbastanza convincenti. Comunque, la questione risolta di quelle per le quali pi che la assoluta esattezza della soluzione, interessa la certezza e la costanza dell'indirizzo giurisprudenziale. opportuno che a questa sentenza sia data la pi larga diffusione specie nell'ambito di quegli uffici finanziari i quali provvedono direttamente alle in sinuazioni tardive nelle procedure fallimentari, in modo da evitare altre decadenze del genere. IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA -Contenzioso. Amministratori e liquidatori di societ. Salve et repete. Applicabilit. (Cassazione, Sezioni Unite, Sent. 27 ottobre 1959 n. 3126 -Pres.: Oggioni; Est.: Caporaso; P.M.: Pomodoro (conf.); Maccari e Cottone c. Finanze. Il precetto del solve et repete deve trovare applicazione, anche di fronte agli amministratori ed ai liquidatori di una societ, quando si controverta riguardo alla loro personale e solidale responsabilit in materia di imposta sull'entrata. Le Sezioni Unite del S.C. -dopo aver riaffermato che cc anche per la imposta sull'entrata ricorre l'obbligo del previo pagamento del tributo, salvo che le ragioni del contribuente siano di chi'ara ed immediata evi denza, onde pronta ed incontrovertibile sia la risolu zione della lite -hanno negato che la questione della responsabilit personale degli amministratori e dei liquidatori di una societ, in materia di ige, possa essere considerata risolubile prima facie. La decisione presenta un particolare interesse in quanto in essa sono contenute affermazioni di prin cipio, di cui non pu sfuggire la importanza; tanto pi che da circa un ventennio la Corte Suprema non aveva avuto occasione di pronunziarsi al riguar do. infatti del 12 giugno 1940, n. 1936; in Foro It. , 1940, I, 1285, la pronunzia del Supremo Col legio, che, conformandosi ad una precedente deci sione emessa in materia di imposte indirette (Cassa zione sentenza 19 giugno 1923 in causa Astarita, in Foro It. , 1923, I; 786), disse ricollegarsi ad un principio generale di diritto comune la responsabilit personale dei liquidatori e degli amministratori per il mancato pagamento delle imposte dirette. A tale indirizzo giurisprudenziale espressamente si riallaccia la sentenza annotata, che, nel riaffermare la esistenza di dett principio generale, ne ha rionosciuta la validit anche nel campo delle imposte sugli affari. Le Sezioni Unite hanno inoltre ritenuto la applicabilit del disposto dell'art. 12 della legge 9 gennaio 1929, n. 4 nei confronti degli amministratori in caso di illecito amministrativo. (In egual senso: GIANNINI: I concetti fondamentali del diritto tributario, pag. 214 e, da ultimo, SPINELLI: in Norme generali per la repressione delle violazioni delle leggi finanziarie, pag. 89). Il peculiare interesse di tali punti della decisione ci induce a riferirne la perspicua motivazione relativa: cc Occorre premettere che nella specie l'Ufficio impositore aveva richiesto, oltre all'imposta dovuta, il pagamento di una sopratassa conseguente alla non veritiera dichiarazione dei legali rappresentanti della Cooperativa Lavratori .Alberghi e Mensa, cio del Maccari, quale amministratore, e del Cottone, quale liquidatore. cc Inoltre lo stesso Ufficio ha posto a carico dei medesimi l'obbligo solidale di pagamento della imposta dovuta dalla Cooperativa, per non avere essi provveduto a soddisfare, con le somme disponibili in cassa, il credito dell'Erario. Come si vede, la responsabilit personale e solidale dei due successivi amministratori dell'Ente debitore dell'IGE basata su precisi elementi di fatto, il cui accertamento ed il cui apprezzamento richiede un'indagine apposita, che non si presenta n breve n semplice. cc Non poi esatto che sia pacifico in diritto che gli amministratori non rispondono, in nessun caso delle obbligazioni tributarie della Societ da essi rappresentata. Innanzi tutto nel caso concreto, concorreva anche l'obbligo del pagamento di una sopratassa, \a quale, a' termini dell'art. 12 della legge 7 gennaio 1929, n. 4 ricade proprio sugli amministratori, e questo sarebbe gi sufficiente a legittimare l'obbligo del cc solve et repete nella presente controversia. Inoltre esiste un principio di carattere generale desumibile dalle norme di diritto comune ed ancora pi da quelle speciali del diritto tributario (artt. 10-11 e 12 della stessa legge del 1929: art. 45 del R.D.L. 17 settembre 1931, n. 1608, in materia di imposte dirette, ecc.) per cui gli amministratori possono divenire responsabili in proprio del debito di imposta. La tesi largamente seguita in dottrina ed stata affermata da questa Corte sia pure in data non recente (Cassazione 12 giugno 1940, n. 1936). Cosicch la pretesa della Amministrazione circa la responsabilit personale e solidale dei ricorrenti, cosi come dedotta, non poteva costituire, neppure essa, una questione di facile soluzione sottratta all'onere del -solve. et repete . ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI DELLE CORTI DI MERITO AMMINISTRAZIONE PUBBLICA -Amministrazione per le Attivit Assistenziali Italiane ed Internazionali (A.A.I.) -Organo dello Stato -Patrocinio della Avvocatura. PROCEDIMENTO CIVILE -Notifica citazione diret.. tamente presso l'Amministrazione. Nullit assoluta -Dichiarazione nullit in appello. Rinvio al primo giudice. D.L.L. 19 marzo 1945, n. 79 -D.L.L. 14 aprile 1945, n. 147 -Art. I e 2 D.L.L. 4 gennaio 1946, n. 5 -D.L.L. 1 febbraio 1946, n 21 D.L.L. 12 aprile 1946, n. 236 -D.L.C.P.S. 19 settembre 1947, n. 1009 -L. 9 aprile 1953, n. 296 -Art. 11 T.U. 30 ottobre 1933, n. 1611 -C.P.C. Art. 354 ( Corte d'Appello di Roma -Sez. I, Sent. 28 agosto 1959 -Pres.: Palumbo; Est.: Sciaraffia; Soc. S.O.L.A.C. c. Fall. Soc. G.A.L.L. e A.A.I). L'.Amministrazione per le .Attivit .Assistenziali Italiane ed Internazionali (.A. .A.I) succeduta alla Delegazione Italiana per l'U.N.R.R..A. e come tale un organo della Pubblica .Amministrazione Italiana e gode del patrocinio dell' .Avvocatura dello Stato, a norma dell'art. I del T.U. 30 ottobrel933, n. 1611. Conseguentemente, la notifica dell'atto di citazione eseguita direttamente presso la detta .Amminis- trazione affetta da nullit assoluta, non sanabile dalla costituzione in giudizio di quest'ultima, e comporta la diehiarazione di nullit del giudizio e delle sentenze in esso pronunciate, con la remissione della causa al primo giudice. Dopo la Corte di Appello di Napoli (sentenza 9 luglio 1953, A.A.I. c. Annunziata, Mon. Trib. 1954, 290) anche la Corte di Appello di Roma ha dovuto risolvere la questione sulla natura giuridica dell'Amministrazione per le Attivit Assistenziali Italiane ed Internazionali (A.A.I.), ai fini della applicabilit delle norme contenute nel T. U. 30 ottobre 1933, n. 1611, sul patrocinio dell'Avvocatura, stilla notifica degli atti e sul foro dello Stato. La questione si ripresentata alla Corte romana per l'errore generato dalla nota confusione tra la Missione italiana per l'U.N.R.R.A. e la Delegazione Italiana per l'U.N.R.R.A, organo internazionale il primo ed organo della Pubblica Amministrazione Italiana il secondo, e in cui era incorso il giudice di primo grado ritenendo la A.A.I. succeduta alla Missione italiana anzich alla Delegazione italiana. La decisione sopra riportata ha ancora una volta affermato il carattere di organo dello Stato delle A.A.I. (incidentalmente gi dichiarato dalla stessa Corte nella sentenza 7 novembre 1957, in causa A.A.I. o. Cooperativa Tripoli Gurgi. Nello stesso senso Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 febbr.aio 1957, n. 224, in Il Cons. Stato 1957, I, 1-10) rifacendosi alla costit14zione dell'U.N.R.R.A. per chiarire che l'origine di detta Amministrazione discende direttamente dalla Delegazione italiana. La United Nations Relief and Rehabilitation .Administration (U.N.R.R..A) -ha ricordato la Corte d'.Appello -fu costituita dalle Nazioni Unite ed .Associate nella Guerra, con convenzione firmata a Washington il 9 novembre 1943, allo scopo di facilitare la ricostruzione e la riorganizza zione dei paesi maggiormente danneggiati dalla guerra, e soltanto con le risoluzioni nn. 57 e 58 del Consiglio direttivo fu autorizzata a svolgere la sua attivit anche in Italia, con particolare riferi mento alla assistenza ed al rimpatrio dei profughi, a cui si aggiunsero -in secondo tempo -anche funzioni di altra natura ii. cc Per rendere possibile l'esplicazione di tale at tivit l'U.N.R.R..A stipul un accordo con il Go verno Italiano (approvato con D.D.L. 19 marzo 1945, n .. 79) nel quale fu stabilito che essa avrebbe agito in Italia -attraverso una Missione e che il Governo italiano avrebbe costitnito una propria Delegazione che lo avrebbe rappresentato nei rap porti con la predetta Missione. Nell'articolo 11 dello stesso accordo fu stabilito, poi, che -per tutta la durata dell'accordo -!'.Avvocatura dello Stato avrebbe potuto assumere -su richiesta della Missione Italiana della U.N.R.R..A -la rap presentanza e difesa degli interessi patrimoniali dell'U.N.R.R . .A e del personale di essa, per cause e fatti di servizio, in tutti i giudizi civili e penali avanti l'autorit giudiziaria, i collegi arbitrali e le giurisdizioni amnunistrative speciali ii. " cc La costituzione della Delegazione Italiana fu attuata, con D.L.L. 14 aprile 1945, n. 147, cc quale tramite e collegamento della Missione della U.N.R.R.A. in Italia ii e trov la propria regolamentazione nel D.L.I1. 4 gennaio 1946, n. 5, dal quale testualmente si desume che la Delegazione Italiana il cui Presidente rappresenta il Governo Italiano, un organo della ;p..A. Italiana ajle__di-:_ pendenze della Presidenza del Consiglio dei Mini~ stri (artt. 1 e 2), e tale carattere fu confermato con i successivi decreti n. 21 del primo febbraio -19 1946 e n. 236 del 12 aprile stesso anno, in relazione ad altro accordo stipulato il 19 gennaio fra l'U.N. R.R.A ed il Governo italiano . Nel giugno del 1947 cessarono i rifornimenti gratuiti dell'U.N.R.R.A e l'intera organizzazione fu posta in liquidazione. Non cessarono, per, gli aiuti internazionali, il cui carico fu assunto in massima parte dagli Stati Uniti d'America i quali stiplarono -iJ 4 luglio 1947 -un accordo con il Governo italiano per un programma di assistenza A.U.S.A.. cc La delegazione del Governo italiano, che non doveva avere pi rapporti con l'U.N.R.R.A ma con i nuovi organismi internazionali successivamente creati per l'attuazione del piano A.U.S.A. fu trasformata ed assunse, in virt del D.L.C.P.S. 19 settembre 1947, n. 1006, la denominazione di Amministrazione per gli Aiuti. Internazionali (A.A.I.), successivamente modificata in quella di Amministrazione per le Attivit Assistenziali Italiane Internazionali in virt della legge 9 aprile 1953, n. 296, di ratifica del precedente decreto legislativo . Chiaro , pertanto, che la A.A.I. non succeduta alla Missione Italiana dell'U.li[.R.R.:A, organo internazionale destinato ad esplicare in Italia attivit dell'U.N.R.R.A, di cui era diretta promanazione, sibbene alla Delegazione italiana, organo della P.A. italiana, destinato a rappresentare il Governo italiano, di cui era -a sua volta -diretta promanazione, presso la detta Missione. Ed appunto in questa diversa natura dei due organi, distinti e contrapposti, che va ricercata la ratio della norma dell'art. 11 dell'accordo originario del 1945, con cui fu conferita alla Missione -e non pure alla Delegazione -la facolt di affidare la tutela degli interessi patrimoniali propri e dei propri dipendenti alla Avvocatura dello Stato. Tale disposizione, infatti, mentre si rendeva necessaria a favore dell'U.N.R.R.A. e della sua Missione, che, altrimenti, non avrebbe potuto godere del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato -in dipendenza della loro qualit di organi internazionali -non era affatto necessaria a favore della Delegazione Italiana, che di tale patrocinio godeva di diritto in dipendenza della sua qualit di organo della P.A. italiana)), Il Tribunale di Roma, conseguentemente, avrebbe dovuto riconoscere e dichiarare la eccepita nullit della notifica della citazione dell'A.A.I. -rilevabile anche d'ufficio e, quindi, non sanata dalla costituzione della convenuta Amministrazione e disporre che la predetta notifica fosse ripetuta in forma valida per la regolazizzazione del con traddittorio, che doveva essere integrato anche nei confronti della A.A.I., in dipendenza di quanto si detto pi sopra circa la necessit del litis consorzio passivo in ordine alla domanda del Fallimento .proposto nei confronti della S.O.L.A.C. )), La nullit della notificazione dell'atto introduttivo della lite comporta la nullit del giudizio e delle sentenze in esso pronunziate, e la declaratoria di tali nullit comporta la remissione della causa al primo giudice, a norma dell'art. 354 C.p.c. )), A. N. ESPROPRIAZIONE PER P. U. -Alloggi per ferrovieri -Costruzione eseguita lontano dagli impianti ferroviari e per ~bitazione di funzionari di grado elevato. Opera ferroviaria -Legge sul piano regolatore di Roma -Applicabilit. Art. 76 e 77 legge 7 luglio 1907, n. 429 -Art. 4 primo comma leggo 24 marzo 1932, n. 355. (Corte d'Appello di Roma, Sez. I -Sent. 27 luglio 1959 -Pres.: Sagna; Est.: Colapinto; FF.SS. c. Scheibler). La costruzione di fabbricati per alloggio del personale delle Ferrovie dello Stato costituisce un'opera ferroviaria ai sensi dell'art. 77 della legge 7 luglio 1907, n. 429, ancorch la costruzione sorga lontano dagli impianti ferroviari ed il fabbricato venga destinato ad abitazione di funzionari elevati in grado. Conseguentemente, l'espropriazione che si renda necessaria per siffatta costruzione pu beneficiare delle agevolazioni relative ai criteri di stima prevedute nel primo comma dell'art. 4 della legge 24 marzo 1932, n. 335, sul piano regolatore di Roma. La decisione sembra meritevole di segnalazione per la corretta determinazione del concetto di costruzione ferroviaria l> alla quale l'art. 77 della legge 7 luglio 1907, n. 429 rende applicabili i criteri di stima preveduti nella legge 15 gennaio 1885, n. 2892 per il risanamento della cittii di Napoli o in altre disposizioni legislative speciali pi favorevoli per le Amministrazioni esproprianti. Nella fattispecie la contestazione "Sorse ai fini dell'applicabilit dell'art. 4 della legge 24 marzo 1932, n. 355, relativa al piano regolatore di Roma, per un fabbricato costruito per alloggio di ferrovieri in localit distante dagli impianti ferroviari propriamente detti ed abitato da funzionari di rango elevato del JJ:finistero. Aderendo alla tesi sostenuta dall' A vvoatura la Oorte d'Appello ha ritenuto che, per l'interpretazione dell'art. 77 della legge del 1907, non si pu pretermettere l'esame e l'applicazione di altre disposizioni legislative che contemplano anch'esse la costruziorie di alloggi per ferrovieri, . per la quale l'espropriazione avviene con le norme relative, agli impianti ferroviari. In particolare, la Oorte ha portato il suo esame all'Allegato n. 2 del Regolamento appro'vato con R.D. 7 aprile 1925, n. 405 e al T. U. sull'edilizia popolare approvato con R.D. 28 ap1ile 1938, n. 1165. Nell'art. 33 del citato Regolamento trovasi espressamente preveduto che gli agenti ferroviari possono essere alloggiati in locali dell'Amministrazione lontano dagli impianti a cui sono addetti o nelle case economiche per ferrovieri . Il successivo art. 34 dello stesso Regolamento lascia poi alla discrezionalit dell'Amministrazione di assegnare gli alloggi anche a personale non esecutivo. Nel Testo unico sull'edilizia popolare, che contiene la disciplina della costruzione da parte dell' Amministrazioue Ferroviaria di case economiche per ferrovieri, trovasi, infine, dichiarato che spetta al Ministero dei. Trasporti, su proposta del Direttore Generale per le Fer-rovie dello Stato, scegliere le localit nelle quali devono acquistarsi e costruirsi le case per i ferrovieri (art. 300). Facolt di scelta non vincolata ad alcun limite di distanza e rimessa alla piena discrezionalit -20 tecnica, insindacabile in sede di legittimit (Consiglio di Stato 15 marzo 1940, n. 173 Riv. Dir. Pubi. 1940, II, 325). E siffatta costruzione di case economiche, per espressa disposizione di legge, regolata dalle medesime norme legislative che riguardano le espropriazioni per i lavori e gli impianti ferroviari da esegJtirsi dall'Amministrazione delle F.F. SS. In base a tali disposizioni di legge, la Oorte ha deciso che pu aversi costruzione di alloggi per ferrovieri anche lontano dagli impianti ferroviari. D'altra parte, poich in nessuna norma trovasi dichiarato che gli alloggi per ferrovieri non possano essere abitati da funzionari elevati in grado, la stessa Oorte ha giudicato che tale circostanza irrilevante al fine di escludere la qualifica di alloggi per ferrovieri. La decisione merita pieno consenso, in quanto il sistema che scaturisce dalle norme sopra citate serve a dimostrare che i fabbricati destinati all'alloggio per i ferrovieri -sia che si tratti di alloggi di s.ervizio, sia che si tratti di case economiche (un tertium genus non esiste) -costituiscono in ogni caso un impianto ferroviario, nel significato espresso nell'art. 225 della legge sulle opere pubbliche 20 marzo 1865, n. 2248 All. E (qualsivoglia altra fabbrica destinata all'esercizio delle ferrovie). Da ci la conseguenza che le espropriazioni da eseguirsi per la costruzione di detti alloggi sono sempre costruzioni ferroviarie che rientra?to nella disciplina legislativa contenuta nella legge del 19.07. In tal senso era gi stato deciso dalla medesima Oorte di Appello, relativ. amente alle case economiche, con la sentenza 8 maggio 1956 (in questa Rassegna 1956, 181) e, per gli alloggi di servizio, dal Consiglio di Stato con le decisioni 16 luglio 1947 n. 244, Foro Amm., 1948, I, 1, 48; 26 luglio 1951, n. 346 ibid , 1951, I, 3, 324; 28 ottobre 1955, n. 794, Il Cons. di Stato, 1955, I, 1056). In senso difforme si espresso talvolta, il Consiglio di Stato, ritenendo che la distanza dagli impianti ferroviari deve essere espressamente giustificata da particolari ragioni di necessit e di convenienza (ad es.16ottobre1951, n.431, Foro Amm. 1952, I, 3, 76). Ma la decisione della Oorte d'Appello qui segnalata appare in verit pi coerente al sistema legislativo. .A. N. IMPOSTA DI REGISTRO -Novazione -Appalto a prezzo presunto -Impedimento di forza maggiore Rivalsa verso l'Amminist~azione appaltante, (App. Bologna, 18 giugno-21 luglio 1959, Finanze c. TerniDifesa). I -Costituisce nuovo contratto quello, che, pur essendo definito atto aggiuntivo al primo, nulla aggiunge, ma sostanzialmente sostituisce, un nuovo oggetto al precedente; esso, pertanto, deve scontare la normale imposta di registro. II -Negli appalti a prezzo presunto, il termine per chiedere il rimborso della maggiore imposta corrisposta decorre dalla data, in cui accertato il valore definitivo, non da quello della registrazione. III -La resmss10ne del contratto da parte della Amministrazione non integra un impedimento di forza maggiore, ai sensi dell'art. 32 L.R.. IV -L'art. 1671 O.e. non applicabile ai pubblici appalti, rispetto ai quali . 'compiutamente regolata l'ipotesi del recesso unilaterale, da parte dell'Amministrazione. I) La massima conforme alla tesi dell' Amministrazione. La sussistenza dell' animus novandi >> non si presume, ma pu essere desunta da fatti univoci e concordanti, senza che sia necessaria una espressa manifestazione di volont (conf. Cassazione 6 aprile 1955, n. 982). Anzi, pur se le parti dichiarano di non voler novare, una dichiarazione siffatta irrilevante per escludere la novazione, perch i fatti contano pi delle parole, Pertanto, se con il cos detto atto aggiuntivo, le parti non intesero regolare puramente e semplicemente le modalit relative all'esecuzione della preesistente obbligazione, senza mutarne l'oggetto, ma, al contrario, si accordarono nel senso di sostituire ai man1~fatti contemplati nel contratto originario, manufatti di tipo diverso, si operato in tal guisa un mutamento, relativo all'oggetto della prestazione, che determina il sorgere di una obbligazione nuova incompatibile con la prima (artt. 1230-1231 O.e.). Non si pu prescindere dal preambolo del c.d. atto ingiuntivo per interpretarne le clausole, al fine di chiarire se mirano veramente a completare o modificare in qualche punto l'originario contratto; ovvero se, al contrario, dipiostrano in modo non equivoco la volont delle parti di accordarsi per sostituire una nuova obbligazione, con oggetto diverso, a quella originaria del contratto precedente. La massima risulta conforme ai principi prevalentemente accolti dalla dottrina (MESSINEO: Man. Dir. Civ. Comm., ed. VIII, vol. 2, p. 403; UoKMAR: Leg. Reg., vol. II, p. 276, ed. III; CAPPELLOTTO: Tasse Reg., vol. II, p. 123), nonch da Cassazione 7 gennaio 1957 (in Mass. Foro It. , 1957, col. 7, mass. 25) e Cassazione 4 ottobre 1958, n. 3111, in Mass. Giust. Civ. >> 1958, p. 1108). II) Quando si invoca un accertamento del valore definitivo, per domandare il rimborso della maggiore imposta corrisposta, in base all'iniziale valore pre sunto dell'appalto, appare corretto il principio che, per decidere se l'azione di rimborso fiscale sia prescritta, devesi stabilire la data in cui si accertato il valore effettivo del contratto, e solo da tale data decorre il triennio prescrizionale (art. 137 leg. reg.). Quanto sopra, in forza pure del principio generale (arti colo 2935 Oc.. ) per cui la prescrizione non pu de correre contro un diritto che ancora non esiste, e che, quindi, non pu essere fatto valere. E tale orientamento della sentenza non sembre rebbe censurabile, in rapporto alla giurisprudenza riportata nella Raccolta a cura di PEPE MARCELLO, Giuffr; ed. 1959, pag. 366 segg.; dove si afferma che, in i),ifet!o della deminzia a sensi dell'art. 79 leg:reg. cfrca l'ammontare definitivo dell'appalto, devesi ap plicare la. prescrizione ventennale (art. 138 leg. reg.) a f(J/l)ore della Finanza. T-wrr@W1Wf::::::::;:~ -21 IIJ) La forza maggiore consiste in cc un impedimento oggettivo, imprevedibile, ed inevitabile (vis ui resisti non potest), e al verificarsi del quale sia assolutamente estranea la volont delle parti . (Oos leggesi nella sentenza di appello). Nell'atto aggiuntivo al contratto di appalto cc de quo agitur , l'Amministrazione dichiara di modificare il tipo dei costruendi manufatti per intervenute nuove esigenze, a causa di forza maggiore . Ma quest'uliima espressione non ha un significato tecnico-giuridico, essendo imposta dal segreto militare che impediva di fare specifica menzJone delle cc nuotle esigenze determinanti la modifica del tipo di blinde, oggetto del precedente appalto. Nella specie si ravvisa una rescissione del precedente contratto, da parte dell'Amministrazione, in pieno accordo con la Soc. Terni, la quale aderiva a sostituirvi un cc atto aggiuntivo contenente nuova obbligazione da sostititirsi alla precedente. E la rescissiop,e negoziale, appunto perch dipende dalla volont delle parti, non pu costituire impedimento di forza maggiore all'esecuzione, con diritto al rimborso dell'imposta relativa al contratto rescisso (art. 32 leg. reg.}. IV) L'art. 1671 O.e. disciplina il recesso unilaterale da un contratto di appalto privato, onde inapplicabile ad un appalto pubblico, stipulato dal Genio Militare, e quindi soggetto al R.D. 17 marzo 1932, n. 366. art. 47, che stabilisce modalit e conseguenze del recesso unilaterale dell'A.M., richiamando l'art. 345 legge sui LL. PP. Pertanto, l'Amministrazione militare non deve te nere indenne l'appaltatore delle spese sostenute, dei lavori eseguiti e del mancato guadagno (come stabi lisce l'art. 1671 O.e.); essendo limitato l'indennizzo al solo decimo dell'importo delle spese non eseguite (art. 47 R.D. n. 366/32). Ma neppure questo do vuto alla Soc. Terni, la quale vi ha rinunziato, ade rendo volontariamente a sostituire l'atto aggiuntivo alla precedente obbligazione. A prescindere da altre particolarit della specie, dmJesi aggiungere come fra le spese indennizzabili dall'A.M. non potrebbesi, mai comprendere l'importo di registrazione dell'appalto pubblico, per il disposto della legge 23 marzo 1940, n. 283, art. 3 (in rapporto con l'art. 94 leg. reg.), dove leggesi: cc1'ale imposta P. in ogni caso a carico del privato contraente. Si ha per non apposto qualunque fatto diretto a derogare a questa disposizione . G. DON.ADIO IMPOSTE E TASSE IN GENERE -Sopratasse Privilegio, (Corte d'Appello di Genova, Sez. la, Sent. 25 giugno 1959 -Pres.: Lorenzi -Est.: Consoli -Fall. Balloni c. Finanze). Il privilegio disposto dall'art. 2752 cod. civ. assiste oltre l'imposta base anche la soprat,assa. Riportiamo la motivazione della sentenza: cc L'unica questione che la Corte chiamata a risolvere, verte sul se debba essere collocato in via privilegiata, a sensi dell'art. 2752 e.e., anche il credito a suo tempo. insinuato dall'odierno ap pellante al passivo del fallimento, per le sopratasse di Ricchezza Mobile e Complementare. cc Il Tribunale, dalla premessa che le sopratasse, alla stregua della sistemazione fattane dalla legge 7 gennaio 1929, n. 4, hanno car:rattere di.sanzio:oi, e dal rilievo che la causa di esse risiede nella trasgressione fiscale e cio in una causa diversa da quella del credito di imposta, ha tratto il convincimento che il privilegio nella specie non potesse competere, tenuto presente il principio stabilito dall'art. 2745 C.c., per cui la causa un elemento integrante la stessa nozione del privilegio. Non ritiene per questo Collegio di poter seguire tale opinione. Invero, il fatto che la legge abbia annoverato anche le sopratasse fra le sanzioni per le infrazioni tributarie, non esclude che esse abbiano la medesima natura del tributo, e che, come questo, assolvano allo scopo di fornire allo Stato i mezzi necessari al suo fabbisogno . .A tal riguardo giova anzitutto osservare che le sanzioni, del vigente ordinamento, non sopperiscono solo ad una esigenza di giustizia retributiva, e comunque di intimidazione: sanzione anche quella che ha la funzione di risarcire il danno prodotto dal fatto illecito, e, se si vuol, anche la stessa responsabilit. patrimoniale, che com' noto, rappresenta uno degli elementi costitutivi della moderna obbligazione, partecipa del carattere di sanzione. Ora, nulla quaestio, se le sopratasse avessero potuto essere ricomprese tra le sanzioni del primo tipo: in tal caso, trattandosi di una vera e propria pena, per quanto mantenuta fuori dal campo penale, esse avrebbero avuto una distinta individualit giuridica, rispetto al credito tributario, costituendo la pena, in s stessa, la fonte della relativa obbligazione pecuniaria (civile) posta a carico del trasgressore. Senonch, si oppone ad un siffatto inquadramento, il raffronto tra le due diverse sanzioni (pena pecuniaria e sopratassa) che la citata legge del 29 ha previsto nei casi di infrazioni che non costituiscano reato. Mentre infatti nella pena pecuniaria si riscontrano elementi di identit con le pene di diritto penale, quali soprattutto il fatto che essa va applicata entro un minimo ed un massimo, in relazione alla gravit delle violazioni, ed alla personalit del colpevole, tali elementi difettano del tutto nella sopratassa, dove l'obbligazione sorge col semplice verificarsi della situazione oggettiva prevista dalla legge, e nella misura da questa inderogabilmente stabilita. Ed evidentemente, siffatta caratteristica esclude che la sopratassa abbia funzione repressiva o di intimidazione, non essendo concepibile nel sistema vigente una pena la quale, tenga conto della oggettivit del fatto e dell' indole della norma giuridica violata, e non ancora soprattutto, della personalit del colpevole. Tra l'altro, poich sia la sopratassa che la pena pecuniaria si traducono entrambe nella imposizione dell'obbligo del pagamento di una somma di denaro, e possono anche concorrere, cio vuol dir~..clie di-~ verse debbono essere le rispettive finalit, e che l'una non realizza quanto realizza l'altra. Tutto allora milita per ritenere la sopratassa come una sanzione del secondo tipo, avente cio -22 una funzione meramente risarcitoria: essa, vale a dire, costituisce il corrispettivo del rischio corso dallo Stato di non riscuotere il tributo, e rileva soprattutto che essa assume, nella considerazione fattane dalla legge la medesima natura giuridica di quest'ultimo, apparendo, come questo, preordinata a procurare allo Stato per i suoi fabbisogni un vantaggio economico. Ne conferma il fatto che numerose disposizioni regolatrici del credito di imposta si applicano anche alle sopratasse, quali, il precetto del solve et repete, la distinzione in complementari e suppletive etc. Ora, in tale situazione, non si vede come potesse essere contestato il privilegio: una volta accertato che anche le sopratasse sono un tributo (lo attesta del resto la stessa espressione letterale), esse erano da ritenere senz'altro comprese nella previsione di cui all'art. 2752 C.c. Con che, resta superata, e comunque diviene giuridicamente irrilevante la obiezione che la sopratassa sarebbe ricollegata ad una trasgressione, e quindi ad una causa diversa da quella del tributo. .Altro infatti la causa del tributo, ed altro la causa del credito: agli effetti del privilegio, interessa solo quest'ultima, che cio il credito insinuato dall'Amministrazione Finanziaria sorto in dipendenza di un rapporto di imposta, nella accezione ritenuta dalla legge. Peraltro, qualora si volesse negare che la sopratassa costituisca un tributo, non ritiene questo Collegio che le conclusioni possono mutare. Escluso in.fatti che si tratti di una pena, l'obbligo in questione sempre una necessaria conseguenza dell'obbligo del tributo: si tratterebbe in sostanza di una prestazione integrativa della obbligazione primaria, alla quale resta inscindibilmente connessa, per l'unicit di una medesima causa debendi. Ora, stabilisce l'art. 2752 C.c. che il privilegio spetta ai crediti dello Stato per ogni tributo diretto, e tale espressione logicamente comprensiva di tutto ci che pu essere dovuto in dipendenza del tributo. N poi pu ostare a tale interpretazione il raffronto con l'art. 2754 e.e., dove stata prevista l'estensione esplicita del privilegio che assiste i contributi di assicurazione obbligatoria, anche agli interessi ed alle norme supplementari dovute per il mancato pagamento. A parte infatti la sostanziale difformit tra contributi assicurativi ed imposta, sta comunque, che trattasi, per la massima parte, di crediti per vere e proprie pene di diritto penale, onde, in mancanza di una apposita norma che li riguardi, l'esplicita estensione del privilegio era nella specie necessaria. L'appello prtanto da ritenere fondato, e conseguentemente l'impugnata sentenza deve essere sul punto riformata, col disporre che i crediti insinuati dall'Intendenza di Finanza di Massa al passivo del fallimento per sopratasse, nei limiti temporali gi stabiliti, vanno ammessi in via privilegiata ii. Come appare dalla motivazione, la fattispecie decisa riguardava sopratasse per imposte dirette. I principi enunciati dalla sentenza valgono per tutti anche per i privilegi che assistono le imposte indirette. La Corte, ci sembra, ha colto i punti essenziali della questione, che sono quelli della natura tribu taria della sopratassa, e della esatta interpretazione dell'art. 2752 e.e. La sopratassa invero pm che .'W'lt' accessorio del tributo essa stessa un tributo. Inoltre l'art. 2752 e.e. concedendo il privilegio ai crediti per ogni tributo diretto (eccettuato quello fondiario, ed espressione analoga negli artt. 2758, 2759, 2771, 2772 stesso codice), dimostra di concedere la prelazione a tutto ci che pu essere dovuto in dipendenza del tributo. Resta perci superata ogni controversia sulla possibilit di estendere, in presenza della disposizione innovatrice dell'art. 2749 e.e., il privilegio ad accessori del credito che non siano quelli previsti dall'articolo medesimo. La Suprema Corte ha ripetutamente affermato l'indole privilegiata della sopratassa (Cassazione 20 luglio 1936 in cc Massime del Registro))' 1937, 150; implicitamente Cassazione 9 luglio 1942, n. 1950 in < dir. da A. Scialoja. <.ta massima cedibile sequestrabile e pignorabile dello stipendio e retribuzioni equivalenti (n. 12). SERVIZIO MILITARE. -II) Quali siano le conseguenze della interdizione temporanea dai pubblici uffici sulla prestazione del servizio militare (n. 13). MINIERE ZOLFI DI REOUPERO -VENDITA. -Se nella riserva della vendita degli zolfi di recupero stabilita dall'art. 1 del D.P.R. 1 agosto 1957, n. 649 a favore dell'Ente Zo. Italiani, debba intendersi compreso l'idrogeno solforato prodotto dalla Soc. Larderello (n. 13). MONOPOLIO CoLTIVAZIONE E LAVORAZIONE TABAOOHI. -I) In quali casi e in quali limiti l'Amministrazione possa assentire la concessione in favore degli eredi del defunto titolare di una concessione speciale per la coltivazione !il lavorazione dei .tabacchi (n. 35). PROFUGHI -RIVENDITE. -II) Se il beneficio dello art. 50 D.P.R. 14 ottobre 1958, n. 1074 sull'assegnazione di rivendita di generi di monopolio a favore dei profughi, spetti anche _nel caso che il profugo fosse, nel territorio di provenienza, titolare di una licenza per rivendita di generi di monopolio rilasciata da uno Stato estero (n. 36). NAVE' E NAVIGAZIONE NAVI -SOVRANIT STATALE. -I) Se le navi da guerra o comunque appartenenti alla marina da guerra, e le navi pubbliche cio impiegate da uno Stato per un pubblico servizio, restino s~tto la giurisdizione dello Stato del quale battono bandiera sia durante l'ingresso che durante la sosta in porti ed acque straniere (n. 102). II) Se, conseguentemente, possa essere intentato contro di esli!e procedimento legale per danni causati da collisione o per compensi di salvataggio ecc. (n. 102). REQUISIZIONE NAVIGLIO MEROANTILE. -Il;I) Se, ai sensi dell'art. 48, 2 comma, della legge 13 luglio 1939, n. 1154, al procedimento relativo al reclamo per l'indennit dovuta alla requisizione di naviglio mercantile, possano applicarsi le norme sull'estinzione del processo o sulla perenzione della istanza per inattivit delle parti (n. 103). I OBBLIGAZIONI E CONTRATTI FIDEIUSSIONE -SURROGAZIONE -AoooLLO -FALLI MENTO. -I) Se, nell'ipotesi di accollo privativo, la fi. deiussione prestata per il debitore liberato segua""di di ritto il debito in testa all'accollatario (n. 38). II) Se, nel caso in cui la garanzia nascente dalla fi. deiussione venga espressamente mantenuta in testa all'accollatario da colui che l'ha prestata, il beneficio -30 della riduzione del tasso d'interesse -accordato ex nii.nc dal creditore -si estenda ipso jure anche al fideiussore (n. 38). III) Se, avv~nuta la surrogazione del fideiussore nei diritti del credit~re principale per la parte corrispondente al credito soddisfatto, in corso di fallimento del debitore, il fideiussore medesimo possa far valere le proprie ragioni creditizie, con i relativi privilegi, nel piano di riparto, anche prima che sia stato interamente soddisfatto il creditore principale,. con l'effetto di escludere quest'ultimo dalle garanzie reali in ordine alle quali abbia operato la surrogazione (n. 38). PENA AMMENDA. -Se, concessa con decreto presidenziale la grazia condizionale di riduzione dell'ammenda, possa restituirsi al graziato la differenza della somma pagata in pi (n. 15). PENSIONI PERDITA DEL DIRITTO ALLA PENSIONE. -I) Se, nei casi di perdita -definitiva o temporanea -del diritto alla pensione da parte del militare o del civile, debba essere liquidata la pensione in via di riversibilit al coniuge o alla prole (n. 94). II) Se debba tenersi conto, nella liquidzione di tale pensione di riversibilit anche della prole sopravvenuta dopo la perdita della pensione (n. 94). POSTE E TELECOMUNICAZIONI ATTRAVERSAMENTI TELEGRAFONICI. -I) Se ne~ confronti delle linee di telecomunicazioni siano applicabili le norme di cui agli artt. 28 e 29 del D.M. 31 lugl{o 1934 che prevedono l'osservanza di determinate prescrizioni e cautele, per motivi di sicurezza, in relazione alle linee elettriche che attraversano depositi o distributori di carburanti (n. 76). p ACCHI POSTALI -ASSICURAZIONE. -II) Se, ai sensi dell'art. 68 C.p., il mittente ha diritto, in caso di manomissione, perdita o avaria del pacco ad una indennit calcolata con criteri diversi a seconda che il pacco sia ordinario o assicurato (n. 77). Hl) Se, nel caso che il mittente abbia assicurato la spedizione, l'assicuratore che abbia dovuto corrispondere l'indennit possa surrogarsi, ai sensi dell'art. 1916 O.e., nei diritti del mittente verso lAmministrazione (n. 77). IV) Se nel caso in cui il mittente abbia assicurato l'invio del pacco sia presso l'Amministrazione sia presso un eventuale assicuratore privato per l'eventuale differenza, l'Amministrazione debba corrispondere l'indeMit all'assicuratore od al mittente (n. 77). V) Se, in materia di spedizione di pacchi internazionali in base all'accordo di Ottawa, l'indennit per manomissione o avaria di pacchi internazionali venga accordata al destinatario che abbia accettato la consegna del pacco formulando riserve (n. 77). TITOLI DI RISPARMIO POSTALI. -VI) Se gli Ospedali Riuniti possano ottenere la liquidazione di titoli po stali nominativi depositati presso di essi dagli intesta tari ivi ricoverati in stato di degenza e in seguito dece duti, e dei quali gli aventi diritto non abbiano poi do mandato la riconsegna nel termine prescritto dalla legge 31 ottob~e 1942, n. 1423 (n.. 78); PREVIDENZA ED ASSISTENZA RECUPERO SPESE DI SPEDALIT -SUDDITI STRANIERI. -Se, ai sensi dell'art. 77 legge 1890, n. 6972 l'Amministrazione italiana debba rimborsare gli ospedali le spese di spedalit per assistenza di sudditi stranieri infortunati in Italia (n. 35). PUBBLICO UFFICIALE Se l'art. 221 C. p.p. che riconosce a talune persone la qualit di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria, comporti, nei limiti circoscritti delle specie di reati che essi hanno l'incarico di ricercare ed accertare, il diritto df coazione anche fisica nei confronti dei colpevoli di cui all'art. 219 C.p.p. (n. 2). REGIONI REGIONI SARDA -IMPOSTA DI R.M. -I) Se la Regione Sard abbia diritto ai nove. decimi della imposta di R.M. riscossa mediante ritenuta diretta sugli emolumenti spettanti agli impiegati dello Stato che prestano servizio nel territorio della Regione (n. 84). REGIONE SICILIANA -ESCAL. -II) Se debba riconoscersi analogia istituzionale e funzionale tra gli Istituti per le pase Popolari e l'Ente Siciliano Case dei Lavoratori (n. 85). ~ III) Se possa accordarsi, ai sensi del T.U. 28 aprile 1938, n. 1165, l'assistenza della forza pubblica in caso di esecuzione di ordinanza di sfratto in via amministrativa dagli appartamenti dell'ESCAL (n. 85). REGIONE SICILIANA -PREFETTI. -IV) Se possa essere affidata al Prefetto competente per territorio l'esecuzione dei decreti di scioglimento degli organi ordinari dei Consorzi di bonifica emanati dall'assessore per l'Agricoltura e foreste della Regione Siciliana (n. 86). REQUISIZIONI REQIDSIZIONE NAVIGLIO MERCANTILE. -Se, ai sensi dell'art. 48, 2 comma, della legge 13 luglio 1939, n. 1154, al procedimento relativo al reclamo per l'indennit dovuta alla requisizione di naviglio mercantile, possano applicarsi le norme sull'estinzione del processo o sulla perenzione della istanza per inattivit delle parti (n. 117 ), RESPONSABILITA' CIVILE CADUTA DI MASSI. -I) Se sussista responsabilit, del-l'ANAS per infortunio mortale avvenuto su una 1;1trada statale a causa di un masso staccatosi dalle pareti rocciose del monte (n. 189). -31 RIPARAZIONE AEROMOBILI MILITARI. -II) Se, ai sensi dell'art. 745 Cod. Nav., gli aeromobili militari nel periodo in cui sono affidati a ditte private per riparazioni debbano considerarsi militari o privati (n. 190). STRADE STRADE STATALI -CADUTA DI MASST. -I) Se sussista responsabilit dell'ANAS per infortunio mortale avvenuto su una strada statale a causa di un masso staccatosi dalle pareti rocciose del monte (n. 32). STRADE STATALI -lNTERRUZION!. -II) A chi competa, ai sensi dell'art. 3 del D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, la emissione della ordinanza di chiusura del traffico sulle strade statali quando l'Amministrazione Forroviaria debba eseguire lavori di armamento a passaggi a livello (n. 33). TRASPORTO CARNET TIR. -Quali siano gli obblighi del garante in materia di importazioni con carnet TIH.. (n. 46).