ANNO X -N. 3-4 MARZO-APRILE 1957 RASSEGNA MENSILE DELL'AVVOCATURA DELLO STATO PUBBLitJA.ZIONE DI SERVIZIO LA RESPONSABILITA ' CIVILE .DEL DIPENDENTE STATALE E DELL'AMMINISTRAZIONE DELLO STATO SOMMARIO. -Sez. 1: L'art. 28 della Costituzione: 1. I precedenti storici: progetto della Commissione per la riforma dell'Amministrazione. -2.... progetto della Commissione Forti. -3. I lavori preparatori. -4. La responsabilit del funzionario come garanzia costituzionale. -5. La !lisciplina costituzionafe dell'art. 28 e il richiamo alle norme ordinarie. -6. Il concetto di estensione della responsabilit allo Stato. -7. Natura della responsabilit dello Stato. -8. Rapporti fra responsabilit dello Stato e responsabilit del funzionario. - Sez. 11: La disciplina del nuovo statuto giuridico degli impiegati civili dello Stato. -9. Il nuovo Statuto giuridico degli impiegati civili dello Stato. -10. Limiti della sua applicazione. -11. Il fatto di servizio. -12. Violazione e lesione di diritti soggettivi. -13. La mancata esecuzione del giudicato. -14. Dolo e colpa grave 15. L'indagine giudiziale sul dolo e sulla colpa grave. -16. L'estensione della responsabilit all'Amministrazione. I. L'ART. 28 DELLA COSTITUZIONE 1. Prima ancora che in seno all'Assemblea Costituente, il problema della responsabilit della Pub.: blica Amministrazione fu agitato ed esaminato d:a varie Commissioni di studio. La Commissione per la riforma dell'Amministrazione, istituita con decreto del Presidente del Consiglio 11 ottobre 1944, prepar uno schema di legge generale sulla Pubblica Amministrazione (PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI -Com missione per la riforma dell'Amministrazione La legge generale sulla Pubblica Amministrazione ecc., Poligraficc dello Stato, 1948), nel quale al titolo V si occup della responsabilit in genere della Pubblica Amministrazione, comprensiva sia dell'indennizzo per sacrifici imposti (legalmente) nell'interesse generale (artt. 69 e 71), sia del risarcimento dei danni per atti illeciti (art. 68). In quest'ultima norma, attinente all'argomento che qui interessa specificamente, detto: La Pubblica Amministrazione responsabile dei danni causati ad altri soggetti con la propria attivit quando questa risulti contraria alle leggi e alle altre norme giuridiche in genere. La responsabilit della Pubblica Amministrazione sussiste anche quando siano violate le norme di organizzazione poste dalla stessa amministrazione, che siano idonee a costituire una tutela per i singoli nonch quando siano state violate le regole elementari di diligenza e prudenza. L'Autorit giudiziaria pu sempre accertare le violazioni anzidette. La Pubblica Amministrazione non risponde dei danni causati con atti illeciti dai concessionari di pubblici servizi o dagli appaltatori di opere pubbliche. Sono salve le. disposizioni particolari delle leggi speciali. La relazione che accompagna lo schema di legge illustra gli elementi principali della norma (pag. 80 e segg.): 1) quella dell'Amministrazione responsabilit diretta, poich il fatto del dipendente, quando diretto a conseguire i fini propri dell'ente, da ascriversi a questo; 2) non sussiste responsabilit dell'Amministrazione, quando viene a mancare questa necessaria immedesimazione, perch l'attivit del dipendente diretta a soddisfare interessi privati o perch non si tratti di dipendenti dell'ente, come ad esempio appaltatori, concessionari di pubblici servizi, ecc; 3) la responsabilit dell'Amministrazione esiste tanto per la violazione di diritti soggettivi quanto per la violazione degli interessi legittimi, la quale sia accertata davanti i competenti giudici amministrativi con la declaratoria di illegittimit dell'atto amministrativo; 4) la responsabilit dell'Amministrazione fondata sulla colpa, ma questa viene riconosciuta nei limiti in cui vi sia una violazione della legge o di altre norme giuridiche, delle norme di organizzazione, delle regole elementari di diligenza e prudenza; e solo entro questi limiti viene consentito ali'Atorit giudiziaria di sindacare la discrezionalit del'azione amministrativa. La Commissione ebbe a porre in luce nei suoi lavori gli inconvenienti che derivano dalla mancanza di iniziativa degli impiegati e la difficolt di accertare la loro responsabilit (p. 43) osservando che tutto il nostro meccanismQ. burocratico paia fatto apposta per volatilizzare la responsabilit individuale (p. 50); e non manc di raccomandare un sistema ed una organizzazione dirette a un'organica distribuzione di servizi, una rigorosa determinazione di competenze ii (p. 257) avendo WWWfT WWWfT -30 presente che fissare bene la responsabilit di ciascuno sia sempre stabilire una remora e un ostacolo ad .abusi (p. 47). Peraltro il problema veniva agitato' nei limiti della esigenza amministrativa di una organizzazione cosciente ed efficiente pi che sotto l'aspetto di una garanzia d'ordine costituzionale dei diritti del privato. Ad ogni modo, come si visto, la Oommissione si limitava a suggerire una rigorosa ripartizione di competenze ed a proporre nello stesso schema di legge generale sulla Pubblica Amministrazione una serie di norme (art. 6 a 15) per tale ripartizione di competenze senza trarne alcuna conseguenza in ordine alla particolare materia della responsabilit del funzionario verso i terzi; 2. Il problema fu esaminato su un piano costituzionale in seno alla Commissione per gli Studi sulla riorganizzazione dello Stato (la Commissione Forti). Fu osservato in quella sede (MINISTERO PER LA COSTITUENTE: Relazione all'Assemblea Costituente, Roma, 1946, p. 311 e ss., p. 421 e ss.) che a rigore, seguendo l'esempio delle costituzioni moderne, nulla vieta di considerare tutta la materia della responsabilit -sia la responsabilit civile, penale, disciplinare del funzionario, sia la responsabilit civile dello Stato -come attinente al diritto costituzionale, posto che concerne rapporti costituzionali (p. 425). Ma, volendo mantenersi fedeli alla tradizione italiana, occorre adottare un criterio restrittivo, secondo il quale cc la responsabilit in tanto pu presentare una rilevanza costituzionale in quanto risponde . a una finalit di garanzia dei cittadini (p. 428). In base a questo criterio la materia della responsabilit del funzionario, nelle sue varie forme (civile, penale, disciplinare) e verso i vari soggetti (i cittadini, lo Stato) resta fuori del campo del diritto costituzionale, mentre vi rientra soltanto la materia della responsapilit civile dello Stato. In questi limiti la Commissione elabor e propose una norma, secondo la quale celo Stato e le altre pubbliche amministrazioni rispondono dei fatti colposi, che cagionino danno ai terzi, compiuti dai loro dipendenti nell'adempimento delle loro funzioni . La norma presenta molti punti di contatto ma anche alcune divergenze con quella elaborata dalla Commissione per la riforma dell'Amministrazione: 1o la responsabilit dello Stato diretta, sebbene con assoluto rigore logico e terminologico la norma precisi che il fatto causale della responsabilit quello del pubblico' funzionario e solo viene considerato come fatto dell'Amministrazione. 20 ci pu dirsi per i fatti colposi che poi sono quelli presi in considerazione nella norma, non anche per i fatti dolosi, che, diretti come sono a scopi diversi ed estranei a quelli della Amministrazione, non possono essere a questa imputati come fatto della stessa. 30 pertanto, esclusa la configurazione di una responsabilit obiettiva, la responsabilit dell'Amministrazione viene fondata sulla colpa: colpa del funzionario, che viene considerata come colpa della .Amministrazione. Ma mentre non si disconoscono giustamente i limiti per l'Autorit giudiziaria di accertamento di una tale colpa, nulla a questo riguardo viene stabilito nella norma, intendendosi evidentemente di non discostarsi. dai risultati raggiunti dalla elaborazione dottrinale e giurisprudenziale su questo punto. 4 La relazione, anche se iion affronta ex professo il problema, configura la responsabilit dell'Amministrazione come conseguente alla violazione dei diritti e non di interessi legittimi. Quanto meno, a voler ritenere che non abbia inteso prendere posizione su tal punto, bisogna dire che anche su di esso non ha voluto discostarsi dai risultati raggiunti dalla elaborazione dottrinale e giurisprudenziale per l'appunto negli stessi termini. 3. Le proposte delle due Commissioni non si discostano in sostanza dalla tradizione dottrinaria italiana, pur risentendo delle incertezze e delle discussioni che ancora vi sono su alcuni punti della materia. Parimenti non si discostano dall'indirizzo giurisprudenziale, ove si eccettui la tendenza della Commissione per la riforma dell'Amministrazione di introdurre la responsabilit per violazione di interessi legittimi, che viceversa viene negata in giurisprudenza. I lavori dell'Assemblea Costituente, pur tenendo conto di questa elaborazione dottrinaria e giurisprudenziale, posero in luce soprattutto alcuni nuovi aspetti pratici e profili costituzionali del problema. Il testo della norma proposta dai relatori e che venne in discussione davanti la prima Sottocommissione (Atti-dell'Assemblea OostUuente, I Sottocommissione, seduta 10 ottobre 1946, pag. 158) stabiliva: cc I funzionari dello Stato sono responsabili, ai sensi della legge generale o di quella civile, per gli atti compiuti dolosamente o colposamente in violazione dei diritti di libert sanciti dalla pr~sente Costituzione. ' Lo Stato risponde solidamente con i funzionari per i danni. La responsabilit dei funzionari viene posta sullo stesso piano costituzionale. di quella dello Stato; e. la norma assume in questa nuova impostazione un carattere sanzionatorio, come dimostrato dal fatto che rispetto ai funzionari viene richiamata la responsabilit penale oltre che quella civile: essendo anzi sorta discussione se escludere o restringere la responsabilit per colpa del funzionario, la Sottocommissione rilev che quella per dolo gi consacrata nel Codice penale sotto il profilo dell'abuso di potere e che la norma costituzionale poteva avere un contenuto ed una finalit pratica proprio in questa affermazione della responsabilit per colpa (Atti citati, p. 161). La norma concerne i diritti di libert, ma fu subito rilevato che cc questo un aspetto preliminare del problema della responsabilit dei funzionari per gli atti che compiono nell'adempimento delle loro funzioni amministrative, un problema generale di garanzia della libert (intervento dell'on. Togliatti, ivi p. 160) e sorse discussione sulla-collocazione e sulla estensione della norma. Quanto alla sedes materiae, fu respinta una proposta dell'on. Dossetti di trattare la questione -31 della responsabilit dei funzionari insieme con quella delle garanzie giurisdizionali, rimessa allo esame di altra Sottocommissione. Fu rilevato dal presidente on. Tupini che si tratta di problemi differenti, l'uno attinente ai rapporti dell'Ammini strazione o dei suoi funzionari con il cittadino, l'altro attinente ai rapporti fra il potere esecutivo e quello giudiziario (ivi, p. 162). E fu rilevato che la collocazione della norma non poteva essere che nella sede dei diritti del cittadino, rispetto ai quali la responsabilit dello Stato e dei funzionari costi tuisce una garanzia (intervento dell'on. Togliatti, gi cit., intervento dell'on. Basso, ivi, p. 162). Ma la stessa impostazione generale del problema port ad estendere il contenuto e la portata della -norma: 1) su proposta prima dell'on. Basso (ivi, p. 163) e poi su accordo degli on. Basso e Dossetti (ivi, p. 164), fu approvato l'emendamento con cui si estendeva l'applicazione della norma a tutti i pubblici funzionari, compresi i dipendenti degli enti pubblici; 2) fu approvato un emendamento proposto dall'on. Lucifero (ivi, p. 162), con il quale si rico nosceva la responsabilit dei pubblici funzionari per la violazione di tutti i diritti sanciti dalla Costi tuzione (ivi, p. 163); 3) il Comitato di redazione introdusse la men zione della responsabilit disciplinare dei funzio nari in base alle leggi amministrative; 4) lo stesso Comitato di redazione infine modi fic la natura della responsabilit dello Stato e degli altri enti pubblici, parlando non pi di respon sabilit solidale ma di garanzia. Sicch la norma portata all'esame dell'Assemblea risult cosi modificata: e< I dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono personalmente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. Lo Stato. e gli enti pubblici garantiscono il risarcimento dei danni arrecati dai loro dipendenti (Atti Assemblea Costituente. Seduta pomeridiana, 15 aprile 1947, p. 2889). La prima parte della . norma non diede luogo a modifiche sostanziali: 1) fu respinto un emendamento, proposto dall'on. Costantini (ivi, p. 2892), per ammettere il risarcimento dei danni anche in caso di violazione degli interessi legittimi (ivi, p. 2898); 2) fu respinto un emendamento dell'on. Cari gnani (ivi, p. 2893), tendente ad escludere la respon sabilit~ civile dei pubblici funzionari (p. 2898); 3) fu respinto un emendamento proposto dal l'on. Corsanego di indicare nella norma la responsa bilit per le omissioni accanto a quella per gli atti (p. 2898), dopo il chiarimento dato dal Presi dente della Commissione che l'una dovesse inten. dersi compresa nell'altra (p. 2895); 4) fu proposto dall'on. Domined, accettato dal Presidente della Commissione ed approvato un emendamento per qualificare la responsabilit del funzionario come cc diretta >> anzich > (p. 2898). Pi laboriosa e complessa fu la discussione sulla seconda parte della norma. 2 Il testo della norma prevedeva una garanzia giuridica dello Stato e il Presidente della Commissione chiar gli intenti, che aveva questa configurazione giuridica. Si voleva con essa affermare il principio nuovo di una responsabilit civile graduata, che investe prima il funzionario e in via sussidiaria l'Amministrazione, subordinando in un certo senso la responsabilit di questa all'accertamento della responsabilit dei primi. A esprimere tale pensiero sembrava pi adeguata la costruzione giuridica seguita nel testo delle altre suggerite (p. 2895 a 2897). Contro questa impostazione del problema si manifestarono varie tendenze, dirette pi che a frustrare l'intento pratico di coordinare e rapportare fra loro la responsabilit dei funzionari e quella della Amministrazione, a combattere il sistema seguito per attuare un tale intento pratico: 1) secondo l'on. Domined parlare di garanzia >> dell'Amministrazione era tecnicamente improprio e pertanto si suggeriva di stabilire genericamente che lo Stato e gli enti pubblici sono tenuti al risarcimento ..... (p. 2891); 2) l'on. Veroni propose di tornare alla formula, usata nel testo originario della Sottocommissione di una garanzia solidale della Amministrazione (p. 2891); 3) l'on. Oro Nobili si richiam alla responsabilit diretta dell'Amministrazione, secondo la elaborazione della dottrina e della giurisprudenza (p. 2890), suggerendo, in vista dell'intento pratico che si voleva perseguire, di usare una formula (e< assicurano >> invece di garantiscono ), che consentiva di non frustrare un tale intento pratico, restando peraltro nell'ambito della tradizione (p. 2897); 4) l'on. Costantini invoc invece l'esempio e la posizione giuridica dell'imprenditore privato rispetto ai propri dipendenti per proporre il riconoscimento di una responsabilit indiretta dello Stato (p. 2892). L'Assemblea approv l'emendamento dell'onorevole Costantini, al qual~, data la sua formulazione pi generica, finirono per associarsi, ritirando i propri, anche gli on. Veroni e Oro Nobili, che chiar come in sostanza il rinvio, che in tale emendamento si faceva alle >, lasciasse impregiudicata la questione della configurazione giuridia di una tale responsabilit. Secondo l'emendamento approvato, le norme relative alla responsabilit civile sono estese allo Stato ed agli enti pubblici per i fatti dei loro dipendenti>> (p. 2899). Il Comitato di coordinamento poi modific la disposizione in quella che risulta nel testo definitivo approvato. 4. stato giustamente rilevato che l'art. 28 ha portato sul terreno costituzionale una materia che fino ad oggi era rimasta confinata nel campo del puro diritto amministrativo (1). (1) CoLZI: La responsabilit dei pubblici funzionari, in cc Comm. Sist. alla Cost. Ital." diretto da Calamandrei e Levi, Barbera, 1950, vol. I, pag. 250; dello stesso -32 Questa rilevanza costituzionale della materia risponde ad una nuova impostazione dei problemi relativi. Secondo il precedente ordinamento giuridi~o, la responsabilit dell'Amministrazione e anche del pubblico funzionario, si fondava sulla concezione dello Stato di diritto, dello Stato cio che tenuto ad osservare le norme di diritto da esso predisposte e che risponde, quindi, insieme con i funzionari che agiscono per esso, dei danni causati al privato con la violazione di quelle norme. Secondo la nuova Costituzione la responsabilit dell'Amministrazione e dei funzionari risponde alla esigenza di salvaguardare e tutelare la libert del cittadino (2). Il testo dell'art. 28 parlava in un primo momento di diritti di libert, ma fu esteso fino a comprendere, oltre i diritti di libert, tutti i diritti in genere del cittadino. Questo processo evolutivo della norma riproduce in miniatura quello storico, e ben altrimenti laborioso, per cui si passati dal riconoscimento dei vari diritti di libert alla affermazione della libert individuale. E mira a dare a questa libert unitariamente concepita una salvaguardia e una tutela pi efficienti e penetranti, in quanto non sono limitate ai diritti (formali) di libert, ma si estendono a tutti i diritti del cittadino, come espressione dell'ambito di libert rie.o: nosciutagli dall'ordinamento giuridico e della sua personalit. La concezione dello Stato di diritto non accantonata, ma viene nel diritto positivo completata e portata alle conseguenze che promanano dalle sue stesse premesse: la soggezione dello Stato al suo stesso ordinamento giuridico viene considerata in funzione del potenziamento della libert e personalit individuale, nonch, per quanto attiene pi specificamente all'argomento della responsabilit dell'Amministrazione e dei funzionari, dalla salva- autore: In tema di responsabilit dello Stato, ecc. in Foro Padano , 1951, IV, 171. Sullo stesso argomento: GUGLIELMI: L'art. 28 della Costituzione e la responsabilit dello Stato e degli Enti pubblici, in questa Rassegna, 1949, p. 169; ALESSI: La responsabilit della_ P. A. nell'evoluzione legislativa recente, in Rass. di dir. pubbl. >>, 1949, p. 218; inoltre Responsabilit del funzionario e responsabilit dello Stato. in base all'art. 28 della Costituzione, in Riv. Trim. di dir. pubbl. , 1951, pag: 884; ESPOSITO: La responsabilit dei funzionari e dipendenti pubblici secondo la Costituzione, in Riv. Trib. di dir. pubbl. >>, 1951, _pag. 343; CASETTA: L'illecito degli enti pubblici, Gia.ppichelli, 1953, p. 234. La materia inoltre esaminata in BARILE: Il soggetto privato nella Costituzione italiana, Cedam, 1953, p. 234; AMoRTH: La Costituzione italiana, Giu:ffr, p. 66; BASOHIERI, BIANCHI d'ESPINOSA, GIANNATTASIO: La Costituzione italiana, ediz. Noccioli, 1949, sub. art. 28; BALLADORE PALLIERI: Diritto Costituzionale, Giu:ffr, 1953, p. 371; CERETI: Diritto Costituzionale italiano Giappichelli, 1953, p. 64. (2) La rilevanza politico-costituziC!nale della materia, sotto il profilo di una pii). efficiente tutela della libert e personalit del cittadin~ posta in evidenza dal CoLz1: La responsabilit dei pubblici funzionari, op. loc. cit. guardia e tutela della libert e personalit indi viduale (3). L'art. 28 attua l]_na tale salvaguardia e tutela in una duplice direzione e sotto un duplice aspetto: nei confronti dei funzionari e dipendenti pubblici, mirando a promuovere il senso d responsabilit ( 4) in modo da prevenire la violazione dei diritti del cittadino; nei confronti inoltre dell'Amministra zione, stabilendo il concorso della stessa con funzionari nella riparazione dei danni, una volta che sia intervenuta la lesione dei diritti. stato giustame~te osservato (5) che anche prima della Costituzione era prevista una responsa bilit penale o civile del funzionario accanto alla responsabilit civile dell'Amministrazione. L'arti colo 28 della Costituzione peraltro pone in primo grado la responsabilit penale, civile e anche disci plinare del funzionamento, mentre.-considera quella civile dell'Amministrazione come integrativa, sussi diaria della prima. Ci significa che nell'art. 28, data la diversa impostazione del problema, preminente il fine di prevenire e reprimere la violazione dei diritti del cittadino, eccitando il senso di responsabilit dei funzionari, rispetto all'altro di fornire un ristoro dei danni per la lesione che sia stata pro dotta; sicch la garanzia del cittadino ne risulta pi efficente e completa (6). 5. L'art. 28 stabilisce che i funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili . . . degli atti compiuti in violazione di diritti )). Con ci si viene a porre a carico dei pubblici funzionari un obbligo, meglio ancora un divieto: il divieto di esercitare la pubblica funzione in modo da ledere i diritti dei cittadini (7). Il fondamento logico di tale divieto resta il precetto generale del neminem laedere, che per nell'art. 28 richiede una particolare qualificazione giuridica per lo status del funzionario e per i rap . porti che tale status comporta sia nei confronti dell'ente sia nei confronti dei terzi. In altri termini l'art. 28 pone fra i doveri fondamentali inerenti allo stato giuridico del funzionario quello di non ledere i diritti altrui, e tale dovere considera sussistente sia nei confronti dell'ente, rispetto al quale prevede per l'inosservanza una responsabilit ammi (3) BARILE: Il soggetto privato nella Costituzione italiana, Cedam, 1953, p. 235. Ivi si rileva l'opportunit, rilevata dagli stessi costituenti, della collocazione della norma in fine al titolo I, relativo ai rapporti civili, come a coronamento della libert, riconosciute all'individuo. (4) B1soARETTI di RUFFIA: Diritto Costituzionale, Napoli, 1954, p. 123. (5) GuGLIELMI, op. cit., p. 173; CASETTA, op. cit., p. 190, con riferimenti giurisprudenziali e dottrinari. (6), Per riferimenti a costituzioni di altri Stati vedasi: Relazione all'Assemblea Costituente dellci Commissione Forti, cit., vol. I, p. 423. ~ (7) Analogamente ALEss1: La responsabilit del pubblico funzionario e la responsabilit dello Stato, op. cit., p, 889. -33 nistrativa o disciplinare, sia nei confronti dei terzi (in correlazione anche con il 10 comma del succes sivo art. 98, che considera i pubblici impiegati al servizio [esclusivo] della Nazione), sicch ne fa derivare a favore di costoro una responsabilit civile. Gli atti con cui i funzionari trasgrediscono al divieto sono, secondo l'art. 28, imputabili ad essi direttamente. Non si mai dubitato di una tale imputabilit per gli atti illeciti penali o per le trasgressioni disciplinari; la precisazione inve ce ha valore rispetto agli atti illeciti civili. Infatti secondo un'autorevole corrente dottrinale di que sti ultimi risponde soltanto l'Amministrazione, poich essi sono emanazione dell'organizzazione e dell'attivit amministrative (8). Peraltro la corrente dottrinale prevalente e soprattutto lo indirizzo giurisprudenziale (9) sono portati ad am mettere una concorrente responsabilit dello Stato, cui l'atto illecito va giuridicamente riferito, e del funzionario, che ne e per il fatto di esserne l'au tore materiale. La responsabilit diretta dei fun zionari viene ora confermata legislativamente per gli atti illeciti da essi compiuti. All'imputabilit l'art. 28 fa seguire un'afferm3!zione di responsabilit in via generale, rinviando alle leggi penali, civile e amministrative P!'lr quanto concerne sia la specificazione delle singole forme di responsabilit sia la determinazione degli elementi (10) necessari per ciascuna di esse: secondo la formula usata nell'art. 28, i funzionari e dipendenti pubblici, sono responsabili cc in base alle leggi penali, civili e amministrative )). La formula non certo molto felice, soprattutto perch cumula in un unico rinvio situazioni (8) ALEssr: La responsabilit della Pubblica amministrazione nell'evoluzione legislativa recente, op. cit., II, n. 4, p. 231. (9) Per l'esame dei precedenti dottrinari e giurisprudenziali GuGLIELMI, op. cit., p. 173 e CASETTA, op. cit. p. 190. (10) Il testo della norma predisposto dalla Sottocommissione e da questa approvato dopo interventi degli on. La Pira, Tupini, Togliatti, Cevolotto e Mancini (Atti Ass. Oost. -I Sottocommissione, seduta io ottobre 1946, p. 161) stabiliva che la responsabilit del funzionario riguardava gli atti illeciti compiuti " dolosamente e colposamente (Atti Ass. Cast. ivi, p. 158 e 164). L'indicazione del requisito subiettivo fu omessa dal Comitato di redazione nel testo portato all'esame dell'Assemblea (Atti A8s, Cast., seduta pom. 15 aprile 1947, p. 2889), che poi divenne il testo definitivo. Peraltro, contrariamente a quanto stato affermato (ESPOSITO, op. cit., p. 331, nota 13), l'omessa indicazione non pu avere valore sostanziale, poich ci condurrebbe oltretutto all'assurdo di dover ammettere una responsabilit obbiettiva; ma sta solo a significare che si voluto rimettere alla legge ordinaria di determinare questo come ogni altro elemento connesso con la specificazione delle singole forme di responsabilit, in modo da consentire alla legge ordinaria di graduare l'elemento del dolo o della colpa e di stabilire i termini concreti dell'uno o dell'altra, a seconda delle singole forme di responsabilit. e disciplne giuridiche diverse, rispetto alle quali in effetti il rinvio agisce in modo diverso (11). Ci pu vedersi meglio parlando distintamente delle singole forme di responsabilit. a) Responsabilit civile . .Tale forma di responsabilit ha nel nostro ordinament giuridico una disciplina generale, nel senso che chiunque lede con dolo o per colpa l'altrui diritto tenuto a risarcire i danni (art. 2043 C. c.). Il rinvio dell'art. 28 alle leggi civili sta in definitiva ad inquadrare la responsabilit dei funzionari o pubblici dipendenti nell'ambito di questa disciplina generale. Esso in sostanza sta a significare che gli uni e gli altri rispondono degli atti illeciti compiuti nell'esercizio delle loro funzioni in base ,alla stessa disciplina giuridica che disciplina gli atti illeciti civili di qualsiasi altro soggetto di diritto (12). Tenendo presente questo significato del rinvio, la conseguenza che non pu la legge usare alcun trattamento di favore per i funzionari e dipendenti pubblici rispetto a qualsiasi altro soggetto privato, ma solo pu adeguare alla particolare situazione di quelli la disciplina giuridica generale dettata per gli altri soggetti privati (13). A ben vedere, questi principi erano venuti gi affermandosi in precedenza, sulla base di una elaborazione dottrinale o giurisprudenziale, che aveva portato ad inquadrare il fatto illecito del funzionario nell'ambito dell'art. 2043 C. c. (14). La espressa statuizione dell'art. 28 viene ora a confermare i risultati della precedente elaborazione dottrinale e giurisprudenziale; inoltre viene da un canto .a porre la responsabilit civile dei funzionari e pubblici dipendenti su un piano costituzionale, dall'altro a dare ad essa un risalto rispetto alla responsabilit dello Stato, che non era dato riscontrare precedentemente e del quale saranno esaminati pi innanzi gli aspetti e gli sviluppi pratici. b) Responsabilit disciplinare. Il rinvio alle leggi amministrative porta a comprendere fra le forme di responsabilt considerate nell'art. 28 anche quella disciplinare (15). (11) ALEssr: La responsabilit del pubblico funzionario e la responsabilita dello Stato, op. cit., p. 887. (12) Atti Ass. Cast., seduta pomeridiana 15 aprile 1947, intervento dell'on. Oro Nobili, p. 2891. (13) In modo analogo CoLZI: La responsabilit dei fumzionari pubblici, op. cit., p. 253. (14) GUGLIELMI, op. cit., p. 173; CASETTA, op. cit., p. 190. (15) Non pu invece comprendersi la responsabilit civile del funzionario verso lo Stato, che disciplinata dalle leggi amministrative ma concerne il damnum iniu. ria datum allo Stato e non ai cittadini, secondo la previsione dell'art. 28. La violazione dei diritti dei cittadini, determinando anche la responsabilit dello Stato, pu dar luogo ad una rivalsa dello Stato verso il funzionario, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi amministrative; ma anche in questo caso sempre il danno dello Stato, che sta a fondamento di tale rivalsa e la v.olaz,one ae1 -diritti dei cittadini viene in considerazione come ele. mento che concorre a determinare il danno dello Stato. In senso contrario GUGLIELMI, op. loc. cit. -34 E poich tale responsabilit mira a colpire le trasgressioni dei doveri di ufficio, bisogna dire che in tanto essa viene in considerazione nell'art. 28, in quanto la norma costituzionale abbia posto fra i' doveri del funzionario quello di esercitare la pubblica funzione in modo da non ledere i diritti dei cittadini. Sicch in sostanza l'art. 28 impone questo particolare precetto al funzionario, non solo, come si visto, nei confronti e a favore dei cittadini, ma anche nei confronti e a favore dell'Amministrazione, da cui il funzionario dipende, come dovere di ufficio. E, in quanto la violazione dell'altrui diritto importa trasgressione di un dovere di ufficio, ricorre la responsabilit disciplinare nei casi, modi e termini stabiliti dagli ordinamenti relativi ai pubblici impiegati. Tali ordinamenti stabiliscono in modo espresso e tassativo le sanzioni disciplinari: configurano invece, almeno normalmente, le infrazioni disciplinari con riguardo alla condotta tenuta dall'impiegato, in quanto importi trasgressione in genere dei doveri di ufficio (ad es. condotta irregolare, negligenza nell'adempimento dei doveri, ecc.). Una volta che l'art. 28 venuto a comprendere fra i doveri del pubblico impiegato anche quello di esercitare la pubblica funzione in modo da non ledere i diritti dei terzi, nulla vieta che la trasgressione di tale dovere possa e debba essere presa in considerazione dalla Amministrazione al fine di inquadrarla fra le infrazioni disciplinari previste e comminare la sanzione discfplinare corrispondente (16). Tenendo presente il testo unico sullo statuto de gli impiegati civili dello Stato, approvato con D. P. R. 10 gennaio 1957 n. 3, vi sono infrazioni disciplinari, che pi frequentemente possono ricorrere per la violazione dei diritti dei terzi: ad esempio la violazione dolosa dei doveri di ufficio con pregiudizio degli interessi dei privati (art. 84, lett. d). Non escluso peraltro che 'l'esame e la valutazione dei singoli casi concreti e della condotta in essi tenuta dall'impiegato possa portare a configurare la violazione dei diritti dei cittadini sotto altri profili, come grave negligenza in servizio (art. 80, lett. a), inosservanza dei doveri di ufficio (art. 80, lett. c) ovvero altrimenti secondo l'apprezzamento discrezionale che della condotta dell'impiegato abbia a fare l'Amministrazione nell'esercizio del potere disciplinare. A ben. vedere, il rinvio dell'art. 28 alle leggi civili e amministrative presenta una qualche affinit, poich serve a inquadrare il comportamento del funzionario, in esso considerato, nell'ambito della disciplina generale della responsabilit civile come-della disciplina particolare della responsabilit disciplinare. Tenendo presente ci pu dirsi .. ed stato detto che l'art. 28 contiene un rinvio formale (17) alle norme comuni e ai criteri gene (16) ALESSI: La responsabilit del funzionamento e la responsabilit dello Stato, op. cit. p. 887. (17) GuGLIELMI, op. cit., p. 175; parimenti, nel senso che non si tratti di una riserva di legge. BARILE, op. cit., p. 236 rali di diritto civile e amministrativo (18). Ci importa che il legislatore ordinario pu mutare o adeguare la disciplina della responsabilit civile ovvero quella della responsabilit disciplinare, ma non pu introdurre norme eccezionali o di favore per i pubblici funzionari ovvero per i fatti considerati nell'art. 28 (19). c) Responsabilit penale. Trattasi, com' noto, di responsabilit speciale, nel senso che necessaria una esplicita e specifica previsione legislativa non solo per le sanzioni penali, ma anche per i singoli fatti illeciti penali. Il rinvio dell'art. 28 non vuole che confermare la necessit di una norma penale per colpire i fatti in esso considerati, sicch pi che vero e proprio rinvio, in effetti trattasi di una riserva di legge, nel senso che spetta alla legge penale di stabilire se e in quali casi il fatto illecito del pubblico funzionario costituisca reato e sia soggetto alle sanzioni penali per esso stabilite. L'art. 28 non ha quindi alcuna influenza diretta sulle norme penali vigenti. Il Codice penale prevede due forme di reato, che hanno attinenza con la materia qui esaminata: il reato di abuso di ufficio del pubblico ufficiale (art, 323 C. p.) per f fatti commissivi (20) e l'omissione o rifiuto di atti di ufficio del pubblico ufficiale o dell'in.caricato di pubblico servizio (art. 328 C. p.). La fattispecie dei due reati sono in parte pi ristrette dell'ipotesi dell'art. 28, poch concernono solo il pubblico ufficiale o anche l'incaricato di pubblico servizio; in parte sono differenti, poich trattandosi di reati contro la Pubblica Amministrazione, non richiesta come elemento oggettivo la violazione del diritto altrui (21). Ma, a parte ci, conta soprattutto di rilevare che il fondamento dei due reati resta pur Rempre la norma penale (22); che nessuna modificazione essa ha subito per effetto della norma costitu zionale; che al di fuori delle esplicite o di altre eventuali norme penali nessuna responsabilit penale pu essere ammessa a carico del pubblico funzionario. Peraltro non pu escludersi che una influenza indiretta possa l'art. 28 spiegare in casi e situa zioni particolari. Cos ad esempio, l'art. 28 viene a comprendere il fatto illecito del funzionario fra le violazioni dei doveri inerenti a una pubblica funzione o a un pubblico servizio, per cui ricorre l'aggravante dell'art. 61, n. 9, Codice penale. 6. Secondo l'art. 28, la responsabilit civile del funzionario ccsi estendeii allo Stato ed agli enti pubblici. (18) AMORTH, op. cit., P 66; BALLADORE PALLIERI, op. cit., p. 371. (19) BALLADORE PALLIERI, op. loc. citati nella nota precedente. (20) MANZINI: Diritto penale italiano. Utet, 1950, vol. V, p. 233, con in nota la relazione ministeriale al progetto di codice penale. (21) ESPOSITO: op. cit., P 329 e nota. (22) ALEss1: La responsabilit del funzionario e la responsabilit dello Stato, op. cit., p. 888. -'-35 stata affacciata in dottrina l'opinione di considerare questa dello Stato e degli enti pubblici come una responsabilit particolare, determinata dalla estensione>> della responsabilit del funzionario e diversa dalla responsabilit generale che lo Stato e gli enti pubblici incontrerebbero per i propri atti in virt dell'art. 113 della Costituzione (23). In realt l'art. 113 non si occupa della responsabilit dello Stato e degli enti pubblici come del resto non si occupa e non costituisce fondamento legislativo di tutti gli altri diritti e interessi dei cittadini, di cui si limita ad assicurare la tutela giurisdizionale nei confronti della .Amministrazione. Oome fu rilevato in sede di lavori parlamentari dal presidente della I Sottocommissione on. Tupini, l'art. 113 concerne il tema specifico dei poteri e dell'attivit dell'Autorit giudiziaria, mentre della responsabilit dello Stato e degli enti pubblici, come dei funzionari dagli stessi dipendenti, si occupa specificamente l'articolo 28 (24). E difatti il problema di tale responsabilit fu trattato e definito per l'appunto e unicamente in sede di redazione e-di approvazione dell'art. 28, non anche dell'art. 113. La responsabilit dello Stato e degli enti pubblici quindi una sola, precisamente quella che ha il suo . fondamento legislativo e la sua disciplina nell'art. 28 (25). Solo pu dirsi che la disciplina dell'art. 28 va integrata con gli elementi che possono desumersi dall'art. 113, allo stesso modo che la disciplina di ogni altro diritto o interesse del cittadino nei confronti della .Amministrazione, quale risulta dalle norme di diritto sostanziale, primarie, pu mutuare utili elementi di integrazione dell'articolo 113, il quale sta appunto a garantire la tutela giurisdizionale di quei diritti e interessi, e in altri termini rappresenta la proiezione degli uni e degli altri sul piano giurisdizionale e processuale (26). A questo proposito interessa rilevare che l'articolo 28 si occupa degli atti compiuti dai funzionari e per essi prevede una cc estensione della responsabilit allo Stato e agli enti pubblici. Invece l'art. 113 parla di atti della Pubblica Amministrazione, ammettendo la tutela giurisdizionale riguardo ad essi. Ohe si tratti degli stessi atti non appare dubbio, n stato posto in dubbio, poich si tratta in ambedue i casi degli atti che il funzionario compie nell'esercizio delle sue funzioni e che perci vengono giuridicamente riferiti all'ente. E (23) Si vedano specialmente A.LESSI, ESPOSITO, COLZI, BARILE, op. loc. cit. (24) Atti Parlamentari -I Sottocommissione, seduta 1a ottobre 1946, p. 162. (25) CASETTA, op. cit., p. 251. (26) Un fenomeno sotto molti aspetti identico si ha, oltre che rispetto all'art. 113, rispetto alla legge del 1865 sull'abolizione del contenzioso amministrativo, come rispetto alla legge del 1877 sui conflitti di attribuzione. Vedasi CASETTA, op. loc. citati nella nota precedente. questa identit oltre tutto un motivo di pi per escludere che dallo stesso atto possa derivare all'ente una duplice responsabilit. Piuttosto tali atti sono considerati in due momenti o sotto due aspetti diversi. Nell'art. 28 viene in considerazione soprattutto il fatto che siano compiuti dal funzionario; nell'art. 113 viene invece in considerazione che essi sono riferibili all'ente, in virt del rapporto di organizzazione fra l'ente stesso e il funzionario. Oi d ragione della duplice diversa imputabilit, secondo del resto i risultati . della precedente elaborazione dottrinale e giurisprudenziale (v. innanzi n. 5), ora confermata per l'appunto dal raffronto e dal coordinamento degli art. 28 e 113 della Costituzione: l'imputabilit dell'atto al funzionario, che ne e in quanto ne l'autore materiale; l'imputabilit dello stesso atto all'ente, cui esso e in quanto giuridicamente riferibile in virt del rapporto di organizzazione. Oi aiuta a comprendere in quale senso e in quali limiti si ha cc estensione (secondo la formula dell'art. 28) della responsabilt civile allo Stato ed agli enti pubblici. La responsabilit civile colpisce innanzi tutto il funzionario, che ha compiuto e per aver compiuto l'atto; dal funzionario si estende poi all'ente, cui riferibile e nei limiti in cui sia riferibile l'atto suddetto. Da un canto si tratta pur sempre dello stesso atto o fatto illecito, cos come concretamente viene posto in essere dal funzionario, cio con quegli stessi elementi oggettivi e soggettivi; dall'altro esso determina la responsabilit innanzi tutto del funzionario e quindi dell'ente. 7. La responsabilit dell'ente, come quella del funzionario, deve essere ritenuta responsabilit diretta. Si visto infatti che il fatto illecito proprio del funzionario, che ne l'autore; inoltre proprio dell'ente, poich emanazione e in quanto emanazione dell'organizzazione e della attivit dello stesso. Ed stato posto in rilievo come non vi siano ostacoli logici e giuridici per considerare lo stesso fatto (illecito) come. proprio del funzionario e dell'ente, a seconda che lo si consideri in s e per s, cio in rapporto a chi ne l'autore materiale, oppure in relazione all'organizzazione amministrativa, cui inerisce e da cui promana. L'art. 28 parla espressamente della responsabilit diretta del funzionario, ma da ci dato ricavare anche la responsabilit diretta dell'ente, ove si consideri -come stato osservato (27) che per l'art. 28 la responsabilit dell'ente quella stessa del funzionario, che si cc estende allo Stato ed agli enti pubblici. Non sembra che tale interpretazione sia in contrasto con i lavori preparatori, poich, se vero che era nelle intenzioni dell'on. Oostantini, che ebbe a proporre l'emendamento, di richiamare per (27) A.LESSI: La responsabilit della Pubblica Amministrazione nell'evoluzione legislativa recente, op. cit., II, n. 4, p. 232. -36 lo Stato e gli enti pubblici la responsabilit indiretta dello imprenditore privato, vero anche che l'emendamento fini per raccogliere l'adesione di chi si era pronunziato per la responsabilit solidale dell'ente (on. Veroni) o aveva sostenuto il principio della responsabilit diretta (on. Oro Nobili), non essendosi anzi dall'on. Oro Nobili manc;:i,to di motivare l'adesione all'emendamento appunto perch la formula con esso proposta consentiva all'interprete di non discostarsi dalla concezione tradizionale. In effetti l'emendamento approvato serv. soltanto ad escludere il concetto di una responsabilit sussidiaria, proposta dal Comitato di redazione, ma non volle escludere quello della responsabilit diretta. E lo sviluppo della discussione indusse poi il Comitato di coordinamento a modificare la formula suggerita dall'on. Costantini, con la quale si estendevano allo Stato e agli enti pubblici cc le norme relative alla responsabilit civile in quella, che poi fu approvata e pass nel testo definitivo, con la quale invece si estende allo Stato e agli enti pubblici la responsabilit civile del funzionario (28), accentuando cos quella identit di situazione giuridica e di responsabilit del funzionario e dell'ente, cui si accennato innanzi. 8. Escluso un rapporto di sussidariet resta a vedere come le due responsabilit siano considerate fra loro. E per la verit dai lavori preparatori risulta, come si detto (29), che tutti coloro che si espressero contro il principio della garanzia, non intesero per prendere posizione contro l'intento pratico, che con tale principio si voleva realizzare e che fu chiarito dal Presidente della Commissione, allorch prospett la necessit di graduare la responsabilit in modo che investisse innanzi tutto il funzionario e poi l' .Amministrazione, e la responsabilit di questa restasse subordinata . all'accertamento della responsabilit del funzionario. Intanto la individualizzazione. della responsabilit deH'.Amministrazione, quale stata delineata nelle precedenti pagine, porta a questo risultato, che anche a proposito della responsabilit della .Amministrazione e quindi anche nei confronti dell'Amministrazione pur sempre il fatto illecito del funzionario, nei suoi elementi oggettivi e soggettivi, che viene in discussione sotto un duplice aspetto: in quanto esso possa essere considerato, appunto in base a quegli elementi oggettivi .e soggettivi individuali, come fatto illecito e in quanto poi esso possa essere considerato rispondente ai principi dell'organizzazione amministrativa del- l'ente e quindi come proprio di questo. . Se esatto quanto stato fin qui detto, l'articolo 28 non pu essere interpretato se non nel senso di avere condannato ogni tendenza dottrinaria o giurisprudenziale, o anche della prassi amministrativa, a considerare il fatto illecito della (28) Vedasi innanzi n. 3. (29) Vedasi innanzi n. 3. .Amministrazione come diverso da quello del funzionario, giungendo fino a una :fittizia costruzione di esso su elementi oggettivi e, peggio ancora, soggettivi diversi da quelli del fatto illecito del funzionario. Una tale interpretazione dell'art. 28 costituirebbe un risultato gi d per se stesso apprezzabile, ove si consideri che la tendenza contraria e l'artificiosa costruzione, che ad essa si ispira, risentono del ri~evato carattere impersonale del nostro sistema amministrativo e contribuiscono nello stesso tempo ad aggravarne gli inconvenienti. Resta peraltro a vedere se l'art. 28 non abbia portato il principio dell'individualizzazione a conseguenze pi concrete, se cio il concetto della estensione in esso propugnato non abbia realizzato lo intento praticato, di cui si fece portavoce lo stesso Presidente della Commissione, di subordinare la responsabilit della .Amministrazione all'accertamento della responsabilit del funzionario; la soluzione affermativa o negativa dipende da quello che l'oggetto di una tale estensione, a seconda cio che l'art. 28 estenda all'ente la disciplina giuridica della responsabilit civile del funzionario ovvero invece la responsabilit stessa del funzionario, quale concretamente ricorre nel singolo caso. Dopo ci che si venuto esponendo, a noi non sembra dubbio che la responsabilit del funzio nario costituisce condizione della responsabilit del l'ente, la quale quindi non pu essere accertata se non in concorso con l'accertamento della respon sabilit del primo. E una conferma di tale conclu sione data dal rapporto esistente, e che pure stato rilevato in dottrina (30), fra l'art. 28 e l'arti colo 97, che manda al legislatore ordinario di stabilire attribuzioni e responsabilit dei funzio nari, nonch le norme di organizzazione dirette ad assicurare, con l'imparzialit, il buon andamento dell' .Amministrazione. Piuttosto occorre domandarsi quale valore ed efficacia abbia l'art. 28 nel disporre questa neces saria interdipendenza fra l'una e l'altra responsa bilit, se cio di norma precettiva o programmatica. E per la verit il carattere impersonale del nostro sistema amministrativo, la necessit, propugnata dall'art. 97, di una regolamentazione apposita .delle attribuzioni e delle responsabilit dei funzionari, la difficolt in cui il privato potrebbe trovarsi per individuare il funzionario responsabile, possono indurre a ritenere che, in mancanza di un sistema giuridico .che consenta al privato una tale indivi duazione, l'art. 28 non sia suscettibile, su questo punto e per questo aspetto, di immediata appli cazione. II LA DISCIPUNA DEL NUOVO STATUTO GIURIDICO DEGLI IMPIEGATI CIVILI DELLO STATO 9. Per gli impiegati civili dello Stato il D. P. R. 11gennaio1956, n. 17 prima, e indi il T. u:appi'O'" vato con D. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, emanati rispettivamente in base alle deleghe contenute negli artt. 1 e 3 e nell'art. 4 della legge 20 dicefil:bre 1954, i.&Mb@Ji&&&&JnB,J,,;;~ -37 n. 1181, introducono una disciplina integrativa della responsabilit civile verso i terzi (30). Si adombrato il dubbio che la materia della responsabilit civile verso terzi non rientri nei limiti della delega, poich la legge di delega accennerebbe alla responsabilit dei pubblici impiegati (art. 2, n. 2 e n. 7) in un senso del tutto speciale, nel senso in cui, ad esempio, negli ordinamenti dei servizi si suole indicare chi risponde del servizio, e cio come criterio di determinazione dell sfere di attribuzioni e di autonomia dei funzionari (31). Senonch dal raffronto fra il n. 2 e il n. 7 dell'art. 2 sembra che il termine responsabilit sia usato in due significati distinti e che nel n. 7 si tratti proprio della responsabilit verso i terzi. Comunque, chiaro che ogni questione del genere si risolve in una censura di incostituzionalit delle predette disposizioni dello statuto degli impiegati civili, per violazione degli art. 76 e 77 della Costituzione 10. Il D. P. R. 11 gennaio 1956, n. 17, emanato in base agli artt. 1 e 3 della legge di delega, concerne le categorie di impiegati civili dello Stato contemplate in tali disposizioni, mentre per le categorie indicate negli artt. 6 a 10 (quelle dei c. d. ordinamenti speciali) non risulta che le relative apposite deleghe, contenute nelle stesse norme, siano state attuate. Occorre per tenere presente che il D. P. R. 11gennaio1956, n. 17 e, dopo, il T. U. 10 gennaio 1957, n. 3, dnno una disciplina generale della materia dell'impiego statale, allo stesso modo come per l'innanzi, secondo la dottrina e una giurisprudenza consolidata, il R. D. 30 dicembre 1923, n. 2960, sullo stato giuridico degli impiegati dello Stato, dava una disciplina generale di tale rapporto d'impiego, valida anche rispetto ai c. d. ordinamenti speciali e applicabile quindi anche ad altre categorie di impiegati statali nei casi e nei limiti in cui i relativi ordinamenti non contenessero norme speciali, Questo carattere generale del nuovo statuto degli impiegati civili dello Stato consacrato, se non con efficacia normativa, dati i limiti della delega, con valore dichiarativo, nello art. 384 del T. U. 10 gennaio 1957, n. 3, nel quale appunto si prevede la possibilit di applicare lo statuto a tutte le categorie di impiegati civili dello Stato, comprese quelle che hanno un ordinamento speciale, salve le disposizioni speciali che per queste . ultime fossero stabilite nei relativi ordinamenti. A prnposito poi della responsabilit civile, occorre tenere presente che l'art. 28 fornisce gi una disci (30) LuoIFREDI: La norma costituzionale italiana, Milano, 1951, p. 246 e ss.; CROSA: Diritto Costituzionale, Torino, p. 145; CERETI: op. cit., p. 72. (31) ZANOBINI: Appendice al Corso diritto amministrativo, Milano, 1956, p. 308 ss.; CASETTA: L'illecito degli impiegati civili secondo il loro nuovo statuto giuridico, in "Riv. Trim. di dir. pubbl. , 1956, p. 423 ss.; SoIA RELLI: Il nuovo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato, ecc., Milano, 1956, p. 22 ss. (32) CASETTA, op. cit. alla nota precedente, p. 424. plina concreta della materia, mediante il formale rinvio ai principi del diritto comune, sicch la disciplina contenuta nello statuto non pu che essere integrativa di quella dell'art. 28, nel senso cio di precisare pi rigorosamente e dettagliatamente i vari aspetti e i vari punti di questa disciplina, di adeguare i principi di diritto comune alla particolare situazione degli impiegati dello Stato, in base ad esigenze obiettive e razionali (33). La conseguenza che, a meno di ritenere incostituzionale la disciplina dello statuto, non si pu non estenderla a tutti gli impiegati civili dello Stato, per i quali non ricorrano particolari situazioni e diverse esigenze obiettive e razionali. Il principio pu essere suscettibile di pi ampi sviluppi, che peraltro esorbitano dai limiti del nostro studio. Ma, tenuto conto della interdipendenza e della stretta connessione esistenti fra la norma precettiva dell'art. 28 della Costituzione e le norme dello statuto, smbra potersi affermare la possibilit di una estensione della disciplina, che cosi ne risulta, anche agli impiegati pubblici in genere, come pure ai funzionari onorari, dal momento che l'art. 28 della Costituzione si riferisce anche ad essi, a meno che non si tratti di norma speciale, insuscettibile di una tale interpretazione analogica. 11. Secondo l'art. 22 del T. U. 10 gennaio 1957, n. 3, ricorre responsabilit civile dell'impiegato allorch questi agisce nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi e dai regolamenti . Com' noto, questo l'elemento che consente di distinguere l'atto illecito compiuto dal funzionario come tale dall'attt> illecito che egli c01;npie, al di fuori del servizio, come ogni altro soggetto giuridico privato; e di imputare il primo all'Amministrazione, per affermare la responsabilit della stessa. La distinzione finora stata prospettata in dottrina e in giurisprudenza proprio sotto questo ultimo aspetto, di stabilire quali siano gli atti illeciti imputabili all'Amministrazione, e non pu dirsi che il criterio distintivo sia stato fissato con sufficiente chiarezza e in modo univoco, anche se diffusa la tendenza ad allargare la cerchia degli atti illeciti imputabili all'Amministrazione. In genere si mira a comprendere in essa non solo gli atti e i fatti che rappresentano l'esercizio delle funzioni, ma anche quelli compiuti in occasione di un tale esercizio (34), avvicinandQ cos la responsabilit diretta dell'Amministrazione a quella indiretta dell'imprenditore privato, senza tener presente, con la loro diversa natura, anche il fondamento e la portata differente. Nella responsabilit indiretta dell'imprenditore privato, sia che la si configuri come responsabilit oggettiva, come inerente al rischio dell'impresa, sia che la si configuri come responsabilit per colpa (in eligendo (33) Vedasi innanzi Sez. I, n. 5. (34) CoLzI: La responsabilit dei pubblici funzionari, in Comm. Sistem. alla Costituzione italiana, op. cit., p. 270; GuGLIELMI: op. cit., p. 170. -38 o in vigilando), la conseguenza resta pur sempre quella di estenderla a tutti gli atti e fatti illeciti del dipendente, che comunque siano oggettivamente e logicamente connessi con le incombenze della impresa o che comunque possano ricollegarsi alla possibilit di prudente scelta e di sorveglianza dell'imprenditore, Nella responsabilit diretta della .Amministrazione invece, in virt del rapporto di organizzazione e del principio dell'immedesimazione, l'atto o il fatto del funzionario possono considerarsi propri dell'Amministrazione in quanto concretizzano l'esercizio di una funzione della stessa, quale stabilita dall'ordinamento giuridico. Il rapporto di organizzazione e il principio della immedesimazione sono gli stessi e hantJ.o la stessa portata sia che si tratti di attivit amministrativa lecita sia che si tratti di attivit amministrativa illecita. In ambedue i casi ci che consente di riferire l'attivit all'Amministrazione che essa concretizzi l'esercizio di una pubblica funzione, sicch, in definitiva, l'atto o fatto, che, se fosse compiuto nei modi e limiti di legge, avrebbe prodotto i suoi effetti giuridici a favore dello Stato, produce invece, per la mancata osservanza dei modi e limiti di legge, la conseguenza del risarcimento del danno, stabilito dalla legge, ugualmente a carico dello Stato. Ci sembra che questa pi rigorosa differenziazione fra fatti o atti di servizio e quelli compiuti in occasione del servizio sia tanto pi necessaria ora rispetto all'art. 28 della Costituzione; e lo sia per determinare l'ambito di applicazione dell'articolo 28 nei confronti dello stesso funzionario prima ancora che per stabilire l'estensione della responsabilit allo Stato. Ci sembra, infatti, che l'art. 28 si riferisca agli atti o fatti di servizio, i quali soltanto hanno rilievo costituzionale e in riferimento ai quali pu essere configurato un dovere di servizio di non compierli in modo da ledere i diritti dei terzi. Come stato autorevolmente osservato (35), nello art. 28 la pubblica funzione, che viene in considerazione, e con essa il dovere del funzionario di esercitarla in modo da non ledere i diritti dei terzi. Per gli atti o fatti diversi da quelli di servizio, i quali non attuano una pubblica funzione, anche se sono connessi con essa o da essa occasionati, la responsabilit investe la persona del funzionario come privato cittadino ed disciplinata direttamente ed unicamente dalle norme del Codice civile, come per qualsiasi altro soggetto di diritto. .Al lume di questi brevi cenni, pu ora meglio comprendersi il valore e la portata dell'art. 22 del T. U., che, secondo noi, si attenuto all'interpretazione pi rigorosa dell'art. 28 della Costituzione, ammettendo la responsabilit dell'impiegato allorch si tratti di attribuzioni dell'impiegato e precisando che si deve trattare delle attribuzioni allo stesso conferite dalle leggi e dai regolamenti. Tenendo presente il nuovo statuto, dato ricavare altri motivi pratici per ribadire la suddetta (35) ESPOSITO: op. cit., p. 337. delimitazione della responsabilit dll'impiegato come tale: L'art. 23 del T. U. fonda tale responsabilit su dolo e colpa grave; e, come vedremo meglio appresso, tale fondamento ha un significato e pu giustificarsi soltanto con riferimento agli atti e fatti di servizio, atteS6 il carattere professionale degli stessi. 12. Gli atti o fatti di servizio possono dar luogo a responsabilit allorch comportano lesione dei diritti dei terzi. Veramente l'art. 28 formula una ipotesi pi limitata, parlando di atti compiuti in violazione di diritti di terzi, e sembrando quindi che intenda riferirsi ad atti amministrativi formali, che concernono la sfera dei diritti dei terzi e operano direttamente la violazione di essi, come avviene, ad esempio, per un att() di espropriazione o di requisizione emanati al di fuori dei casi e dei limiti stabiliti dalla legge. Peraltro i lavori preparatori e ragioni logicosistematiche non confermano questa interpretazione restrittiva. Quanto ai lavori preparatori ci sembra risultare da essi che si voluto considerare in genere ogni attivit di servizio, senza distinguere fra attivit formale e attivit tecnico-materiale; e tale attivit si considerata per le ripercussioni dannose che abbia nella sfera dei diritti dei terzi, senza distinzione se ricorra l'ipotesi della violazione propriamente detta ovvero quella pi generale della lesione. E dal punto di vista logico-sistematico, si visto che l'art. 28 concerne la pubblica funzione in genere e la possibilit che l'esercizio di essa causi lesione dei diritti dei privati, senza che poi abbia alcun rilievo il modo come la pubblica funzione viene esercitata, se con attivit formale o tecnico-materiale, e il modo come possa atteggiarsi la lesione. In effetti l'art. 28 parla di atti in senso generico, senza alcun riferimento alla distinzione, propria del diritto amministrativo, fra atti (formali) e fatti. E allorch richiede che siano compiuti in violazione dei diritti dei terzi, si richiama al rapporto di causalit materiale, che pure necessario in qualsiasi ipotesi di responsabilit civile, fra comportamento e danno, senza volere introdurre 'fra questi elementi un rapporto di causalit pi diretta e immediata di quello normale. Una conferma data dal nuovo statuto degli impiegati dello Stato, poich il T. U. pur dopo aver definito come ingiusto il danno derivante cc da ogni violazione dei diritti dei terzi , aggiunge peraltro che l'impiegato risponde di esso, tanto se causato da atti od operazioni, quanto se causato da omissione o ritardo ingiustificato di atti od operazioni dovute (art. 23). Non ci sembra dubbio da un canto che la diversificazione fra atti e operazioni si riannodi proprio a quella fra atti e fatti (36); dall'altro che le omissioni o ritardi se (36) L'art. 13 del D. P. R. 11 gennai<:> 1956, n. 17, parlava di cc atti od operazioni amministrative >>mentre l'art. 23 del T. U., in sede di coordinamento, ha omesso l'attributo che poteva far pensare & una limitazione alfa sola attivit formale, -39 talvolta in casi particolari possono inquadrarsi nella teoria degli atti (formali) amministrativi, come ad esempio per il silenzio-rifiuto, in via generale concernono un comportamento di fatto dell'impiegato e importano propriamente una lesio ne, e non una violazione, dei diritti dei terzi, allor ch ricorrono le condizioni stabilite nel testo unico. Questa delle omissioni e dei ritardi una cate- goria, che, anche secondo i lavori preparatori, deve ritenersi compresa in quella degli cc atti di cui parla l'art. 28 della Costituzione. Se l'art. 23 del T. U. vi accenna, soprattutto per circondarl di opportune cautele: si deve trattare di omissione o ritardo ingiustificato di atti od operazioni al cui compimento l'impiegato sia obbligato per legge o regolamento (art. 23); inoltre l'azione non pu essere proposta se non dopo trenta giorni dalla diffida notificata sia all'impiegato che all'Amministrazione (art. 25, 10 e 50 comma). . Intanto, per, si tratti di atti o fatti positivi o negativi, un elemento comune a tutte tali cate. gorie, e cio che essi comportino la lesione di diritti dei terzi. In particolare sia i lavori preparatori sia la formula dell'art. 28 della Costituzione escludono una responsabilit civile rispetto agli interessi legittimi; e questa esclusione ribadita nello art. 23 del T. U. Questo elemento fondamentale va esaminato con particolare attenzione riguardo agli atti e fatti negativi cio alle omissioni e ritardi, che quindi 'non concernono il compimento di atti e operazioni, cui l'impiegato sia in genere cc tenuto , ma di quelli soltanto per i quali, di contro al dovere dell'impiegato, sussiste un diritto del terzo: per rendere il concetto di questa corrispondenza fra dovere e diritto l'art. 23 parla, non del tutto impropriamente, di cc obbligo dell'impiegato al compimento di quegli atti o operazioni, di cui il terzo possa poi lamentare la omissione o il ritardo. Inoltre deve trattarsi di omissioni o ritardi di atti od operazioni, che l'impiegato sia proporre azione dopo trascorsi trenta giorni dalla notifica di apposita diffida alla Amministrazione e all'impiegato, senza pregiudizio del diritto alla riparazione dei danni che si siano gi verificati. In sostanza il fatto illecito si perfe ziona con la scadenza del termine e la diffida soltanto presupposto dell'azione giudiziaria. Se un termine non risulti fissato ex aliunde, Io stesso art. 25 formula alcune ipotesi e prescrive, in via sussidiaria, per esse un termine speciale: quando si tratti di atti od operazioni che devono essere compiute ad istanza di parte, l'impiegato obbligato a provvedervi nel termine di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza; nel caso di procedimento amministrativo, i singoli atti od operazioni devono essere compiute nello stesso termine di sessanta giorni a decorrere dal precedente atto o dalla precedente deliberazione, ovvero dal momento in cui all'ufficio pervengono i documenti relativi al precedente atto o alla precedente operazione del procedimento. .Anche in questi casi, scaduto inutilmente il termine, l'azione subordinata alla notifica della diffida o al decorso di un ulteriore termine di trenta giorni da essa, peraltro senza pregiudizio del diritto ai danni maturati medio tempore. Il 1 e 20 comma dell'art. 25 posti in relazione con l'art. 23 dello stesso T. U., possono naturalmente essere applicati solo quando la istanza del privato o il procedimento amministrativo attengono a materia di diritti soggettivi e fanno sorgere nel singolo il diritto al compimento degli atti o delle operazioni, non anche quando attengono a materie relative ad interessi legittimi, nell'ambito delle quali non pu configurarsi un diritto soggettivo perfetto al compimento degli atti od operazioni. Resta ad esaminare il caso in cui, non risultando stabilito alcun termine ex aliunde, non possono applicarsi quelli del 10 e 2 comma dell'art. 25. In particolare resta a vedere se in tale caso possa considerarsi operativo il semplice termine di 39 giorni dalla diffida, in base al 1o comma dello art. 25. Senonch ci sembra che si opponga a tale tesi la rilevata natura della diffida, di presupposto cio dell'azione e non di condizione della responsabilit. Tale configurazione pu desumersi dalla formula stessa del 10 comma dell'art. 25, che attribuisce alla diffida la funzione di far constare una omissione o un ritardo verificatisi precedentemente e non gi in base alla diffida stessa. In . correlazione con questa costruzione l'Ultimo comma dell'art. 25 ace'enna poi alla possibilit di risarcimento dei danni che l'omissione o il ritardo abbiano causato anche prima della diffida. 13. Un caso particolare di omissione o ritardo disciplinato nell'art. 26 del T. U. e concerne la mancata esecuzione del giudicato, in relazione allo art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo e all'art. 27, n. 4 del T. U. delle leggi sul Consiglio di Stato. In effetti il giudicato, cui si accenna in queste ultime norme, presuppone un diritto soggettivo del singolo e la violazione di tale diritto soggettivo; e in base al diritto soggettivo e alla sua violazione sussiste gi un titolo autonomo al risarcimento del danno nei confronti dell'impiegato, che la violazione ebbe a commettere. L'art. 26 considera invece il caso che, intervenuta sentenza che accerti il diritto del singolo, l'interessato, fermi restando i danni maturati nel frattempo, preferisca chiedere la reintegrazione in forma specifica del suo diritto, in base ai citati art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso -40 amministrativo e 27, n. 4, del T. U. sulle leggi del Consiglio di Stato; e configura un titolo autonomo al risarcimento dei danni (ulteriori) per mancata reintegrazione del diritto leso, sotto forma di mancata esecuzione al giudicato. Questo titolo autonomo di responsabilit civile richiede che si sia formato il giudicato nei confronti dell'.Amministrazione, sia intervenuta la decisione del Consiglio di Stato sul ricorso proposto a norma dell'art. 27, n. 4, del T. U. 26 giugno 1924, n. 1054, e siano decorsi sessanta giorni dalla notifica di tale decisione con (contestuale) diffida a provvedere. Secondo il sistema del precedente art. 25 il termine di sessanta giorni condizione sostanziale per la responsabilit civile, e dalla diffida decorre un ulteriore termine di trenta giorni, che viceversa condizione di proponibilit dell'azione. Se, come sembra, quella dell'art. 26 un'ipotesi particolare rispetto a quella generale dell'art. 25, si deve ritenere che anche nell'art. 26 ricorra lo stesso sistema: il termine di sessanta giorni in sostanza termine . sostanziale imposto dalla legge per provvedere an;esecuzione del giudicato e viceversa, allorch l'art. 26 richiama la diffida e impone di notificarla insieme (e contestualmente) alla decisione del. Consiglio di Stato, si deve ritenere che abbia voluto altresi richiamare gli adempimenti e gli effetti inerenti a tale diffida, quali sono stabiliti nello art. 25: innanzi tutto la notifica all'.Amministrazione oltre che all'impiegato e in secondo luogo la sospensione di ogni sua efficacia per il prescritto periodo di trenta giorni. L'ultima parte dell'art. 26 contiene poi una riserva di riparazione . dei danni cc che s siano gi verificati nel frattempo, la quale peraltro non concerne i danni derivanti dall'inesecuzione del giudicato, come titolo autonomo di responsabilit, ma quelli derivati dalla violazione del diritto dedotto in giudizio, come titolo a sua volta auto nomo di responsabilit. Bisogna peraltro fissare i limiti di applicazione dell'art. 26, quali risultano dal raffronto con lo art. 28 della Costituzione e il precedente art. 23 dello stesso testo unico. A meno di non volere ritenere la norma viziata di illegittimit costituzionale, bisogna dire che essa applicabile allorch sia dedotto in giudizio un diritto soggettivo, e non anche rispetto agli interessi legittimi (37). (37) In effetti il procedimento dell'art. 27, n. 4, del T. U. sul Consiglio di Stato stabilito in relazione all'art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo, che concerne la materia di competenza del giudice ordinario. Tuttavia dottrina e giurisprudenza (MIELE: La giurisdizione ai merito del Consiglio di Stato, ecc., in Foro Amm. >>, 1953, II, 183) estendono il procedimento anche ai giudizi del Consiglio di Stato, sia che si tratti di competenza esclusiva sia che si tratti di competenza di legittimit del giudice amministrativo. Conforme alla tesi seguita nel testo di limitare la applicazione dell'art. 26 ai giudizi relativi a diritti soggettivi SoIARELLI, op. cit., p. 24, n. 16; contro SANDULLI: Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1955, p. 528. Da altri viene prospettato il dubbio della legittimit costituzionale della norma sotto altro aspetto: nel giudizio dell'art. 27, n. 4 del testo unico sul Consiglio di Stato anche i diritti soggettivi verrebbero ad affievolirsi in interessi legittimi, in confronto del potere discrezionale spettante alla .Amministrazione di potersi o meno conformare al giudicato, in base alla valutazione del pubblico interesse; e pertanto in ogni caso le decisioni pronunciate a norma del suddetto art. 27, n. 4, non potrebbero dar luogo a risarcimento di danni, ostandovi la norma dell'art. 28 della Costituzione (38). Non bisogna per confondere fra il risarcimento del danno e l'oggetto di tale risarcimento da una parte e dall'altra il giudizio dell'art. 27, n. 4, e l'oggetto di tale giudizio. Il risarcimento del danno in ogni caso, sia quindi allorch il titolo quello dell'art. 23 del testo unico sullo statuto degli impiegati sia quando il titolo quello dell'art. 26, concerne il diritto soggettivo del singolo considerato in un duplice momento e rispetto a un duplice fatto dannoso: nel momento iniziale, allorch il diritto soggettivo viene dedotto in giudizio per essere accertato nei confronti dell' .Amministrazione ed eventualmente in riferimento alla lesione subita (art. 23) e in un momento successivo, allorch intervenuto giudicato sul riconoscimento ed eventualmente sulla lesione di esso, se ne chieda la reintegrazione in forma speoifica (art. 26). In ambedue i casi, a causa della incoercibilit giudiziale dell'azione amministrativa, sancita dallo art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo, non pu farsi luogo che ad una riparazione surrogatoria, indiretta, quaP il risarcimento dei danni. Sicch la pretesa del singolo di reintegrazione in forma specifica, in quanto si trasformi nell'altra surrogatoria del risa.rcimento dei danni, resta pur sempre nell'ambito del diritto soggettivo dedotto in giudizio, come momento o aspetto particolare di esso. A volerla invece considerare secondo il contenuto suo proprio, la pretesa di reintegrazione i.n forma specifica non ha alcuna tutela giuridica sostanziale, ostandovi, come si detto, la incoercibilit dell'azione amministrativa: essa cio dal punto di vista del diritto sostanziale soltanto un interesse semplice, la soddisfazione del quale rimessa all'iniziativa dell'.Amministrazione di conformarsi al giudicato. Unico rimedio giuridico (formale) quello del giudizio dell'art. 27, n. 4, in cui il Consiglio di Stato, sia pure esercitando una funzione giurisdizionale, si sostituisce all'Amministrazione per far luogo alla emanazione di quel provvedimento, che la stessa non ha emanato; se ed in quanto quell'interesse semplice poteva ottenere soddisfazione attraverso l'attivit dell'Amministrazione, pu ugualmente ottenere soddisfazione attraverso l'attivit sostitutiva delConsiglio di Stato. Alla luce di questa necessaria distinzione si spiega anche la prescrizione, che l'art. 4 pone -per (38) CASETTA, op. cit., nella nota 30, p. 433, nota 11. i----------i---------- - 41 I'.Amministrazione, di conformarsi al giuq.icato e si compone il dissidio che si voluto scorgere su questo punto: avuto riguardo al risarcimento del danno la suddetta prescrizione crea un obbligo per essa .Amministrazione, corrispondente al correlativo diritto del singolo, nel senso che, non osservata tale prescrizione, l'una tenuta al risarcimento del danno nei confronti dell'altro; avuto invece riguardo alla impossibilit di una coercizione giudiziale diretta, la suddetta prescrizione lascia alla .Amministrazione di conformarsi spontaneamente al giudicato e subordina a questa spontanea prestazione di essa .Amministrazione la soddisfazione . dell'interesse del singolo. E, la prestazione spontanea dell'Amministrazione diretta ad evit~;re il risarcimento del danno, non soggiace invece ad alcuna imposizione giuridica di tutela del correlativo interesse del singolo; come pure l'attivit sostitutiva del Consiglio di Stato, appunto perch tale, ha la stessa direzione, le stesse :finalit ed anche gli stessi limiti dell'attivit amministrativa, ma non pu trasformare l'interesse semplice del singolo in diritto soggettivo, rendendo coercibile giudizialmente ci che viceversa incoercibile: tanto ci vero che, pur dopo la decisione del Consiglio di Stato, l'azione amministrativa resta incoercibile, l'interesse semplice del singolo -ad una reintegrazione in forma specifica -resta interesse semplice e unico risultato raggiunto quello di riproporre sotto nuovo aspetto e in un nuovo momento la possibilit di un risarcimento del danno, cui il singolo aveva diritto sin dal primo momento e sotto un aspetto diverso. Non esatto quindi che nel giudizio dell'art. 27, n. 4, si facciano valere interessi legittimi o diritti affievoliti, ma solo, in corrispondenza della particolare natura della giurisdizione di merito del Consiglio di Stato, interessi semplici. Ci che si venuto dicendo per i diritti soggettivi pu ripe:. tersi allorch nel giudizio originario siano dedotti interessi legittimi: la decisione del giudice amministrativo, che accoglie il ricorso, dispone l'annullamento dell'atto amministrativo, ma non ha modo di ordinare all' .Amministrazione di conformarsi al giudicato; d'altro canto il singolo, in quanto faccia valere l'interesse legittimo dedotto in giudizio, pu nuovamente mettere in moto mediante ricorso la giurisdizione di annullamento, ma, se vuole ottenere che l'.Amministrazione si conformi specificamente al giudicato, non pu che provocare il giudizio di merito dell'art. 27, n. 4, senza peraltro poter trasformare l'interesse semplice, che in esso vien fatto valere, n nel corrispondente interesse legittimo, n tanto meno in un diritto soggettivo. Deriva da quanto si venuto esponendo che solo rispetto a diritti soggettivi dedotti in giudizio, davanti al giudice ordinario ovvero in sede di competenza esclusiva del Consiglio di Stato, pu farsi luogo alla responsabilit dell'art. 26, non anche rispetto ad interessi legittimi. E l'art. 26 lascia intravedere una tale interpretazione, dal momento he il fatto dannoso configura sulla base di un duplice elemento, inesecuzione del giudicato. e inesecuzione della decisione dell'art. 27, n. 4; sicch questo secondo elemento viene considerato soltanto come integrativo del primo e come : ostativo -:finch non si veri:fir.a -dell'azione di responsabilit. In definitiva l'art.. 26 introduce, rispetto alla situazione giuridica precedente, questa innovazione, cui implicitamente si . accennato innanzi,. di non consentire he l'azione di responsabilit fondata su questo titolo possa essere iniziata con la mancata esecuzione del giudicato, ci-' vile ma di richiedere all'uopo che intervenga la decisione dell'art. 27, n. 4 e decorrino i termini stabiliti . Piuttosto l'avere innanzi accomunato diritto .dedotto in giudizio e diritto di reintegrazione in forma specifica consente una qualche ulteriore precisazione sui rapporti fra le responsabilit basate sulle rispettive violazioni di essi. Intervenuta infatti sul diritto dedotto in giudizio sentenza, anzich di accertamento, di condanna al risarcimento del danno, non sembra che il soggetto possa poi pretendere anche la reintegrazione in forma specifica e il risarcimento sotto questa forma (electa una via non datur recursus ad alteram), il suo diritto essendosi ormai concretato o, se si vuole, convertito in quello al risarcimento del danno. Viceversa, dopo una sentenza di accertamento e dopo promosso il procedimento dell'art. 27, n. 4, il soggetto pu riehiedere il risarcimento del danno sia in base alla vi'.)lazione del diritto soggetti~o d dotto in giudizio, a norma cio dell'art. 23 del testo uniro, sia in base al:a eseruzione del giudicato, a norma cio dell'art. 26 dello stesso testo unico. 14. La illiceit si basa oltre che sull'elemento oggettivo della violazione di diritto, su quello soggettivo, richiesto dallo stesso art. 23 del T. U., del dolo o della colpa grave. La norma intende, con questa limitazione, farsi carico della particolare delicatezza e complessit dell'esercizio di attribuzioni amministrative, accomunando, come stato notato (39), l'attivit amministrativa dell'impiegato dello Stato a quella pro- fessionale, prevista nell'art. 1176 Codice civile. Questo avvicinamento delle due ipotesi non nuovo nel nostro ordinamento giuridico, poich, per quanto concerne la responsabilit dell'impiegato nei confronti dello Stato, l'art. 52 del T. U. 12 luglio 1934, n. 1214, consente alla Corte dei Conti di porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto in base ad una valutazione della responsabilit, non esclusa quindi una graduazione di colpa in considerazione della natura dell'attivit svolta. La suddetta norma dell'art. 52 stata poi riprodotta nell'art. 19 del T. U. sul nuovo statuto degli impie~ gati civili dello Stato. Sia nel caso suddetto di responsabilit dell'im- piegato verso lo Stato, sia nel caso di respoilsa- bilit professionale prevista dall'art. 1176 C. c. consentito rispettivamente al giudice amministrativo e al giudice ordinario di valutare la diligenza dell'agente con riguardo alla natura dell'attivit - (39) CASETTA, op. cit. nella nota precedente, p. 434, -42 esercitata, anche se poi gli effetti connessi a tale valutazione concreta e graduale sono differenti, potendo, nel caso di responsabilit dell'impiegato, aversi una riduzione del danno e nel caso di responsabilit professionale una esclusione della responsabilit. Rispetto a queste due ipotesi quella dell'art. 23 del T. U. sullo statuto degli impiegati dello Stato si differenzia per aver adottato invece un criterio uniforme e rigido, quale quello di limitare la illiceit ai casi di dolo e colpa grave. Ove si tenga conto della differenza che passa fra la disciplina dell'art. 1176, relativa all'attivit professionale, e. la disciplina dell'art. 23, pu sorgere -ed stata in effetti prospettata (40) -una qualche perplessit sulla legittimit costituzionale di quest'ultima norma, in riferimento all'art. 28 della Costituzione: poich la norma costituzionale richiama per i funzionari ed i dipendenti la disciplina generale del Codice civile, non sorge dubbio che la legge ordinaria possa considerare l'attivit del funzionario e del dipendente come attivit professionale, ma resta poi a vedere se sia consentito altres stabilire per questa attivit -considerata come attivit professionale -una disciplina diversa da quella dell'art. 1176 Codice civile. Certo, se questa diversa disciplina dovesse essere riguardata alla stregua di una limitazione della responsabilit, sarebbe difficile fugare i dubbi affacciati sulla legittimit costituzionale di essa, non sembrando che i motivi pratici addotti a fondamento della deroga e cio la necessit di non paralizzare la vita e l'attivit amministrativa oppure l'intento di porre un argine alla facile litigiosit. (41), possano, di per s stessi, consentire di attribuire al legislatore ordinario una pi larga autonomia di quella che ad esso viene riconosciuta da,ll'art. 28 della Costituzione. Piuttosto sembra a noi che l'art. 23 vada esaminato sotto un altro aspetto, e cio nel senso che introduce un criterio di determinazione della, colpa rigido ed uniforme _in luogo di quello variabile dell'art. 1176. Sotto questo aspetto non si pu nn far presente che il criterio dell'art. 1176 sarebbe inattuabile nei confronti del funzionario o del dipendente, poich richiederebbe un esame ed una valutazione dell'attivit, amministrativa, nonch delle esigenze di pu,bblico interesse, che sono preclusi al giudice ordinario. In altri termini, stando all'art. 1176 C. c., il giudice ordina.Tio non potrebbe valutare la diligenza del funzionario o dell'impiegato, senza, invadere la sfera delle attribuzioni esclusive dell'Amministrazione. Un ta,le esame di merito consentito alla Corte dei Conti, nel particolaire caso della responsabilit dell'impiegato verso la stessa .Amministrazione, non invece consentito al giudice ordinario in via, generale e quindi nemmeno nel caso della, responsabilit dell'impiegato verso i terzi. Sotto questo aspetto pu essere valida, e va considerata l'osservazione, cui si accennato nella dottrina, sulla necessit di non interferire, attraverso un sindacato di (40) CASETTA, op. loc. cit., nella nota precedente. (41) ZANOBINI, op. cit. p. 312; SoIARELLI, op. cit. merito del giudice ordinario, sulla vita e l'attivit dell'Amministrazione. L'art. 23 pertanto mira a contemperare le opposte esigenze di dare carattere professionale a,ll'attivit del pubblico funzionario e impiegato, a causa della complessit e delicatezza di tale attivit, ma nello stesso tempo di evitare un inammissibile sindacato di merito su ta,le attivit, sostituendo al criterio vairiabile. dello art. 1176 C ..c., un diverso criterio, qual' quello della colpa, grave. Sicch in definitiva la disposizione, anzich introdurre una limitazione privilegiata di responsabilit, serve ad adeguare alla particolare materia e ai limiti di indagine in essa consentiti ia responsabilit professionale dell'articolo 1176 c. c. senza porsi quindi in contrasto, appunto per il fondamento obiettivo su cui si basa, con l'art. 28 della Costituzione. 15. L'elemento soggettivo della illiceit richiesto in via, generale, quindi tanto per i fatti e gli atti positivi quanto per le omissioni o i ritardi; ma diversa invece fa prova di tale elemento. Per i fatti o gli atti positivi la prova a carico del danneggiato, secondo del resto i principi generali. Per i ritardi o le omissioni, che per l'art. 23 dnno luogo al risarcimento dei danni se ingiustificati, spetta invece all'impiegato di fornire la giustificazione e di provarla. Ricorrendo tale ipotesi di responsabilit allorch si tratta di atti dovuti, per il compimento dei quali sia prefisso un termine, la scadenza di questo pone automaticamente lo impiegato in una situazione di illiceit (colpa in re ipsa), se l'impiega,to non fornisce una giustificazione del suo operato e la prova, di essa. Tenuto conto poi dei limiti di responsabilit, la giustificazione addotta, e provata, resta ugualmente valida anche se in essa dovessero ricorrere gli estremi di una colpa lieve. L'accertamento della colpa, pure nei limiti in cui contenuta dall'art. 23, pur sempre subordinato al divieto per il giudice ordinario di sindacare attivit amministrativa e organizzazione di essa; sicch, volendo applicare alcuni principi gi affermatisi in dottrina e giurisprudenza, tale accertamento diretto a stabilire se. l'impiegato abbia violato le leggi o i regolamenti ovvero altre disposizioni contenute in norme generali e ci abbia fatto con dolo o colpa grave. noto, poi, che la giurisprudenza ha aggiunto a questi anche il caso che vengano trasgredite norme (generali) di elementare e comune prudenza,, nel quale ci sembra che ricorre necessariamente anche il requisito del dolo e della colpa grave. 16. Secondo l'art. 22 del T. U. sullo statuto degli impiegati dello Stato, l'azione di risarcimento nei confronti dell'impiegato pu essere esercitata congiuntamente con quella diretta nei confronti della .Ammini~trazione, nei casi in cui ricorra anche responsabilit della stessa. Viene cosi confermato il pl'incipio ..della responsabilit diretta dello Stato (42); viene inoltre-con-. (42) ZANOBINI, op. cit. p. 311. -43 fermato il principio della individualizzazione di tale responsabilit; per cui il fatto illecito del funzionario ad essere assunto come fatto illecito della .Amministrazione, a fondamento della responsabilit della stessa . .Avuto riguardo a questo principio, ne deriva che, come per l'impiegato, cos per l'Amministrazione, ogni responsabilit esclusa nei casi di colpa lieve (43). Inoltre le cause di esclusione della responsabilit (art. 28 in relazione all'art. 18, articolo 29) valgono, oltre che nei confronti dell'impiegato, nei confronti dell'Amministrazione, tranne che esse non richiamino la responsabilit di altro impiegato, ad esempio del superiore gerarchico. Lo stesso art. 22 consente inoltre di ribadire che la responsabilit dell'impiegato condizione neces (42) SOIARELLI, op. cit., p. 23. saria ma non sufficiente per l'affermazione della responsabilit dell'Amministrazione, occorrendo, in ogni caso poter riferire il fatto del dipendente alla .Amministrazione come fatto proprio della stessa: ci pu dirsi per i fatti polposi, np:q per quelli dolosi, che in effetti non possono dirsi compiuti dall'impiegato come tale e restano quindi al di fuori dell'organizzazione amministrativa. Non sembra invece che lo statuto degli impiegati civili dello Stato abbia .dato attuazione allo altro principio dell'art. 28 della Costituzione, quello cio dell'accertament (giudiziale) della responsabilit dell'impiegato come presupposto (giudiziale) per l'accertamento della responsabilit dell'Amministrazione. Lo statuto infatti non ha provveduto a quel riordinamento dei servizi, ispirati all'articolo 97 della Costituzione, che pu consentire la attuazione e l'applicazione pratica del principio dell'art. 28 della Costituzione. ROCCO DI CIOMMO A VVOOATO DELLO STATO NOTE DI D O T T. RIN A ...................................................................._..........................................................~ R. VECCHIONE: Il nuovo capitolato generate d'appalto per le opere pubbliche, .in Acque, Bonifiche e Costruzioni, 1957, 121 e segf5. L'Autore premessa una breve notizia sulle polemiche sorte a seguito della formulazione del nuovo capitolato generale (di cui i lettori di questa Rassegna hanno completa conoscenza attraverso gli scritti comparsi pi volte su questo periodico) dichiara di voler limitare il suo intervento alle questioni . che attengono al modo di risoluzione delle controversie relative ai contratti di appalto di opere pubbliche. Il suo giudizio sulle norme contenute nel progetto di nuovo capitolato in questa materia assoluta mente negativo. Egli definisce addirittura uno sproposito la. contemporanea esistenza nel nuovo capitolato generale della norma dell'art. 49 secondo la quale cc gli arbitri giudicano secondo le regole di diritto, salvo quanto stabilito dall'art. 822 del C. p. c. e della norma di cui al 3 comma dell'art. 50 che testualmente prescrive cc che contro la pronuncia arbitrale non ammessa impugnazione per inosservanza delle regole di diritto ai sensi dell'art. 829 ultimo comma, del C. p. c. >>. Dal suddetto sproposito il Vecchione deduce che cc col suo capitolato generale lo Stato intende adoperare ogni mezzo per sottrarsi alla osservanza delle leggi da esso medesimo poste >>. Continuando, in relazione alle norme suddette l'A. rileva che, comunque, la citata norma dello art. 50 appare assolutamente in contrasto c<;>n lo art. 113 della Costituzione si che se ne dovrebbe dedurre la sua illegittimit. Dopo aver criticato con espressioni alquanto vivao la peregrina tesi secondo la quale sarebbe opportuna la rinunzia alla impugnativa di nullit per violazione delle regole di diritto, tenuto conto della particolare composizione 'dei collegi arbitrali (nei quali, com' noto gli esperti di diritto non sono tutti i giudici, come avviene per i Collegi giudiziari ordinari, ma solo tre su cinque), l'A. richiamandosi anche testualmente all'insegnamento del Mortara, auspica che, se proprio si vuol mantenere l'arbitrato esso sia ricondotto completamente nell'ambito delle norme del Codice di procedura civile. Passando poi ad esaminare brevemente se il capitolato generale abbia natura contrattuale o normativa, il Vecchione espone sommariamente, ma con molta esattezza, lo stato attuale della dottrina e della giurisprudenza, mettendone in rilievo la confusione che indubbiamente vi domina, e soprattutto il contrasto tra la dottrina, prevalentemente contrattualistica e la giurisprudenza della Corte Suprema prevalentemente normativistica, dopo alcune deviazioni contenute in sentenze dei primi anni del dopo guerr. Dopo i numerosi scritti comparsi su varie riviste in relazione all'argomento in esa;me, scritti tutti orientati nel senso contrario alle tesi da noi sostenute (vedi in questa Rassegna 1955, p. 177; 1956, p. 272 e da ultimo in cc Rassegna di Finanza Pubblica , 1957, 391 e segg.) questo il primo intervento decisamente favorevole al nostro punto di Vi8ta. Il Vecchione si sopratutto o_ccupato dell'arbitrato e ci logico essendo egli uno dei cultori pi noti della delicata materia (vedi il suo libro L'arbitrato nel sistema del processo civile). Gli argomenti da lui esposti, come egli stesso francamente riconosce coincidono in grandissima parte con i nostri ma ci che sopratutto apprezziamo che l'A. si preoccupa nella documentzione di essere obiettivo fino allo scrupolo (a questo proposito non possiamo non rilevare ancora una volta che anche nello scritto sopra citato comparso sulla cc Rassegna di Finanza Pubblica>> non si esita ad affermare, del tutto erroneamente, che la giurisprudenza della Oorte di Cassazione cc sembra ora definitivamente orientata per una soluzione favorevole alla tesi che sostiene il carattere contrattuale dei capitolati generali >>). Non riteniamo per ora che sia il caso di insistere ulteriormente sull'argomento e rinviamo alla lettura della perspicua risoluzione della Oorte dei Oonti (vedi infra p. 00), la quale ha negato il visto di registrazione al decreto del Ministro dei Lavori Pubblici di approvazione del nuovo capitolato generale. S. BAELI: Le autorizzazioni generali e particolari in materia di importazione e di esportazione di merci e di capitali, in cc Rassegna di diritto e Tecnica doganale e II. FF. , 1957, p. 161 e segg. S. LIONETTI: L'attivit discrezionale della Pubblica Amministrazione nella disciplina del Commercio con I' Estero, in cc Riv. cit. , p. 34 7 e segg. Recensiamo contemporaneamente questi due scritti recentemente pubblicati, per mettere meglio in rilievo come di fronte al silenzio mantenutoper tanti anni dalla scienza giuridica in materia di norme regolatrici del commercio con l'estero, ora giovani e valorosi giuristi intendano quasi riguada -45 gnare il tempo perduto determinando una improvvisa fioritura di studi tanto interessanti quanto seriamente condotti. Lo studio del Baeli appare organico e bench esso si chiuda solo con la promessa di una pi approfondita trattazione del tema delle autorizzazioni generali (aspetto nuovo e interessante del fenomeno giuridico in questione), tuttavia l'esame condotto in relazione a;lla natura delle norme che stabiliscono il divieto generale di commercio con l'estero e degli atti amministrativi che tale divieto rimuovono per alcuni soggetti (c. d. cc autorizzazioni particolari ii) fornisce materia sufficiente per un giudizio positivo sul lavoro svolto. Il Baeli sostiene esplicitamente che gli atti amministrativi suddetti rientrano nella categoria delle autorizzazioni, cio di quegli atti che danno cc la facolt di poter esercitare un preesistente diritto ii; la regola generale, aggiunge il Baeli cc che tutti possono comprare o vendere all'estero ii. Ci premesso, tuttavia, l'.A.. non esita, sulla scorta della legislazione vigente, ad affermare che non ci sono cc norme specifiche che dicano quando il Ministero per il Commercio con l'Estero debba rilasciare una autorizzazione ii del genere suddetto, ed aggiunge che cc il diniego dell'autrizzazione richiesta non d~ve essere motivato )), Specialmente questa ultima caratteristica sulla cui sussistenza siamo d'accordo, permette di dubi tare fondatamente che qui si sia in presenza di vere e proprie autorizzazioni essendo arduo giu stificare un rifiuto immotivato di permettere lo esercizio di un diritto gi spettante ad un soggetto. La caratteristica in questione, invece, sembra piut tosto giustificare la tesi che qui si sia in presenza di vere e proprie concessioni amministrative (vedi in proposito SALvATORI: Aspetti giuridici del com mercio con l'estero, in Riv. della Guardia di Fi nanza n, 1956, n. 2). Il Baeli non affronta la grave questione della revocabilit delle autorizzazioni gi concesse, qu~ stione che ha dato luogo anche a controversie giudiziali, e c:p.e avrebbe richiesto maggiori preci sazioni proprio in ordine alla natura giuridica degli atti amministrativi in questione. Il Lionetti, dal canto suo, nel suo studio si occupa proprio della natura dei provvedimenti del Ministero del Commercio con l'Estero. L'indagine condotta con estremo rigore giuridico e con assoluta precisione dL linguaggio. Anche il Lionetti conclude affermando il carattere di autorizzazione negli atti del Ministero del Commercio con 'l'Estero che consentono di effettuar~ operazioni commerciali da e per l'estero, ma egli non si nasconde l'esistenza di dubbi in materia pur rilevando che essi sarebbero stati eliminati in quanto le disposizioni pi recenti (D. L. 6 giugno 1956, n. 476) parlerebbero oramai esplicitamente di autorizzazioni. L'.A.. tuttavia, confessa che nemmeno questa legge ha fugato ogni dubbio in quanto, almeno per l'attivit relativa al monopolio dei cambi, l'istituto dell'autorizzazione amministrativa sembrerebbe inadeguato, non essendoci qui alcun diritto preesistente , del pri-rato di cui permettere l'esercizio. La verit che se una legge usa il termine di autorizzazione e ne disciplina l'essenza e la procedura . come se si trattasse di una concessione, di questa che si tratta e non di quella. In altri termini, tutto sta a determinare se esista . veramente un diritto del privato cittadino a com merciare con l'estero e, allo stato -attuale della legislazione internazionale in materia, un tale di ritto sembra proprio da escludere. A prescindere infatti dai paesi a regime socialista, sembra di poter affermare che anche nei Paesi occidentali il commercio con l'estero sia riservato allo Stato il quale lo esercita per mezzo di concessionari. Un esempio indiscutibile di questa situazione si pu avere nelle cosiddette operazioni di esportazione o di importazione per contingente, in relazione alle quali un diritto preesistente del privato a commerciare appare addirittura inconcepibile anche dal punto di vista logico. Anche il Lionetti, pur sostenendo che si tratta di autorizzazioni ammette che esse possano P,SSere revocate per ragioni di opportunit (o meglio, per mutamento della situazione di fatto), caratteristica questa assolutamente incomptibile con atti del genere, mentre perfettamente compatibile con le concessioni unilaterali. .A.. s. RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA CAPITOLATO GENERALE DI APPALTO PER LA ESECUZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE DELLO STATO -Natura normativa -Necessit di appro vazione con decreto presidenziale -Giudizio arbi trale -Obbligatoriet -Illegittimit -Impugnabi lit del lodo. (Corte dei Conti -Sezione di controllo Risoluzione del 25 ottobre 1956 -Pres. Carbone, Rel. . Ventura). . . Il Capitolato generale di appalto per la esecuzione delle opere pubbliche dello Stato ha natura normativa e non contrattuale. Esso, pertanto, deve essere approvato con decreto del Capo dello Stato ai sensi dell'art. 87 della Costituzione. illegittima la norma del Capitolato generale suddetto eh~ stabilisce la obbligatoriet del giudizio arbitrale per la risoluzione delle ..controversie tra amministrazione appaltante e appaltatore in quanto in contrasto con l'art. 349 della legge sui lavori pubblici. illegittima la norma del Capitolato generale suddetto che stabilisce la non impugnabilit del lodo arbitrale. Trascriviamo integralmente la prispicua motivazione in diritto della risoluzione del massimo organo di controllo. IV el procedere all'indagine occorre soffermarsi innanzi tutto sulla questione relativa alla determinazione del carattere -normativo o contrattuale -del Capitolato che viene approvato col decreto ministeriale indicato nelle premesse. E la Sezione non esita a pronunciarsi per il carattere normativo, osservando che ad escluderne il carattere contrattuale basterebbe .rilevare l'esistenza nel Capitolo di prescrizioni del genere di quelle dettate dai primi articoli che stabiliscono addirittura condizioni tassative per dischiudere appena ingresso ad istanze volte ad ottenere la instaurazione di un rapporto negoziale tra .Amministrazione ed appaltatore. E l'esistenza di tali prescrizioni anteriori anche alla fase preconcettuale e percio stesso dotate dei caratteri di astrattezza e di generalit propri delle norme giuridiche, sembra sufflciente da sola ad invalidare l'affermazione principale su cui si fonda 'la concezione. della natura negoziale, l'affermazione, cio, secondo la quale il carattere contrattuale si desumerebbe dal rilievo che il Capitolato abbia valore solo in quanto richiamato dalle parti nelle loro stipulazioni. Trattasi invece di norme la cui forza vincolante del tutto indipendente dalla volont contrattuale delle parti, non ancora formatasi, e che come tali devono ritenersi operative ed obbligatorie per la loro natura e non gi in dipendenza della loro accettazione. Il carattere normativo del complesso delle disposizioni contenute nel Capitolo generale stato del resto, riconosciuto dallo stesso rappresentante della Amministrazione nell'odierna discussione. E ben a ragione perch il carattere contrattale, nel senso indicato nelle deduzioni formulate dall'Amministrazione, ricorre soltanto nei capitolati speciali che si formano all'atto e in occasione dei singoli contratti, per precisare le condizioni attinenti piu particolarmente all'oggetto proprio del contratto, del quale costituiscono parte integrante: solo per essi infatti l'efficacia giuridica discende dalla volont delle parti: e non puo realizzarsi prima della stipulazione del contratto, come avviene invece per le disposizioni del Capitolato generale, i cui destinatari sono, oltre l'Amministrazione, soggetti non ancora con questa in rapporto giuridico. N sembra che la tesi del carattere normativo delle disposizioni del Capitolato generale possa venire inficiata dal rilievo ohe l'art. 7 della Legge di contabilit generale dello Stato e gli articoli 108 e109 del rela.tivo regolamento prevedono -il primo implicitamente, gli altri esplicitamente -la possibilit che vengano stipulati contratti non conformi alle condizioni prestabilite nei capitolati. Dalle accennate norme, invero, altro non potrebbe desumersi ohe l'efficacia dispositiva anzich cogente delle disposizioni contenute nel Capitolato, ma non potrebbe perci solo, contestarne la natura normativa, atteso ohe, ovviamente, non perdono il carattere di norme giuridiche i precetti ohe, non essendo di ordine pubblico, siano suscettibili di deroga. Ed ancora meno il carattere normativo delle oennate disposizioni potrebbe essere reso incerto dal rilievo ohe nel Capitolato genrale -in difformit del disposto dell'art. 99 del vigente Regolamento di contabilit generale dello Stato -si trovi prescritto (art. 7 del nuovo testo) ohe sono allegati al contratto e ne formano parte integrante >), non solo il Capitolato speciale di appalto e i disegni delle opere ohe si devono eseguire, 'ma anche lo stesso Capitolato generale; peroh ci non vale a conferire natura di norme contrattuali alle sue disposizioni, cos come non potrebbe valere ad attribuire tale carattere alle disposizioni legislative e regolamentari in materia di opere pubbliche, il richiamo delle condizioni generali stabilite dalle norme stesse, che a;iene prescritto dall'art. 59 del vigente regolamento di contabilit,_ dello Stato. Non pu trascurarsi d'altra parte, ohe una esplicita enunciazione del carattere normativo e non con -47 trattuale, dei oapitolati generali, pu desumersi (},all'art. 99 del vigente Regolamento di oontabilit, in quanto tale norma li aooomuna oon gli altri atti amministrativi oontenenti i ponendo in tal modo un criterio ohe non oontrasta oon i citati preoetti di legge e ohe pu rispondere anohe all'inte resse della stessa Amministrazione. Fondato inveoe il rilievo oonoernente la forJnU" mulazione dell'art. 10, go comma. E l'Amministra zione lo ha rioonosoiuto, oonfermando il proprio intendimento di ritenere esolusa dal sistema del rim borso forfetario all'appaltatore la oorresponsione di 48 somme per spese non effettivamente sostenute, s ohe deve ribadirsi l'opportunit di una pi preoisa dizione, ohe valga a chiarire il disposto della norma nel senso indicato dal rilievo. I rilievi relativi alla obbligatoriet del ricorso al giudizio arbitrale per la risoluzione delle eventuali controversie _tra Z'Ammin~strazione e l'appaltatore, quale deriverebbe dal testo dell'art. 43 del Oapitolato, sono pienamente fondati, peroh tale obbligatoriet in contrasto oon la norma dell'art. 349 della legge sui lavori pubblici. E poich, da una parte l'Amministrazione ha oonven~ito nell'escludere ohe tale -ricorso all'arbitrato possa rendersi obbligatorio, di per s, ment1e, dall'altro, deve, per le ragioni esposte, escludersi ohe il capitolato abbia quale carattere contrattuale, assunto e presupposto dalla tesi secondo oui l'obbligatoriet dell'arbitrato potrebbe essere fatta dipendere dalla volont contenuta in ogni singolo contratto di appalto, si fa manifesta la necessit di una radicale modifica della norma in discorso in modo da renderla perfettamente aderente al oennato precetto della legge sui lavori pubblici. Parimenti fondati sono i rilievi di oui oggetto la disposizione del 30 comma dell'art. 50, oon la quale si verrebbe a sancire la. non impugnabilit della pronunzia arbitrale per inosservanza delle regole di diritto .. noto, infatti, ohe a norma dell'art. 829, ultimo comma del Oodice di procedura civile l'impugnazione di nullit del dolo arbitrale per inossrvanza delle 1egole di diritto esclusa soltanto nel caso in oui le parti abbiano autorizzato gli arbitri q, decidere seoondo equit, o abbiano dichiarato non impugnabile il lodo. Ora, la prima delle anzidette ipotesi perentoriamente da escludere avendo l'Amministrazione oonvenuto nel principio oh; gli arbitri nella soggetta materia non possano deoidere seoondo equit, consentendo, per oi stesso, alla eliminazione dell'art. 49 del richiamo all'art. 822 del detto oodice. Ed egualmente da escludere la seoonda peroh non pu ricorrere il presupposto,. ohe dovrebb; del resto consistere in una dichiarazione di non impugnabilit ohe promani da entrambe le parti, e non da una soltanto. E oi senza dire ohe una clausola siffatta verrebbe anche a violare il principio informatore degli artiooli 12 della Legge e 111 del Regolamento di contabilit generale dello Stato, ohe presorivono garanzie obiettive e formali tanto per la determinazione ori- ginaria dell'entit della spesa, quanto per le sue eventuali variazioni, principi ohe di per s esclude potersi dalla Pubblioa Amministrazione consentire pronunoie arbitrali se non in base a norme di diritto l'osservanza delle quali soltanto garantisoono la oer~ tezza dell'onere derivante dal oontratto al bilanoio dello Stato. P. Q. M. delibera di ricusare il visto e la registrazione al deoreto ministeriale indicato nelle premesse . CONTABILITA GENERALE DELLO STATO -Cessione di contributi statali -Fallimento del creditore cedente -Effetti (Corte Cass., Sentenza n. 4057 del 30 ottobre 1956, Pres. Reale; Est. Bricarelli; P.M. Cutrupia-Banca Commerciale contro fallimento Toracca). I mezzi normali di pagamento diversi dal danaro, non revocabili ai sensi dell'art. 67, comma 10, n. 2, legge fallimenti, sono soltanto gli assegni circolari e bancari, le cambiali e i vaglia cambiari in circolazione, e simili; non invece titoli di altra natura, o cessione di merci o di crediti. Pertanto, non rientra fra i mezzi normali di pagamento una cessione di credito, salvo che l'estinzione del credito mediante cessione sia stata precista, anche solo in forma facoltativa o alternativa, al momento .del sorgere del debito stesso (applicazione al caso di cessione dei contributi statali, fatta agli enti mutuanti per la concessione di mutui per la ricostruzione a norma della legge 27 dicembre 1953, n. 968). La sentenza pubblicata in Il J)iritto Falli mentare 1957,II, 281, oon una aouta ed esauriente nota del Redenti. La nota .si sofferma soprattutto suiza partiOolare natura delle cessioni di oontributi statali, per dimo strare: 1) ohe queste oessioni non possono essere oon siderate mezzi anormali di pagamento; 2) ohe le oessioni pro solvendo di tali oontributi debbono piut tosto oonside.rarsi mezzi di garanzia ohe mezzi di pagamento. Si tratta di questioni particolarmente interessanti essendo, com' noto, numerose le fattispeoie delle quali l'Avvocatura dello Stato si deve ooaupare in materia di cessioni di orediti verso lo Stato effettuate .da oreditori suaaessivamente falliti. Sembra ohe, in base alla sentenza in rassegna, ogni dubbio sulla. effeoaoia di tali oessioni anahe in relazione alla legge fallimentare possa essere eliminato. CONTABILITA GENERALE DELLO STATO -Contratti stipulati per corrispondenza -Competenza Approvazione {Cass., Sez. III -Pres. Mancini; Est. Cannizzaro; P. M. Berri -Camera Confederale del Lavoro di Forl contro Finanze). J contratti, nei quali interessata la Pubblica .Amministrazione, anche se stipulati per corrispon denza, sono obbligatori per l'amministrazione sol tanto dopo l'approvazione del ministro o dell'uffi ciale espressamente delegato (artt. 17 e 19 r. d. 18 novembre 1923, n. 2440). Per i contratti risultanti da corrispondenza secondo l'uso commerciale le lettere dell'Ammini strazione debbono essere firmate da un funzionario delegato ai sensi degli articoli 93, 94 e 101 regola mento 23 maggio 1924, n. 82). La sentenza enunaia prinoipi di ovvia esattezza, ohe dovrebbero essere noti a tutti, ma ohe la giurisprudenza , purtroppo, oostretta a ribadire. vero ohe l'Amministrazione pu stipulare contratti per --.., 49 corrispondenza secondo l'uso commerciale, m.a anche in questi casi essa impegnata soltanto quando il contratto sia stipulato dai funzionari espressamente indicati negli artiooli 93 e 94 del Regolamento sulla contabilit generale dello Stato, che debbono, quindi, firmare le lettere, con le quali manifestato il consenso dell'Amministrazione. Anche questi contratti, infine, debbono essere approvati e l'a.pprovazione atto formale, che non tollera equipollenti (nella specie il consenso e l' appr.ovazione del contratto di locazione volevansi ravvisare nel rilascio delle ricevute e nella iscrizione delle somme, incassate a titolo di canone locatizio, nel bilancio dello Stato). FALLIMENTO -COMPETENZA .DEL TRIBUNALE FALLIMENTARE -Azioni derivanti dal fallimento Impugnativa delle decisioni delle Commissioni pro vinciali in materia di accertamento di valore -Non rientra nelle azioni fallimentari -Termini -Insussi stenza della decadenza, di cui q,gli artt. 36 e 46 r. d. 8 luglio 1937, n. 1616. (Cass., Sez. I, sent. n. 988 del 23 marzo 1957 -Pres. Oggioni; Est. Perrone Capano; P. M. Tavolaro -Finanze contro Fallimento Claudio Manconi). Azioni, che derivano dal fallimento e la cognizione delle quali , perci, devoluta alla competenza funzionale del tribunale fallimentare, sono soltanto quelle che trovano nel fallimento la loro origine e il loro fondamento, cio, la loro causa determinante e che incidono nella procedura concorsuale, ttraverso la quale si realizzano i fini essenziali dell'istituto con l'unitaria esecuzione sul patrimonio del fallito e fa par condicio creditorum. L'azione, con la quale l'Amministrazione finan ziaria, ai sensi dell'art. 29 r. d. I. 7 agosto 1936, n. 1639, impugna davanti l'Autorit giudiziaria per grave ed evidente errore di apprezzamento ovvero per mancanza o insufficienza di calcolo nella det.erminazione del valore la decisione della Oommissione provinciale delle imposte, non deriva dal fallimento, perch non d luogo all'accertamento diretto e definitivo di un credito della finanza nei confronti del fallimento, essendo la decisione circoscritta ad uno dei presupposti per la determinazione dell'imposta. Le decadenze dal diritto di appello e di ricorso, comminate a carico dell'Amministrazione finanziaria dagli articoli 35 e 45 r. d. 8 luglio 1937, n. 1516 e dall'art. 34, legge 8 giugno 1936, n. 1231, per il caso che le decisioni delle Oommissioni tributarie non siano notificate entro i termini stabiliti negli articoli stessi, non sono applicabili al ricorso all'autorit giudiziaria contro le decisioni della Oommissione provinciale, previsto dall'art. 29 r. d. I. 7 agosto 1936, n. 1639, nelle controversie relative alla dterminazione del valore imponibile in materia d'imposte indirette sui trasferimenti della ricchezza. Unica decadenza comminata dalla legge per tale ricorso quella che consegue alla mancata proposizione del ricorso stesso nel termine di sei mesi dalla data della notificazione della decisione della Oommissione provinciale. Con questa sentenza, che segue e completa le precedenti n. 1658 del maggio 1955, n. 2701 del 30settembre1955, n. 3475 del 25ottobre1955 e n. 2539 del 9 luglio 1956, ~a Corte di Cassazione, confi3rmando la teoria della incidenza ai fini della determinazione della competenza del tribunle fallimentare, ne ha cos fissati i limiti: Pi precisamente, limitando l'esame alle azioni promosse o proseguite contro il curatore del fallimento (unica ipotesi che qui interessa), deve ritenersi che, di tali azioni, derivano dal fallimento quelle dirette a far valere un diritto nei confronti della massa creditoria, nonch quelle strettamente inerenti alle operazioni f aillimentari, mentre non derivano dal fallimento, e quindi non sono soggette alla vis attractiva del foro fallimentare, le azioni che siano del tutto indipendenti dall'esistenza o dallo svolgimento della procedura concorsuale, ancorch .a. questa legate da un rapporto di semplice occasionalit. Una particolare menzione meritano le azioni di cognizione dirette all'accertamento di un credito nei confronti dell'imprenditore fallito, sia che si tratti di azioni pendenti all'atto della dichiarazione del fallimento e poi proseguite contro il curatore, ai sensi dell'art. 43 della legge fallimentare, sia che si tratti di azioni promoss direttamente contro il curatore dopo la dichiarazione di fallimento. I contrasti che al riguardo si sono manifestati nella dottrina e nella giurisprudenza delle magistrature di merito, che hanno in vario modo impostato e risolto la questione, possono ormai ritenersi superati dalle decisioni recentemente emesse da questa Corte Suprema, con le quali, pur essendosi esaminato soltanto il caso di azioni in corso al momento della dichiarazione di fallimento e riassunte contro il curatore, stato tuttavia ritenuto che, s'alvo diverse disposizioni di legge, tutte le azioni promosse o proseguite da terzi per l'accertamento di un diritto di credito nei confronti del fallimento, in dipendenza di rapporti giuridici sorti anteriormente al fallimento, non possono essere esercitate se non nell'ambito della procedura concorsuale, mediante lo speciale procedimento di accertamento del passivo, ai sensi degli articoli 93 e seguenti della legge fallimentare, in relazione agli articoli 51 e 52 della stessa legge. In sostanza, stato osservato: a) ohe ogni credito, anche se munito di diritto di prelazione, per poter essere realizzato nel fallimento, nella misura consentita dalla par condicio, deve, di regola, essere accertato attraverso lo speciale procedimento di accertamento dello stato passivo (verifica dei crediti) e successivo giudizio sulle eventuali opposizioni ed impugnazioni, che l'unico procedimento (di carattere giurisdizionale) previsto a tale scopo dalla legge fallimentare e da questa disciplinato con criteri di speditezza e di concentrazione, sicoh esso obbligatorio per chi voglia far valere un credito verso il fallito, salvo diversa disposizione di legge; b) ohe perci non ammissibile il contemporaneo svolgimento di paralleli e separati processi di cognizione, con le forme ordinarie ed in sede extrafallimentare, instaurati da singoli creditori, ohe in tale modo dimostrano di voler partecipare alla ripartizione dell'attivo fallimentare;c) che la domanda di ammissione al passivo produce gli stessi effetti della domanda giudiziale, sia sostan-. ziali che processuali: d) che unicamente U Tribu -50 nale fallimentare competente a pronunciarsi, con un giudizio di piena cognizione, su tutte le contestazioni relative ai crediti ammessi .o esclusi dal giudice delegato nella definitiva formazione dello stato passivo. .A ben guardare, pi che un problema di competenza, sorge in tal caso una questione di proponibilit o procedibilit della . domanda proposta nelle forme ordinarie, ma trattasi pur sempre di una questione che, per quanto attinente al procedimento, involge o pu involgere anche un problema di competenza, la .. quale resta attribuita, funzionalmente ed inderogabilmente, al Tribunale che ha dichiarato il fallimento e che invstito. della relativa procedura . In applicazione degli stessi principi il Tribunale di Lecce, con sentenza 5 febbraio -1o marzo 1957 (Fallimento Marchionna c. Finanze), ha affermato .la competenza del tribunale fallimentare a conoscere dell'azione proposta dal curatore del fallimento, ai sensi dell'art. 52 r.d. 16 marzo 1952, n. 267, avverso l'ordinanza dell'Intendenza di Finanza, che infliggeva una pena pecuniaria per evasione all'imposta generale sull'entrata. L'ultima massima di ovvia esattezza e non abbisogna di ulteriore commento. Le decadenze debbono essere espressamente comminate dalla legge e le norme relative non sono suscettibili di .estensione e, tanto meno, di analogia. G. G. IMPOSTA SULL'ENTRATA -Evasioni -Accertamenti dell'entrata in via globale -Ammissibilit delle prove per presunzioni semplici. (Corte di Cassazione, la Sezione -Pres. Oggioni; Rel. Gabrielli - Sent. 1531/57 -Copercini contro Finanze). Dato che per principio generale tutta l'entrata, salvo le eccezioni specificatamente previste dalla legge, soggetta all'I.G.E., e che il principio stesso non intaccato dal fatto di essere stabilite per talune categorie di entrate, le modalit, di pagamento in relazione ai singoli atti economici, da ritenere che l'Amministrazione possa, ai fini della dimostrazione dell'eccezione nei casi in cui i documenti di cui all'art. 8 della legge non siano stati formati o s formati, siano stati celati, ricostruire in via globale tutte le entrate con i mezzi di prova consentiti dal diritto comune, comprese le presunzioni semplici. La Oorte di Oassazione, confermando la sentenza della Oorte d' .Appello di Bologna ha fatto giustizia di una aberrante tesi del contribuente; secondo la stessa, per accertare l'evasione, l'Amministrazione finanziaria dovrebbe individuare i singoli atti economici, per i quali venne omessa l'apposizione delle marche o il versamento in conto corrente. La difesa del contribuente assumeva che le norme degli artt. 27 e 49 della legge sull'I.G.E. fossero norme eccezionali. La prima sancisce una presunzione di vendita a carico dei grossisti e dettaglianti per le merci, che non si trovino nei loro negozi e per le quali non . risulta corrisposta l'imposta sull'entrata e la seconda, sancisce potere disporre un controllo permanente al fine di accertare l'effettivo movimento degli affari, nel caso che si abbiano fondati motivi per ritenere che una ditta industriale o commerciale non corrisponde l'imposta sull'entrata . La difesa dell'Amministrazione insisteva nel rilevare che proprio dalle dtte norme risulta, che, in relazione ai principi di libert delle prove, il legislatore aveva voluto che la. prova dei singoli atti economici possa avvenire anche i'l'I modo indiretto (movimento degli affari, presunzione di legge) quando il pagamento dell'imposta sia stabilito per ogni singolo atto economico. La Oorte di Oassazione, facendo propria la tesi della Finanza ha cos motivato: Il fatto che in ordine a talune categorie di entrate, quale quella derivante da attivit industriale, sia previsto d(1lla legge il pagamento in relazione al singolo atto economico e che siano stabilite norme in proposito, a cominciare da quella per cui ogni atto economico deve risultare da documento scritto (art. 8), mentre rispetto ad altre categorie di entrate la determinazione del tributo va fatta in base all'entrata complessiva da stabilirsi mediante accertamenti presuntivi, non significa, anzitutto, che in entrambe le ipotesi la obbligazione tributaria fondamentale non sia la stessa. In effetti, soggetta all'imposta in esame, a termini dell'art. 1 della legge, l'entrata in denaro o con mezzi di pagamento costitutivi del danaro conseguita in corrispondenza di cessione di beni o di prestazione di servizi effettuate nello Stato)) , cio, tutta l'entrata. Tale concetto trova conferma negli artt. 2 e 3 della legge e in particolare nell'art. 12 c.he regola la determinazione della entrata imponibile. Disponendo che l'aliquota di imposta si applica sol totale della entrata risultante dai singoli documenti che devono essere posti in essere a norma del precedente art. 8, ovvero sul complesso dell'entrata conseguita in un determinato periodo di tempo ... ))' l'art. 12 pone evidentemente l'accento sulle espressioni totale della entrata e complesso dell'entrata,. con riferi'{ Y"ento alle diverse categorie di entrate contemplate nella legge, per significare che in ogni ipotesi l'imposta grava su tutte le entrate. Il fatto che nell'ipotesi in esame, di entrata derivante da esercizio di attivit industriale, il sistema di pagamento della imposta si imperni sul singolo atto economico non vuln.era il principio che l'obbligazione tributaria riflette tutta l'entrata in quanto esso riguarda, appunto, un sistema, una modalit di pagamento, come si desume dalla stessa intitolazione del capo secondo della legge pagamento della imposta sotto cui posto l'art. 8 che detto sistema prevede. I singoli atti economici da documentarsi ai sensi dell'art. 8, hanno perci rilevanza; ai fini della moda lit del pagamento della imposta come singoli ele menti costitutivi della totalit della entrata imponi bile, ma non assumono autO'fbomia giuridica tale da potersi affermare che la mancata individuazione di ciascuno di essi implichi mancata individuazione della obbligazione tributaria. ' Il fatto che la legge preveda nell'ipotesi esamin-atw la detta modalit di pagamento, e che detti al riguar do molteplici disposizioni, a cominciare da quella che impone al contribuente la formazione di docu ..,._51 menti scritti in relazione ai singoli atti economici coiderati, certamente importa che l'Amministra zione finanziaria non possa, dal. contribuente tenuto al pagamento della imposta nei detti modi, preten dere invece il pagamento mediante un accertamento globale e presuntivo, ma non importa pure che un siffatto accrtamento sia vietato ai fini della conte stazione delle evasioni, specie quando documenti scritti riflettenti i singoli atti economici .non siano stati affatto formati o, se formati, siano stati, come nel caso in esame, celati al fine di impedire il con trollo degli organi della Amministrazione finan ziaria a ci delegati. La legge non pone un tale divieto e deve esclu dersi che esso sia desumibile dalla particolarit del sistema di accertamento e di esazione della imposta. La propria, contraria opinione il ricorrente crede di poter fondare, oltre che sull'assunto che, ammet tendosi la legittimit dell'accertamento globale e per presunzioni delle evasioni si verrebbe ad istituire un'obbligazione tributaria non prevista, anche sulle disposizioni degli artt. 27 e 50 della legge esaminata. L'inattendibilit di dett.o assunto si per sopra .rilevata, osservandosi che l'obbligazione tributaria in discorso concerne tutta l'entrata e che la nozione della particolare imposta non necessariamente legata alla individuazione dei singoli atti economici che danno luogo alla entrata, riguardando questi una semplice modalit di pagamento. . N la prova dell'asserito divieto di accertamento delle evasioni in via globale e presuntiva fornita, come pure si assume, dalle menzionate disposizioni degli artt. 27 e 50. Stabilendo, come fa, che i commercianti debbono essere in grado di provare agli organi di controllo, mediante esibizione di determinati documenti, il paga mento delle imposte sulle vendite di merci non risul tanti, in rapporto agli acquisti effettuati, giacenti negli esercizi e depositi; e soggiungendo che, in man canza di tale prova, si presume, che le merci non esistenti nei detti locali siano state vendute senza la corresponsione della imposta; l'art. 27, ultimo comma, della legge in esame, pone indubbiamente, con rife rimento ai commercianti, una presunzione juris di evasione. Ma da ci non dato desumere per argomento a contrario, come si fa, l'illegittimit dello accerta mento presuntivo dell'entrata ai fini della dimostra zione della evasione, qualora non si tratti di com mercianti, perch il fatto di avere la legge stabilito essa, in rapporto alla detta ipotesi, una praesumptio juris di evasione, con l'effetto di dispensare da ogni prova al riguardo l'Amministrazione finanziaria a favore della q16ale la presunzione stessa stabilita, importa che tale presunzione non sia invocabile in ipotesi diversa da quella per cui stabilit, ma non che sia vietato in tale diverse ipotesi dimostrare la esistenza delle evasioni con i 'lezzi consentiti dal diritto comune, tra cui le presunzioni semplici che sono cosa diversa dalla praesumptio juris di cui all'art. 27 in esame -come si fatto nella specie. Per poter ritenere l'esistenza di un siffatto divieto occorrerebbe che la legge n. 762 del 1940 derogasse al principio che la prova pu essere fornita con tutti i mezzi consentiti dal diritto comune, tra cui le presunzioni semplici, il che non . N l'esistenza del divieto stesso desumibile dallo art. 50 della legge menzionata. Ool fatto di prescrivere che la violazione delle norme contenute nella presente legge e nel regolamento sono constatate mediante processo verbale cui devono unirsi agli atti, gli scritti, bollettari non in regola ai fini della presente legge, che costituiscono la prova dell violazione ... l'art. 50, comma 10, della legge in esame, indubbiamente prevede una prova documentale della evasione, ma tale previsione riguarda i casi, in realt rari, in cui gli atti ed i documenti siano stati formati in contrasto con le prescrizioni della legge e la prova della violazione ernerge dai documenti em se, onde non estensibile ai casi in cui atti e documenti non forniscano tale prova ed in ispecie ai casi in cui essi non siano stati affatto formati, o, se formati siano poi stati celati, come nella spcie, per sottrarli al controllo degli organi a ci delegati dalla Amministrazione finanziaria, non potendosi ovviamente parlare in tali ipotesi di cc documenti costituenti la prova della violazione >J. dunque da ritenere che la stessa disposizione dell'art. 50 della legge in esame invocata dal ricorrente, pur prevedendo esplicitamente, rispetto alle d.ette ipotesi, la prova della evasione risultanti da documenti, implichi l'<;immissibilit di una prova aliunde delle evasioni da fornirsi con i normali mezzi. In definitiva, dato che per principio generale tutta l'entrata, salve le eccezioni specificamente previste dalla legge, soggetta alla imposta in discorso e che il. principio stesso non intaccato dal fatto, di essere stabilita, per talune categorie di entrate, la modalit di dagamento menzionata, in relazione ai singoli atti economici, da ritenere che l'Amministrazione finanziaria possa, ai fini della dimostrazione dell'evasione nei casi in cui, come in quello in esame, i documenti di cui al.l'art. 8 della legge non siano stati formati, o se formati, siano stati celati, ricostruire in via globale tutta l'entrata con i mezzi di prova consentiti dal diritto comune, comprese le presunzioni semplici . ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI DELLE CORTI DI MERITO SUCCESSIONE -Onere modale -Non detraibilit ai fini dell'imposta di successione. (Corte di Appello di Venezia, 28 marzo-16 aprile 1957-Pres. est. GroppaPizzolotto Gvarda c. Finanze e Comune di Montebelluna). L'onere modale coercibile un peso personale dell'erede, che ne risponde anche ultra vires hereditatis; esso non detraibile dall'asse ereditario, che passa all'erede nella sua interezza. L'annotata sentenza, dopo aver aooertato in punto di fatto ohe la disposizione testamentaria non integrava un legato, ma un onere modale ooeroibile imposto all'erede e, peroi, connesso a tale sua qualit, per il soddisfacimento di uno soopo voluto dal testatore, ha esattamente escluso, in diritto, ohe il predetto onere potesse considerarsi una passivit ereditaria e, oome tale, detraibile ai sensi degli artt. 45 e 46 r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270 sulla imposta di suooessione (negU stessi sensi C. o. n. 43793 del 26 gennaio 1953, in cc Riv. leg. fiso. , l 953, 930; vedasi anche .A. D. GIANNINI: Dir. Trib., 1951, p. 444). L'onere modale, infatti, oostituisoe un peso o itn debito dell'erede e non un debito dell'eredit, VIOLAZIONI LEGGI FINANZIARIE -Fondo Nazionale soccorso invernale -Sovraprezzi sui biglietti d'ingresso nei locali di spettacolo -Legittimazione alla riscossione. -Trasgressioni -Pene pecuniarie applicabili -Soggetti passivi -Accertamento -Configurazione giuridica. (Corte di App'llo di Genova, Sentenza 14 marzo 19/'!7, n. 164 -Pres. Lorenzi; Est. Miani -Soc. p. a. A. T. A.contro Finanze). L'Amministrazione legittimata alla riscossione de crediti dipendenti dall'applicazione delle disposizioni della legge 22 novembre 1952, n. 1571, sulla istituzione del sovrapprezzo sui biglietti di ingresso ai pubblici spettacoli quella delle Finanze e non quella dell'Interno, cui affidata solamente la gestione del Fondo nazionale di soccorso invernale. Per la repressione alle trasgressioni a detta legge sono applicabili, in quanto possibile, le pene pecuniarie e in genere le norme relative ai diritti erariali sui pubblici spettacoli. Soggetti passivi delle obbligazioni sia per i sovraprezzi che per le pene pecuniarie non sorio gli acquirenti dei biglietti sui quali gravano i sovraprezzi, bens gli stessi imprenditori che sono soggetti passivi rispetto al tributo erariale sui pubblici spettacoli. Il momento determinante dell'oggettivit di ogni violazione finanziaria quello dell'accertamento delle violazioni stesse, a termini della legge 7 gennaio 1929, n. 4. Pertanto, quando gli organi di polizia tributaria abbiano accertato il mancato versamento del tributo entro i termini di legge, ed il tributo stesso venga versato dall'obbligato successivamente allo accertamento, la trasgressione deve essere qualificata come mancato e non come ritardato versamento. La sentenza della Corte di Genova ha un'iniportanza ohe trascende il oaso di specie, peroh, oltre ad aver deoiso -per la prima volta, a quanto consta -interessanti questioni in tema di sovraprezzo istituito a favore del Fondo nazionale soooorso invernale, ha toooato la delio.ata questione oonoernente il momento oonsumativo o integrativo della violazione delle leggi finanziarie. La Societ A. T. A. (attivit Turistiohe Alberghiere), ohe gestisce il Casin llfunicipale di San Remo e alla quale incombeva l'obbligo del versamento delle somme riscosse a titolo di sovraprezzo sui biglietti d'ingresso (art. 3 legge 22 novemhre 1952, n. 1571), non aveva effettuato, entro il prescritto termine di otto giorni dalla riscossione, il versamento di taluni importi. Questi importi erano stati suooessivamente versati, ma il versamento era avvenuto per una parte di essi prima dell'aooertamento della Polizia Tributaria e per il resto dopo tale aooertamento. In relazione ai versamenti effettuati dopo l'aooertamento della Polizia Tributaria, l'Intendenza di Finanza d'Imperia, con ordinanze confermate (sul punto di diritto ohe interessa) dal li!inistero delle Finanze, aveva irrogato le relative pene pecuniarie, ritenendo le violazioni di legge oome omessi versamenti e non oome ritardati versamenti. La Societ A. T. A. aveva proposto ricorso all'Autorit giudiziaria e, dopo la sentenza sfavorevole del Tribunale di Genova, aveva promosso giudizio d'appello. Sulle questioni ohe formano oggetto dei primi due punti della massima sopra .trascritta, la Corte di Appello, giudicando in stretta ed esatta aderen~a ol _ disposto degli mtt. 1 e 7 della legge oitata, ha oos motivato: cc .. il fatto ohe la gestione del Fondo soooorso invernale sia affdata al li!inistero del l'Interno non minimamente in contrasto oon la -53 legittimazione dell'Amministrazione finanziaria a procedere all'aooertamento e aUa repressione delle infrazioni relative al versamento delle somme dovute al Fondo stesso, avendo la legge 22 novembre 1952 il carattere di legge finanziaria, in quanto prevede l'irnposizione di un tributo, e dovendo quindi l'Amministrazione delle Finanze aooertare e reprimere le relative infrazioni, oos oome aooerta e reprime quelle relative alla risoossione di ogni altro tributo, e provvede alla risoossione delle entrate dello Stato, indipendentemente dal fatto che le somme non versate siano destinate ad essere utilizzate da vari dicasteri diversi da quello delle Finanze. Ed poi manifesto ohe la situazione derivante dall'omesso o ritardato versamento delle somme dovute al Fondo soooorso invernale non sostanzialmente diversa da quella derivante dall'omesso o ritardato versamento dei diritti erariali sui pubblioi spettaooli. Sono, quindi, applioabili alla soggetta materia le norme della legislazione sui pubblioi spettaooli, ohe a loro volta riohiamano quelle della legge suita repressione delle violazioni delle leggi finanziarie, e, quindi, sono applioabili gli artt. 1, 55, 56, 58 della legge 7 gennaio 1929 n. 4, ohe attribuisoono all'Intendente di Finanza e al M-inistero delle Finanze la oompetenza per l'aooertamento e la repressione delle. violazioni per oui sia stabilita la pena peouniaria, e per la ri-soossione delle somme aorrispondenti alle pene stesse in base all'ordinanza dell'Intendente o al deoreto del JJiinistro. Col. seoondo motivo l'appellante sostiene l'inapplioabilit della pena peouniaria per l'omesso o ritardato versamento delle somme dovute dall'eserofmte il Casin da giuooo al Fondo nazionale soooorso invernale, in quanto per la natura sanzionatoria della pena peouniaria e per la oonseguente applioabilit ad essa della norma sanoita dall'art. 14 delle preleggi, si dovrebbe esoludere ohe le pene previste per l'omesso o ritardato versamento dei diritti erariali sull'introito dei pubblici spettaooli possano applioarsi nel oaso di omesso o ritardato versamento delle somme risoosse a titolo di sovraprezzo in favore del Fondo soocorso invernale; e oi peroh la legge ohe istituisoe tale sovraprezzo non oommina alouna pena pecuniaria, e peroh d'altra parte le norme oon oui vengono oomminate tali pene in materia di diritti erariali non possono applioarsi oltre i oasi in esse oonsiderati. L'appellata sentenza ha superato questa ecoezione rilevando ohe se vero ohe in materia penale la legge non pu applioarsi per analogia, nella speoie le pene pecuniarie oomminate, per l'omesso o ritardato versamento dei diritti sugli spettaooli, dagli artiooli 48 e 49 del. D. L. 30 dioembre 1923, n. 3276 e suooessive modifioazioni, sono state applioate non per analogia, ma in forza dell'espresso riohiamo oontenuto nell'art. 7 della legge 22 novembre 1952, n. 1571..... L'affermazione seoondo la quale le norme riohiamate dall'art. 7 sarebbero soltanto quelle prooedurali del tutto arbitraria, non essendovi nella legge alo,una espressione ohe autorizzi a ritenere ohe il legislatore abbia voluto limitare il riohiamo ad una parte soltanto delle norme riohiamate; .... anzi l'aver speoifioatamente riohiamato le norme "per la repressione delle trasgressioni " oostituisoe una ohiara affermazione dell'applioabilit delle pene peouniarie, e, in genere, delle sanzioni previste per il mancato o ritardato versamento dei diritti erariali, giaooh non potrebbe aversi alouna repressione senza le pene che oostituisoono il mezzo mediante il quale la repressione si attua Sul terzo punto della massima, la .Corte, interpretando gli a1'tt. 3 e 7 della citata legge del 1952, ha svolto queste considerazioni: ... anche se diverso il titolo dei ve1'samenti (dovendoli gli eseroenti effettua1'e, nel oaso dei diritti erariali, in adempimento di un loro obbligo tributario, e nel caso del sovraprezzo in adempimento di un obbligo di risouote1'e e versare un tributo dovuto da altri), tuttavia uguale in entrambi i oasi il oontenuto della prestazione dovuta, e cio il versamento di somme entro un dato termine, identioo rimane il soggetto di tale obbligazione, e cio l'esercente di sala di spettaoolo o il gestore di casin da giuooo, e si tratta in entrambi i casi di obbligazioni contenute in leggi finanziarie. Le sanzioni comminate dalla legge 30 dioembre 1923, n. 3276 a carioo degli esercenti che omettono il versamento delle somme da loro dovitte per il loro obbligo tributario debbono peroi ritenersi applioabili agli esercenti stessi che omettono il versamento delle somme, parimenti da loro dovu,te, che l'art. 3 della legge 22 novembre 1952 impone loro di risouotere e versare .... i>. Come si detto, la sentenza assume rilievo soprattutto per le questioni deoise on gli 1tltimi due punti della massima. La difesa dell'Amministrazione, al fine di S01'1'eggere la tesi dell'omesso pagamento, aveva persino riohiamato (in relazione al fatto ohe i sovraprezzi erano destinati al soooorso invernale dell'annata 1952-53) l'istituto civilistioo dell'obbligazione con termine essenziale >i (art. 1457 C. c.); ma la Corte ha rit(}nuto suffoienti le argomentazioni svolte in aderenza col sistema della legge 7 gennaio 1929, n. 4. La ' sentenza ha infatti motivato cos: . .... per risolvere la questione ocoorre deterrninare quale sia il momento a cui ci si deve riferire per stabilire se sussiste o meno la trasgressione> la cui esistenza giustifioa l'applioazione della sanzione relativa, e cio quale sia il momento in cui l'omissione acquista rilevanza giuridioa, s da non poter essere eliminata dal comportamento attivo suocessivamente sopravvenuto. Al riguardo, la difesa dell'appellante prospetta varie tesi, sostenendo in via gradatamente subordinata ohe il momento anzidetto dovr.ebbe identifioarsi; a) in quello in cui il magist1'ato giudica sulla relativa controversia; b) in quello in cibi lo Intendente di Finanza compie il proprio accertamento; c) in quello in cui viene all'interessato notificato il verbale di trasgressione. L'infondatezza di tutte e tre le tesi sovraocennate appare manifesta. Ad esoludere quella sub a), suffioiente rilevare come l'acoertamento dell'esistenza delle violazioni per cui stabilita una pena pecuniaria spetti (art. 55 della legge 7 gennaio 1929, n. 4) all'Intendente di finanza, e come siano pertanto irrilevanti i fatti verifioatisi successivamente a tale accertamento, il quale, se legittimo al momento in cui avviene, non potr essere reso illegittimo._dafatti sopravvenuti in seguito. Ma debbono parimenti esclude1'si anche le altre due tesi. Invero, a sensi degli artt. 24 e 30 della citata legge 7 gennaio 1929, -54 oompito della Polizia Tributaria investigativa aooertare le violazioni delle disposizioni oontenute nelle leggi finanziarie, oonstatando mediante prooesso verbale i fatti oostituenti tali violazioni, ed oompito dell'Intendente di finanza, a sensi dell'art. 55 della legge stessa, aooertare, in base agli atti raooolti e alle deduzioni ohe gli siano state presentate dallo interessato, se i fatti oome sopra oonstatati mediante il verbale della P. T. I. esistano, se essi oostituisoano violazioni delle leggi finanziarie e se il trasgres~ sore ne sia responsabile. Oggetto dell'aooertamento sono, quindi, i fatti oonstatati dalla P. 1'. I., non le situazioni formatesi suooessivamente al momento di tale oonstatazione. Le deduzioni dell'interessato potranno oontestare l'esa.ttezza del verbale e negare ohe al momento della oonstatazione sussistessero i fatti in essi desoritti, ma non potranno evidentemente, pur rioonosoendo ohe i fatti oonstatati sussistevano, abolirne l'esistenza adduoendo fatti oontrari verifi~ oatisi in epooa posteriore. E pertanto una volta ohe l'Intendente di filfl,anza abbia aooertato ohe al momento della oonstatazione della P. T. I. i fatti desoritti nel relativo verbale esistevano, dovr ai fatti stessi, quali erano nel momento anzidetto, riferirsi per l'ulteriore aooertamento della loro oontrariet a disposizioni di leggi finanziarie, e delle oonseguenti responsabilit del trasgressore. Oi posto, appare irrilevante i'indagine sulla propriet delle espressioni "aooertamento " o " oonstatazione ", usate dal legfalatore per indioare le operazioni compiute dalla P. T. e oonsaorate nei verbali di oui all'art. 24 della legge, giaooh quel che solo importa il riconoscere come il momento di tale accertamento o constatazione sia quello a cui ci si deve riferire per stabilire se sussiste o meno la trasgressione, essendo quello il momento essenziale ai fini della determinazione dell'oggettivit di ciascuna violazione alle disposizioni delle leggi finanziarie ". UMBERTO OORONAS INDICE SISTEMATICO DELLE CONSULTAZIONI L FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN .J.LOUN MODO L.J. SOLUZIONE _OHE N.E iiJ.. ~T.A'l' D.AT.J. ACQUE PUBBLICHE ED ELETTRICIT RICERCA DI ACQUA PUBBLICA. -Se possa sollevarsi regolamento di giurisdizione ai sensi dell'art. 41 del C. p. c. capoverso, nel caso in cui in una lite fra privati il Pretore abbia ordinato la sospensione dei lavori di ricerca di acqua pubblica regolarmente autorizzata dall'Ufficio competente del Ministero dei LL. PP. (numero 47). AMMINISTRAZIONE PUBBLICA CONVITTI NAZIONALI. -I) Quale sia la natura giuridica dei Convitti Naz_ionali (n. 204). ENTI PuBnLICi. -II) Se un Ente di diritto pubblico possa avvalersi della facolt prevista dall'art. 13 della legge 27 febbraio 1955, n. 53, concernente l'esodo volontario dei dipendenti civili dell'Amministrazione dello Stato (n. 205). -III) Nel caso di risposta affermativa al precedente quesito, quali siano le condizioni di sfollamento da applicarsi al personale degli enti pubblici (n. 205). RAPPRESENTANZA DELL'AvvooATURA. - IV) Se l'Avvocatura dello Stato possa assumere la difesa del Pubblico Ministero nei giudizi civili instaurati ai sensi dell'art. 618 C. p. p. (n. 206). APPELLO Se l'appello possa essere dichiarato improcedibile a1 sensi del secondo comma dell'art. 348 C. p. c. ove l'appellante che abbia rilevato il fascicolo all'atto della precisazione delle conclusioni, lo ridepositi solo all'udienza di discussione (n. 5). ATTO AMMINISTRATIVO Se il Governo, in base all'art. 6 del T. U. della Legge comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383, possa annullare l'atto con cui una Cassa di risparmio ha adottato un provvedimento di licenziamento a carico di un suo impiegato (n. 10). AVVOCATI E PROCURATORI. RAPPRESENTANZA DELL'AVVOCATURA. -Se l'Avvocatura dello Stato possa assumere la difesa del Pubblico Ministero nei giudizi civili instaurati ai sensi dell'articolo 618 C. p. p. (n. 33). CINEMATOGRAFIA SALE CINEMATOGRAFICHE. -I) Se debba essere annullato il provvedimento di autorizzazione all'apertura di una nuova sala cinematografica quando risulti che il destinatario sia morto nel periodo corrente tra la presentazione della domanda e il rilascio della autorizzazione (n. 20). -II) Se nel caso che l'autorizzato muoia dopo l'emanazione del provvedimento di autorizzazione ma prima od in corso della attuazione della costruzione, possano gli eredi iniziare o continuare legittimamente la costruzione (n. 20). -III) Se nel caso che l'autorizzato muoia in pendenza della domanda stessa gli eredi possano succedere nella domanda (n. 20). -IV) Se nel caso che l'autorizzato muoia in pendenza della domanda stessa e gli eredi chiedano di sucedere nella domanda questa conservi la vecchia data o debba essere considerata come domanda nuova (n. 20). COMUNI E PROVINCIE. CONSIGLIO DI PREFETTURA -DECISIONI. -I) Se il Comune abbia un potere discrezionale nel dare o non dare esecuzione alle decisioni del Consiglio di Prefettura intese alla ricostituzione del patrimonio comunale (n. 63). GIUNTA PROVINCIALE AMMINISTRATIVA -COMPOSIZIONE -II) Se nella composizione della Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale i due membri pi anziani, fra quelli eletti dal Consiglio provinciale, vadano scelti, ove la nomina sia stata effettuata in pari data, in base al criterio del numero dei voti riportati ovvero secondo il criterio dell'et (n. 64). -III) Se, nella composizione della Giunta provinciale amministrativa, il numero dei membri debba essere di quattro effettivi e due supplenti, come disposto dal R. D. L. n. 111 del 1944, oppure di cinque membri effettivi e cinque supplenti, secondo l'art. 4 del R. D. L. n. 2829 del 1923 (n. 64). COMPETENZA E GIURISDIZIONE REGOLAMENTO DI GIURISDIZIONE. -Se possa sollevarsi regolamento di giurisdizione ai sensr dell'art. 41 del C. p. c., capoverso, nel caso in cui in una lite-fra,privati il Pretore abbia ordinato la sospensione dei lavori di ricerca di acqua pubblica regolarmente autorizzata dall'Ufficio competent.e del Ministero dei LL. PP. (n. 15). 56 CONTABILIT GENERALE DELLO STATO FERMO CAUTELARE. -Se sia ammissibile, in via di principio, il sequestro, il pignoramento ed il fermo cautelare previsto dall'art. 69 della legge di Contabilit generale dello Stato sulle somme iscritte nei conti correnti postali (n. 159). CONTRIBUTI E FINANZIAMENTI. Se possa accogliersi la richiesta formulata dal curatore di una ditta fallita intesa ad ottenere la liquidazione del gi mutuato contributo per interessi a carico dello Stato, relativo ad un mutuo concesso alla ditta stessa da una Banca in applicazione delle disposizioni contenute nel D. L. 14 dicembre 1947, n. 1598 (n. 17). DANNI DI GUERRA CONTRIBUTI DI RICOSTRUZIONE. -I) Se il danneggiato, alienando l'immobile, possa riservarsi il contributo di ricostruzione, quando la alienazione avvenga posteriormente alla entrata in vigore della legge 27 dicembre 1953, n. 968. -II) Se il danneggiato, alienando l'immobile, possa riservarsi il contributo di ricostruzione, quando l'alienazine avvenga posteriormente alla entrata in vigore della legge 25 giugno 1949, n. 409 (n. 68). -III) Se il danneggiato, alienando l'immobile, possa riservarsi il contributo di ricostruzione, quando l'alienazione avvenga posteriormente alla entrata in vigore del D. L. C. P. S. 10 aprile 1947, n. 261 (n. 68). -IV) Se il nuovo testo dell'art. 89 del D. L. C. P. S. 10 aprile 1947, n. 261, sostituito all'originario con l'art. 23 della legge 25 giugno 1949, n. 409, sia entrato in vigore come norma innovativa con la legge n. 409 del 1949 oppure come norma interpretativa col D. L. C. P. S. n. 261 del 1947 (n. 68). RIPARAZIONI. -V) Se il Territorio libero di Trieste per il rimborso delle spese di riparazioni, eseguite dallo Stato, di case di abitazione danneggiate dalla guerra, debbano applicarsi le disposizioni della legge 27 dicembre 1953, n. 968, o debbano permanere le disposizioni del G. M. A. nella suddetta materia (n. 69). TRATTATO DI PACE. -VI) Se costituisca danno di guerra la impossibilit per un cittadino italiano, condannato al risarcimento dei danni per respon.sabilit solidale con una Societ tedesca di cui era rappresentante, di esercitare l'azione di rivalsa verso tale societ, in dipendenza dell'art. 77 del Trattato di pace (n. 70). DAZI DOGANALI. DIRITTO DI RITENZIONE. -I) Se possa farsi valere il diritto di ritenzione di cui all'art. 5 della legge doganale nei confronti del terzo acquirente di una nave per diritti doganali non corrisposti all'atto della nazionalizzazione della nave stessa (n. 6). EsENZIONI. -II) Se possa essere concessa ad una Societ farmaceutica .l'esenzione doganale di cui alla legge 6 febbraio 1941, n. 346, prorogata con legge 4 novembre 1951, n. 1359, per la importazione di macchine per la punzonatura a stampa delle targhette per indirizzi necessarie per l'Ufficio pubblicit della stessa Societ (n. 7). VARIAZIONI. -III) Quali siano, ai sensi dell'art. 5 disposizioni preliminari della vigente tariffa doganale, le condizioni necessarie per applicare alle merci provenienti dall'estero, le tariffe preesistenti' in caso di variazione di dazi (n. 8). ELEZIONI I) Se nella compos1z10ne della Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale i due membri pi anziani, fra quelli eletti dal Consiglio di amministrazione, vadano scelti, ove la nomina sia stata effettuata in pari data, in base al criterio del numero dei voti riportati ovvero secondo il criterio dell'et (n. 4). -II) Se, nella composizione della Giunta provinciale amministrativa, il numero dei membri debba essere di quattrn effettivi e due supplenti, come disposto dal R. D. L. n. lll del 1944, ovvero di cinque membri effettivi e cinque supplenti, secondo l'art. 4 del R. D. L. 2839 del 1923 (n. 4). ESPROPRIAZIONE PER P. U. OPERE ANTIAEREE. -Se il D. L. ll marzo 1948, n. 409, possa applicarsi per la espropriazione di aree in relazione alle quali fu progettata ma non eseguita la costruzione di rifugi antiaerei permanenti (n. 130). FARMACIA TARIFFE MEDICINALI. -Se i prefetti possano stabilire le tariffe provinciali dei medicinali (galenici) apportando ad esse le var.iazioni che ritengano necessarie (in relazione al costo della materia prima, delle spese di manipolazione, ecc.). (n. 6) FERROVIE RESPONSABILIT CIVLE. -Se l'Amministrazione fer-roviaria sia responsabile dei danni riportati da una persona che durante l'attraversamento di un passaggio a livello, nei pressi di una stazione, a causa della :;;carsa visibilit -dovuta a mancanza di illuminazione e alla fitta nebbia -sia caduta urtando una rotaia elettrificata e riportando gravissime ustioni (n. 255). IMPIEGO PUBBLICO ENTI PUBBLICI ECONOMICI. -I) Se il Governo possa, in base all'art. 6 del T. U. della legge comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383, annullare l'atto con cui una Cassa di risparmio ha adotta~o un provvedimento di licenziamento a carico di un suo impiegato (n. 429). RIASSUNZIONE. -II) Se possa essere riassunto in servizio alle dipendenze dell'Amministrazione a norma dell'art. 1 della legge 9 gennaio 1944, n. 9, un dipendente di un ente pubblico licenziato in seguito alla soppressione di detto ente (n. 430). PERSONALE NON DI RUOLO -SISTEMAZIONE. -III) Se la cessazione dall'impiego, in seguito alla vit-toria di un concorso per titoli e la sistemazione nei ruoli dell'Amministrazione statale da parte del personale non di ruolo delle Stazioni sperimentali agrarie, importi la. perdita delle indennit di licenziamento (n. 431). -57 PROCEDIMENTI DISCIPLINARI. -IV) Se, ai sensi dell'art. 3 del C. p. c. debba essere fatto rapporto al Procuratore della Repubblica sui fatti emersi nel corso del giudizio disciplinare nei quali possa ravvisarsi un reato perseguibile di ufficio (n. 432). -V) Se l'obbligo della denuncia competa al funzionari che istruisce il giudizio disciplinare (n. 432). -VI) Se i principi suesposti si applichino anche ai caso di inchiesta formale (n. 432). IMPORTAZIONI-ESPORTAZIONI ESENZIONI DOGANALI. -Se possa essere concessa ad una Societ farmaceutica l'esenzione doganale di cui alla legge 6 febbraio 1941, n. 346, prorogata con legge 4 novembre 1951, n. 1359, per la importazione di macchine per la punzonatura a stampa di targhette per indirizzi necessari per l'Ufficio pubblicit della stessa Societ (n. 4). IMPOSTA DI BOLLO VIOLAZIONI. -Quale sia, ai sensi della legge 25 giugno 1953, n. 492, il momento di consumazione delle violazioni alla legg~ sul bollo in materia di cambiali (n. 6). IMPOSTE E TASSE COMMISSIONI TRIBUTARIE. -I) Se e quando sia ammissibile la reyocazione contro le decisioni delle Commissioni tributarie (n. 282). IMPOSTA DI PUBBLICIT. -.II) Sela sopratassa stabilita dal 3 comma dell'art. 20 del D. P. R. 24 giugno 1954, n. 342, sull'imposta di pubblicit sia cumulabile con la pena pecuniaria sancita dal 20 comma dello stesso articolo (n. 283). LOCAZIONI . LAVORI DI RIPARAZIONE. -Se l'art. 41 della legge 23 maggio 195Q, n. 253 abbia sostituito la norma dell'art. 1576 del Codice civile nelle locazioni sottoposte al regime di proroga legale (n. 97). MILITARI 1) Se l'Amministrazione militare possa rilasciare, ai sensi dell'art. 108 del Regolamento di disclipina militare, ad un ufficiale copia della perizia sanitaria eseguita nei suoi confronti (n. 7). -II) Se l'Amministrazione militare debba dare esecuzione al precetto di rilascio di copia di perizia sanitaria intimato dall'Autorit giudiziaria (n. 7). MONOPOLIO RIVENDITA DI TABACCHI -I) Se, ai sensi degli artt. 92 e 94 del R.D. 14 giugno 1941, n. 577, per la assegnazione di rivendite di tabacchi sia condizione essenziale la disponibilit, da parte dell'aspirante allo esercizio, di un locale idoneo (n. 26). -II) Se l'Amministrazione sia competente a valutare se il concorrente per la assegnazione della rivendita sia effettivamente nel possesso di titolo che gli possa dare la piena disponibilit del locale nel quale la rivendita stessa dovr essere sistemata (n. 26). NAVE E NAVIGAZIONE VENDITA DI NAVE A STRANIERO. -I) Se debba considerarsi nulla la vendita di nave nazionale a straniero senza la preventiva autorizzazione del Ministero a dismettere la bandiera (n. 82). -II) Se l'ufficio di iscrizione della nave a cui sia presentato per la trascrizione l'atto di vendita della nave a straniero privo della autorizzazione ministeriale, possa procedere alla trascrizione stessa se gli atti presentati rivestano i prescritti requisiti di forma (n. 82). -III) Se, nel frattempo, possa ancellarsi la nave dal Registro di iscrizione (n. 82). POSTE E TELEGRAFI CONTI CORRENTI POSTALI -FERMO CAUTELARE. I) Se sia ammissibile, in via di principio, il sequestro, il pignoramento e il fermo cautelare previsto dall'art. 69 della Legge di contabilit generale dello Stato sulle somme iscritte nei conti correnti postali (n. 56). -II) Se nei casi di denunzia all'Autorit giudiziaria del correntista per emissione di assegni a vuoto (art. 125 Cod. post.}, l'Amministrazione postale debba provvedere alla risoluzione del rapporto di conto corrente ovvero sottoporre le somme che risultano disponibili al fermo cautelare (n. 56). CONTI CORRENTI POSTALI -SEQUESTRO. -III) Se, nell'ipotesi di contravventori valutari i quali siano depositari di somme in conto correI).te presso l'Amministrazione postale, sia ammissibile il sequestro di tali somme a garanzia delle pene pecuniarie inflitte (n. 57). TRASPORTO su AUTOMEZZI P.:r. -IV) Se la dichiarazione di esonero da responsabilit, rilasciata da persone che usufruiscano, con le debite autorizzazioni, di automezzi dell'Amministrazione P.T., possa valere ad escludere tale responsabilit in caso di danni alle persone stesse che .derivino da colpa del dipendente preposto alla guida dell'automezzo o da deficienze del servizio (n. 58). PREVIDENZA ED ASSISTENZA PENSIONE PREVIDENZA SOCIALE. -. Se il diritto a percepire l'indennit di quiescenza possa coesistere con il godimento, per sopravvenuti limiti di et, della pensione della previdenza sociale (n. 24). RESPONSABILIT CIVILE ATTRAVERSAMENTO PASSAGGI A LIVELLO. -Se la Amministrazione ferroviaria sia responsabile dei danni riportati da una persona che durante l'attraversamento di un passaggio a livello, nei pressi di unastazione. a causa della scarsa visibilit -dovuta a mancanza~diilluminazione ed alla fitta nebbia -sia caduta urtando una rotaia elettrificata e riportando gravissime. ustioni (n. 177). 58 -. SCAMBI E VALUTE INFRAZIONI VALUTARIE. -Se, nell'ipotesi di "contravventori valutari i quali siano depositari di somme in conto corrente presso l'Amministrazione postale, sia ammissibile il sequestro .i tali, somme a garanzia delle pene pecuniarie inflitte n. 12). SERVIT MILITARI. -Se, ai sensi degli artt. 2 e 3 della legge 20 dicembre 1932, n. 1849, sia dovuto l'indennizzo per l'imposizione della servit militare che importi soltanto l'astensione del proprietario da alcune forme di godimento (n. 21). STRADE CIRCOLAZIONE STRADALE. -I) Se, ai sensi dell'art. 29, 2 comma del R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740, l'ANAS sia obbligata ad apporre il cartello negli incroci con strada di grande circolazione (n. 26). -II) Se sia illegittima l'apposizione di cartelli segnalanti l'incrocio con strade di grande traffico, quando tali strade non siano state formalmente classificate come strade di grande circolazione (n: 26). SUCCESSIONI AUTORIZZAZIONE DI POLIZIA. -I) Nel caso che una persona, che abbia ottenuto il provvedimento di autorizzazione all'apertura di una sala cinematografica, muoia dopo l'emanazione del provvedimento di autorizzazione ma prima od in corso dell'attuazione della costruzione, possano gli eredi iniziare o continuare legittimamente la costruzione (n. 49). -II) Se nel caso che l'autorizzato muoia in .pendenza della domanda stessa gli er\')di possano succedere nella domanda (n. 49). III) Se nel caso che l'autorizzato muoia in pendenza della domanda stessa e gli eredi chiedano di succedere nella domanda questa conservi la vecchia data o debba essere considerata come domanda nuova '(n:; 49). TRASPORTO TRASPORTO DI PEESONE. -Se la dichiarazione di esoner-o da responsabilit, rilasciata da persone che usufruiscano, con le debite autorizzazioni, di automezzi dell'Amministrazione Poste e Telegrafi, possa valere ad escludere tale responsabilit in caso di danni alle persone stesse che derivino da colpa del dipendente preposto alla guida dell'automezzo o da deficienze del servizio (n. 39). TRATTATO DI PACE ART. 77. -I) Se costituisca danno di guerra la impos- sibilit per un cittadino italiano, condannato al risarcimento di danni per responsabilit solidale con una Societ tedesca di cui era rappresentante, di esercitare l'azione di rivalsa verso tale societ, in dipendenza dell'art. 77, n. 5, del Trattato di Pace (n. 67). BENI EX TEDESCHI. -II) Se il potere di approvazione dei contratti per la liquidazione dei beni ex tedeschi in Italia, attribuito al Ministero del Tesoro dalle norme di procedura che regolano tale liquidazione, abbia carattere discrezionale (n. 68). -III) Se tale approvazione possa essere rifiutata quando l'interesse pubblico lo richieda, indipendentemente dalle determinazioni adottate dal .Comitato internazionale (n. 68). RASSEGNA DI LEGISLAZIONE, DOTTRINA E GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI' RESPONSABILIT CIVILE DELLO STATO E DI DIFESA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE IN TUTTI GLI STATI DEL MONDO .A CURA DI S.ALV .ATORE SIC.A CECOSLOVACCHIA A) La responsabilit dello Stato 1. LA COSTITUZIONE ED I CODICI. La Costituzione della Repubblica Cecoslovacca del 9 giugno 1948 non detta alcun principio circa la responsabilit dello Stato. affermato il diritto di petizione: ognuno infatti pu avauzare petizione ad una qualunque pubblica autorit (art. 23). L'articolo 145 stabilisce che la responsabilit dello Stato e del giudice per i danni causati da una violazione della legge commessa dal giudice nell'espletamento delle sue funzioni sar stabilita dalla legge. Una legge particolare sulla responsabilit dello Stato non risulta a nostra conoscenza; la materia generale per regolata dal Codice civile e dalla legge ~ sui trasporti; la responsabilit penale del funzionario e quella civile personale sono regolate dal I codice penale comune e dal codice penale ammi I nistrativo nonch dalla legge sul pubblico impiego. Ci riferiamo anzitutto al Codice civile, approvato con legge 28 ottobre 1950, n. 141 (della Raccolta delle leggi della Repubblica Cecoslovacca) promulgato il 26 novembre 1950 ed entrato in II {;>; vigore il 1 ottobre 1951. Il cap. XVI del Codice civile concerne la responsabilit per danno. Lo I I 1 art. 334 stabilisce che si risponde della colpevolezza del proprio rappresentante e delle persone impiegate per l'esecuzione della propria obbligazione. L'art. 350 stabilisce che responsabile del danno causato dalla cosa colui a cui la cosa appar. tiene e colui al quale la cosa stessa serva, a meno che non siano state adottate le provvidenze necessarie per la custodia e la vigilanza. Salvo gli atti del terzo od il caso fortuito inevitabile non originato dall'attivit dell'azienda o gli atti propri del danneggiato, il capo dell'azienda, le cui attivit siano particolarmente nocive risponde del I . danno causato da codeste attivit; nella misura . della colpa personale risponde col capo dell'azienda l l'impiegato e addetto alle attivit dell'azienda' e f!\ questo non pu essere considerato come terzoli (art. 351). La norma del Codice civile del 1950 vale anche per la responsabilit dello Stato verso Il i terzi; esso qindi responsabile del danno cagio ~ I I ~~ nato dai propri impiegati nell'esercizio delle loro ' funzioni. L'obbligo del risarcimento scaturisce in :; parte dal principio della responsabilit ed in parte . dal principio delle conseguenze finali come nel caso delle industrie particolarmente nocive. ' L'art. 346 del Codice civile rinvia alle leggi spe -~ . ciali la questione di sapere se e chi risponda del danno causato dalla procedura irregolare nell'esercizio di una funzione ufficiale. In tale caso la responsabilit civile personale segue la responsabilit penale di cui al Codice penale (legge 12 luglio 1950, n. 86, Racc. leggi) ed al Codice di procedura penale (legge 87 del 12 luglio 1950), al Codice penale amministrativo (legge 88 del 12 luglio 1950), ed al Codice di procedura penale amministrativa (legge 89 del 12 luglio 1950) nonch_ al Codice di procedura amministrativa del 22 marzo 1955, n. 22, sulla cui regolare esecuzione vigilano il Procuratre generale e gli operai (articoli 28 e seguenti della legge n. 13 del 1954 sui Comitati nazionali). Infatti detto dalla legge 17 maggio 1950 n. 66 sullo stato giuridico degli impiegati dello Stato che le violazioni dei doveri imposti all'impiegato pubblico sono punite ai sensi della legge penale; il pubblico impiegato personalmente responsabile del danno (skodu) provocato allo Stato ed tenuto a rifonderlo (art. 11). La legge 11 luglio 1951, n. 63 ha disciplinato la responsabilit per i danni causati dai mezzi di trasporto. Rientrano nei beni nazionali i trasporti ferroviari pubblici ed i trasporti stradali ed arei regolari {art. 148, Costit. 1948); i beni nazionali sono in via di principio propriet dello Stato (art. 149, n. 1). Le leggi sulle imprese di Stato per i trasporti (legge n. 404 del 1922 e n. 206 del 1926 sulle ferrovie dello Stato; legge 159 del 1946 sulle linee aeree) o sulle imprese private di trasporto; le cui azioni appartenevano in gran parte allo Stato (decreto n. 100 del 1945 e decreto n. 6 del 1946) sono state sostituite dalla legge 22 dicembre 1948, n. 311, dalla legge 51 del 1948, dalle leggi 13 luglio 1950 n. 103, 104 .e 108; vedi Ordinanze 123-128 del 1949). Il codice civile non aveva compreso norme relative ai trasporti. Detta legge 11 luglio 1951, n. 63 ha colmato la lacuna del Codice, il quale potr sempre essere invocato per la parte pi favorevole come ad esempio per i termini di prescrizione: questi, non rispettati per la legge speciale del 1951 n. 63 (pi brevi), potrebbero essere invocati per l'applicazione delle norme del Codi0e (STEFAN LUBY, Responsabilit per danni derivanti da mezzi di trasporto, (( Bull. de droit tchc. , 10 aprile 1952, p. 165). La legge elenca i mezzi di trasporto (ferrovie, autovetture a motore, aeromobili..ed imbarcazioni a motore e determinate imbarcazion non _ a motore). soggetto alla responsabilit l'imprenditore in un senso che la legge specifica ampiamente, indipendentemente dai proprietari, salvo se vi siano dubbi sulla qualit d'imprenditore; se il mezzo di trasporto affidato alla gestione d'una -62 Gli organi dell'Arbitraggio di Stato sono stati istituiti presso gli organi governativi supremi ai quali incombono i compiti pi importanti nell'adempimento del piano economico; essi sono istituiti presso il governo della Repubblica cecoslovacca, presso il capo dei commissari slovacchi e presso i Comitati nazionali regionali (art. 3). Gli organi dell'Arbitraggio di Stato si compongono dell'Arbitro generale, di un certo numero di suoi supplenti e di arbitri di Stato (art. 4). Soltanto nei casi di una certa difficolt (la quale indipendente dal valore pecuniario della controversia), l'Arbitro generale pu affidare la decisione ad una sezione composta di tre arbitri (art. 14, 10 e 20 comma); l'Arbitro di Stato pu decidere in assenza delle parti (ivi). Fuori degli organi di arbitraggio di Stato, ogni ministro pu istituire, presso il suo ministero, degli organi di arbitraggio speciali e, presso i Commissari slovacchi, degli organi provinciali di arbitraggio speciali (art. 28). L'Arbitrato decide sulle controversie precontrattuali e contrattuali nonch su di altre controversie dei beni che sorgano fra imprese, organizzazioni ed istituzioni del settore socialista e gli organi dell'Amministrazione pubblica .(art. 1, 6 comma), salvo che la competenza non sia espressamente .assegnata agli organi di arbitraggio speciali od ai tribunali (artt. 7 e 28). Questi ultimi decidono sulle controversie in materia di contratti relativi ai trasporti ferroviari, automobilistici, per acqua e per aereo e sulle controversie in cui una almeno delle parti una cooperativa agricola unificata nonch sulle controversie economiche il cui valore non sorpassi le 2000 corone (articolo 7, 10 comma, lett. b, o, d). Q,uando l'Arbitraggio di Stato o speciale si dichiara incompetente, i tribunali sono legati a tale decisione (articoli 12 e 28). Sono dettate norme di competenza per l'Arbitro di Stato presso il Governo e gli organi di arbitraggio regionale e per l'Arbitro di Stato presso i Commissari slovacchi (artt. 8 e 11). Se esista dubbio sulla competenza di un organo di arbitraggio di Stato spetta all'Arbitro generale presso il Governo a decidere sulla competenza stessa (art. 11, 3 comma). Sulla procedura arbitrale vedi art. 13 e seg.; valgono inoltre le norme dettate dall'Arbitro generale. I~a sentenza esecutiva con la sua pubblicazione; le persone che non la eseguano sono passibili di sanzioni (art. 20); le decisioni dell'Arbitro di Stato (o speciale) sono definitive (art. 19). Vedi anche J. Nauratil, La nuova regolamentazione della prooedura dinanzi l'Arbitraggio di Stato, in n. 10 di Prvnik (Il giurista) del 1953; V. BARAK e F. Dvom':j I~a Nuova regolamentazione dell'Arbitraggio di Stato, in n. 7 di Prvny obzor (L'orizzonte giuridico), 1953; J. TRUHLR; Disoiplina oonvenzionale Arbitraggio di Stato, in Lidov soudnictv >i (Giustizia popolare), n. 6, 1952. Non si deve confondere _con l'Arbitraggio di Stato per le controversie economiche del fattore socialista, la procedura arbitrale prevista dal Codice di procedura civile (legge 25 ottobre 1950, n. 142, entrata in vigore il 1 gennaio 1951, articolo 54 e seg.). Vedi in proposito Procedura arbitrale secondo il Codice di procedura civile in Ceco~ slovacchia, in cc Bull. de droit tchcosl. , 1o dicembre 1953, p. 16; vedi anche FR.ATISEIC STAJGR; Protezione dei diritti oivili nella prooedura civile, in cc Bull. de droit tchc. n, 1 ottobre 1953, p. 51; vedi anche SVETOZAR HANAK; Il carattere indipendente .delle oonvenzioni arbitrali, in ci Bull. de droit tchc. n, p. 205, 1 dicembre 1955. L'ordinanza governativa sull'Arbitraggio di Stato n. 47 del 1953 stata integrata con altra ordinanza n. 54 del 21 settembre 1954. L'ordinanza 16 luglio 1954, n. 33, ha modificato la precedente ordinan za n. 37del1953, sul modo ed i termini previsti per la presentazione di reclami dopo la consegna di merci imperfette od incomplete o di prodotti che non rispondano alla qualit standard prescritta dalle norme e condizioni tecniche, nonch sui processi civili, intentati dopo il rigetto dei reclami. 3. LE IMPRESE NAZIONALI. L'impresa nazionale nella Repubblica Cecoslovacca la prima forma di organizzazione economica a tipo socialista e risale ai decreti presidenziali di nazionalizzazione del 1945; l'impresa. nazionale concerne la produzione d'importanza nazionale; essa ha un carattere direttivo nei confronti delle altre imprese economiche. L'impresa nazioc nale retta dalla legge 1 novembre 1955, n. 51. L'impresa una persona morale ed agisce in nome proprio (art. 5). lo Stato che rimane il proprietario dei beni gestiti dall'impresa nazionale ma l'impresa agisce non in nome dello Stato (art. 8). Conseguentemente lo Stato non risponde degli impegni contratti dalle imprese nazionali, l'impresa nazionale non risponde degli impegni contratti dallo Stato (art. 7). L'impresa nazionale ha il dovere di prender cura dei beni ad essa affidati e che costituiscono propriet di tutto il popolo, di amministrarli nella maniera pi economica al fine di conseguire i compiti risultanti per l'impresa economica nazionale dal piano nazionale di svi luppo dell'intera economia della Nazione (articoli 1, 10, 11). L'impresa nazionale organizza zione economica di base; ha un proprio bilancio che consta di fondi detti di base e dei mezzi di circolazione; la legge limita la disponibilit dei fondi di base (art. 10); questi sono inalienabili; fuori di tali fondi, l'impresa nazionale risponde degli impegni e delle obbligazioni mediante i beni che ad essa sono stati affidati (art. 7, n. 1). L'impresa nazionale costituita dal ministro, nella cui competenza rientra l'attivit economica del- l'impresa nazionale. Sono dettate le norme al riguardo (art. 5). Gli atti giuridici dell'impresa nazionale che non sono d'accordo con l'esecuzione dei suoi compiti sono illegali e quindi nulli: per tanto i tribunali e gli organi di arbitraggio sono tenuti a tener conto di tale nullit ex officio (articolo 6, esteso agli altri organismi economici dagli artt. 50, 55, e 57). Il direttore responsabile del- l'impresa nazionale (artt. 20-24); esso nominato e revocato dal ministro competente; sono stabi-liti i doveri del direttore (art. 20, par. 2); il diret tore firma, in nome dell'impresa, il contratto collet tivo con il personale, rappresentato dal Consiglio d'impresa della federazione sindacale (art. 28). I I;:j I:. I I -~ "' I~ :: l'i_ ~ 1' _ j -63 In ogni modo ilMinistro l'organo dirigente superiore delle imprese nazionali secondo le direttive del Governo. Gli artt. 47-50 si riferiscono ad altri organismi economici, detti trust ed unioni, gi regolati dalla legge 103 del 1950 e dal decreto 7 4 del 1951; sono inoltre disciplinate le nuove forme delle organizzazioni di vendita e di approvvigionamento. Vedi ST.A.NISLAW STUNA: La legge sulle imprese nazionali e su aloune altre organizzazioni eoonomiohe, p. 293 e seg. Bull. droit tchc. , 10 dicembre 1956. B) La difesa dello Stato. 1. LA PROCURA.TURA ERARIALE. Anzitutto occorre avvertire che l'avvocatura in genere in Cecoslovacchia stata riformata. !J'avvocatura fa parte della nuova organizzazione giudiziaria., composta: 1 dai tribunali; 20 dalla procura; 3 dall'avvocatura. J.Ja legge n . .322 del 1948 ha regolato l'avvocatura. Gli avvocati sono tenuti a contribuire al mantenimento ed al consolidamento del regime di democrazia popolare, e ad aiutare gli organi dello Stato nella esecuzione delle leggi (art. 1). Gli avvocati sono raggruppati in associazioni regionali d'avvocati, controllate dalla .Associazione centrale degli avvocati in Praga (art. 18). Il Ministro della Giustizia esercita il suo controllo sull'esercizio della professione di avvocato. La legge n. 322 del 1948 stata integrata con l'ordine del Ministro di giustizia n. 7 4 del 21 febbraio 1949. La legge 20 dicembre 1951, n. 114 ha poi disciplinato le condizioni per accedere ed esercitare l'avvocatura; essa ha creato i Gabinetti per le consultazioni giuridiche ed un loro organo centrale. Sul Notariato di Stato vedi legge 20 dicembre 1951, n. 116, abrogativa della legge 14 luglio 1949, n. 201; il Notariato di Stato assiste le persone morali socia.liste e tutti i cittadini, vigila sulla valorizzazione degli interessi legali delle persone morali e cittadini, contribuisce al consolidamento delle legalit socia.lista (art. 1, legge 116 del 1951). Vedi FERDIN.A.ND BoURA, La nuova regolamentazione dell'Avvooatura e del Notariato, p. 108 e seg., Bull. droit tchc. , 10 ottobre 1949. Norme che hanno ampliato le attribuzioni dei notai di Stato sono state dettate con legge 52 del 27 ottobre 1954. Una certa parentela con l'Avvocatura avevano le Procura.ture erariali o finanzia.rie, la cui storia, per i Paesi cechi, risale sino al .XV secolo. Vedi anche la trattazione che abbiamo fatta per .Austria in questa R~vista. Tali Procura.ture erano uffici dello Stato incaricati di rappresentare lo Stato e gli enti pubblici od organizzazioni giuridiche analoghe dinanzi ai tribunali, autorit ed organi pubblici. Nel quadro della loro attivit, tali procurature davano agli organi dello Stato ed agli enti rappresentati pareri e consultazioni e collaboraravano alla redazione dei loro atti giuridici (contratti). Erano in sostanza veri e propri avvocati dello Stato il cui compito principale era di rappresentare lo Stato dinanzi i tribunali in materia civile, a differenza dei procuratori penali che rappresentavano gli interessi pubblici unicamente - in materia penale. Esistevano tre Procurature in Cecoslovacchia e queste sedevano a Praga, a Brno ed a Bratislavia (vedi J OSEPH ELIAS, La demooratizzazione della giustizia in Oeooslovaoohia, p. 97 e seg., Bull. droit tchc. !l, 1 ottobre 1949)~ Le Procurature. erano regolate con legge 8 giugno 1933, n. 97 e dal Regolamento di cui al decreto 2 aprile 1936, n. 82. La legge 19 dicembre 1949, n. 270, ha creato le nuove Procurature finanziarie (Financni Prokuratura); queste hanno sede presso i tribunali regionali. Le Procure hanno il compito di rappresentare, dinanzi ai tribunali ed agli altri organi pubblici lo Stato, gli organi dell'amministrazione popolare e di prevedere alle rivendicazioni giuridiche di pubblico interesse.. Devesi tener presente che tutti gli affari giudiziari sono trattati da due categorie di tribunali: 10 dai tribunali a competenza generale; 20 dai tribunali a competenza speciale (legge 64 del 195~, par. 1; comma 1); sono tribunali a competenza generale i tribunali popolari ( che hanno sosti tuito i vecchi tribunali distrettuali), i tribunali regionali ed infine la Corte Suprema a Praga (par. 1, comma 2, legge 64 del 1952; par. 1 e 18, comma 2 legge 66 del 1952); sono tribunali a competenza speciale i trihy.nali militari (par. 2, comma 2, legge 66 del 1952) ed i tribunali arbitrali (non di Stato) per le imprese economiche (par. 2, comma 3, legge 66 del 1952); questi ultimi sono poco numerosi (leggi 228 del 1946 e 272 del 1948 per i contratti d'imprese nazionali; lgge 225 del 1947, par. 2, per i diritti di caccia). La legge del 19 dicembre sulle Procurature erariali o finanziarie composta di 8 articoli, di cui riportiamo la traduzione personale. Sono trattati anzitutto i compiti delle Procur::i,ture finanziarie (paragr. 1). Queste sono chiamate, come si detto, a rappresentare davanti ai tribunali ed agli altri organi pubblici lo Stato, gli organi dell'amministrazione popolare ed a provvedere alla difesa di quanto costituisce un pubblico interesse; essi sono chiamati inoltre a rappresentare il pubblico interesse tutte le volte chti questo risultasse sfornito di rappresentanza legale. Le. Procurature di finanza emettono pareri su richiesta delle .AmministraZ'ioni (par. 1, n. 1). Le Procurature sono tenute in tutta la loro attivit a contribuire al mantenimento ed al consolidamento dell'ordinamento giuridico della democrazia popolare (par. 1, n. 2). Sono stabilite le circoscrizioni e le sedi. Le Pro curature di finanza sono istituite presso le sedi dei tribunali regionali (par. 2, n. 1). La circoscri zione della Procuratura di finanza corrisponde con la giurisdizione del tribunale regionale nella cui sede eretta (par. 2, n. 2). Il Ministro della giustizia autorizzato a derogare alle norme anzi dette e stabilire, con sua ordinanza, che una Pro curatoria regionale possa esercitare in due o pi giurisdizioni dei tribunali regionali (par. 2, n. 3). Sono dettate le norme sulla dipendenza e sulla vigilanza. Le Procurature di finanza dipendono --dal Ministero della Giustizia; sotto l'aspetto dell'interesse pubblico ed economico, esercitano la vigilanza sulle Procurature ilMinistro della giustizia di concerto con il Ministro delle finanze (par. 3). 64 disciplinata la compos1z10ne delle Procurature (par. 4). La Procuratura .composta dal Procuratore di finanza (Financniho Prokuratora) ed eventualmente dal sostituto Procuratore, e da un adeguato numero di dipendenti, aventi le qualifiche speciali. Il servizio di contabilit presso la Procuratura di finanza attende al disbrigo delle pratiche relative al personale. Il Ministro della giustizia pu delegare tali funzioni al Presidente del tribunale regionale mediante suo decreto. I lavori di ufficio presso la Procuratura sono espletati dalle unit di personale necessario, messe a disposizione della Procliratura dal presidente del tribunale regionale nella cui sede stata eretta la Procuratura; a ci si provvede di con . certo con il Procuratore di finanza. stabilito lo stato giuridico delle Procurature, nel senso dei loro poteri (par. 5). La Procuratura non costretta a presentare presso i tribunali l"attestato del mandato ad essa affidato, anche quando in base alle leggi ed ai regolamenti venga richiesto, per procedere in giudizio, un mandato speciale; nei procedimenti la Procuratura gode poteri concessi agli avvocati (par. 5, n. 1). La Pro~ curatura pu agire dinanzi a qualsiasi tribunale od organo pubblico e pu farsi sostituire da un suo rappresentante, debitamente autorizzato (paragrafo 5, n. 2). Il Governo provvede a stabilire le norme di dettaglio sulle facolt delle Procurature e sui loro rapporti verso le persone giuridiche rappresentate (art. 5, n. 3). Sono dettate dalla legge norme transitorie. Le Procurature anzidette, esistenti in Praga, Brno e Bratislavia sono trasformate in Procurature di finanza secondo la nuova legge (par. 6, n. 1). I dipendenti di tali Procurature passano, , dal giorno in cui la nuova legge entra in funzione, alle dipendenze del Ministero della Giustizia (par. 6, n. 2). Sono annullate tutte le norme in contrasto con la nuova legge ed in particolare la legge 8 giugno 1933, n. 97, sulle Procurature di finanza ed il decreto governativo del 2 aprile 1936, n. 8, circa le istruzioni di servizio defle Procurature (pag. 7). La nuova legge entr in vigore il 1 febbraio 1950 (art. 8). La legge del 19 dicembre 1949, n. 270, fu poi seguita dall'ordinanza governativa del 14 gennaio 1950, n. 7. Questa specific la competenza delle Procurature. Venne fatto obbligo di farsi rappresentare nelle procedure giudiziarie dalle Procurature, allo Stato, agli organi dell'amministrazione popolare, agli istituti, alle imprese, ai fondi speciali ed agli enti diretti od amministrati da tutti tali organi e ci in maniera esclusiva; le Procurature hanno la difesa soltanto su richiesta per l'Assicurazione nazionale centrale, le imprese nazionali, le imprese comunali e le cooperative popolari. 2. IL PROCURATORE GENERALE. La posizione del Procuratore generale era ancora disciplinata, dopo la rivoluzione del maggio 1945; dal codice penale austriaco del 1873 per le provincie di Boemia e Moravia e dal codice penale ungherese del 1896 per la Slovacchia; il Procuratore generale era subordinato al Ministro della giustizia; i procuratori inferiori non erano ad esso subordinati perch dipendevano dai procuratori di provincia ed erano quindi direttamente dipendenti dal Ministro della giustizia. La competenza del Procuratore generale era limitata alla materia. penale. La legge sulla democratizzazione della giustizia del 22 dicembre 1948, n. 319, non apporti} modificazioni sostanziali n lo fece il Codice di procedura penale del 12 luglio 1950, n. 87; il Codice di procedura civile del 25 ottobre 1950, n. 142, allarg la giurisdizione del procuratore nel pro cesso civile. La legge costituzionale sui tribunali ed il pubblico ministero del 30 ottobre 1952, n. 64, e la legge sul pubblico ministero del 30 ottobre 1952, n. 65, hanno modificato le basi della posizione del Procuratore generale. Il Procuratore generale investito del controllo supremo sull'esecuzione e la minuziosa osservanza delle leggi e delle altre prescrizioni legali da parte di tutti i ministeri e delle autorit, dei tribunali, dei comitati, degli organi ufficiali, delle istituzioni e persone ufficiali dei singoli cittadini (art. 6 legge costituzionale 30 ottobre 1952 n. 64). Il Procuratore generale, nominato e revocato dal Presidente della Repubblica su proposta del Governo, responsabile di fronte al Governo; i procuratori inferiori sono a lui subordinati (art. 7, 14 e 15). Il Procuratore generale ha il diritto di avvertire (art. 2, legge sul pubblico ministero del 30 ottobre 1952, n. 65) le autorit dei difetti constatati ed ha il diritto di protesta presso le autorit dirette, superiori e presso il. Governo (o presso il Consiglio dei Commissari slovacchi) alle cui sedute partecipa con voto consultivo (art. 3 e 4, ivi). Vedi FRANTISEK POLCEK, La .nuova legge sulle funzioni del Procuratore generale, in Bull. droit tchc. , 1 novembre 1953, p. 113 e seg.; ivi, pag. l09 e seg.; STEFAN RAIS; Le nuove leggi relative all'organizzazione giudiziaria ed alle funzioni del Procuratore generale. Vedi ivi, pag. 120, F. STAJGR, La riorganizzazione dei tribunali ceco~ slovacchi. Per la procedura della protesta, vedi art. 42 e 43 del Codice di procedura amministrativa, introdotto con decreto governativo del 22 marzo 1955, n. 22, ed entrato in vigore il 1 luglio 1955, ed accompagnato dal decreto del Ministro della giustizia del 22 ottobre 1955 (n. 73 della ,Gazz. Uff. ll). Vedi JoS'EF TURECEK; Il Codice di procedura amministrativa cecoslovacca, p. 301 e seg., Bull. droit tchc. , 1 dicembre 1956. Diverso il controllo esercitato dal Ministero del Controllo di Stato (Ordin. gover. 7 settembre 1951, n. 73; art. 1 legge Costituz. 47 del 1950; art.' 42 legge 241 del 1948; art. 62, par. 2, Costit. 9 maggio 1948), che ha sostituito la Corte suprema dei conti, gi retta. dalla legge Il. 110 del 1942. Vedi ZDENEK TESAR; La nuova disciplina del Controllo di Stato in Cecoslovacchia, Bull. droit tchc. , 1 ottobre 1951, pag. 254; SALVATOR,E SICA, Dizionario Universale della Finanza Pubblica, Istit. Poligr. ~stato, Roma, 1956, voce Ceskoslovensk Republika, per il rinvio a tutte le voci sulla Cecoslovacchia, vol. I, p. 666. Vedi bibliografia in volume IV~ pagg. 453-454. (5101847) Roma, 1957 -Istituto Poligrafico dello Stato -G. C.